diff --git "a/data/geopo_annote.xml" "b/data/geopo_annote.xml" new file mode 100644--- /dev/null +++ "b/data/geopo_annote.xml" @@ -0,0 +1,72775 @@ + + + + + + + + + + + TITRE : La lutte contre le terrorisme : essai de bilan + institutionnel + +

AUTEUR : François Vergniolle de Chantal, Docteur en Sciences + Politiques de l'IEP de Paris, est Maître de Conférences en civilisation américaine à + l'Université de Bourgogne.

+ +

+ + Depuis une quarantaine d' années, + les + républicains + se sont fait fort de réduire le poids de l' + Etat fédéral . + + + Or + l' + actuelle lutte contre le terrorisme, menée par une équipe républicaine qui , + pourtant , adhère totalement à les critiques contre le Big Government , + remettrait en cause l' engagement + conservateur en faveur de la décentralisation . + + + Les + différentes mesures annoncées depuis septembre 2001 + vont toutes dans le même sens, un + considérable renforcement de la présence de l' Etat fédéral . + + + Comme toutes les guerres menées par les Etats-Unis, + celle + entamée contre le terrorisme + risquerait, elle aussi, de renforcer la + centralisation . + + + Quels sont les aspects de ce retour de l' + Etat central ? + + + Comment s' opère la recentralisation, et + avec quelles conséquences dans l' équilibre fédéral ? + + + Finalement, + quelles + sont les conclusions à tirer de cette évolution ? + + + + En particulier, + comment s' articule la + lutte contre le terrorisme avec ' engagement conservateur en faveur de les Etats + fédérés ? + + + Selon nous, + la lutte contre le terrorisme + ne serait pas similaire aux évolutions + entraînées par les autres conflits . + + + Elle + débouche en fait + sur un activisme tous-azimut, qui concerne aussi bien l' Etat fédéral que les + Etats fédérés et les autorités locales ( villes, comtés ) . + + + Plutôt que de + parler de centralisation, il faudrait évoquer un renforcement des + fonctions légitimes de chacun des niveaux du gouvernement : la défense + et la protections des citoyens pour le niveau fédéral ; les autorités locales, + elles, gèrent les moyens de réponse immédiats aux agressions terroristes ( police, + pompier, santé ) . + + L' + essentiel des problèmes suscités par la protection du territoire contre le + terrorisme + réside dans la coordination entre les + différents organes . + + + L' + administration actuelle + s' engage + résolument dans cette voie, et entame une réorganisation massive des + administrations nationales . + +

+ + + + Face à l' urgence : + les premières décisions de l' administration Bush + + + +

+ + Dans le mois qui a suivi l' attentat du 11 + septembre, + l' administration + a procédé à + un certain nombre d' initiatives spectaculaires à plus d'un titre, notamment + par l' intrusion massive des autorités fédérales dans différents domaines + où, jusqu'alors, l' interventionnisme fédéral n' était pas de mise . + + + A + commencer par la sécurité aérienne, + au vu, bien sûr, du déroulement des attentats : + les attaques contre des objectifs civils + semblaient alors être l' objectif de + prédilection des groupes islamistes . + + C' est pourquoi, sous la responsabilité du Secrétaire + aux Transports, Norman Y. Mineta, un nouveau texte a été adopté par + le Congrès dès le 19 novembre, le Aviation and Transportation Security Act ( + ATSA, Public Law 107 - 71 ) . + Ainsi est instituée la Transportation Security + Administration (administration + + A partir de février 2002, + la nouvelle instance + a " fédéralisé " les points de contrôle + des 429 aéroports commerciaux des Etats-Unis, processus, qui, en fin de + compte, devrait encore prendre quelques mois . + + + Dorénavant, + les compagnies privées de sécurité - jusqu'ici sous-traitantes de les + compagnies aériennes - + ne sont donc plus responsables du + contrôle des passagers ; près de 28000 fonctionnaires fédéraux doivent + maintenant prendre le relais, et leur recrutement devrait se faire avec des + critères plus exigeants que ceux requis jusqu'alors . + + + Pendant ce temps, + les craintes d' attentats contre d'autres types de cibles civiles + se multipliaient . + + + Ainsi, + un certain nombre d' élus + démocrates ( dont le Sénateur de New York Hillary R. Clinton ) + ont + appelé en novembre à une prise en charge fédérale de la sécurité des 103 + centrales nucléaires du pays par la Nuclear Regulatory Commission . + + + Mais + l' initiative + est, pour le moment, restée lettre morte + au Congrès : en l'état actuel de la situation, la protection des sites + nucléaires est toujours assurée par les quelques 57000 réservistes et + membres de la Garde Nationale qui ont été mobilisés suite à les attentats + . + + + Initialement chargés aussi de la sécurité dans les aéroports, + ils en + ont été + rapidement relevés lors de la création de la TSA ; ils assurent maintenant + exclusivement la défense des centrales nucléaires, et l' administration Bush + semble s' en satisfaire . + +

+

+ + Ces actions immédiates + ont été renforcées par d'autres mesures, + budgétaires, qui vont directement à l'encontre du libéralisme économique + prôné par les républicains . + + + Ainsi, + le Président + a immédiatement + décidé des aides d'urgence : 40 milliards de dollars répartis entre l' Etat + de New York et le FBI, les agences de renseignement et l' armée ; à ce + montant s' ajoute 15 milliards de dollars pour aider les compagnies + aériennes . + + + Autant + dire + que le non interventionnisme économique de l' Etat fédéral a été + immédiatement relegué au second rang devant l' urgence de la situation . + + + + La restriction budgétaire + a tout de suite + cédé la place à la nécessité de lutter contre le terrorisme . + +

+

+ + Après quatre années d' excédents fédéraux, + le budget de 2003 - qui débute en octobre 2002 - + renoue avec les déficits . + + + Sous l' effet + conjugué du ralentissement économique et de la lutte contre le terrorisme ( + les démocrates rajouteraient aussi les baisses d' impôts parmi les facteurs + explicatifs ), + le budget + devrait afficher un + déficit de l'ordre de 43 milliards de dollars . + + + Les principaux postes budgétaires + sont dorénavant la sécurité du territoire ( homeland security ) et la + défense . + + + Dans le premier cas, + le budget + passe de 15 milliards de + dollars à 38 milliards, une part non négligeable ( un peu moins de trois + milliards ) étant consacrée à la lutte contre le bioterrorisme . + + + A un niveau institutionnel, et plus + seulement fonctionnel, + l' administration Bush + a décidé de renforcer considérablement + les polices locales, pompiers, et services d'urgence, qui, tous, constituent + la première ligne de défense vis-à-vis des attaques terroristes . + + + Environ 3,5 milliards de dollars - soit une multiplication par dix des + financements antérieurs - + sont ainsi + destinés aux autorités locales, municipales et étatiques, c' est-à-dire aux + échelons politiques responsables de ces différents corps . + + + En ce qui + concerne la défense, + le Secrétaire, Donald Rumsfeld + , + se trouve maintenant à la tête du second + poste dans le budget fédéral . + + + Le Président + a obtenu une rallonge + budgétaire de 48 milliards de dollars, soit une enveloppe qui dépasse le + montant du budget militaire annuel de n' importe quel autre pays dans le + monde . + + + L' effort ainsi consenti + est comparable à celui engagé par Truman + lors de la Guerre de Corée . + + + Comme il y a cinquante ans, + les Etats-Unis + sont véritablement + entrés dans un budget de guerre : celui -ci devrait atteindre 396 milliards + de dollars en 2003, et, si les prévisions se concrétisent, se chiffrer à 470 + milliards en 2007 . + +

+

+ + A priori, + l' administration Bush + a adopté des dispositions budgétaires + qui la placent en décalage par rapport à les discours républicains en faveur + de la modestie budgétaire et de la nécessaire rigueur dans les dépenses + . + + + Dans ce domaine, + l' Etat fédéral + a bénéficié d' une nouvelle marge de + manoeuvre, inespérée au vu de l' orientation politique de l' équipe + dirigeante . + + C' est d' autant plus vrai que ces mesures ne + sont pas précisément des décisions sur lesquelles l' administration se serait + engagée à revenir . + + au contraire, + la Présidence + a, dans un second + temps de sa lutte contre le terrorisme, élaboré un cadre plus général qui + cherche à pérenniser les décisions prises à l' automne . + + + L' accroissement des pouvoirs de l' Etat fédéral + ne tient pas de l' accident de parcours + . + + Il s' agit au contraire d' une priorité des pouvoirs publics + .pouvoir +

+ + + + + L' élaboration d' un cadre de lutte contre le terrorisme + + + +

+ + Le rapide panorama des mesures d'urgence que nous venons d' établir + a pris place dans un cadre légal établi + à l' automne 2001, puis complété par une réorganisation institutionnelle des + structures de l' Etat fédéral au printemps 2002 . + + + Ainsi, + d' un point de vue législatif cette fois, + l' administration Bush + a fait présenter + une loi de lutte contre le terrorisme . + + + Massivement adoptée par le Congrès et + signée par le Président le 26 octobre, + le texte ( USA Patriot Act , ou Uniting and Strengthening America by + Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism , + PL 197 - 56 ) + renforce considérablement la loi + précédente, celle adoptée sous l' équipe Clinton après l' attentat d' + Oklahoma City . + + + A l'époque, + un grand nombre de républicains + avaient réussi à + bloquer les principales extensions prévues du pouvoir fédéral, mettant en + avant les incohérences des agences " gouvernementales " . + + + Le FBI, chargé de la surveillance de le territoire , + était en effet mis en accusation pour sa + mauvaise gestion des confrontations avec une secte texane et différents + mouvements " antigouvernementaux " . + + + Dans ces conditions, + la loi de mars 1996 + avait été vidée de toute extension des + possibilités de surveillance de l' Etat fédéral . + +

+

+ + Rien de tel avec la loi du 26 octobre dernier . + + + + Celle -ci repose au contraire sur une + extension considérable des possibilités de surveillance, notamment + électroniques, et des écoutes téléphoniques . + + + Elle + donne une + définition du terrorisme intérieur qui est extrêmement large . + + + Ainsi, + toute personne se déclarant comme représentant - sans forcément être membre + - d' une organisation terroriste , + est considérée comme terroriste . + + + Toute + aide, et, a fortiori, tout soutien + financier, sont des activités terroristes s' ils ont contribué à faciliter + une quelconque attaque . + + + Les membres de la famille d' + un terroriste + peuvent eux -mêmes être considérés comme + tels si le Garde des Sceaux le pense . + + + Concrètement, + la liste des activités dites terroristes + regroupe : toute tentative, menace ou + réalisation d' un détournement ou d' un sabotage de n' importe quel moyen de + transport ; toute attaque contre une personne protégée par le droit + international ( ambassadeur, titulaire de fonctions politiques etc . ) ; + enfin, toute utilisation d' une arme en vu de porter atteinte à la + tranquillité publique ou de détruire la propriété d' autrui, ce qui s' + ajoute aux autres crimes ( incendie volontaire, explosion, meurtre, + tentative de meurtre, etc ) déjà inscrits dans le droit péna + + + L' extension de la définition + est telle que, pour + certains observateurs, n' importe quelle dispute dans un bar pourrait + maintenant tomber sous le coup d' une accusation de terrorisme ! + + + Seules les mesures les plus controversées - l' extension de la détention + provisoire - + ont une durée de validité de quatre ans + . + +

+

+ + Bien + loin de vouloir revenir sur ces mesures adoptées dans l' urgence, + l' administration + républicaine, dans le cadre de sa nouvelle orientation budgétaire , + tente de mettre en + oeuvre une réorganisation des pouvoirs de l' administration fédérale + . + + + Un grand nombre de + commentateurs y + voient même une des tentatives les plus + ambitieuses depuis la Seconde Guerre Mondiale . + +

+

+ + Le 8 octobre 2001, + le Président + a + nommé, par ordonnance, Tom Ridge, jusque là Gouverneur républicain de + Pennsylvanie, responsable de la sécurité intérieure . + + Il était initialement chargé + de coordonner depuis la Maison + Blanche les activités de défense civile de près de 50 organismes + fédéraux dont la CIA et le FBI ( même si le premier restait rattaché au + Pentagone, et le second au Ministère de la Justice ) . + + Les observateurs + étaient d'abord sceptiques sur ses + chances de s' imposer dans le labyrinthe administratif que constitue la + machinerie fédérale . + + + Et ce d' autant plus qu' il disposait d' une + équipe de 16 personnes et d' un budget symbolique ! +

+

+ + Mais + en juin 2002, + le Président + a + décidé de la création d' un Ministère de la Sécurité du Territoire ( + Department of Homeland Security ), initiative approuvée à plus de 70 % par ' + opinion publique, et relayée au Congrès par le Représentant Marc Thornberry + ( républicain, l Texas ), et les Sénateurs Joe Lieberman ( démocrate, + Connecticut ) et Arlen Specter ( républicain, Pennsylvanie ) . + + + Ce tout nouveau ministère, + dont Tom Ridge est le responsable , + va regrouper 22 agences et services + dépendant actuellement de 8 ministères différents ( ainsi des gardes-côtes, + des douanes, et, peut-être, des services de l' immigration ) . + + + Contrairement à la précédente structure + instituée en octobre 2001, + celle -ci + ne regroupe ni le FBI + ni la CIA . Le nouveau ministère serait pourtant le 3ème ministère en nombre + de fonctionnaires ( selon les formules, entre 170.000 et 200.000 personnes + ), et, regroupant une vaste palette de compétences, serait doté d' un budget + d' environ 38 milliards de dollars . + +

+

+ + Il + complète le plan de réorganisation du + FBI annoncé un mois auparavant . + + + Secouée par + les scandales et placée sous pression constante par ses autorités de tutelle + et les pouvoirs politiques, + l' agence + est dans une position de plus en plus + délicate . + + + D' où + la nécessité pour son récent directeur - Robert Mueller a pris ses + fonctions une semaine avant les attentats du 11 septembre ! - de reprendre + la situation en main . + + + + Son plan + annonce l' affectation + de 600 agents, ordinairement chargés de la lutte contre la criminalité + classique, à la lutte anti terroriste ( ce qui représente une multiplication + par quatre des effectifs anti terroristes actuels ) . + + + D' ici septembre 2002, + le Bureau + devrait au total engager 900 nouveaux + agents ( qui rejoignent les 7000 existants ) . + + + Un nouveau bureau de + renseignement + devra centraliser + toutes les informations sur la lutte contre le terrorisme . + + + Il + sera dirigé par un membre de la CIA ; et + c' est là d'ailleurs une des grandes nouveautés introduites par ce plan, l' + association plus étroite de la CIA dans le fonctionnement des activités anti + terroristes du FBI . En effet, 25 membres de la CIA sont d'ores et déjà + délégués au FBI, et d'autres doivent encore être répartis dans les bureaux + les plus importants . + + + Enfin, + concernant ses missions, + le Bureau + a des pouvoirs plus + étendus ( désormais, il peut par exemple espionner des espaces traditionnels + de liberté d' expression, comme les lieux de culte, les bibliothèques et + internet ) . + + + Ainsi, + l' extension de la mission + anti terroriste + serait en train de faire + profondément évoluer le FBI : il quitterait même son rôle de police pour + devenir une agence de renseignement intérieure, tout comme la CIA à ' + étranger . l Ces deux initiatives institutionnelles, comme toutes celles + évoquées jusqu'à présent, renforcent encore le poids de l' Etat fédéral + . + + + L' évaluation que nous venons de faire 0 des modalités de la lutte contre + le terrorisme + ne laisse donc que peu de place au doute + . + + + Bush Jr . + risque de rejoindre son père comme un + des présidents républicains qui a le plus contribué à la centralisation du + pays au cours de les dernières années . + + + Que ce soit pour le budget ou la justice, + le poids du pouvoir central + se renforce, et + ce avec le soutien de l' écrasante majorité de l' opinion publique : les + sondages font état d' un niveau de confiance élevé dans l' Etat fédéral, de + l'ordre de ce qu' il était au début de les années soixante . + + + Pendant l' administration Clinton, + 20 % de les sondés + déclaraient faire confiance à l' Etat + fédéral ; immédiatement après les attentats, le taux a bondi à 66 % . + + + il + a un peu baissé depuis, + il reste néanmoins très élevé, ce qui facilite grandement les mesures + centralisatrices de l' équipe Bush . + +

+ + + + + Quelques observations finales sur le fédéralisme + + + +

+ + Ces différents éléments + plaident + tous pour la même conclusion : le renforcement de l' autorité fédérale + . + + + Historiquement, + pour faire face à des crises - économiques + ou militaires - l ' + pour faire face à des crises - économiques ou militaires - l' Etat fédéral + a toujours été le principal moteur de l' + action . + + + Il + a étendu, non seulement sa taille - + telle que mesurée par exemple en nombre de fonctionnaires - mais aussi son + champ de compétences . + + + Les évolutions du New Deal ou de la Seconde Guerre Mondiale + furent, de ce point de vue, exemplaires + . + + + Il + semblerait en aller de même actuellement + . + +

+

+ + Or + le puissant mouvement de centralisation auquel nous assistons depuis le 11 + septembre + ne contribue que très modestement à une + extension des compétences dévolues à l' Etat fédéral . + + + Les mesures de soutien économique annoncées à l' automne + prennent principalement la forme d' + exemptions fiscales et non pas de transfert monétaire . + + + De même, + les autorités " + gouvernementales " + ont, jusqu'à présent, refusé d' + attribuer aux centrales nucléaires la même protection fédérale que celle + dont bénéficient dorénavant les aéroports . + + + D'autres exemples + sont disponibles . + + + Ainsi, + malgré des sondages indiquant une + ouverture de l' opinion publique sur ce point, + les pouvoirs publics fédéraux + se refusent toujours à établir une carte + d' identité nationale . + + + Seul le cas de la sécurité aérienne + est clairement une + extension - à la fois en termes de compétence et de fonctionnaires - du + pouvoir fédéral . + +

+

+ + Comment rendre compte de cette relative modestie ? + + + + Pour nous, + la guerre contre le terrorisme + a une spécificité en politique interne + . + + + Contrairement à une guerre " traditionnelle ", + entre Etats souverains, + elle + contribue + tout autant au renforcement des autorités fédérées que des autorités + fédérales . + + + Pendant + la Seconde Guerre Mondiale, + la gestion du conflit + a été du ressort de l' Etat fédéral, au + détriment de les Etats fédérés . + + + Rien de tel dans le cas présent . + + + + Le jeu des relations entre niveaux de gouvernement + est à somme + positive : autrement dit, la lutte contre le terrorisme renforce - un peu - + l' Etat fédéral, certes, mais aussi les Etats fédérés . + + + Au moment de l' envoi des lettres + porteuses du bacille du charbon, + une douzaine d' Etats fédérés + ont créé leur propre structure de + défense civile, alors que Tommy Thompson, Secrétaire d' Etat à la Santé, ne + semblait pas vraiment en position de mener une campagne d' envergure pour + prévenir la panique naissante . + +

+

+ + Les experts + s' entendent pour + souligner que l' actuelle lutte anti terroriste renforce l' Etat fédéral + avant tout dans ses fonctions légitimes, à savoir protéger les citoyens, et + assurer leur défense . + + + En fait, + plutôt que + un renforcement unilatéral de l' Etat fédéral, + on + assisterait aussi à une participation accrue des Etats, des collectivités + locales, voire du secteur privé ( dans la mesure où les usagers devront + certainement payer pour des améliorations de leur sécurité quotidienne . + + + + Dans un territoire aussi vaste que celui + des Etats-Unis, + le nombre de cibles + potentielles est difficilement gérable par une seule autorité . + + + + Dans ces conditions, + la sécurité du territoire + est forcément une + activité décentralisée ; les fonctions sont dispersées entre les niveaux de + gouvernement et ne peuvent pas être rassemblées sous une seule autorité : + selon l' Office of Management and Budget, près de 70 agences - nationales ou + locales - ont un poste budgétaire consacré à la lutte contre le terrorisme, + et ceci ne tient pas compte des services des Départements d' Etat et de la + Défense, ni des services secrets . + + + De ce fait, + une grande partie du succès de la lutte anti terroriste + est due aux + autorités locales . + +

+

+ + L' Etat fédéral, lui , + se concentre dans des + domaines qui ont toujours été les siens : l' amélioration des services de + sécurité, la protection des frontières et la lutte contre toute puissance + extérieure qui soutiendrait d' une façon ou d' une autre les organisations + terroristes . + + + La récente réorganisation annoncée du FBI + va dans ce sens . + + + Dorénavant, + le Bureau + ne devrait plus se + pencher autant sur les attaques à main armée dans n' importe quelle banque + du pays, mais concentrer ses énergies sur une lutte nationale contre le + terrorisme . + + + Les autorités locales + sont donc placées en première ligne, et + ressentent d'ailleurs le coût des nouvelles attentes à leur endroit . + + + En effet, + une des conséquences des attentats du 11 septembre + a + été une forte réduction des services offerts par les Etats, les villes et + les comtés, à tel point que certains Etats envisageraient maintenant de + supprimer toute aide aux villes, renforçant par là -même le coût de la + sécurité pour les gouvernements non étatiques . + + + Le transfert des ressources + fédérées vers le poste de la protection anti terroriste + a donc été massif . + + + Un article du Los Angeles Time + soulignait + ainsi que " Les autorités locales n' avaient pas eu une responsabilité de + cette envergure en matière de défense depuis l' époque des Indiens et de la + Frontière " . + + + Ainsi, + lorsque l' Etat fédéral a tenté, + à l' automne, d' arrêter près de 5000 personnes pour les + interroger, + les polices locales + ont été les premières concernées + . + + + Dès les attentats, ce sont bien les forces de sécuritésécurité + + La suite des événements + a encore + renforcé le poids des responsabilités sur les premiers secours ( first + responders ), principalement du ressort des autorités locales . + +

+

+ + Les autorités fédérales, outre + leurs compétences propres , + doivent en fait coordonner les + différents acteurs subétatiques à l' oeuvre . + + C' est là le rôle essentiel du tout nouveau + Secrétariat à la Protection du Territoire . + + Le thème + est loin de être neuf : le trafic de + drogue ou le crime international avaient déjà suscité ce genre de débat + . + + + Les échanges d' agents entre la CIA et le FBI + ont été pratiqués depuis des années + . + + + Mais + la lutte contre le terrorisme + devrait entraîner une coordination à un + niveau supérieur, par exemple celui des Secrétariats d' Etat . + + + En ce sens, + la création du nouveau ministère en juin dernier + est une étape essentielle . + + + Elle + est complétée par la création, en avril + 2002, d' un Commandement militaire spécifique et national ( Northern Command + ) par Donald Rumsfeld . + + + Ce nouvel outil + est chargé des réactions d'urgence en + cas de attaque terroriste, et peut mobiliser à la fois les moyens + terrestres, navals, et aériens des forces armées nationales . + + + Il + peut aussi, + bien entendu, assister les autorités locales le cas échéant . + +

+

+ + Ces deux nouvelles structures + ne sont pas + assimilables à une tentative de centralisation imposée aux autorités + subnationales . + + + au contraire, + elles + reposent toutes deux sur une pleine et + entière reconnaissance des compétences des Etats et des gouvernements locaux + . + + + Les rapports entre les nouvelles institutions nationales et les autres + niveaux de gouvernement + se déroulent donc sous le signe de la + collaboration intergouvernementale . + +

+

+ + Sur la scène politique américaine, + la guerre contre le terrorisme + ne remet pas fondamentalement en cause + les équilibres fédéraux . + + + L' activisme des pouvoirs publics - et aussi de le privé - + est certain, + mais ne s' effectue pas au détriment de les autorités étatiques et locales + . + + + Les problèmes potentiels + résident en fait dans le fonctionnement de cette collaboration : le débat + en cours autour de la formation du Département de la Sécurité du Territoire + en est la meilleure illustration . + + + Un certain nombre d' experts + soulignent que ce futur ministère est + chargé de trop de fonctions et devrait en fait se concentrer sur des + objectifs plus précis . + + + L' inclusion de la Federal Emergency Management Agency ( FEMA ) , par + exemple , dans les compétences de ce nouveau Secrétariat + obligerait ce + dernier à intervenir dans des situations bien éloignées du terrorisme, comme + les feux de forêts ou les inondations . + +

+

+ + Néanmoins, + au-delà de ces dispositions techniques, + l' évolution en cours + reste tout simplement dans le droit fil + d' un fédéralisme dit " politique ", fait de collaboration entre les niveaux + de gouvernement, et que la Cour Suprême avait reconnu comme le + fonctionnement régulier des institutions dans l' arrêt Garcia ( 1985 ) + . + + + Si les mesures actuelles de l' équipe Bush sont certainement + en porte-à-faux par rapport à la jurisprudence plus récente de la Cour, + elles + sont par contre en + plein accord avec la pratique politique des républicains au pouvoir . + + + L' équipe Bush Jr, comme les + précédentes , + n' hésite pas à + utiliser les potentialités de l' administration fédérale lorsque cela est + rendu nécessaire par les circonstances . + + + Ni + Reagan, ni Bush Sr, ni Gingrich + n' ont fait exception à cette règle + . + + + Bush Jr + renoue, sans hésiter, avec cette + pratique . + +

+ + + + TITRE : Le contrôle de l'imagerie commerciale : après la + campagne d'Afghanistan + +

AUTEUR : LAURENCE NARDON

+ + + + + Introduction + + + +

+ + Ce nouveau rapport du Centre français sur les Etats-Unis fait + suite à le policy paper sur " Le Contrôle de l' imagerie satellitaire, un + dilemme américain ", publié en septembre 2001, puis mis à jour dans une + version en anglais en mars 2002 . + + +

+

+ + L' objectif initial du présent rapport + était de présenter + les résultats d' une étude menée par le National Security Council ( NSC ) + sur le contrôle de la diffusion de l' imagerie commerciale par le + gouvernement américain . + + + Lancée au printemps 2001, + cette étude + devait s' achever en début de année 2002 + . + +

+

+ + Malheureusement, + certaines difficultés structurelles et conjoncturelles + sont apparues et cette étude officielle + n' a pas encore vu le jour . + + + Le groupe de réflexion chargé de l ' étude + était une sous-commission particulière + du Policy Coordinating Committee sur l' espace ( PCC-space ) créé par le NSC + . Dans les faits, les efforts du NSC en matière spatiale n' ont pas été + suffisants . + + + L' autorité au sein des sous-groupes + n' était pas clairement + attribuée au NSC . Ed Bolton, Director for Space au NSC sous l' autorité de + Frank Miller, n' était pas de rang suffisant pour imposer des compromis aux + différentes agences réunies dans le PCC-Space . + + + Surtout, + les événements du 11 septembre + ont axé les + priorités du gouvernement sur l' action et non sur la réflexion . + +

+

+ + La campagne d' Afghanistan + a entraîné des + innovations importantes dans les mécanismes de contrôle de la diffusion de + l' imagerie . + + + Mais + aucune réflexion d' ensemble + n' est intervenue et la situation est + pour l' instant confuse . + + + des changements de personnel à la Maison Blanche + vont entraîner un recadrage dans les + mois qui viennent . + +

+ + + + + Le buy-to-deny, une innovation d' octobre 2001 + + + + + + + Le rejet du shutter control pendant l' opération Enduring + Freedom + + + +

+ + A l' automne 2001, + seule la compagnie Space Imaging + proposait des images + à haute résolution sur le marché commercial . + + + Opérationnel depuis fin 1999, + son satellite Ikonos produit des images à un mètre de + résolution en mode panchromatique et à 4 mètres de résolution en mode + multispectral . + + +

+

+ + Au + moment de entamer l' opération Enduring Freedom en Afghanistan, + l' administration Bush + a voulu s' assurer + que ces images ne pouvaient tomber entre des mains hostiles, + susceptibles d' en faire un usage militaire . + + + A ce niveau de détail, + les images + pouvaient montrer par exemple la + mise en place de bases au sol américaines sur le territoire afghan, le + déplacement des troupes américaines sur le terrain, le degré de + visibilité des infrastructures Talibanes, etc ... + + + Quoique moins facilement avouable car + touchant à la censure, + il était aussi important pour l' administration de + contrôler l' usage de l' imagerie par les médias . + + + + Fin + septembre 2001, + Space Imaging + était déjà en + pourparler avec CNN pour vendre à la chaîne d' information télévisée des + images des opérations . + + + Le gouvernement + ne pouvait courir le + risque de voir sa politique commentée ou contestée avec des images, dont + la charge émotionnelle est souvent importante . + +

+

+ + Depuis l' adoption de la directive PPD + - 23 en 1994, + l' administration + disposait d' un + mécanisme pour interdire la diffusion d' imagerie commerciale par les + entreprises privées, en cas de crise . + + + Selon la directive, " + le secrétaire au commerce + peut décider de + limiter les opérations d' un satellite commercial, soit lorsque le + secrétaire à la défense estime que la sécurité nationale est en jeu, + soit lorsque le secrétaire d' Etat estime que des obligations + internationales et / ou des politiques étrangères pourraient être + compromises " . + +

+

+ + L' opérateur du satellite + doit alors limiter + la prise de vue au-dessus de le territoire concerné ou restreindre la + distribution des images . + + + Qui plus est, + les communications entre le satellite et ses stations de + réception + doivent + rester accessibles au gouvernement . + +

+

+ + Cette procédure dite de shutter control + faisait l' objet de critiques de la + part de les médias . + + + Notamment, + la formulation des conditions dans lesquelles le shutter + control pouvait être déclenché + était beaucoup trop floue . + + + Selon la jurisprudence relative au + Premier amendement à la Constitution, qui garantit la liberté de la + presse, il faut " un danger clair et présent " ou " une menace + sérieuse et imminente pour la sécurité nationale " pour justifier une quelconque censure . + + + Depuis 1994, + des associations de journalistes + avaient + signalé leur intention d' intenter un procès au gouvernement dès la + première utilisation du shutter control, pour en obtenir la + reformulation . + +

+

+ + Les producteurs d' imagerie spatiale + déploraient aussi le choix du + mécanisme de shutter control . + + + En cas de application, + les entreprises étrangères + resteraient libres + de vendre leurs images des zones en crise et opéreraient sur un marché + d' où la concurrence américaine aurait disparu . + +

+

+ + Pour éviter toute complication, + le gouvernement + a donc adopté une + autre solution pour empêcher la diffusion de l' imagerie commerciale + . + + + Un accord commercial + a été conclu + entre la compagnie Space Imaging et l' agence de renseignement + responsable de l' imagerie ( la National Imagery and Mapping Agency, + NIMA ), accordant à cette dernière une exclusivité sur les images prises + de l' Afghanistan . + +

+

+ + Rendu public le 18 octobre, + l' accord + a été signé le 5 octobre pour une + durée de un mois . + + + Pour 1,9 millions de dollars, + Space Imaging + s' engage à ne plus + vendre d' images de ' Afghanistan et de la région ( Pakistan, + Ouzbékistan ) à d'autres clients que la NIMA . Chaque kilomètre carré + imagé est facturé 20 dollars et les commandes ne peuvent porter sur + moins de 10.000 km à la fois . + + + L' accord + a été renouvelé le 5 novembre pour + un second mois . + +

+

+ + Après le 5 décembre, + l' accord + n' a pas été renouvelé . + + + La NIMA, + redevenue un client comme les autres , + a poursuivi ses commandes sans + clause d' exclusivité . + +

+

+ + Pour le gouvernement, + l' accord de buy-to-deny + présentait un certain nombre d' + avantages par rapport à le shutter control . + + + Tout d'abord, + l' entreprise d' imagerie + concernée + ne pouvait plus se plaindre d' un + manque à gagner, comme dans le cas de un shutter control interdisant la + production . + + + au contraire, + elle + a obtenu en deux mois une somme que + l' on peut estimer à 13.2 millions de dollars . + +

+

+ + L' association Reporter + Sans Frontières et l' association américaine Radio-Television News + Directors Association ( RTNDA ) + sont plaintes pour leur part de la + mesure adoptée . + + + Dans des lettres adressées à Donald + Rumsfeld, + et aux responsables de la NIMA, + elles + ont comparé le buy-to-deny à de la + censure . + + + Elles + n' ont toutefois pas intenté de + procès, probablement parce que leurs chances de l' emporter étaient très + minces dans le contexte de l' opération Enduring Freedom . + +

+

+ + D' un point de vue pratique, + l' accord de buy-to-deny + était aussi plus facile à mettre en + place que le shutter control . + + + Ce dernier + implique au moins deux secrétaires : + le Secrétaire au commerce prend la décision sur la demande du Secrétaire + à la défense ou du Secrétaire d' Etat . + + C' est une décision politique qui implique la + responsabilité du gouvernement . + + La décision du buy-to-deny + est en revanche une décision + commerciale et les négociations ont été discrètement menées par la NIMA + . + +

+

+ + Enfin, + le gouvernement + a souligné la grande + utilité des images Ikonos pour les forces armées et les agences de + renseignement américaines . + + + Celles -ci + peuvent les utiliser pour établir la + cartographie du territoire, dans le cadre de missions opérationnelles, + ainsi que pour communiquer plus facilement avec les forces alliées + . + + + Les images commerciales + ne sont pas classifiées et peuvent + être utilisées sans problème lors de briefings interalliés . + +

+ + + + + La NIMA + résiste à la + diffusion de l' imagerie + + +

+ + Ce que la presse a rapidement appelé + l' accord de buy-to-deny ( " acheter pour empêcher l' utilisation " ), + la NIMA l' + appelle pour sa part l' accord de + assured access, c' est-à-dire " d' accès assuré " . + +

+

+ + L' accord initial + semblait inclure une + clause d' exclusivité à perpétuité sur les images achetées . + + Il semble néanmoins que + les + imagesimage + + Clients et chercheurs + peuvent désormais + consulter la liste des images commandées par la NIMA à l' automne + dernier . + + + Steven Livingstone , professeur à la School of Media and Public Affairs + de l' Université George Washington + a analysé les images + commandées par la NIMA pendant les deux mois couverts par l' accord + . + +

+

+ + Du 5 octobre au 5 décembre, + un total de 470 000 km carrés d' imagerie + a été acheté par la + NIMA . Il s' avère que les images de l' Afghanistan achetées par la NIMA + correspondent bien aux zones de front sur le territoire . + + + Semaine après semaine, + elles + suivent les mêmes évolutions + géographiques que les opérations armées . + +

+

+ + Selon les conclusions de l' étude, + il est possible que la NIMA ait utilisé les images Ikonosimage + + L' administration + ne disposait pas de cartes de tout + le territoire afghan et il fallait rapidement pallier ce manque . + + + La situation + était la même en 1990, lors de les + préparatifs de l' opération Desert Storm . + + + Le Pentagone + avait alors acheté + des images Spot pour établir des cartes du sud de ' Irak . + + + La NIMA + a accompli cette mission en interne + . + + + Lors de sa création en 1996, + elle + a l accueilli les quelques 7000 + employés de la Defense Mapping Agency ( DMA ) et l'une de ses missions + est la cartographie . + +

+

+ + Mais + l' utilisation de ces + images par les forces armées pour des missions opérationnelles + semble avoir été plus difficile + . + + + La presse + s' est fait l' écho + de difficultés dans l' exploitation effective des images et notamment + dans leur transmission aux forces sur le terrain . + +

+

+ + Conformément à l' accord conclu avec la NIMA, + les images de la zone en guerre prises par le + satellite Ikonos + ne pouvaient être transmises à la + station de réception installée par Space Imaging dans les Emirats Arabes + Unis ( à Abou Dhabi ) . + + + Elles + devaient être reçues et traitées + dans les installations de la compagnie sur le territoire américain + . + + + Elles + étaient donc reçues dans le Colorado + ( Denver ) et en Alaska ( Fairbanks ) . + + + Elles + étaient ensuite envoyées par e-mail + et par courrier spécial à la base aérienne de Bolling, à Washington, DC + . Elles y étaient archivées par la NIMA, sans doute après leur + exploitation pour la cartographie . + +

+

+ + Dans un premier temps, + le personnel de l' Air + Force désireux d' + utiliser les images Space Imaging devait se rendre sur la base de + Bolling, copier les images sur des CD ou des disques durs d' ordinateurs + portables, puis envoyer ces données par avion en Arabie Saoudite, où + elles étaient réceptionnées sur la base de l' U.S . Air Force Prince + Sultan . + + + Elles + pouvaient alors être distribuées aux + soldats de l' Air Force dans une quinzaine de sites du théâtre d' + opération . + +

+

+ + Les livraisons de Bolling vers la base Prince Sultan + étaient effectuées une fois par + semaine au début de le conflit . + + C' est à ce moment -là qu' elles ont acquis + le surnom de Pony Express, du nom des courriers reçus par les pionniers du + far West, au XIXème siècle . + + Elles + ont ensuite été + envoyées plus facilement par satellite, notamment grâce à le Global + Broadcast Service . + +

+

+ Il semble probable que + la NIMA a eu des difficultés à distribuer ce type + de renseignement . + Il n' y avait pas de procédure en place + pour organiser la distribution ; les agents, qui manquent encore d'habitude + face à ces produits différents, entretiennent une certaine méfiance envers + une source d' approvisionnement qu' ils ne contrôlent pas totalement . +

+

+ + Au-delà de ces difficultés, + certains responsables de + l' Air Force et de Space Imaging + ont évoqué à mots + couverts la mauvaise volonté de la NIMA . L' agence de renseignement est + avant tout soucieuse de maintenir des programmes d' observation " + nationaux " importants dans les décennies à venir . + + + Or, + plus les besoins servis par les entreprises commerciales + seront + importants, plus les futurs programmes de satellites du NRO pourront + être réduits . + + + La NIMA + a donc intérêt à + restreindre l' accès des forces armées à ' imagerie commerciale, afin + que elles ne prennent pas l' habitude d' utiliser ces nouveaux l + produits . + + + Elle + veut + éviter que les crédits destinés à l' acquisition de systèmes militaires + soient consacrés à l'achat de produits commerciaux . + +

+

+ + Le rapport Rumsfeld de janvier 2001 + évalue à 50 % les + besoins en renseignement de la NIMA qui pourraient être couverts par de + l' imagerie à 50 cm de résolution . + + + Le satellite QuickBird de l' entreprise + DigitalGlobe , opérationnel à le printemps 2002 , + annonce une résolution de 61 cm en mode panchromatique . + + + La firme Space Imaging + a reçu + en décembre 2000 une licence pour construire son prochain satellite avec + une résolution de 50 cm . + + + L' offre croissante d' imagerie à haute résolution + forcera sans doute la NIMA à s' + adapter . + +

+ + + + + Les agences fédérales civiles, utilisatrices concurrentes + + + +

+ + Au-delà de la communauté du + renseignement et des forces armées américaines, + les agences fédérales civiles + font également + usage d' imagerie spatiale pour mener à bien leur mission . + + + Dans le cadre de une étude réalisée en + 2001 pour le Sénat, + le Congressional Research Service + a tenté d' + évaluer l' ampleur de leur recours à l' imagerie . + +

+

+ + Sur un total de 19 agences ou ministères interrogés, + quinze de données issues de l' observation de la Terre , + avec un usage très important pour onze d' entre elles . + quinze + font usage de données issues de l' + observation de la Terre, avec un usage très important pour onze d' entre + elles . + + + Parmi les sources d' approvisionnement + citées + figurent + les systèmes gouvernementaux civils ( Nasa, NOAA, USGS ), les systèmes + commerciaux américains ( Space Imaging, OrbView ), et les systèmes + étrangers institutionnels et commerciaux ( Spot, IRS, ERS, Radarsat ) + . + + + Les systèmes militaires américains + sont plus rarement utilisés, pour + des raisons de classification . + + + Les agences fédérales civiles + sont des + utilisatrices potentiellement importantes de l' imagerie commerciale + . + +

+

+ + Les budgets qu' elles consacrent à l'achat d' imagerie + commerciale + sont difficiles à appréhender + . + + + Pour certaines agences comme USAID, ou le Département d' + Etat, + les budgets + n' ont pu être + reconstitués, car les fonds sont éparpillés entre les différents + utilisateurs et les types de dépense ( software, personnel, images ) + . + + + D'autres agences, comme le + Département de l' énergie , + ont un accès gratuit + aux images de la Nasa et de la NOAA . Ces deux dernières agences + présentent à l' inverse des budgets surdimensionnés, qui recouvrent la + maintenance des systèmes de données, des infrastructures et des + stations-sol et certaines missions opérationnelles . + +

+

+ + Certains autres budgets + semblent plus + prometteurs : le Département de l' agriculture, par exemple, a dépensé + 38.3 millions en imagerie en 2000 et le Département des transports ( + incluant les Coast Guard ) en a acheté pour 8 millions en 2001 . + + + Mais + d'autres chiffres + sont trompeurs . + + + Au sein du Département de la justice, + l' Immigration and Naturalisation Service ( INS ) + a acquis pour 35 + millions de dollars d' imagerie en 2001 et a requis 55 millions pour + 2002, mais il semble que ces sommes soient consacrées à l'achat d' + imagerie aérienne ( voir détail page suivante ) . + +

+

+ + Le total des budgets consacrés par les + agences civiles à l'achat d' imagerie spatiale commerciale + semble donc peu élevé pour l' + instant . + + + Le rapport du Sénat + mentionne quelques moyens d' + augmenter le recours à ce type de produit dans l' avenir . + + + Il + recommande par + exemple la mise en place de centres de commande d' imagerie uniques au + sein de chaque l' administration, afin de obtenir des prix et des + services meilleurs de la part de les fournisseurs ; des investissements + communs dans le software et dans la formation à l' interprétation des + images ; la possibilité d' acquérir une licence d' exploitation des + images valable pour l' administration entière, afin que les agences + fédérales puissent se communiquer les images entre elles . + +

+

+ + Plus l' usage de l' + imagerie commerciale + se répandra + dans l' administration, plus il sera difficile pour la NIMA et le NRO de + justifier la non utilisation de ces données . + +

+ + + + + Le buy-to-deny + n' est pas une solution de long + terme + + +

+ + L' accord d' octobre 2001 + est une innovation judicieuse + . + + Il n' est pas sûr qu' il pourra être + renouvelé dans le futur . + + Le nombre de fournisseurs américains et étrangers d' + imagerie + doit s' accroître dans les + prochaines années . + + + La NIMA + ne peut adopter + comme mécanisme de sécurité l' achat toutes les images dangereuses + . + +

+

+ + Pendant la campagne d' Afghanistan, + seul le satellite Ikonos 2 + produisait des + images à haute résolution, avec des images optiques à 1 mètre et des + images multispectrales à 4 mètres . + + + Lors de une prochaine crise + internationale, + la NIMA + pourrait avoir à acheter la production du satellite QuickBird 2 de + DigitalGlobe, ( opérationnel au printemps 2002, résolutions de 61 cm en + mode panchromatique et 2,44 mètres en mode multispectral ), du satellite + OrbView 3 d' Orbimage ( lancement prévu en 2003, résolutions de un mètre + en mode panchromatique et 4 mètres en mode multispectral ) et d' Ikonos + 3 ( lancement prévu en 2004, 50 cm de résolution en mode panchromatique + ) . + + + L' achat de toutes les + images produites + serait sans doute coûteux et + aléatoire . + +

+

+ + Quant à les + entreprises étrangères, quel que soient leur nombre et la résolution de + leurs images, il est peu probable qu' elles acceptent les propositions d' + achat exclusif d' une agence de renseignement américaine comme la NIMA + . +

+

+ + Le buy-to-deny + a été une solution de court terme + . + + + De l' aveu + des responsables de ' actuelle administration, il n' est pas non + plus pensable de revenir au + shutter control . + + + L' administration + doit + donc maintenant s' attacher à trouver un nouveau mécanisme de contrôle + . + +

+ + + + + + Vers + la formulation d' une nouvelle politique ? + + + + + + + des cadres plus motivés à la Maison Blanche + + + +

+ + Les premiers mois de l' administration Bush + ont vu un désengagement de la Maison + Blanche sur les questions spatiales, attribuées au Pentagone . + + + Le National Security Council ( NSC ) + a nommé une seule personne en charge + de ces questions . + + + Edward Bolton , lieutenant-général de l' armée de l' Air , + résumait sa + mission en soulignant que l' espace n' était pas la priorité du + gouvernement Bush, que ce soit avant ou après le 11 septembre . + + + Les groupes de travail dépendants de le PCC-Space + n' ont pas été très dynamiques + . + + + Certains + n' ont pas été réunis une seule fois + . + +

+

+ + En avril 2002, + Gil Klinger + a remplacé Ed Bolton au poste de + Director for Space . + + + Gil Klinger + est un responsable de niveau plus + élevé . + + + Il + a été Deputy Under Secretary of + Defense for Space lors de la création de cette fonction en 1994 . + + + Ce poste + a été supprimé en 1998 et remplacé + par un Assistant Secretary of Defense for Space ( qui chapeaute un " + Directorat pour l' espace " ) . + + + Gil Klinger + a alors été nommé Director for + Policy au National Reconnaissance Office, poste qu' il a conservé jusqu' + en 2002 . + +

+

+ + Gil Klinger + est doté d' une forte personnalité + . + + + Il + a été appelé à la Maison Blanche par + le Senior Director for Defense and Arms Control Frank Miller, pour + reprendre en main le dossier espace . + + + Parmi les thèmes dont il doit s' + occuper en premier + figurent le + contrôle de l' imagerie, mais aussi le marché des lanceurs, le contrôle + des exportations et le dialogue avec les pays étrangers . + +

+

+ + Il + compte réaffirmer l' autorité de la + Maison Blanche face à les autres entités administratives . + + + L' OSTP, la NOAA , le bureau de les exportations ( BXA ) + et les autres agences qui participent à les groupes de travail de le + PCC-Space + devront sans + doute à nouveau accepter l' autorité du NSC . Sous la conduite plus + énergique de Gil Klinger, les groupes de réflexion pourront s' attaquer + au problème des risques liés à la diffusion d' imagerie commerciale à + haute résolution . + +

+ + + + + Les solutions envisagées par l' administration + + + +

+ + Autoriser la distribution de l' imagerie à un mètre de résolution sur + le marché + est un + risque que l' administration a pris consciemment en 1994 . + + + Les concurrents étrangers + semblaient se + diriger de toute manière vers la production de ce type d' imagerie et + les Etats-Unis souhaitaient prendre les devants . + + Il faut maintenant gérer + les risques associés à ' ouverture de cette " + boîte de Pandore " . +

+

+ + Kevin O'Connell , senior analyst sur les questions d' imagerie spatiale + à la Rand Corporation , + a une opinion tranchée sur la + question . + + + Selon lui, il est inutile de + s' acharner à + contrôler la diffusion de l' imagerie commercialeimagerie + + Tout l en précisant qu' il faut + conserver les possibilités juridiques de restrictions, + Kevin O'Connell + propose de faire porter les efforts + sur la sécurisation en aval . + +

+

+ + La Maison Blanche + rejoint + Kevin O'Connell dans l' idée que le contrôle par l' administration + américaine ne restera plus étanche très longtemps . + + + Elle + souhaite + concentrer ses efforts sur la réponse à apporter aux situations où l' + ennemi dispose d' imagerie métrique . + + + Elle + n' + abandonne pas totalement l' idée du contrôle, mais le situe dans une + perspective en amont plus globale . + +

+

+ + A un stade très peu abouti de la + réflexion des responsables, + quelques éléments concrets + sont mentionnés pour une nouvelle + approche du problème . + +

+ + + + Préparer la réponse en cas de diffusion d' imagerie + métrique + + + +

+ + Acceptant l' + idée que l' ennemi ou la presse disposeront d' imagerie à haute + résolution lors de futures opérations, + le gouvernement + doit mettre au point de les + réponses appropriées . + +

+ + + + Les campagnes militaires + + + +

+ + Pour préparer la défense des + troupes lors de opérations extérieures, + le Département de la Défense + devra organiser des + exercices militaires spécifiques . + + + des scénarios dans lesquels l' ennemi disposera , + lui aussi , d' imagerie à un mètre de résolution , + montreront à quels dangers + supplémentaires les troupes sont exposées et quelles solutions + peuvent être apportées . + +

+

+ + L' idée de prendre de vitesse les forces ennemies + dans l' obtention et l' exploitation de l' imagerie + figurera sans aucun doute + dans les enseignements tirés de ces exercices . + + + L' imagerie + doit parvenir plus vite aux + forces américaines qu' aux forces ennemies . + + + Elle + doit aussi être mieux + interprétée . + + + Lors de une opération de type + Enduring Freedom, il faudrait par exemple que le satellite Ikonossatellite + + Le délai total + ne devrait pas excéder 24 + heures . + +

+

+ Il est probable + que les forces + ennemies ne pourraient obtenir l' imagerie aussi + rapidement et ne sauraient pas l' exploiter aussi bien . + + La diffusion d' imagerie auprès de elles + serait moins dangereuse dans + ces conditions . + +

+ + + + + La sécurité du territoire + + + +

+ + L' Office of Homeland Security, à la Maison + Blanche + doit coordonner la réflexion + en ce qui concerne la sécurité intérieure . + + + La préparation + consistera à voir quelle information opérationnelle l' imagerie + métrique peut apporter pour préparer une action hostile sur le + territoire américain . + + Il faudra par + exemple recenser les cibles potentielles aux Etats-Unis : aéroports, + centrales nucléaires, bases militaires, réservoirs d' eau potable + ... + + Leur sécurisation + passe par le camouflage et / + ou le renforcement des structures, la révision des droits d' + accès aux installations, la restriction des droits de survol et + une mise en alerte des forces aériennes . + +

+ + + + + Les médias et les ONG + + + +

+ + L' accès des médias à les images + est un autre problème + . + + + La presse ou les ONG vérificatrices ( comme par + exemple GlobalSecurity.com , dirigée par John Pike ) + peuvent + questionner la politique du gouvernement sur la base de images + accusatrices . + + + La prévention de ce risque très spécifique + est délicate . + + + Le gouvernement + américain + peut soit engager un + dialogue avec les médias américains, soit exercer un droit de + censure et de saisie . + + + Mais + cette seconde défense + est illusoire . + + + La transmission de l' information + est devenue aujourd'hui trop + rapide pour que les autorités fédérales puissent agir à temps ; + l' internet et les médias étrangers restent quant à eux + difficilement contrôlables . + +

+

+ + Pour l' instant, + le manque de fournisseurs d' imagerie métrique et + la loyauté des médias américains + fournissent un garde-fou + . + + + Mais il n' y a pas de solution + claire au problème qui risque de se poser dans l' avenir + . +

+ + + + + + Un contrôle plus en amont + + + +

+ + L' administration + doit étudier + une nouvelle méthode de contrôle de la diffusion de l' imagerie + . + + + Celle -ci + ne passera plus par l' + interdiction de produire ou l' acquisition de droits d' exclusivité + . + + + Il lui + faut sans doute exercer une + influence très en amont sur la production . + +

+ + + + Repenser les fondements de la relation entre l' + état fédéral et les entreprises d' imagerie commerciale + + + +

+ + Les entreprises + survivent à l'heure actuelle + grâce à les achats institutionnels . + + + Mais + ceux -ci + trop + limités pour permettre aux entreprises de décoller . + + + Compte-tenu de les besoins en imagerie qui + peuvent être couverts par ces entreprises et leurs systèmes , le + gouvernement + semble envisager d' accroître sensiblement le volume de ses + achats, afin de mener ces entreprises à une sorte de prospérité + . + +

+

+ + La direction de la NIMA + a mentionné une nouvelle + Commercial Imagery Strategy ( dite CIS 2001 ), qui remplacerait + la CIS de 1998 . + + + Elle + mettrait + en place une " nouvelle alliance stratégique " fondée sur + plusieurs éléments : la planification à l'avance des achats d' + imagerie commerciale par la NIMA, pour permettre aux entreprises + d' investir dans leurs systèmes futurs ; le transfert d' + exigences de plus en plus raffinées, notamment le traitement de + l' information, vers le secteur privé . + + + Le NRO + serait soulagé d' une partie de ses missions en + résolution métrique et basse . + +

+

+ Il faut pour cela que la + NIMA obtienne des fonds très importants du Congrès . + + L' application des CIS précédentes + a montré + que les parlementaires américains ne votaient toujours les + budgets demandés pour l' achat d' imagerie commerciale par les + agences de renseignement . + + + Pour que la nouvelle + architecture fonctionne, il faut aussi que le personnel de la + NIMA accepte d' utiliser et de diffuser effectivement l' + imagerie commerciale auprès de l' ensemble des forces . + + L' expérience de l' opération Enduring Freedom + a + montré que certains officiers de renseignement préfèrent + conserver les financements pour leurs propres systèmes et + résistent à l' évolution en cours . + +

+

+ + A terme, + l' application de + la CIS 2001 + signifierait que les entreprises d' imagerie commerciale + américaines seraient très fortement intégrées dans l' + architecture de renseignement fédérale . + + + Il leur + deviendrait difficile de désobéir aux souhaits du gouvernement + en cas de crise . + + + Le gouvernement + bénéficierait d' un droit d' + exclusivité implicite . + +

+

+ + il + il parvient + à se mettre en place, un tel système serait l' objet de + critiques : l' exclusivité gouvernementale irait à l'encontre + des principes de l' ONU de 1986, selon lesquels un pays observé + par un système commercial doit pouvoir acheter les images en + question . + + Ce serait aussi la fin durable des efforts des + entreprisesentreprise + + Les entreprises américaines + n' auraient plus de commercial que le nom et constitueraient en + réalité un système para-public . + +

+ + + + + Un dialogue avec les pays étrangers producteurs + d' imagerie + + + +

+ + Le Département d' Etat + aura la responsabilité d' entamer des discussions avec les pays + qui possèdent des systèmes commerciaux . + + + Selon la Maison Blanche, + l' harmonisation des méthodes de contrôle + semble un objectif très ambitieux à ce stade : la plupart des + pays producteurs n' ont pas encore de système de contrôle + particulier . + +

+

+ + Les images vendues par les entreprises non + américaines + restent de résolution plus grossière et + présentent pour l' instant moins de danger en termes de sécurité + . + + + Lors de la campagne d' + Afghanistan, + par exemple, + Spot Image + a reçu peu de commandes de la presse, car les + images disponibles ( Spot 1, 2 et 4, résolution de 10 mètres en + mode panchromatique ) n' étaient finalement pas assez parlantes + pour le public . + +

+

+ C' est pour cette raison que l' entreprise française se + contente actuellement de respecter les décisions de l' ONU + .résolution + + En accord avec ces résolutions, + Spot Image + garantit l' accès des pays + observés aux photographies prises, dans des délais et pour un + prix raisonnable . + + + Le gouvernement français + n' a pas adopté pour l' instant de mécanisme de contrôle plus + strict . + +

+

+ + Mais + les satellites commerciaux non américains + progressent eux aussi vers des résolutions plus + fines, aux alentours de deux mètres . + + + Le satellite israélien Eros + s' approche de la résolution métrique avec une + résolution de 1,8 mètres . + + + Spot 5 , qui vient + d' être lancé , + présente une résolution de 2,5 mètres . + + + Rocsat pour la Corée et Alos pour le Japon , dont + les lancements sont prévus pour 2003 et 2004 respectivement , + auront tous les deux une résolution proche de 2 + mètres en mode panchromatique . + + + La compagnie russe SovinformSpoutnik + semble posséder actuellement un système + opérationnel d' une résolution de 2 mètres . + + + L' Inde + prévoit + le lancement du satellite de cartographie IRS-P5 pour 2002-2003 + . + + + L' intérêt de l' imagerie à deux mètres + reste plus limitée pour des + utilisateurs hostiles ou pour les médias . + +

+

+ + Si son système de satellites à + résolution métrique Pléiades est déployé dans la seconde partie + de la décennie, + Spot Image + proposera + alors des images potentiellement plus dangereuses . + + + Les débats interministériels déjà entamés en + France + devront alors aboutir à l' adoption d' une politique de + contrôle plus stricte . + +

+

+ + La coordination de ces futurs mécanismes de + contrôle avec ceux qui existeront à les Etats-Unis + reste à inventer . + + + Dans les situations de crise + internationale post-guerre froide, + la France, de même que la Russie et Israël , + sont le plus souvent dans le + même camp que les Etats-Unis . + + + Un dialogue informatif et + préparatoire + doit être dès à présent + entamé . + + + Le Département d' Etat + fera connaître ses positions et ses vulnérabilités, puis + appréhendera la manière dont les administrations étrangères + envisagent d' éventuels contrôles . + +

+

+ + Une partie de ce dialogue + portera sur la réforme possible des procédures de contrôle des + exportations de matériel sensible américain . + + + Les restrictions + ne doivent + plus être simplement fondées sur la résolution des images, mais + pourraient prendre en compte les alliés destinataires des + exportations et la nature des technologies considérées . + +

+

+ Il devrait être + possible de négocier une + harmonisation des attitudes des pays alliés en cas de crise + . + + + Ceci + ne sera pas forcément vrai + pour des pays comme la Chine ou l' Inde . + + + Le contrôle des systèmes commerciaux + étrangers + doit donc aussi pouvoir reposer, en fin de compte, et selon la + gravité du danger ressenti par les Etats-Unis, sur des systèmes + militaires . + +

+

+ + En conclusion, + l' évolution qui se dessine + semble constituer une + certaine reformulation du concept d' information dominance + . + + + Ce concept élaboré dans les années + 1990 + a + été largement adopté par le Pentagone sous l' administration + Clinton . + + + Il + prévoit la maîtrise de l' + information, notamment spatiale et commerciale, dans un but de + domination militaire : + +

+

+ + Information dominance may be defined + as superiority in the + generation, manipulation, and use of information sufficient to + afford its possessors military dominance . " + +

+

+ + Un élément important de l' information dominance + est la possibilité d' + entraver l' accès de l' ennemi à l' information . + +

+

+ + au lendemain de l' opération + Enduring Freedom, + l' administration + Bush + repense son approche + . + + + Elle + doit + accepter la possible diffusion de l' imagerie spatiale . + + + Les solutions explorées + passent + par un dialogue très en amont avec les producteurs américains et + étrangers, une utilisation de l' imagerie meilleure et plus + rapide que l' ennemi pendant les crises, la préparation dès à + présent des ripostes à la diffusion de l' imagerie . + +

+ + + + + + + TITRE : L'administration Bush et l'espace : Militarisation, + gestion et coopération + +

AUTEUR : LAURENCE NARDON

+ + + + + Introduction : + l' espace de Bush + est militaire + + +

+ + Avec l' arrivée au pouvoir de l' + administration Bush, + l' espace + change de nature . + + + La précédente administration + avait privilégié une approche + industrielle des questions spatiales . + + + Au sein de la Maison blanche, + le National Economic Council + avait produit un certain nombre de + directives facilitant les avancées commerciales des entreprises américaines + ( observation, navigation, lanceurs ) . + +

+

+ + L' espace de Bush + est au contraire un dossier militaire + . + + + Donald Rumsfeld + a des projets + ambitieux en la matière, qui impliquent une réorganisation de l' Air Force, + ainsi que des programmes militaires plus avancés . + +

+

+ + Les secteurs spatiaux civils et industriels + risquent de souffrir de cette évolution + . + + + La Nasa entre dans une période de remise en question . + + + + Son nouvel administrateur + reçoit l' appui de + la Maison Blanche pour remettre de l' ordre dans le mode de financement de + ses programmes . + + + Les industriels, pour leur part , + n' obtiendront sans + doute pas un assouplissement de la procédure d' exportation des satellites + de télécommunication . + +

+

+ + Les premiers mois de l' administration Bush + avaient vu un désengagement de la Maison + Blanche sur le dossier spatial, délégué au secrétaire à la défense . + + + Mais + cette attitude + est en train de se modifier, avec un + changement du personnel chargé de ces questions au sein de le NSC et de l' + OSTP . + +

+

+ + Alors que l' Europe progresse dans le + domaine spatial, + avec l' accroissement des compétences de + l' Union ou le lancement du programme Galileo, il est + particulièrement important de suivre les évolutions de la + politique spatiale américaine . + + + Celles -ci + ont un impact direct sur l' effort + spatial européen : + +

+ +

+ + La réévaluation par la Nasa de le programme de station + spatiale internationale + pourrait nous + permettre de réduire notre contribution à ce programme ; + +

+

+ + Les avancées du programme de futur lanceur de la Nasa et + de l' Air Force + intéressent les concurrents + européens sur le marché des lanceurs, notamment dans l' hypothèse de + négociations sur l' évolution du marché mondial ; + +

+

+ + Le maintien des strictes procédures d' exportation de + satellites + aura, elle aussi, des conséquences + pour tous les industriels du secteur en Europe ; + +

+

+ + L' absence probable de grands partenariats industriels + transatlantiques dans le futur proche + continue à modeler une base + industrielle strictement européenne ; + +

+

+ + Enfin, + l' Europe sans doute sa + place dans le débat qui émerge sur le déploiement d' armements en orbite + . + + +

+ + + + + + PRIORITE AU SPATIAL MILITAIRE + + + + + + + Après le rapport Rumsfeld, + les réorganisations en cours + + + +

+ + Les affaires spatiales à les Etats-Unis + sont affectées par une + réorganisation institutionnelle, qui trouve son origine dans les + propositions d' une récente Commission parlementaire . + + + L' actuel secrétaire à la défense Donald Rumsfeld + a présidé, pendant + les derniers mois de l' Administration Clinton, une commission + indépendante chargée par le Congrès d' évaluer l' efficacité des + structures de gestion des questions relatives à l' espace militaire ( + Commission to Assess United States National Security Space Management + and Organisation ) . + +

+

+ + Le rapport final de cette + Commission , publié en janvier 2001 , + proposait le + développement de capacités de défense active des moyens spatiaux ( armes + anti satellites ), ainsi que des modifications institutionnelles assez + radicales visant à donner une plus grande importance au domaine spatial + . + + + Le secrétaire à la défense + s' est efforcé de mettre en oeuvre + les propositions de sa Commission . + +

+

+ + Les remaniements proposés + affectaient la + présidence, le Pentagone et l' Armée de l' Air . + + + Certains + ont été adoptés ou sont en cours de + adoption ; d'autres ne sont pas repris . + +

+ + + + Les spaceniks du Pentagone + + + +

+ + En + ce qui concerne le Département de la Défense, + les grands axes du rapport Rumsfeld visant à + développer l' espace militaire + sont adoptés . + + + Seules quelques modalités + diffèrent de celles qui étaient + précisément édictées dans le texte de janvier 2001 . + +

+

+ + Donald Rumsfeld + a obtenu la + confirmation d' un certain nombre de personnes dotées d' une grande + expérience des questions spatiales au plus haut niveau de son + ministère ( au sein de l' Office of the Secretary of Defense - OSD + ), de l' état-major interarmées et de l' Air Force . + + + Cela + confirme son + intention de renforcer l' importance de l' espace dans les affaires + militaires . + +

+ +

+ + Edward " Pete " Aldridge, Undersecretary for + Acquisition, Technology and Logistics . + + + + Pete Aldridge + possède une + grande expérience des questions spatiales, à travers sa carrière + dans l' industrie aéronautique ( CEO d' Aerospace Corporation + 1992-2001, président de McDonnel Douglas Electronic Systems de + 1988 à 1992 ) et au Pentagone ( secrétaire de l' Air Force de + 1986 à 1988 ) . + + + Il + a suivi des entraînements d' + astronaute, pour prendre part à des missions sur Challenger - + annulées après l' accident de 1986 . + +

+

+ + Steve Cambone , Principal Deputy Under Secretary + for Policy , + a été le secrétaire de la + Commission Rumsfeld sur le réaménagement des structures + spatiales . + +

+

+ + Le général Richard Myers + a été nommé à la tête de l' + état-major interarmées ( chairman of the joint chiefs of staff ) + en octobre 2001 . + + + D ' août 1998 à février 2000 , il + avait été + Commandant-en-chef du North American Aerospace Defense Command ( + NORAD ) et du U.S. Space Command, et Commandant du Air Force + Space Command . + + + Il + a ensuite été vice-chairman + de l' état-major interarmées . + +

+

+ + Peter Teets + a été confirmé + au poste de Undersecretary of the Air Force le 7 décembre 2001 + . + + + M. Teets + a abordé les questions + spatiales sous un angle industriel dans sa carrière . + + + Il + est entré chez Martin + Marietta Space en 1963 et en était président lors de la fusion + avec Lockheed en 1995 . + + + Il + a ensuite été PDG de la + division " Information et Services " de Lockheed Martin ( + 1995-1997 ) puis PDG de Lockheed Martin de 1997 à 1999 . + +

+ +

+ + Compte tenu de la + présence de nombreux spaceniks ( " fous de l' espace " ) dans ces + postes hauts placés, + l'une des recommandations du rapport Rumsfeld + est devenue inutile : le poste + d' Assistant Secretary for C3, devait être transformé en Under + Secretary for Space Intelligence and Information . + + + Un Under Secretary + est hiérarchiquement supérieur à + un Assistant Secretary . + + + Ce nouvel Under + Secretary + aurait disposé de plus de + moyens, de personnel et d' autorité pour traiter des questions de sa + compétence . + + + Dans la situation actuelle, + il a semblé inutile de bouleverser l' organigramme, puisque Pete + Aldridge ou Steve Cambone suivent de très près ces questions . +

+

+ + Un intérêt plus affirmé pour les questions spatiales + au sein de le Département de la Défense + pourrait avoir un impact sur + celles -ci, au-delà de leurs aspects militaires . + + + Le Pentagone + a un avis à rendre sur les + relations commerciales des Etats-Unis lorsqu' elles portent sur des + matériels militaires ou à usage dual . + + + Depuis le milieu des années 1990, + les responsables + militaires + se + déclarent dans l' ensemble favorables à un assouplissement des + contrôles d' exportations . + + + Ils + pourraient + soutenir plus activement les demandes de licences d' exportation de + matériel spatial déposées par les industriels auprès de le + Département du Commerce ou du Département d' Etat . + +

+ + + + + Un nouveau rôle pour l' Air + Force + + +

+ + L' armée de l' Air + revendique depuis les années + soixante un rôle prépondérant en matière spatiale . + + + Elle + juge que la + contiguïté de l' espace aérien et de l' espace extra-atmosphérique + fait naturellement des programmes spatiaux - et des importants + budgets qui y sont attachés -, une de ses prérogatives . + + + L' armée de terre et + la Navy + ont évidemment des vues opposées + . + + + Or, + les propositions que Donald Rumsfeld veut voir + appliquées + donneront un + avantage définitif à l' Air Force . + +

+

+ + Le secrétaire à la défense + a annoncé des changements à l' + automne 2001 . + + + Dans un mémorandum adressé aux responsables du Département et des + services armés, + ainsi que au directeur de la CIA, + il + annonce une nouvelle répartition + des rôles en matière spatiale parmi les différentes armes . + + + Pete Aldridge ( Under Secretary for Acquisition ) et + David Chu ( Under Secretary for Personnel and Readiness ) + doivent mettre en route cette + réorganisation, qui reprend les grandes lignes du rapport de la + commission Rumsfeld . + +

+

+ + L' Air Force + doit devenir l' + agent exécutif pour l' espace au sein de le Département de la + Défense . + + + James Roche , le secrétaire de l' Air Force , + sera + responsable de la planification, de la programmation et de l' + acquisition des systèmes spatiaux militaires . + + + L' Under Secretary of the Air Force Peter Teets + devient + responsable des acquisitions spatiales de l' Air Force et autorité + de référence pour les acquisitions spatiales de tout le Pentagone + . + + + Sa fonction + est jointe à celle de directeur + du National Reconnaissance Office ( NRO ) . + + + Le NRO + acquiert et + opère les satellites d' observation militaires . + + + Les demandes programmatiques du NRO + seront donc + relayées au plus haut niveau de l' Air Force par l' Under Secretary + Peter Teets . + +

+

+ + Cette évolution + va sûrement faire naître des + controverses, car elle fait apparaître une deuxième voie pour l' + acquisition des matériels . + + + L' Under Secretary for + Acquisition Aldridge + sera + responsable des grands programmes du Département ( navires, avions, + nucléaire, ... ), mais tous les programmes de satellites ou de + lanceur seront du ressort du secrétaire de l' Air Force . + + + L' Air Force + pourra faire approuver par son + secrétaire ses propres requêtes programmatiques spatiales . + + On peut se demander + si ce systèmesystème +

+

+ + Par ailleurs, + la nomination d' un général de niveau quatre étoiles + à la tête de le U.S. Air Force Space Command + est adoptée . + + + Ce général + ne sera plus chargé en même + temps de la direction du NORAD et du U.S. Space Command . + + + Cette décision + suit les recommandations du + précédent titulaire de ce poste, le général Eberhart, qui avait + déclaré avoir du mal à assurer les trois fonctions en même temps + . + +

+

+ + Le général Lord + est à ce poste en avril 2002 + . + + + Ce général de niveau 4 étoiles + a eu la responsabilité du pas de + tir militaire de Vandenberg ( Californie ) de 1993 à 1995, mais son + expérience des questions spatiales reste à part cela limitée + . + + Il n' y a pas longtemps que + l' Air Forceair + + Ces " space cadets " + n' ont pas encore atteint le + rang de général à 3 ou 4 étoiles . + + Il a donc été + difficile de trouver un général de + niveau 4 étoiles pour remplir le poste de U.S. Air Force + Commander . +

+

+ + L' Air Force + est satisfaite de ces + évolutions, qui consacrent sa prééminence en matière spatiale + . + + + Mais + elle + se trouve désormais dans une + position délicate . + + + Elle + s' oppose bien sûr à toute + évolution vers la création d' un corps spatial autonome . + + + La formation d' une cinquième arme dédiée à l' espace + affaiblirait + considérablement l' Air Force . + + + Elle + devra donner + aux programmes spatiaux militaires toute la place que Rumsfeld + souhaite leur voir prendre, sans toutefois qu' ils acquièrent une + importance telle que l' idée d' un space corps indépendant s' impose + . + +

+

+ + Le secrétaire à l' Air + Force James Roche + a fait carrière dans la Navy + avant de devenir staffer au Sénat ( au Armed Services Committee ), + puis de travailler chez Northrop Grumman . + + + Le poste de secrétaire + d' une arme + est un poste civil . + + Il n' est pas rare + qu' un civil ou + un militaire d' une autre arme y soit nommé . + + Il + reste à voir + comment cet ancien marin appliquera les directives de Donald + Rumsfeld au profit de l' Air Force . + +

+ + + + + Changement d' attitude de la Maison Blanche + + + +

+ + Le rapport Rumsfeld + proposait que la Maison Blanche + donne une plus grande priorité aux questions spatiales . + + + Cette direction + n' a pas été adoptée au départ, + mais la situation évolue au printemps 2002 . + +

+ + + + Les décisions impliquant directement le président + ne sont pas retenues + + +

+ + La commission Rumsfeld + proposait + que l' espace soit élevé au rang de " priorité nationale " par + le président . + + + Ceci + n' a pas été fait . + +

+

+ + De même, + le projet de création d' un Presidential Space + Advisory Group + n' est pas repris . + + + Ce groupe de conseillers de très haut vol + aurait compté des membres de + la communauté scientifique civile, des chefs d' entreprises + aéronautiques et spatiales, et des conseillers militaires + . + + + Il + se serait réuni à la demande + du président pour se prononcer sur les politiques spatiales + aussi bien civiles que militaires, commerciales que + scientifiques . + + + Ce groupe + n' aurait pas fait partie du + gouvernement, à proprement parler . + + + En cela, + il + différait du National Space + Council, qui a existé de 1958 à 1973, puis de 1988 à 1993 + . + + + Ce conseil, qui était placé à le même niveau de + l' exécutif , + avait une existence plus + formelle et un large pouvoir de décision . + +

+

+ + Le président + a jugé que ces évolutions n' + étaient pas indispensables . + + + Les questions spatiales, qu' elles soient civiles + , militaires ou économiques , + ne sont pas une priorité au + plus haut niveau de l' exécutif . + +

+ + + + + Le NSC + modifie son attitude + + +

+ + Selon les conclusions de la + Commission Rumsfeld, + une cellule spatiale plus importante + devait être rassemblée au + sein de le National Security Council . + + + Mais + l' ancien système, dans lequel une seule personne + , placée sous l' autorité de le Senior Director for Defense + Policy and Arms Control , s' occupe de l' espace au sein de le + NSC , + a prévalu . + +

+

+ + des groupes de travail interministériels , dits + Policy Coordinating Committees ( PCC ) , + sont + organisés sous l'égide de le NSC . Un PCC sur l' espace a + commencé à se réunir au printemps 2001 . + + + Il + a initié une cellule de + réflexion sur le contrôle de l' imagerie spatiale commerciale + par le gouvernement, une deuxième sur la question de l' + attribution des fréquences radio, et une troisième sur l' avenir + du transport spatial . + +

+

+ + Mais + ces groupes + semblent pour l' instant peu + actifs . + + + L' autorité au + sein de chaque cellule de réflexion + a été + déléguée à des agences extérieures : Nasa, NIMA, etc . + + + Ceci + n' est pas très efficace + lorsqu' il s' agit d' amener des agences gouvernementales aux + intérêts structurellement contradictoires à atteindre un + compromis . + + + Selon Jefferson Hofgard ( + Boeing ), + attribuer + systématiquement l' autorité à le NSC + est le seul moyen de forcer + l' ensemble des participants à se mettre d' accord . + +

+

+ Il semble que + au + printemps 2002, la décision de modifier la situation ait + été prise . + + Le Director for Space , Ed Bolton , peu dynamique + et de rang modeste ( lieutenant colonel ) + vient d' être remplacé par + Gill Klinger . + + + Ce dernier, déjà en poste à le Pentagone sous + Clinton , + est plus senior . + + + Il + est connu + pour sa force de caractère et tiendra sans doute à reprendre l' + autorité sur les sous-groups du PCC-espace . + +

+

+ + Pour les autres cellules de la Maison Blanche, + on note les évolutions suivantes : + +

+ +

+ + Le rôle des conseillers + économiques + devrait être moindre + dans la formulation de la politique spatiale que dans les + années précédentes . + + + Sous l' Administration + Clinton_NEW_ + les questions spatiales + ont souvent été traitées sous un angle économique ( + imposition de standards techniques, choix des politiques d' + exportation, décisions sur la navigation et sur l' + observation commerciale ) et les responsables du National + Economic Council avaient une forte influence dans les + décisions . + + + Désormais, + l' espace + est vu sous un angle + plus clairement militaire . + +

+

+ + L' Office of Scientific and + Technology Policy ( OSTP ) + conserve + son rôle d' encadrement des décisions relatives à la Nasa + . + + + Le poste d' assistant du + Directeur pour les questions " Espace et Aéronautique " + est actuellement vacant + . + + + Scott Pace , nommé par Bush , + vient de + quitter ces fonctions pour rejoindre le bureau de l' + administrateur de la Nasa . + +

+ +

+ + Comme pour le NSC, + la pratique de la nouvelle administration + a été jusqu'à présent de ne + pas faire présider par l' OSTP les groupes de réflexion auxquels + il participe . + + Il est possible + que le départ de + Scott Pace ait à voir avec ce mode de fonctionnement peu + efficace . +

+ + + + + + + Les programmes spatiaux militaires pour 2003 + + + +

+ + Dans le cadre de la réorganisation de + ses services, + Donald Rumsfeld + a également + lancé des réformes favorables à une meilleure gestion des programmes + spatiaux militaires . + +

+ +

+ + Dov Zakheim , Comptroller de le Pentagone , + est ainsi + chargé d' établir un budget et un système de comptabilité regroupant + l' ensemble des programmes spatiaux du Pentagone et des services de + renseignement, afin que les ressources allouées soient plus visibles + . + + + Jusqu'à présent, + les lignes budgétaires relatives à ces programmes + étaient éparpillées et partiellement classifiées ( notamment celles + qui sont relatives aux systèmes d' observation du National + Reconnaissance Office - NRO ), ce qui en rendait la lecture très + difficile . + +

+

+ + Comme on l' a vu, + les programmes + spatiaux de l' Air Force et du NRO + vont être gérés par une seule et + même personne . + + + En effet, + les postes de directeur du NRO et de Under Secretary + of the Air Force + sont désormais confié à une même + personne ( Peter Teets ) . + + + Cela + permettra d' + aligner l' ensemble des programmes et de mettre en commun leurs + éventuels gains de productivité . + + + Peter Teets + a été nommé à ces deux postes + . + + Il faudra voir, en pratique, comment + les deux voies d' acquisition de matériel ( spatial à travers Peter + Teets et non spatial à travers Pete Aldridge ), pourront fonctionner + sans heurts . +

+

+ + des instructions proprement programmatiques + sont également données par le + secrétaire à la défense . + + + Le sous-secrétaire pour l' acquisition Pete Aldridge + doit préparer des instructions + précises pour la Defense Advanced Research Project Agency ( DARPA ) + et pour les laboratoires des différentes armes . + + + Ces derniers + sont + chargés d' entreprendre des recherches et d' effectuer des + démonstrations de systèmes et de technologies innovantes, répondant + à des missions spatiales militaires spécifiques ( dedicated ) + . + + + Celles -ci + doivent pouvoir être " + offensives et défensives ", le cas échéant . + +

+ +

+ + Certains chiffres + apparaissent dans le projet de + budget pour 2003, présenté par la Maison Blanche le 4 février 2002 + . + + + Ils + vont être discutés et modifiés par + le Congrès avant d' être votés en fin d' année . + + + Les chiffres présentés ici + ne sont donc pas définitifs . + +

+ + + + Le programme de défense anti missile + + + +

+ + Le programme de défense anti missile ( MD + ) + reçoit 7.5 milliards de dollars + dans le projet de budget pour 2003 . + + Il s' agit là du montant destiné à la + composante sol de l' architecture MD ( stations radar et + systèmes de missiles au sol, comme par exemple les installations en + Alaska ) et à sa composante espace SBIRS-Low . + + Le système SBIRS-Low + sera formé d' une constellation + de missiles en orbite basse, chargée de faire du suivi au sol d' + objets froids ( cold objects tracking ), de l' intelligence + électronique, et du renseignement situationnel lors de les conflits + ( battle space awareness ) . + + + Ces deux parties de l' + architecture anti missile sont + gérées par la nouvelle Missile Defense Agency ( MDA ), qui remplace + l' ancienne BMDO . + +

+

+ + La troisième partie du + système de MD + est le + programme SBIRS-High, qui verra le déploiement de satellites + géostationnaires chargés de l' alerte avancée . + + + Cette partie du programme, qui remplacera + le système actuel DSP, + est + gérée par l' Air Force et non par la MDA . Elle reçoit 815 millions + de dollars dans le budget 2003 et son coût total est évalué à 4.5 + milliards de dollars . + +

+ + + + + Un effort de R & D sur la militarisation de + l' espace + + + +

+ + En ce qui + concerne les programmes spatiaux hors MD, il est difficile + de faire le point des + financements proposés à l'heure actuelle, car les lignes + budgétaires restent éparpillées et le plus souvent non identifiables + dans le projet de budget de la Maison Blanche . + + Par exemple, + les termes " special projects " ou " Technology + development " , dans le budget de l' Air Force , + peuvent + désigner un programme de brouillage des télécommunications . + + + Le regroupement des budgets prévu par le nouveau + secrétaire à la défense + apportera une amélioration de + cet état de fait, mais il n' est pas sûr que les données seront + déclassifiées . + + + Les débats dans les Commissions des forces armées de + le Sénat et de la Chambre + feront sans doute apparaître des + précisions en cours de année . + +

+

+ On cite le chiffre de 1 milliard + de dollars supplémentaire pour les programmes spatiaux, + demandé cette année par rapport à le projet 2002, ce qui amènerait le + montant total à 8 milliards de dollars . + + Ce montant + inclut l' + ensemble des programmes spatiaux non classifiés, dont 920 millions + pour ' Advanced Extremely-High Frequency Satellite l Communication + System, et le système SBIRS, dans ses composantes High et Low + . + +

+

+ + Il + inclut + également les programmes plus innovants de R & D sur la + militarisation de l' espace, qui se développent selon deux axes + : + +

+ +

+ + Le programme + Discoverer 2 de radar en orbite ( space-based radar ) , capable + de repérer les cibles mobiles à le sol + était déjà entamé en 2001 + . + + + Développé sous + la responsabilité de l' Air Force ._NEW_ + il + est complémentaire du système SBIRS-Low, car il fonctionne dans + le radar et non dans l' infra-rouge . + + + Pour 2003, + la phase de R & D + se poursuit . + + + Dans une deuxième phase, + la meilleure technologie + devrait être sélectionnée et + développée . + + + Pour 2003, + une requête de 91 millions + est indiquée . + +

+

+ + Les technologies + de contrôle de l' espace ( space control ) + désignent les capacités de brouillage des communications, les + éblouisseurs laser ( laser dazzler ) et autres moyens de nuire + aux systèmes spatiaux ennemis ou de protéger les flottes + spatiales américaines . + + + Plusieurs programmes de recherche et + développement sur des armes anti satellite + sont déjà en cours . + + + L' Air Force + travaille sur un système de stations-sol mobiles de brouillage + des activités satellite ( Space Control Technology ) . + + + L' armée de Terre + développe un intercepteur de satellites basé au sol ( KEAsat + pour Kinetic Energy Asat).Un laser basé au sol, nommé Miracl + pour Mid-Infrared Advanced Chemical Laser, été testé en 1997 + . + + + La requête + budgétaire pour 2003 + est de 88 millions . + +

+ +

+ + Tous ces programmes + sont + assez anciens et semblent avoir évolué lentement à cause de les + réticences du Congrès à accepter le déploiement de systèmes spatiaux + offensifs . + + + Les programmes de R & D retenus + pour l' instant + ne + prévoient pas de systèmes offensifs déployables dans l' espace + . + + + Dans le contexte + de débat sur la militarisation de l' espace auquel on assiste + actuellement, + cela + aurait sans doute un poids + politique trop lourd à assumer pour le gouvernement américain + . + + + Qui plus est, + certaines des technologies développées + sont sans doute suffisamment en + amont pour pouvoir être déployées sur des plates-formes orbitales + dans l' avenir, le cas échéant . + +

+ + + + + + Un débat inédit dans les think-tanks + + + +

+ + Lorsque les + Américains et les Soviétiques ont commencé à déployer des satellites + dans les années 1950 et 1960, + l' application la plus précieuse + était le renseignement . + + + Les satellites d' observation + apportaient une information + irremplaçable sur le territoire ennemi . + + + Pour espionner avec efficacité, + les systèmes déployés + devaient rester les plus discrets + possibles . + + + L' administration Kennedy + fit + adopter en 1960 une décision de classification totale des systèmes + spatiaux militaires . + + + Depuis cette date et jusque dans les + années 1980, il n' y a eu aucune communication officielle sur ce sujet aux + Etats-Unis . + +

+

+ + Dans les années récentes, + alors que + ces systèmes étaient mieux connus, + leur signification stratégique + a été + obscurcie par la polémique sur les systèmes de défense antimissile + . + + + L' architecture du futur système américain + prévoit une composante spatiale + . + + + Mais + l' espace militaire + ne se résume pas à la défense + antimissile, et regroupe d'autres éléments . + +

+

+ + A la différence de les armes + nucléaires, qui sont l' objet de discussions houleuses depuis les années + 1960, + les systèmes spatiaux + militaires + sont donc restés jusqu'à présent en + dehors de le débat stratégique public . + + + Mais + la publication du rapport Rumsfeld en janvier 2001 + semble avoir provoqué une prise de + conscience . + +

+

+ + En 2001 et 2002, + plusieurs think-tanks de Washington + organisent des + séminaires ou des programmes de réflexion sur la militarisation de l' + espace . + + + Le Stimson Center + tient à jour une + bibliothèque électronique regroupant des ouvrages sur les questions de + space weaponization ; Le Space Policy Institute de l' université George + Washington a reçu une bourse de la fondation MacArthur pour organiser + des déjeuners sur ce thème sur une durée de deux ans ; Le Eisenhower + World Affairs Institute poursuit des groupes de travail sur l' espace + entamés depuis longtemps, mais désormais plus nettement axés sur les + aspects militaires ; Le Council on Foreign Relations réunit pour sa part + un groupe d' étude sur le même thème ; le Center + +

+

+ + Même si le débat se limite encore trop souvent aux seuls + experts et a du mal à toucher le grand public, + des échanges inédits + s' engagent entre partisans et + adversaires des projets du Pentagone . + + On assiste peut-être enfin à la naissance de un débat de nature + stratégique sur l' espace militaire . +

+

+ + Les défenseurs de l' arms control + sont très réservés + face à la perspective d' une extension à l' espace de nouveaux types d' + armement . + + + Celle -ci leur + semble condamnable par principe, + mais aussi pour des raisons juridiques . + + + Les armes antisatellites + ne sont pas spécifiquement + interdites par le Traité de 1967, qui ne prohibe que le déploiement d' + armes nucléaires et de destruction massive . + + + Mais + le déploiement d' asats + reste contraire à l' esprit du + Traité et, plus généralement, va à l'encontre des efforts de désarmement + intervenus depuis quelques décennies . + +

+

+ + D'autres chercheurs + se fondent sur des + arguments stratégiques pour affirmer que le déploiement d' armements + dans l' espace reste contraire aux intérêts américains : les adversaires + potentiels des Américains n' ont pas envie d' initier ces déploiements, + mais seraient amenés à l' imiter, si les Etats-Unis font les premiers + pas . + +

+

+ + Ils + estiment également que ces moyens + spatiaux nouveaux créent une tentation de frappe en premier et par + surprise . + + + Dans une situation ou il + existerait des moyens spatiaux + indispensables et des moyens de les détruire, il serait tentant de + lancer une attaque-surprise, pour désarmer l' adversaire avant qu' il ne + prenne l' initiative lui -même . + + + Les possibilités de frappe préemptive + sont un facteur déstabilisant pour + les relations internationales et les Etats-Unis ne doivent pas s' + engager dans cette voie . + +

+ + + + + + LA NASA REPRISE EN MAIN ? + + + + + + + Un administrateur rigoureux + + + +

+ + Le nouvel administrateur + de la Nasa + a finalement été nommé en décembre + 2001 . + + + Sean O'Keefe + succède à Dan Goldin, en poste + depuis 1992 . + + + Sean O'Keefe + a une + certaine expérience des questions militaires : il a été secrétaire de la + Navy, Staff Director chargé du budget de la défense à la Commission des + Appropriations du Sénat et Comptroller au Département de la Défense + . + + + Mais + son expertise en matière spatiale + est réduite . + +

+

+ + Sean O'Keefe + est redouté pour ses pratiques de + gestionnaire rigoureux . + + + Il + quitte pour venir à + la Nasa les fonctions de directeur adjoint de ' Office of Management and + l Budget ( OMB ) . + + On peut penser qu' il voudra sans état + d' âme mettre fin aux dérives budgétaires qu' a connues l' agence récemment + - notamment avec un dépassement de budget de 800 millions de dollars pour la + station internationale . +

+

+ + Il + dénonce également la procédure des + fonds réservés, attribuables à la discrétion de le Congrès ( les + earmarks ) . + + On se souvient que Dan Goldin avait + essayé d' en faire autant, mais sans succès : l' administrateur de la Nasa + n' a pas le pouvoir d' imposer au Congrès l' abandon de cette pratique + . +

+

+ + Cette remise en question financière + pourrait s' + accompagner d' une réorganisation profonde de la Nasa . + + + Un rapport récent intitulé Strategic Ressources Review + analyse de manière + critique les missions des différentes bases de la Nasa et propose l' + élimination de certaines d' entre elles . + + On imagine mal comment faire accepter + de telles mesures aux parlementaires représentant les Etats + concernés par cette rationalisation . +

+

+ + Les liens d' amitié personnels de Sean O'Keefe avec le + vice président Dick Cheney + constitueront un atout précieux dans + les tâches délicates du nouvel administrateur . + + + Mais on doit s' attendre à + ce que la Nasa mette en route toutes ses capacités de lobbying + pour échapper à ces réformes . + + Dan Goldin , pourtant + nommé dans le but de réformer les pratiques budgétaires de la Nasa , + avait fini par épouser les pratiques + traditionnelles de l' agence . + +

+

+ + L' arrivée de Sean O'Keefe à la tête de la Nasa + est vue par beaucoup comme le signe + de nouvelles orientations programmatiques . + + + Si le nouvel + administrateur s' avoue toujours en phase de formation au sein de l' + agence , certaines de ses décisions + commencent à apparaître dans le + projet de budget pour 2003 . + +

+ + + + + Le retour à l' exploration de l' Univers + + + +

+ + O'Keefe + a mentionné à plusieurs reprises son + désir de voir l' agence retourner à sa mission première de recherche et + développement . + + + Il + a repris à son compte le slogan " + back to basics ", déjà entendu . + + + Cette fois-ci, + les " basics " en question + sont définis comme l' exploration et + la découverte, selon des priorités bien ciblées . + +

+

+ + Il + recommande pour cela des missions + automatiques, plutôt que de les missions habitées risquées et coûteuses + . + + + Dans le projet de budget pour 2003, + la ligne " Sciences de l' Espace " + augmente de 19 %, pour atteindre + 3,415 milliards de dollars . + + + Une partie de cette augmentation + est + consacrée à la recherche sur l' utilisation de l' énergie nucléaire en + orbite pour les missions longues et le développement de systèmes de + propulsion nucléaire pour l' exploration du système solaire lointain + . + + + Cette décision + est critiquée par les écologistes + américains, qui craignent les conséquences pour la population mondiale + d' éventuels accidents lors de les lancements ou des réentrées des + véhicules concernés . + +

+

+ + Par ailleurs, + l' exploration de l' + Univers + devrait être + réorganisée au sein de un programme nommé " New Frontiers " . + + + Il + devrait succéder + aux programmes Pluto-Kuiper et Europa Orbiter qui semblent annulés en + tant que tels . + + + Mais + le Congrès + pourrait à + nouveau refuser l' annulation de ces deux programmes de sonde vers + Pluton et Europe . + + + En 2001, + la sénatrice démocrate du Maryland Barbara Mikulski + avait fait + réintégrer le programme Pluto-Kuiper dans le budget de la Nasa pour 2002 + . + +

+

+ + En revanche, + le budget Sciences de la + Terre + stagne, à 1625 millions de dollars + . + + + Si l' on considère que 60 millions de + ce budget sont attribués aux opérations des réseaux au sol, + une dépense qui était auparavant incluse dans la ligne + budgétaire de le vol habité , on + voit que ce budget est réellement en + légère baisse . + + + Comme on le soulignait l' an dernier, + les études environnementales + ne sont pas une priorité de l' + Administration Bush . + +

+ + + + + La station spatiale + + + +

+ + Le programme de station spatiale internationale ( ISS ) + et le programme de navette réutilisable + sont regroupés dans la ligne + budgétaire " Vols Habités " . + + + Avec 6,1 milliards de dollars demandés + pour 2003, + en baisse de 10 %, c' est la + ligne la plus importante du budget de la Nasa . +

+

+ + Mais + le programme de station + internationale + est l'une des premières cibles du + nouvel administrateur . + + Il faut dire que ce + programmeprogramme + + Paru à l' automne 2001, + le rapport Young + a constitué une critique extrêmement + forte de la gestion financière de la station dans les années récentes + . + +

+

+ + L' administration + a donc décidé de + mettre le programme de station " à l' essai " pendant deux ans . + + + Les équipes de la Nasa en charge de le programme de + station + devront faire la + preuve de leur sérieux dans la gestion du programme et l' estimation de + ses coûts . + +

+

+ + En attendant, + l' architecture de la station + est réduite à sa version minimale, + dite " core complete ", qui pourra accueillir trois astronautes, au lieu + de les sept prévus . + + + La possibilité de mener des recherches à bord + est quasiment nulle dans cette + configuration . + + + La contribution des partenaires étrangers ( Europe , + Japon , Canada et Russie ) + est affectée, mais l' administration + se refuse à promettre la construction future de la station dans sa + version complete à 7 astronautes . + +

+

+ + Le budget pour construire + la navette " core complete " + n' est même pas totalement attribué + selon les projets de financements 2002-2006, car il manque 603 millions + sur cette période . + + + Cette somme + doit soi-disant être trouvée dans la + réalisation d' économies - ce qui semble douteux . + + + La requête financière 2003 pour l' ISS + est de 1,8 milliards . + + + Ce montant + inclut les travaux de recherche + relatifs à la station, déplacés dans une autre ligne budgétaire . + +

+ + + + + La succession de la navette + + + +

+ + Après la fin du + programme Apollo, + la Nasa + a choisi de se + doter d' une navette habitée réutilisable, comme moyen principal d' + accès à l' espace . + + + La navette spatiale, dite + RLV pour Reusable Launch Vehicle , + représente la première génération de + véhicule spatial réutilisable . + + + Elle + emporte un équipage en orbite et + revient sur Terre après sa mission . + + + aux Etats-Unis, + les entreprises privées et l' Air Force + exploitent des fusées + traditionnelles à utilisation unique ( dites ELV pour Expendable Launch + Vehicle ) . + +

+

+ + Quatre exemplaires de la + navette + sont actuellement en activité + . + + + Endeavor, Atlantis , Discovery , et Columbia + ont été construites par Rockwell ( + maintenant intégré à Boeing ) . + + + Leur maintenance + est assurée par Boeing et + Lockheed-Martin, dans le cadre de le consortium U.S. Space Alliance + . + +

+

+ + Mais + ce RLV de première génération + n' est pas tout à fait au point + . + + + La maintenance des + navettes entre chaque vol + est longue et coûteuse . + + + La requête budgétaire 2003 pour le programme de navette + est de 3,2 milliards ( incluse dans + le pôle budgétaire " Vol Habité " ) . + + + Ce financement + est insuffisant pour assurer les 6 - + 7 missions annuelles et leur nombre devrait être réduit à 4 - 5 par an + . + + + Les responsables du + programme + dénoncent un manque de 1 milliard de + dollars sur les 5 prochaines années . + +

+

+ + La Nasa + doit donc + se préparer à remplacer les navettes par un système moins coûteux et + plus réactif . + + + Souhaitant repousser les décisions à + 2005, + les responsables de l' agence + ont lancé un + programme dit " Integrated space transportation ", qui lance des travaux + exploratoires dans deux directions . + +

+

+ + Une série d' études + doit d'une part chercher à améliorer + la navette actuelle . + + + Les responsables du + programme + déclarent que les quatre modèles n' + ont atteint que 30 % de leur cycle de vie utile et qu' un shuttle + upgrade pourrait suffire à assurer l' avenir sur le long terme . + + + Les recherches + portent notamment sur l' + amélioration de la sécurité des vols . + + + Elles + prévoient un budget de 1,86 + milliards de dollars pour la période 2001-2005 . + +

+

+ + Mais + un grand effort + est + engagé d'autre part pour tenter de développer un système totalement + nouveau : + +

+ + + + + La Space Launcher Initiative + + + +

+ + Le programme de Space Launcher Initiative ( SLI ) + vise à + développer un système de lanceur réutilisable entièrement inédit + . + + + Les entreprises privées + recevront 4,8 milliards de dollars + entre 2001 et 2006 pour réaliser des recherches sur ce thème . + +

+

+ + Une partie des travaux + porte sur les + technologies de transport dites " Nasa-unique ", c' est-à-dire + consacrées exclusivement aux vols habités . + + + Une autre porte sur l' établissement d' un moyen d' accès + commercial à la station spatiale . + + + Il s' agit d' encourager les entreprises privées à desservir la station + avec leurs lanceurs traditionnels, ce qui constituerait une solution de + rechange en cas de problème . +

+

+ + Mais + la partie la plus importante de la SLI + est le sous-programme de " Second + generation RLV ", c' est-à-dire de lanceur réutilisable de seconde + génération . + + + L' élément principal du cahier des charges de ce véhicule + est l' abaissement des coûts + . + + + Il + devra ainsi pouvoir mettre en orbite + une livre ( 454 grammes ) de matériel pour 1000 dollars contre 10.000 + dollars pour la navette actuelle . + +

+

+ + Dans le cadre de le système X - 33, + qui a été abandonné l' an dernier, + la Nasa + avait + voulu développer un système global . + + + Elle + a maintenant changé d' approche + . + + + Avec le programme SLI, + la Nasa fait travailler un certain nombre d' entreprises + sur différentes technologies aérospatiales, qu' il faudra ensuite + combiner pour développer le futur lanceur . + + +

+

+ + Les technologies nécessaires + ont été + identifiées en 2000, pendant la première année du programme . + + + Par un appel d' offre daté d' octobre + 2000, + les entreprises + intéressées + ont été appelées à établir des + propositions pour un premier cycle de contrats . + + + Ces contrats + ont été conclus en deux fois en 2001 + . + + + Vingt-deux entreprises + ont été choisies le 17 mai, pour des + contrats d' une valeur totale de 766 millions de dollars . + + + Le 17 décembre, + 94,6 millions supplémentaires + étaient attribués . + +

+

+ + au premier rang des entreprises + lauréates, + Boeing + a reçu 136 millions + de dollars en mai pour aborder 5 domaines de recherche et 5,4 millions + en décembre pour des études sur la survie et la protection des équipages + ( dans le cadre de la mission " Nasa-unique " de vol habité ) . + + + Pratt & Whitney + reçoit 125 millions pour travailler + sur les méthodes de propulsion et les étages supérieurs ; l' entreprise + Kistler obtiendra 135 millions de dollars après avoir effectué le vol de + démonstration de son lanceur K - 1 ( contrat de 10 millions de dollars + avec une option de 125 millions ) . + +

+

+ + En décembre, + Northrop Grumann et Orbital Sciences Corp . + se sont + vu attribuer un montant combiné de 20,7 millions de dollars pour des + études d' ingénierie système et de définition d' architecture . + + + Rocketdyne + reçoit 63 millions et TRW 5,4 + millions pour des études sur la propulsion . + +

+

+ + Toutes les entreprises + retenues + ont des chances de + participer à la réalisation du futur lanceur de la Nasa . + + + Dans tous les cas, + les entreprises sélectionnées en 2001 + resteront + propriétaires des résultats de leurs travaux, qui auront sans doute des + retombées sur les programmes de technologies lanceurs qu' elles + poursuivent par ailleurs . + +

+

+ + Les résultats du premier bilan intermédiaire ( milestone + review ) + seront connus début mai 2002 + . + + + Un deuxième cycle d' appel + d' offres + sera lancé par la + Nasa en 2002 . + + + Dans le projet de budget pour 2003, + la ligne " technologies aérospatiales " + connaît une augmentation de 12 %, + soit 2,8 milliards, destinés principalement au projet SLI . + +

+ + + + + Vers un rapprochement avec le Département de la Défense ? + + + +

+ + Sean O'Keefe + a + mentionné à plusieurs reprises la possibilité de coordonner les efforts + de recherches de la Nasa et du Département de la Défense sur le futur + lanceur réutilisable . + + + L' étude " One Team " menée pendant 4 mois par l' agence + et l' Air Force sur ce sujet + s' est achevée en début de année + 2002 . + + + Elle + devait identifier les possibilités + de travaux conjoints entre les deux entités . + +

+

+ + Mais il semble difficile de réconcilier + les besoins des + militaires et des scientifiques . + + + En effet, + le Département de la + Défense + a des + exigences bien particulières en ce qui concerne son système de lanceur + futur . + + + Les militaires + veulent pouvoir effectuer un + lancement dans les 12 à 48 heures suivant la décision de lancement + . + + + Ils + veulent aussi pouvoir lancer jusqu' + à 20 fusées en deux ou trois semaines si la situation l' exige . + + + En revanche_NEW_ + le vol habité + s' avère inutilement risqué et + coûteux pour les militaires . + +

+

+ + En revanche, + les missions habitées + apparaissent comme + l'une des raisons d' être de la Nasa, et leur maintien reste jusqu'à + présent une priorité . + +

+

+ Il semble donc difficile + de pousser les recherches communes Nasa-AirNasa + + Si les conclusions de l' étude " One + Team " ne sont pas encore rendues publiques, c' est peut-être parce que elles ne sont pas très optimistes . +

+

+ + Une autre voie explorée par Sean O'Keefe + est celle de la privatisation de la + navette . + + + La shuttle privatization + a été mentionnée sans beaucoup de + précisions dans le projet de budget 2003 et dans diverses interventions + du nouvel administrateur . + + + Depuis l' accident de la navette + Challenger en 1986, + les navettes + ne peuvent plus accomplir de + missions commerciales . + + + Le président Reagan + n' avait pas + voulu que la vie des équipages soit risquée pour mettre en orbite des + satellites privés . + +

+

+ + La présente Administration + pourrait revenir sur cette loi + . + + + La privatisation de la + navette + pourrait se limiter au tourisme + spatial, dont quelques expériences lucratives ont déjà eu lieu . + +

+ + + + + + LE CONGRES ET LES INDUSTRIES : PAS DE + REFORME DES CONTROLES D' EXPORTATION ? + + + + + + des échanges industriels peu développés + + + +

+ + Par une convergence d' éléments très + divers, + l' espace + semble être un secteur dans lequel + les relations industrielles transatlantiques sont très limitées . + +

+

+ + Tout d'abord, il n' y a pas de tradition de + coopération entre industries spatiales américaines et européennes . + + Parce que ils ne souhaitaient pas voir + proliférer les technologies balistiques, + les Etats-Unis + ont vu d' un mauvais oeil les + efforts de mise au point de un lanceur européen. . + + + La base industrielle européenne + s' est donc développée de façon + indépendante . + +

+

+ + La restructuration des industries et la globalisation des + échanges dans les années 1990 + ont entraîné la + mise en place de programmes de coopération dans de nombreux domaines, + tels que l' automobile, la métallurgie ( aluminium ) et les hautes + technologies . + +

+

+ + Mais + le domaine spatial + n' a pas bénéficié de cette + évolution . + + + En effet, + les programmes spatiaux + restent marqués par des commandes + finalement peu nombreuses et la prééminence des marchés publics . + + + Ceux -ci + imposent en Europe la procédure du + juste retour industriel, qui est peu favorable à l' importation de + composants américains . + + + Parallèlement, + les parlementaires américains + sont jaloux des productions + réalisées dans leur circonscription et ne souhaitent pas les voir + sous-traitées à l' étranger . + +

+

+ C' est dans le secteur des télécommunications par satellite, que + les perspectives de profit sontsatellite + + des coopérations + significatives, entre Loral et Alcatel , + ont été engagées depuis de + nombreuses années . + +

+

+ + Qui plus est, + les espoirs de gain technologique + sont rarement suffisants pour + justifier des coopérations . + + + Les technologies moteur de Snecma, qui ont suscité une + coopération avec Pratt & Whitney + forment un cas particulier . + + + Hormis cet exemple, + les technologies + sélectionnées de part et d'autre de l' Atlantique + sont trop similaires pour laisser + beaucoup d' intérêt aux échanges de savoir-faire . + +

+

+ + De même, + du + point de vue financier, + la production spatiale + n' est pas suffisante pour que son + regroupement sur l' autre continent amène des économies d' échelle + . + +

+

+ + Enfin, + l' éventuelle volonté des gouvernements de lancer une + coopération internationale dans le domaine spatial , + trouve son expression hors du + domaine commercial et industriel . + + + En effet, + la plupart des applications spatiales + sont duales, et dès lors très + délicates à organiser dans un cadre multinational . + + + Les institutionnels + choisissent + plutôt des programmes scientifiques comme celui de Station Spatiale + Internationale pour lancer un partenariat à signification politique + . + +

+

+ + La rigidité des procédures américaines d' exportation de + technologies et de matériels sensibles + est une cause supplémentaire de + difficulté des échanges industriels . + + + Elle + tient avant tout à l' attitude des + parlementaires et à l' action parfois contradictoire des lobbies + . + + + Les espoirs d' évolution dans ce domaine + n' ont pas abouti jusqu'à présent, + mais renaissent avec chaque session parlementaire . + +

+ + + + + Le strict contrôle des exportations de matériel sensible + + + +

+ + Les systèmes de satellites et de lanceurs + sont gouvernés + par différentes procédures d' exportation, selon qu' ils sont considérés + comme des armements ou simplement des matériels à usage dual . + + + Dans les années 1990, + plusieurs firmes américaines + ont été accusées + d' avoir transmis des technologies balistiques protégées à la Chine, + dans le cadre de exportation de satellites américains devant être lancés + sur des fusées chinoises Longue Marche . + + + Le Congrès + a alors resserré + les procédures d' exportation, au grand dam des constructeurs de + satellite américains . + +

+

+ + L' administration Bush + est arrivée au pouvoir avec le + projet de faire assouplir ces procédures par le Congrès, mais la session + parlementaire 2001 n' a abouti à rien . + + + La session 2002 + devrait reprendre le dossier + . + +

+ + + + + Armements et matériel dual + + + +

+ + aux Etats-Unis, + les exportations d' armement et de matériel à usage dual + sont + gouvernées par des systèmes différents . + + + La loi + fixe les grands principes . + + + des règlements + établissent ensuite la liste précise + des matériels considérés ( liste des munitions, liste des matériels à + usage dual, . ) . + + + Enfin, + les policy directives + fixent l' attitude pratique des + services qui traitent des demandes . + + + Ces dernières + ne sont pas toujours rendues + publiques et peuvent même parfois ne pas faire l' objet d' un texte + formel . + +

+

+ + Pour les + exportations d' armements, + la loi actuellement en + application, le Arms Control Exportation Act ( ACEA ), date de 1976 . + + + + Les décrets d' application, appelés International Trade + in Arms Regulations ( ITAR ) + sont + établis par le Département d' Etat, après consultation du Département de + la Défense et sur décision du président . + + + Le Département d' Etat + établit donc la liste des munitions, + qui détermine les matériels qui seront considérés comme des armes + . + +

+

+ + La loi ACEA elle -même + n' est pas remise en question + . + + Ce sont les ITAR qui font l' + objet de fréquentes modifications et de constantes critiques . + + Dans sa plate-forme électorale, + le président + avait indiqué + qu' il souhaitait modifier les réglementations d' exportation, sans + néanmoins préciser sa démarche . + +

+

+ + Pour les exportations de matériel + dual, + la loi appliquée + est le Export Administration Act + . + + + Elle + a été modifiée en 2000 ( 106ème + Congrès ) . + + + Les tentatives de modification + n' + ont pas abouti en 2001 ( 107ème Congrès ) . 10 Les règlements d' + application, dits Export Administration Regulations, établissent cette + liste et sont adoptés par le Département du Commerce . + + + A nouveau, + une procédure de + consultation du Département d' Etat et du Département de la Défense + est prévue . + +

+ + + + + Les exportations de satellites + + + +

+ + Les procédures d' exportation de satellites + forment deux cas + particuliers, l'un pour les satellites de télécommunication, l' autre + pour les satellites d' observation . + + + Dans les faits, + seule la première catégorie + fait l' objet + de fréquentes exportations . + +

+

+ + Les satellites de télécommunication, même commerciaux , + ont longtemps été portés sur la + liste des munitions ( ITAR ) . + + + Leur exportation + était contrôlée au même titre que + les armements . + +

+

+ + Mais + en 1990, + le Congrès + a souhaité renforcer la position des + entreprises américaines, dans une perspective de conquête des marchés + extérieurs . + + + Le président Bush + a transféré une + partie des satellites de communication sur la liste des matériels duaux + en 1992, et le président Clinton y a porté l' ensemble de ces satellites + en 1996 . + + + Leur exportation + était + dès lors contrôlée par le Département du Commerce, selon une procédure + plus simple et plus rapide . + +

+

+ + Dans la seconde moitié des années + 1990, + divers scandales + ont éclaté . + + + Les entreprises américaines Loral et Hughes + ont été accusées + d' avoir illégalement transmis à la Chine des technologies balistiques, + lors de le lancement en 1996 de satellites américains sur des lanceurs + Longue Marche . + + + En 1998, + le Congrès + a ramené le + pouvoir d' attribution des licences d' exportation au Département d' + Etat ( Strom Thurmond Act du 17 octobre 1998 ) et les satellites de + télécommunication sont revenus sur la liste de munitions ITAR à compter + de le 15 mars 1999 . + + Il faut noter toutefois que les transferts de + technologies frauduleux étaient intervenus à l'occasion de l' + exportation de satellites sous le régime ITAR d' avant 1992 ! +

+

+ + La décision de 1998 + a eu des répercussions sur les + marchés spatiaux . + + + Compte tenu de l' ampleur politique + des scandales, + le service responsable au sein de le Département d' Etat + a traité les + dossiers de demande de licence d' exportation de manière tatillonne et + extrêmement lente . + + + Certains clients étrangers + ne peuvent + attendre plusieurs années avant de savoir s' ils pourront acheter un + satellite américain et ont préféré s' adresser à d'autres fournisseurs + . + + + Cela + a bien sûr gêné + les constructeurs de satellites américains . + +

+

+ + Symétriquement, il est devenu + difficile pour les entreprises étrangères d' obtenir des contrats de lancement + de satellites américains .satellite + + Toutefois, + l' aménagement de régimes spéciaux pour les pays Otan et + les autres pays alliés, ainsi que pour l' entreprise Arianespace, lève + les obstacles majeurs à l' exportation de satellites américains vers l' + Europe et à leur lancement par l' entreprise européenne + + +

+

+ Il reste difficile pour + les constructeurs de satellites américains d' exporter vers le reste + du Monde et les entreprises de lanceurs de ces régions restent + pénalisées . +

+

+ + Le 3 mai 2001, + Dana Rohrabacher , président de la sous-commission Espace et + Aéronautique de la commission Science de la Chambre de les Représentants + et Howard Berman , représentant démocrate de Californie , + ont introduit + une proposition de loi ( H.R. 1707 ), demandant que les licences d' + exportation des satellites de communication soient à nouveau accordées + par le Département du Commerce . 12 Plus précisément, c' est le hardware + nécessaire à la construction de ces satellites qui devait être transféré + de la liste des munitions à la liste des matériels duaux . + +

+

+ + Pendant l' été, + cette proposition + est devenue un + amendement à la proposition de loi visant à réformer l' exportation du + matériel dual ( Export Administration Act ) . + + + La proposition de loi et son amendement + se sont ensuite enlisés dans les + débats de fin d' année . + +

+

+ Il n' est pas sûr qu' + une telle + mesure aurait bénéficié aux entreprises européennes, car elle + réintroduisait une plus large concurrence - de la part des constructeurs de + satellites américains et de la part de les lanceurs du reste du monde - sur + un marché étroit . +

+

+ + La question de l' exportation des satellites de + télécommunication + ne devrait pas être soulevée pendant + la présente session . + + + La situation internationale + s' est + fortement modifiée pour les Etats-Unis depuis l' année dernière et, même + si la Maison Blanche poursuit sa réflexion sur le sujet, l' + assouplissement des procédures d' exportation n' est pas à l'ordre de le + jour . + +

+ + + + La situation + est plus + stable pour les satellites d' observation . + + +

+ + Vers 1992, + dans les premières années qui ont + suivi la fin de la guerre froide, + la robuste industrie américaine de l' observation + spatiale + a pu + craindre que les agences de renseignement nationales lui commandent + désormais moins de satellites d' observation dans l' avenir . + + + La question de la commercialisation et de l' + exportation d' imagerie et de systèmes clef en main + s' est alors posée . + +

+

+ + Les satellites d' observation spatiale + voient + leurs exportations gouvernées par une loi particulière, le Land + Remote-Sensing Act ( actuellement dans une version de 1992 ) + . + + + Une Presidential Decision Directive ( PDD - 23 ) de + 1994 + établit + une procédure distincte pour l' exportation de systèmes clef en main + et pour l' exportation d' imagerie : + +

+

+ + 1 ) Le Département d' Etat , après consultation de le + Département de la Défense et de le Département de le Commerce + décide de l' + exportation de systèmes de satellite d' observation clef en main + . + + + Les satellites d' observation + figurent + donc sur la liste des munitions ITAR et ce, quelle que soit leur + résolution ( très haute pour des satellites d' observation de type + militaire, ou très basse pour les satellites de météorologie ) + . + +

+

+ Il a été prévu un + temps d' introduire une distinction entre les satellites d' une résolution + supérieure à 10 mètres, dont l' exportation aurait été autorisée par le + Département du Commerce et les satellites d' une résolution inférieure, + qui auraient été gouvernés par le Département d' Etat, mais cette mesure + n' est jamais entrée en vigueur . +

+

+ + Concrètement, + il n' y a + jamais encore eu de cas d' exportation de systèmes de satellites d' + observation clef en main, même de météorologie . + + + Les Emirats Arabes Unis + avaient + demandé à acheter un satellite d' observation à haute résolution en + 1992, c' est-àdire avant la PDD - 23, mais la demande a été refusée + . + + + Les exportations américaines + restent + jusqu' à aujourd'hui limitées aux satellites de télécommunication 13 + . + +

+

+ + 2 ) Après consultation de le Département d' Etat ( + Bureau of Political Military Affairs ) , de le Département de la + Défense ( assistant secretary for C3-I ) , de le Département de + l'intérieur ( chargé de les questions d' environnement ) et de les + agences + attribue les autorisations d' + opération et de vente d' imagerie par les entreprises américaines + . + +

+

+ Il n' y a pas de changement envisagé + pour l' instant sur ce type de procédures d' exportation . + + La Maison-Blanche + a cependant mis en place un + comité de réflexion sur l' observation spatiale et les implications + de la commercialisation d' imagerie sur la sécurité nationale + . + + + Les recommandations de ce groupe + pourraient + toucher aux questions d' exportation des satellites imageurs et de + l' imagerie elle -même . + +

+ + + + + + TITRE : Le triangle syro-libano-israélien : scénarios de + crise + +

AUTEUR : May Chartouni-Dubarry

+ +

+ C' est devenu presque une tradition : chaque premier + ministre en Israël entame sa législature en relançant l' option " Le Liban d'abord " + . + + Dès son élection et la formation de son gouvernement en juin + 1996, + Benyamin + Netanyahou + a tenté de négocier via les + Syriens un retrait israélien unilatéral du Liban-sud assorti de garanties de + sécurité draconiennes, sans offrir aucune contrepartie sur le Golan, si ce n' + est une vague promesse d' une réouverture des négociations syro-israéliennes + interrompues en mars 1996 . + + + Manoeuvre tactique de la part de un gouvernement qui a annoncé haut et fort sa + détermination de ne céder aucun pouce du Golan ou prélude à un revirement de + stratégie par rapport à la politique suivie par les travaillistes sous Itzhak + Rabin puis Shimon Pér + + +

+

+ + Un an et demi après l' arrivée de l' équipe de Benyamin + Netanyahou au pouvoir, + l' option " Le Liban d'abord " + semble avoir fait long feu . + + + Cet écran de fumée + s' est rapidement dissipé : + le Liban n' est pas plus une priorité pour le présent gouvernement qu' il ne l' + a été pour son prédécesseur . + + + Loin de marquer une rupture avec la politique + libanaise suivie par l' État hébreu depuis l' instauration de la zone de + sécurité au sud Liban en 1985, + cette initiative + ressemble davantage à une + manoeuvre tactique visant tout à la fois à " tester " l' acteur syrien, à + montrer à l' opinion publique israélienne que le gouvernement tente de trouver + une issue à l' inextricable problème libanais et à rectifier auprès de la + communauté internationale une image négative de fossoyeur politique et juridique + du processus de paix en se déclarant prêt à se conformer " sous certaines + co + + + Ces " conditions " - un redéploiement progressif à négocier contre des + garanties de la part de l' État libanais de désarmer la résistance libanaise et + l' ouverture de négociations de paix séparées avec l' État hébreu - + reproduisent dans leur formulation générale + le schéma du traité israélo-libanais avorté du 17 mai 1983, qui, quinze ans plus + tard, fait figure d' anathème pour le couple syro-libanais qui s' est formé à + l'issue de les accords de Taëf en 1989 . + +

+

+ + Fait + significatif, + l' option " Le Liban d'abord " + omettait délibérément de + faire mention d' un retrait simultané du Golan . + + + au contraire, + cette " ouverture " en direction de le Liban + s' accompagnait d' une + volonté claire de clore les négociations syro-israéliennes, voire d' en annuler + tous les acquis et les avancées, en niant formellement qu' un quelconque + engagement formel ait été pris par Itzhak Rabin dès 1994 concernant le principe + d' un retrait du Golan . + + + Selon + Benyamin Netanyahou, il ne s' agirait là que d' hypothèses " parmi d'autres posées sur la table + de négociations . + + Le gouvernement actuel + ne s' estime donc ni politiquement, ni + juridiquement lié par des promesses ou engagements qui n' ont fait l' objet de + documents écrits, signés et ratifiés . + + + Dès juin 1996, + le Premier ministre + exprimait cette position + sans ambiguïté : " Le gouvernement considère le plateau du Golan comme vital à + la sécurité de l' État ; le principe de la souveraineté israélienne sur le Golan + est à la base de toute forme d' accord avec la Syrie " . + + + En même temps + que il fermait la porte à toute négociation avec Damas, + celui + -ci + demandait donc implicitement aux Syriens de + l' aider à s' extirper du bourbier libanais . + +

+

+ + Alors que le + gouvernement précédent avait totalement avalisé le principe de la " concomitance + des deux volets ", + syrien et libanais, + Benyamin Netanyahou + lançait un véritable défi à + la Syrie en tentant de dissocier les deux occupations du Golan et du Liban-sud + . + + + Si cette manoeuvre était diplomatiquement prévisible + , en revanche ce qui est plus étonnant depuis le retour à le pouvoir de le + Likoud , c' + est la prudence certaine dont il fait preuve + dans sa gestion de la politique libanaise . + + + Cette retenue + contraste avec le discours + musclé tenu tant à l'égard de la Syrie ou de l' Iran, co-parrains du Hezbollah, + qu' à l'égard de l' État libanais menacé et sommé quotidiennement de se + comporter en acteur souverain et d' étendre son autorité sur l' ensemble de son + territoire faute de s' attirer les foudres de la puissante machine militaire + israélienne . + +

+

+ + Alors que l' on aurait pu en toute logique, + dans un contexte non plus de gel mais de + régression du processus de paix, + s' + attendre à une " réactivation " de les options militaires israéliennes notamment + à le Liban , c' + est l' inverse qui prévaut sur le terrain + . + + + Non que le + Sud meurtri par plus d' un quart de siècle de guerre, dite de " faible intensité + ", + connaisse une période de répit . + + + + Mais + le + bilan plus que mitigé de la dernière opération israélienne en territoire + libanais , appelée " Raisins de la colère " , + a contribué avant même la + victoire électorale de Benyamin Netanyahou à un rétrécissement des options + israéliennes au Liban . + + + En effet, + le nouveau premier ministre + hérite d' une situation + ingérable au Liban-sud que son intransigeance vis-à-vis de la Syrie ne fait qu' + accroître . + +

+

+ + Le + triangle syro-libano-israélien + s' est rigidifié selon un + schéma désormais bien connu où le Liban, bien que reconnu aux termes des accords + de Taëf comme un État pleinement souverain, demeure le théâtre central où s' + affrontent les deux acteurs syrien et israélien . + + + Si + cette configuration triangulaire n' a rien de bien nouveau , en revanche , les + paramètres en + ont été substantiellement modifiés par + rapport à le modus vivendi syro-israélien instauré au lendemain du redéploiement + israélien de 1985 . + + + au " dialogue de la dissuasion " dont la principale vertu avait + été de prévenir tout + risque d' escalade incontrôlé entre les deux + armées présentes sur le sol libanais, s' est substitué un déséquilibre + stratégique notable au détriment de la partie israélienne . + + + Le + piège du Liban-sud + s' est refermé sur + l' État hébreu : aucune option militaire ne semble viable et une issue politique + est plus que jamais fonction de la volonté syrienne . + +

+

+ + Cet article + se situe précisément à ce tournant . + + + Il + vise à apporter un éclairage prospectif sur + l' évolution, à moyen terme - dans les six ans à venir - de ce triangle + syro-libano-israélien en fonction de les scénarios qui nous semblent les plus + plausibles . + + + L' + analyse de la configuration actuelle, les enjeux de le volet syro-israélien de + le processus de paix et l' imbrication étroite de le couple syro-libanais dans + les dynamiques de ce triangle + serviront de canevas à ces scénarios de + crise . + +

+ + + + État des lieux + + + + + + + Historique et enjeux des négociations + + + +

+ + L' année 1994 + constitue + probablement un tournant dans les négociations syro-israéliennes qui + piétinaient depuis le lancement du processus de paix à Madrid en octobre + 1991 . + + + Trois événements majeurs + vont contribuer à en + relancer la dynamique : la rencontre à Genève entre Hafez al-Assad et le + président Clinton au cours de laquelle le président syrien exprime + officiellement son engagement pour la paix ; l' acceptation en juillet + 1994 par Itzhak Rabin ( jamais confirmée officiellement ) du principe d' + un retrait israélien du Golan jusqu' aux lignes du 4 juin 1967 ; et la + signature de l' accord de paix jordano-israélien qui donne à la partie + israélienne les coudées plus franches pour avancer sur le volet syrien + . + + + La définition de la position israélienne, résumée par la + formule de Itzhak Rabin devenue célèbre depuis " la profondeur de le + retrait ( de le Golan ) + sera proportionnelle + à la profondeur de la paix ", a permis de lever toute ambiguïté sur la + reconnaissance par la partie israélienne de la résolution 242 des + Nations unies comme la base des négociations de paix avec la Syrie + . + + + Itzhak Rabin + a ainsi donné + satisfaction à Hafez al-Assad qui exigeait comme point de départ des + négociations un engagement israélien ferme sur un retrait total du Golan + . + + + Dès le + départ, il était clair que Hafez al-Assad n' + accepterait pas moins que ce que Anouar al-Sadate avait obtenu . + + La rétrocession du Golan dans sa totalité + constitue un objectif vital pour le + président syrien pour des raisons symboliques et de légitimité - réparer + l' honneur perdu de la défaite de 1967 alors qu' il était ministre de la + Défense . + + + La partie israélienne + voulait compenser la + perte du Golan par des mesures de sécurité drastiques, seul moyen d' + obtenir l' adhésion de l' opinion publique israélienne à un accord de + paix avec la Syrie . + + + La normalisation + devait en outre être pleine et + entière : ouverture des frontières, libre circulation des hommes et des + biens, échange d' ambassades ... + + + Mais ce sont véritablement les pourparlers engagés à + Maryland, de décembre 1995 à février 1996, qui ont permis d' + avancer sur les quatre dossiers litigieux : l' étendue du retrait, les + arrangements de sécurité, la normalisation des relations, et le calendrier + de mise en oeuvre . + + Les discussions + avaient comme base un document de travail élaboré et rédigé par les + Américains, intitulé " Objectifs et principes des arrangements de + sécurité " ( Aims and Principles of Security Arrangements ) qui + réaffirme le principe selon lequel la sécurité de l'une des deux parties + ne doit pas être aux dépens de la sécurité de l' autre partie . + +

+

+ + En l' espace de quelques mois à peine, + Israéliens et Syriens + auraient accompli des + progrès fulgurants dans leur marche vers la paix . + + + Une nouvelle ère + allait s' ouvrir pour + la région grâce à la " clef " syrienne sans laquelle il n' y a pas de + paix globale viable au Moyen-Orient . + + + L' État hébreu + allait pouvoir + consolider les acquis obtenus sur les autres volets du processus de paix + et se désengager progressivement du Liban-sud . + + + L' un des principaux + objectifs israéliens + était bien entendu + de s' extirper de ce triangle infernal dans lequel l' état de guerre + froide avec la Syrie l' avait enfermé au Liban-sud . + + + Mais + l' année 1996 + ne sera pas celle de + la paix syro-israélienne . + + Nous examinerons plus loin les perceptions et les + interprétations syriennes et israéliennes de ce " rendez-vous + manqué " avec l' histoire . + + Mais + ce court épisode des négociations avortées + est riche d' enseignements quant à + la mécanique de fonctionnement de ce triangle . + + + En effet, + alors que la Syrie gère son couple + avec le Liban sur la base de la concomitance et l' indissociabilité des + deux volets, + la partie libanaise + a brillé par son + absence avant de disparaître complètement du paysage des négociations + . + + Il est vrai qu' en s' accrochant avec + entêtement à l' application inconditionnelle de la résolution 425, la + délégation libanaise s' est engagée, dès l' ouverture du processus à Madrid + en 1991, dans un dialogue de sourds avec les représentants israéliens qui + refusaient de négocier sur la base de une résolution qui n' offre, selon + eux, aucune garantie de sécurité pour l' État hébreu . + + Mais + l' explication de l' inexistence des négociations + libano-israéliennes + réside ailleurs . + + + Au + moment où les pourparlers syro-israéliens démarrent sur des bases encore + incertaines, + le Liban - + et non sa partie sud - + constitue paradoxalement le seul + point non litigieux entre les deux parties . + + + Les projets grandioses du tandem Begin / Sharon au pays + de le Cèdre + ne constituent plus + aujourd'hui qu' une parenthèse amère dans une politique qui, depuis l' + entrée des troupes syriennes au Liban en 1976, s' est appuyée avec + constance sur le " dialogue de la dissuasion " entre Damas et Tel-Aviv + . + + + Au-delà de ses aspects techniques, + ce modus vivendi + était bâti sur une reconnaissance mutuelle par ces deux puissances d' + intérêts de sécurité vitaux dans ce pays . + + + Loué par les uns pour sa fonction + stabilisatrice, + dénoncé par les autres pour son cynisme à l'égard de un + pays réduit à n' être plus qu' une zone-tampon, + cet accord a été + sérieusement menacé par l' opération " Paix en Galilée " en 1982 dont + l'un des objectifs majeurs était d' éliminer toute présence syrienne du + Liban en y installant un État dominé par les maronites et allié d' + Israël . + + + + Le redéploiement israélien en 1985 + renouait avec la + politique libanaise suivie par l' État hébreu dans les années 70 + privilégiant le maintien du statu quo dans les relations avec Damas et + limitant le champ de son intervention à la zone de sécurité qu' elle a + établie depuis dans le sud du Liban . + +

+

+ + La réalité stratégique du couple syro-libanais + n' a + pas constitué - et ne constituera pas - un obstacle dans les + négociations syro-israéliennes . + + + Résignés et même + soulagés pour certains d' une prise en charge syrienne du Liban, + les Israéliens + soutiennent dans leur quasi-unanimité l' option d' un retrait + conditionnel du Liban-sud qui renforcerait la sécurité de la frontière + nord de l' État hébreu . + + + L' un des leitmotivs de les responsables politiques et de + les représentants de l' intelligentsia + est qu' + Israël n' a aucune visée territoriale ou revendication idéologique au + Liban et particulièrement dans sa partie sud . + + + L' autre réalité + est le sentiment mélangé de + désillusion, d' amertume et de ressentiment à l'égard de les Libanais et + plus particulièrement des maronites . + + + David Kimche , qui a pris une part active à les négociations + israélo-libanaises et à l' élaboration de le traité avorté de le 17 mai + 1983 , + parle de terrible déception alors + que Yossi Olmert, avec beaucoup moins de distance et de retenue, affirme + qu' aucun Libanais, qu' il soit chrétien ou musulman, ne mérite que lui + soit versé une seule goutte de sang israélien . + +

+ + + + + À + propos de l' opportunité manquée ... + + + +

+ + La version syrienne la plus élaborée et la plus détaillée + en + est fournie par le + principal négociateur syrien, ambassadeur de Syrie à Washington, Walid + al-Moualem . + + + La responsabilité de l' échec des pourparlers de Wye + Plantation + est rejetée sur la + partie israélienne et plus spécifiquement sur Shimon Pérès qui a décidé, + dans la foulée, la suspension des négociations, l' organisation d' + élections anticipées et le déclenchement d' une vaste offensive au Liban + en avril 1996 . + +

+

+ + Selon + l' ambassadeur syrien, + Itzhak Rabin et Shimon + Pérès + avaient chacun leur style et obéissaient à un rythme de négociations + différent . + + + Le premier + était méfiant, réticent, avançait + prudemment et à petits pas . + + + Devenu Premier ministre, + Shimon Pérès + était mû par un sentiment d'urgence + . + + + Il + désirait entrer en campagne + électorale avec un accord syro-israélien clefs en main . + + + Les deux pierres d' achoppement sur lesquelles butait l' + accord final + étaient liées aux arrangements en matière de sécurité et à la nature de + la " normalisation " . + + + Les exigences israéliennes en matière de sécurité + étaient jugées inacceptables pour + les Syriens qui réclamaient l' application du principe de symétrie + concernant les postes de surveillance avancés et les zones + démilitarisées . + + + Sur le dossier de la normalisation, + les Syriens + opposaient à la + vision israélienne d' une " paix chaude ", une normalisation graduelle, + en faisant prévaloir qu' il est encore prématuré pour l' opinion + publique syrienne d' assimiler et d' accepter un passage brutal d' une + situation de guerre à une situation de paix . + + + Sur le volet du + retrait du Golan et de sa profondeur, + Walid al-Moualem et le + président Assad lui -même + ont + affirmé que les Israéliens, conformément à la condition posée par les + Syriens comme préalable à la poursuite des négociations, s' étaient dès + 1994 engagés sur le principe d' un retrait jusqu' aux lignes du 4 juin + 1967 . + +

+

+ + Si l' on a une version + monolithique prévisible en Syrie, + les Israéliens en revanche + sont partagés sur l' interprétation + et les implications de cette opportunité manquée . + + + Le débat + oppose ceux qui + croient que la paix était une option stratégique réelle pour la Syrie à + ceux qui restent convaincus que les objectifs de Hafez al-Assad, une + situation de non belligérance, étaient fondamentalement différents de la + paix telle que la conçoivent les Israéliens . + + + Pour les tenants de la première thèse, + un accord sous le forme d' + une " Déclaration de principes " + était sur le point d' être conclu + . + + + L' opportunité manquée + serait due à une + erreur de calcul de la part de le président Assad qui n' a pas voulu + comprendre et entendre qu' il était de sa tâche de convaincre l' opinion + publique israélienne, très réticente et en majorité encore opposée à un + retrait total du Golan, de son engagement réel pour la paix . + + + Une rencontre au sommet avec Shimon Pérès + aurait contribué à créer une + dynamique propre . + + + En refusant d' effectuer ce geste + symbolique en direction de les Israéliens, + il + aurait contraint celui -ci à suspendre les négociations et à provoquer + des élections anticipées . + + + Pour + les tenants de l' autre thèse, + le président syrien + a fondamentalement + peur de la paix en raison de ses implications sur la stabilité du régime + et sur le poids stratégique régional de la Syrie . + + + Son adhésion au processus + de Madrid et au principe de " La terre contre la paix " + n' + aurait été qu' une manoeuvre tactique pour empocher les dividendes que + lui valait en soi sa posture de négociation . + + + À l' inverse, + la paix + aurait à terme contribué à la " + banalisation " de l' acteur syrien en réduisant considérablement sa + valeur stratégique . + +

+

+ + L' un des enjeux du débat + porte, + comme de coutume en Israël, sur la personnalité de Hafez al-Assad + . + + + De plus en plus de voix + s' élèvent qui + considèrent que le président syrien constitue un obstacle à la paix et + qu' Israël devrait attendre l' après-Assad avant de relancer un + quelconque processus de négociations avec la Syrie . + + + Certaines figures traditionnelles du Likoud, tel Yossi + Olmert , + mettent en cause la légendaire + habileté politique et manoeuvrière du président syrien en affirmant que + celui -ci n' a jamais su transformer les " cartes " dont il disposait en + atouts tangibles . + + + De l' autre côté du spectre politique, + des personnalités telles + que Itamar Rabinovitch, principal négociateur et fin connaisseur des + questions syriennes, ne disent pas autre chose en qualifiant Hafez + al-Assad d' homme du passé ", foncièrement conservateur et qui n' a + jamais réussi à bien saisi + + +

+

+ + Personne + n' est en mesure + aujourd'hui de confirmer ou d' infirmer la thèse courante selon laquelle + si Shimon Pérès avait remporté les élections, une " Déclaration de + principes " aurait été signée en l' espace de quelques mois, prélude à + un accord de paix global . + + + Rétrospectivement, il est + assez troublant de constater que l' opinion publique + israélienne ne conserve pas le sentiment d' une opportunité + historique manquée avec la Syrie . + + Est -ce parce que Hafez + al-Assad a, avec consistance, refusé de s' adresser directement à elle + comme le lui demandait avec insistance la partie israélienne ? + + + + En outre, + Itzhak Rabin + s' était engagé à + soumettre cet accord sur le Golan à référendum, prenant par là un gros + risque, la société israélienne n' étant guère acquise à la formule " La + paix en échange de la terre " appliquée à la Syrie . + + + Enfin, + deux visions quasi + irréconciliables de la paix + continuaient à s' opposer : la paix est conçue par Damas comme un moyen + de contenir Israël dans ses frontières, alors que pour la partie adverse + la paix constitue une fin en soi devant se traduire par une + normalisation totale des relations tout en garantissant à l' État hébreu + les conditions optimales de sécurité . + +

+

+ + Selon toute probabilité, + un arrangement + était sur le point d' être conclu + bien que il soit difficile d' en déterminer les termes et le contenu + . + + + Les responsables israéliens qui ont été + impliqués très dans les négociations + sont très évasifs sur le sujet + . + + + Selon Itamar Rabinovitch, il + n' y aurait eu aucun accord entre les + deux parties sur les postes de surveillance avancés ou sur les + zones démilitarisées . + + En outre, + la délégation israélienne + aurait bien demandé un redéploiement + de l' armée syrienne mais non une réduction de la taille des forces + armées, contrairement à les affirmations de la délégation syrienne + . + + + Quant au retrait du Golan, + il + n' aurait été abordé que de façon + très hypothétique . + + + La récurrence du terme " hypothétique " dans le discours + officiel israélien , de droite comme de gauche , s' agissant de le + principe même de le retrait + laisse quelque peu + sceptique quant à l' imminence de cette paix manquée . + + Il est évident que la grande prudence + stratégique de Hafez al-Assad et ses réserves idéologiques + concernant le processus de normalisation avec l' État hébreu ne sont pas + seules en cause . + + Les perceptions israéliennes de la Syrie + restent fondamentalement négatives et il n' est pas sûre qu' une + poignée de main entre Shimon Pérès et Hafez al-Assad aurait suffi à + calmer les craintes des Israéliens, nourries par trente ans de campagne + selon laquelle renoncer au Golan, c' est renoncer à la sécurité de la + Galilée . + + + Enfin, on semble déceler quelques notes discordantes + entre Shimon Pérès et Uri Savir d' un côté, et Itamar Rabinovitch - qui + avait été nommé par Itzhak Rabin - de l' autre . + + Bien que il n' + en ait jamais fait état publiquement, + Itamar Rabinovitch + ne + semblait partager ni l' empressement de Shimon Pérès à vouloir conclure + un accord, ni son enthousiasme pour donner un contenu nouveau plus + économique et culturel aux négociations dans le cadre de sa vision du " + Nouveau Moyen-Orient " . + +

+

+ + L' anecdote qui illustre bien la distance " psychologique + " qui séparait les deux parties , syrienne et israélienne , + est celle relative à la volonté de + Shimon Pérès, en pilote averti, de " voler haut et vite " ( to fly high + and fast ) . + + + Il + usait de cette métaphore pour convaincre ses interlocuteurs syriens qu' + il était dans leur intérêt et leur sécurité réciproques d' accélérer le + rythme des négociations et d' en changer les modalités, en provoquant + une rencontre au sommet avec Hafez al-Assad et en élevant les + négociations directes au niveau de les chefs d' État et de gouvernement + . + + + À cela, + les Syriens + rétorquaient qu' il était certes + important de " voler " mais qu' il était tout aussi important de ne pas + se tromper sur le lieu et le moment de l' atterrissage . + +

+ + + + + + Les scénarios + + + +

+ + Les deux scénarios identifiés et analysés ici + sont ceux qui + déterminent une configuration spécifique du triangle syro-libano-israélien, + avec ses prolongements sur les situations internes, et ses implications + régionales et internationales propres : le scénario du statu quo et l' + option d' un retrait israélien du Liban-sud . + + + Ces deux cas de + figure comportent des variantes + intermédiaires que sont les risques d' escalade militaire et même de guerre + ouverte ou les percées et les progrès sur le front diplomatique . + + + Néanmoins, + l' effondrement de la dynamique et de l' architecture de le processus de + paix israélo-arabe + a réduit l' éventail + des options . + + + Le triangle + syro-libano-israélien + se situe aujourd'hui dans + cette zone grise, intermédiaire, entre l' option de la paix et celle de la + guerre, mais qui reste une zone de crise et de turbulences . + +

+ + + + Maintien du statu quo actuel + + + +

+ + Le scénario de " ni guerre , ni paix " + est sans aucun doute le plus + plausible aujourd'hui concernant l' évolution à moyen terme du triangle + syro-libano-israélien . + + + La perspective d' une reprise des négociations + s' éloigne + au fur et à mesure que la confusion politique s' accroît en Israël + . + + + Contrairement à ce qui se passe sur le + front intérieur, + en Palestine, il n' y a pas ici de sentiment + d'urgence pour Israël,Israël + + Mais + le gouvernement de Benyamin Netanyahou + semble bien déterminé + à ne céder sous aucun prétexte aux pressions qu' exerce Damas via le + Hezbollah pour ramener la partie israélienne à la table des + négociations, sur la base de la paix en échange du double retrait du + Golan et du Liban-sud . + + + D'ailleurs, + le Premier ministre + estime que le Golan + ne constitue pas une priorité pour le président Assad . + + + La stabilité interne, le rôle de la Syrie à le Liban , + ses relations avec les États-Unis et son poids régional + sont, selon lui, des enjeux + autrement plus vitaux . + +

+

+ + Parallèlement, + les deux puissances israélienne et syrienne + redoublent de vigilance pour éviter + l' escalade et la confrontation militaire directe . + + + Le retour de part et d'autre au discours belliqueux et + radical qui caractérisait les relations entre les deux États avant + Madrid , les rumeurs de surarmement et de mouvements de troupes , + ne sauraient faire + oublier que, depuis la guerre d' octobre de 1973 et les accords de + désengagement sur le Golan, la frontière syro-israélienne est, comparée + au foyer de tension permanent du Liban-sud, un îlot de paix . + +

+

+ + Certains stratèges israéliens, minoritaires , + ont pourtant élaboré des scénarios + de conflit entre Damas et Tel-Aviv, qui se fondent sur l' hypothèse + centrale que la situation de statu quo n' est viable ni pour l'une ni + pour l' autre des deux parties soumises à des échéances internes et à + des pressions internationales croissantes . + + + Il + ne fait pas de doute + que la Syrie maintiendra au Liban-sud une pression militaire indirecte + aussi forte que le lui permettent les lignes rouges fixées par l' accord + de cessez-le-feu d' avril 1996 - sans impliquer ses 35 000 soldats + stationnés au Liban - et aussi longtemps que le gouvernement israélien + en place refusera de reprendre les négociations là où elles se sont + arrêtées . + + + Délimitée géographiquement à la zone de sécurité, + la guerre d' usure que se + livrent le Hezbollah ( 1 500 hommes ) et l' armée israélienne épaulée + par l' ALS ( Armée de le Liban-sud qui compte 2 500 hommes ) , + comporte certes des risques de + dérapage, comme en 1993 et 1996, lors de les deux opérations " Justice + rendue " et " Raisins de la colère " . + + + Néanmoins, + les règles du jeu scrupuleusement respectées par Israël + et la Syrie depuis l' entrée de les troupes de Damas en 1976 - règles + que la création de le Comité de surveillance de le cessez-le-feu n' a + d'ailleurs fait que formaliser vingt ans plus tard - + ont instauré des mécanismes + efficaces d' endiguement de ces risques . + + + Une escalade militaire généralisée dont le Liban-sud + serait le détonateur + ne pourrait, dans le + contexte actuel, que venir d' une décision stratégique israélienne + visant à en découdre par la force avec le Hezbollah, pacifier sa + frontière nord sans avoir à payer un quelconque prix à la Syrie . + + + Mais + le syndrome libanais en Israël + pèse de tout son poids, + psychologique certes mais également politique . + + + La succession de revers que continue à subir Tsahal à l' + intérieur même de sa zone de sécurité + ne fait que raviver ce sentiment d' échec et d' impuissance, relançant + le débat public interne sur le maintien de la zone de sécurité, sur + lequel nous reviendrons plus loin . + + + Outre les fortes résistances de l' + opinion publique à toute nouvelle expédition chez le petit voisin au + nord, + le gouvernement israélien + doit également compter avec les oppositions et les divisions qui se + sont développées au sein de son propre état-major sur l' opportunité d' + une nouvelle action militaire pour " casser " le statu quo actuel et y + imposer un nouvel ordre garantissant la sécurité " absolue " à la fois + des populations du nord mais également celle des soldats de Tsahal + . + + + Que ce soit une opération punitive massive prenant en otage la + population civile libanaise ( à l'instar de les " Raisins de la colère " + ) ou l' extension de la zone de sécurité vers le nord ou encore une + attaque ciblée contre les positions de l' armée syr + aucune de ces trois variantes de l' option militaire + n' apparaît dans le contexte actuel + comme une stratégie gagnante . + + + Aucune + ne semble susceptible d' échapper à + la logique de l' enlisement qui, depuis 1982-1985, est perçue comme une + " malédiction " proprement libanaise où l' arme militaire finit par se + retourner politiquement contre son utilisateur . + +

+

+ + En outre, + il + va sans dire que le + contexte régional et international actuel ne se prête guère à une + nouvelle action militaire israélienne au Liban . + + + Le désengagement et la + passivité relatives de l' Administration américaine à le Proche-Orient + sont incontestablement l'un des + éléments du statu quo actuel . + + + Dans le même temps, + les conséquences diplomatiques du blocage du processus de + paix et les réalignements géostratégiques qui se dessinent à le + Moyen-Orient , en même temps que la vague croissante d' anti + américanisme dans le monde arabe , + n' augurent + rien de bien rassurant à terme pour les intérêts et la position des + États-Unis dans la région . + + + L' activisme diplomatique tous azimuts que déploie la + Syrie pour parer à les risques d' isolement que l' élection de Benyamin + Netanyahou avait à un moment + fait craindre, notamment par le + biais de la consolidation des liens stratégiques avec la Turquie, a + porté ses fruits . + + + Le soutien réitéré apporté par l' Égypte et l' Arabie + Saoudite à Damas , leur dénonciation quotidienne de la politique + israélienne et de la complaisance américaine , leur refus de participer + à le sommet économique de Doha de novembre 1997 , puis leur part + constituent autant de signaux + d'urgence lancés à Washington par ses deux alliés les plus fiables dans + la région . + + Il est peu probable qu' + à un moment où la capacité de médiateur de l' + Administration américaine est sérieusement mise en cause par ses partenaires + arabes, celle -ci avalise une action militaire israélienne au Liban . + + Échaudé par le coup de poker électoral + qui a précipité Shimon Pérès dans la désastreuse opération " Raisins de + la colère ", + Washington + ne + voudrait en outre surtout pas prendre le risque de condamner ainsi le + volet syrien des négociations, ce qui signerait l' arrêt de mort du + processus . + + + Tant que la partie syrienne continuera + à se montrer disposée à reprendre les négociations avec Israël sur la + base de " ce_NEW_ + continuera à + se montrer disposée à reprendre les négociations avec Israël sur la base + de " ce disposée à reprendre les négociations avec Israël sur la base de + " ce avec Israël sur la base de " ce sur la base de " ce qui + a été conclu à Wye + Plantation ", les responsables américains veilleront à éviter toute + escalade militaire dont l' objectif premier serait pour le gouvernement + israélien d' imposer par la force l' option " Le Liban d'abord " + . + + + Le maintien du statu quo + est un pis-aller + aujourd'hui pour Washington qui a tant investi dans le processus de paix + et qui peut se targuer d' avoir réalisé de remarquables percées sur le + dossier syro-israélien en un laps de temps assez court, compte tenu de + l' antagonisme profond qui opposait les deux parties . + + + Il + n' est pas question + de revenir sur les acquis de Wye Plantation, qu' il faut geler en + attendant que le verrou israélien se débloque, soit par un + bouleversement de la donne interne, soit par un changement de l' état d' + esprit de la communauté juive américaine et de ses puissants groupes de + pression dans le sens de une plus grande fermeté à l'égard de le + gouvernement actuel afin que il réactive le processus de paix . + +

+

+ + À ce jour, + il n' y a donc pas + eu ce dangereux glissement que beaucoup redoutaient, entre le retour à + un état de guerre froide entre Israël et la Syrie et une détérioration + incontrôlable de la situation au Liban-sud . + + + L' autre front, + celui de le Golan , pourrait -il se rallumer dans ce contexte de regain + de tension ? + + + Le gouvernement + israélien pourrait -il être tenté de porter le conflit en territoire + syrien pour résoudre le dilemme dans lequel il se retrouve pris + aujourd'hui au Liban-sud du fait de sa propre intransigeance sur le + Golan et de l' absence d' une alternative militaire crédible pour sortir + du bourbier libanais ? + + + Cette option + ne + recueille pratiquement pas d' échos en Israël même parmi les milieux les + plus " syrophobes " au sein de la coalition gouvernementale qui, + redoutant l' ouverture d' un nouveau front sur le Golan, préconisent d' + infliger enfin un coup fatal à la présence syrienne au Liban . + + + Toutes les opérations + israéliennes dans ce pays + n' ont effectivement jamais pris + pour cible les positions de l' armée syrienne dans la Békaa ( à + l'exception de les frappes préventives de 1982 ), alors même que c' + était Damas et non Beyrouth qui était politiquement visée . + + Il est peu probable que + l' option + militairesécurité +

+

+ + Certains stratèges israéliens, minoritaires , + n' écartent pourtant plus l' + éventualité d' une guerre limitée que déclencherait le président syrien + pour sortir de l' impasse politique devenue intenable . + + + Les tenants de ce scénario + reprennent à + contre-pied une thèse communément partagée - par des hommes politiques + aussi différents que Itamar Rabinovitch et Benyamin Netanyahou - selon + laquelle Hafez al-Assad n' aurait jamais été pressé de signer un accord + de paix sur le Golan . + + + au contraire + rétorquent ceux -là, le président + syrien se trouve aujourd'hui dans la même situation d'urgence que Yasser + Arafat ou que Shimon Pérès à la veille des élections qui allaient + sceller politiquement son sort . + + + Il + partagerait + également ce même sentiment d' amertume et de frustration d' avoir + laissé la " victoire " lui échapper alors qu' il était si proche de le + but : le retour du Golan sous souveraineté syrienne . + + + Privé d' options diplomatiques pour libérer le Golan et + face à l' inertie de la communauté internationale, + Hafez al-Assad + pourrait être tenté par une opération militaire sur le modèle de la + guerre d' octobre 1973, sous la forme de une incursion limitée au Golan + dans la zone du mont Hermon, forçant ainsi Américains et Européens à + intervenir rapidement pour prévenir les risques d' escalade et relancer + les négociations . + + + Ce scénario + reste peu + convaincant, ne serait -ce que par la place centrale qu' il accorde à la + psychologie du président syrien qui, arrivant au seuil de son existence + et à l'heure terrible des bilans, opterait brutalement pour un + revirement de la stratégie qui a été la sienne depuis 1973 et qui a été + globalement gagnante en termes de poids régional, pour se précipiter + tête baissée dans une confrontation militaire avec Israël, dans une + ultime tentative de jouer quitte ou double : c' est-à-dire récupérer le + Golan ou perdre tous les acquis engrangés jusque-là, dont la + mainm + + + En outre et sans être un fin stratège, on voit + mal selon quelle logique + IsraëlIsraël + + Le président Assad - qui a + toujours dans ses calculs accordé une place centrale à les équilibres + stratégiques - + sait qu' une + tentative syrienne pour occuper par la force une partie du Golan + entraînera une riposte israélienne dévastatrice . + + + Les conditions qui prévalent aujourd'hui + sont en outre radicalement + différentes du contexte régional et international qui a permis à Anouar + al-Sadate de récolter les fruits politiques d' une opération militaire + limitée dans ses objectifs . + + + Le président égyptien + disposait alors d' + atouts stratégiques majeurs qui font défaut à Hafez al-Assad - et qui + expliquent d'ailleurs le choix historique de la Syrie de renoncer à la + parité stratégique avec l' État hébreu et d' accepter l' option de la + paix : l' effondrement de l' Union soviétique, le découplage des divers + volets égyptien, jordanien et palestinien, la disparition d' un " front + " arabe commun, etc . + + + Enfin, + une défaite militaire de cette taille infligée à l' armée + syrienne + risquerait fort de provoquer un + cataclysme interne . + + + La dernière chose que souhaiterait le président syrien + est de se + retrouver piégé dans une confrontation militaire avec Israël . + +

+

+ + Hafez al-Assad + continuera à + privilégier l' option actuelle de " ni guerre, ni paix " que la Syrie a + connue de 1974 à 1991 avant qu' elle ne se rallie au processus de Madrid + . + + + La suspension des négociations + a évidemment + considérablement réduit ses options . + + + Néanmoins, + le président Assad + a une longue + expérience de ces situations de statu quo et il sait comment en + exploiter les failles et tourner à son profit le processus de " + pourrissement " actuel, pour préparer les conditions de nouvelles + négociations de paix . + + + Loin de le réduire à l' impuissance ou + à la passivité, + la perpétuation de ce scénario le + poussera + de plus en plus à jouer de sa capacité de nuisance en agissant sur + quatre leviers : faire payer Israël un prix de plus en plus lourd au + Liban-sud ; geler tout processus de normalisation entre Arabes et + Israéliens et renforcer son soutien aux mouvements d' opposition aux + accords d' Oslo ; jouer sur les tensions entre Tel-Aviv et Washington ; + et enfin rentabiliser au mieux les deux cartes, iranienne et irakienne + . + +

+

+ + Le scénario du statu quo + réduit donc plutôt que il ne + favorise les risques d' escalade militaire . + + + En revanche, + il + n' est pas immuable + en ce sens que l' on est entré, non pas dans une situation de gel du + processus de paix, comme l' auraient souhaité ses architectes + américains, mais dans une phase de régression . + + + En effet, tels les deux + accords de paix égypto-israélien et jordano-israélien, + si certains acquis semblent aujourd'hui irréversibles, + la paix des peuples + régresse de façon assez inquiétante + . + + + Pour certains, + cela + relève d' une vision + romantique et angélique de la réconciliation historique des sociétés + arabes et israélienne, bien éloignée des véritables impératifs et + intérêts politiques, économiques et stratégiques censés guider le + processus de paix . + + + Mais, + si les États arabes peuvent décider de faire la paix dans + un premier temps sans leurs peuples, + ils + ne peuvent la faire contre eux + . + + + Le raidissement et même la radicalisation des opinions + publiques arabes vis-à-vis d' Israël + ont aujourd'hui des réminiscences d' + une époque que l' on croyait révolue depuis une dizaine d' année : celle + du refus du fait accompli israélien . + + + Un tel état de chose, s' + il se prolongeait , + aurait des + incidences politiques et stratégiques dans la mesure où la marge de + manoeuvre des États arabes se retrouverait progressivement réduite + vis-à-vis d' Israël mais aussi de Washington . + + + Déjà affaiblis sur le plan interne, + ils + seront de plus en + plus contraints à répondre de leurs choix face à des sociétés qui ne + voient guère se matérialiser les dividendes de la paix et face à une + contestation politique interne, majoritairement islamiste, opposée à la + normalisation avec l' État hébreu . + + + Autant que l' évolution + politique + interne en + Israël ou la question de l' après-Assad, cette donnée est essentielle + dans l' évaluation des différents scénarios et de leur probabilité + . + +

+

+ + La principale clef du statu quo actuel + réside + sans aucun doute en Israël . + + + En dépit de l' opposition virulente de + l' ensemble des élites - hommes politiques, intellectuels, armée, + services de sécurité et de renseignements - et d' une position de plus + en plus inconfortable au sein de son propre parti, + le Premier ministre + semble être passé maître dans l' art + de la survie politique . + + + Si le maintien de Benyamin Netanyahou + au pouvoir et sa réélection en l' an 2000 semblent constituer une + garantie contre la reprise des négociations syro-israéliennes, + rien ne permet d' affirmer aujourd'hui qu' un + changement de la donne politique israélienne, à moyen terme, + débloquera l' impasse actuelle . + + Dans tous les cas de + figure envisagés, + motion de censure contre le gouvernement ( qui requiert 61 voix au sein + de la Knesseth ) ou contre le Premier ministre ( 80 voix ), provoquant + des élections anticipées dans le premier cas, et la nomination d' un + nouveau chef de gouvernement dans l' autre, il est probable que le Golan + et la paix avec la Syrie ne constitueront pas des enjeux prioritaires + tant au niveau de l' opinion publique que de la classe politique + . + + + Ce désintérêt + s' + explique par le fait que ces enjeux ne sont pas pour l' heure vitaux + pour la sécurité d' Israël . + + Il est vrai que la frontière syro-israélienne est la plus sûre, à + telle enseigne que le Golan et le lac de Tibériade sont aujourd'hui les + lieux de villégiature privilégiés des Israéliens, les colons eux -mêmes se + reconvertissant massivement dans le secteur touristique . +

+

+ + En dépit de ses + professions de foi préélectorales que le Golan restera israélien et qu' + il s' y emploiera pour cela, + la position de Benyamin + Netanyahou sur la paix avec la Syrie + est plus ambivalente qu' il n' y + paraît . + + + Ainsi, + à la veille de la première tournée + dans la région du secrétaire d' État américain, + Madeleine Albright , à le mois de septembre 1997 , de les rumeurs + persistantes + ont circulé dans les + médias israéliens sur des messages secrets que le Premier ministre + aurait fait parvenir à Hafez al-Assad, via Dennis Ross et / ou Uzi Arad, + son conseiller politique, pour examiner les possibilités d' une reprise + des négociations avec la Syrie . + + + Le Premier ministre + aurait proposé une + version édulcorée de la formule lancée par Itzhak Rabin et reprise par + Shimon Pérès, selon laquelle la profondeur du retrait n' est plus + proportionnelle à la profondeur de la paix, mais aux garanties de + sécurité que Damas est prête à concéder à l' État hébreu sur le Golan + . + + + Bien que le cabinet du Premier + ministre ait confirmé la nouvelle, + il + a refusé d' en divulguer la teneur + . + + + Benyamin Netanyahou + est prisonnier non + seulement de son approche idéologique - que l' on peut résumer + concernant la Syrie par " la paix avec le Golan " - mais également de + ses impératifs de survie politique au quotidien . + + + Toute concession sur le Golan + risque en effet de provoquer l' + effondrement de sa propre coalition . + + + Avigdor Kahalani, ministre de la Sécurité intérieure et leader de le + parti de la " Troisième voie " , l'un des officiers ayant combattu sur + le Golan , + est + formellement opposé à toute forme de restitution du plateau vital, selon + lui, pour la sécurité de l' État hébreu . + +

+ + + + + Variations autour du scénario du retrait unilatéral du + Liban-sud ... ou comment décomposer le triangle ? + + + +

+ + Impensable à la veille de l' opération + " Raisins de la colère ", + ce scénario avec toutes ses variantes fait + désormais partie du domaine du " politiquement " envisageable . + + + + Il + a été + retenu ici en raison de l' évolution du débat en Israël sur le Liban + qui, en moins de deux ans, a acquis une acuité sans précédent . + + + Le tabou qui , depuis 1982 , inhibait la liberté de + débattre de la politique libanaise de l' État hébreu + a été levé . + + + L' audience que recueille l' option de le retrait + unilatéral de le Liban-sud + s' est élargie de façon + spectaculaire en l' espace de deux ans à peine . + + + Les causes + sont liées + à la prise de conscience, déjà latente mais accélérée par le bilan + négatif des " Raisins de la colère ", du fait qu' Israël n' a pas les + moyens de gagner cette guerre d' usure au Liban-sud et que la zone de " + sécurité " est devenue en soi une source d' insécurité où de jeunes + soldats israéliens continuent de payer de leur vie une politique que + certains jugent " archaïque " et dépassée . + + + Une autre raison + fondamentale à cette remise en question de la légitimité même de les + arguments sécuritaires , qui justifient le maintien de la zone de + sécurité , + est liée à l' arrêt + net et brutal du processus de paix avec la Syrie . + + + Tant + que les négociations syro-israéliennes semblaient en bonne voie et sur + le point d' aboutir à un accord global, + incluant le règlement du problème libanais, + les victoires de la guérilla remportées par le Hezbollah + avaient moins d'importance . + + + L' impasse à le Liban-sud + était vécue comme un mal nécessaire + mais provisoire . + + + Alors qu' aujourd'hui l' option de la paix avec la Syrie + semble durablement enterrée, + des voix de plus en plus nombreuses + s' élèvent en Israël + pour réclamer une révision de la politique libanaise et une redéfinition + de ses objectifs à la lumière de la situation actuelle . + + + Ce sentiment d'urgence au Liban-sud + est exacerbé + aussi par le nouveau cadre imposé par l' accord de cessez-le-feu qui a + mis un terme à l' opération " Raisins de la colère " d' avril 1996 et a + contribué à rétrécir considérablement le champ des options israéliennes + . + + + Cet arrangement + impose des conditions restrictives à + l' armée israélienne rendant à terme sa position intenable . + + + Le système dans le cadre duquel opère l' armée + israélienne à le Liban-sud + est devenu de plus en plus rigide, + ne serait -ce qu' en raison de l' existence du Comité de surveillance du + cessez-le-feu qui bride l' action de l' armée israélienne et neutralise + en grande partie sa puissance de feu en lui interdisant de s' en prendre + aux civils . + + + En outre, + la présence d' Américains et de Français au sein de ce + comité + a de facto contribué à une forme d' + internationalisation du conflit . + + + Sur le plan militaire et en dépit de + les récentes déclarations du ministre de la Défense sur les " bons + résultats " obtenus par l' armée israélienne grâce à la mise en oeuvre + de tactiques de combat plus performantes, + Tsahal + reste astreint à une position + défensive face à le Hezbollah dont les méthodes de guérilla se sont + considérablement affinées au cours de ces dix dernières années et qui + semble contrôler parfaitement le terrain . + + + Pour la première fois depuis l' instauration de la zone de sécurité, + le nombre de tués israéliens + a dépassé en 1997 celui des + Libanais, civils et combattants du Hezbollah confondus . + +

+

+ + La question du maintien de + la zone de sécurité + est devenue + un facteur de division aussi bien parmi la classe politique qu' au sein + de l' état-major de l' armée qui se garde pourtant d' étaler au grand + jour ses discordances internes . + + + L' option du retrait + unilatéral, total ou partiel , + provoque un débat public + particulièrement vif entre partisans et opposants . + + + Les prises de position sur + cette question + transcendent les lignes de clivages + traditionnels Likoud / Parti travailliste et finissent par brouiller + encore davantage un échiquier politique déjà confus . + + + Ainsi, + si la " colombe " + travailliste, Yossi Beilin, et le " faucon " du Likoud et ministre des + Infrastructures nationales, Ariel Sharon, soutiennent tous deux l' + option du retrait unilatéral, + leurs motivations + sont loin de être les mêmes . + + + L' architecte de l' opération de 1982 " Paix en Galilée + ", qui rejoint par là les positions de le parti de la " Troisième voie " + , + est favorable à un + retrait unilatéral, à la seule condition qu' il ne soit pas négocié avec + les Syriens . + + + L' objectif + est non seulement de + priver la Syrie de son atout-maître, mais également de dissocier les + deux volets libanais et syrien . + + Il ne s' agit plus de l' option + "option + + Le retrait + se transforme alors + en une carte contre la Syrie . + + + Mais + l'un des arguments majeurs de Ariel Sharon + reste qu' + Israël doit pouvoir décider en toute liberté du moment, des modalités et + des conditions d' un retrait . + + + Yossi Beilin et d'autres, dont l' Association des 4 mères " de soldats + israéliens servant au Liban-sud, s' appuient davantage sur des arguments + de type humanitaire pour démonter le raisonnement stratégique et + sécuritaire qui sous-tend le maintien de cette + + + + Le nombre de soldats + israéliens tués au Liban ( 1 200 environ depuis 1982 ) et le bilan + chaque année un peu plus élevé + devraient, selon eux, inciter les + responsables israéliens à changer de politique . + + + Ils + soutiennent que Tsahal serait bien plus en mesure de défendre la + sécurité de l' État d' Israël à partir de le territoire israélien + . + + + À l' extrême gauche de l' échiquier + politique, on retrouve des opposants au retrait tels que le député Yossi + Sarid ( Meretz ) - l'un des plus virulents critiques de l' opération " Paix + en Galilée " - qui redoute dans ce cas de figure un déluge de katioushas sur + le nord d' Israël, contraignant l' armée israélienne à revenir en force au + Liban en y lançant une invasion massive, terrestre et aérienne . +

+

+ + Le consensus apparent au sein de les forces armées sur la + nécessité de maintenir cette zone-tampon aussi longtemps que Israël et + la Syrie ne sont parvenus pas à un accord politique + semble sérieusement ébranlé . + + + Le doute + commence à + gagner un nombre croissant d' officiers supérieurs du Commandement de la + région nord quant à l' efficacité d' une politique dont le but déclaré + est de protéger la sécurité de la frontière nord d' Israël sans pour + autant exposer la vie des soldats israéliens . + + + Bien que ces + responsables militaires ne fassent aucune déclaration publique sur une + nécessaire révision de la stratégie israélienne au Liban, + certaines " fuites " + laissent à penser + que l' option d' un retrait unilatéral fait de plus en plus d' émules + jusqu' aux plus hauts échelons de la hiérarchie militaire . + + + De l' avis de ces militaires, + l' enlisement de Tsahal à le Liban-sud + commence à affecter sérieusement le + moral des troupes alors que l' assurance et la combativité du Hezbollah + ne font que se renforcer sur le terrain . + + + À l' inverse, + l' ALS censée au départ être la cheville ouvrière de tout + le dispositif israélien à le sud + est devenue au fil de le temps et + plus précisément depuis deux ans un allié de moins en moins fiable et de + plus en plus difficile à gérer et à contenir . + + + Plusieurs sources, + israéliennes et autres , + font état de + défections de plus en plus nombreuses en son sein de jeunes combattants + qui vont grossir les rangs du Hezbollah et / ou se transforment en + agents doubles transmettant au Hezbollah des renseignements sur les + mouvements et les opérations tactiques des troupes israéliennes . + +

+

+ + Contre les tenants de cette thèse, + un noyau dur d' officiers + continue à défendre fermement le maintien de la zone de sécurité comme + un moindre mal . + + + Un retrait sans garantie + de sécurité, même avec menaces de représailles massives en cas de + attaques de le Hezbollah sur le nord d' Israël , + serait un coup de poker aux risques + incontrôlables, qui exposerait directement les populations civiles + . + + + Les combattants du Hezbollah + s' étendraient tout au long de la + frontière et tenteraient des opérations d' infiltration en territoire + israélien . + + + Le retrait + porterait également un coup fatal au + prestige de Tsahal vis-à-vis de l' opinion publique israélienne mais + également arabe, contrainte pour la première fois de se replier sous la + pression d' une guérilla de quelques milliers d' hommes . + + + Ainsi, + selon Uri Lubrani, + coordinateur des opérations israéliennes à le Liban-sud , + ce + serait pure folie + que d' envisager un retrait dans les conditions actuelles, même assorti + de mesures sécuritaires et logistiques, impliquant une tierce partie, la + France par exemple, qui en garantirait la bonne application . + + + Il + est + convaincu que le maintien de la zone de sécurité est la situation la + moins coûteuse pour Israël en termes de sécurité . + + + Il + considère l' option + " Le Liban d'abord ", dans toutes ses formulations et déclinaisons, + comme mort-née, mais n' est pas partisan pour autant de la réédition d' + une attaque de type " Raisins de la colère " . + +

+

+ + La pression croissante de + l' opinion publique relayée par le malaise dans les rangs de l' armée + face à les succès militaires remportés par le Hezbollah - notamment + contre le fameux char d' assaut Merkava, fleuron de l' industrie de l' + armement israélienne + + + + Néanmoins, + la radicalisation de ce débat + ne peut manquer à terme de faire + éclater les contradictions - et peut-être bien les divisions internes - + du gouvernement qui marche, par conservatisme ou absence de consensus + interne, dans les pas de son prédécesseur mais sans avoir de direction + précise . + + + S' agit -il de ne + rien entreprendre au Liban qui puisse y miner l' influence et la + prédominance de la Syrie, seule puissance en mesure de garantir une + pacification de la frontière nord d' Israël permettant aux troupes de + Tsahal de se retirer en toute sécurité ? + + + Mais + alors comment + résoudre cette contradiction inhérente à la position israélienne qui + reconnaît à la Syrie les pleins droits sur le Liban mais ne lui en + concède aucun sur le Golan ? + +

+

+ + Les probabilités d' un tel scénario de retrait unilatéral + restent minces . + + + En + dépit de l' acuité du débat, + l' opinion publique + ne semble pas dans + sa majorité gagnée par l' idée du retrait . + + + L' une des raisons à cela + est liée à la perception négative de + la notion d' unilatéral " qui équivaudrait à " inconditionnel ", donc à + une forme de reddition de l' armée israélienne . + + + En réalité, + aucun des acteurs principaux + ne + souhaite qu' Israël le mette en pratique, surtout dans sa version + inconditionnelle et non concertée : ni les Syriens qui se retrouveraient + privés de leur principal levier de pression sur Israël, ni l' État + libanais qui redoute l' installation d' un vide stratégique au Liban-sud + favorisant les tensions et les règlements de compte intra-libanais, ni + Washington et ses alliés arabes - notamment l' Égypte et l' Arabie + Saoudite qui ont officiellement avalisé et soutenu la stratégie syrienne + sur la " concomitance des deux volets " - c + +

+

+ + Un tel cas de figure + présente pourtant bien des avantages + du point de vue israélien, l' isolement du couple syro-libanais n' en + est pas des moindres . + + + Non point que l' État hébreu cherche à défaire ce couple + ; comme il a été souligné plus haut, + aucun dirigeant israélien de droite ou de gauche + ne souhaite + aujourd'hui s' immiscer dans les relations bilatérales entre la Syrie et + le Liban . + + + Mais, + en renonçant à sa zone de sécurité, + Israël + aurait réussi à s' extirper de ce + triangle hors duquel le couple syro-libanais perd l'un de ses éléments + essentiels de cohésion et de légitimation . + + + Le redéploiement des troupes syriennes, prévu par les + accords de Taëf , + serait de nouveau à l'ordre de le + jour . + + + Par ailleurs, il n' est pas du + tout sûr, contrairement à les craintes exprimées par les opposants à un + retrait unilatéral, que le Hezbollah " + poursuive " l' armée israélienne en Israël pour deux raisons majeures . + + La première + est qu' il est très + délicat pour la Syrie d' apporter sa caution implicite à des opérations + militaires menées en territoire israélien, par crainte à la fois de l' + ampleur prévisible de la riposte israélienne et de la réprobation + internationale que cela ne manquera pas de susciter, de la part aussi + bien des États-Unis et de l' Union européenne que des alliés égyptien et + saoudien de la Syrie . + + + La deuxième raison + tient à la stratégie proprement + interne du Hezbollah qui prime sur toute autre considération d' ordre + régional . + + + La direction actuelle de + le mouvement + ne voudrait en + aucun cas mettre en péril les bénéfices politiques de plus d' une + douzaine d' années de résistance à l' occupation israélienne en " + ouvrant ", en cas de retrait des troupes de Tsahal, un nouveau front sur + la frontière libano-israélienne . + + + Le capital de sympathie et de soutien dont il bénéficie + sur le plan national et l' audience croissante qu' il s' est taillé au + sein de la communauté chiite face à le mouvement Amal + pourraient en être durablement + affectés et menacer la survie même du mouvement sur la scène politique + libanaise . + +

+

+ + Malgré les avantages qu' elle + présente, + une telle initiative israélienne + constituerait un coup de poker, tant + les risques restent grands et imprévisibles . + + + Un bien timide ballon d' essai + a été lancé avec l' évacuation par + l' ALS d' une douzaine de villages de la région de Jezzine . + + + Cette manoeuvre + visait à + tester la capacité de l' État libanais à reprendre le contrôle des zones + " libérées ", dans l' hypothèse d' un retrait par étapes ( autre + variante du retrait unilatéral ) . + + + Face à + l' absence de réaction de la part tant du Hezbollah que de l' armée + libanaise, + le gouvernement israélien + semble pour l' heure avoir renoncé à la carte " Jezzine d'abord " . + + + + Mais + cette option comme celle + d' un retrait total restent ouvertes . + + + Beaucoup dépendra + de la configuration future + des rapports de forces internes en Israël dont il est difficile + de saisir les contours, et de l' évolution de la relation avec Washington . + + Une impasse prolongée sur + le dossier palestinien + peut également pousser le gouvernement israélien à cette forme de fuite + en avant en évacuant ses troupes de la zone de sécurité . + + + Il + n' est pas exclu que Benyamin + Netanyahou ait, en son for intérieur, déjà pris cette décision et qu' il + attende le moment opportun pour abattre une carte qu' il estime gagnante + . + + + L' ALS + prend très + au sérieux la possibilité d' un retrait subit et non concerté de Tsahal, + comme le prouvent les déclarations de son commandant, Antoine Lahad, + qui, pour la première fois, a publiquement menacé Israël de représailles + en cas de retrait unilatéral . + +

+

+ + Mais, + si un tel retrait s' effectuait dans le contexte actuel + de blocage diplomatique, + même sous la bannière de la résolution 425, + il + ne contribuerait certainement pas à + désamorcer le climat de tension . + + + L' État libanais + serait bien en peine + de reprendre le contrôle du Liban-sud, bien que, techniquement, l' armée + soit aujourd'hui tout à fait en mesure de remplir le rôle prévu par les + accords de Taëf . + + + Il + devra + faire face à un grave dilemme en cas de retrait : soit laisser le champ + libre au Hezbollah - sur instructions syriennes -, soit déployer l' + armée libanaise dans une région qui échappe totalement depuis 1978 à l' + autorité du pouvoir central et remplir le rôle de garde-frontières au + bénéfice de Israël . + + + La Syrie, + quant à elle , + célébrera à grands + renforts de médias et de déclarations triomphalistes la " libération " + du Liban-sud comme la victoire de la résistance libano-syrienne . + + + Mais + le temps des festivités + passé, le président Assad + devra + relever ce défi qui met à plat sa stratégie de négociation face à Israël + . + + + Il + pourrait opter pour l' escalade mais + encore faudrait -il qu' il puisse justifier au regard de la communauté + internationale la poursuite d' actions de " résistance " en territoire + israélien . + + + des substituts au Hezbollah - trop identifié aujourd'hui + à la r��sistance libanaise contre l' occupation israélienne - + devront être trouvés qui agiront + alors sous le slogan " Libérer la Palestine " . + + + Le président Assad + pourrait se servir + des principaux mouvements d' opposition palestiniens qu' il abrite pour + recréer un nouveau " fathland " au Liban-sud, comme aux heures de gloire + de la résistance palestinienne au Liban . + +

+

+ + L' autre alternative - qui semble la plus probable - + est qu' il prendra + sagement le temps de la réflexion, en évitant surtout de se lancer dans + une action précipitée qui risquerait de menacer son emprise sur le Liban + . + + + Son réflexe premier + sera plutôt de + chercher à protéger la solidité du couple syro-libanais même s' il doit + dans le même temps mettre entre parenthèses son " combat " pour libérer + le Golan . + + + Il + sait qu' il + dispose d' atouts non négligeables en cas de retrait unilatéral + israélien . + + + Le premier d' entre eux et + le plus important + est que personne - + ni la troïka libanaise, ni les pays arabes, ni Israël, ni l' Iran, ni + les États-Unis, ni même la France ou l' Union européenne - n' exigera de + la Syrie qu' elle se conforme enfin aux dispositions des accords de Taëf + qui prévoient le redéploiement puis le retrait des troupes syriennes, + selon un échéancier bien précis mais sans cesse repoussé en raison de + les " conditions exceptionnelles " que traverse le Liban, autrement dit + l' occupation israélienne et la nécessité vitale d' y mettre un terme + . + + + La crainte réelle d' un + basculement du Liban dans la guerre civile + agit comme un repoussoir pour tous + les acteurs régionaux ou internationaux impliqués directement ou + indirectement sur la scène libanaise . + + + Même l' Iran - qui figure en tête de la liste de les " rogue states " + établie par l' Administration Clinton - + ne serait pas favorable à une + rupture du statu quo intercommunautaire libanais issu de Taëf qui a + considérablement amélioré la position et le poids de la communauté + chiite . + + Il est important de + souligner à cet égard, + contrairement à la perception largement partagée en Israël, que Téhéran + reste un acteur extérieur au triangle syro-libano-israélien et que son + influence sur le Hezbollah a été démesurément exagérée . + Il ne s' agit pas + de nier la réalité des + faits, à savoir que ce mouvement est né en 1985 de l' alliance + syro-iranienne au Liban, à un moment où il y avait une véritable + prolifération de milices au Liban . + + Mais + ce mouvement + a réussi à se hisser au rang de + parti politique et à s' affirmer, à travers sa participation au jeu + électoral et sa forte représentation parlementaire, comme un acteur à + part entière sur la scène politique libanaise - pour autant bien sûr que + l' on puisse qualifier de vie politique, l' immobilisme et la paralysie + qui frappent les institutions de la IIe République libanaise . + + + En tout état + de cause, + le jeu de Téhéran à le + Liban + a toujours soigneusement évité de + heurter de front ou de court-circuiter le " maître et seigneur des lieux + " syrien . + + + Les États-Unis + s' abstiendront + également d' exercer des pressions dans ce sens pour les raisons qui ont + été évoquées plus haut - ménager la Syrie dans l' espoir d' un déblocage + du processus de paix - et parce que ils ne font guère confiance à la + capacité de l' État libanais à assurer la paix civile et à imposer son + autorité sur l' ensemble du territoire . + + + Quant + aux Israéliens, + ils + seront plus que + sensibles aux arguments que la Syrie ne manquera d' agiter comme autant + d' épouvantails contre d' éventuelles pressions pour que elle retire ses + troupes du Liban . + + + Le premier de ses + arguments + concerne la " porosité " de la + frontière libano-israélienne : seule Damas est aujourd'hui en mesure de + contrôler les groupes potentiels qui voudront se lancer dans de + nouvelles opérations de guérilla en territoire israélien . + + + Le deuxième argument, tout + aussi porteur , + est lié à la + question des 300 000 réfugiés palestiniens au Liban dont le sort est de + plus en plus incertain, compte tenu à la fois du refus de l' État + libanais d' envisager une quelconque solution d' intégration " et du + déraillement du processus d' Oslo . + + + Là encore, + le rôle de la Syrie + peut s' avérer vital . + + + Enfin, + la position commune de la + France, de l' Union européenne et de la majorité de les pays arabes + est que la Syrie + doit demeurer une partie centrale de tout accord ou " désaccord " dans + le cas de un retrait unilatéral israélien ... + +

+ + + + + + Conclusion + + + +

+ + Le triangle syro-libano-israélien + est aujourd'hui + complètement verrouillé par l' impasse du processus de paix . + + + Des trois parties prenantes à ce jeu + triangulaire, c' est sans conteste l' acteur israélien qui détient la clef d' un " + déblocage " . + + au terme de cette étude, il semble + probable que l' option du statu quooption + + Mais + la scène politique israélienne + reste confuse et son + évolution, même à court terme, demeure imprévisible ; ce qui n' est pas sans + déconcerter les amateurs de scénarios que nous sommes et qui avons appris + qu' une démocratie offrait plus de transparence et de lisibilité au niveau + de sa politique extérieure et de sa sécurité qu' une autocratie, et qu' elle + était naturellement plus encline à opter pour la paix . + + Il n' est pas de notre propos + ici d' analyser les mutations + sociopolitiques diverses que connaît l' État d' Israël . + + Mais + le processus de paix et son + accélération en l' espace de trois ans à peine + ont eu l' effet d' un séisme sur une + société contrainte de se redéfinir dans son double rapport à son + environnement resté étranger et à son identité propre . + + + Le refus de l' assimilation que prône Benyamin Netanyahou + n' est que l'une des expressions de ce + choc historique . + + Il n' est dès lors pas acquis + que son départ + suffise à remettre sur les rails le processus de paix . + + Ehoud + Barak , secrétaire général de le Parti travailliste , lui -même , + se garde bien de s' engager clairement + sur le sujet . + + + Homme secret, il fait très peu de discours et + se présente toujours comme le successeur + de Itzhak Rabin . + + On suppose qu' une fois au pouvoir et disposant d' une + majorité confortable, il donnerait la priorité au volet palestinien + . + + Concernant + les négociations avec le couple syro-libanais, + il + adoptera à n' en pas + douter la même approche que Itzhak Rabin et Shimon Pérès, à savoir que la + Syrie reste le passage obligé de tout règlement global . + + + Au mois d' août 1997, + il + avait envoyé par + l'intermédiaire de la délégation d' Arabes israéliens, en visite à Damas, + une lettre au président syrien dans laquelle il s' engageait à suivre la + voie de la paix tracée par Itzhak Rabin . + +

+

+ + Hafez + al-Assad qui , à cette occasion , a loué les vertus d' homme de paix de le + président de le Parti travailliste , + continuera à + observer avec beaucoup d' attention les évolutions politiques internes en + Israël . + + + À + mi-parcours entre la suspension des négociations début mars 1996 et la fin + du mandat de Benyamin Netanyahou en l' an 2000, + le président syrien + n' a de meilleur choix + que celui d' attendre en tablant sur le fait que le temps joue contre le + premier ministre israélien et discrédite les options qu' il défend, en + démontrant qu' il n' y aura pas de sécurité pour l' État hébreu sans paix + réelle . + + + Et + cette paix + doit passer par la + restitution du Golan et l' évacuation du Liban-sud tout en préservant l'une + des victoires les plus éclatantes de Hafez al-Assad : la consolidation de + son hégémonie au Liban . + +

+ + + + TITRE : Scénarios syriens : processus de paix, changements + internes et relations avec le Liban + +

AUTEUR : Volker Perthes*

+ +

+ Il a fallu beaucoup de temps et + de longs débats internes à la Syrie avant d' accepter l' idée que le processus de négociations + bilatérales et multilatérales, lancé lors de la conférence de Madrid en 1991, + pouvait à terme déboucher sur une paix réelle avec Israël . + + En effet, + une large partie de l' élite politique comme intellectuelle redoutait les + conséquences de la paix et de la " normalisation " sur la position régionale de + la Syrie, sa stabilité interne et sa situation économique . + + + + Damas + est demeurée + pendant un long moment sceptique quant à la volonté réelle d' Israël de parvenir + à un accord équitable et satisfaisant pour les deux parties . + + Ce n' est qu' en 1995 que les responsables syriens ont + commencé à croire qu' une base commune pouvait être trouvée avec le gouvernement + travailliste . + + Et + de fait, + les + négociations tenues à Maryland de décembre 1995 à janvier 1996 + ont été beaucoup plus sérieuses et poussées + que tous les " rounds " précédents . + + C' est à ce moment + -là, semble -t-il, que les Syriens ont pris la décision de s' engager pleinement + dans le processus de paix . +

+

+ + Mais + les + choses + allaient se dérouler autrement que prévu + . + + + La + victoire de Benyamin Netanyahou à les élections de 1996 + a pris les + responsables syriens par surprise ; ils ne l' avaient évidemment ni souhaitée, + ni intégrée dans leur stratégie de négociation comme une éventualité plausible + . + + + Mais rien ne pourra les contraindre aujourd'hui à renégocier avec le + gouvernement du Likoud ce qui avait été déjà négocié avec ses prédécesseurs ou de + revenir sur les bases de l' accord tel qu' il semblait se préciser avec les + travaillistes, autrement dit un retrait israélien " total " du Golan en échange d' + une paix " totale " . +

+

+ + Par conséquent, + le + scénario le plus probable , aussi longtemps que le Likoud demeurera à le pouvoir + , + est la prolongation de la + situation de " ni paix, ni guerre " entre la Syrie et Israël, autrement dit la + poursuite de la guerre d' usure au Liban-sud avec toujours les risques d' + escalade généralisée et d' une confrontation directe entre les forces + israéliennes et syriennes . + + + À court et moyen termes, + le scénario le plus improbable + reste celui d' une reprise + des négociations menant à terme à un accord de paix syro-israélien, en raison + soit d' un changement de l' équipe au pouvoir en Israël, soit d' un revirement + de stratégie de la part de le gouvernement actuel . + +

+

+ + Cette étude + tente, pour chacun de ces + deux cas de figure, d' analyser les implications qui pourraient en résulter sur + la situation interne de la Syrie, sa position et sa stratégie régionales, en + mettant plus particulièrement l' accent sur les relations avec le Liban . + + + La + " question de la succession " de le pouvoir syrien actuel + sera également abordée . + + + Enfin, + quelques suggestions + seront faites concernant + plus spécifiquement la politique européenne vis-à-vis de la Syrie, du volet + syro-israélien des négociations et du " couple " syro-libanais . + +

+

+ + Le + lecteur + devra garder à l' esprit les limites + inhérentes à ce genre d' exercice . + + + Les scénarios développés ici et + leur probabilité de réalisation + se fondent certes sur des informations et + une analyse objectives . + + Il n' en demeure pas moins que + les sociologues et + politologues ne sont pas pourvus de dons de voyance qui rendraient leurs + prévisions infaillibles . +

+ + + + Ni guerre, ni paix " + + + +

+ + En supposant que + le gouvernement de Benyamin Netanyahou se maintienne au pouvoir en Israël, + il est probable que l' + impasse actuelle du processus de paix persiste surtout au niveau de + son volet syrien . + + Cela d' autant plus que la prolongation de cette situation instable de " ni + guerre , ni paix " - qui prévaut d'ailleurs entre Israël et la Syrie depuis + 1974 - + est perçue par beaucoup, notamment parmi + les responsables de la politique moyen-orientale à Washington, comme étant + la plus favorable . + + + Pour la ligne " + dure " israélienne, un + traité de paix avec la Syrie n' a jamais été considéré comme valant la perte + du Golan ; les dirigeants syriens sont à cet égard honnêtes quand ils + affirment que, pour eux, le temps ne presse pas . + + + Si les deux parties peuvent s' accommoder + du statu quo actuel, + elles + ont un égal intérêt à éviter la guerre + ouverte et réussiront en toute probabilité - comme l' expérience passée tend + à le démontrer - à le faire . + +

+ + + + L' environnement régional et international + + + +

+ + L' intransigeance israélienne et l' impasse du processus + de paix + ont contribué + jusque-là à renforcer la position de la Syrie vis-à-vis de ses alliés + dans la région . + + + Dans le court et moyen termes au + moins, + les alliés arabes de la Syrie, autrement + dit ses + partenaires de la déclaration de Damas ( l' Égypte et les États du + Conseil de coopération du Golfe ), continueront à lui apporter leur + concours politique et financier . + + + Damas + pourra + également compter sur le soutien moral et politique de la Ligue arabe, + dont l' expression la plus forte a été la décision prise en 1996 de lier + le processus de normalisation avec Israël aux progrès accomplis au + niveau de les deux volets syro-israélien et israélo-palestinien . + + + La reconnaissance de ce lien entre la " normalisation " + régionale et les négociations bilatérales avec l' État hébreu + conjure pour la + Syrie le spectre de l' isolement dans le cadre de un " Nouveau + Moyen-Orient " façonné par Israël, la Jordanie, certains États arabes du + Golfe et du Maghreb auquel se joindrait peut-être la Turquie . + + + Ce lien + vient également + rappeler aux Israéliens que Damas ( autant que Gaza ) demeure le passage + obligé vers l' établissement de relations économiques et commerciales + avec le monde arabe . + + + Quant aux relations syro-iraniennes, + elles + ne sont pas + tributaires de l' attitude de la Syrie vis-à-vis d' Israël mais sont + fondées plus largement sur des intérêts communs . + + Il n' en demeure pas + moins que le gel + actuel des relations entre la Syrie et Israël supprime un facteur de + tension potentiel entre les deux alliés . + + Le timide rapprochement esquissé avec l' Irak + répond en + large partie aux craintes que suscite le renforcement de l' alliance + stratégique entre Israël et la Turquie . + + Il ne faut cependant pas + s' attendre à voir se former une + contre-alliance syro-irakienne . + + + La méfiance réciproque + reste + forte entre Damas et Bagdad, et il est probable que les responsables + syriens limiteront leurs relations avec le régime irakien en fonction de + ce que leurs alliés arabes du Golfe jugeront acceptable . + +

+

+ + Sur le plan international, + les relations de la Syrie + ne seront pas + affectées outre mesure par l' impasse actuelle et cela tant que Damas + continuera à faire la preuve de son engagement en faveur de la paix + . + + + L' Administration américaine, qui n' est pas sans ignorer + que la collaboration de la Syrie est essentielle pour relancer le + processus , + ne cédera + probablement pas aux pressions du Congrès en faveur de un durcissement + de la politique américaine à l'égard de Damas . + + + Pour l' Union européenne, + un accord syro-israélien + reste la clef de la + paix et de la stabilité au Moyen-Orient et en Méditerranée . + + + Conscients que + leur contribution au volet syro-israélien des négociations est limitée, + l' UE, et certains États européens individuellement , + continueront à + favoriser une plus grande participation de la Syrie et d' Israël dans le + cadre de les projets de coopération euro - méditerranéenne, et notamment + la négociation d' un accord d' association entre l' UE et la Syrie + . + + + Damas + considère + cette initiative européenne comme un moyen d' intégrer la mondialisation + économique via l' Europe plutôt que par le biais de un " Nouveau + Moyen-Orient " dominé par Israël . + + + La Syrie + acceptera l' + assistance européenne pour accompagner le processus de réformes mais ne + tolérera pas qu' on en lui dicte le rythme - que ce soit l' Europe + plutôt que la Banque mondiale n' y changera rien . + + + En outre, + tant que le volet syro-israélien demeurera bloqué, + il est peu probable que la Syrie soit + soumise à des pressions américaines, européennes ou arabes pour desserrer + son emprise sur le Liban . +

+ + + + + Le Liban + + + +

+ + Selon la + vision " realpoliticienne " de Damas, + la configuration des rapports de force à le Machrek + reste + essentiellement dominée par la compétition entre les deux principales + puissances régionales : Israël et la Syrie . + + + Dans cette perspective, + les acteurs arabes " secondaires " - la Jordanie , les + Palestiniens et le Liban - + devraient dans leur intérêt propre + accepter de se placer sous la houlette syrienne . + + + Toute + forme de + relations que l'une de ses parties engagerait avec l' État hébreu, + stratégique ou économique, sans coordination préalable avec Damas, + contribuerait à affaiblir le camp arabe . + + + Depuis que l' OLP et la Jordanie ont + choisi de faire cavalier seul, + la carte libanaise + est devenue encore + plus vitale pour Damas qui veille jalousement à travers son emprise sur + tous les aspects de la politique libanaise à prévenir toute tentative de + dissocier les deux volets syrien et libanais, à l'instar de l' option + israélienne du " Le Liban d'abord " et de ses différentes variantes + . + + + La Syrie + dispose + des moyens nécessaires pour empêcher le Liban de s' engager dans une + négociation séparée avec Israël et mettra toute l' énergie nécessaire + afin que le règlement du problème libanais soit partie d' un accord + global syro-israélien . + + + En l'absence de + progrès dans les négociations entre Damas et Tel-Aviv, + la stratégie syrienne + consistera + à maintenir une pression constante, quoique limitée, sur Israël, à + travers son soutien conditionnel au Hezbollah et autres groupes de + résistance, mais toujours en évitant d' exposer les forces armées ou le + territoire syriens . + +

+

+ Il existe deux éventualités, + quoique peu probables, qui pourraient bouleverser cette situation . + + La première + est celle d' un + retrait unilatéral des forces israéliennes du Liban - en application de + la résolution 425 du Conseil de sécurité des Nations unies - avec menace + de représailles massives en cas de attaques en territoire israélien + . + + + L' autre possibilité + serait une + escalade de la violence entre les forces israéliennes et le Hezbollah + qui pourrait amener Israël à lancer une attaque de large envergure + contre le Liban et contre des cibles syriennes . + + + Dans + ces deux cas de figure, + la Syrie + se retrouverait dans une situation + embarrassante . + + + Elle + pourrait + difficilement dénoncer un retrait israélien du Liban-sud mais, dans le + même temps, elle deviendrait de facto responsable de la sécurité de la + frontière nord d' Israël sans avoir en contrepartie gagné l' engagement + d' un retrait israélien du Golan . + + + Damas + pourrait être tentée de faire + avorter une telle manoeuvre israélienne en encourageant le Hezbollah à + intensifier ses activités . + + + Une initiative de ce type + serait néanmoins + pleine de risques, dans la mesure où Damas serait condamnée par la + communauté internationale pour avoir fait échouer une démarche de paix + . + + + Sans oublier qu' une intensification de les activités de le Hezbollah + finirait par provoquer une escalade généralisée avec cette fois de les + raids israéliens contre des cibles syriennes . + + + + Damas + pourrait difficilement s' abstenir + de riposter au cas où ses troupes seraient attaquées, mais elle n' est + pas sans ignorer les lourdes pertes que cela lui coûterait . + +

+

+ + En réalité, il est peu + probable que le + gouvernement Netanyahou veuille appliquer la résolution 425 en + se retirant unilatéralement et sans conditions du Liban-sud . + + Sa proposition " Le Liban d'abord " + visait à parvenir à un règlement sur + le front libanais assorti de garanties syriennes . + + + Dans le même temps, + Damas + a tout intérêt à + éviter une escalade incontrôlable au Liban-sud et considère que le + Comité de surveillance du cessez-le-feu remplit parfaitement cette + mission en contenant le conflit dans ses limites propres . + + + Une guerre ouverte + conduirait à une défaite syrienne + . + + + Israël + réussira sans aucun + doute à bouter la Syrie hors du Liban, mais elle devra dans le même + temps renoncer à son projet de normalisation de ses relations avec l' + ensemble du monde arabe pour une décennie, ou plus encore, et prendre le + risque de s' exposer à des attaques à l' intérieur même de son + territoire et peut-être aussi à une guerre d' usure sur les deux fronts, + libanais et syrien . + + + Par conséquent, + les deux parties + israélienne et syrienne + n' ont aucun intérêt à laisser se + développer un tel scénario . + +

+

+ + Sur le plan de la situation interne au Liban, + l' impasse actuelle de le processus + ne peut que + renforcer la détermination de la Syrie à maintenir la forme de stabilité + très spécifique qu' elle a contribuée à asseoir dans ce pays . + + + Cela + se traduit + par un soutien actif au gouvernement libanais dans ses efforts pour + développer son appareil de sécurité et pour imposer d'une main de fer l' + ordre public et la sécurité interne dans les régions sous son contrôle + effectif ; cela exclut la zone de sécurité occupée par Israël et + certaines zones de combat périphériques . + + + Mais + le type même de stabilité + que Damas cherche à promouvoir à le Liban y + limite singulièrement les + perspectives de changements politiques . + + + Le régime syrien + préfère collaborer + avec le même groupe de personnes sur le long terme ; il n' a aucun + intérêt à encourager une alternance au niveau de le pouvoir libanais et + veillera à maintenir l' équilibre actuel entre les principaux piliers de + la coalition gouvernementale . + + + Les élections législatives de 1996 + ont illustré clairement cette + stratégie de maintien du système en place . + + + Il y a certes eu de " vraies " + élections dans la mesure où il existait une large marge de compétition + et de choix possibles . + + + Néanmoins, + l' influence syrienne + a joué un + rôle décisif, et parfois ouvertement, dans la finalisation des listes + électorales dans les zones sensibles de manière à y garantir une place + pour toutes les forces proches du régime issu de Taëf, tout en + maintenant un savant équilibre entre les différents candidats . + + + De la + même manière, + un deuxième renouvellement du mandat du président Hraoui + n' est pas à exclure . + + + Dans le même temps, + Damas + se gardera d' + intervenir dans la définition de la politique économique et sociale au + Liban, à la seule condition que la main-d'oeuvre et les produits syriens + soient épargnés par les mesures de nature protectionniste que le + gouvernement libanais jugera bon de prendre . + + + La Syrie + a tout intérêt à + ce que le processus de reconstruction aboutisse en raison à la fois des + opportunités de travail que ce marché pourrait offrir aux chômeurs en + Syrie et, à plus long terme, de la contribution libanaise à la + modernisation de l' économie syrienne . + + + Bien que certains Syriens considèrent le Liban un peu + comme le Hong-Kong de la Syrie, + l' objectif de Damas + n' est pas de + réaliser une union politique avec ce pays et encore moins de l' annexer + . + + + L' une des raisons + principales à cela et non de les moindres + est qu' + une telle initiative contribuerait à bouleverser tant l' équilibre + régional que la situation intérieure des deux pays - des risques que le + régime syrien cherche à tout prix à éviter . + +

+ + + + + Les implications internes + + + +

+ + Bien que la + prolongation pour une période indéfinie de cette situation de " ni + guerre, ni paix " convienne à la majeure partie de l' establishment + syrien, + elle + n' augure rien de bon + à moyen et long termes pour les perspectives de développement du pays + . + + + En effet, + cette situation + ne peut que + favoriser l' immobilisme sur le plan interne à un moment où la Syrie + devrait s' engager dans des réformes politiques et économiques vitales + pour affronter les défis de la prochaine décennie et au-delà . + + + Dans la + prochaine décennie, + l' économie syrienne + devra chaque année gérer quelque 200 + 000 à 250 000 nouveaux arrivés sur le marché de l' emploi ( + actuellement, celui -ci ne peut en absorber que la moitié ) ; cela dans + un contexte de baisse des revenus pétroliers, d' un épuisement probable + des réserves pétrolières, d' une sévère crise de la balance des + paiements - à moins de attirer les investisseurs étrangers et de + renforcer la flexibilité et la compétitivité des industries de + production syriennes - et enfin dans un contexte de risques d' une + paupérisation accrue . + + + Afin de faire face à l' ensemble de + ces défis, + la Syrie + devra relancer et accélérer le train + de réformes économiques timidement entreprises à la fin de les années 80 + et au début de les années 90 mais qui a évité de s' attaquer aux enjeux + les plus sensibles tels que la privatisation des banques, le + développement du marché boursier, ainsi que la libéralisation des + investissements commerciaux et industriels . + + + La Syrie + devra en outre développer ses + ressources humaines - ses étudiants, ses technocrates, sa main-d'oeuvre + en général, ainsi que ses élites intellectuelle, administrative et + bureaucratique . + + + Enfin, + dans le but de créer un environnement + propice aux investisseurs locaux et internationaux, + la Syrie + devra + également se conformer aux règles d' un État de droit, avec un + gouvernement responsable et un système juridique fiable . + +

+

+ + Toutefois, + la prolongation du rapport + de forces existant sur les plans interne et externe - l' absence de + progrès dans les négociations et le maintien de le pouvoir actuel - + n' + incitera pas le régime syrien à prendre les décisions nécessaires pour + accélérer les réformes économiques et encore moins politiques . + + + D'abord, + la configuration politique interne + n' est pas de nature à y encourager + les forces en faveur de un changement . + + + La marge de manoeuvre de ceux qui militent pour des + réformes en profondeur + est + limitée ; toute initiative dans ce sens menacerait les intérêts et les + privilèges de larges secteurs de la base de soutien au régime . + + On ne peut non plus + compter sur des soulèvements de + nature politique ou sociale . + + + La Syrie + est + pratiquement devenue un État dépourvu d' opposition ( sérieuse ) ; la + situation économique connaît une amélioration certaine comparée aux + années 80 et le régime sera probablement en mesure de prévenir toute + crise d' envergure dans les prochaines années - en cas de urgence, l' + Arabie Saoudite et le Koweit restent toujours disposés à apporter leur + aide . + + + Le Président lui -même + a gagné en + popularité du fait de sa capacité à stabiliser le pays et à gérer au + mieux le processus de paix comme les relations de la Syrie avec le reste + des pays arabes . + +

+

+ + Deuxièmement, + les décisions fondamentales de nature à provoquer l' + opposition d' une grande partie de la bureaucratie ou d'autres piliers + du régime + ne peuvent être prises que par le + sommet, c' est-à-dire par le Président lui -même . + + + Cependant, + pour Hafez al-Assad, + la politique économique + reste secondaire, à moins de avoir une incidence ou un lien directs avec + la sécurité de l' État ou du régime . + + + + Le président syrien + est peut-être + conscient du besoin impérieux de réformes dans son pays, mais il n' + entreprendra rien qui puisse mécontenter la principale base de soutien à + son régime tant que le processus de paix n' aura pas abouti . + + + Le régime syrien + est + convaincu, semble -t-il, qu' aussi longtemps que l' éventualité d' une + guerre contre Israël n' est pas totalement écartée, il serait très mal + avisé de démanteler les fondements de l' économie étatiste, tel le + secteur de l' industrie publique, et ce, quels que soient ses + dysfonctionnements propres . + + + Hormis + quelques mesures de changement purement formelles, + le régime + se gardera bien d' + engager le pays sur la voie de réformes d' ordre structurel susceptibles + de provoquer un mouvement de mécontentement social ou de favoriser l' + émergence de centres de pouvoir économiques autonomes - comme cela + pourrait être le cas avec une privatisation massive ou avec l' + établissement d' un secteur bancaire privé . + +

+

+ + Troisièmement, + la nature et la structure du pouvoir en Syrie + ne changeront pas tant que + persistera la menace d' une confrontation militaire . + + + Le pluralisme contrôlé + permet à + certains réformateurs à l'intérieur de le régime et aux milieux d' + affaires de faire entendre leur voix . + + + Mais + aucune véritable mesure de + libéralisation politique - telle que l' autorisation de créer 0 des + partis politiques indépendants de le Front national progressiste dirigé + par le Ba'th , une compétition électorale entre ces partis ou une presse + indépendante - + ne sera envisagée ou + tolérée tant que les conditions régionales exigeront de la Syrie qu' + elle serre les rangs " . + + + Enfin, + le président Assad + ne modifiera pas la + composition de l' équipe au pouvoir sans la perspective de résultats + positifs concrets au niveau de le processus de paix . + + + Certains des fidèles du président Assad + ont atteint l' âge de la retraite et + sont sur le point d' être remplacés . + + + Une nouvelle génération d' officiers de l' armée et de + les services de sécurité + ont été formés pour prendre la + relève . + + + Les personnalités-clefs telles que Abdel-Halim Khaddam , + Hikmat al-Shihabi , Mustafa Tlas et quelques autres conserveront + néanmoins leurs fonctions + ne serait -ce que + pour aider le président syrien à gérer le processus de paix . + + + Cela + est d' autant + plus probable que ce processus est aujourd'hui extrêmement précaire + . + + + des personnalités plus jeunes, telles que l' ambassadeur + de Syrie à Washington , continueront à mener l' essentiel de les + négociations mais le rôle de la vieille équipe à le pouvoir formée de + militaires d' expérience et de confiance , ainsi que de " gesti + restera indispensable pour gérer les véritables défis : soit la + finalisation et le succès des négociations, soit, dans le pire des cas, + l' effondrement de celles -ci menant à la confrontation militaire + . + +

+

+ + L' ensemble de ces + facteurs + vont dans le sens de + la continuité ; ils contribuent également à rendre la Syrie fiable et + permettent à ses partenaires comme à ses adversaires de calculer et de + prévoir l' attitude de ses dirigeants . + + + Cela + est important pour + une issue heureuse au processus de paix . + + + Dans le même temps et paradoxalement, + cet état de choses + favorise l' + immobilisme qui caractérise la vie politique en Syrie, la peur du + changement, et augmente les risques de se retrouver loin derrière les + autres acteurs régionaux qui ont d'ores et déjà commencé à se préparer + pour intégrer la nouvelle division du travail au Moyen-Orient . + +

+ + + + + + Le scénario de la paix : en cas de accord syro-israélien ... + + + +

+ + La Syrie + a réitéré à + maintes reprises et de façon explicite sa volonté de reprendre les + négociations avec Israël . + + + des discussions sérieuses - et non pas le type de négociations purement + formelles qui ont dominé la période allant de Madrid à la défaite de le + gouvernement Shamir - + ne sauraient cependant + être envisagées sans un changement de majorité en Israël ou, perspective + plus improbable, sans un revirement dans la stratégie du gouvernement de + Netanyahou vis-à-vis de la Syrie et d' un éventuel retrait du Golan . + + + Dans les deux cas, + les négociations + ne reprendront pas + nécessairement " là où elles ont été suspendues " ( comme le réclame + officiellement la Syrie ), mais plus vraisemblablement sur la base de un + accord de principe selon lequel l' objectif du processus est de parvenir à + une " paix totale " en échange d' un " retrait total " . + + + À cet égard, + la formule de Itzhak Rabin " la profondeur de le retrait + sera proportionnelle à + la profondeur de la paix " est aujourd'hui perçue par des responsables au + sein de les services de sécurité en Syrie comme un principe rationnel et + opérationnel . + + + Si les deux parties en manifestaient une + égale volonté politique, il ne faudrait pas plus d' un an, et + peut-être moins encore, pour parvenir à un règlement . + + + Celui -ci + comprendra sans aucun + doute des arrangements de sécurité, tels que les dispositions concernant la + présence de forces internationales sur les hauteurs du Golan ; un calendrier + fixant les étapes du retrait israélien ( militaires et colons compris ) ; le + principe de la normalisation des relations ; et un compromis sur la + définition des frontières qui permettra à la Syrie de récupérer la majeure + partie des territoires à l' ouest de ladite " frontière internationale " de + 1923 ( qui correspond à la frontière séparant les territoires sous mandat + britannique et françai) + + + Parallèlement à la phase finale des négociations syro-israéliennes, + les deux parties + mettront au point les + arrangements concernant spécifiquement le Liban . + + + Ceux -ci, quoique négociés officiellement entre les deux délégations + libanaise et israélienne, définiront les termes d' un accord de paix et d' + un retrait israélien de la zone de sécurité au Liban-sud, les modalités du + désarmement du Hezbollah et de la mi + + +

+ + + + L' environnement régional et international + + + +

+ + Une percée significative dans les négociations de paix + syro-israéliennes + ouvrirait la + voie à une normalisation entre l' État hébreu et le monde arabe dans son + ensemble . + + + L' impossibilité pour Israël d' établir 0 des liens avec + les États arabes plus périphériques tant que il n' a satisfait pas à les + revendications territoriales de la Syrie + constitue en + fait l'un des atouts-clefs de Damas dans le cadre de négociations + futures avec Tel-Aviv . + + + Même en cas de paix, il ne faut pas escompter + un développement + significatif des relations économiques et sociales entre ces + deux États qui, en tout état de cause, resteront tributaires de la lutte d' + influence et de prééminence régionale qui continuera pendant un temps encore + à les opposer . + + La Syrie + mettra donc + en garde les autres États arabes, et notamment les pays du CCG ( Conseil + de coopération du Golfe ), contre une normalisation trop hâtive avec + Israël . + + + Néanmoins, + avec la restitution de ses + territoires, + Damas + perdra l'un de ses + principaux moyens de pression sur les États arabes du Golfe qui, sans + pour autant lui retirer leur soutien, ne se sentiront plus redevables à + la Syrie qui a toujours su monnayer sa position dans le conflit + israélo-arabe . + + + au contraire, + les États du CCG + seront même en + mesure de exiger de la Syrie en contrepartie qu' elle soutienne sans + ambiguïté leur politique et leurs intérêts dans la région . + + + Plutôt que de continuer à lui apporter + une aide financière, + ils + rechercheront les + opportunités d' investissement, poussant ainsi la Syrie à créer un + environnement économique plus favorable . + +

+

+ + Dans un contexte de + paix, + la Syrie + demeurera un acteur central au + Moyen-Orient comme au sein de la Ligue arabe . + + + N' étant + plus soumise à la menace directe d' une guerre avec Israël, + elle + verra sa sécurité renforcée et son intégrité territoriale rétablie + . + + + Ses relations avec la Jordanie et l' OLP + connaîtront une + amélioration sensible dans la mesure où les sources de tension avec ces + deux acteurs régionaux étaient causées par les divergences autour de le + processus de paix . + + + Quant à ses liens avec l' Égypte et le + CCG, tout porte à + croire qu' ils demeureront solides . + + Washington + honorera la + signature d' un traité de paix syro-israélien en rayant la Syrie de la + liste des pays " soutenant le terrorisme ", en lui apportant une aide + économique limitée et en n' opposant plus son veto aux programmes de la + Banque mondiale . + + + L' Europe, enfin , + effacera sans doute une grande + partie de la dette syrienne . + +

+

+ + Dans le même temps, + la Syrie + verra son importance stratégique se + réduire . + + + Elle + sera peut-être enfin + considérée par l' Occident comme un pays ami mais perdra en contrepartie + son statut d' acteur essentiel . + + + Bruxelles, par exemple , + continuera à + insister sur le rôle de la Syrie en tant que partenaire à part entière + dans le cadre de le projet euro - méditerranéen, mais aucun traitement + privilégié ne lui sera concédé au cas où elle refuserait de se conformer + aux mêmes conditions que les autres pays arabes ( application graduelle + du libre-échange, introduction d' un régime d' État de droit, etc . ) + . + + On peut également supposer + que les pressions politiques sur la Syrie se + renforceront, notamment de la part de les États-Unis, pour un retrait ou un + redéploiement significatif de ses troupes au Liban une fois le Hezbollah + désarmé . +

+ + + + + Le Liban + + + +

+ + Un accord de paix syro-israélien + ne fera sans doute + aucune référence explicite au Liban . + + + Israël + acceptera, selon + toute vraisemblance, un maintien des troupes syriennes dans ce pays pour + une période intérimaire, afin de s' assurer du désarmement effectif du + Hezbollah et des autres groupes de résistance . + + + Néanmoins, + sur le moyen et long termes, + la Syrie + sera forcée d' + adopter un profil plus bas au Liban, non pas tant suite à des pressions + israéliennes ou occidentales - qui irriteront certes Damas mais + auxquelles elle saura résister - que pour des raisons inhérentes aux + évolutions internes propres à la Syrie et au Liban . + + + L' impératif purement stratégique pour Damas de maintenir + 0 des positions militaires avancées au pays de le Cèdre + faiblira une fois + que les troupes israéliennes auront évacué le Liban-sud . + + + Sans la supprimer complètement, + un accord de paix + réduira de façon + significative la menace d' une attaque sur la Syrie à partir de le + territoire libanais et particulièrement de la Békaa . + + + En outre, + un retrait israélien et le + désarmement du Hezbollah + contribueront à + renforcer la stabilité interne au Liban . + + Il y aura donc d' autant moins de raisons + pour les troupes syriennes de remplir le rôle de forces de police + . + +

+

+ + Le régime syrien + est également + conscient du fait que l' opposition à la tutelle syrienne ira croissant + une fois le Liban débarrassé de l' occupation israélienne . + + + Il + procédera sans doute à une révision + " rationnelle " de sa politique libanaise . + + + Par la suite, + le degré d' interférence de la Syrie dans les affaires + intérieures de son petit voisin + dépendra, en large partie, de la + capacité des hommes politiques libanais à rompre avec cette tradition + historique consistant à entraîner de façon active les acteurs extérieurs + dans leurs conflits internes . + + + ils + ils réussissaient à + se prendre en main et à résoudre les problèmes politiques et sociaux de + leur pays sans " assistance " étrangère, on pourrait s' attendre à ce + que le redéploiement, sans cesse reporté, des troupes syriennes ait + enfin lieu dans un contexte de " réduction graduelle " de la domination + politique de Damas sur le Liban . + + + La réduction graduelle + signifie que la + Syrie veillera à maintenir une certaine influence sur les affaires + politiques et de sécurité de ce pays, principalement en plaçant des + hommes de confiance aux postes les plus sensibles au sein de l' armée + libanaise et du Deuxième Bureau, en soutenant des forces politiques + ayant fait la preuve de leur loyauté envers Damas et enfin en opposant + son veto à l' ascension " politique de personnes connues pour lui être + ouvertement hostiles et qui brigueraient des postes gouvernementaux haut + placés . + + + De plus, + la série d' accords conclus entre les deux États et qui + couvrent tous les domaines de la coopération ( tels que la sécurité , le + commerce , le travail , l' agriculture , la santé et le partage des eaux + de l' Oronte ) + garantira la + pérennité des intérêts de la Syrie au Liban et préservera le caractère + privilégié de ses relations avec ce pays même avec la fin de son système + de tutelle actuel . + + + Néanmoins, + une réduction plus hâtive + et même désordonnée de la présence et de l' influence syriennes + n' est pas + à exclure au cas où se produirait un changement de régime brutal à Damas + . + +

+ + + + + Paix et stabilité interne + + + +

+ + Contrairement à les affirmations de + certains observateurs, + le président Assad + n' a plus + besoin de maintenir le pays dans un état de guerre pour des raisons de + légitimité interne . + + + Son régime + jouit d' une popularité plus grande + aujourd'hui qu' il y a dix ou quinze ans . + + + Sa gestion du processus de paix - en engageant son pays + sur la voie de la paix régionale mais sans y s' précipiter tête baissée + - + semble recueillir l' + assentiment des partisans du pouvoir comme de ses opposants . + + + La perspective d' une paix avec Israël + a dès le départ été + présentée à l' opinion publique comme " la paix des braves " et surtout + pas comme une mise au rabais des aspirations nationales du peuple syrien + . + +

+

+ + La concrétisation de la paix entre les deux États + conduira certainement à des + évolutions significatives sur la scène politique syrienne . + + + En tout premier lieu, + le président Assad + devra procéder à des changements de + personnes au sein de son équipe . + + + Cela + ne soulèvera pas trop de difficultés + dans la mesure où ses vieux fidèles seront d'ici là complètement + exténués et probablement soulagés de prendre une retraite bien méritée + . + + + Le sentiment d' un grand nombre au sein de l' + establishment syrien + est que cette équipe aura fait son + temps au moment où le Golan sera libéré . + + + Le Président lui -même + ne se retirera sans doute pas de la + vie politique, mais s' appliquera à promouvoir à des postes de + responsabilité des éléments plus jeunes, notamment parmi les officiers + supérieurs travaillant en étroite coopération avec son fils et quelques + technocrates " modernistes " ayant une expérience du secteur privé + . + + + Deuxièmement, + une fois le traité de paix conclu ( et + probablement avant qu' il ne soit ratifié par le Parlement ), + Hafez al-Assad + cherchera + à se rallier le soutien officiel des institutions plus traditionnelles + du régime, à savoir le parti Ba'th et le Front national progressiste + . + + Il est quasi certain qu' + une conférence + générale du Ba'th aura lieu, afin de intégrer en son sein la + jeune génération de dirigeants et avaliser l' accord de paix . + + Cela + ne pourra se faire sans procéder à + certains amendements dans les statuts et les principes du parti, très + marqués par les références à l' éternel conflit avec l' entité sioniste, + et ouvrira ainsi la voie à une libéralisation significative du système + politique . + + + Cela + est d' + autant plus probable que, jusque-là, les rigidités du système ont été + justifiées par la permanence de l' état de guerre . + + + La primauté de la confrontation avec Israël et l' + impératif de serrer les rangs pour y faire face + font partie des arguments légitimant + le maintien de la loi d'urgence et la restriction des activités + politiques au seul et unique Front national progressiste . + + + Nombreux + sont ceux qui, en + Syrie, s' attendent à ce que la paix avec Israël conduise à l' + instauration d' un régime plus ouvert, plus libéral et même démocratique + . + + + Ces attentes + sont, nous semble -t-il, quelque peu + exagérées . + + + Aussi longtemps que le président Assad tiendra les rênes + du pays, il n' y aura pas d' + auto-dissolution du régimerégime + + Plus vraisemblablement, + quelques mesures + seront + prises dans le sens de un renforcement du processus de pluralisme + contrôlé lancé par le régime dans la première moitié des années 90 + . + + + Le modèle à suivre en l'occurrence + sera probablement + celui de l' Égypte - et non pas celui de la Turquie, comme le + souhaiteraient certains libéraux en Syrie -, c' est-à-dire un régime aux + structures encore fondamentalement autoritaires mais qui introduirait + une certaine dose de pluralisme et quelques rudiments de base d' un État + de droit, ce qui le rendrait plus " fréquentable " sur la scène + internationale . + + + Troisièmement, + le régime + entreprendra d' accélérer le train + des réformes économiques . + + + L' argument sécuritaire justifiant le maintien d' un + secteur public pléthorique + ne jouera + plus avec la fin de l' état de guerre . + + + Une privatisation sélective + sera discutée et certains des + dossiers clefs qui ne peuvent être tranchés que par le haut, comme l' + établissement d' un marché financier, finiront par attirer l' attention + du Président lui -même . + + + De plus, + un accord de paix + syro-israélien, loin de engendrer un " Nouveau Moyen-Orient " intégré , + créera nécessairement de nouvelles + formes de compétition entre les économies régionales . + + + Dans la mesure où la paix renforcera la stabilité de la + région, + les investisseurs internationaux + commenceront à songer sérieusement à + y placer leurs capitaux, et les acteurs régionaux entreront en + compétition pour attirer ces investisseurs potentiels . + + + La Syrie, + comme d'autres , + devra déployer de véritables efforts + pour moderniser et ouvrir son économie afin de créer un environnement + plus attractif pour les milieux d' affaires . + + Ce sont les facteurs politiques + internes qui détermineront la rapidité et l' efficacité avec + lesquelles la Syrie répondra à ces pressions structurelles . + + Un changement qualitatif, quoique limité, au niveau de le + personnel compétent, lui permettra de relever ces défis . + + + Il est significatif de + constater qu' au sein de l' + élite politico-intellectuelle syrienne, les partisans de la + libéralisation économique comme ses opposants se rejoignent pour établir un + lien très clair entre la " paix régionale " et " la réforme interne " + . +

+

+ + Toute initiative dans le sens du changement + se heurtera à certaines résistances + . + + Il y aura des divergences d' + opinion au sein de le parti Ba'th, de la machine bureaucratique et + des syndicats . + + Au niveau de l' appareil de sécurité, il n' y aura vraisemblablement pas d' + opposition significative . + + + Les militaires + auront leur mot à + dire dans la phase finale des négociations et ils considéreront le + traité de paix comme étant en grande partie le leur ; par ailleurs, + nombreux sont ceux qui, au sein de les services de sécurité, ont pris la + mesure de l' urgente nécessité de réformer le système politique et l' + économie en Syrie . + + + Dans le même temps, + Hafez al-Assad + fera en sorte de protéger les intérêts corporatistes de l' appareil de + sécurité . + + + Dans ce contexte, + il + ne fait + pas de doute que le président syrien réussira à passer outre aux + oppositions émanant de la base de pouvoir traditionnelle du régime + . + +

+

+ + Quant à l' État hébreu - et + contrairement à ce que pensent certains Israéliens -, il lui + sera plus facile, et probablement moins risqué, de faire la paixpaix + + Le régime qui succédera à + celui de Hafez al-Assad + sera, quel qu' il soit, moins stable + . + + + Il + devra en + premier lieu faire la preuve de sa légitimité nationaliste à travers une + surenchère dans la rhétorique populiste et ne sera de ce fait + certainement pas disposé à faire davantage de concessions sur le dossier + des négociations avec Israël . + + + Les conditions syriennes pour la paix + resteront donc grosso modo les mêmes + . + + + Le président Assad et la + signature qu' il apposera à le bas d' un traité de paix + garantiraient - dans la mesure où il existe des " garanties " en + politique internationale - ce que tout autre successeur serait incapable + de faire : à savoir la pérennité d' un accord et son respect même en cas + de changement de régime, ainsi que la bonne mise en oeuvre de toutes les + dispositions concernant la normalisation et les arrangements de sécurité + . + +

+ + + + + + Le facteur " Assad " : quelques mots sur l' enjeu de la succession ... + + + +

+ + Dans la mesure + où le régime syrien est fortement personnalisé, + un changement au sommet + pourrait bien + bouleverser l' équilibre interne et tout au moins ouvrir une ère nouvelle + pour la Syrie en y modifiant l' ordre des priorités politiques . + + + Le régime qui succédera à + celui -ci + sera, selon toute probabilité, plus + libéral et donnera la priorité aux réformes politiques et sociales plutôt + que aux questions de politique régionale . + + + Le successeur de Hafez al-Assad + sera moins expérimenté + que l' homme qui a présidé aux destinées de la Syrie depuis 1970 . + + Il lui sera extrêmement + difficile de maintenir le + rôle que la Syrie a réussi à jouer pendant un quart de siècle au + Moyen-Orient et cherchera de ce fait à " comprimer " sa politique régionale . + + La façon la plus aisée de y s' prendre + est de limiter l' + engagement politique et militaire au Liban - en cantonnant les forces + syriennes dans une mission sécuritaire et en se désengageant de la vie + politique interne du Liban - ou même d' y mettre un terme . + + + La Syrie + ne pourra plus + en tout état de cause exercer le même droit de regard sur les affaires + intérieures libanaises . + + + Néanmoins, + cela + n' empêchera pas le développement des + relations syro-libanaises, plus particulièrement dans le domaine de la + coopération économique et technique . + +

+

+ + Ces prévisions + se basent sur l' + hypothèse selon laquelle l' arrivée au pouvoir du successeur de Hafez + al-Assad ( à la suite de le décès de ce dernier ou, moins vraisemblablement, + de son renversement ou de sa propre démission ) se déroulera sans graves + troubles internes ou régionaux . + + + La pseudo-question de la succession en Syrie + a été débattue pendant plus d' une + décennie et demeure l' objet des spéculations les plus diverses . + + + L' enjeu central du débat + porte sur la manière dont la succession + aura effectivement lieu . + + + Deux scénarios s' affrontent . + s' affrontent . + + + Le + premier + affirme que la mort du + Président fera immanquablement basculer la Syrie dans l' anarchie, les + conflits interconfessionnels et même dans une longue guerre civile avec les + risques d' éclatement du pays en mini-États communautaires . + + + Selon ce même scénario, + l' installation d' une situation d' anarchie en Syrie + conduirait + vraisemblablement à un départ précipité et même désordonné des troupes + syriennes du Liban . + + + Selon que le pouvoir central réussisse ou + non à conserver le contrôle de ses troupes, + celles -ci + soit seront acheminées pour reprendre en + main la capitale ou d'autres parties du territoire syrien, soit refuseront + de se soumettre et tenteront de s' emparer de toute parcelle d' autorité ou + de territoire qui sera à leur portée . + + + Même si la Syrie ne devait pas se désintégrer en de petites + entités ou tomber dans un scénario à la libanaise et même si l' autorité du + pouvoir central devrait être rétablie à l'issue de la guerre civile, + l' État syrien + serait de toute manière + considérablement affaibli comparé à aujourd'hui, se rapprochant davantage de + la Syrie des années 50 que de l' acteur-clef qu' il était devenu au + Moyen-Orient sous Hafez al-Assad . + +

+

+ + Bien que l' on ne puisse pas écarter + complètement le scénario de l' anarchie, + il + est loin de être le plus réaliste, ou + même le plus honnête intellectuellement . + + + Il + exprime, au moins en partie, une forme + de " wishful thinking " de la part de ceux qui le défendent . + +

+

+ + Le scénario alternatif - que + l' auteur considère comme le plus plausible - part de l' hypothèse selon + laquelle l' État syrien sera tout à fait capable de faire face à la fois à + la mort du Président et à un changement de régime . + + + + encore Ni + les affrontements interconfessionnels, ni une situation d' anarchie, ni + moins encore la_NEW_ + la guerre civile + ne constituent des options sérieuses et + cela pour de nombreuses raisons . + + + La plus importante + est que la + légitimité de l' État n' est plus remise en cause aujourd'hui - comme c' + était le cas dans les années 50 et 60 - et un sentiment d' appartenance + nationale s' est développé dans l' ensemble du pays . + + + Toutes les composantes ou presque de la société syrienne, la bourgeoisie et + l' appareil de sécurité inclus , + ont intérêt au + maintien de l' État, de sa stabilité et, autant que possible, de son poids + régional . + + + La quasi-situation de guerre civile qui a prévalu de 1979 à 1982 + constitue une expérience qu' aucun des + plus importants acteurs sociétaux ne souhaiterait revivre . + + + L' intérêt général à éviter + toute forme de déstabilisation + est tel que l' + on ne saurait exclure, dans le cas de une vacance du pouvoir présidentiel, + que les institutions de l' État jouent pleinement leur rôle . + + + Ainsi, + dans le but de prévenir les risques de + chaos, + les responsables militaires et + de la sécurité + respecteraient les dispositions + constitutionnelles réglant le problème de la succession, comme ce fut le cas + en Égypte lorsque Anouar al-Sadate succéda à Gamal Abdel Nasser . + + + À la différence des années 60, il + n' existe plus aujourd'hui un + corps d' officiers hautement politisé dont l' objectif serait de + bouleverser les structures socioéconomiques existantes . + + L' appareil sécuritaire + s' est transformé en une force + conservatrice, capable de préserver à la fois ses intérêts corporatistes et + les structures sociétales actuelles . + + + De plus, + l' armée syrienne + a démontré jusque-là un degré de + cohésion interne certain . + + + Au cas où les officiers de l' armée viendraient à douter de + la capacité d' un régime civil post-Assad à remplir son rôle, + ils + auraient probablement + recours à une prise de pouvoir militaire . + + + De même, on ne saurait sous-estimer la capacité des différentes + branches des services de sécuritésécurité + + En dépit de leurs divergences d' intérêt + dans d'autres domaines, + les principaux " barons " de la sécurité en Syrie + voudront coûte que coûte conserver le + contrôle de la rue et sauront parfaitement s' y prendre . + +

+

+ + Même parmi ceux qui estiment une transition relativement + douce du pouvoir syrien actuel plus probable que le scénario du chaos, + il + existe 0 des différences sur l' identité même de le successeur de Hafez + al-Assad : serait -ce, avec l' accord tacite ou explicite des forces de + sécurité, un autre officier alaouite, peut-être même le fils du président, + Bachar, ou alors un responsable politique ou militaire sunnite ? + + + Toutes les réponses + restent spéculatives . + + + Et + bien que la question de savoir qui sera + aux commandes en Syrie soit d' une grande importance, + l' avenir de ce pays - de son évolution interne comme de son poids régional + - + ne dépend ni de l' enjeu + confessionnel ( si le prochain président est alaouite ou sunnite ), ni de la + nature et de la forme de la succession au pouvoir actuel, " dynastique " ( + au cas où Bachar al-Assad succéderait à son père ) ou plus républicain + . + + Il faudrait plutôt s' + interroger sur la future élite + politico-administrative qui sera en charge des affaires du pays . + + Pour gérer efficacement les défis internes + et régionaux à moyen terme, + la Syrie + devra se doter de + dirigeants politiques et administratifs ( à tous les échelons du pouvoir et + pas seulement au sommet ) dont la vision du monde soit radicalement + différente de celle de la classe politique actuelle . + + + Cette nouvelle élite + devra adopter + une approche qualitativement différente de l' État, de l' économie et de la + notion de sécurité nationale : elle devra penser en termes de citoyenneté + plutôt que en termes de contrôle, en termes de compétence plutôt que de + favoritisme et enfin en termes de sécurité mutuelle plutôt que de équilibres + à somme nulle . + +

+ + + + + L' Europe et la Syrie : assister pour réformer + + + +

+ + L' Europe + a un intérêt réel à + établir une relation de partenariat solide avec la Syrie et à l' intégrer + dans une architecture de sécurité euro - méditerranéenne . + + + Le but de cette étude + n' est pas de fournir une liste de + prescriptions à l' intention des responsables européens . + + + Seules quelques suggestions + sont proposées sur les + principes qui, selon l' auteur et à la lumière de les scénarios décrits plus + haut, devraient guider les politiques européennes vis-à-vis de la Syrie + . + +

+ + + + Le processus de paix syro-israélien + + + +

+ + L' UE et certains États européens pris individuellement + ne pourront jouer + qu' un rôle très limité dans le processus de négociations entre Israël + et la Syrie . + + + La Syrie, + tout comme le Liban et les Palestiniens , + fait + peut-être davantage confiance à l' UE qu' aux États-Unis . + + + Mais, + connaissant + les limites des pressions que l' Europe est en mesure de exercer + efficacement sur l' État hébreu, + ils + continueront à solliciter la + médiation américaine lorsqu' ils estimeront qu' une intervention + extérieure de poids est nécessaire pour finaliser un accord . + + + La politique méditerranéenne de l' Europe + peut néanmoins + apporter une contribution spécifique au processus de paix, en + fournissant notamment le cadre d' un dialogue permanent même quand les + négociations directes sont dans l' impasse . + + + Afin de corriger cette + perception d' un Occident globalement plus favorable à l' État hébreu, + il est tout aussi important que l' Europe maintienne fermement ses positions de + principe soutenant une paix globale qui garantirait à la fois la sécurité d' + Israël, le droit des Palestiniens à l' autodétermination et le + rétablissement de l' intégrité territoriale de la Syrie et du Liban . + + L' Europe + devrait exprimer très + clairement sa volonté d' apporter un soutien financier et technique à un + éventuel accord de paix ( y compris l' engagement de troupes de certains + États européens ou l' envoi d' un contingent européen dans le cadre de + forces de maintien de la paix dans le Golan ou au Liban-sud, au cas où + les pays concernés le souhaiteraient ) . + + + Dans le même temps, + l' UE + devrait tenter de + faire entendre aux Israéliens que, s' ils désirent réellement parvenir à + un règlement satisfaisant avec la Syrie, ils seraient beaucoup plus + avisés de négocier aujourd'hui avec Hafez al-Assad plutôt que de + attendre ses successeurs éventuels . + +

+ + + + + La position régionale de la Syrie + + + +

+ + La politique méditerranéenne de l' Europe et les + relations bilatérales syro-européennes + constituent un élément fondamental + de la nouvelle configuration régionale au Moyen-Orient de l' après-paix + . + + + Ces deux facteurs + alimentent les + attentes de la Syrie ( comme celles d'autres pays ) sur ce que sera et à + quoi ressemblera l' environnement régional au lendemain d' un règlement + du conflit israélo-arabe . + + + De ce fait, + en traitant la Syrie comme la pierre + angulaire du partenariat euro - méditerranéen, + l' UE + peut et devrait s' + employer à calmer les craintes syriennes d' une marginalisation dans le + cadre de un " Nouveau Moyen-Orient ", selon l' idée chère à Shimon Pérès + et à rassurer la Syrie sur l' importance du rôle qu' elle sera amenée à + jouer dans la nouvelle division régionale du travail en période de paix + . + +

+ + + + + La Syrie et le Liban + + + +

+ + L' un des principes directeurs de la politique européenne + devrait être de + traiter avec le Liban comme avec une entité autonome et indépendante - + et non point comme une annexe de la Syrie . + + + L' Europe + ne peut et ne doit + pas consentir à ce que Damas exerce un droit de regard sur les relations + libano-européennes . + + + L' Europe + doit également être + très claire sur le fait qu' elle considère la présence militaire + syrienne au Liban comme légitime mais provisoire - et légitime seulement + dans la mesure où elle demeure provisoire et dans le cadre défini par + les accords de Taëf . + +

+ + + + + L' évolution interne en Syrie + + + +

+ + La politique de l' Europe à l'égard de la Syrie + devrait concentrer + ses efforts pour aider ce pays à s' adapter à un environnement régional + en mutation . + + + La Syrie + n' est pas + un État pauvre et l' aide financière européenne dont elle bénéficie, + bien que appréciée, n' atteindra jamais ni le niveau ni l' adéquation de + l' aide en provenance de les pays arabes du Golfe . + + + Là où l' Europe est + mieux équipée que les riches alliés pétroliers de la Syrie, + c' est au niveau de l' aide qu' elle peut apporter pour lui permettre + de développer son système légal et institutionnel, son infrastructure + éducative et, surtout, ses ressources humaines ( dans le secteur privé + comme dans l' administration publique ) afin + + +

+ + + + + TITRE : Le Liban et le couple syro-libanais dans le + processus de paix Horizons incertains + +

AUTEUR : Joseph Bahout*

+ +

+ On a trop souvent tendance à oublier que l' accord de Taëf - + mettant fin à la guerre du Liban - comprenait presque sur pied d' égalité deux + volets consacrés à l' interne et à l' externe ; tandis que le premier incluait un + ensemble de réaménagements de l' édifice institutionnel et politique, le second + était consacré à la souveraineté libanaise avec, pour partie principale, les lignes + directrices des futures relations libano-syriennes . + On a aussi trop tendance à + oublier que c' est au moment où ces mêmes accords de Taëf devenaient + effectifs qu' un nouvel ordre stratégico-politique s' ébauchait au Moyen-Orient dans + la foulée de la deuxième guerre du Golfe et que c' est, surtout, à ce même moment + que s' annonçaient les voies du processus de paix entamé quelque temps plus tard à + Madrid . + + Cet enchaînement + faisait d'ailleurs un bien curieux écho à + quantité d' analyses averties, récurrentes dans les milieux libanais depuis + 1975, ainsi que à des certitudes populaires bien ancrées, selon lesquelles il ne + saurait y avoir de solution au conflit libanais sans solution durable de la + question israélo-arabe . + +

+

+ + Si les causalités sont loin de être aussi directes - et les + déterminismes aussi simples - + entre les deux dossiers belligènes, il n' en demeure pas + moins frappant qu' à l'heure + où le processus de paix semble durablement enlisé, la question d' un avenir viable + pour le Liban peut être à nouveau légitimement posée aujourd'hui . + + Dans un premier temps, + par sa structure à deux étages, + l' accord de Taëf + faisait de la Syrie le + garant principal de l' application des réformes et y liait ainsi en partie sa + présence dans ce pays . + + + Dans un deuxième temps, et par le fait d' évolutions régionales + et plus proprement libanaises qu' il n' y a pas lieu de rappeler ici, + la Syrie + faisait passer son rôle libanais à un stade + supérieur, devenant un acteur interne de la vie politique libanaise, quitte à y + apparaître parfois comme le décideur exclusif . + + + L' + entrée de la Syrie dans le processus de paix , sans en être l' explication + unique , + est sans doute pour beaucoup dans ce + processus de tutellisation rampante . + + + Elle + l' + est, d'abord, + par l' acquiescement implicite dont cette tutellisation fait l' objet de la part + de les États-Unis, parrains et architectes en chef des négociations, soucieux de + rassurer le plus possible Damas quant à son principal acquis régional à l'heure + où tout, dans la région, connaît des transitions aussi rapides qu' imprévisibles + . + + + Elle + l' + est, ensuite, par le fait + que cet acquis devient de plus en plus précieux pour la Syrie après les paix + séparées d' Oslo et de Wadi Arba qui voient les Palestiniens et la Jordanie + échapper à la coordination arabe telle que la comprend Hafez al-Assad . + + + Ainsi laissé + par la majeure partie de la communauté internationale en tête-à-tête avec son + puissant voisin syrien, + le Liban + voyait le + temps mort de la négociation l' effacer graduellement comme sujet sur le plan + diplomatique, et son tuteur mettre à profit cette fenêtre d' opportunité pour + institutionnaliser son emprise et rendre l' ingestion le plus difficilement + réversible . + + + D' où + l' + hypothèse la plus partagée, et qu' il s' agira de soumettre à l' examen ici, + selon laquelle un déblocage des négociations et l' aboutissement à un règlement + syro-israelien ne manqueraient pas de se traduire par un affaiblissement de l' + emprise syrienne + + +

+

+ + Le + présent article + se propose donc d' explorer + les avenirs possibles du Liban dans un tel contexte, en prenant en considération + les champs politico-sécuritaires et socioéconomiques . + + + aux niveaux de la situation du Sud, + de la relation régissant le couple syro-libanais, + des + institutions et forces politiques internes, et de la reconstruction et de le + socioéconomique , le diagnostic de l' effet pervers de l' état actuel de " ni + paix , ni guerre " qui se prolonge dans la région sur la situation libanaise + conduira à constater une déperdition + croissante de la réalité libanaise en termes de souveraineté et de vitalité + politique . + + + Si l' ordre actuel au Liban est celui de la fin d' un état de + guerre, + il + est encore loin de être celui + d' une pleine paix civile dont le sens s' imposerait à tous . + + + À partir de + cet état des lieux, il s' agira alors d' examiner, par une approche aussi prospective que + possible, les probabilités d' inversion de la dégradation en cours, et ce, en cas de + reprise sérieuse des négociations de paix et en cas de percée réelle sur le volet + syro-israélien . +

+ + + + Le Liban entre blocage régional et abdication diplomatique + + + +

+ + Sept ans après le début du processus de paix ouvert à Madrid en 1991, la + situation du Liban comme acteur étatique et comme négociateur à part entière + a quelque chose d' ironiquement paradoxal . + + + + De tous les + États appelés à se joindre à la négociation, + le Liban + était en effet le seul dont la lettre d' + invitation faisait figurer autre chose que la seule résolution 242 comme + base de règlement de son contentieux avec Israël . + + + Fort, + lui , d' une autre résolution de le Conseil de sécurité ( la 425 ) , il + s' écartait ainsi + insensiblement du principe directeur de la négociation, à savoir " La terre + contre la paix ", pour - du moins la diplomatie libanaise l' a -t-elle pensé + un moment - aller devant les instances internationales réclamer tout + simplement, serait -on tenté de dire, un retrait israélien inconditionnel du + sud du Liban . + + + À ceux qui, au sein de la classe politique + libanaise issue de Taëf, considéraient alors qu' en entrant dans un forum où + les retraits étaient conditionnés par des traités de paix, + le Liban + perdait sa carte + diplomatique maîtresse, ou encore à ceux qui, au sein de la même classe, + estimaient que l' attitude du Liban constituait un écart à leurs yeux + inacceptable par rapport à la stratégie syrienne résumée par la résolution + 242, la diplomatie libanaise répondait par un argumentaire en deux temps : + la 425 devra uniquement assurer un retrait militaire du Sud et cette étape + ne s + + C' est alors que le + Liban se joindra à ses pairs arabes, étape politique et + diplomatique, pour signer avec eux, et pas avant, une paix " juste et globale " + basée sur la résolution 242 . + + Pour logique qu' il soit, + cet argumentaire + occultait + deux choses : d'une part, il n' intégrait pas réellement ce qui se passait + au même moment sur le terrain, c' est-à-dire dans le Sud occupé, où la + résistance opérée par le Hezbollah doublait la dynamique politique des + négociations libano-israéliennes par une logique militaire qui finirait, + forcément, par imposer d'autres temporalités et d'autres équations . + + + L' argumentaire + n' + admettait pas assez, d'autre part, que l' objet de ses propres négociations, + le Sud, ne soit plus exclusivement sien, mais revête maintenant une + fonctionnalité essentielle dans la stratégie négociatrice syrienne, comme + l'un des derniers leviers à même de amener Israël, sous la pression des + coups portés par la résistance, à débloquer l' impasse sur le Golan d'abord + et à y concéder davantage ensuite . + + C' est l' alignement graduel de la position officielle + libanaise sur ce dernier point, ainsi que l' instrumentalisation à + outrance par la Syrie de la carte libanaise, qui vont progressivement mettre un + terme à la singularité et à la distinction offerte au Liban par la résolution + 425 et miner son existence comme acteur régional autonome . + + Alors que les négociations + libano-israéliennes s' arrêtent définitivement au bout de le 12e round, + la Syrie + reprend les siennes en + incluant dans ses dossiers la question du Sud ; négociations dont elle tient + quand même le Liban informé - a posteriori, il est vrai . + + + La " concomitance de les deux volets " ( Talazum al-masarayn ) , comme l' + appelle désormais le lexique officiel libanais , + devient dès lors l' unique doctrine + diplomatique du pays ; seulement, elle n' est nullement comprise comme un + parallélisme résultant de la coordination entre deux acteurs étatiques + agissant de concert, mais comme l' attente libanaise passive que quelque + chose se débloque sur le front syrien pour pouvoir revenir dans le jeu + . + + + De cette subordination en + découlent alors bien + d'autres, qui ont pour résultat de dévoyer le rapport existant au départ + entre la présence syrienne au Liban et les dynamiques internes en cours dans + ce pays . + + + À l' équation de Taëf qui liait la mise en + oeuvre des réformes à le redéploiement militaire syrien et à la redéfinition + de les " relations privilégiées " , + succède une équation qui, implicitement, + fait de la présence syrienne une fonction de la donne régionale . + + + D' où + l' évidence selon laquelle le temps mort des négociations est un temps + durant lequel se perpétue et s' aggrave le rapport inégal syro-libanais, + avec les conséquences politiques et économiques internes qui en résultent . + + +

+ + + + + Le couple syro-libanais isolé + + + +

+ Il est désormais admis que + la carte libanaise + est l' atout régional le plus précieux entre les mains de la Syrie . + + Aussi, c' est sur le couple + syro-libanais que se concentreraient pressions des uns et réactions + des autres pour tenter de modifier le statu quo, et dans un contexte pareil, l' + utilisation du terrain libanais pour amener la Syrie à plus de souplesse dans la + négociation n' est pas à exclure . + + L' éventail des instruments + est à ce niveau + multiple, empruntant le biais du socioéconomique et de la dette libanaise + croissante, jouant sur le ressentiment politique du camp chrétien, ou + prenant aussi le visage de la " légalité internationale " en ouvrant + plusieurs registres sur lesquels le Liban est perçu comme en manquement ( + drogue, asiles de terroristes recherchés, ou encore droits de l' homme non + respectés ... ) . + + + Un degré supérieur de pression + serait par ailleurs celui de la + déstabilisation sécuritaire de faible ou moyenne intensité . + + + Face à les cas de figure évoqués, + l' alternative de Damas + serait de s' agripper avec encore plus + de force à son acquis régional . + + + Dans ces + cas extrêmes, + le recours de la Syrie elle -même à la violence + n' est pas totalement à exclure . + + + Toutefois, + une logique de ce type + est lourde de risques, + ne serait -ce que parce que elle mettrait en lumière une carence essentielle + du rôle dévolu par la communauté internationale à la Syrie au Liban, à + savoir celui de mettre à profit le temps de sa gestion libanaise pour y + consolider la paix civile . + +

+

+ + En cas de blocage prolongé dans la région, + et aussi éloignée qu' une telle éventualité puisse paraître, + le retour de la violence armée sur la scène libanaise + ne saurait être exclu . + + + L' ancienne équation " paix libanaise si paix régionale " redeviendrait + alors opératoire . + + + + Nombre de dynamiques internes libanaises + se prêtent d'ailleurs à un tel appel + belligène . + + + La guerre + s' est achevée sur un sentiment de + réconciliation incomplète ; perçu ou réel, ce sentiment exprime l' idée que + la guerre a clairement fait des vainqueurs et des vaincus . + + + À d'autres + niveaux aussi, + beaucoup de comptes + sont encore à régler entre les + différentes factions libanaises, et leur règlement par les armes n' est pas + - comme on pourrait le penser - unanimement rejeté, si les conditions + régionales le permettaient - en assurant l' approvisionnement en armes et + les prolongements d' alliances . + + + De telles attitudes + trouvent des relais jusqu' au sein de le + pouvoir, dont les pratiques ont généralisé un regain de crispation + communautaire devenue depuis sept ans une véritable culture politique + dominante . + + + Aussi, force est de constater qu' aujourd'hui au Liban s' expriment dans certains milieux, et se + lisent à certains indices, des perceptions qu' un climat semblable à celui de l' + année 1975 couve sous la cendre ... + + Bien sûr, + d'autres forces + travaillent les + sociétés civile et politique libanaises ; des forces qui tentent de + démontrer que la guerre a été une véritable leçon et que la violence ne + saurait rien régler . + + + La transversalité de ces forces + est toutefois encore bien faible et leur + impact limité à certains cercles élitaires, sinon marginal . + + + Il l' + est d' autant plus que + les partenaires extérieurs du Liban, ignorant trop souvent ces dynamiques + pourtant dignes d' être investies, préfèrent se donner pour seul + interlocuteur un Liban certes officiel, mais lourdement hypothéqué . + +

+

+ + L' éventualité d' un regain de + tension violente à le Liban + acquerrait plus de consistance encore - + mais aussi plus de complexité - si elle venait à se greffer sur, ou à avoir + lieu à un moment où la situation interne syrienne risque de se compliquer en + raison de la transition délicate que ne manquera pas d' ouvrir la succession + du président Assad . + + + Ce texte + n' est bien sûr pas le lieu d' envisager + des scénarios de cet ordre, mais il est nécessaire de remarquer que l' + imbrication des espaces politiques libanais et syrien a atteint un degré tel + qu' il est difficile d' en séparer les dynamiques strictement internes et d' + en délimiter des effets circonscrits . + + + Le va-et-vient entre ces deux espaces + est loin de être à sens + unique ; depuis vingt ans maintenant que le pouvoir syrien pratique et + fréquente le Liban, ses crises et ses modes de production sociales et + politiques, nul ne sait plus très bien qui des deux acteurs a le plus teinté + l' autre . + + + Dans ce domaine comme dans d'autres, + plutôt que de parler uniquement de domination à sens unique + ou d' hégémonie unilatérale, il conviendrait aussi de parler de convergence entre + deux régimes et deux types de fonctionnement . + + Dans un cas de figure comme celui -ci, + l' espace libanais + ne serait plus un espace neutre où se + projette seulement la puissance syrienne, mais un espace où se projettent + également les rivalités des " barons " de cette puissance . + + + Plus encore, + plusieurs indices + montrent que le Liban + est aussi pour eux un espace-ressource et - par procuration - un vivier de + forces d' appoint pour leurs propres luttes d' influence . + +

+ + + + + Hypothèques et viabilité du politique au Liban + + + +

+ + En cas de blocage + persistant et durable au niveau de les négociations, + et si la dégradation sécuritaire était + exclue - la Syrie ne pouvant ainsi contribuer à nier sa propre raison d' + être au Liban -, + Damas + a tout de même largement d'autres moyens + de s' y assurer le contrôle quasi exclusif, pour un temps du moins, en + profitant de sa maîtrise devenue inégalée de toutes les ressources du jeu + local . + + + Dans + pareil cas de figure, il faut s' attendre à la perpétuation sous égide syrienne des + modes de gestion politique en cours aujourd'hui au Liban, sans exclure, de plus, + de brusques durcissements sur des dossiers sensibles ou à même de le devenir + . +

+

+ + L' ensemble de l' édifice politique mis en place au Liban depuis Taëf + est dans ce sens parfaitement + instrumentalisable . + + + D'abord, + la " troïka " présidentielle - née d' un enchevêtrement savamment dosé de + les pouvoirs et de les prérogatives entre les deux branches de l' exécutif , + et entre elles et le législatif - + est une structure doublement propice + . + + + Elle + est génératrice de divisions durables et + infinies d'une part, permettant, à chaque fois, à Damas d' en réconcilier in + extremis les acteurs . + + + Elle + est, d'autre part, génératrice d' + immobilisme et de statu quo décisionnel, ce qui permet, à chaque fois aussi, + à Damas de trancher pour l' option qui a sa faveur . + + + En perpétuant ainsi le besoin d' arbitrage + syrien, + la structure constitutionnelle + libanaise + assure à la Syrie un " + monitoring " permanent et sans failles, tout comme elle la prémunit contre + tout risque de dérapage et contre toute velléité - de quelque partie + libanaise qu' elle émane - d' élargissement de marge de manoeuvre . + + + Le pouvoir étatique ainsi tenu, le contrôle + s' étend par la suite à l' ensemble de + la classe politique institutionnelle ou à l' activité agréée ou admise + . + + + au terme de deux scrutins législatifs, + d' un long travail de pénétration du + terrain qui dure depuis parfois deux décennies, d' innombrables + retournements d' alliances entre les forces locales sur la scène libanaise + et d' une connaissance profonde des ressorts de la sociologie politique + libanai + Damas + peut être assurée + aujourd'hui de contrôler la quasi-totalité des membres du Parlement, des + partis politiques en exercice, des forces, groupes et associations à + capacité mobilisatrice plus ou moins notable . + + + Elle + profite, de surcroît, + en cela de la dislocation des forces traditionnellement opposées à sa + politique libanaise ( les Forces libanaises, l' ossature de certaines + anciennes brigades de l' armée, le mouvement aouniste, certains groupes + islamistes, des réseaux arafatistes ou proches de l' OLP, les sympathisants + du Ba'th irakien rival ... ) . + + + Enfin, + maîtresse des échéances diverses, + Damas + peut, tour à tour, les utiliser pour + renforcer et consolider ses instruments de contrôle ( élections + législatives, par exemple ) ou, au contraire, pour les geler et les annuler + afin de éviter des tests difficiles ou gênants selon la conjoncture ( + élections municipales, jusque-là ; élection présidentielle de 1995 ) + . + + + Aussi, + au nom de les " circonstances ( régionales + ) exceptionnelles " et des " dangers qui menacent la sécurité nationale et + la paix civile ", + le déficit démocratique ne cesse de se creuser au niveau de l' exercice du + pouvoir, mais aussi - de façon croissante - à celui de l' exercice et de l' + expression des libertés et des droits fondamentaux . + + +

+

+ + Dans un tel contexte, + l' équilibre actuel - imposé mais fluctuant , entre les trois principales + forces politiques libanaises que représentent Rafiq Hariri , le Hezbollah et + l' armée libanaise - + est appelé à perdurer . + + + Concernant ce triangle, il est + possible de parler de trois projets + politiques sensiblement divergents en termes d' objectifs, de + stratégies et d' alliances locales et régionales . + + Leur compétition et leurs différends + restent toutefois pour l' heure inscrits + dans une équation de conflit et de coopération très précisément rythmée et + dosée par l' impératif de leur subordination à ce que les libanais appellent + désormais le " plafond syrien " ( As-saqf as-sury ) . + +

+

+ + Par son + ambitieux projet de reconstruction, et la dynamique économique que cela + provoque et entretient, + Rafiq + Hariri joue sur un besoin syrien de stabilité économique et sociale au Liban + dans la période d' attente qu' imposent à tous les négociations . + + + C' est cette logique qui a + largement présidé à sa nomination comme Premier ministre en 1992, à l'issue de + les élections législatives controversées auxquelles il n' avait pas directement + pris part, et à un moment où la crise économique libanaise atteignait la côte d' + alerte . + + Certes, + par ailleurs, + Rafiq Hariri + incarne et représente bien d'autres + aspects et bien d'autres fonctionnalités . + + + Présent dans les coulisses du jeu + politique libanais depuis près de quinze ans, + son entregent, sa surface financière et ses réseaux lui + confèrent une + possibilité non négligeable de convertir l' ensemble des forces politiques + de la guerre en forces de gouvernement . + + + D'autre part, + sa facette saoudienne, ses relations d' affaires et + personnelles avec plusieurs dirigeants de le Golfe , d'autres parties de le + monde arabe et de certains pays industrialisés , + constituent des atouts sur lesquels Damas peut s' appuyer pour gérer la + période difficile d' adaptation aux nouvelles règles du jeu international, + de négociations et de gestion de la carte libanaise dans un environnement + volatil . + +

+

+ + Considérant la centralité que la + résistance au sud occupe dans la stratégie négociatrice syrienne, + le Hezbollah + acquiert une place prépondérante, et + souvent à part, dans le jeu politique libanais . + + + Son exception + provient bien sûr de l' activité + militaire qu' il est désormais pratiquement le seul à entreprendre contre + Israël, ce qui l' a exempté de se soumettre à la dissolution des milices à + la fin de la guerre . + + + Mais + elle + provient aussi de ce qu' il est l' + expression la plus évidente de l' alliance syro-iranienne . + + + D' un point de vue strictement libanais, + les analyses et les degrés d' acceptation du fait que représente le + Hezbollah + sont multiples et + diverses . " Contre-société " potentiellement dangereuse ( car porteuse de + projet de théocratisation de la vie politique ) pour les uns, vecteur d' + ingérence syro-iranienne ( à l'origine de la prolongation de l' épreuve du + Liban-sud ) pour d'autres, le Hezbollah est aussi considéré par beaucoup + comme un parti politique - aux spécificités certes notables - somme toute + parfaitement intégré au jeu politique libanais, voire banalisé . + + Ce qui est invoqué à cet égard + est l' entrée du parti + dans le paysage parlementaire dès 1992, ses positions relativement modérées sur + plusieurs questions internes et ses relations très largement étendues à toutes + les parties libanaises : autant de caractéristiques qui font de lui une force + semblable à d'autres forces dites de " l' opposition institutionnelle " . + Il reste évident que l' importance du + Hezbollah s' impose à tous, ne serait -ce qu' en raison de sa fonction - + en concurrence avec le mouvement Amal - d' encadrement et de mobilisation + effective et symbolique d' une partie de la communauté chiite, et de la place + qu' occupe désormais cette dernière dans tous les équilibres libanais . +

+

+ + La fin de la guerre + a fait apparaître un besoin pressant de + sécurité . + + + L' armée libanaise, devenue au + fil de le conflit l'un de ses acteurs majeurs , + se voit alors confier, + en étroite collaboration avec les troupes syriennes stationnées au Liban, le + rôle de gardien de l' ordre et de la paix civile . + + + À la croissance numérique qu' un tel rôle + impose, + s' ajouteront + par la suite d'autres fonctions que l' armée se donnera . + + + Face à le + projet de la résistance et à ses débordements potentiels, + l' armée + joue - + vis-à-vis des parrains du processus - le rôle de garant, afin que les termes + de tout arrangement soient respectés ; corollairement, elle suggère, + également aux partenaires étrangers, qu' en cas de défaillance soudaine de + la présence armée syrienne - pour des raisons qu' il n' est pas possible de + discuter ici - elle serait prête à remplir le vide sécuritaire, mais aussi à + parer à toute potentielle défaillance politique . + + + Face au + projet " tout-économique ", + l' armée + se donne une image de creuset + intégrateur de la nation et de ses générations montantes, multipliant + publications, camps de jeunes et campagnes diverses de civisme . + + + Plus encore, + face à + la dégradation de l' image de la classe politique libanaise, + elle + se pose aussi en recours possible, en + jouant de surcroît sur une opinion dont de vastes segments ne seraient pas + hostiles à un scénario bonapartiste . + +

+

+ + Représentant la reconstruction, + la résistance et la sécurité, + ces trois forces + expriment - parfois + lourdement - des divergences découlant de leurs logiques intrinsèques, mais + dont les expressions reflètent aussi les positions nuancées de leurs propres + alliés et protecteurs respectifs au sein de le leadership syrien, quant à + les politiques à suivre au Liban ou envers le dossier régional . + + + Les membres de ce leadership, en retour , + jouent de ces différences, afin de + mettre en avant telle ou telle option en fonction de l' état d' avancement + du processus lui -même . + +

+

+ + La divergence la plus flagrante , la plus profonde aussi , + est celle qui oppose Rafiq Hariri au + Hezbollah . + + + En la matière, + tout ou presque + a été dévoilé durant les deux semaines + d' avril 1996, lors de l' opération " Raisins de la colère " . + + + Pour le + Premier ministre dont la priorité absolue est son projet de reconstruction, + la libération du Sud + doit - + autant que possible - être obtenue par la négociation . + + + La résistance + est en ce sens coûteuse, au sens propre + du terme, surtout si elle devait mener Israël à exécuter sa menace de + destruction des infrastructures, en riposte à sa vulnérabilité au Sud + . + + + D'autre part, c' est la véritable opposition entre deux " projets de société " qui + sépare les deux forces, les valeurs sociétales véhiculées par le Hezbollah + pouvant difficilement s' acclimater avec l' imagerie du Liban de demain incarnée + par les technocrates d' une économie de services, extravertie et dépendante . + + En présentant sa bataille législative à l' + été 1996 comme étant celle de la " modération contre l' extrémisme ", + Rafiq Hariri + pointait aussi bien cela du doigt + . + + + Aussi, + il fait peu de doute que le modus vivendi entre la formation islamiste et + Rafiq Hariri doive presque exclusivement à la pression syrienne . + + +

+

+ + Entre Rafiq Hariri et l' armée libanaise, + les crises + ont été tout aussi fréquentes et pas + toujours feutrées . + + + des promotions d' officiers - dont le numéro deux de les renseignements + militaires - bloquées par le Premier ministre , à les accusations directes + lancées à les " services " pour leur immixtion dans plusieurs manifestations + de la vie civile , en passant p + est longue . + + + Par deux fois, + Rafiq Hariri + ira jusqu' à + sous-entendre que l'une des raisons essentielles de la crise économique est + à rechercher dans le budget démesuré alloué aux forces armées et au + traitement de la troupe . + + + Effectivement, + en absorbant une bonne partie des milices dissoutes, + l' armée + a vu ses effectifs s' hypertrophier + depuis le début de la décennie . + + + Mais + à ce développement numérique + correspond + aussi un changement assez profond de structure, l' armée se présentant + aujourd'hui comme un corps où les officiers sont en surnombre et où les + avantages sociaux et matériels qui leur sont conférés sont en croissance + constante . + + + D' instrument militaire, + l' armée + est en passe de devenir un véritable + corps social, doté de ses logiques propres et de ses revendications + corporatistes . + + + Par ailleurs, + se greffent sur ces évolutions des + lectures politico-communautaires de la troupe . + + + Alors que, + traditionnellement au Liban, l' armée était considérée comme l'un des outils + privilégiés de l' hégémonie maronite, + elle + est aujourd'hui perçue comme le vecteur + d' une ascendance chiite au sein de les appareils de l' État . + + + Plus profondément, c' est là encore deux quasi - " + projets de société " qui s' affrontent et qui cherchent, chacun, à se placer + d'ores et déjà comme l' acteur de réserve idéal en cas de règlement régional + . +

+

+ + En cas de + avancée des négociations, + non seulement ces équilibres + seront modifiés, mais la nature et l' + action mêmes de chacun de ses acteurs ( pour deux d' entre eux du moins ) + seront appelées à varier sensiblement . + + + La déflation du conflit israélo-libanais + poussera sans aucun doute vers une plus + grande conversion du Hezbollah en force exclusivement politique et vers une + plus grande intégration de cette dernière dans les rouages institutionnels + . + + C' est en ce sens que une ligne de plus en plus + affirmée au sein de les cadres du parti prône, depuis un certain temps déjà, la + " libanisation ", c' est-à-dire une plus grande distance à prendre par rapport à + les impératifs stratégiques proprement iraniens, même si la filiation + idéologique et spirituelle avec Téhéran n' est pas à remettre en question . + + La Syrie + aura - encore plus qu' actuellement - un + rôle essentiel à jouer dans ce processus, en faisant accepter à son allié + local les logiques du règlement régional et en obtenant probablement pour + lui, en compensation, des concessions substantielles à l'intérieur de le + système libanais . + + + Dans le cas contraire, + la conversion du Hezbollah + pourrait s' avérer plus problématique + . + + + L' option du désarmement forcé + de le Hezbollah + serait alors imposée à + la Syrie ou encore à l' armée libanaise . + + + Tant l'une que l' autre ont déjà eu des + affrontements avec le Hezbollah : + en 1987, lorsque l' armée syrienne ne put + entrer dans la banlieue sud qu' après un assaut qui fit 27 morts dans les + rangs du Hezbollah ; et, en septembre 1993, lorsque l' armée libanaise tira + sur des manifestants du parti qui protestaient contre la signat + faisant 13 morts dans leurs rangs . + + + + Si les rancoeurs se sont depuis éteintes, + elles + pourraient être suscitées à nouveau + . + + + La reconversion + pourrait d'autre part être freinée - ou + compliquée - par la relance, de la part de les États-Unis le plus + probablement, de demandes judiciaires concernant des affaires passées de " + terrorisme " et pouvant atteindre certains cadres aujourd'hui bien en vue de + le Hezbollah, dont des parlementaires . + + + Cette dernière éventualité étant bien entendu sujette à l' + état des relations libano-américaines et syro-américaines à ce moment là . + + + + Quant à la coexistence du Hezbollah avec + le projet Hariri dans un système où ce dernier, + toutes choses étant égales par ailleurs , sera une force probablement plus + autonome , elle + sera sans doute fonction + de l' état des relations entre la Syrie, les États du Golfe - + essentiellement l' Arabie Saoudite - et l' Iran . + + Il faut toutefois se figurer + ce que pourrait devenir + le Hezbollah comme force politique interne, si la carte de la résistance au Sud + ne faisait plus partie de son arsenal discursif et mobilisateur . + + Dans ce sens, + le parti + a déjà entamé une + diversification de ses thèmes d' action et de revendication, en se portant + présent sur les fronts de la revendication sociale et des libertés publiques + où il montre d'ailleurs une capacité notable à lier des alliances avec des + forces très disparates sur l' échiquier politique libanais, jouant en cela + d' une forte légitimité acquise sur le champ de bataille . + + + Par ailleurs, + une reconcentration du parti sur des thèmes politiques + proches de ceux de les autres mouvements islamistes de la région - avec + lesquels le Hezbollah est d'ailleurs en relation - + n' est pas à exclure ; elle a toutefois + pour limite de faire alors réapparaître un clivage communautaire entre les + deux grandes familles de l' Islam . + +

+

+ + Quant à l' armée, + son rôle dans l' + après-règlement + continuerait d' être crucial . + + + Aussi, + au nom de la nécessité d' assumer l' + engagement sécuritaire au Sud, + elle + plaidera probablement pour un + accroissement de ses effectifs et de ses moyens, surtout si elle devait à la + fois assurer le déploiement dans la partie méridionale et dans le reste du + pays . + + C' est sur + cette économie des forces arméespaix + + Le déploiement de forces + étrangères de maintien de la paix dans le cadre de les arrangements à + prévoir + serait en ce sens un moyen de sortir de + cette logique . + + C' est du reste en se présentant comme la force + concrète de substitution à l' armée syrienne que l' armée libanaise tente de + promouvoir son image tant auprès de les franges anti syriennes de l' opinion qu' + auprès - plus discrètement - des Etats-Unis dont elle a traditionnellement + toujours été très proche . + + À cet + égard, + le travail de contrôle syrien + à l' oeuvre au sein de l' armée depuis 1991 , et dont attestent le traité de + défense commune et les sessions d' entraînement de les officiers libanais en + Syrie , + est supposé constituer + pour Damas la garantie que les forces armées libanaises ne seront pas + entraînées, comme elles l' ont souvent été, dans des actions hostiles à la + politique libanaise . + + C' est pourquoi il serait à craindre qu' + en cas de divergences sérieuses entre la Syrie et les parties tierces, autour de + la gestion du terrain libanais en situation de paix, l' armée ne soit l' objet + de polarisations . + + À plus + long terme, il serait cependant plus probable que la pacification de la + région entraîne une diminution de l' importance de l' armée dans l' + équation politique, même si elle devait conserver l' essentiel de ses acquis + sociaux . + + À cet + égard, il faut rappeler que ce débat est propre à l' ensemble des États de la + région : la démobilisation entraînera -t-elle un recul d' influence des + militaires dans la vie politique des sociétés concernées ou, au contraire, cette + influence sera -t-elle appelée à s' affirmer, parfois sous l' encouragement des + parrains de la paix, pour garantir les engagements pris ? + + Dans le cas + du Liban, + un facteur supplémentaire + s' ajoute à cela . + + + La coexistence entre l' armée + et le projet Hariri, toujours en cas de pacification , + pourrait se faire sur le mode " + taiwanais ", c' est-à-dire celui de la nécessité d' assurer les + investisseurs étrangers et leurs capitaux contre des risques de + mécontentement social ... + +

+

+ + En cas de percée sur le + volet syro-israélo-libanais des négociations et en cas de desserrement de l' + emprise syrienne sur le Liban, + la relève libanaise et la + viabilité politique de le pays + dépendraient encore d'autres facteurs, + largement internes . + + + Les hypothèques à ce niveau + sont nombreuses . + + + En premier lieu, + la grande fragmentation de la société libanaise, aggravée par quinze années + de guerre, et dont l' histoire montre qu' elle est une source récurrente d' + appel à l' ingérence extérieure dans les affaires du pays mais aussi de ses + communautés . + + + + La classe politique libanaise + reflète, amplifie et sans doute recrée + les conditions de cette fragmentation ; elle y ajoute un égoïsme + indépassable et une culture politique souvent étroite et " paroissiale " + . + + + En contrepartie, + une contre-élite foncièrement + différente - et à même de jouer des rôles de nature et d' envergure + qualitativement autres - + n' a pas émergé ou, du moins, n' est pas + prête d' être structurée autour de projets lisibles et repérables . + + + Pour une + bonne part, + elle + est d'ailleurs le fait de personnalités + de l' ancienne classe politique ou de ses héritiers, souvent marquée par des + velléités revanchardes . + + + des personnalités politiques + se détachent pourtant, et contribuent + encore, par des positions courageuses et notables, à préserver un minimum d' + immunité à la vie politique libanaise . + + + Leur action + reste toutefois individuelle et le + moindre de leurs échecs n' est pas justement cette incapacité à fédérer des + positions par ailleurs attendues par une large part de la société . + + + Le poids de la tutelle et + celui de les blocages régionaux + sont certainement à cet égard un facteur + à prendre en compte . + + Il reste que la nécessité de recréer les circuits de recrutement et de mobilité + d' une nouvelle élite politique, mais aussi administrative, est pressante si le + Liban doit, dans un Proche-Orient pacifié, affronter des défis d' un tout autre + ordre que ceux qu' il a connus jusqu'ici . + + Dans ce sens, + l'un des atouts majeurs du projet Hariri + est justement de pouvoir se présenter + comme un vecteur politique de transversalité dans la société libanaise et + comme porteur d' une modernisation - certes coûteuse et autoritaire . + + Reste que la culture + politique suggérée tant par son discours que par certaines des + mesures prises depuis cinq ans laissent entrevoir une distance certaine entre ce + projet et des pratiques pleinement démocratiques . + + Quoi qu' il en soit, + la principale limite du projet + Hariri + reste dans sa propre surévaluation + . + + + En accréditant - ou ne + laissant se confirmer - la thèse de la " non alternative " ( La badil ) à ce + projet, le Liban court le risque - auquel il a jusque-là échappé - d' + aligner son système politique sur celui de l' ensemble des États arabes de + la région, + en raison du manque total d' alternance et de la non + circulation de leurs élites, + tal + d' alternance et de la non circulation de leurs élites, leur difficulté à + entrevoir avec sérénité la succession politique ou naturelle de leurs + dirigeants . + + +

+ + + + + L' économique, entre déperditions et potentialités + + + +

+ + La perpétuation du statu quo actuel + se paie d'ores et déjà en forte + déperdition du potentiel économique libanais . + + Il est difficile de ne pas voir + que l' essentiel du projet + économique engagé après la guerre, et qui prendra une ampleur et une + vitesse grandissantes à partir de 1992 avec l' arrivée directe au pouvoir de + Rafiq Hariri, est basé sur l' hypothèse, faite alors, que la paix serait + installée dans l' ensemble de la région quelque deux à trois ans plus tard . + + Au moment de son entrée en fonctions en + octobre 1992, + le Premier ministre + promettait aux Libanais des réalisations + considérables pour le printemps suivant . + + + La plupart des rapports rédigés au tout début des années 90 + prévoyaient la réduction quasi totale du + déficit public libanais dès 1994-1995, un taux de croissance soutenu de 8 à + 9 % à partir de ces mêmes années, le début du passage de l' investissement + public en travaux d' infrastructure à des investissements plus productifs, + etc . + + Il est facile de constater + aujourd'hui le caractère plus + qu' optimiste de ces projections et de ces promesses . + + Bien sûr, + la réparation de l' infrastructure physique du pays + a été largement entamée . + + + Elle + est toutefois encore insuffisante alors + qu' une majeure partie des sommes qui lui étaient allouées ont été dépensées + . + + + Ces dépenses + comprennent une large part de coûts et + de frais non pris en compte au départ, et que l' on peut sans risque + attribuer à la situation alarmante de l' administration, mais aussi et + surtout aux blocages et nuisances politiques - locales et régionales - qu' + il s' agit chaque fois de surmonter ou de contourner financièrement . + + + Alors que le coût global de la + reconstruction était censé se chiffrer à environ 20 milliards de dollars, + la seule dette publique libanaise - interne et externe - atteint déjà 13 + milliards de dollars . + + +

+

+ + En cas de + blocage durable des négociations, il faut s' attendre à la + perpétuation de la morosité économique, à la dégradation de l' état + des finances publiques, à l' accroissement de la dette - ou au moins de son + service - sans décollage réel de l' activité productive . + + Les taux d' intérêt élevés , + outils d' une politique monétaire restrictive destinée avant tout à la + défense de la stabilité de la monnaie nationale , + découragent une bonne partie des + investissements productifs au plan local, réduisent le niveau de la + consommation et gonflent artificiellement la bulle spéculative foncière + . + + + Les investisseurs étrangers, lorsqu' ils s' installent à le Liban , le + font en " stand-by ", par le biais de + petites structures, mobiles et peu coûteuses, dans une logique de prise d' + options au cas où les choses se débloqueraient dans la région . + + + Quant à les capitaux libanais à l' + étranger, + estimés à plus de 30 milliards de dollars, et sur lesquels + beaucoup d' espoirs se fondent, il s' agit d'abord de voir quel est leur degré de + mobilité, quel est encore leur degré de " libanité " et, enfin, quelles sont les + conditions politiques que leurs détenteurs attendent pour les diriger vers leur + pays d' origine . + + Dans le même temps, + les pesanteurs et blocages + politiques + rendront pratiquement impossibles et + vaines les tentatives de réforme administrative - si elles ont lieu . + + + Ainsi, + la corruption qui grève les finances publiques + est appelée à perdurer . + + + Un déficit accru par le fait + que la situation sociale devenant de plus en plus critique , il + sera difficile à l' ensemble de la + classe politique de priver le corps social des fonctionnaires de la prébende + que constituent pour eux l' emploi public et ses avantages en nature + . + + + Ces considérations macroéconomiques + se traduisent douloureusement sur le + niveau de vie des Libanais . + + + Si la + classe moyenne à l' assise autrefois large n' en finit pas de s' étioler + depuis le début de la guerre, + l' après-guerre + a vu se développer une nouvelle pauvreté + aux proportions objectivement alarmantes . + + C' est dire que le blocage persistant de la + situation régionale aura donc pour effet d' entamer sérieusement la crédibilité + et l' image - au départ très avantageuses - de Rafiq Hariri comme opérateur + économique et comme homme miracle de la convalescence libanaise d' après-guerre + . + + Si cette situation s' envenimait , ses effets + pourraient même s' avérer politiquement + dangereux et devenir, par contrecoup, des facteurs de crise économique + syrienne, ne serait -ce que par le biais de le marché de l' emploi que le + chantier libanais offre au surplus de main-d'oeuvre syrienne . + + Ce n' est d'ailleurs là pas la moindre des fonctions + syriennes du projet Hariri, à savoir celui de générateur de prospérité pour la + Syrie . +

+

+ + En dépit de tous ces signaux négatifs, + l' économie libanaise + garde quand même de grandes ressources + de viabilité si le blocage régional était levé . + + + Certes, + comme tous les autres États de la région, + le Liban + aura à vivre des adaptations difficiles + et parfois douloureuses, la nouvelle division régionale du travail imposant + sacrifices et contraintes de type nouveau . + + Il est d'ores et déjà + probable que le Proche-Orient + économique dans l' après-paix se dessinera autour de deux ensembles + plus ou moins intégrés, dont les relations seront sujettes aux considérations + politiques, mais aussi à celles de l' avantage comparatif . + + Si + la première de ces zones regroupe les " trois " - Palestine , Jordanie et + Israël - , une zone " à deux " + devra lui faire + contrepartie, regroupant la Syrie et le Liban . + + + Dans ce sens, + les dynamiques à l' oeuvre dès maintenant dans le couple syro-libanais + sont essentielles et constituent autant + de chances que de pesanteurs . + + + et Si la perception actuellement dominante + est celle du modèle Chine / Hong-Kong, il est vrai qu' à maints égards, le Liban + remplit pour la Syrie la fonction d' un espace économique compensatoire, il n' + en demeure pas moins que le fonctionnement optimal de cet ensemble pour le + bénéfice des deux parties comporte ses conditions . + + Il + appartiendra donc au + pouvoir libanais de rééquilibrer la mise en oeuvre des traités économiques + entre le Liban et la Syrie, en faisant jouer pleinement la règle des + avantages comparatifs, en réduisant les protectionnismes appuyés sur les + rapports de force inégaux entre les deux pays et en s' éloignant - le plus + tôt serait le mieux - de pratiques plus proches de la prédation économique + que la Syrie exerce sur certains secteurs libanais . + + + À ce + niveau, + le problème de la main-d'oeuvre syrienne , dont les estimations les plus + prudentes chiffrent la ponction à un minimum de 1 milliard de dollars par an + , + se pose en termes particulièrement + complexes, tant il mêle les considérations économiques à d'autres, plus + psychosociologiques, engageant des représentations dangereusement négatives + de l' autre . + + + Par ailleurs, + le Liban + peut être envisagé par + la Syrie aussi comme un espace de spécialisation par procuration . + + + Certains faits + signalent déjà que plusieurs entreprises + libanaises servent dès aujourd'hui d' école à des cadres syriens formés pour + la plupart à l' étranger . + + + au sens plus large, + d'ailleurs, + l' entrée dans le marché + libanais de la reconstruction d' un certain nombre d' entrepreneurs syriens + contribue à l' acquisition par ces + derniers de réflexes propres à une économie de marché ouverte et plus + compétitive . + +

+

+ + Les conditions économiques de la paix + imposeront au Liban une + double adaptation : avec l' économie syrienne, mais aussi avec celle d' + Israël . + + + Dans ce sens, + plusieurs secteurs + devront être sacrifiés, d'autres + développés plus encore et mieux dans une perspective de spécialisation et d' + excellence ( banque, hospitalisation, système éducatif, informatique et + télécommunication ... ) . + + + À plus long terme, et si les blocages étaient véritablement levés, + la possibilité que le Liban serve d' espace intermédiaire entre le marché + israélien et les marchés arabes - et plus spécifiquement syrien - + ne peut pas être exclue . + + + De pareilles perspectives + ne manqueront pas, + cependant, de placer les entrepreneurs libanais dans des situations de + tension, difficiles à tenir si les échanges commerciaux continuaient d' être + idéologisés dans une logique de refus de normalisation totale même après la + paix . + +

+

+ + Relever ces défis + nécessite dès maintenant + que le Liban s' engage sur la voie de certaines corrections et réformes de + son environnement économique et social . + + + Les conditions du miracle + économique des années 50 , 60 et 70 + ont drastiquement changé et la guerre n' + y est certainement pas pour peu . + + + À titre d' exemple uniquement, + l' économie libanaise + devra progressivement accommoder un + nombre croissant de nouveaux venus sur son marché du travail, en raison de + une pyramide des âges en rajeunissement constant depuis un certain temps + . + + + Le système éducatif et de + formation professionnelle + devra retrouver son rôle central de + qualification . + + C' est de lui, + ainsi que d' un système fiscal plus juste, que dépend la recréation d' une + classe moyenne importante . + + Une grande partie des + entreprises + devront moderniser leurs structures + organisationnelles et consolider leur capitalisation ; à l' ère de la + compétition régionale et de la mondialisation, il y a peu de place pour des + entreprises essentiellement familiales et parfois sous-capitalisées . + + + L' avantage comparatif du + Liban en termes de tourisme + ne pourra être exploité si des actions + résolument volontaires n' étaient entreprises pour arrêter la dégradation + catastrophique de son environnement naturel ... + +

+ + + + + Le Liban et l' intégration régionale + + + +

+ + L' économie libanaise dans un Proche-Orient en voie de pacification , voire + même le couple économique syro-libanais dans un tel environnement , + sera + aussi largement dépendant de ce que les négociations multilatérales + dessineront comme cadres et comme contraintes . + + + Concernant le Liban, + cela + est vrai pour deux domaines au moins : + celui de l' eau et celui des réfugiés . + + + Si la position officielle israélienne, + maintes fois réitérée, est de n' avoir aucune visée territoriale sur le + Liban , cela + ne + saurait exclure que des arrangements concernant l' eau libanaise ne soit mis + sur la table des négociations . + + + À tort ou à raison, + le Liban + est présenté comme un pays excédentaire + en eau, dans une région où sa rareté fait loi . + + + À cet égard, + Israël + pourrait invoquer le + précédent du traité libano-syrien de partage des eaux de l' Oronte, où le + Liban s' est montré légèrement généreux, pour exiger à son tour, et sur + d'autres cours d' eau, le droit à l' utilisation de certaines quantités + . + + + Pareil point + renvoie à la question + plus globale des négociations multilatérales et à ce qui y attend le Liban + . + +

+

+ + Pour + politiquement défendable que soit la position libanaise de boycott des + négociations multilatérales, + celle -ci + aura eu jusque-là, et + aura davantage encore à l'avenir, un prix plus élevé pour le Liban que pour + le partenaire syrien, dans la mesure où le Liban est concerné de façon + vitale par le dossier des réfugiés où se joue le sort des quelque 300 000 + Palestiniens stationnés sur son sol . + + + il + il peut continuer à s' + en tenir à une stricte rhétorique juridique en la matière, le Liban ne + pourra pas longtemps ignorer qu' en cas de paix, ce genre de question sera + plutôt réglée selon des modes de transnationalité, modes qui revisiteront + sans doute largement les principes traditionnels du droit international + public au profit de mécanismes juridiques plus souples et plus inventifs + aujourd'hui envisagés sans lui . + + + Si l' + absence aux négociations multilatérales a ses raisons, + un palliatif momentané + serait, pour le Liban, + d' être aussi présent que possible au sein de autres forums - multilatéraux + mais moins chargés diplomatiquement et politiquement . + + + Outre que + le Liban, s' il y était traité comme acteur autonome réaffirmerait ainsi son + identité diplomatique, + il y + gagnerait aussi par le fait que ses + représentants prendraient là le pouls de ce qui se prépare pour lui et pour + la région dans différents domaines . + +

+

+ + À cet + égard, + on peut légitimement s' inquiéter de l' + état d' impréparation " du négociateur libanais en ce qui a trait à certains + dossiers techniquement pointus . + + + Sur des + questions cruciales comme celle de l' eau, + des réfugiés palestiniens, de l' intégration économique ou + des futurs systèmes de sécurité collective, + le consensus national + est loin de être formé, l' accumulation + de connaissances et d' expertises est embryonnaire, la mise à contribution + des spécialistes est au mieux informelle et dispersée, quand elle n' est pas + simplement écartée pour des raisons de conformité politique . + + + Le temps mort depuis l' arrêt de les négociations libano-israéliennes + aurait pu être mis à profit pour avancer + sur la maîtrise de ces dossiers . + + + Dans ce sens, + en se montrant aussi craintif et réticent à l'encontre de + toute présence d' experts libanais dans des cénacles internationaux portant + sur ces sujets, + Beyrouth + se prive d' opportunités sérieuses de + construction de capacités négociatrices futures . + +

+ + + + + Conclusion : l' avenir du couple syro-libanais + + + +

+ + Si, selon certaines + analyses, la Syrie peut - ou préfère - ni guerre ", + s' accommoder de l' état de " ni paix, + le Liban, lui , + a clairement intérêt à + un déblocage et à une issue rapides des négociations . + + + Là + n' est + n' est pas la moindre de + ses différences avec la Syrie . + + + Le Liban + joue aujourd'hui sa viabilité dans une + course contre la montre et chaque jour passé dans la situation actuelle se + paie cher : en vies humaines au Sud, en déliquescence politique à l' + intérieur, en marasme économique, en ponction de plus en plus lourde opérée + par son protecteur sur ses ressources, en désenchantement tous les jours + plus profond que vivent ses citoyens . + +

+

+ + Est -ce à dire que c' est dans la paix que réside + la seule clef de l' entier recouvrement du Liban ? + + + + La relation syro-libanaise dans sa forme actuelle + est sans doute appelée à se prolonger + pour un temps encore . + + Il s' agit là d' un processus tissé sur le long + terme, dont les configurations sont fluides et à même de accommoder les + pressions exogènes . + + La Syrie + a créé au Liban des + facteurs de contrôle durable, dont le moindre n' est pas sa maîtrise du + complexe que constituent l' élite politique et une partie importante des + forces sociales effectives . + + + Le Document d' entente nationale mettant fin à la guerre + devait être compris, au départ, comme un + arrangement intérimaire, adaptable et améliorable, une plateforme offrant + des perspectives ouvertes sur des relations syro-libanaises plus + mutuellement bénéfiques et sur des équilibres internes plus novateurs + . + + + Toutefois, + la conjoncture régionale et internationale des premières années de la + décennie 90 , ainsi que les rapports de force interarabes et intra-libanais + , + avaient alors laissé le + champ libre à une lecture unilatérale - et fermée - par la Syrie du sens de + l' accord de Taëf et avaient ainsi gravement dévoyé la relation + syro-libanaise . + + + L' impact simple et direct d' une percée réelle du processus de paix sur + cette relation + reste donc limité, contrairement à ce + qu' un " wishfull thinking " largement répandu chez les Libanais laisserait + croire . + + + Quand bien même un tel + processus + entraînerait le retrait, + le redéploiement ou l' allégement des effectifs militaires syriens au Liban, + d'autres types de contrôle pourraient aisément s' y substituer ou en prendre + le relais . + + + Dans ce sens, + si le retrait militaire syrien est nécessaire, + il + n' est en aucune façon suffisant + . + + + Un véritable rééquilibrage des relations syro-libanaises + reposera largement sur + la capacité qu' auront - à partir de les données du Liban actuel - de + nouvelles forces sociales et politiques à mettre à profit les marges + offertes par la nouvelle donne régionale, par la vitalité économique du + pays, et par leur formulation commune d' un projet de vie politique - où les + Libanais seront réconciliés autant avec eux -mêmes qu' avec leur + environnement, pour réaffirmer une véritable souveraineté libanaise . + +

+

+ + Celle -ci + ne devra, en aucun cas, + se reconstruire contre la Syrie ou sur le ressentiment aveugle envers elle + . + + + De telles tendances + existent . + + + En effet, + malgré le côté incantatoire des déclarations officielles + libanaises sur la fraternité qui caractérise désormais les relations entre + les deux pays, malgré le slogan du président Assad lui -même selon lequel + Libanais et Syriens sont " un seul peuple dans de + l' aspect idyllique d' une telle relation + est démenti par les détails du vécu + quotidien . + + + Les échauffourées sanglantes de la Cité sportive, qui ont opposé à le mois + de juin 1997 les supporters de les équipes syrienne et libanaise de football + , + ne sont qu' un spécimen des rancoeurs + accumulées entre les deux sociétés, où se mêlent l' économique et le social + à l' identitaire et au patriotique . + +

+

+ + Aussi, + l' avenir d' une réelle + coopération syro-libanaise qu' exige un Proche-Orient en paix + passe, en grande partie, par un travail + de réajustement des perceptions croisées de ces deux sociétés . + + + D'une part, + la Syrie + a été véritablement intériorisée par la + représentation collective libanaise comme le démiurge et le régulateur des + crises, comme la partie prenante et l' arbitre, omnisciente, omnipotente et + omniprésente . + + + De l' + autre côté, on oublie parfois que le Liban a + fini par devenir partie intégrante du système syrien lui -même . + + Le régime du Mouvement rectificatif du président Assad + vit avec le Liban - et + avec sa crise - sans interruption aucune depuis au moins 1976 . + + + Une grande partie de son + édifice politique et militaire + s' est structuré au + Liban, s' est même parfois structuré par le Liban . + + Il est vrai que des pratiques uniformisées + de part et d'autre de la frontière ont peut-être progressivement lissé les deux + espaces ; mais elles ont aussi exacerbé les plus petites différences . + C' est justement entre ces deux extrêmes, celui + de la fusion et celui du rejet, que le Liban et la Syrie - seuls mais ensemble - + devront réapprendre à vivre . +

+ + + + TITRE : LA CONTESTATION DE LA MONDIALISATION : UNE NOUVELLE + EXCEPTION FRANÇAISE ? + +

AUTEUR : Eddy Fougier

+ +

+ + A la fin des années 1980, + un consensus + semble se dégager en France + autour de l' idée de la fin de ce que l' on appelait l' exception française " + . + + + Les + clivages idéologiques irréconciliables et l' atmosphère de guerre civile larvée + ont disparu, tandis que les grands conflits + sociaux, mais aussi l' engagement et la participation politique, sont en net + déclin . + + C' est pourquoi l' + apparition d' une forte contestation de la mondialisationmondialisation + + Elle + paraît contredire cette forme de " fin de l' + histoire " à la française, c' est-à-dire cette reconnaissance quasi généralisée + des principes de l' alternance démocratique, mais aussi, et surtout, de l' + économie de marché . + + On peut dès lors se demander si cette contestation + témoigne d' un retour de cette fameuse " exception française " ou si elle est + seulement le symptôme des difficultés traversées par une société confrontée aux + défis de l' actuel processus de mondialisation . +

+ + + + La singularité de la contestation à la française + + + +

+ + La contestation française de + la mondialisation + n' est pas tant singulière par ses + caractéristiques, que par son influence notable sur la société et sur le + débat politique . + + + Cette contestation à la + française + est née, en grande + partie, dans le sillage de le débat sur Maastricht, mais aussi de la + réapparition de mouvements sociaux importants, avec les actions des " sans " + ( logement, travail, papier ) et surtout les grèves du secteur public fin + 1995 . + + + La création, en juin 1998 , d' ATTAC et son succès rapide , l' intense + campagne menée par la Coordination contre l' AMI ( Accord multilatéral sur + l' investissement négocié à l' OCDE ) et le démontage de le restaurant + McDonald's à Millau par des militants + font de la + France à travers ses figures médiatiques, notamment celle de José Bové, l'un + des hauts lieux de la lutte contre la " mondialisation libérale ", avant + même l' organisation des manifestations de + + + Elle le + reste et le sera + tout particulièrement en 2003 puisqu' elle devrait accueillir deux des + grands événements de l' année sur le front contestataire : les + manifestations à l'occasion de le sommet du G8 à Evian du 1er au 3 juin + 2003, et le Forum social européen, qui se déroulera à Saint-Denis du 29 + octobre au 3 novembre 2003 . + +

+

+ Il n' existe pas pour autant un + mouvement antimondialisationmouvement + On doit davantage parler + d' une mouvance ou d' + une nébuleuse de groupes souvent très disparates par leurs structures, leurs + objectifs ou leurs effectifs que d' un mouvement structuré . + + En outre, + la contestation française + apparaît plutôt + altermondialiste qu' antimondialiste, dans la mesure où les protestataires + défendent une autre mondialisation que l' actuelle " mondialisation libérale + " . + + + Ses acteurs + apparaissent donc assez + diversifiés et éloignés des clichés réduisant la critique de la + mondialisation en France aux groupes ou aux personnalités les plus visibles + lors de les manifestations à l'occasion de les sommets internationaux ou des + réunions propres aux contestataires ( Forum social mondial et, aujourd'hui, + Forum social européen ) ou dans les médias, à savoir José Bové et ATTAC . En + effet, les activités protestataires ne se résument pas à ces manifestations + . + + + Les groupes + s' expriment + également à travers une intense activité de lobbying auprès de les " + décideurs " ou du grand public en réalisant un certain nombre de campagnes + sur des thèmes spécifiques comme la dette, la taxe Tobin ou les organismes + génétiquement modifiés ( OGM ) ; une activité d' information, d' analyse, de + pédagogie et de publications ; et de contre-expertise sous la forme de une + surveillance et d' une évaluation de la politique menée par diverses + institutions ( nationales ou internationales ) ou par des entreprises, + fondement d' un véritable contre-pouvoir + + + Ainsi, + bien plus + qu' ATTAC et la Confédération paysanne de José Bové, + les groupes les plus impliqués + dans les campagnes + sont d'abord des + organisations de solidarité international ( OSI ), souvent d' origine + confessionnelle, telles Agir ici, AITEC, Artisans du monde, le CCFD, le + CRID, Peuples solidaires, le Réseau Afrique-Europe Foi et justice, RITIMO, + Solagral ou Terre des hommes, ou d'autres ONG, comme des groupes écologistes + ( Les Amis de la Terre et Greenpeace ) et l' association de défense des + droits de l' homme de Danielle Mitterrand, France Libertés . + + + En fait, + la mouvance contestataire + française + est composée de trois + types de groupes : les ONG, les mouvements sociaux et les " nouveaux groupes + contestataires " . + +

+

+ + Les ONG appartenant à la mouvance + sont des organisations spécialisées dans + l' aide au développement et la lutte contre la pauvreté dans les pays du Sud + ou la protection de l' environnement . + + + Mais + d'autres ONG + tendent + également à s' impliquer dans la critique de la " mondialisation libérale ", + comme celles qui défendent les droits de l' homme, la condition féminine ou + les minorités sexuelles . + + + Elles + s' expriment + principalement par le biais de campagnes, surtout axées sur l' amélioration + de la situation des pays du Sud ( développement durable, annulation de leur + dette, lutte contre la politique menée par les institutions financières + internationales ) . + + + Une part notable de la contestation française, à l'instar de + la situation existant dans d'autres pays , + est ainsi composée d' organisations d' + origine confessionnelle, rappelant que l' Église est également un pôle + important de critique du capitalisme . + + + Les mouvements sociaux + comprennent des + mouvements de défense des exclus - les " sans " -, des mouvements paysans et + des syndicats radicaux, comme Sud-PTT . Ils s' expriment en particulier par + le biais de manifestations, souvent assez spectaculaires, mais aussi de + campagnes contre l' OMC . Enfin, les nouveaux groupes contestataires, + contemporains de la mondialisation, ont été spécifiquement créés en liaison + avec ce thème . + + + Ils + comprennent des + associations, comme ATTAC, des réseaux, des observatoires et des " groupes + de surveillance " qui s' expriment par le biais de campagne, de publications + ou de promotion de telle ou telle action . + + + Ils + sont surtout présents + dans la lutte contre l' OMC . On peut distinguer parmi eux des groupes + réformistes, qui sont dans une logique d' engagement plus que d' + affrontement face à les " acteurs " de la mondialisation ( gouvernements, + entreprises, institutions internationales ) et qui acceptent d' entrer dans + des mécanismes de consultation mis en place par ces derniers, et des groupes + radicaux qui, eux, sont plutôt dans une logique d' affrontement et se + refusent à tout compromis avec le " système " . + + + Pourtant, + concrètement, + leurs différences + apparaissent beaucoup plus floues, en + tout cas plus de degré que de nature . + +

+

+ + Ces groupes + incarnent une + certaine continuité historique avec les formes de contestation passées ( + ouvrière, intellectuelle, " anarchiste ", mais aussi celle de l' Église ) et + dans la tonalité de leurs critiques . + + + Mais + ils + s' inspirent + également de courants plus contemporains, comme les mouvements " + post-matérialistes " des années 1960-1970 ou la mouvance ONG . Par ailleurs, + ils ont une structuration inédite et de nouveaux objectifs . + + + A la différence de la contestation + ouvrière et marxiste d' autrefois, + les groupes protestataires + actuels + n' aspirent plus au " Grand soir ", c' + est-à-dire à une forme de prise de pouvoir politique et de transformation + radicale de la société par la force, ou de toute révolution de type + socialiste impliquant, par exemple, une appropriation collective des moyens + de production . + + + Ainsi, + personne, au sein de la mouvance contestataire , + ne défend l' expérience soviétique en + tant que modèle alternatif au capitalisme . + + + Un groupe comme ATTAC affirme + même ne refuser ni l' existence du marché, ni celle de l' entreprise privée + . + + + + Leur objectif + réside donc plutôt dans la formation de + contre-pouvoirs efficaces, et non dans la prise de pouvoir politique ou même + une éventuelle participation gouvernementale . + + + La contestation française + présente donc de nombreuses similitudes avec la nébuleuse contestataire + internationale , mais aussi quelques particularités , avec d' un côté , une + quasi absence de think tanks , de groupes spécialisés sur la mondialisation + , d' + se structure + également autour de les grandes campagnes internationales ( contre l' OMC et + les institutions de Bretton Woods, et en faveur de la taxe Tobin et de la + remise de) + +

+ + + + + Une France contestataire ? + + + +

+ Il existe une + contestationcontestation + + Son influence + est tangible tant sur la société que sur + le discours politique . + + + Elle + peut être mesurée par + le nombre d' adhérents ou de sympathisants des groupes protestataires + . + + + Le cas d' ATTAC + est particulièrement emblématique de ce + point de vue . + + + L' association + compte aujourd'hui environ 30 000 + adhérents et 230 comités locaux, y compris dans les universités et les + grandes écoles . + + + Les résultats aux élections professionnelles des syndicats appartenant à la + mouvance + montrent que ces + groupes ont une représentativité certaine dans des secteurs qui tendent à + fournir une grande partie des soutiens à la contestation de la + mondialisation en France : l' agriculture, le secteur public et l' + enseignement . + + + La Confédération paysanne + a obtenu 28 % des suffrages lors de les + élections aux chambres d' agriculture en janvier 2001 . + + + Le syndicat Sud + obtient des scores + importants lors de les élections de représentants des salariés au conseil d' + administration de grandes entreprises du secteur public ( second syndicat à + la Poste et à France Télécom, troisième à la SNCF ) ou même d' entreprises + privées ( second syndicat chez Michelin ) . + + + Enfin, + la FSU + est la première fédération syndicale du + personnel enseignant, mais aussi de la fonction publique de l' État . + + + Les succès éditoriaux ( ouvrages de José Bové , de Susan George , de + Viviane Forrester ou de Pierre Bourdieu , l' évolution des ventes du Monde + diplomatique ) ou le nombre important de signataires de pétitions ( 110 000 + en faveur de la taxe Tobin , 520 00 + sont également les symptômes . + +

+

+ + Les enquêtes d' opinion + soulignent enfin que la + perception des contestataires et surtout de leurs principales propositions + est largement positive et tend même à dépasser les clivages partisans + traditionnels, sauf si ces groupes sont bien identifiés à gauche . + + + Ainsi + une très importante majorité des personnes interrogées + est favorable à la taxe Tobin et à l' + annulation de la dette . + + On ne peut pas parler pour + autant de France contestataire . + + Les Français + ne sont pas + majoritairement et foncièrement hostiles à la mondialisation, et n' + apparaissent pas globalement partisans d' une fermeture économique et + culturelle . + + + Ils + se montrent néanmoins plutôt inquiets + face à les conséquences les plus négatives de ce processus et tendent à + soutenir les propositions de régulation et d' humanisation " . + +

+

+ + L' influence des + contestataires + est également évidente sur la politique + et sur le débat . + + + Mais + elle + apparaît faible sur la décision + politique à proprement parler . + + + En effet, + au-delà de leur impact très notable sur le discours + politique, + leur effet sur la décision + paraît assez limité . + + + Ceci + est illustré par l' + étude de deux cas où la France a joué un rôle fondamental : l' échec des + négociations sur l' Accord multilatéral sur l' investissement ( AMI ), suite + à son retrait, et l' adoption d' une législation sur la taxe Tobin . + + + Dans le + premier cas, + considéré comme la première " victoire " + des contestataires, + leur rôle sur la décision + française + a été beaucoup plus réduit que ce qu' + ils affirment eux -mêmes, tandis que dans le second, la législation adoptée + n' a aucune incidence pratique et le gouvernement, malgré une rhétorique + plutôt favorable, s' est montré fermement opposé à toute mise en place + effective d' une taxe Tobin . + + + En fait, + l' étude du processus de + décision indique que les contestataires sont influents lorsque deux + conditions sont réunies : lorsqu' ils font la promotion de micro + propositions concrètes et techniques sur lesquelles le gouvernement français + peut avoir prise, et + + +

+

+ + En définitive, + leur influence la plus notable + est sur le débat . + + + La grande victoire des + contestataires français + est, en effet, + d' avoir réussi à influencer la perception globale de la mondialisation en + France et à définir les termes mêmes du débat . + + + Les résultats des élections + présidentielles et législatives de mai - juin 2002 en + ont, par exemple, été une illustration + . + + + La gauche au pouvoir, écartelée entre , d'une part , une approche + pragmatique et réaliste de l' économie de marché et de la mondialisation et + , d'autre part , un discours souvent assez proche de les thématiques de les + contestataires , + a certainement + souffert électoralement de ces contradictions, alors qu' un grand nombre de + sympathisants de gauche étaient séduits par le discours contestataire + défendant une " gauche de gauche " . + + + Cette influence + est également + perceptible dans les débats au sein de une gauche en crise suite à ces + défaites, en particulier chez ceux qui souhaitent que sa pratique s' adapte + à son discours et qui reprennent à leur compte nombre d' analyses et de + propositions contestataires . + +

+

+ + Malgré sa vigueur, + la contestation en France + n' a pourtant, pour le moment, pas + véritablement modifié les trois grandes tendances durables de la société + française : la pacification idéologique, sociale et politique . + + + Elle + ne constitue + donc pas le ferment d' une nouvelle " exception française ", celle -ci n' + ayant pas vraiment créé de nouvel antagonisme idéologique fondamental autour + de la mondialisation et les Français, globalement, n' étant pas opposés à + son processus . + + + La contestation + apparaît en + fait comme le symptôme d' une crise, celle de la difficile adaptation du " + modèle social français " - crise d' adaptation de l' économie, de la société + et du gouvernement, au sens large du terme - et du " modèle républicain " - + crise de la représentation, de la démocratie représentative et du politique + - au contexte contemporain marqué par la mondialisation . + + + Elle + soulève + également l'un des principaux défis économique, social et politique en + liaison avec les effets de la mondialisation, à savoir l' intégration + économique, + +

+ + + + TITRE : Les élections de mi-mandat aux Etats-Unis (5 + novembre 2002) + +

AUTEUR : François Vergniolle de Chantal

+ +

+ + Les + dernières élections de mi-mandat + sont en opposition avec les schémas + électoraux traditionnels : ce point a été souligné à maintes reprises dans la + presse . + + + La + victoire du GOP ( Grand Old Party ) + s' inscrit en + faux contre cette " loi d' airain " de la démocratie américaine selon laquelle + le parti du Président au pouvoir perd des sièges aux élections de mi-mandat + . + + + L' élection de 2002 rejoint en + ceci les précédents de 1934 et de 1998, où des Présidents démocrates ont réussi + à enregistrer des gains électoraux durant leur mandat . + + + + A chaque fois, + l' + Exécutif + a pris avantage de cette situation pour + faire passer son programme dans des conditions aisées . + + + Le + cas de FDR + est, de ce point de vue, exemplaire . + + + En 2002, + le + résultat de Bush + est d' autant + plus surprenant que le Législatif est rarement de la même orientation politique + que le Président, et ce de manière de plus en plus fréquente depuis la fin des + années soixante . A un premier niveau, il semble ainsi que l' élection de 2002 + mette un terme aux blocages partisans trop souvent caractéristiques de la vie + politique américaine . + + + Le Parti républicain + est maintenant en position de totale + responsabilité, tandis que le souvenir de la dernière présidentielle s' efface + et, avec lui, le discrédit qui entachait à la fois la Cour Suprême et la + Présidence . + + + Néanmoins, + dans les faits, + cette conclusion + exagère l' impact de la victoire + républicaine . + + + Comme on le verra, + la fin d' un Congrès démocrate + est loin de être suffisant + pour modifier les équilibres institutionnels : le mandat de Bush est fragile, et + les contraintes qui pèsent sur ses décisions restent puissantes . + + + A partir de un + bilan ponctuel de ces élections, on tentera donc de valider notre évaluation plus générale + . + +

+ + + + Les élections de mi-mandat du 5 novembre 2002 : une victoire de la + Présidence + + + +

+ + Les élections + mettaient en + jeu les 435 sièges de la Chambre des Représentants, 34 sièges au Sénat, et + 36 postes de Gouverneurs . + + + Malgré le + second tour de l' élection sénatoriale en Louisiane le 7 décembre dernier et + l' élection d' une Sénatrice démocrate, + les résultats définitifs + constituent + une victoire assez nette pour les républicains : ils détiennent dorénavant + une majorité de 51 sièges au Sénat ( 47 démocrates ), de 228 sièges à la + Chambre ( 203 démocrates ), et de 26 Gouverneurs ( 24 démocrates ) . + + + Ainsi, + ils + possèdent maintenant tous les leviers + institutionnels du pouvoir - la Cour Suprême étant majoritairement + conservatrice depuis les années quatre-vingt -, ce qui constitue une + configuration extrêmement rare à l' aune de la pratique politique des vingt + dernières années . + + + Le " divided government ", l' opposition partisane entre Congrès et + Présidence, caractérisant la vie politique américaine de façon + particulièrement marquée depuis la fin des années soixante . + + + + Bush Jr . + se retrouve maintenant en position de + force ; et tous les commentateurs ont souligné la facilité que cela lui + procurait dans la lutte anti terroriste, aussi bien que dans la gestion de + la crise irakienne 2 . + + Nous allons ici nous pencher sur les conséquences + purement partisanes et politiques sur la scène publique américaine . +

+

+ + Mais auparavant, il faut immédiatement + souligner que ce succès + est imputable à la stratégie individuelle du Président Bush . + + Il + s' est personnellement impliqué dans le + déroulement de la campagne, en jouant pleinement sur les règles localistes + du scrutin . + + + En première approche, il semble + que cette participation individuelle extrêmement forte, en proportion inverse de + sa fragilité issue de 2000, ait eu des conséquences + positives pour les républicains .républicain + + Sa popularité personnelle très solide ( 60 % de satisfaits ) + a rejailli sur son parti + . + + + Néanmoins, + une analyse plus fine + révèle + rapidement que le comportement du Président a surtout eu des conséquences + sur le camp adverse, celui des démocrates . + + + Ils + ont été + privés de toute marge de manoeuvre pour se distancier d' un Président qui n' + a pas hésité à jouer la carte nationaliste pour s' assurer une vaste + popularité . + + C' est donc d'abord la focalisation sur le + Président, sensible pendant toute la campagne, qui a conduit à la défaite des + démocrates . + + Leur absence de message fort + a été flagrante . + + + Tout comme le manque de figure + charismatique pour se faire entendre, + à l' exception, contestable, de Tom Daschle, + Sénateur démocrate du Dakota du Sud ( depuis 1986 ), et actuel président du + groupe démocrate au Sénat ( Senate Minority Leader depuis 1995 ) . + + + + Si on prend les trois grands thèmes + importants - les impôts, + la sécurité du territoire ( homeland security ), et l' Irak - les + démocrates + ont apporté la preuve de leurs + divisions, tout particulièrement en ce qui concerne la sécurité du + territoire . + + + En effet, + la réorganisation de l' Etat fédéral impulsée par l' équipe Bush + a une conséquence sociale lourde : elle + conduit à modifier le statut de plusieurs catégories de fonctionnaires + fédéraux, dans le sens de la remise en cause de certains de leurs acquis + sociaux . + + + Le mouvement de consolidation des structures fédérales à l' oeuvre + se traduit concrètement par le + regroupement des fonctionnaires fédéraux sur le plus petit dénominateur + social commun . + + + Etant + donné le poids de les syndicats au sein de le Parti démocrate , on + aurait pu s' attendre à une réaction + vigoureuse de leur part . + + + Or + il n' en + a rien été . + + + Le discours nationaliste l' ayant très largement emporté de part et d'autre + , il + s' est + avéré être un piège électoral particulièrement efficace pour les démocrates + . + + + Au niveau des classes moyennes modérées, + les électeurs + se sont + tournés de préférence vers l' original plutôt que vers la copie : ils ont + suivi les républicains plutôt que les démocrates . + + + A l' + inverse, + au niveau des + électeurs traditionnellement démocrates, + le parti + a souffert + de son manque d' affirmation, de sa faible différenciation par rapport à le + GOP . Sur les autres sujets, le Président est aussi en mesure de mettre en + oeuvre son programme . + + + Il + peut créer son fameux " Ministère de la + Sécurité du Territoire " . + + + Il + va pouvoir aussi faire pérenniser plus + facilement son programme de baisse des impôts : Thomas Daschle n' est plus + en position de s' opposer . + + + De même, + d'autres projets + devraient bénéficier de cette nouvelle + configuration politique : celui de la privatisation des retraites ( Social + Security ), ou encore l' exploitation des réserves énergétiques de l' ANWR ( + Alaska National Wildlife Refugee ), chère à un grand nombre des + contributeurs de la campagne républicaine 3 . + + + En fin de compte, + le Parti démocrate + donne l' impression d' avoir perdu sur + les deux tableaux . + + Il semble également que + les responsables du + partiparti + + Reagan + avait déjà utilisé cette caractéristique + de la vie politique américaine, qui revient régulièrement sur le devant de + la scène depuis Andrew Jackson dans les années 1830 4 . + + + Dans une période de crise et d' + incertitude, + les discours de type " Axe de + le Mal " + sont bien + perçus par l' électorat, à la différence de les flottements enregistrés côté + démocrate . + + + Les responsables démocrates + ont laissé une impression d' inutile + sophistication . + + On pourrait aisément prendre + d'autres exemples en + politique interne, mais l' idée resterait la même : les démocrates n' ont pas + saisi ce besoin de proximité des électeurs, à la différence de un Président qui, + lui, en use et abuse, notamment avec la lutte anti terroriste . +

+

+ C' est dans ce cadre général que prend place la + recomposition des forces au Congrès et au niveau de les Etats . + Nous aimerions maintenant évoquer + quelques-unes des personnalités marquantes qui émergent de cette élection, en + commençant par le Congrès, puis en se penchant sur les Gouverneurs . + + Une fois ce panorama achevé, nous + conclurons sur les limites qui, à court terme, vont sans doute conduire + le Présidentprésident + + Enfin, nous tenterons de tirer quelques conclusions générales + sur l' état du système politique américain . +

+ + + + + Les conséquences partisanes de l' élection + + + +

+ C' est bien sûr au Congrès que + la situation évoluecongrès + + Face au + Président Bush, + les démocrates + semblent tiraillés entre un besoin de + retour aux sources idéologiques et une poursuite de la politique de + modération mise en oeuvre par Bill Clinton . + + + Le choix de Nancy Pelosi, élue de San Francisco , comme Minority Leader ( + responsable de la minorité démocrate ) à la Chambre de les Représentants , + et le maintien de Tom Daschle à la tête de le groupe démocrate à le Sénat + traduisent, respectivement, cette + tension . + + + Nancy + Patricia d' Alesandro Pelosi + est une des plus élues les plus " + libérales " de la nation, c' est-à-dire, engagée à gauche . + + + Elle + représente le 8ème district de + Californie depuis 1987, en étant confortablement réélue à chaque fois + . + + + Elle + a construit sa carrière sur la lutte + contre le SIDA, et la fermeté de sa position vis-à-vis de la Chine . + + + Malgré son + opposition au Président Clinton sur de nombreux points - et en particulier + la question chinoise - + elle + est un des + plus efficaces contributeurs ( fund-raiser ) du Parti démocrate 6 . + + + Elle + siège par + ailleurs à la Commission du Renseignement ( Intelligence Committee ) depuis + le 107ème Congrès, et dans celle d' attribution des crédits ( Appropriations + Committee ) depuis le 102ème Congrès . + + + Dès janvier 2002, + elle + avait obtenu le poste de Minority Whip, + ce qui l' avait propulsé à un des deux postes les plus importants du groupe + minoritaire . + + + A première vue, ce sont les contributions financières + obtenues par Pelosi qui lui ont valu cette importante promotion . + + + Mais il reste que le message idéologique est également clair + : son engagement à gauche est un signal de radicalisation des démocrate . +

+

+ + Face à cette + recomposition démocrate, + les républicains + ne sont pas en reste . + + + Tout comme chez leurs adversaires, + la tendance + est nettement à la radicalisation + idéologique . + + + Nancy + Pelosi + doit ainsi apprendre à + cohabiter avec le Représentant Tom Delay, Whip du parti, allié indispensable + du Speaker J. Dennis Hastert, et élu du Texas depuis 1984 . + + + Sa réputation de strict conservateur + n' est plus à faire . + + + Malgré ses relations tumultueuses avec l' + ancien Speaker Newt Gingrich, c' est bien T. Delay qui a rédigé l' essentiel du programme + conservateur de 1994 ( Le Contrat avec l' Amérique ), en s' en prenant notamment + à l' extension du pouvoir fédéral . + + Il + aurait largement contribué à la chute de + Gingrich en 1997 et son remplacement par Hastert, le tout avec le soutien du + " Majority Leader " Dick Armey . + + + Ce trio - avec T.Delay occupant donc la troisième place - + est plus que jamais + fermement à la tête du Parti républicain . + + + Hastert + est clairement le plus modéré des trois + . + + + Ancien professeur d' histoire, + Hastert + est un + élu républicain depuis 1986 pour la 14ème circonscription de l' Illinois + . + + + Sa promotion de Chief Deputy + Majority Whip à celle de Speaker + remonte à 1998, et fut organisée avec + comme message explicite de calmer les haines partisanes au sein de la + Chambre . + + On ne peut pas en dire + autant du Majority Leader, Dick Armey, nettement plus idéologue . + + Elu + de la 26ème circonscription de le Texas depuis 1986 , il + est un ancien + universitaire, économiste, partisan acharné de Reagan, et qui acquiert sa + position de prééminence lors de le 104ème Congrès . + + + Ses conceptions fiscales extrêmement conservatrices + sont connues : il est + partisan d' un taux unique d' impôt fédéral sur le revenu - la fameuse " + flat tax " à 17 % - et s' était violemment opposé à Bush Sr lors de l' + augmentation des impôts en 1990 . + + + Son activité intellectuelle + est encore intense : outre une partie du + programme de 1994, il a aussi écrit une série de livres d' actualité sur les + nécessaires réformes à mener : Price Theory : A Policy-Welfare Approach ( + 1977 ), The Freedom Revolution ( 1995 ) et The Flat Tax ( 1996 ) . + +

+

+ + au Sénat, + la situation + est plus stable par définition . + + + Mais + là aussi, + le constat + est + identique : l' activisme idéologique est de plus en plus marqué, tout + particulièrement du côté républicain . + + + Côté démocrate, + en effet, + le pragmatisme de les " Nouveaux démocrates " chers à Bill Clinton + semble se poursuivre . + + + Tom + Daschle , Senate Minority Leader depuis plusieurs années , + représente, avec, jusqu' à récemment, + Richard Gephart à la Chambre, une poursuite du pragmatisme clintonien + . + + + Le Président + trouvait en eux d' utiles relais au sein + de le législatif, même si les ambitions des uns et des autres pouvaient + occasionnellement perturber les relations . + + + Après les derniers résultats, + la démission de Gephart + a ouvert la voie à Pelosi, Daschle + restant seul . + + + Sa pratique des républicains au cours de le 104ème Congrès l' + a habitué à adopter une position souple, + tout en tenant efficacement la base . + + + Il + a ainsi pu + réformer les règles du Sénat lors de le 107ème Congrès dans un sens + favorable aux démocrates . + + + Son opposition au programme de + Bush Jr + est ferme - comme p . ex . sur les + baisses d' impôts - mais sans caractère idéologique ou revendicatif comme + certains le craignent de Pelosi . + + + Daschle + est + maintenant considéré comme un des présidentiables démocrates potentiels en + 2004, et ce d' autant plus que Gore a officiellement annoncé en décembre + dernier qu' il ne se représenterait pas . + + + Mais + au sein du GOP, + la situation + est radicalement différente . + + + Malgré le départ de certains " poids + lourds " de la droite républicaine - Jesse Helms ( Caroline du Nord ) et + Strom Thurmond ( Caroline du Sud ) - + la relève + est assurée par des élus + clairement ancrés à droite : en l'occurrence Elizabeth Dole ( élue à 54 % ) + et Lindsay Graham ( qui recueille 55 % des voix ) . + + + Le principal responsable de le groupe républicain + était le Sénateur du Missouri Trent Lott + jusqu' en décembre 2002 . + + + Elu en 1988 , il + devient le + " Majority Leader " du Sénat en 1996, à la fin de le 104ème Congrès, lorsque + Bob Dole se lance dans la campagne présidentielle 7 . Son parcours de + républicain modéré - il travaillait pour un Représentant démocrate lorsqu' + il est arrivé à Washington en 1968 - a été régulièrement marqué par des + déclarations embarrassantes . + + + Par ailleurs, + son arrivée comme " Majority Leader " a coincidé avec l' + érosion de la majorité républicaine . + + + + Lott + n' a jamais réellement réussi à + consolider ses troupes . + + + Ses tentatives pour atteindre un consensus + sont fragiles, et ne résistent pas à sa + propension à tenir haut et fort des propos trop controversés . + + + Le pragmatisme contrarié de + Lott + est le + résultat direct de l' amenuisement de la majorité républicaine jusqu' en + 2002 . + + + Qu' en est -il maintenant que le GOP est + dans une situation plus confortable, + non seulement au Sénat, mais également à la + Chambre et au niveau de les Etats ? + + + + Peut -on s' attendre à + une évolution sensible, peut-être plus radicale, du Parti républicain + ? + + + Pour l' instant, + le nouveau responsable du GOP + à le Sénat , B. Frist , + semble adopter une + politique de stricte adhésion à la Présidence Bush 8 . + + + Mais + il + est encore trop tôt pour dire s' il va + s' agir d' une personnalité de transition ou bien s' il pourra s' affirmer + . + +

+

+ + Au niveau des Gouverneurs, + les changements + sont moins massifs qu' au sein de le + Législatif . + + + Néanmoins, ce n' est pas une fonction à négliger : tous les + derniers Présidents d' envergure - Clinton, Bush Sr, Reagan et Carter - ont été + des Gouverneurs avant d' atteindre la Présidence . + + Que ce soit l' Arkansas, + la Californie, ou le Texas, l' + accession à le poste de Gouverneur + semble maintenant être un marche-pied + efficace pour atteindre le poste le plus élevé du pays . + + + A ce niveau, + une autre figure montante du Parti démocrate + a acquis une certaine visibilité 9 + . + + Il s' agit de Bill Richardson, qui vient + d' être élu Gouverneur du Nouveau Mexique en battant le républicain John + Sanchez, 57 % à 38 % . + + En Europe, + sa réputation + vient essentiellement de son action + diplomatique, notamment à l' ONU, entre 1997 et 1998 . + + + Il + était devenu membre de l' équipe + présidentielle de Clinton en 1998, comme Secrétaire à l' Energie, avant de + se lancer dans une carrière politique nationale . + + + Sa récente élection + constitue ainsi son premier succès sur + la voie de l' enracinement électoral, un élément qui, jusqu'à présent, avait + toujours manqué à ce haut fonctionnaire . + + + Ses prises de position + traduisent une modération certaine, même + si ses engagements en faveur de la lutte contre la pollution ou l' extension + de la couverture-santé ( health care ) sont solides . + + + A part ce nouveau venu sur la scène + étatique, + les autres résultats + étaient attendus . + + + La réelection de Jeb Bush en Floride + n' est pas + une surprise étant donné la soutien massif que son Président de frère lui a + apporté : 56 % contre 43 % pour Bill McBride 10 . + + + En + Californie, + le démocrate modéré Gray Davis + a été aisément réélu ( 48 % + contre 42 % pour son adversaire, Bill Simon ), de même que le républicain - + lui aussi modéré et lui aussi élu en 1994 - de New York, George Pataki ( à + 50 % contre 33 % pour Carl McCall ) . + + + La seule " surprise " + vient + peut-être du changement à Hawaï : cet Etat, historiquement démocrate, est + passé aux républicains en élisant Linda Lingle à 52 % contre 47 % pour son + adversaire . + + + Les démocrates + ont aussi reculé en Géorgie, en Caroline + du Sud et dans le Maryland, où leur candidate, Kathleen Kennedy Towsend, est + la fille aînée de Robert Kennedy . + + + Ils ne l' + ont emporté + clairement que dans des Etats industriels comme l' Illinois, le Michigan ( + avec Jennifer Granholm, une des élues les plus en vue de le Parti démocrate + ), et la Pennsylvanie . + +

+ + + + + Les limites de la victoire républicaine . + + + +

+ + Au-delà de ces résultats, on peut + lire les élections de 2002élection + + Certes, + les attentats du 11 septembre 2001 + ont déjà + très largement permis au Président d' asseoir sa légitimité . + + + Cette victoire charismatique + a d'ores et + déjà été mise au crédit du Président . + + + L' apport des dernières élections + est un peu différent, mais tout aussi + sensible . + + + Comme on le sait, + la fragile majorité républicaine du 107ème Congrès ( 2000-2002 ) + avait été + remise en cause par la défection d' un Sénateur républicain modéré, qui, en + se déclarant non inscrit, avait fait passer la majorité du Sénat aux + démocrates 11 . + + + Cet accident de parcours + a maintenant été effacé . + + + Les républicains + ont récupéré + leur majorité et ne dépendent plus du vote d' un Sénateur non inscrit + . + + + De même, + la Cour Suprême + a maintenant + retrouvé de son prestige, pourtant largement entamé par la " résolution " de + la crise de l' élection présidentielle en 2000 . + + + Son soutien en faveur du candidat Bush Jr + se trouve maintenant validé + politiquement . + + + Le Président + peut ainsi considérer à nouveau la + possibilité de nommer des Juges conservateurs non seulement à la Cour + Suprême mais aussi aux cours fédérales inférieures . + + + Alberto Gonzales + est de plus + en plus cité comme choix potentiel du Président en remplacement de + Rehnquist, actuellement Président de la Cour ( Chief Justice ), ou de la + Juge O'Connor . + + + Par ailleurs, + le Président + pourrait aussi + tenter à nouveau de choisir le Juge Charles W. Pickering pour un poste dans + une Cour d' Appel, pourtant rejeté par la Commission Judiciaire du Sénat en + mars 2002 12 . + + + En clair, et plus généralement, + les élections de 2002 + constituent une sortie de la crise de + légitimité issue de la présidentielle de 2000 . + + + Tous les éléments ralentis ou décrédibilisés depuis la début de la + Présidence Bush + sont dorénavant débloqués politiquement + et institutionnellement . + +

+

+ + Néanmoins, + malgré cette situation, situation, + il semble que le parti du Président doive modérer ses ambitions et gérer un grand nombre de + contraintes . + + + Ainsi, + en dépit de la victoire des républicains, + il faut largement en nuancer l' importance . + + + Les caractéristiques de l' élection + sont telles qu' il faut se garder de + toute conclusion de long terme quant à la présidentielle de 2004 . + +

+

+ + La participation électorale + ne permet pas d' avoir une vue complète + de l' électorat . + + + La participation + s' est établie à 39.3 %, en + hausse légère de 2 points par rapport à l' an 2000 . + + + La participation + n' a été véritablement + élevée que dans quelques Etats bien précis, comme le Minnesota ( avec le + soudain décès du Sénateur P. Wellstone et la mobilisation autour de son + remplacement ), le Dakota du Sud, Etat d' origine de Tom Daschle : dans ces + deux cas, la participation a pu atteindre 60 % . + + + Certains taux + sont par contre curieusement bas + . + + + Ainsi + des 45 % du + Maine, + où la participation est + normalement beaucoup plus élevée . + + + + Ou encore, + la Floride, dont le taux ne dépasse pas 43 %, alors que les enjeux y + étaient particulièrement importants . + + + + Le Gouverneur de l' Etat, Jeb Bush , ayant en effet bénéficié d' un + important soutien de le Président , la médiatisation de l' élection + a été particulièrement intense . + + + Dans ces conditions, il n' y a + pas vraiment de raz-de-marée + électoral en faveur de le Président, et encore moins de réalignement + électoral . + + Une analyse plus précise + confirme aisément ce diagnostic : + +

+ +

+ + A la Chambre des Représentants, + l' élection + s' est jouée sur 30 circonscriptions + au maximum, et 15 semblaient être réellement ouvertes ( sur les 435 de + l' ensemble ) . + + + Les marges électorales + ont été faibles, les problématiques + étaient locales, et le financement a été surdimensionné par rapport à + les gains électoraux enregistrés . + +

+

+ + au Sénat, + là aussi les thématiques nationales + ont disparu, que ce soient les + impôts, la question du remboursement des médicaments, ou encore le + déficit budgétaire . + + + Ainsi, + la pauvreté des marges électorales , auxquelles s' + ajoutent le localisme de les débats + font de + cette élection une victoire républicaine à l'arraché, bien loin de la + présentation journalistique sur le thème de " l' exception " historique + . + + + En fait, + la surréaction médiatique + est la + grande caractéristique de l' élection de 2002 . + + + Les observateurs prévoyant en majorité une continuation + de l' effritement de les positions républicaines , les quelques gains de + le GOP + ont, au contraire, conduit à + accorder trop d'importance à des résultats somme toute ponctuels et / ou + difficiles, sans tenir compte d'autres facteurs : la participation + électorale et la " fragmentation " du débat nationale, bien sûr, mais + aussi des facteurs plus institutionnels . + +

+ +

+ + Au Sénat par exemple, + la vraie majorité + n' est pas + de 50, mais de 60, puisque c' est là la majorité nécessaire pour empêcher + une obstruction parlementaire ( filibuster ) . + + + Dans ces conditions, et malgré le + renforcement de la majorité républicaine, + la continuité + devrait être la règle en pratique + ! + + + Le GOP + n' a aucune chance d' atteindre ce seuil + . + + + D' une manière plus générale, et comme + toujours dans le système américain, + la complexité de la procédure législative + est + telle, qu' elle assure une modération des républicains majoritaires . + + + Autre élément qui devrait favoriser la + prudence de l' équipe actuelle, + la fragilité de la structure électorale du GOP . Le Nord-Est + est une partie + du pays déterminante pour les futurs succès du GOP : en effet, le Maine + ayant élu deux Sénatrices républicaines modérées, Susan Collins et Olympia + Snowe, et celles -ci sont tout à fait nécessaires pour n' importe quelle + majorité, même simple, au Sénat . + + + Or + ces deux élues + sont tout particulièrement modérées sur + les questions de moeurs ( l'une d' elle, Olympia Snowe, est même pro-choice + ) . + + + Dans + ces conditions, + le Parti républicain + ne peut qu' + adoucir ses prises de position, afin de conserver ses légers avantages sur + les démocrates . + + + Et + ceci non seulement dans le domaine social, mais aussi dans d'autres . + + + + Ainsi, + les derniers changements à la tête de la Commission de l' Environnement ( + Environment and Public Works ) à le Sénat en + témoignent . + + + La réputation d' opposant systématique à l' EPA ( Environment Protection + Agency ) de le nouveau Président , James M. Inhofe , + devrait s' altérer devant les nécessités + du compromis partisan 13 . + + + Ce schéma + devrait se répéter et se généraliser au + niveau de la collaboration institutionnelle . + +

+ + + + + Conclusion + + + +

+ + Les élections de 2002 + ne + permettent pas de conclure sur un mandat clair pour le Président Bush + . + + + Sa victoire, indéniable , + est somme + toute modeste, et les gains enregistrés au Congrès ne sont pas tels qu' ils + permettent au Président d' assurer le passage de ses principales mesures + . + + + A l' inverse, + l' opinion publique, elle , + perçoit + bien les républicains comme étant maintenant responsables à part entière + . + + + Dans ces conditions, + les démocrates + peuvent s' assurer un certain rebond + électoral s' ils évitent la marginalisation partisane qui est leur principal + risque . + + + La seule conclusion à long terme que l' on semble pouvoir tirer de ces + élections + est le quasi-équilibre entre les + différentes institutions . + + Il y a une forme d' entropie + institutionnelle qui ressort des chiffres définitifs de l' élection + rappelés au début de cet essai . + + Cette situation + est en clair + contraste avec les élections de 1994 : l' engagement idéologique avait été + tel que les impasses auxquelles cela a conduit ont traumatisé les élus + . + + + Depuis lors, + les responsables politiques + jouent de préférence la carte de la + modération, au point que le rapport de force partisan s' équilibre et bloque + le processus décisionnel . + + + En effet, + la recherche de la modération + ne va pas jusqu' à + cultiver le consensus avec le parti adverse . + + Il semble tout simplement que le risque politique + ne paie plus sur la scène publique américaine . +

+ + + + TITRE : Dans l'" après-Saddam ", il y a encore " Saddam " + +

AUTEUR : David BARAN David Baran est le pseudonyme d'un + journaliste indépendant, ancien consultant en relations internationales pour le + Moyen-Orient.

+ +

+ + Le + renversement d' un régime + n' a jamais permis d' en faire table rase + . + + + Comme on le constate déjà avec le recyclage des forces de police, + d' une dépravation notoire, + l' Irak + ne fera pas exception . + + + Mais + l' + héritage de l' ère précédente + ne manquera pourtant pas de + surprendre - et même d' indigner - tous ceux qui ont communié dans l' anathème + de Saddam Hussein . + + + Et + ils + sont nombreux . + + + En effet, + le + cadre moral imposé au débat sur le bien-fondé d' une guerre contre l' Irak + obligeait chacun à + une dénonciation unanime et convenue de la brutalité du régime . + + + La + moindre critique émise à l'encontre de la politique des Etats-Unis + était retournée en un cautionnement des + pratiques les plus condamnables du tyran ( de la même façon, toute dénonciation + des abus commis par Israël est taxé d' antisémitisme ) . + + + Cet argumentaire culpabilisateur + disqualifiait + éthiquement les détracteurs de la guerre et structurait le débat, en interdisant + de concevoir le régime autrement que d' un point de vue moral . + + + D'autres points de vue + existent . + + + En Irak, + par exemple, + la + population + avait beau être lasse des + exactions bien réelles du pouvoir en place, elle s' interrogeait sur l' avenir + non pas en des termes généraux, comme celui de " liberté ", mais de façon + pragmatique . + + + Comment le nouveau pouvoir + pourrait -il être démocratique ? + + + Comment + éviter des conflits interethniques ? + + + + Qui assurera la + sécurité - notamment, qui protégera le centre ville de Bagdad contre la + population déshéritée des faubourgs ? + + + Combien de temps dureront les pénuries + ? + + + Hors d' + Irak, + au lieu de engager une discussion technique devant apporter des + réponses convaincantes à ces questions, + les + différentes parties au débat + restaient + prisonnières d' une vision strictement négative du régime, dont la chute ne + pouvait être que souhaitable ... et advienne que pourra . + + + Or + ce régime, aussi brutal et + illégitime + fût -il, constituait de + fait un dispositif sophistiqué de gestion d' une population traversée de + tensions . + + + Loin de être fruste et purement répressif, + il + répondait, par sa complexité, à la + complexité de la réalité sociale à laquelle il était confronté . + + + On peut donc s' + inquiéter de ce que la politique des Etats-Unis soit justement fondée sur la + négation de cette complexité, que le régime lui -même n' a jamais cessé de + prendre au sérieux . + + + Le + scénario de la guerre + était des plus élémentaires : les héros + américains, au prix de quelques balafres, abattent le vilain dans son repère + digne d' un film de James Bond, les opprimés en liesse célèbrent leurs + libérateurs ... et la vie devient meilleure, tout simplement . + + + Grande perdante de ce scénario laconique, + cette complexité de la réalité + irakienne + semble prête à prendre sa + revanche sur une Administration, celle de George W. Bush, qui n' a aucune arme à + lui opposer . + +

+

+ + Le + projet des Etats-Unis + se réduit apparemment à restaurer l' + appareil d' Etat existant, au sommet duquel prendrait place un nouveau type de + gouvernement . + + + des + problèmes + se posent déjà au sommet, mais les plus + insolubles proviennent sans doute de la base . + + + Saddam Hussein + a laissé en héritage un appareil d' Etat + dysfonctionnel, voire irrécupérable . + + + Doublé d' un + appareil de parti et d' un appareil présidentiel, + concurrencé par un rôle social croissant des communautés, ruiné + par l' embargo, symboliquement synonyme de corruption plus que d' une quelconque + universalité, + l' + Etat " irakien , à vrai dire , n' en + est pas un au sens propre et ne risque pas + de le redevenir . + + + D'une part, + alors qu' il faut, + avec Max Weber, D'une part, alors qu' il faut, + avec Max Weber, " concevoir l' Etat contemporain comme une communauté humaine + qui, dans les limites d' un territoire déterminé ( ... ), revendique avec succès + pour son propre compte le monopole de la violence il apparaît que ce monopole en + IrakIrak + + D'autre part, + la + culture de prédation instaurée par le régime de Saddam Hussein , couplée à cette + dispersion de la violence , non seulement + compliquera les relations + entre la population et l' Etat, mais minera inévitablement celui -ci de + l'intérieur . + +

+ + + + Une violence + diffuse + + +

+ + Avant-guerre, + le recours à la force et l' usage de la violence + ne relevaient que marginalement de l' + Etat . + + + Certes, + l' armée + jouait un rôle en matière de répression + interne et la police, sous tutelle du ministère de l' Intérieur, était + théoriquement chargée de la lutte contre les délits et les crimes en milieu + urbain . + + + L' appareil judiciaire + prononçait certaines peines, et le + ministère du Travail et des Affaires sociales gérait une partie du système + pénitentiaire . + + + Cela + dit, de nombreux autres acteurs, + indépendants de l' Etat, intervenaient en parallèle . + + + Le parti Baas, très actif en ville , + assurait l' essentiel + des fonctions de police en milieu rural, en collaboration avec les tribus + . + + + Les Fedayins de Saddam + faisaient office de police de choc, + spécialisée dans les opérations musclées . + + + Partisans et Fedayins + disposaient de leurs propres cellules de + détention . + + + D'autres formations paramilitaires, comme la Garde républicaine et les + forces d' intervention d'urgence , + servaient d' instrument de répression, + aux côtés de l' armée ou en son lieu et place . + + + Ces organes + n' offraient + pas au régime une maîtrise totale, " totalitaire " pour reprendre un terme + utilisé à tort et à travers, de la force . + + + Consacré prioritairement à la défense de + ses intérêts particuliers, + le régime + tendait à déléguer certaines de ses + prérogatives . + + + Les tribus puissantes localisées le long de les frontières + recevaient des armes ( + pick-up équipés de mitrailleuses lourdes, fusils-mitrailleurs de modèles + plus récents que l' armée, etc . ) au nom de une mission, en principe + régalienne, de contrôle du territoire . + + + Pour se faire, + elles + opéraient en coordination avec le Parti + et le renseignement, rendaient des comptes directement à la Présidence et n' + avaient aucun rapport, à cet égard, avec l' Etat . + + + Autre délégation de compétence, + la justice tribale + a largement supplanté la justice civile, + corrompue et sinistrée . + + + du meurtre à l' accident de voiture, + en passant par le divorce, + un nombre croissant de litiges + débouchent désormais sur des procédures + tribales de règlement . + + + Les assassins condamnés à mort par la justice civile + voyaient même leur peine commuée en + prison à vie pour peu que ils versent aux plaignants le " fasl ", c' + est-à-dire les " dommages et intérêts " prévus par le droit tribal . + + + Le régime + a été jusqu' à autoriser chacun à faire + sa loi, dans le cas dit des " crimes d' honneur ", commis impunément par les + parents masculins d' une femme considérée coupable de mauvaises moeurs + . + + + Prompt à écraser certaines conduites + subversives, + le régime + savait aussi faire preuve d' une grande + mesure quant il semblait que cela était à son avantage . + + + des tribus + ont pu piller des dépôts + d' armes, attaquer des locaux de l' appareil d' Etat ou éliminer des + fonctionnaires, tels que les représentants honnis du ministère de l' + Irrigation, sans encourir de sanctions majeures . + + + Exemple plus parlant, + les tribus du gouvernorat d' + al-Anbar + ont longtemps + racketté les voyageurs sur la route entre Amman et Bagdad, unique moyen d' + accès en Irak jusqu' à la fin de les années 1990, avant que le régime ne se + décide à mettre un terme à ce banditisme . + + + Alors que des images d' une répression + brutale viennent forcément à l' esprit, + les méthodes employées + donnent à méditer sur + la subtilité des rapports entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux + que sont devenues les tribus : Saddam Hussein a dépêché un émissaire éminent + auprès de les cheikhs rassemblés en congrès, auxquels il a seulement rappelé + leurs nobles devoirs de maintien de l' ordre . + + + La force, qui génère le cercle + vicieux de les représailles , + restait ici à l' + état d' une menace tacite, bien comprise des chefs de tribus . + + + A ceux -ci, + le régime, conscient de la + vexation qu' il commettrait en les accusant ouvertement de les vols et en + exigeant leur sujétion , + ménageait adroitement une porte de + sortie honorable . + +

+

+ + La politique en Irak + ne se réduisait donc + pas à l' exercice permanent de la violence . + + + En encourageant la renaissance des tribus + et les phénomènes de communautarisation en général, + le régime + s' est placé au coeur d' un jeu dont il + possédait seul la capacité d' arbitrage . + + + Unique garantie d' un quelconque intérêt + général, + il + s' est investi d' un rôle modérateur des + tensions qu' il a lui -même attisées ... + + + Il + tirait d'ailleurs l' essentiel de sa + légitimité, y compris auprès de ses détracteurs, de cette qualité minimale + de rempart contre le chaos . + + + Pourquoi + la disparition du + pouvoir signifierait -elle forcément l' anarchie ? + + + Déjà, + parce que trop d' armes circulent au sein de la population irakienne . + + + + Les prix en vigueur sur le marché noir en début de année + aident à s' en faire une idée . + + + Le meilleur modèle de kalachnikov, à savoir le modèle russe , léger et + pliable , utilisé par la Garde républicaine , + coûtait 100 dollars au plus . + + + Les fusils dits " GC " , d' un format , d' un calibre et d' une portée + supérieurs à le kalachnikov , + oscillaient entre 100 et 350 dollars, + selon l' origine ( Iran ou Etats-Unis ) . + + + Un lance-roquettes RPG en bon état de marche + valait à peine plus de 150 dollars + . + + + A titre de comparaison, + une arme rare comme un + pistolet italien Beretta dépasse les 800 dollars . + + + C' est dire la banalité du RPG ... + + + Cet excédent d' armes légères, né de l' effort de guerre + contre l' Iran , + alimentait d'ailleurs un trafic illégal, + mais lucratif, vers la Syrie et l' Arabie Saoudite . + +

+

+ + La dispersion d' un tel arsenal + nourrissait + évidemment une violence chronique . + + + des problèmes d' accès à l'eau + pouvaient se solder par des tirs rangés + entre voisins à la campagne . + + + des combats très graves entre deux tribus rivales, qui s' étaient approprié + des stocks d' arme chimique pendant la débâcle de 1991 , + ont été rapportés . + + + D'autres conflits locaux + ont impliqué des Howitzers, de grosses + pièces d' artillerie . + + + Face à ces accès de violence, + le régime + restait le seul garde-fou . + + + Bien que il n' ait jamais pu confisquer + les armes légères en circulation, + d'une part, et qu' il ait lui -même armé certains de ses + alliés, de l' autre, + ses capacités vigoureuses d' + intervention et son monopole sur les blindés lui + assuraient cependant la suprématie en + toutes circonstances . + + + A cet égard, + la force d' occupation + américaine + se retrouve dans le même cas . + + + Mais + comment pourrait -elle s' entremettre à + chacun des innombrables conflits qui ne manqueront pas de surgir ? + + + Pour pacifier le pays, + comment collectera + -t-elle des armes faciles à cacher, voire à enterrer, et à qui les Irakiens + tiendront d' autant plus qu' ils craindront l' anarchie ? + + + Quant + aux futures forces irakiennes, + bras armé d' + un nouveau régime dont on peine à imaginer la légitimité , ne renoueront + -elles pas tout simplement avec les méthodes tant réprouvées de l' ancien + ? + +

+

+ + A ce scénario catastrophiste + s' oppose la vision + américaine d' un Irak apaisé, prospère et démocratique . + + + La prospérité + pourrait être en effet la + seule arme efficace contre les dissensions et la violence . + + + Mais, + plutôt que de attendre sa réalisation + miraculeuse, + pourquoi, là encore, + ne pas la concevoir en des + termes techniques ? + + + On sait déjà qu' + elle n' a de chance d' apparaître qu' à quelques conditions, dont on + peut citer les plus évidentes : +

+ +

+ + que les Etats-Unis aient + honnêtement l' intention d' assumer leurs responsabilités vis-à-vis de + la population irakienne ; + + +

+

+ + que les Irakiens supportent la présence d' une force d' occupation le + temps d' instaurer un pouvoir stable et suffisamment légitime ; + + +

+

+ + que la dette écrasante de l' Irak et les lourdes réparations de guerre + qu' il doit encore à le Koweït et à l' Iran + soient annulées ; + +

+

+ + qu' un véritable plan Marshall prenne + en charge la reconstruction de ce pays dévasté, + dont les revenus pétroliers ne sauraient suffire à surmonter les effets + de trois guerres destructrices et de treize ans d' embargo ; + + +

+

+ + que les revenus pétroliers + soient redistribués et réinvestis au bénéfice de la population et non de + les Etats-Unis ou de les nouveaux dirigeants de le pays ; + + +

+

+ + que la corruption et la logique de prédation qui pervertissent + actuellement l' économie irakienne + régressent au point où l' activité + économique redeviendrait un gage de prospérité . + +

+ + + + + + Une culture de prédation + + + +

+ + Ce dernier obstacle + n' est pas des moindres . + + + Les pillages qui ont fait suite à l' effondrement de le régime + n' étaient qu' une + manifestation particulièrement visible de toute une culture de prédation, + née des pénuries et des incertitudes dont souffre la population irakienne + depuis 1991 . + + + Cette culture + consiste en une appropriation immédiate + et sauvage, au détriment de la collectivité, des ressources matérielles + disponibles tant que il est encore temps . + + + Cette logique + s' est traduite de multiples façons + . + + + Elle + inspirait évidemment + les pratiques de l' élite au pouvoir, qui se comportait comme si elle n' + avait effectivement pas de lendemain . + + + Un mois avant cette guerre perçue comme imminente , Ahmed Watban Ibrahim + al-Hassan , fils d' un demi-frère de Saddam Hussein , + s' accaparait encore, par exemple, le + terrain d' un souk populaire du quartier d' al-Mansour, à Bagdad, + investissant jusqu'au dernier moment dans l' immobilier ! + + + Quant à le fils aîné de Saddam Hussein, + Oudeï, il + personnifiait, + par ses prédations non seulement commerciales mais sexuelles, l' attitude + générale des hauts responsables du régime . + +

+

+ + Néanmoins, + la focalisation sur leurs personnes + néglige les phénomènes + beaucoup plus vastes, endémiques, de corruption et de racket qui formaient + en Irak une sorte d' économie généralisée de l' intérêt particulier . + + + Une majorité de fonctionnaires + complétaient leurs maigres salaires + grâce à les bakchichs . + + + Chaque métier + donnait lieu à des stratégies de + rançonnage spécifiques . + + + Les professeurs, quant ils + ne mettaient pas directement leur + complaisance à prix, gagnaient leur vie par des cours particuliers coûteux + et ambigus, car devenus une condition sine qua non de la réussite aux + examens . + + + Les tarifs + s' envolaient d'ailleurs à l'approche de + ceux -ci . + + + des instituteurs + allaient jusqu' à dépouiller + quotidiennement leurs élèves de leurs barres chocolatées, revendues par la + suite . + + + des agents de l' irrigation + autorisaient des pompages illicites + contre rémunération . + + + des officiers dans l' armée + faisaient payer des dérogations au + service militaire ou des affectations privilégiées . + + + Même de soi-disant " gardiens " de parkings publics + exigeaient des automobilistes une + rétribution excessive en se faisant passer pour des collaborateurs de l' + inquiétant Comité olympique, quartier général d' Oudeï . + + + La corruption + s' étendait en outre à + des secteurs sensibles, comme la sûreté ou le renseignement, chacun tirant + de son pouvoir de circonstance des revenus plus ou moins ingénieux . + + + Le tout + s' organisait en une + économie proprement cannibale, dans laquelle une voiture ou une maison + abandonnée était immédiatement désossée par les plus pauvres, qui, n' ayant + aucun pouvoir de circonstance à exploiter, métabolisaient en quelque sorte + les résidus . + + + Le régime + tirait naturellement profit de ce qu' + une chercheuse a récemment qualifié de " dictature des besoins " . + + + Les prétendues largesses de Saddam Hussein , distribuées à les Tikritis et + autres alliés , + ont été largement exagérées . + + + Les Fedayins de Saddam, pourtant totalement dévoués à la cause de le régime + , + ne touchaient pas plus de 50 000 dinars + par mois ( environ 25 dollars ) . + + + Le salaire d' un lieutenant colonel du Renseignement militaire + ne dépassait guère 70 000 dinars + . + + + Quant à les gardes + rapprochés de Saddam Hussein, dont l' entraînement extrêmement sévère + faisait de nombreuses victimes parmi les rangs, + leur pécule estimé de 2 à 3 millions ( soit de 1 000 à 1 500 + dollars ) + peut paraître plutôt modeste pour une + élite absolue . + + + Alors que des + célibataires du célèbre quartier populaire de Saddam City considéraient 100 + 000 dinars comme la somme nécessaire pour vivre dignement, on + comprend mieux les efforts + déployés par beaucoup pour améliorer leur quotidien en multipliant + les sources de revenu, quitte à se compromettre en cumulant les avantages du + parti Baas, les gratifications offertes par la Présidence, les primes de " l' + Association des amis du président ", etc . + + De tels arrangements pragmatiques + expliquent + pourquoi la population déshéritée du sud de l' Irak, majoritairement chiite + et hostile au régime, n' en était pas moins majori-tairement baasiste + . + + + Les exemples de cynisme dans les relations à le pouvoir + sont nombreux . + + + En + voici un concernant les tribus . + + + + En mai 2002, + une réunion très discrète, tenue à Amman par des cheikhs pour + discuter de les perspectives de changement politique , + était dominée par les Shammar Jerba et + les Baradost . + + + Or + les Shammar Jerba, notamment + la puissante famille de les Al Mohammed , + ont + notoirement entretenu des rapports étroits avec le régime, dont leurs + activités commerciales ont beaucoup profité . + + + Quant aux + Baradost, + ces kurdes + sont apparentés aux Zibar, mercenaires + de Bagdad employés contre le nationalisme kurde dans les années 1970 et + contre l' Iran dans les années 1980 . + + + Quand le vent a tourné, + en 1991, + les Baradost + sont entrés en + compétition avec les deux partis kurdes ( l' UPK et le PDK ) pour le partage + du pouvoir au Kurdistan autonome, avant de revenir, dépités, dans le giron + du régime . + + + Mais ce sont sans doute ces policiers qui reprennent aujourd'hui + du service qui fournissent le meilleur exemple de l' opportunisme ambiant . + + Issus des mêmes milieux sociaux que les + pillards, + ces policiers + suscitaient bien + des craintes avant la guerre de la part de la population irakienne, qui s' + attendait justement à ce que ils se rangent du côté de les voleurs à la + faveur du chaos . + + + Ces " volontaires " que les Etats-Unis présentent comme un + modèle de coopération n' ont fait que trouver un nouveau maître cautionnant + leurs abus . + + + Partout réapparaissent + les pratiques en + vigueur sous l' ancien régime . + + Les " opposants " apportés dans leurs bagages par les " libérateurs " de l' + Irak + ne seront pas les derniers à les imiter + . + + + Le nouveau gouverneur autoproclamé de Mossoul, Mish'an Rakkad al-Damin + al-Jebouri , + est un archétype en la matière . + + + Placé arbitrairement par Saddam Hussein à + la tête de sa tribu, + couvert de privilèges, sollicité pour l' enrôlement de + recrues dans la Garde républicaine au début des années 1980, + il + a longtemps servi de conseiller du tyran + pour les affaires tribales, avant de s' installer à l' étranger . + + + Conspué dès sa réapparition à Mossoul, + il + doit son retour en politique à l' + instrumentalisation de la puissance américaine pour imposer son autorité + ... + + + Conscients de la + fragilité de leur pouvoir dans un pays où s' annonce une guerre de tous + contre tous, + les successeurs de l' ancien régime + risquent fort d' adopter la logique de + prédation qui prévalait jusqu'ici . + + + Décrite par un Irakien comme la loi du " + easy come, + easy go ", + cette logique + se fonde précisément sur l' incertitude + qui pèse sur l' avenir . + + + Or + cette incertitude, alors que + les tensions qui traversent l' Irak + commencent à s' exprimer sans entraves, + n' est pas prête d' être levée . + +

+ + + + TITRE : La maîtrise des espaces, fondement de l'hégémonie + militaire des Etats-Unis + +

AUTEUR : Barry R. POSEN

+ +

+ + Depuis la fin de la guerre froide, + les + spécialistes de politique étrangère + se sont demandé quel + nouvel ordre mondial succéderait à la bipolarité Est-Ouest, et quelle nouvelle + doctrine remplacerait pour les Etats-Unis celle du containment . + + + Ceux + qui pensent que nous sommes arrivés à un " moment unipolaire " de l' Histoire et + prônent pour les + Etats-Unis une politique de " suprématie ", c' est-à-dire d' hégémonie, l' ont + apparemment emporté sur ceux qui pariaient sur l' émergence d' un monde + mul-tipolaire et penchaient pour une politique étrangère plus retenue . + + + Certains + estiment peut-être que ce " moment + unipolaire " sera court ; mais tout montre au contraire qu' il pourrait bien + durer . + + + Unipolarité et hégémonie + vont cependant durer un + certain temps, même si d' aucuns estiment que les Etats-Unis pourraient eux + -mêmes contribuer, par indiscipline ou hyperactivité, à en précipiter la fin + . + + + L' un + des piliers de l' hégémonie des Etats-Unis + est leur immense + puissance militaire . + + + Les + seules données économiques + suffiraient à leur donner une + large marge de supériorité : ce pays dépense plus pour la défense que la + quasi-totalité des autres grandes puissances militaires, dont la plupart sont + d'ailleurs ses alliés . + + + Certains + estiment que les + Etats-Unis bénéficient aussi d' un avantage qualitatif unique, décisif, + concernant l' utilisation militaire des technologies de l' information - on + parle à ce sujet de " révolution dans les affaires militaires " . + + + Ces pages + proposent une analyse plus nuancée . + + + D'abord, + en définissant les domaines d' intervention + dans lesquels les Etats-Unis disposent d' une réelle maîtrise - + au sens + de " maîtrise des mers " . + + + + Puis + en se + demandant si cette " maîtrise " fonde leur hégémonie et si elle ne pourrait être + confrontée pas bientôt à un défi à sa mesure . + + + + Enfin, + en rappelant qu' + il existe encore des zones dans lesquelles cette maîtrise est contestée, + ou du moins contestable, + par des + adversaires grands ou petits . + + +

+ + + + La maîtrise des " espaces communs " + + + +

+ + L' appareil militaire américain + a, + aujourd'hui, la maîtrise globale des " espaces communs " : la mer, le ciel, + et l' espace . + + + Celle -ci + est comparable à la " suprématie navale + " chère à Paul Kennedy . + + + Ces " espaces communs " + ne relèvent de la + souveraineté d' aucun pays et constituent les voies de circulation et d' + accès de notre monde . + + + Le ciel + appartient en principe + aux pays qui se trouvent en dessous, mais rares sont les Etats qui peuvent + interdire le survol des avions américains au-delà de 15 000 pieds . + + + La " maîtrise " américaine + ne signifie pas que + d'autres pays ne peuvent accéder à ces zones en temps de paix, ni qu' ils ne + peuvent y déployer des systèmes d' armes si les Etats-Unis n' y font pas + obstacle . + + + Elle + signifie que les + Etats-Unis, plus que tout autre pays, peuvent en faire un large usage + militaire ; qu' ils peuvent de façon crédible menacer d' en dénier l' usage + aux autres ; et qu' ils peuvent défaire tout Etat qui tenterait par la force + de les empêcher d' en disposer : le challenger ne pourrait avant longtemps + reconstituer ses forces, tandis que les Etats-Unis n' auraient pas de + difficulté à préserver, restaurer, ou renforcer leur emprise après la + bataille . + +

+

+ + Cette maîtrise des espaces + est le facteur + militaire clef de la prééminence globale des Etats-Unis . + + + Elle leur + permet d' utiliser de + façon plus poussée d'autres éléments de puissance, dont leurs propres forces + économiques et militaires, et celles de leurs alliés . + + + Elle + aide les Etats-Unis + à affaiblir leurs adversaires en restreignant leurs possibilités d' accès au + soutien extérieur, économique, militaire ou politique, et leur fournit de + puissants atouts pour fixer les conditions d' une bataille éventuelle dans + les zones contestées qui seront évoquées ci-après . + + + Elle + permet aux + Etats-Unis de se jeter dans la guerre sans long préavis, même dans des + régions où leur présence militaire est réduite, comme le montre la guerre + menée en Afghanistan contre les Talibans après les attentats du 11 septembre + . + + + La maîtrise des espaces + donne aux Etats-Unis un + potentiel militaire qui peut être mobilisé au service de une politique + étrangère hégémonique à un point qu' aucune puissance maritime n' a connu + dans le passé . + + + au XIXe siècle, + quand la + Grande-Bretagne avait la maîtrise des mers, + ses capacités de projection de forces + n' allaient guère plus + loin que la portée des canons des navires de la Royal Navy : celle -ci + pouvait transporter une armée un peu partout dans le monde, mais elle avait + souvent devant elle, une fois débarquée, un parcours long et difficile ; et + sans débarquement, les Britanniques n' avaient qu' une capacité d' influence + limitée sur les événements . + + + Les + Etats-Unis + bénéficient + d' une maîtrise des mers similaire et peuvent également transporter partout + dans le monde des forces armées importantes . + + + La maîtrise de l' espace + exo-atmosphérique leur + permet de scruter en profondeur tous les + territoires et de collecter sur eux plus d' informations qu' ils ne peuvent + en traiter . + + + Dans des conditions favorables, + les + Etats-Unis + peuvent localiser et identifier d' + importantes cibles militaires et transmettre rapidement ces données à leurs + " tireurs " . + + + Leur puissance aérienne, à + terre ou embarquée , + peut atteindre des cibles situées très + loin à l'intérieur de les terres, et les munitions de précision leur + permettent souvent de les frapper et de les détruire . + + + Si les forces terrestres s' aventurent à terre, + elles + rencontrent donc un + adversaire affaibli et disposent d' informations fiables, de bonnes cartes + et d' une connaissance précise de leurs propres positions . + + + Les + Etats-Unis + peuvent enfin recourir à des frappes + aériennes réactives, précises et destructrices qui garantissent aux troupes + terrestres une grande liberté de manoeuvre, même si elles ne déterminent pas + toujours à elles seules l' issue de la bataille . + +

+

+ + Quelles sont + les origines de cette maîtrise des espaces ? + + + La première, évidente , + est tout simplement + le poids économique des Etats-Unis - 23 % du produit brut mondial d' après + la CIA . A titre de comparaison, la Chine et le Japon, qui sont les deuxième + et troisième puissances, n' en représentent respectivement que 10 % et 7 % + . + + + En outre, + en consacrant 3,5 % de leur budget + national à la défense ( soit 1 % du produit brut mondial ), + les + Etats-Unis + peuvent entreprendre des + projets plus importants que n' importe quel autre pays dans le domaine + militaire . + + + Les armements et les plates-formes nécessaires pour s' assurer de cette + maîtrise de les espaces , et en user , + sont en effet coûteux : leur conception + et leur fabrication reposent sur un énorme complexe scientifique et + industriel . + + + En 2001, + les + Etats-Unis + ont engagé + autant d' argent pour la recherche et développement ( R & D ) + militaire que l' Allemagne et la France pour la totalité de leur défense + . + + + L' utilisation militaire des nouvelles technologies de l' information, + domaine où les Etats-Unis excellent, joue ici un rôle-clef . + + + + Les systèmes nécessaires à la maîtrise de les espaces + requièrent des + compétences pointues dans l' intégration des systèmes et la gestion de + projets industriels à grande échelle, autres domaines d' excellence des + Etats-Unis . + + + La conception d' armements + nouveaux et de nouvelles tactiques + repose sur une expérience accumulée sur + des décennies et s' incarne dans la mémoire institutionnelle des centres de + R & D, privés et publics, qui oeuvrent dans le domaine militaire + . + + Il faut enfin, pour gérer + ces systèmes, un personnel hautement qualifié et très + bien formé . + + Pour toutes ces raisons, + un Etat qui voudrait acquérir 0 des capacités militaires + concurrençant celles de les Etats-Unis + devrait s' acquitter de " droits d' + entrée " très élevés . + +

+ + + + La maîtrise de l' espace + + + +

+ + Les satellites de reconnaissance, de navigation et de + communication + fournissent aux + Etats-Unis l' infrastructure globale nécessaire à leurs opérations + militaires . + + + Selon le général Michael Ryan, + ancien chef d' état-major de l' U.S . Air Force, + les + Etats-Unis + disposent de 100 + satellites militaires et de 150 satellites commerciaux, soit plus de la + moitié de tous les satellites aujourd'hui actifs dans l' espace . + + + Le chiffre exact de leurs dépenses spatiales militaires + n' est pas + disponible, mais un expert l' évalue pour 1998 à un peu moins de 14 + milliards de dollars - soit le budget de la NASA . Ce chiffre a sûrement + progressé depuis et continuera de progresser compte tenu de l' + importance accordée à l' espace par Donald Rumsfeld . + + + des satellites commerciaux + sont certes + utilisés à des fins militaires de reconnaissance et de communication ; + mais la plupart sont contrôlés par des entreprises américaines ou + alliées, et leur exploitation peut être interrompue par les Etats-Unis + . + + Il reste qu' en matière de + projection de forces, les Etats-Unis dépendent beaucoup de leurs satellites, + et que ceux -ci + représentent du même coup une cible particulièrement attrayante pour leurs + adversaires . + + Tous les satellites + ne sont cependant pas également + vulnérables . + + + La plupart des tactiques et techniques qu' un adversaire + plus faible utiliserait contre les Etats-Unis + ne fonctionneraient sans doute qu' + une fois : par exemple les mines spatiales ou un " micro-satellite " d' + interception en orbite . + + + En outre, + les + Etats-Unis + possèdent des capacités anti satellites naissantes qu' ils pourraient + utiliser en cas de conflit . + + + Même sans disposer de tout l' éventail + des techniques spatiales, + leurs capacités de frappe de précision + sont conséquentes + et peuvent détruire ou neutraliser les éléments terrestres des forces + spatiales adverses . + + + En cas + de conflit, + les capacités + satellitaires des Etats-Unis + seraient mises à + mal, ce qui compliquerait pour un temps leurs opérations militaires ; + mais toute bataille spatiale aurait probablement pour effet de dénier à + l' adversaire les moyens d' accéder de nouveau à l' espace . + +

+ + + + + La maîtrise des mers + + + +

+ + La maîtrise des lignes de communication + maritimes + permet aux + Etats-Unis de projeter leur puissance militaire sur de vastes distances + . + + + Elle + repose à + la fois sur les capacités de l' U.S . Navy et sur un réseau très élaboré + de bases navales . + + + Les sous-marins nucléaires d' attaque ( SNA ) + sont + peut-être l' atout essentiel en matière de guerre anti sous-marine en + haute mer, laquelle est elle -même la clef de la maîtrise durable des + espaces maritimes . + + + L' Union soviétique + a longtemps + rivalisé avec les Etats-Unis grâce à sa flotte de SNA, mais elle n' a pu + l' emporter . + + + A plus de 1 milliard de dollars pièce + ( et plus de 2 pour le dernier modèle américain ), + rares + sont les pays qui + peuvent s' offrir des SNA modernes : seules la Grande-Bretagne, la + France, la Russie et la Chine en produisent - et cette dernière très + difficilement . + + + A la fin des années 1990, + de nombreux SNA en cours + de fabrication + sont demeurés dans les chantiers + russes : aucun SNA nouveau n' a été mis en service . + + + L' U.S . Navy dispose de + 55 SNA, quatre étant en construction . + + + + Elle + prévoit d' en construire en gros + deux tous les trois ans, et de convertir quatre sous-marins nucléaires + lanceurs d' engins ( SNLE ) Ohio en sous-marins dotés de missiles de + croisière non nucléaires en vue de attaques terrestres . + + + La Navy + domine aussi la surface des océans, + avec 12 porte-avions ( dont neuf à propulsion nucléaire ) emportant des + avions très performants . + + + A part la France, qui en possède + désormais un, + aucun autre pays + n' a de porte-avions nucléaire + . + + + A 5 + milliards de dollars le porte-avions de classe Nimitz, on + comprend pourquoi . + + + Par ailleurs, + le Marine Corps + dispose de 12 porte-aéronefs, chacun + au moins deux fois plus grand que les trois navires comparables de la + Royal Navy ( classe Invincible ) . + + + Pour + protéger leurs porte-avions et équipements amphibies, + les + Etats-Unis + se sont équipés, depuis 1991, de 38 + destroyers multifonctions de classe Arleigh Burke, d' une valeur de + plusieurs milliards de dollars, qui sont en mesure de effectuer des + frappes terrestres et des missions antiaériennes et anti sous-marines en + environnement dangereux . + + Il s' agit certainement là du navire de + surface le plus performant au monde . + + Même si les Etats-Unis ont réduit depuis 1990 leurs + forces basées à l' étranger et ont abandonné certaines installations, + par exemple aux Philippines, + le système de bases hérité de la guerre froide + est resté pour l' essentiel intact, + et l' expansion de l' OTAN a même fourni des bases supplémentaires dans + l' est et le sud de l' Europe . + + + Depuis la guerre du Golfe, + l' accès aux régions-clefs + a été amélioré, + les Etats-Unis ayant développé un réseau de bases aériennes, d' + installations portuaires et de centres de commandement dans tout le + golfe Persique où troupes et avions se relaient en permanence . + + + Ils + ont installé des + stocks de munitions et des équipements de soutien et de combat tout + autour de le monde, sur terre et sur mer, qui représentent l' équivalent + de trois divisions et demie . + + + Depuis 1991, + les + Etats-Unis + ont + également amélioré de façon significative leurs capacités de transport + aérien et maritime sur longue distance . + +

+ + + + + La maîtrise des airs + + + +

+ + Une panoplie d' engins volants spécialisés dans l' + attaque, le brouillage et l' acquisition électronique de le + renseignement + donne + aux Etats-Unis une capacité de " suppression " ( destruction ou + neutralisation ) des défenses aériennes ennemies ( SEAD ) . + + + Elle + limite l' + efficacité des missiles sol-air ennemis et d' éventuels chasseurs, et + permet aux Etats-Unis d' user, sans trop de risques, du ciel de l' + adversaire au-dessus de 15 000 pieds . + + + A cette altitude, + leurs avions + sont hors + de portée des moyens de défense " rustiques ", comme les canons + automatiques . + + + Les + Etats-Unis + possèdent d' importants stocks de + munitions aériennes de précision : leurs pilotes peuvent donc, même à + cette altitude, détruire de façon fiable des cibles aussi réduites que + des chars ou des bunkers . + + + Tout un éventail d' engins tels que les satellites , les + avions de reconnaissance et les drones leur + fournit aussi des informations, + importantes même si imparfaites, sur la localisation et l' + identification des cibles majeures . + + + Ces capacités + sont apparues durant l' opération + Rolling Thunder, au Vietnam ( 1965-1968 ) ; les résultats présents sont + donc le fruit de plus de trois décennies d' effort . + + + Aucun autre Etat dans le monde, à l' exception possible + d' Israël , + ne dispose de moyens aussi + sophistiqués en matière de SEAD ou de frappes de précision . + + + La maîtrise des espaces communs + est au coeur de la + puissance des Etats-Unis, au point qu' elle est rarement explicitement + reconnue ... + + + Sa pleine exploitation + est rendue + nécessaire par les difficultés qui attendent leurs forces au contact de + l' adversaire . + + + En dessous de 15 000 pieds, + à quelques centaines de kilomètres des côtes ennemies et + au sol, + les + Etats-Unis + entrent en effet dans une zone où + leur domination est contestée . + + + Les militaires américains + espèrent atteindre + dans ces zones la même marge de supériorité que celle dont ils disposent + dans les " espaces communs " . + + + Mais + cela + n' est pas le cas, et ne le sera + sans doute jamais . + +

+ + + + + + Les zones contestées de la domination des Etats-Unis + + + +

+ + Les adversaires rencontrés par les Etats-Unis depuis 1990 + se sont rarement montrés coopératifs + . + + + Ils + savent quels sont les + points forts de ce pays et s' emploient à les neutraliser . + + + Les militaires américains + utilisent le terme + de " menace asymétrique " pour désigner le recours par un adversaire aux + armes de destruction massive, au terrorisme ou à n' importe quelle autre + méthode classique prenant en compte les atouts des Etats-Unis . + + + En inventant un terme spécifique, + on tombe cependant dans une sorte + de piège logique : les adversaires intelligents sont désignés par un + terme spécial, ce qui signifie implicitement que les autres sont censés être + stupides . + + Or, + il est peu probable qu' + il en aille ainsi, et il est de toute façon dangereux de raisonner de la sorte + en matière militaire . + + En réalité, + plus les Etats-Unis + s' approcheront du territoire tenu par + l' ennemi, plus celui -ci se montrera efficace, sous l'effet de facteurs + politiques, physiques et technologiques combinés . + + + Les cas de l' Irak, de la Serbie , de la Somalie , de l' Iran , les + embuscades rencontrées en Afghanistan au cours de l' opération Anaconda + montrent qu' il est + possible de lutter militairement avec les Etats-Unis . + + + Seuls les Somaliens + peuvent revendiquer + quelque chose qui ressemble à une victoire ; mais les autres ont imposé aux + Etats-Unis des coûts inattendus, préservé leurs forces, et souvent survécu à + l' affrontement jusqu' à pouvoir hélas colporter entre eux leurs recettes + . + + + Ces pays ou entités + étaient petits, pauvres, et souvent très + en retard militairement . + + + Ces exemples + appellent à la prudence . + + + Les facteurs essentiels + sont ici les suivants . + + + En premier lieu, + la guerre + a en général pour + les acteurs locaux un intérêt politique de premier ordre, souvent bien plus + important que celui des Etats-Unis . + + + Leur tolérance à la souffrance + est donc plus grande . + + + En deuxième lieu, + en dépit de leur taille réduite, + ces acteurs + supplantent d' + ordinaire les Etats-Unis dans une ressource précise : le nombre d' hommes en + âge de combattre . + + + Même s' il n' est plus l' élément + déterminant de la guerre terrestre, + il + reste un facteur critique, notamment en + ville, dans la jungle ou en montagne . + + + Troisièmement, + les " locaux " + disposent en général d' un avantage : + ils jouent à domicile . + + + Si les Etats-Unis ont constitué au fil de + les décennies la mémoire institutionnelle qui leur permet de maintenir leur + maîtrise des espaces, + les acteurs locaux + ont fait un travail + similaire sur leur propre pays . + + + Ils + connaissent intimement le terrain et la + météo, et ont mis au point, sur des décennies, voire des siècles, des + tactiques et des stratégies adaptées à leurs milieux . + + + Quatrièmement, + nombre des chefs militaires de ces Etats ou entités + ont été formés dans le monde développé - + pendant la guerre froide, la formation militaire fut souvent utilisée comme + instrument d' influence politique . + + + Ils + ont appris les + tactiques en vigueur en Occident, comme l' usage des armes occidentales, et + les meilleurs d' entre eux peuvent tourner ces connaissances contre les + Etats-Unis . + + + Certains rapports + montrent d'ailleurs + que les adversaires des Etats-Unis ont échangé leurs expériences . + + + Cinquièmement, + l' arsenal nécessaire à le combat rapproché , à terre , dans les airs à + basse altitude ou dans les eaux territoriales + est beaucoup moins + coûteux que les armements nécessaires à la guerre dans les " espaces communs + " . + + + En outre, + la diffusion des capacités économiques et technologiques civiles + trouve son parallèle + dans le domaine militaire : de nouveaux fabricants apparaissent, cherchant + des débouchés à l' export, et l' arsenal pour le combat rapproché connaît un + perfectionnement constant . + + + Tous ces facteurs + se renforcent et contribuent à créer une + " zone contestée " . + + + Dans une + telle zone, + les interactions entre les Etats-Unis et les forces locales + vont souvent prendre la forme d' un + véritable affrontement . + + + Tout ceci + n' annonce pas forcément une défaite + américaine, mais nombre de difficultés . + +

+ + + + Le combat littoral + + + +

+ + Depuis la fin de la guerre froide, + l' U.S . Navy + a voulu montrer qu' elle offrait des + réponses adaptées aux réalités contemporaines . + + + Au début des années 1990, + n' ayant plus d' adversaire en mer, + elle + a commencé à se + réorienter afin de influer sur le combat terrestre . + + + Les premiers documents en ce sens + s' intitulent, de façon révélatrice, + From the Sea et Forward from the Sea . + + + Le chef des opérations navales + a récemment mis l' accent sur les + missions de la Navy à proximité du littoral adverse, dans un document de + doctrine : Sea Power 219 . + + + La Navy + admet que le " + combat littoral " est une mission différente de celles pour lesquelles + elle s' était spécialisée, exigeant compétences et moyens particuliers ; + mais elle n' a réalisé que peu de progrès depuis dix ans . + + + Nombreux + sont les pays experts + en combat littoral . + + + La Suède, l' Allemagne et Israël , probablement la Corée + de le Sud , + sont sans doute les meilleurs pour + combiner les arsenaux et les technologies les plus modernes, ainsi que + un entraînement et des tactiques appropriés . + + + La Chine, Taiwan , la Corée de le Nord et l' Iran + ont développé des + forces militaires considérables dans ce domaine, même si tous souffrent + de quelques lacunes . + + + Une force structurée pour le combat littoral + combine plusieurs éléments : mines, + missiles anti navires, sous-marins diesels, vedettes d' attaque rapides, + radars et moyens électroniques, batteries mobiles de missiles sol-air ( + SAM ) à longue portée, avions et hélicoptères . + + + Ces systèmes + sont relativement peu coûteux + . + + + Ces + dernières années, + aucune grande puissance + n' a eu à combattre une marine + côtière de bon niveau, mais les mines et les missiles anti navires ont + touché ou coulé plusieurs navires britanniques et américains depuis + 1980, des îles Malouines au golfe Persique . + + + Prises séparément, + ces armes + sont un obstacle et un danger + potentiel mortel . + + + Ensemble, + elles + créent + des synergies difficiles à briser, surtout si la nature du " terrain " + est favorable à la défense, par exemple dans des eaux closes comme + celles du golfe Persique . + + + L' U.S . Navy + pourrait + sans doute démanteler une défense littorale performante, mais avec du + temps et de lourdes pertes en hommes et en matériel . + +

+ + + + + Le problème des 15 000 pieds + + + +

+ + En dessous de 15 000 pieds, + les avions de combat tactiques sophistiqués et coûteux + restent vulnérables à l' action de + moyens pléthoriques et peu coûteux comme l' artillerie anti aérienne + automatique ( AAA ) légère de tout calibre, les SAM, et surtout les + systèmes portables à guidage infrarouge comme les missiles américains + Stinger . + + + En dépit de un taux de pertes très + bas, + 71 % de celles subies par les forces aériennes alliées + pendant la guerre de le Golfe + furent provoquées par l' AAA et des + SAM infrarouges à courte portée . + + + Les forces aériennes + occidentales + volent donc au-dessus de 15 000 + pieds afin de éviter ce type d' armement . + + Ce qui réduit sensiblement + les pertes mais compromet la localisation des forces ennemiesforces + + des moyens de défense anti aérienne simples, peu coûteux + , + permettent donc de + protéger les forces au sol, même s' ils n' abattent que peu d' avions + adverses . + + + Les moyens de défense anti + aérienne + sont encore plus + efficaces s' ils sont structurés dans un système de défense anti + aérienne intégré ( SDAI ), qui relie les systèmes à courte portée, + intercepteurs de combat et autres SAM à moyenne et longue portée à des + radars, des moyens de renseignement électronique et un système de + communication . + + + Dans ce cas, + pour que les forces aériennes + occidentales puissent opérer sans risque, + les radars, les communications et les SAM de l' + adversaire + doivent être neutralisés ou détruits + . + + Il faut pour cela + disposer de + toute une panoplie d' instruments, et l' espace aérien + adverseespace + + Les militaires chargés de + la défense anti aérienne + ont appris qu' il + leur suffit de survivre pour accomplir une partie de leur mission, à + savoir la protection des forces au sol . + + + Aussi ne s' exposent + ne s' exposent + -ils que lorsqu' ils le souhaitent, ce qui n' en contraint pas moins les + Etats-Unis à rassembler à chaque fois l' ensemble de leurs moyens SEAD, + pourtant rares et coûteux . + + + Les opérations de " suppression " + sont détectables par le + renseignement électronique et les moyens d' alerte avancée ennemis + . + + + La défense + peut ainsi " rationner " les + attaques et être alertée à l'avance . + + + Si les défenseurs sont suffisamment + patients, + ils + se trouveront de temps à autre dans + une situation tactique qui leur permettra d' abattre un avion . + + + En 1999, + l' armée serbe + a montré qu' une + AAA de basse altitude et un SDAI bien structuré - quoique obsolète - + pour les altitudes moyenne et haute, constituaient un soutien puissant + pour des forces au sol tentant de survivre aux attaques de l' U.S . Air + Force . + + + Ces forces terrestres + présentaient un large éventail de + cibles petites et mobiles ; les Serbes surent camoufler leurs tanks, + véhicules et canons . + + + Ils + usèrent d' une grande variété de + leurres pour tromper les pilotes américains, et la plupart des SAM + mobiles serbes échappèrent aux attaques . + + + Les + Etats-Unis + durent donc entreprendre chaque jour + des opérations de " suppresion " ( SEAD ), alertant ainsi les Serbes à + l'avance . + + + Certes, + le succès de ces derniers + ne pouvait être que limité . + + + Qu' il s' agisse de réseaux de + transport ou d' infrastructures économiques, + les objectifs fixes de grande taille comme les ponts et + les centrales électriques ne pouvaient être déplacées ou camouflées , et + ils + furent donc détruits . + + il fut sans doute + décourageant pour les forces serbes d' abattre aussi peu d' + avions ennemis, l' OTAN infligea finalement assez peu de + dommages aux forces terrestres serbes déployées au Kosovo . +

+ + + + + Le problème de l' infanterie légère + + + +

+ + L' opération + Tempête du désert + suggère qu' il est peu de forces terrestres au monde qui puissent + rivaliser avec l' armée américaine, en terrain ouvert et dans le cadre + de une bataille mécanisée . + + + Mais + il + est d'autres + configurations de combat terrestre : en ville ou en montagne, dans la + jungle ou dans les marais . + + + Et + les Etats-Unis + doivent avoir conscience des + difficultés qui peuvent les y attendre . + + + La première + est une simple question d' effectifs + . + + + Les trois pays désignés comme appartenant à l' axe de le + Mal " - la Corée de le Nord , l' Irak et l' Iran - + ont des armées de conscription + . + + + Elles + représentent en tout 16 millions d' + hommes âgés de 18 à 32 ans . + + + Sans doute_NEW_ + ces hommes + sont -ils entraînés très inégalement + . + + + Mais + ce nombre + donne tout de même + une idée du potentiel dont disposent ces pays : les hommes constituent + une importante ressource militaire, ici et ailleurs . + + + La population de la planète + devrait passer d' + environ 6 milliards en 2003 à 8 milliards en 2025, l' essentiel de cette + augmentation touchant les pays en développement . + + + Les futurs fantassins + devraient n' avoir aucun mal à s' + équiper . + + Il y aurait dans le monde quelque 250 millions d' armes légères à usage + militaire ou policier, y compris les mortiers et les armes antichars + portables . + + Les stratèges américains + doivent aussi prendre + conscience du problème de police qui risque de se poser si les + Etats-Unis tentent de conquérir et de réorganiser politiquement des pays + peuplés . + + + Occuper par exemple l' Irak, pays de 22 millions d' habitants , et y + maintenir l' ordre + exigerait la + présence sur place de 50 000 hommes, à condition que après la victoire, + comme le prévoient de façon optimiste les responsables militaires, le + ratio policiers / population des Etats-Unis convienne également en Irak + ( 2,3 pour 1 000 ) . + + + Ces 50 000 hommes + représentent 10 % + des effectifs actifs de l' armée des Etats-Unis, et sans doute un + cinquième des troupes de combat . + + + Or + le personnel militaire + est devenu + presque trop cher à recruter aux Etats-Unis . + + + Pour faire des économies, + une récente étude du Pentagone + suggérait d'ailleurs de réduire les + effectifs de 90 000 hommes, soit une division active sur dix : mais + cette recommandation n' a pas été retenue . + + + Il + est tentant de + croire que les gros bataillons de l' infanterie légère adverse seront + aisément battus par des forces terrestres lourdes et " high-tech " + . + + + Les cas de la Somalie et de l' Afghanistan + montrent que ce n' est pas si simple + . + + + Les forces d' élite + envoyées à Mogadiscio en 1993 + ont souffert de lourdes pertes, en + partie du fait de leurs propres erreurs . + + + Les combattants somaliens + se sont battus avec courage et + habileté, aidés par l' environnement urbain . + + Il existe d'ailleurs des " + fantassins urbains " encore mieux armés et préparés, comme les Russes l' ont + découvert à Grozny . + + Et + les informations trouvées dans les camps d' entraînement + d' Al-Qaida en Afghanistan + montrent qu' une infanterie peut + être formée de façon efficace avec des méthodes relativement simples et + " low-tech " . + + + L' opération Anaconda, en + terrain montagneux , + témoigne du succès de cet + entraînement . + + + L' adversaire, camouflé , + s' y est montré extrêmement habile : + une colonne d' alliés afghans a été prise en embuscade de très près + . + + + Et + tous les moyens de reconnaissance et de renseignement + américains + n' ont probablement pu localiser que + la moitié des positions préparées par l' ennemi dans la vallée de Shah y + Kot . + + + Tous les hélicoptères d' attaque envoyés en appui + ont été criblés + de balles, et l' infanterie a souvent dû se déployer sous des tirs + précis de mortier, ce qui explique la plus grande part des deux + douzaines de blessés infligées aux Etats-Unis le premier jour . + + + Au bout de plusieurs + jours de combat, + de nombreux éléments d' Al-Qaida + ont pu s' échapper à la faveur du + mauvais temps . + + + Durant cette opération, + Al-Qaida + s' est battue avec des armes simples + et très répandues de type soviétique : fusils d' assaut, lance-grenades, + mortiers et mitrailleuses . + + + Mais + de nouvelles générations d' armes d' infanterie, peu + coûteuses , + seront bientôt + accessibles aux adversaires potentiels des Etats-Unis . + + + En bref, + un grand nombre d' hommes + en âge de combattre , un terrain favorable , un bon entraînement , et de + grandes quantités d' armes peu coûteuses + peuvent constituer + un défi significatif pour les forces militaires américaines . + +

+

+ + Les + Etats-Unis + ont + jusqu'ici eu la chance de ne combattre que des ennemis disposant + seulement d' une des trois capacités de base - aérienne, terrestre ou + maritime . + + + Et + quand l' adversaire se spécialisait + dans l'une d' elles, + il + n' était pas toujours du meilleur + niveau . + + + Les Serbes + étaient très efficaces, mais leurs + meilleures armes avaient une génération de retard, voire plus . + + + En outre, + bien que ils se soient battus rudement, + la guerre + n' avait pour eux qu' un objectif + limité . + + + Les Somaliens + se sont battus + avec ténacité et ont tout simplement chassé les Etats-Unis . + + + Mais + ils + n' étaient ni aussi bien armés, ni + aussi bien entraînés que les combattants d' Al-Qaida dans la vallée de + Shah Y Kot . + + + Ces derniers n' étant pas aussi bien armés que le seront + certains de les adversaires futurs que les Etats-Unis pourraient + affronter - ils + n' étaient d'ailleurs que quelques + centaines sur le champ de bataille . + + + Enfin, + les actions menées le long des littoraux par l' U.S . + Navy pendant la guerre de le Golfe + ont bénéficié de + conditions tout à fait fortuites, l' Irak ne s' étant pas préparé + sérieusement au combat naval . + + On ne peut prédire avec + certitude si les Etats-Unis auront un jour à affronter un + adversaire doté de l' éventail complet des capacités créant la " zone + contestée " . + + Et + il + il venait à se présenter, ils + pourraient refuser le défi . + + + A horizon de dix ans, + pourtant, il est plausible que l' Iran et la Chine + auront acquis la maîtrise de certaines capacités aériennes, terrestres et + maritimes . + + La Corée de le Nord + est sans doute + assez performante dans le domaine de le combat rapproché au sol, mais + plus médiocre en matière de défense antiaérienne et de combat littoral + . + + + Les capacités actuelles de l' Irak + sont difficiles à évaluer + précisément . + + + La Russie + sera + probablement la principale source des meilleurs systèmes de défense anti + aérienne vendus dans le monde, mais la Chine ne tardera pas à entrer sur + le marché . + + + La Russie + vend + également des systèmes d' armes très performants pour la défense côtière + . + + Il est d'ailleurs probable + qu' elle conservera + sa compétence en matière de défense anti aérienne et qu' elle réinvestira le + domaine du combat littoral . + + Mais + elle + rencontrera plus de + difficultés en matière de forces terrestres, et en particulier d' + infanterie . + +

+ + + + + + Les conséquences de la maîtrise globale + + + +

+ + Nul + ne doute que les Etats-Unis soient aujourd'hui la plus grande puissance + militaire du monde, et la plus grande puissance globale depuis l' avènement + de la voile . + + + + Leur suprématie militaire + est à la fois une + conséquence et une cause de l' inégale distribution de la puissance + aujourd'hui . + + + Si les Etats-Unis n' étaient pas dominants + économiquement et technologiquement, + ils + ne seraient pas la + première puissance militaire . + +

+

+ + Cette domination militaire + est aussi la conséquence de certains + choix, comme celui d' avoir de vastes budgets d' armement, ou de certains + types de dépenses . + + + Les + Etats-Unis + jouissent d' + une supériorité dans les capacités militaires qui leur permet une projection + globale de puissance . + + + La maîtrise des espaces + communs - air , mer , espace - , leur + offre toute une gamme + d' options stratégiques dont les autres pays sont privés, bien que ils + profitent, eux aussi, de ce " bien collectif " . + + + Aussi longtemps que les Etats-Unis feront + bon usage de cette maîtrise, + nombre d' Etats + jugeront que leur prééminence sert leurs + intérêts . + + Il sera donc difficile, pour + d'autres, de la remettre en cause avant + longtemps . + + Pour autant, il est essentiel que les Etats-Unis ne concluent pas que les capacités qui leur assurent + la maîtrise des espaces, ainsi que la possibilité d' accéder à tous les champs + d' opérations, leur promettent un même niveau de supériorité dans toutes les + circonstances . + + Pour des raisons démographiques, + politiques et technologiques, + le " combat rapproché " + restera très probablement difficile + . + + + Les responsables civils et militaires du Pentagone + partent souvent du + principe selon lequel la supériorité technologique des Etats-Unis dans les + zones " maîtrisées " peut être reproduite dans les zones contestées, pour + peu que on investisse suffisamment dans la technologie . + + C' est sans doute une chimère . + + Les + Etats-Unis + devraient + réfléchir à une stratégie raisonnable, qui leur permette d' exploiter + concrètement la supériorité que leur confère la maîtrise des espaces pour + créer les conditions les plus favorables aux affrontements dans les zones + contestées . + + + Une stratégie militaire + exploitant pleinement cette maîtrise de les espaces + n' est pas compliquée dans son principe + . + + + La maîtrise des mers + permet aux Etats-Unis + de rassembler leurs propres forces, et celles de leurs alliés, pour disposer + localement d' une supériorité matérielle massive et couper l' adversaire de + ses soutiens politiques et militaires . + + + La maîtrise de l' espace + exo-atmosphérique + permet d' étudier + attentivement l' ennemi et d' adapter en conséquence les forces à employer + contre lui . + + + La maîtrise de l' air + permet d' épuiser + prudemment les forces restantes de l' adversaire . + + + Au bon moment, + les Etats-Unis et leurs alliés + peuvent + frontalement défier un adversaire très affaibli dans la zone contestée + . + + + Ces éléments, onéreux et durables , de la supériorité de les + Etats-Unis leur + donnent de + telles capacités - même si leur mobilisation peut s' avérer lente - que bien + peu d' Etats seront tentés de s' y mesurer . + + + Si tel était pourtant le cas, il + suffirait aux Etats-Unis de mettre en oeuvre une + stratégie exploitant patiemment leur maîtrise des espaces communs : + peu d' adversaires pourraient la supporter, ou y résister . +

+ + + + TITRE : L'adversaire irakien + +

AUTEUR : David BARAN

+ +

+ + L' + Irak, + disaient les spécialistes à la fin de les + années 1980, était l'un des pays les plus méconnus au monde . + + + Avec l' embargo, + les + années 1990 + ont encore aggravé cette situation, en + isolant ce pays autrefois fréquentable . + + + En dépit de un contexte de guerre annoncée, + l' + adversaire irakien de Washington + reste insaisissable, si ce + n' est par des analyses se focalisant sur les " capacités militaires " de Saddam + Hussein . + + + Or + les guerres, pour reprendre l' + expression d' un expert , + ne tiennent jamais à des " facteurs + tangibles ", c' est-à-dire chiffrables ( nombre d' hommes, de chars ou de + missiles dans chaque camp ) . + + + Le + régime actuel + a + survécu plus de 30 ans à d' innombrables dangers qui ont contribué à forger un + dispositif de sécurité sophistiqué, dont le rôle durant le conflit pourrait être + déterminant . + + + Ce dispositif, initialement simple + , + s' est enrichi dans l' épreuve, + pragmatiquement . + + + Il + est le résultat d' une sorte d' + apprentissage, fait d' erreurs, de corrections, de perfectionnements . + + + Par sa plasticité, + il + offre à Saddam, au-delà de + les seules capacités militaires, un ensemble de ressources qui pourraient se + révéler utiles en temps de guerre . + +

+ + + + La consolidation du pouvoir : 1968-1980 + + + +

+ + Le régime actuel + a pris le pouvoir à l'occasion de un + coup d' Etat militaire, orchestré par le parti Baas, qui demeure le parti + unique en Irak à ce jour . + + + Pour asseoir son autorité, + il + a + procédé au remaniement de l' appareil de sécurité et au développement d' + institutions propres . + + + Il + a hérité d' un + dispositif de coercition classique, comprenant une armée de taille modérée ( + née en 1921 et incluant une force aérienne, la plus ancienne du monde arabe + ), un service de renseignement militaire dit Istikhbarat ( chargé, depuis le + début des années 1930, à la fois d' informer l' armée et de garantir sa + loyauté ) et une police politique connue sous le nom de Amn, ou Sûreté ( + remontant aux années 1920 ) . + + + A ces vénérables ancêtres datant 0 de la + Monarchie + s' ajoutait une + innovation ultérieure majeure, la Garde républicaine, formée en 1963 à + partir de éléments de l' armée régulière . + + + Consacré + à la protection de la Présidence et agissant sous son autorité directe, + ce corps d' élite + est l' aïeul des + fameuses Gardes républicaines de Saddam Hussein . + +

+ + + + Le développement et la subversion de l' armée + + + +

+ + De ces quatre structures, + l' armée + est celle qui a connu les + transformations les plus spectaculaires . + + + Rassemblant 50 000 hommes en 1968, + elle en + aurait compté près de dix fois plus + en 1980 . + + + Cet élargissement + s' est accompagné de la pénétration + de l' institution militaire par le Parti . + + + L' admission à l' Académie militaire + a été restreinte aux seuls membres + du Baas . + + + La peine de mort + est venue + sanctionner toute activité politique alternative dans l' armée . + + + Comme il était théoriquement possible + à l'ancienne génération de demeurer apolitique, + les soldats + ont été encouragés à désobéir aux + ordres d' officiers non baasistes au cas où ils les jugeraient " + suspects " . + +

+

+ + Le recrutement militaire, répondant à des critères + idéologiques nouveaux , + maintenait cependant d' anciens + principes de ségrégation communautaire . + + + Les Anglais, sous la Monarchie , + avaient rapidement institué une + politique discriminatoire d' admission à l' école militaire, favorisant + les Arabes sunnites au détriment de les Kurdes et des Arabes chiites + . + + + En outre, + le déclin économique amorcé à cette époque par la + bourgade de Tikrit , patrie de Saddam , + avait engendré de nombreuses + vocations militaires . + + Préexistait donc au coup d' Etat de + 1968 une sorte de corps sur lequel les nouveaux dirigeants + politiques, eux -mêmes sunnites et originaires de Tikrit, pouvaient compter + . + + Le régime + n' a fait + qu' accentuer ces tendances sectaires au sein de l' armée . + + + Lorsque Saddam + Hussein a revêtu les fonctions de président de la République, + en 1979, + des Tikriti + occupaient presque tous les postes + prééminents de commandement . + +

+ + + + + L' extension du dispositif militaire et de sécurité + + + +

+ + Parallèlement à ces réformes, + le régime + a inauguré des instruments inédits en matière de sécurité . + + + Deux d' entre eux + méritent mention . + + Il s' agit de l' + Armée populaire et d'armée + + Issus du Parti et formant d'emblée des + organes relativement sûrs, + ils + venaient + concurrencer l' armée régulière et la Sûreté, deux institutions dont la + fidélité n' était pas acquise a priori . + + + Mise sur pied au début de les années + 1970, + l' Armée populaire + est l' avatar d' une milice aussi + éphémère que redoutable, responsable des quelques mois de terreur + post-révolutionnaire qui ont suivi la première et brève accession des + baasistes au pouvoir en 1963 . + + + Les Moukhabarat, établis + en tant que tels vers 1973 , + sont issus d' un organe de sécurité interne élaboré par le Parti, + contraint d' agir, entre 1963 et 1968, dans la clandestinité . + + + Saddam Hussein , réputé être l' architecte de + cet organe implacable , rassemblant un noyau dur de militants de les + plus engagés , y + a certainement été à bonne école + . + + + En 1973, + une spectaculaire tentative d' assassinat lui + fournit le prétexte + nécessaire à une véritable refonte : préparée par le directeur général + de la Sûreté, Nadhem Gezar, elle ne visait pas moins que le président de + la République, Ahmed Hassan al-Bakr, et l' homme fort du moment, Saddam + Hussein . + + + Seul le ministre de la Défense y + a perdu la + vie ; le régime, lui, gagnait une excellente occasion d' asseoir son + pouvoir . + + + Outre + diverses mesures renforçant l' autorité du président et des hautes + instances du régime, + l' affaire Gezar + a justifié le remaniement et l' expansion soudaine des services de + sécurité . + + + Elle + a favorisé l' établissement des + Moukhabarat comme organe concurrent de la Sûreté . + + + Quant à l' armée populaire, + encadrée par le Parti mais placée par précaution sous le + contrôle opérationnel des Moukhabarat, + elle + a amorcé + une forte progression de façon à accompagner la croissance de l' armée + . + + + Mobilisant 50 000 hommes en 1977, + elle en + rassemblait 250 000 en 1980 . + +

+

+ + Pour verrouiller son emprise sur ce + dispositif en pleine croissance, + Saddam + Hussein + a eu recours à deux formes de + centralisation de l' autorité . + + + L' une + consistait à nommer des proches à + des postes-clefs, tout en veillant à se prémunir de leurs ambitions + personnelles . + + + Taha Yassin Ramadhan, camarade de lutte d' une loyauté sans faille , + commandant 0 de l' armée populaire à partir de 1974 , + était ainsi flanqué + d' un second rapportant directement à Saddam . + + + Dans un même esprit, + celui -ci + nommait son demi-frère, Barzan + Ibrahim al-Hassan, adjoint au directeur général des Moukhabarat dès leur + conception . + + + L' autre + forme de centralisation, plus + institutionnelle, consistait à court-circuiter les hiérarchies + traditionnelles dans certains secteurs sensibles . + + + Ainsi, + les escadrons d' attaque de la Force aérienne + sont passés dès + 1978 sous la coupe de Saddam Hussein . + + + Plus tard, + la Sûreté et les + Istikhbarat, soustraits à les ministères de l' Intérieur et de la + Défense , respectivement , + ont de même été soumis à la tutelle + d' une présidence concentrant toujours plus d' autorité . + +

+

+ + Tout ce processus + sera renforcé par le développement + de l' image de l' ennemi intérieur, relais des " impérialistes " et + autres " sionistes ", avant que l' identification des minorités + irakiennes " complices " soit bientôt doublée de celle d' un ennemi + extérieur autrement important : l' Iran . + +

+ + + + + + Une guerre ogresse : 1980-1990 + + + +

+ + Ayant pris officiellement les commandes du + pays, + sûr de ses forces, persuadé de pouvoir vaincre l' Iran en + quelques opérations décisives, + Saddam Hussein + a jeté l' Irak dans un conflit inutile + et épuisant . + + + L' armistice du 8 août 1988 + a arrêté les comptes, selon les + estimations les plus pessimistes, à 500 000 morts dans chaque camp . + + + Pourtant, + huit ans de combats acharnés + ont à peine altéré le tracé des + frontières . + + + A l'intérieur du pays, + en revanche, + la situation + a considérablement + changé : à bien des égards, l' Irak s' est ruiné par son énorme effort de + guerre . + + + Mais + les forces armées et l' appareil de sécurité + se sont épanouis, leur renforcement dans + les années 1970 cédant la place à une formidable explosion . + +

+ + + + Une armée aussi immense que jugulée + + + +

+ + L' armée, bénéficiant d' un programme d' + armement massif , + a connu à cette époque une nouvelle + inflation, comptant près de un million d' hommes à la fin de la décennie + . + + + Ce chiffre évocateur + a aidé à faire de l' Irak, après l' + invasion du Koweït, cet ennemi terrible requérant une coalition de 33 + pays, dont les plus puissants au monde . + + + En fait, + la croissance numérique de l' armée, autant que son + surarmement , + servait à compenser de graves + déficiences . + + + Elle + souffrait d'abord d' un style rigide + de commandement . + + + Politique et hyper centralisé, + celui -ci + laissait peu d' + initiative aux professionnels de la guerre . + + + Une planification excessive des opérations + aboutissait à un manque fatal de + réactivité . + + + Les plans d' attaque, fixant parfois 0 des objectifs + chimériques , + étaient + élaborés sous la supervision personnelle du commandant en chef des + Forces armées, c' est-à-dire de Saddam . + + + Les unités sur le front + ne pouvaient ni annuler un assaut, + ni frapper des cibles impromptues sans en référer aux quartiers généraux + . + + + Le succès du concept d' armée idéologique + est un second handicap à relever + . + + + L' armée, placée sous la + surveillance de les Istikhbarat , + était aussi traversée d' un maillage + de structures du Parti doublant la hiérarchie militaire et veillant au + respect de une stricte orthodoxie politique . + + + Le " bureau militaire " de le Baas et les Istikhbarat + examinaient séparément les + candidatures aux postes d' officiers . + + + Peu attentif aux aptitudes militaires, + ils + scrutaient les activités civiles des + gradés . + + + Les commandants + sélectionnés, craignant constamment les accusations de déloyauté , + se pliaient ensuite à des ordres + absurdes pour manifester leur totale soumission . + + + Ces considérations politiques + ont d'abord + promu une norme de médiocrité militaire au sein de l' armée . + + + Il + subsistait naturellement des + commandants valeureux . + + + Les besoins en personnel + avaient d'ailleurs eu le mérite d' + ouvrir plus équitablement le recrutement des gradés à la population + chiite, qui ne fournissait pas seulement, comme on l' a parfois + prétendu, la " chair à canon " . + + + Nombre d' officiers chiites compétents + ont pris la + tête de corps d' armée et les héros acclamés parmi eux n' étaient pas l' + exception . + + + La guerre, qu' il fallait + bien gagner , + obligeait + le régime à ne pas trop s' aliéner une hiérarchie frustrée de ses + prérogatives et allant jusqu' à donner quelques signes de mutinerie + . + + + Confronté à de cuisantes défaites et à + la stratégie iranienne de " marée humaine ", + Saddam + a dû s' en remettre, finalement, aux + conseils de quelques commandants de confiance . + + + Ce changement + ne signifiait pas la consécration + publique du talent militaire, au contraire . + + + A ce moment, + Saddam Hussein + a justement modifié sa stratégie + médiatique, reléguant dans l' ombre les officiers les plus illustres + pour se protéger de leur popularité . + + + Une série d' accidents suspects, causant notamment la + mort d' Adnan Kheirallah Tulfah , cousin et beau-frère de le président , + cumulant les postes de commandant en chef adjoint de les forces armées , + de ministre de la Défense et de vice-Premier ministre , + a incité les héros ayant survécu au + conflit à opter d' eux -mêmes pour la plus grande modestie et la plus + parfaite discrétion . + +

+ + + + + Les auxiliaires et contrepouvoirs + + + +

+ + Conformément à sa vocation de + contrepouvoir, + l' Armée populaire + s' est étendue proportionnellement + aux forces régulières . + + + Selon son commandant Taha Yassin + Ramadhan, + elle + dépassait en 1984 les 500 000 + conscrits et venait d' être dotée d' armes lourdes . + + + Son rôle sur le front la + plaçait + surtout en soutien à l' armée . + + + Palliant le vide créé par la concentration des forces à l' + est, elle assurait aussi des + campagnes d' arrestation de déserteurs et diverses fonctions de + logistique et de contrôle dans l' arrière-pays . + +

+

+ + Dans le courant de la + guerre, + deux autres formations + sont venues peser dans ce jeu de + contrepoids . + + + La Garde républicaine, initialement prétorienne , + s' est muée + en une vaste force offensive, s' ajoutant aux armées régulière et + populaire . + + + Et + l' expansion de la force aérienne + a conduit + au déploiement d' un Corps aérien de l' armée, pourvu essentiellement d' + hélicoptères et indépendant du reste de l' aviation . + + + Redoutant ses propres avions, + le régime + a également réduit, par un + entraînement minimal, les capacités opérationnelles des pilotes d' + attaque . + + + Autre signe de défiance, + la Garde républicaine et + l' Armée populaire + ont été + équipées d' un arsenal de D.C.A. considéré supérieur à celui de la + Défense aérienne, qui relevait de l' armée . + + + Malgré une organisation et une + doctrine comparables, + d' inspiration soviétique, + la Garde + se + distinguait de l' armée par sa capacité à mener des opérations plus + complexes et impliquant des blindés . + + + Recevant l' équipement le plus moderne + grâce à un système d' approvisionnement spécifique et prioritaire, + elle + devait son efficacité à un personnel + de qualité, motivé par le prestige de ses fonctions et par les avantages + qui y étaient attachés, en terme de soldes, primes, permissions, + rations, achats subventionnés, etc . + + S' ébauchait ainsi un système de préséances que le régime a systématisé par + la suite . + + La Garde + inaugurait + en outre une forme nouvelle de recrutement, faisant appel aux + contingents de quelques grandes tribus arabes et sunnites, alliées du + régime . + + + Ainsi, + le régime + désavouait + ouvertement le concept d' armée idéologique, fondement même de l' armée + . + + + Les effectifs de la Garde républicaine + ont été particulièrement renforcés + au cours de les deux dernières années du conflit . + + + Elle + dépassait les 100 000 hommes lors de + l' armistice et atteignit sa taille maximale de 150 000 hommes à la fin + de la décennie . + + + Multipliant les succès face à un + ennemi affaibli, + elle + a joué un rôle concluant dans la " + victoire " finale de l' Irak contre l' Iran . + + + Performante et loyale, + rompue à l'usage des gaz de combats employés en + coordination avec le Corps aérien pour endiguer les " marées humaines " + iraniennes, + la Garde républicaine + s' annonçait enfin comme une arme de + choix en politique intérieure . + +

+ + + + + des innovations en matière de sécurité + + + +

+ + Deux formations apparues dans la première moitié des + années 1980 + restent aujourd'hui encore aussi + obscures que décisives . + + Il s' agit de la Sécurité + spéciale,sécurité + + Selon les avis, + elle + serait issue d' unités de la Garde stationnées à Bagdad pendant la + guerre ou d' un premier bras armé de la Sécurité spéciale . + + + Quoi qu' il en soit, + elle + apparaît + comme une structure bien délimitée par une tâche unique : isoler + physiquement les centres névralgiques du régime de leur environnement + menaçant . + + + Cet objectif simple + implique en fait + une extrême polyvalence, pour garder les édifices vitaux du pouvoir, + tenir front à une sédition de blindés ou couvrir les déplacements + furtifs de Saddam Hussein . + + + La Garde républicaine + spéciale + a en outre reçu très tôt ses propres armes de D.C.A., ce qui illustre à + quel point la notion de redondance est un précepte structurant du + dispositif de sécurité irakien . + + + Les origines de la Sécurité spéciale, service le plus + secret et le plus sensible de le régime , + sont encore plus incertaines + . + + + Sa structure précise et l' + étendue exacte de ses affectations + ne sont pas accessibles à un + observateur extérieur au monde du renseignement . + + Il serait d'ailleurs + surprenant que même les agents + de ce service aient une vision complète et détaillée de son + organisation . + + Néanmoins, on peut tenter de + la décrire grossièrement en deux points . + + + D'une part, + la Sécurité spéciale + s' est imposée + comme l' instrument de contrôle d' un appareil militaire et de sécurité + en pleine effervescence . + + + La guerre contre l' Iran + et le développement économique du pays, impliquant une importante + présence étrangère en Irak , + a commandé + une forte expansion des Istikhbarat et des Moukhabarat, s' ajoutant à + celle de l' armée, de l' Armée populaire et de la Garde républicaine + . + + + Les effectifs de la Sûreté + ont également progressé durant les années 1980, bien que ils aient été + purgés par Ali Hassan al-Majid, cousin de Saddam, et que son importance + relative au sein de l' appareil de sécurité ait eu tendance à diminuer + . + + + Chargée de déceler toute dissidence, + la Sécurité spéciale + s' est appuyée dans chacune de ces + institutions sur des éléments recrutés discrètement, cooptés pour un + loyalisme absolu et préalablement éprouvé . + +

+

+ + D'autre part, + elle + s' est + affirmée comme une sorte de pouvoir exécutif propre aux intérêts + supérieurs du régime . + + + Les ordres émis ou transmis par ses agents + sont indiscutables . + + + Son intervention + signifie toujours que l' affaire est + d'importance en haut lieu . + + + Ainsi, + la Garde républicaine, + relevant officiellement de le Commandement en chef de les forces armées + , lui + a été fonctionnellement subrdonnée + . + + + Mais c' est surtout dans le domaine dit de l' + industrialisation militaire " que son rôle d' exécutif occulte s' est révélé + . + + Hussein Kamel Hassan al-Majid , neveu et gendre de Saddam Hussein , + cerveau de l' industrialisation militaire et architecte supposé de la + Sécurité spéciale , + a mis celle -ci au service de le + programme ambitieux d' armement et d' approvisionnement militaire, + secteur exigeant, sensible et formateur s' il en est . + + + La Sécurité spéciale + a notamment joué + un rôle-clef dans la mise en place d' un réseau de fournisseurs via des + sociétés-écrans, dans le détournement d' infrastructures civiles à des + fins militaires, dans la coordination des acteurs divers du secteur et + dans la protection de l' information, grâce à un cloisonnement accru de + l' appareil de sécurité et à la mise en oeuvre des techniques de + dissimulation indispensables à ce programme . + + + Bref, + les années 1980, ponctuées par une guerre ogresse , par + des besoins insatiables en armement et par une terrible opération de + répression ( dite Anfal ) à le Kurdistan , + ont été les années d' une activité intense du point de vue de l' + appareil de sécurité . + + + Les horreurs de l' opération Anfal, orchestrée par Ali + Hassan al-Majid , + ont laissé comme symbole le gazage + de Halabja . + + + du point de vue de l' appareil de + sécurité, + elles + ont démontré l' efficacité de petites unités paramilitaires, composées + d' éléments tribaux, de militants baasistes et d' agents de l' appareil + de sécurité, milices dont l' usage s' est aujourd'hui systématisé + . + +

+ + + + + + La débâcle et les sanctions : 1990-2002 + + + +

+ + La stratégie adoptée pour envahir le Koweït, en août 1990 , + signalait le + déclin de l' armée . + + + La maîtrise des airs, assurée par la Force aérienne , + a permis le largage, par + des hélicoptères du Corps aérien, de commandos de la Garde républicaine aux + points stratégiques de l' émirat . + + + L' armée + n' a servi, plus tard, que de force d' + occupation . + + + Pour la petite histoire, c' est + par la radio que le + ministre de la Défense et le chef d' état-major de l' armée auraient pris + connaissance de l' invasion . + + L' humiliation de l' institution militaire + entérinait la perte progressive, durant + les années 1980, de ses fonctions de répression interne et de socialisation + de la population dans une perspective de construction nationale, etc + . + + + Face à la coalition des Alliés, + l' armée + a d'ailleurs cédé à une débandade quasi + généralisée . + + + La Garde républicaine, à le + contraire , + s' est montrée + digne des espoirs que le régime avait placés en elle . + +

+ + + + Une défaite paradoxale et ambiguë + + + +

+ + La défaite patente de l' Irak + montrait à l'évidence la faillite d' + une stratégie dépassée . + + + Statique et essentiellement défensive, + inspirée des tactiques soviétiques et + de la guerre contre l' Iran, minée par des considérations sécuritaires + et d' incroyables erreurs de jugement, + cette stratégie + ignorait surtout + que aucune guerre classique ne pouvait être gagnée contre les Etats-Unis + . + + + L' armée irakienne + n' avait jamais réussi à maîtriser + des opérations coordonnées complexes . + + + La supériorité technique acquise face à les Iraniens , + précisément pour compenser de telles défaillances , + devenait dérisoire + comparée à l'avance de l' OTAN . Saddam Hussein a vite compris qu' il + existait des réponses imaginatives et non technologiques à opposer aux + armements de l' ennemi . + + + Confronté à la suprématie aérienne + américaine, + le régime + a ordonné aux servants de la Défense + aérienne d' évacuer leurs positions de tir en moins de trois minutes, + initiant la technique des tirs furtifs . + + + Il + a disséminé de + nombreux blindés dans les villes, notamment à Bagdad, où sont restées + intactes jusqu' à la fin de la guerre des unités entières de la Garde + républicaine . + + + Les avions rescapés de les premières nuits de + bombardement + ont également été dispersés, garés + dans des zones urbaines, intégrés à des sites archéologiques, abrités + sur des routes détournées ou encore dissimulés dans des hangars déjà + détruits . + + + Le Corps aérien, rivé à le sol et escamoté d'emblée , + n' a ainsi perdu en tout que six + hélicoptères . + + + De même, + les employés de l' appareil de sécurité + ont déserté leurs locaux officiels + . + + + Certains + dormaient dans leurs voitures ou s' + invitaient dans des familles qui ne pouvaient guère leur refuser l' + hospitalité . + + + D'autres + disposaient déjà de locaux banalisés + . + + + Dès les années 1970, + la Sûreté + avait installé des antennes locales + dans les quartiers, rachetant des pavillons d' habitation à des prix + imposés . + + + Cette politique + s' est étendue après les + bombardements massifs de 1991 . + + Il est notoire que Saddam Hussein lui -même, pendant les frappes, a eu recours à + une mobilité constante plutôt que aux fortifications, quitte à passer lui + aussi la nuit " chez l'habitant ", entouré de gardes du corps . + + Les Etats-Unis, + sait -on aujourd'hui, souhaitaient + pourtant le localiser pour le tuer d' un missile bien placé . + +

+

+ + Ces exemples d' esquive convergent vers une doctrine + nouvelle et tacite de préservation . + + + + Trois facteurs majeurs ont contribué à la survie du + régime . + ont + contribué à la survie du régime . + + + Tout d'abord, + la préservation de Bagdad comme sanctuaire , + malgré de nombreux sacrifices , + a fait paraître + Saddam Hussein comme difficilement " délogeable ", à moins de une + invasion hasardeuse de la capitale . + + + Ensuite, + la préservation au sein + des forces armées de les forces dites " frappantes " ( quwat dhareba ) + a autorisé + de surprenantes contre-attaques face à un adversaire enorgueilli par la + faible résistance de l' armée . + + + Plus fidèles et plus motivées que les + unités régulières, + ces unités d' élite spécialisées dans les opérations + ponctuelles s' étaient justement éclipsées durant la première phase du + conflit, s' abritant dans le tissu urbain de Bagdad . + + + + Enfin, + la préservation de l' + appareil de sécurité, dans ses dimensions préemptive et répressive , + assurait + au régime, affaibli, de rester maître de sa population . + + + Avec les encouragements de Georges + Bush, + des révoltes + ont éclaté lors de le retrait allié + dans presque tout le pays, d'abord dans le sud chiite, puis au Kurdistan + . + + + Les soulèvements + ont touché jusqu' à certains + secteurs de la capitale . + + + Ce qu' on a appelé une " Intifada " + ressemblait beaucoup, à vrai dire, à + des émeutes désordonnées . + + + Pillages et carnages y + étaient la norme en l'absence de + direction politique . + + + Le pouvoir en place + a étouffé sans mal ce feu de paille + attisé puis délaissé par Washington . + + + Les villes, les campagnes et surtout les mémoires + portent aujourd'hui + encore les marques d' une répression dont la Garde républicaine et, dans + une moindre mesure, le Corps aérien ont été les instruments de + prédilection . + + + Les Irakiens, dont beaucoup avaient d'abord cru à le + régime , voire adulé Saddam Hussein , n' en + étaient certes pas à leurs premiers + désenchantements . + + + Néanmoins, + la guerre et l' Intifada + ont signé un divorce plus formel + entre le pouvoir et la population . + + + Cette fois, + chacun + avait irrémédiablement failli à l' + autre . + + + L' embargo + a facilité cette rupture en devenant + le responsable désigné de la souffrance du peuple et du retard du pays + . + + + Dispensé de prodiguer un quelconque + bien-être social, + conscient de l' inanité de toute relance idéologique, + le régime + est dès lors consacré à la seule + défense de ses intérêts vitaux . + +

+ + + + + Un resserrement du dispositif militaire et de sécurité + + + +

+ + Les transformations de son dispositif militaire après la + guerre + résument bien la révision de ses + ambitions . + + + Saddam + a pris acte de l' ampleur de la + débâcle et des limitations imposées par la tutelle internationale à la + fabrication et à l' importation d' armements nouveaux . + + + L' armée régulière + aurait été réduite à 350 000 hommes + environ . + + + Au-delà des chiffres, + elle + souffre + surtout de la démoralisation des soldats, de la défiance du régime et d' + une grave pénurie de pièces de rechanges pour un armement extrêmement + diversifié . + + Lui a été retiré + le commandement de la + Défense aérienne, formation qui s' est distinguée par sa + vaillance et son utilité durant le conflit . + + Contrepartie douteuse, + un département des Istikhbarat, la Sécurité militaire , + en + a été + détaché en 1992 pour former un troisième organe de surveillance imposé à + l' armée . + + + Sécurité militaire et + Défense aérienne + sont passés sous le contrôle direct + de la Présidence, conformément à une logique de centralisation toujours + renforcée . + + + La Force aérienne et l' + Armée populaire + ont également pâti des + restructurations d' après-guerre . + + + Après une prestation lamentable face à + les Alliés, + l' aviation + s' est vu couper les ailes par la + mise en place d' immenses zones d' exclusion aérienne, limitant ses + capacités d' intervention et d' entraînement . + + + L' Armée populaire, + réformée en tant que telle , + s' est + réincarnée sous diverses formes dégénérées, dont l' Armée de libération + de Jérusalem ( jeish tahrir al-quds ) n' est que la dernière en date + . + + + Né en 1998, + ce monstre de 7 millions de soi-disant " volontaires " , + burlesques et démotivés , + sert des fonctions de propagande et + de domination qui n' ont rien de militaire . + + + En revanche, + le régime + a patronné trois formations + importantes . + + + Bien que il ait réduit + de moitié les effectifs de la Garde républicaine, + passée de 150 000 à 70 000 hommes, + il + a veillé à en reconstituer les + précieuses unités mécanisées et blindées . + + + Pour ce faire_NEW_ + il + a eu + recours, outre quelques importations illégales, à la cannibalisation des + matériels rescapés du pilonnage, souvent au détriment de l' armée + . + + + Le régime + s' est aussi détourné de son + aviation au profit de un Corps aérien plus opérationnel . + + + Il en + a consolidé les + escadrons habitués à opérer en coordination étroite avec la Garde + républicaine . + + + L' importation de pièces + de rechange + est d'ailleurs révélée plus facile + pour les hélicoptères, qui bénéficient d' un double statut civil et + militaire . + + + Enfin, + les incursions quasi quotidiennes des avions anglo-saxons + dans les zones d' exclusion aérienne et les " frappes " régulières de + missiles de croisière + ont stimulé l' + intérêt porté par Saddam Hussein à la Défense aérienne, rénovée et + amadouée par des privilèges semblables à ceux dont bénéficie la Garde + républicaine . + + On ne saurait souligner + assez que c' est là la + principale disposition militaire classique prise par l' Irak contre un + adversaire étranger . +

+

+ + En somme, + le régime + a remodelé + et réorienté ses forces armées pour aller vers un système plus sûr et + plus compact, au caractère répressif et défensif . + + + Dans cette configuration, + il + ne représente plus guère, en dépit + de les accusations des Etats-Unis, une menace pour ses voisins . + + + Saddam + Hussein + perçoit + plutôt l' armée, la Garde républicaine et le Corps aérien comme une + menace à son encontre, bien que ils garantissent son hégémonie grâce à + le monopole de l' artillerie lourde et des blindés . + + + Depuis 1988, + la Garde républicaine + est + cantonnée à la périphérie de la capitale, où elle délimite à son tour un + périmètre d' accès interdit à l' armée régulière . + + + Dans tout le pays, + un réseau de checkpoints + détecte le moindre mouvement de + troupes . + + + A chacun de ces checkpoints, + au moins dix plantons relevant de hiérarchies différentes + incarnent la méfiance ambiante + . + + Reste à dire que chaque unité + comprend un agent de renseignement officiel, disposant de plus d' autorité + que son commandant effectif, et d'autres rapporteurs plus officieux, pour + mesurer à quel point les considérations sécuritaires priment sur toutes les + autres formes d' efficience, notamment militaire . +

+

+ + Quant à l' armement non conventionnel + du régime, qu' il existe ou non, + il + ne peut avoir d' utilité sans l' + appui de forces conventionnelles, sauf en cas de agression . + + + Il + paraît de toute façon exagéré par + les Etats les plus va-t-en-guerre . + + + La réactivation des programmes des années 1980 + exigerait l' importation illégale + mais facilement décelable de toutes sortes d' équipements, étant donnée + l' ampleur du démantèlement des infrastructures réalisé par l' ancienne + commission en désarmement des Nations unies ( UNSCOM ) . + + + Elle + offrirait donc, en toute logique, + des pièces à conviction abondantes . + + + En temps normal, + la survie de Saddam Hussein + découle d' une savante mainmise sur + le pays . + + + En politique intérieure, + ses principales sources de contrariété + ont trouvé des solutions durables au + cours de les années 1990 . + + + Le régime + a malmené la communauté chiite et + décapité sa hiérarchie religieuse . + + + Il + a mené à bien l' assèchement des + marais, au sud, ancien sanctuaire de déserteurs et d' opposants . + + + L' autonomie octroyée aux trois " gouvernorats " de le + Nord + a réglé le problème que posait l' + asile inexpugnable des montagnes du Kurdistan . + + + Dernier refuge naturel, + de luxuriantes palmeraies + ont été détruites sur des surfaces + considérables . + + + Quant au tissu urbain, + il + reste quadrillé par un maillage d' + informateurs renseignant efficacement Moukhabarat et Sûreté . + + + Pour + parfaire son contrôle du territoire, + le régime + a élargi son dispositif sécuritaire + en y intégrant les tribus, jugées responsables de leurs membres et des + régions qu' elles occupent . + + + Lorsque des troubles localisés + surgissent, + le régime + applique un principe de + responsabilité collective et intervient brutalement . + + + Une technique usuelle + consiste à encercler, voire + bombarder, le village ou le quartier concerné avant d' y mener des + rafles . + + + La Sécurité Spéciale, les + Moukhabarat , la Sûreté et le Parti + disposent tous de + leurs bras armés paramilitaires, qui opèrent souvent en collaboration + avec la Garde républicaine et les troupes régulières . + + + L' usage simultané de plusieurs de ces formations + illustre une fois encore la notion + de redondance . + + + Pour compliquer ce jeu de contrepoids, + le fils aîné de Saddam Hussein , Oudei , y + a ajouté en 1995 sa propre milice, probablement pour contrer l' emprise + de son frère cadet Qousei sur l' appareil de sécurité . + + + Formés de jeunes déshérités, + triés sur le volet, endoctrinés et soumis à un + entraînement sévère, + ces " Fedayin de Saddam " + n' apportent + pourtant rien de nouveau à un appareil amplement suffisant pour + maîtriser une population essentiellement inerte . + +

+

+ + au plan interne, + les menaces les plus + sérieuses + viendraient donc de l' appareil de sécurité lui -même ... s' il n' + avait été soigneusement verrouillé . + + + A + vrai dire, + il est impossible de + rendre compte de la pléthore de précautions prises en réponse à les + tentatives d' assassinat, aux coups d' Etat manqués, aux complots ourdis + jusqu' au sein de la Garde spéciale, aux trahisons de proches tels que + Hussein Kamel, ainsi que aux moyens dispensés à l' étranger pour + subvertir le système . + + Se mêlent recouvrements de + compétences, concurrence entre services, contrôles croisés, + dédoublement des mécanismes de commandement, redistribution permanente du + personnel, fabrication de " conspirations-hameçons ", etc . + + Cette complexité + ne doit pas, d'ailleurs, faire + illusion . + + + L' appareil de sécurité + n' est pas une machinerie parfaite, + rationalisée . + + + La Sûreté et les + Moukhabarat, par exemple , + sont minés + par une corruption notoire, non seulement tolérée mais intégrée et + instrumentalisée par le régime . + + C' est là le point + important : cette architecture est perpétuellement en mouvement + . + + Or + le mouvement + est une + ressource de ce régime qui est tout sauf conservateur . + +

+ + + + + + Un scénario possible pour une guerre annoncée + + + +

+ + La plasticité du régime + est un facteur ignoré + dans toutes les anticipations de la guerre . + + + Constatant que les " options militaires " + de l' Irak sont limitées, + les analystes + n' envisagent comme alternative à ces + options classiques que le scénario catastrophe des " armes de destruction + massive " . + + + Ils + n' entrevoient + rien, semble -t-il, entre une débandade assurée des forces armées irakiennes + et une sorte d' apocalypse, renvoyant à l' imaginaire du dictateur fou + . + + + En Irak, + pourtant, on craint moins la possibilité d' un suicide dévastateur que + celle d' un usage stratégique et retors de gaz de combat, qui serait + éventuellement attribué à l' armée des Etats-Unis pour galvaniser l' opposition + populaire contre " l' agresseur " . + + Saddam Hussein , pragmatique , + s' est assurément aguerri face à les + menaces extérieures . + + + Les " frappes " et autres ingérences étrangères l' + ont préparé à cette confrontation ultime + . + + + Elles lui + ont appris à escamoter ses cibles les + plus vitales, à savoir la personne physique des hauts responsables, les + missiles sol-air de la Défense aérienne et d' éventuelles armes de + destruction massive . + + + Les inspecteurs eux -mêmes lui + ont montré les limites et les failles + des méthodes de surveillance occidentale . + + + Il + oblige ainsi ses ennemis à se rabattre + sur des cibles offertes, coquilles vides des édifices officiels ou centres + de commandements de la Défense aérienne, centres dont l' importance au sein + de le système de défense n' est plus nécessairement cruciale . + + + Le régime + escamote parfois jusqu' aux cibles les + plus ordinaires . + + + Lors des bombardements de 1998, + des écoles, ainsi que de les installations industrielles et de les hangars + alimentaires , + ont accueilli des dépôts de munitions + . + + + Ces écoles + abritent actuellement les membres du + Parti chargés de maintenir l' ordre dans chaque quartier . + + + Ceux -ci + ont + quitté leurs locaux officiels, imitant l' ensemble de l' appareil de + sécurité . + +

+

+ + Le régime + compte sur la dispersion de son + personnel pour maintenir la population dans l' inertie, peut-être même pour + mener des opérations de guérilla contre des forces américaines obligées de + s' engager dans le pays profond . + + + Toutes les formations paramilitaires citées plus haut + sont rompues aux combats de rue . + + + Extrêmement mobiles, + elles + opèrent au besoin en civil et + bénéficient d' une connaissance intime du terrain . + + + Resterons -elles loyales ? + + On peut supposer que l' immense majorité des + Irakiens ne combattra volontiers ni pour défendre le pouvoir, ni pour le + défier . + + Tous + redoutent la capacité + de survie fabuleuse de Saddam Hussein, conjuguée à sa capacité - non moins + fantastique - de répression . + + + Ils + pourraient + obéir longtemps, mais sans zèle, aux consignes du régime, en attendant la + certitude de sa chute . + + + Il + suffirait alors que la + guerre traîne, qu' elle engendre des pénuries et de nombreuses victimes, + pour que Saddam galvanise ses troupes les plus fidèles, maintiennent les + plus déloyales dans l' irrésolution et gagne ainsi du temps . + + + Ceci + n' est qu' un des + scénarios possibles, évidemment, aux côtés de une guerre éclair, propre et + sans surprise . + + Ce qui est sûr , c' est que + les dispositions prises par le régimerégime + + Saddam + Hussein + ne se soucie + guère, semble -t-il, d' opposer une armée crédible contre les Etats-Unis + . + + + Alors, + où est donc l' adversaire irakien + ? + + + Dans l' imprévu, + justement . + + +

+ + + + TITRE : Les Etats-Unis et le pétrole § De Rockefeller à la + Guerre du Golfe + +

AUTEUR : Pierre Noël, * Economiste du pétrole ; Docteur en + science politique. Chercheur au Centre français sur les Etats-Unis à l'Ifri ; + chercheur associé au LEPIIEPE, université de Grenoble. noel.cfe@ifri.org

+ + + + + Une histoire d' entrepreneurs + + + +

+ + La naissance et le développement de l' industrie pétrolière américaine + ne furent pas une " affaire d' Etat " ; + pour l' essentiel, cette histoire est une histoire d' entrepreneurs . + + + En cela, + les Etats-Unis + se distinguent de tous les autres pays, + industrialisés ou non . + + Nous verrons plus loin qu' il ne fallut pas attendre + très longtemps les premières interventions publiques dans le secteur, + interventions multiformes et de grande ampleur . + + Mais on ne trouve aux Etats-Unis aucun des attributs quasi-universels de l' industrie + pétrolière, tellement répandus qu' ils apparaissent parfois comme naturels : ni + entreprise publique ; ni monopole sur l' exploration, la production, le + transport ou la distribution ; ni subordination de l' industrie à des objectifs + " supérieurs ", de politique industrielle ou de politique étrangère . + + Les + Etats-Unis + font même exception à la règle de la + propriété publique sur les ressources - exception plus discrète peut-être + que les précédentes, mais qui porte plus loin . + +

+ + + + au commencement + était le droit + + +

+ + Les ressources naturelles contenues dans le sous-sol + sont en général propriété publique + . + + + Investir en vue de l' exploitation minière ou pétrolière + requiert, partout dans le monde ou + presque, l' obtention d' un droit auprès de la puissance publique, par + exemple sous la forme de une licence . + + Tel n' est pas le cas aux + Etats-Unis,Etats-Unis + + Pour forer sur une parcelle donnée, + il faut et il suffit d' obtenir un droit de son + propriétaire légitime . + + + Le contrat par lequel ce droit est transféré + s' appelle un lease ; c' est un + contrat de droit privé . + +

+

+ On ne saurait exagérer l' + importance de cette + singularité juridique ; osons affirmer qu' elle représente un + des principaux déterminants de l' histoire pétrolière des Etats-Unis . + + La propriété sur la terre + étant très peu concentrée , même à l'échelle de une province pétrolière + , le marché de les droits d' exploration + est nécessairement concurrentiel + . + + + Cette absence de contrôle sur le marché de l' exploration + induit à + son tour la concurrence sur le marché du pétrole lui -même . + + + L' économie industrielle + a redécouvert, ces trois dernières + décennies et sous l' influence de Ronald Coase, le déterminisme + juridique dans l' organisation économique . + + + Dans le cas de l' industrie pétrolière + américaine, + la règle de droit + semble induire mécaniquement la + concurrence . + + + Et + il + il fallait + chercher un fil rouge courant tout au long de l' histoire pétrolière des + Etats-Unis, on le trouverait dans l' affrontement permanent entre la + dynamique concurrentielle et les forces contraires, puissances " + organisatrices " publiques ou privées . + +

+ + + + + Ascension et chute de John D. Rockefeller + + + +

+ + souvent de très nombreux + entrepreneurs, + des aventuriers risquant leur fortune personnelle , + tentèrent + leur chance dans l' exploration pétrolière à partir de les années 1860 + . + + + Acquérant des droits sur de minuscules + parcelles ou sur des milliers d' hectares, + ils + furent les acteurs de l' ère + héroïque de l' histoire pétrolière américaine . + + + Mais + l' amont pétrolier ( exploration et production ) + est une activité extrêmement risquée + et pour beaucoup de ces pionniers l' expérience tourna court . + + + La plupart + ne + découvrirent rien mais ceux qui eurent la chance d' accéder au stade de + la production affrontèrent la dure réalité d' un marché libre de matière + première . + + + Le développement intensif des premières découvertes + précipita rapidement + une chute du prix du pétrole, qui passa de $ 37 à $ 7 entre 1870 et + 18904 . + + S' ensuivit une vague de faillites et + un mouvement de consolidation de l' industrie ( sélection et + concentration ) . +

+

+ + Dans cet univers de concurrence " + sauvage ", + la première manifestation des forces organisatrices ( ou + plus exactement : planificatrices ) + ne vint pas de l' extérieur - de la + puissance publique - mais de l' industrie elle -même . + + + Un jeune homme de 25 ans, John D. Rockefeller , après + avoir tenté brièvement sa chance dans l' amont , + délaissa ce jeu " où s' épuisent les + pauvres gens " pour se concentrer sur le raffinage, à la tête de la + Standard Oil . + + + Très tôt Rockefeller + comprit l' intérêt de l' intégration + horizontale, c' est-à-dire l' absorption ou les alliances avec les + concurrents, et verticale, d'abord dans le transport ( en amont et en + aval des raffineries ), plus tard dans la production . + + + Son ascension + fut fulgurante . + + + En 1873, + la Standard Oil + détenait déjà entre 30 et 40 % des + capacités de raffinage du pays, et jusqu' à 90 % en 1878 . + + + au tournant du siècle, + la S.O. + exportait + 50 % de sa production ; les Etats-Unis étaient, de très loin, le premier + exportateur de pétrole au monde, et l' huile était au second rang des + produits d' exportations américains, après le coton . + +

+

+ + L' accession de la Standard Oil + a une situation + de quasi-monopole sur l' aval pétrolier - et, par là, au statut de " + régulateur " de l' industrie dans son ensemble - devait donner lieu au + premier grand procès antitrust de l' histoire économique des Etats-Unis + . + + + En cela, + l' aventure de Rockefeller + revêt une importance qui dépasse la + sphère pétrolière . + + + La principale loi antitrust américaine, le Sherman Act de + 1890 , + fut + largement rédigée en référence au cas S.O. En 1909, au terme de + plusieurs années d' une procédure initiée par le département de la + Justice, une cour fédérale établissait l' existence de pratiques anti + concurrentielles dans les activités de la S.O. - en particulier ses " + accords " préférentiels avec les transporteurs ferroviaires - et + décidait de dissoudre le trust en 35 entités indépendantes, sur la base + de le Sherman Act ( décision confirmée par la Cour Suprême en 1911 ) + . + + + Plusieurs des grandes compagnies pétrolières américaines + sont issues de ce démembrement + . + + + Cet événement + marque un tournant dans l' histoire + pétrolière du pays et symbolise l' entrée dans l' ère des interventions + publiques . + +

+ + + + + + Soixante ans d' intervention publique + + + +

+ + A partir des + années 1920 et jusqu' au début des années 1980, + le marché pétrolier américain + a vécu sous un régime de très forte + intervention publique . + + On distinguera les mesures dites de + proration, le contrôle des importations, et le contrôle des prix . +

+

+ + La mise en place de la politique de proration, entre le début de les années + 1920 et le milieu de les années 1930 , + correspond à + un immense effort de la puissance publique - d'abord au niveau de les Etats, + puis du gouvernement fédéral - pour soustraire la coordination des + producteurs de pétrole au processus concurrentiel et la soumettre à un très + haut degré de planification centrale . + + + La proration + est née d' une volonté de limiter le " + gaspillage " et la " surproduction " que le régime concurrentiel était sensé + entraîner . + + + Concrètement, + les grands Etats producteurs ( Oklahoma , Texas , Louisiane - à l' + exception notable de la Californie , qui ne fut jamais " prorationniste " ) + décidèrent de limiter + leur production pétrolière en attribuant des quotas à chaque champs, puis à + chaque puits en activité, afin de maintenir un prix largement supérieur au + prix concurrentiel . + + + Ces efforts locaux + étaient coordonnés au sein de une + instance inter-étatique, l' interstate compact . + + + Plus tard, + dans le cadre du New Deal, + la puissance fédérale pris en + charge la coordination et une partie de la mise en oeuvre du régime de + proration . + + +

+

+ + La crise des années 1930 , survenant juste après les découvertes géantes de + Seminole et de l' East Texas , + précipita une chute des + prix qui renforça la perception du caractère destructeur de la libre + concurrence . + + + En fait, + le principal problème + était de nature juridique - le droit, + encore . + + + La règle dite de " capture " , qu' imposèrent les tribunaux de common law à + la fin de le XIXe siècle , + autorisait un producteur à forer dans un + réservoir déjà exploité par un autre producteur opérant depuis un terrain + voisin . + + + Cette règle + introduisait des incitations économiques + perverses et générait, effectivement, une importante surproduction en même + temps que nombre de puits inutiles . + + + Mais + la proration + ne réglait pas ce problème, au contraire + : parce que les puits les moins productifs étaient exemptés de quotas, le + système généra un énorme gaspillage de ressources . + + + Le régime de proration, qui + survécut jusqu' au début de les années 1970 , + servait + essentiellement les intérêts des milliers de petits producteurs les moins + performants, et des hommes politiques qui contrôlaient un système + profondément corrompu . + + + L' industrie pétrolière, qui est certainement un de les symboles de le + capitalisme américain , + fut pendant plus d' un demi-siècle + soumise à un régime - certes incomplet - de planification centralisée + . + +

+

+ + Le contrôle des importations + représentait un complément naturel et + indispensable du régime de proration . + + + La trop forte pénétration du pétrole vénézuelien et moyen-oriental + eût réduit à néant les + efforts des Etats " prorationnistes " pour défendre un prix supérieur au + prix de concurrence . + + + Plus généralement, + la concurrence du pétrole + importé + représente une menace permanente pour l' + industrie pétrolière américaine, et ce dès l' entre-deux-guerres . + + + En conséquence, + la tentation protectionniste + traverse toute l' histoire pétrolière + américaine . + + + Les mesures les plus célèbres + , parmi de nombreuses autres , + sont les voluntary oil import quotas de + 1949 et les mandatory oil import quotas de 1959 . + +

+

+ + Au début des + années 1970, + les objectifs de l' intervention publique sur le marché pétrolier + changèrent brutalement . + + + Du soutien des prix intérieurs par la + réglementation de l' offre et des importations, on passa à la lutte contre les + effets de la hausse des prix .prix + On pourrait dire : de la protection des + producteurs à la protection des raffineurs et des consommateurs . + + Un système complexe de + contrôle des prix et de réglementation de la commercialisation + fut mis en place, par strates + successives, avec des effets pervers très importants . + + On citera en + particulier les entraves à l' allocation marchande du brut et des + produits pétroliers, qui jouèrent un rôle décisif dans les pénuries consécutives + à l' embargo pétrolier arabe de 1974 et à la révolution iranienne de 1979 - les + fameuses gasoline lines qui traumatisèrent l' Amérique ; mais aussi, plus + structurellement, les " subventions aux importations " introduites par le + système des entitlements, par lequel les raffineurs s' approvisionnant en + pétrole " domestique " subventionnaient ceux qui recouraient aux importations . + + A la fin des années 1970, + l' administration Carter + souhaitait + libéraliser le marché pétrolier mais se heurtait à de fortes résistances au + Congrès . + + + Une loi votée en 1978 + prévoyait un decontrol + progressif étalé sur 10 ans ; l' administration Reagan le réalisa en un mois + . + +

+ + + + + Le " moment Reagan " et l' option libérale + + + +

+ + Le premier mandat de Ronald Reagan à la Maison Blanche , et même les + premiers mois de ce mandat , + apparaissent rétrospectivement comme une + période charnière dans l' histoire pétrolière américaine, où furent prises + des orientations rompant avec le passé et engageant l' avenir . + + + La politique conduite par l' administration Reagan + était inspirée + par l' idée que l' efficacité et la sécurité énergétiques ne s' obtiennent + pas contre les forces du marché, mais en s' appuyant sur elles . + +

+

+ + R. Reagan + prononça son discours inaugural le 20 + janvier 1981 ; le 28 janvier, il signait l' Executive Order n° 12287 ( le + premier de son mandat ), dont la première section dispose : " All crude oil + and refined petroleum products are exempted from the price and allocation + controls adopted pursuant to the Emergency Petroleum Allocation Act of 1973, + as amended . + + + The Secretary of Energy shall + promptly take such action + as is necessary to revoke the price and + allocation regulations made unnecessary by this Order . " L' Executive Order + prenait effet le jour même . + +

+

+ + Le Congrès, beaucoup plus interventionniste que l' administration , + ne désarma pas et en mars + 1982 le Sénat vota le Standby Petroleum Allocation Act, qui octroyait au + Président le pouvoir d' instaurer, en cas de crise, un contrôle des prix et + des mesures d' allocation administrative du pétrole et des produits . + + + R. Reagan + opposa son veto à cette loi le 20 mars + 1982 . + + + Le président + écrit, dans sa lettre de " retour sans + approbation " transmise au Sénat : " this legislation grew from an + assumption, which has been demonstrated to be invalid, that giving the + Federal Government the power to allocate and set prices will result in an + equitable and orderly response to a supply interruption . + + + We + can all still recall that sincere efforts to allow bureaucratic allocation + of fuel + supplies + actually harmed our citizens and economy, adding to inequity and turmoil . " + Face à une rupture d' approvisionnement, c' est au contraire le libre + fonctionnement du marché ( " free trade among our citizens " ) qui, précise + le président, est le plus à même de réduire le coût supporté par l' économie + américaine . + +

+

+ + La déréglementation du marché pétrolier américain + correspond + aussi à une réintégration complète dans le marché mondial . + + + A partir de + 1982, + le prix intérieur + est à nouveau strictement + aligné sur le prix mondial . + + + Au cours des deux mandats de R. Reagan la faible_NEW_ + Reagan la + faible taxe sur les importations + n' a pas été supprimée, mais l' + administration résista, à plusieurs reprises et notamment après le " + contre-choc " pétrolier de 1985-1986, à de fortes pressions du Congrès pour + l' augmenter de manière significative . + +

+

+ + Le decontrol américain + eut également + un effet non anticipé sur les structures du marché pétrolier international : + il accéléra la substitution de transactions de court terme aux contrats de + long terme et la généralisation de la référence au prix " spot " . + + + Pleinement + exposés aux aléas du marché mondial ( jusque-là atténués par le contrôle des + prix et les mécanismes de redistribution physique ), + les raffineurs américains + modifièrent leurs + pratiques commerciales ; les activités de trading ont explosé aux Etats-Unis + au début de les années quatre-vingt, et le NYMEX a lancé son marché de + contrats à terme sur le pétrole brut en 1983 . + +

+

+ + Les gouvernements successifs, républicains et démocrates , + ne sont pas revenus sur + la réforme fondamentale initiée par l' administration Reagan . + + + Dans les années + 1990, + la politique pétrolière de l' + administration Clinton ( largement " encadrée " , il est vrai , par un + Congrès républicain ) + fut une politique + libérale non seulement " passive " - absence de remise en cause de la + déréglementation - mais active . + + + Parmi les mesures d' inspiration libérale + prises au cours de cette période, on peut citer la levée de l' interdiction d' + exporter le brut d' Alaska, l' accélération du leasing dans l' + offshore fédéral, les exemptions de royalty sur l' offshore profond ( Deep + Offshore Royalty Relief Act ), ou encore la privatisation partielle des Naval + Petroleum Reserves . +

+ + + + + L' Amérique et le pétrole mondial + + + +

+ + L' option libérale prise sous Reagan, et qui structure depuis la politique + pétrolière américaine, ne se limite pas à la déréglementation de le marché + intérieur ; elle + a d' importantes implications + internationales . + + + Le primat économique dans la formulation de la politique énergétique - plus + précisément , l' idée que l' approvisionnement énergétique doit reposer sur + le fonctionnement de marchés libres et concurrentiels - + a, en matière + pétrolière, un corollaire : l' acceptation du recours massif aux + importations . + + + Recourir au marché, c' + est recourir + au marché mondial . + + + Le taux de couverture de la demande par les importations + dépend, sur longue + période, de l' évolution relative des coûts de développement aux Etats-Unis + et dans le reste du monde . + + + L' option fondamentale d' une + politique énergétique libérale + impliquait donc + nécessairement, pour les Etats-Unis, un approfondissement de la " dépendance + " pétrolière . + + + De fait, + le moment Reagan + correspond à l' + entrée des Etats-Unis dans une ère de dépendance acceptée et assumée + . + +

+ + + + Quelques données sur l' approvisionnement pétrolier + américain + + + +

+ C' est en 1949 que les Etats-Unis sont + devenus importateurs net, c' est-à-dire que leurs importations ont dépassé + leurs exportations . + + Entre 1949 et 1970, + la part de la demande couverte par le pétrole importé + est passée de 10 % à 23 % . + + + Entre 1978 et 1985, + les importations + ont + fortement baissé, tant en valeur absolue ( - 3,8 Mb / j ) que relative ( + - 16 points de part de marché ) . + + + Deux facteurs + expliquent ce phénomène : le + développement du champ géant de Prudhoe Bay en Alaska, et la chute de la + demande pétrolière liée au second " choc pétrolier " de 1979 et à la + récession économique . + + + A partir de 1985, + la part du pétrole importé + dans la couverture de la demande + n' a cessé d' augmenter, jusqu' à + aujourd'hui . + +

+

+ + La production américaine + baisse au rythme de 2 % par an en + moyenne, même si cette baisse est moins forte depuis 1990 . + + + Les importations + ont progressé de plus de 5 % par an + en moyenne sur 15 ans, pour atteindre leur maximum historique en 2000 + . + + + Elles + s' élevaient alors à 11 Mb / j, soit + 54 % de la consommation totale . + + + En 2020, + ces chiffres + pourraient passer à 17 Mb / j et 70 + % . + +

+ + + + + Sécurisation et construction du marché mondial + + + +

+ + Dépendance croissante, donc . + + + + Mais + dépendance acceptée et + assumée, + disions -nous . + + + L' option libérale prise au début des années 1980 + n' + équivaut pas à une politique de laisser-faire ; elle s' accompagne de + politiques publiques ambitieuses relevant de la sécurisation et de la + construction du marché pétrolier mondial . + +

+

+ + La sécurisation du marché + regroupe des mesures aussi + différentes que la mise en place de la Strategic Petroleum Reserve ( SPR + ) d'une part, la création d' un dispositif militaire d' intervention + rapide au Moyen-Orient d'autre part . + + + La SPR + fut créée dans + le cadre de l' Energy Production and Conservation Act à la fin de 1975 + mais resta " virtuelle " pendant cinq ans, en raison de + dysfonctionnements administratifs et surtout d' un manque de volonté + politique . + + + L' administration Reagan + fit du + remplissage de la SPR une priorité de sa politique pétrolière . + + + A la fin du premier + mandat de R. Reagan le volume stocké + était de 450 millions de barils ( Mb + ), et 560 Mb fin 1988 - niveau auquel on est encore aujourd'hui . + + + 80 % du pétrole stocké dans la SPR l' + a été sous Reagan, + dont plus de 60 % entre 1981 et 1984 . + + + La réserve pétrolière stratégique, entièrement détenue et + opérée par le gouvernement fédéral , + a une capacité de " relâchement " de + 4 Mb / j - soit la moitié de la production saoudienne moyenne en 2002 - + pendant 130 jours . + + + Ou encore, + la SPR + peut suppléer intégralement un + producteur comme le Koweït pendant près de neuf mois . + +

+

+ + La " sanctuarisation " militaire de le Moyen-Orient + n' est certes + pas réductible à une politique énergétique . + + + Toutefois, + cette dimension + était certainement présente . + + + La logique, de le point de vue pétrolier , + est la même que pour la SPR, même si + l' instrument est très différent . + + + Accepter que l' approvisionnement américain repose sur un marché + mondialisé dominé par les transactions de court terme , + supposait la mise en place d' une + sécurisation en amont, ou " par le haut ", dont le coût s' apparente à + la souscription d' une assurance . + + + Libéralisation et + sécurisation + ne s' opposent + pas, mais constituent deux faces d' une même politique . + + + Tout + comme la libéralisation, + les mesures de sécurisation du marché initiées sous R. + Reagan + ont été assumées + par tous les gouvernements depuis lors, et demeurent un élément + essentiel de la politique pétrolière américaine . + +

+

+ + L' effort de construction du marché + consiste à améliorer l' + accessibilité des ressources pétrolières mondiales aux capitaux privés + d' exploration et production . + + Il s' agit, pour les Etats-Unis, d' une + préoccupation très ancienne, qui prit notamment la forme, dans l' + entre-deux-guerres, de la politique de l' Open Door ( porte ouverte ) au + Moyen-Orient . + + A partir des + années 1980, + cette politique + fut relancée et renouvelée dans ses + objectifs comme dans ses moyens . + + + L' objectif + était de + favoriser la diversification durable de l' offre pétrolière mondiale, + donc d' affaiblir le pouvoir de marché de l' OPEP . L' administration + Reagan lança, dès 1981, une politique juridique internationale très + ambitieuse, destinée à réformer le droit applicable aux investissements + pétroliers . + + + Cette politique + fut relayée + par la Banque Mondiale, dans les années 1980, auprès de les pays en + développement . + + + Dans les + années 1990, + les + Etats-Unis + investirent d' importantes + ressources dans les négociations sur les instruments multilatéraux sur + les investissements ( ALENA chap . 11, Traité sur la Charte de l' + Energie, AMI ), et dans la signature de traités bilatéraux sur les + investissements avec les pays riverains de la mer Caspienne . + +

+ + + + + L' Amérique a -t-elle le choix + ? + + +

+ + En dépit de un + discours politique + récurent sur la nécessité de + contenir, voir de réduire, la dépendance pétrolière du pays - discours + qui jouit d' une très forte légitimité depuis les attentats du 11 + septembre 2001 - l' option libérale prise il y a plus de vingt ans n' + est pas remise en question, au contraire . + + + Dans ces conditions, + l' approfondissement de la dépendance pétrolière des + Etats-Unis au cours de les décennies à venir + est une quasi-certitude . + + + Après la " crise " de 2000-2002 comme + après celle de 1990-1991, + le grand débat de politique énergétique initié par l' + administration + accouche essentiellement de non + mesures . + +

+

+ On pourrait invoquer + les lourdeurs du + processus législatif américain, qui permet aux groupes de + pression d' entraver toute action réformatrice . + On préférera souligner qu' il n' existe + pas, aujourd'hui, d' alternative raisonnable aux importations pétrolières + massives . + + Les études économiques + montrent que le coût d' une + réduction significative de la " dépendance ", tant par la stimulation de + l' offre intérieure que par la maîtrise de la demande, seraient + largement supérieurs aux bénéfices attendus en matière de sécurité + énergétique . + + + En d'autres termes, il n' + existe qu' un potentiel très + limité de réduction profitable du recours aux importations + pétrolières . + + Les Etats-Unis + devraient + donc continuer, dans l' avenir prévisible et en attendant une révolution + technologique dans les transports, d' investir massivement dans la + sécurisation et la construction du marché pétrolier mondial . + +

+ + + + + TITRE : Perspectives + +

AUTEUR : Thierry de Montbrial, directeur de l'Ifri, membre + de l'Académie des sciences morales et politiques 13 juillet 2002

+ + + + + La " surprise " du 11 septembre + + + +

+ + Selon toute vraisemblance, + la date du 11 septembre 2001 + est entrée dans l' histoire universelle + . + + + Elle + est et restera considérée comme + dividing, selon le mot américain, c' est-à-dire que l' on distingue et + distinguera un " avant " et un " après " . + + Ce n' est pas que le monde ait brusquement changé + avec la réussite des attaques contre le World Trade Center - celle qui a le plus + frappé - et contre le Pentagone . + Ce qui a changé, c' est la manière d' + interpréter le passé et de raisonner sur l' avenir . +

+

+ On ne peut pas prétendre que + pareil événement n' avait + pas été " prévu " . + + En vérité, + la possibilité et même la probabilité d' un " hyperterrorisme " + font l' objet de débats d' experts et + même d' oeuvres romanesques ( Tom Clancy ) depuis des années . + + + Pareillement, + le jour où des armes de destruction massive - nucléaires, + chimiques ou bactériologiques - seraient utilisées effectivement par une + unité active étatique ou non étatique, on ne pourrait pas dire que + cela n' avait pas été " + prévu " . + + Toute la difficulté + tient dans ce que les sociétés humaines + ne prennent les catastrophes au sérieux que lorsqu' elles se produisent, et, + lorsque c' est le cas, elles ont tendance à les oublier : on peut donner + entre autres l' exemple du respect des règles de sécurité dans les zones + sismiques . + + il en est ainsi, c' est que, pour prévenir ou + limiter les conséquences d' une catastrophe possible, il faut des mesures qui se + heurtent aux intérêts tangibles de toutes sortes d'autres unités actives, + lesquelles s' emploient à les empêcher ou à les atténuer . + + La prévention + est un art de même nature et aussi + complexe que la réforme . + +

+

+ + De ce point de vue, + l' autopsie du 11 septembre + est aisée . + + Ce qui est en cause , c' est + d'abord une conception des + libertés . + + + aux États-Unis, + il était possible de se présenter dans une école de pilotage sans avoir à justifier de + son identité, et de payer les cours en espèces, en précisant que l' on n' avait + pas besoin d' apprendre à décoller ou à atterrir, tout cela sans susciter de + réactions particulières . + + En Grande-Bretagne, + des groupes islamistes + peuvent avoir pignon sur rue, et les + conditions d' extradition sont tellement restrictives que les criminels se + sentent protégés, au point que certains vont jusqu' à se demander s' il n' + existe pas une sorte d' accord implicite du type : immunité du territoire + britannique contre immunité des réseaux qui y sont implantés . + + + La question du financement du terrorisme + se rattache à celle des droits civils + . + + + Pour mettre en place et développer un + réseau comme Al-Qaida, il faut beaucoup d' organisation et beaucoup de ressources . + + + La lutte contre le terrorisme + passe donc par une surveillance étroite + des flux financiers, de leur origine et de leur destination, laquelle se + heurte à une conception du secret bancaire que l' on a tendance à rattacher + à la question des libertés . + + + Le même genre de remarques + peut s' appliquer à la sécurité du + transport aérien en général . + + + L' abaissement de la sécurité dans les aéroports comme pour le trafic lui + -même + est la conséquence d' une conception + étroite de la compétitivité, où l' on oublie que l' économie est au service + de l' homme et non l' inverse . + + On pourrait poursuivre + l' exercice . + +

+

+ + L' incapacité des services américains, la CIA ( Central Intelligence Agency + ) et le FBI ( Federal Bureau of Investigation ) principalement , à anticiper + et à déjouer les attentats de le 11 septembre , qui les ont , en fait , pris + à le dépourvu , + s' analyse en dernier ressort par l' + inadaptation d' agences engluées dans des routines et par les très + classiques conflits bureaucratiques . + + + Dans le même ordre d' idées, comme le + phénomène de la mondialisation concerne les unités actives de toute nature, + y compris les organisations + criminelles, la lutte contre le crime organisé - et en particulier le + terrorisme - + suppose des + formes de coopération originales entre les États, notamment au niveau de + leurs services secrets, de leurs polices et de leurs institutions + judiciaires . + + Il s' agit de domaines où les traditions + coopératives sont limitées et où, là encore, l' adaptation se heurte aux + habitudes et aux intérêts corporatistes ou bureaucratiques . +

+

+ + Les observations précédentes + n' ont aucune prétention à l' + exhaustivité . + + + Elles visent seulement à + expliquer ce qui, sur le coup, a pu paraître incompréhensible ou aberrant : + comment un pays aussi puissant que les États-Unis, qui consacre des + ressources aussi immenses à sa sécurité, a -t-il pu se laisser de la sorte + agresser par surprise ? + + + Après un choc tellement considérable, + on peut penser que + chacun des pays potentiellement menacés a entrepris de surmonter les + obstacles qui s' opposent à une prévention efficace . + + Mais, + aux États-Unis comme ailleurs, + les résistances + sont énormes . + + + Pour certains Américains et non des + moindres ( George Soros ), + la " guerre contre le terrorisme " + risque de saper les + fondements mêmes de l' unité du pays . + + + Les résistances + sont également + considérables sur le plan international, quand il s' agit de coordonner les + activités de plusieurs États, car à l' affrontement des intérêts les plus + tangibles se superposent les malentendus politiques au sens large, + malentendus qui - on le rappellera dans la suite de ce texte - n' ont pas + tardé à apparaître entre Washington et ses alliés, anciens ou nouveaux, + après une brève union sacrée . + + + Ainsi, + dès le mois de décembre 2001, + le Parlement européen + s' opposait -il + à une coopération judiciaire renforcée avec les États-Unis . + +

+ + + + + La réaction américaine + + + +

+ + Dans les heures qui ont suivi les + attaques, + le président George W.Bush + a d'abord donné l' impression de s' en + prendre à l' Islam en adoptant la rhétorique du " choc des civilisations " + et en parlant d' une " guerre du Bien contre le Mal " . + + + Très rapidement, + il + a pris conscience du piège et adopté la + formule de la " guerre contre le terrorisme " . + + + car Expression ambiguë toutefois, + il n' existe aucune définition universellement acceptée du terrorisme, + et, dans bien des cas, la frontière entre terrorisme et résistance est + difficile, sinon impossible à tracer . + + Ephraïm Halévy , le chef de le Mossad , le service de renseignement + israélien , + avait peu de chances de faire l' + unanimité en déclarant : " La distinction entre bon et mauvais terrorisme n' + a plus lieu d' être . + + + Chacun + doit choisir son + camp : pour ou contre la terreur . " De fait, Israël, l' Inde, la Russie ou + encore la Chine se sont engouffrés dans le boulevard ouvert par le président + des États-Unis en assimilant les Palestiniens, les Pakistanais, les + Tchétchènes et les Ouïgours aux criminels du 11 septembre . + + + Au début de l' année 2002, + le président du Conseil + espagnol, José Maria Aznar , + déclarait ne faire " aucune différence " + entre ces criminels et l' ETA ( Euskadi Ta Askartasuna, " Patrie basque et + liberté " ) . + +

+

+ + En pratique, + Washington + a immédiatement accusé Al-Qaida et son + chef Oussama Ben Laden . + + + En identifiant aussi promptement l' + agresseur, + la Maison-Blanche + a produit un immense soulagement, car + rien n' était plus angoissant pour les opinions publiques américaine et même + européennes que cette impression d' un ennemi mortel innommable et invisible + . + + + Avec Al-Qaida, on désignait aussi un État,état + On savait en effet que le milliardaire saoudien, lui + aussi à sa manière un apôtre de la guerre du Bien contre le Mal, tirait les + ficelles du sinistre régime de ce mollah Omar dont les outrances, au fil des + mois, avaient de plus en plus attiré l' attention du monde . + C' est donc contre l' + Afghanistan que les États-Unis sont entrés en guerre dès le + 7octobre, en se donnant pour objectif de renverser l' ordre taliban, de détruire + les bases d' Al-Qaida et de saisir leurs chefs . +

+

+ + Contrairement à ce qui a été si souvent + écrit ou dit, + cette guerre a été des plus + classiques, c' est-à-dire d' État à État . + + + + Ses objectifs + ont été partiellement mais rapidement + atteints . + + + Les Talibans + ont perdu le pouvoir et les + infrastructures d' Al-Qaida ont été anéanties . + + + Ces résultats + furent + salutaires pour le moral des Américains, mais aussi pour l' image des + États-Unis dans le monde . + + + Le nouveau gouvernement mis en place par les vainqueurs, dirigé par le + Pachtoune royaliste Hamid Karzaï , + n' a cependant guère les moyens d' + instaurer son autorité sur l' ensemble du territoire afghan, malgré la Loya + Jirga réunie au mois de juin . + + + Le pays + reste largement soumis à la rivalité des + seigneurs de la guerre . + + + L' influence talibane + n' a pas disparu, et les réseaux de Ben + Laden ont été d' autant moins démantelés qu' ils disposent d' appuis + conséquents au Pakistan occidental . + + + Quant à Ben + Laden et au mollah Omar, + ils + courent toujours . + + + De nombreux indices + suggèrent qu' une partie + de ces réseaux, bien implantés dans les pays occidentaux, conservent leur + capacité de nuire . + + + Les intérêts occidentaux, dans la mesure où ils constituent les cibles de + Ben Laden et de ses émules , + sont toujours + menacés, même si des agressions en série, d' ampleur comparable à celles du + 11 septembre, paraissent peu probables . + +

+

+ + Pour venir à bout d' Al-Qaida, + toute la panoplie des mesures antiterroristes + doit être mise en + oeuvre, et nous avons vu plus haut que les principaux obstacles se situent + au sein même des unités politiques menacées . + + + Cela + dit, il est vraisemblable qu' en + affaiblissant les bases territoriales des organisations terroristes, on en a + réduit considérablement les capacités, et donc le potentiel . + + + A priori, + de telles bases + ne peuvent être + localisées que dans les États qualifiés par les Américains de rogue states, + expression que l' on peut traduire par " États voyous ", ou de failed + states, c' est-à-dire les " États manqués " ou " incomplets " . + + + Dans son discours + sur l' état de l' Union, + au début de 2002, + George W.Bush + a désigné les principaux rogue states, + en les réunissant dans un " axe du mal " . + + + L' Afghanistan étant + maintenant neutralisé , il + s' agit principalement de + l' Iran, de l' Irak et de la Corée du Nord ; mais le concept est assez large + pour inclure, le cas échéant, des pays tels que la Syrie ou la Libye + . + + + Par extension, + le chef de l' exécutif + américain + situe les mouvements islamistes dans cet + axe du mal . + + + Quant à les failed states - c' est-à-dire les États où le + gouvernement n' exerce pas ou mal son autorité sur l' ensemble de son + territoire -, il y en a hélas beaucoup à des degrés divers, tels la Somalie, le + Yémen, les Philippines, mais aussi la Colombie ou le Tadjikistan . + + Au cours + des derniers mois, + l' Amérique + s' est efforcée + d' élaborer des stratégies susceptibles de réduire les risques provenant de + ces divers États : stratégie d' intervention dans les failed states ( envoi + de forces spéciales aux Philippines et au Yémen par exemple, et il semble + que la CIA pousse également ses pions en Algérie ) ; stratégie de prévention + à l'encontre des rogue states . + +

+

+ + Une doctrine d' action préventive + pourrait se heurter à de très sérieuses + objections . + + + En s' arrogeant le droit d' intervenir + préemptivement et unilatéralement, c' est-à-dire sans l' accord de la " + communauté internationale " incarnée par le Conseil de sécurité des Nations + unies, + les États-Unis + prendraient des risques, même vis-à-vis + de leurs alliés les plus proches comme la Grande-Bretagne . + + + Le cas de l' Irak + est au centre de les préoccupations, + car, depuis son élection, George W.Bush paraît déterminé à renverser Saddam + Hussein . + + Il ne s' agit pas seulement d' aller jusqu'au bout du + processus engagé par son père en 1991, à la suite de l' invasion du + Koweït . + + En installant à Bagdad un régime qui leur + serait favorable, + les Américains + renforceraient la + sécurité d' Israël et accroîtraient considérablement leur marge de + manoeuvre, tant vis-à-vis de l' Iran que de l' Arabie Saoudite, cette + dernière étant particulièrement suspecte à leurs yeux depuis le 11 septembre + . + + Encore faudrait -il pouvoir monter des + opérations militaires permettant d' aboutir rapidement et sans provoquer l' + éclatement du pays, et mettre en place un gouvernement efficace . + + Les alliés des États-Unis - ou du moins leurs gouvernements - + ne manifestent aucune sympathie pour + Saddam . + + + Mais, + d'une part, + ils + ne se montrent pas + convaincus, à tort ou à raison, par les arguments de Washington sur une + éventuelle complicité de Bagdad avec Al-Qaida ou sur l' imminence de l' + acquisition de l' arme nucléaire par l' Irak ; et, d'autre part, ils + redoutent les effets sur les opinions publiques des pays arabo-musulmans d' + une opé-ration mal justifiée, et leurs conséquences . + + + Cela + dit, ils ne feront pas obstacle à la + volonté des Américains, si leur détermination à agir militairement est + suffisamment forte, quitte à adapter leur attitude en fonction de les + résultats . + + + En ce qui + concerne l' Iran, + les Européens + rejettent depuis + longtemps la politique de double endiguement consistant à traiter ce pays + comme l' Irak . + + + Ils + estiment que le régime des ayatollahs + est de toute façon miné de l'intérieur comme l' était l' URSS de Brejnev + . + + + Quant à la + Corée du Nord, + les + États-Unis eux -mêmes + ont décidé de renouer le dialogue avec + elle . + +

+

+ + D' une + manière générale, + les partenaires de l' Amérique + considèrent que, + même dans un système international hétérogène, aucun État ou groupe d' États + n' a le droit d' attaquer un autre au seul motif qu' il pourrait s' en + prendre à ses intérêts vitaux . + + + aux pires moments de la guerre froide, + les + États-Unis + n' ont jamais envisagé une attaque + préventive contre l' URSS, même lorsque le rapport des forces le leur aurait + permis . + + On comprend donc pourquoi ceux -là mêmes, à l' + extérieur des États-Unis, qui furent le plus sincèrement indignés par les + attaques du 11 septembre ont par la suite exprimé, certes de façon généralement + feutrée, des réserves vis-à-vis de certains aspects de la politique de + Washington . + + Des réserves que + le secrétaire d' État Colin Powell donne parfois l' impression de partager, + comme lorsqu' il déclarait, + au mois de juin : + Any + use of preemptive force must be decisive + . " Encore faut -il s' entendre sur le sens du mot decisive . + +

+ + + + + Les causes du terrorisme + + + +

+ + À ce stade, il convient d' aborder la difficile question des + causes du terrorisme . + + + Le lecteur + se rapportera au chapitre rédigé par + Michel Wieviorka pour un traitement général du sujet - et à celui de Gilles + Kepel pour l' analyse des liens entre terrorisme et islamisme . + + On se bornera ici à quelques remarques . + + + Pour que une activité terroriste soit + durable, + il faut deux conditions . + + + + La + première + est l' existence d' unités actives - + telles qu' Al-Qaida, le Jihad islamique ou l' ETA à l'époque contemporaine, + l' Irgoun ou le groupe Stern au siècle dernier - et donc de groupes + organisés partageant une même culture ou une même idéologie combative + . + + + La + seconde + est l' existence d' un réservoir humain + permettant à ces groupes de se renouveler et de s' élargir . + + + De ce point de vue, + il en + est des organisations terroristes comme + des mouvements de libération dans les situations coloniales . + + + Si + les organisations terroristes qui ont sévi en Europe occidentale dans les + années 1970 et au début de les années 1980 + n' ont pas survécu, ce n' est pas + seulement grâce à l' efficacité des gouvernements, mais aussi et peut-être + principalement parce que la force d' entraînement de l' idéologie + anticapitaliste qui cimentait ces groupes était insuffisante pour assurer + leur survie . + + + Si, à l' inverse, + les organisations terroristes irlandaises, basques ou corses + résistent durablement à les contre-mesures , + c' est qu' elles trouvent dans les + peuples dont elles sont issues les ressources humaines nécessaires . + +

+

+ Ce qui distingue Al-Qaida + des formes plus ordinaires + du terrorisme, c' est la conjugaison de l' ampleur des moyens + hautement coordonnés mis en oeuvre, et de l' inhabituelle obscurité de l' + idéologie dont ce réseau se réclame pour fonder ses actions . + + Chacun + peut comprendre, ce qui + ne veut pas dire approuver, que des groupes veuillent se battre par tous les + moyens pour l' indépendance " de l' Irlande du Nord, du pays basque ou de la + Corse . + + On notera, incidemment, qu' à l'instar de la plupart + des unités actives, les buts réels mais non avoués des organisations terroristes + tendent à se déplacer et, en l'occurrence, à s' étendre à des activités + criminelles ou " mafieuses " de toute nature, ce qui complique singulièrement + les choses . +

+

+ + Mais + que veulent Ben Laden et ses partisans + ? + + + La haine des + États-Unis et, plus généralement , de la culture occidentale est -elle un + fondement idéologique suffisant pour assurer la survie d' une organisation + comme Al-Qaida ? + + + Faut -il penser que son gourou est l' + expression d' un nouveau type de nihilisme ? + + + Olivier Roy + rejette le terme et lui préfère celui de + néo-fondamentalisme . " ( ... ) Tous ces néo-fondamentalistes, loin de + incarner la résistance d' une authenticité musulmane face à l' + occidentalisation, sont à la fois des produits et des agents de la + déculturation dans un monde globalisé . ( ... ) Ben Laden n' est pas une + réaction de l' islam traditionnel, mais un avatar aberrant de la + globalisation, tant dans les instruments de son efficacité ( technicité, + compétence, organisation ) que dans la déconnexion de son action par rapport + à les sociétés réelles . + + + Dans les cibles visées et dans l' anti + américanisme virulent, + il + reprend une tradition très occidentale + du terrorisme symbolique, propre à la bande à Baader ou à Action directe, + mais repensé à l'échelle de les jeux vidéos et des films catastrophes d' + Hollywood . " Ou bien faut -il supposer, avec Alexandre Adler, que Ben Laden + est un stratège génial comme le fut Adolf Hitler, ou dans un autre genre Mao + Zedong, qu' il a conçu un projet grandiose pour édifier une sorte de califat + ou de théocratie capable de s' opposer à l' empire du Mal, c' est-à-dire, + dans son imaginaire, + +

+

+ + Selon cette perspective, + le but des attentats du 11 septembre + aurait été de déstabiliser l' Amérique, + de la pousser à la faute et de provoquer des soulèvements en chaîne dans les + terres islamiques, avec pour buts ultimes l' Égypte et l' Arabie Saoudite + . + + + Si l' on préfère la comparaison avec les + Bolcheviks, + pareille vision + ne serait pas sans analogie avec les + projets de révolution mondiale au début de le XXe siècle . + + + Ben Contrairement à Lénine, + à Mao ou à Hitler, + Laden + n' a apparemment développé ses idées ni + par écrit ni par oral, de sorte que ses adversaires en sont réduits à + spéculer . + + + Quoi qu' il en soit, on aurait + tort d' écarter des + hypothèses sous le prétexte qu' elles seraient apparemment folles . + + Certes, + la révolution mondiale + ne s' est pas produite comme l' avait + rêvée les Bolcheviks, mais sans eux et sans leur délire la révolution d' + Octobre n' eût pas eu lieu et l' histoire du siècle dernier eût été + différente . + + + Et il est vrai qu' Hitler a échoué, on peut penser qu' en + prenant Mein Kampf à la lettre, le grand drame de la Seconde Guerre mondiale eût + été épargné . + + En d'autres termes, + le + risque d' une déstabilisation à grande échelle de le monde arabo-islamique + doit être pris au sérieux . + + + Pour y faire face, il est + nécessaire de dépasser le + cadre conceptuel, beaucoup trop étriqué, de la " guerre contre le + terrorisme " . + C' est pourquoi on n' échappe pas au débat sur + les " causes du terrorisme " . + Encore faut -il en poser correctement + les termes . +

+

+ + Bien souvent, + en effet, + le problème + est formulé de façon partiale ou + partielle . + + + Par exemple, + à l' argument selon lequel la pauvreté ou les inégalités + seraient à la racine du terrorisme, on peut opposer que + Ben Laden est milliardaire et que les exécutants d' Al-Qaida étaient + des personnes sophistiquées et non de vulgaires endoctrinés des madrasas . + + À ceux qui établissent un lien direct entre la politique + pro-israélienne des États-Unis et les attentats du 11 septembre, il + est également facile de rétorquer que Ben Laden ne s' + est jamais référé que marginalement au conflit israélo-palestinien . + + Le centre de gravité de sa propre mappemonde + est situé plus à l' est . + + + Certaines formulations + ont l' + inconvénient d' apparaître comme des critiques plus ou moins déguisées des + États-Unis, accusés à la limite d' être eux -mêmes responsables du drame + dont ils ont été les principales victimes . + +

+

+ Ce que l' on peut et doit dire , + en revanche , c' est que les + cerveaux d' Al-Qaida ont l' art d' exploiter les misères du monde + arabo-musulman pour y puiser des ressources humaines et y faire retentir leur + idéologie . + + Que + des révolutionnaires soient souvent issus de milieux privilégiés + est une constante de l' Histoire + . + + + Rien de surprenant non plus à ce que les actions politiques des États-Unis, + unique superpuissance depuis la chute de l' URSS, soient jugées dans le + reste du monde à travers les lunettes de chacun . + + + + Que la politique américaine au Proche-Orient soit perçue + comme excessivement pro-israélienne dans le monde arabo-islamique, + ou que le soutien de Washington à certains régimes dits + modérés - mais en tout cas non démocratiques - de la région ( Arabie + Saoudite , Égypte ) y soit considéré comme cynique , + ce sont là des faits + politiques incontestables dont il convient d' apprécier justement la portée + . + + + Lorsque le prince Abdallah ou le président + Moubarak, mais aussi la plupart des Européens, font grief à Washington de + ses oscillations face à la guerre israélo-palestinienne, qui n' a cessé de + s' étendre dramatiquement depuis l' été 2001, et désapprouvent + désapprouvent - + quoique de façon feutrée - l' exigence formulée par le président Bush, le 24 + juin, du remplacement de Yasser Arafat, ils expriment des attitudes non pas + morales, mais politiques . + + On y reviendra plus loin . + + + Les leaders arabes dits modérés , dont la légitimité interne n' est pas + supérieure à celle de le vieux combattant palestinien , + redoutent d' être pris entre le marteau + américain et l' enclume de leurs populations . + + + Les gouvernements européens, qui ont de le monde arabo-musulman une longue + expérience , + savent que le risque d' une + déstabilisation est réel . + + + S' agissant de l' Autorité palestinienne, + les uns et les autres + partagent sans doute ce jugement d' + Edward Saïd : " Il faut édifier les fondements de la réforme à partir de + forces vives de la société, celles qui, jour après jour, ont résisté à l' + invasion et à l' occupation ( ... ) 6 . " + +

+

+ + La politique internationale + forme un tout, et ce, dans la durée + . + + + Après le retrait de l' URSS d' Afghanistan + en 1989, + les États-Unis + se sont aussitôt + détournés de ce pays, mais aussi du Pakistan, devenu sans intérêt à leurs + yeux . + + + Ils + n' ont pas vu le danger du régime des + Talibans et des connexions avec Islamabad . + + + En pratique, + ils + ont même encouragé ces développements + . + + + Les moudjahidines + avaient été leurs alliés pendant l' + occupation soviétique et un Ben Laden se trouvait alors du " bon côté " + . + + + Ni les Américains, ni, + semble -t-il, les Européens ne semblent + avoir prêté attention à la complexité de la situation tribale et à la portée + des camps où furent formés, entre autres, ces fameux + +

+

+ + Afghans " qui devaient contribuer à mettre l' Algérie à feu et à sang . + + + + Dans les années 1990, + des responsables américains + ont même caressé un moment l' idée de + favoriser l' avènement d' un régime islamiste à Alger . + +

+

+ + Rappeler ces faits + n' est pas insinuer que les Américains + sont responsables de leur propre malheur et de celui des autres . + + Il s' agit seulement de montrer que certaines + décisions qui n' ont pas immédiatement des conséquences globales peuvent en + avoir par la suite . + + Lorsque les + dirigeants arabes dits modérés et les Européens invitent les États-Unis à la + prudence, ce n' est pas par pusillanimité, mais par prévoyance . + + + En politique comme + dans les affaires privées, + la prudence + est une vertu cardinale . + + + Si l' on peut + effectivement faire un reproche à la politique américaine, c' est + de ne pas suffisamment prendre en compte l' expérience et le + point de vue des autres . + + Nul + n' a le monopole d' avoir raison " + . + + + Mais + l' Amérique + est aujourd'hui menacée par l' hubris + . + + + Je + reviendrai plus loin sur cette question, + à propos de l' unilatéralisme " . + +

+ + + + + Le rééquilibrage du système international + + + +

+ + Dans l'immédiat, + les attentats du 11 septembre + ont provoqué un rééquilibrage du système + international . + + + Le trait principal, à mon sens , en + est le + renforcement des États . + + + Cela + peut surprendre à une époque où l' on s' + inquiète surtout de la dissolution des notions de territoire ou de + souveraineté . + + + Le paradoxe + n' est qu' apparent, car il s' agit + justement d' empêcher que le monde ne s' enfonce dans le chaos d' une + mondialisation des tribalismes . + +

+ + + + La Russie + + + +

+ + Le renforcement des États + est manifeste + dans ce que l' on peut appeler le retour de la Russie, un phénomène + amorcé en fait, comme bien d'autres, avant le 11 septembre . + + + Sur le plan intérieur, + Vladimir Poutine + est parvenu à redresser l' autorité + du gouvernement central en reprenant largement en mains les " sujets " + de la Fédération, en limitant l' emprise des " oligarques ", et en + prenant ses distances vis-à-vis de la " famille " ( c' est-à-dire du + clan Eltsine ), quitte à prêter le flanc à la critique du point de vue + des pratiques démocratiques occidentales contemporaines . + + Il faut insister sur le dernier mot, car, + encore à l'époque de le général de Gaulle, en France, le ministre de l' + Information surveillait la télévision de très près . + + Dès le mois d' août 2001, + au moment de le voyage de Condoleezza Rice à Moscou, + on pouvait déceler les termes d' une nouvelle donne américano-russe, la Russie se + résignant à un élargissement de l' Organisation du traité de l' Atlantique + Nord ( OTAN ) s' étendant aux pays Baltes ainsi que à l' abrogation du + traité ABM ( Anti- Ballistic Missiles Treaty ) de 1972, avec, en + contrepartie, une main plus libre en Tchétchénie et la perspective d' une + adhésion à l' Organisation mondiale du commerce ( OMC ) . +

+

+ + Le 11 + septembre, + le président Poutine + a + instantanément saisi les potentialités de la situation, et, au grand dam + des conservateurs néo-communistes, il a fait clairement le choix d' une + sorte de " Sainte-Alliance " avec les États-Unis . + + + Ce choix + avait des fondements objectifs + . + + + Depuis longtemps, + déjà, + Moscou + s' efforçait de convaincre les + Occidentaux de l' existence d' une menace terroriste à grande échelle d' + origine islamiste et inscrivait le problème tchétchène dans cette + perspective, alors qu' Américains et Européens privilégiaient les droits + de l' homme comme unique grille de lecture . + + On comprend aussi pourquoi les Russes + ont pu finalement trouver un intérêt au principe d' une défense antimissile + essentiellement dirigée contre les " nouvelles menaces " liées au phénomène + terroriste . + C' est pour la même raison que, dans les mois + suivants, le Kremlin n' a pas cherché à s' opposer au déploiement de forces + américaines au Caucase et en Asie centrale - ce qui, naguère encore, était à + peine concevable . + + L' équipe de Poutine + est parvenue à la + conclusion que, dans la situation économique difficile que traverse + durablement le pays, ces déploiements pouvaient utilement contribuer à + soulager l' effort de défense . + + + Évidemment, il y a des limites à ce qui + est acceptable, et Moscou ne verrait pas d' un bon oeil un excès d' + activisme américain dans les anciennes républiques soviétiques concernées . + + Mais + le Kremlin + compte à la fois sur + le jugement des dirigeants de ces pays et sur la vigilance de leurs + autres voisins, principalement la Chine et l' Iran . + + + L' avenir + décidera de la pertinence de ces + calculs . + +

+

+ + En ce + qui concerne l' OTAN, + les dirigeants de la Russie + croient désormais ou affectent de + croire que, puisque la menace d' un conflit traditionnel a disparu sur + le théâtre européen, cette organisation a d' autant plus perdu de sa + pertinence qu' elle n' est guère adaptée au phénomène du terrorisme + . + + + Sincèrement ou non, + ils + jugent que le nouvel + élargissement, particulièrement aux pays baltes, sera pour l' OTAN + davantage une source de problèmes que de solutions . + + + Ils + notent, comme les Européens eux + -mêmes, que l' Alliance atlantique ne joue plus qu' un rôle marginal + dans la nouvelle approche géostratégique américaine, si perspective d' + une adhésion à l' Organisation mondiale du commerce ( OMC ) . + +

+

+ + Le 11 septembre, + le président Poutine + a + instantanément saisi les potentialités de la situation, et, au grand dam + des conservateurs néo-communistes, il a fait clairement le choix d' une + sorte de " Sainte-Alliance " avec les États-Unis . + + + Ce choix + avait des fondements objectifs + . + + + Depuis longtemps, + déjà, + Moscou + s' efforçait de convaincre les + Occidentaux de l' existence d' une menace terroriste à grande échelle d' + origine islamiste et inscrivait le problème tchétchène dans cette + perspective, alors qu' Américains et Européens privilégiaient les droits + de l' homme comme unique grille de lecture . + + On comprend aussi pourquoi les Russes ont pu finalement + trouver un intérêt au principe d' une défense antimissile essentiellement + dirigée contre les " nouvelles menaces " liées au phénomène terroriste . + C' est pour la + même raison que, dans les mois suivants, le Kremlin n' a pas + cherché à s' opposer au déploiement de forces américaines au Caucase et en + Asie centrale - ce qui, naguère encore, était à peine concevable . + + L' équipe de Poutine + est parvenue à la + conclusion que, dans la situation économique difficile que traverse + durablement le pays, ces déploiements pouvaient utilement contribuer à + soulager l' effort de défense . + + + Évidemment, il y a des limites à ce qui est acceptable, et Moscou ne + verrait pas d' un bon oeil un excès d' activisme américain dans les + anciennes républiques soviétiques concernées . + + Mais + le Kremlin + compte à la fois sur + le jugement des dirigeants de ces pays et sur la vigilance de leurs + autres voisins, principalement la Chine et l' Iran . + + + L' avenir + décidera de la pertinence de ces + calculs . + +

+

+ + En ce + qui concerne l' OTAN, + les dirigeants de la Russie + croient désormais ou affectent de + croire que, puisque la menace d' un conflit traditionnel a disparu sur + le théâtre européen, cette organisation a d' autant plus perdu de sa + pertinence qu' elle n' est guère adaptée au phénomène du terrorisme + . + + + Sincèrement ou non, + ils + jugent que le nouvel + élargissement, particulièrement aux pays baltes, sera pour l' OTAN + davantage une source de problèmes que de solutions . + + + Ils + notent, comme + les Européens eux -mêmes, que l' Alliance atlantique ne joue plus qu' un + rôle marginal dans la nouvelle approche géostratégique américaine, si ce + n' est qu' elle demeure, sur le plan politique, le principal forum de + sécurité transatlantique . + + + À cet égard, + ils + attachent une grande importance à la + revalorisation des relations entre l' OTAN et la Russie . + + + Celle -ci + s' est manifestée, en mai 2002, par + l' entrée en vigueur d' un nouveau Conseil OTAN-Russie, en même temps + que un accord sur la réduction des deux tiers des arsenaux nucléaires + des deux anciennes superpuissances . + + + Désormais, + la Russie dispose, non pas + d' un droit de veto, mais d' une voix significative au sein de l' + organisation . + + +

+

+ + On doit certes toujours se souvenir + de ce mot de Bismarck : " La Russie n' est jamais ni aussi forte ni + aussi faible qu' il n' y paraît . " Il n' empêche que, dans le contexte + actuel, tous ces résultats de la diplomatie du Kremlin sont assez + remarquables . + + + Mieux encore : + grâce au choix + de Poutine le 11 septembre, + Bush, né à les relations internationales après la guerre + froide , et qui dit considérer son partenaire moscovite comme " un homme + moderne " , + a définitivement enterré la hache de + guerre . + + + La guerre froide + est vraiment " terminée " . + + + Anticipant sur l' avenir, + Américains et Européens + ont décidé de reconnaître à la + Russie le statut d' économie de marché, lui ouvrant ainsi effectivement + la perspective d' une prochaine adhésion à l' OMC . Pour couronner le + tout, lors de la réunion de Kananaskis ( Canada ), à la fin de le mois + de juin, la Russie s' est vu offrir - en même temps que des engagements + financiers importants pour renforcer la sécurité de ses armements + nucléaires - un fauteuil à part entière au G8, qui, désormais, mérite + pleinement son sigle . + + + Enfin, + aussi + bien les Américains que les Européens envisagent dorénavant le + partenariat énergétique avec la Russie de manière plus constructive, + avec moins d' arrière-pensées . + + + + Dans leur évaluation des risques, + les premiers + ne sont désormais pas loin de + considérer que la Russie est plus sûre que le Moyen-Orient . + + + Le développement de l' industrie du pétrole et de le gaz + est au centre de la stratégie de + reconstruction économique de Moscou . + + + Dans ces conditions, c' est + toute la géopolitique du Moyen-Orient, mais aussi + celle du Caucase et de l' Asie centrale - laquelle est au centre de + les préoccupations de l' Administration américaine, et d'abord du + vice-président Dick Cheney, dont on connaît le rôle auprès de George W.Bush + - qui vont se trouver modifiées . +

+ + + + + La Chine + + + +

+ + Quoique de façon moins spectaculaire + que la Russie, + la République populaire de Chine ( RPC ) n' a pas, elle + non plus, hésité à se joindre à la Sainte-Alliance . + + + + L' annonce en + a été faite à l'occasion de une + réunion au sommet du Forum de coopération économique Asie-Pacifique ( + APEC ), à Shanghai, quelques semaines après les attentats . + + + Là encore, + le rapprochement avec les États-Unis + était en fait + entamé avant le 11 septembre, après des relations difficiles pendant les + premiers mois de la présidence de George W. Bush, celui -ci n' ayant pas + encore décidé s' il devait considérer l' empire du Milieu comme un + partenaire ou comme le futur rival ou adversaire à la place de la + défunte URSS . Certes, la Russie a des raisons plus solides que la Chine + de vouloir s' ancrer à l' Occident . + + + Plus de 85 % de sa population + vit à l' ouest de l' Oural, et la + petite vingtaine de millions d' habitants répartie dans les extrémités + de l' est se trouve bien isolée face à l' Asie surpeuplée . + + + De plus, + bien que la culture russe soit + profondément singulière, + elle se rattache évidemment davantage à l' Europe qu' à + l' Asie . + + +

+

+ + Mais + la Chine + avait deux + raisons principales d' affirmer sa solidarité avec les États-Unis au + lendemain du 11 septembre . + + + D'une part, + elle + doit faire face à ses propres + problèmes de minorité, essentiellement au Xinjiang et au Tibet . + + + Un peu comme la Russie à + le Caucase , elle + espère désormais davantage de + compréhension du côté occidental . + + + D'autre part, et là encore comme la Russie, + quoique dans des conditions tout à fait différentes, + la Chine entend se consacrer durablement à + son développement économique et à la solution des immenses problèmes + sociaux qui en résultent, et préparer ainsi la " quatrième modernisation + ", celle de la démocratie . + + + + Pour cela, il faut minimiser + les occasions de + conflits extérieurs . + + + Une bonne entente avec les États-Unis + est donc cruciale . + +

+

+ + En pratique, + Pékin + a joué un + rôle déterminant auprès de Islamabad, après le 11 septembre . + + + Les deux pays, qui forment une alliance de revers par + rapport à l' Inde , + sont en effet très proches et leur + lien a survécu aux vicissitudes de l' histoire du second XXe siècle + . + + + En faisant pression sur le général + Moucharraf pour que celui -ci lâche les Talibans ( dont les systèmes de + commandement dépendaient de les Pakistanais ) et + accepte de + coopérer avec les États-Unis, la RPC a apporté sa contribution à la + victoire de George W.Bush contre le régime du mollah Omar . + + + Avant même le 11 septembre, + le spectre d' une alliance sino-russe aux dépens de les + Occidentaux + avait par ailleurs été écarté + . + + + Certes, + les deux pays + avaient signé, en juillet 2001, un + traité d' amitié et de coopération pour 20ans . + + + Pareil traité + se justifie en soi, étant donné les + priorités des uns et des autres . + + + Sitôt signé, + Vladimir Poutine + avait pris soin de déclarer qu' il + n' y aurait pas d' alliance anti américaine avec la Chine . + + + La question + pouvait se poser à l'époque . + + + Depuis le 11 septembre, + elle + est devenue complètement caduque + . + +

+ + + + + Le Pakistan + + + +

+ + Les relations entre les grands pays du Nord étant ainsi + affermies , la question-clef de le Pakistan + se présente sous de meilleurs + auspices . + + + Question-clef, car, + depuis la partition de 1947, et même après l' + indépendance du Bangladesh, en 1971, on s' interroge sur la + viabilité d' une unité politique particulièrement + fragile,politique + + Sur le plan idéologique, + les Occidentaux + n' ont jamais + manifesté de sympathie pour un pays qu' ils comprennent mal et dont les + gouvernements démocratiques - ou d' apparence démocratique - sont + régulièrement balayés par des coups d' État, le dernier en date étant + celui qui a porté le général Moucharraf au pouvoir en octobre 1999 + . + + + À tort ou à raison, + beaucoup d' observateurs + pensent que l' unité du Pakistan ne + tient qu' à l' existence de la tension avec l' Inde à propos de le + Cachemire, laquelle servirait à justifier l' ampleur et le rôle des + forces armées, en particulier le niveau élevé du budget de défense + . + +

+

+ + Comme + en Inde, + l' accès à l' arme nucléaire + a été une préoccupation constante + des militaires pakistanais, et, dans les années 1970, alors que l' Inde + s' activait avec succès dans cette direction, on agitait déjà le spectre + de la " bombe islamique " . + + + La crainte de cette " bombe islamique " + a d'ailleurs + joué un rôle décisif dans la politique de non prolifération de l' + Administration Carter, à laquelle la France, auparavant laxiste dans ce + domaine, s' est ralliée sous l' autorité du président Giscard d' Estaing + . + + + Malgré tous les efforts pour les en + empêcher, + Indiens et Pakistanais + sont parvenus à leurs fins . + + + La victoire des nationalistes hindous en 1998 + a mis en quelque sorte le feu aux + poudres . + + + En procédant à des essais nucléaires, + l' Inde + a brisé le tabou, et le Pakistan lui + a aussitôt emboîté le pas . + +

+

+ + Concrètement, + la question + se posait au + lendemain du 11 septembre de savoir si le général Moucharraf contrôlait + effectivement son pays . + + + Jusqu' à quel point, + se demandait -on comme naguère à propos de l' Algérie, + l' armée était -elle noyautée par + les forces islamistes, en particulier par Al-Qaida ? + + + Dans quelle mesure le gouvernement + pouvait -il contrôler l' ISI ( Inter Service Intelligence ), c' + est-à-dire la puissante organisation de services secrets à laquelle on + impute aussi bien l' invention " des Talibans que l' entretien de la + guerre au Cachemire ? + + + Peut-être Ben Laden a + -t-il spéculé sur la fragilité du Pakistan : en attirant les Américains + dans le piège pachtoune, le pays n' allait -il pas se casser ? + + + Al-Qaida n' allait -elle pas mettre + la main sur l' ISI et sur la bombe ? + + + Si tel a bien été le calcul, + il + a été déjoué, en tout cas jusqu' à + ce jour, et ce, au moins pour trois raisons . + + + Sans doute_NEW_ + l' armée + est -elle moins " noyautée " et l' + ISI moins autonome qu' on ne le pense . + + + De plus, + toutes les pressions internationales qui se sont exercées + sur le général Moucharraf + ont pointé dans la même direction + . + + + Enfin, + celui -ci + a réagi en + homme d' État, avec sang-froid et courage . + + + Dans un discours de janvier 2002, + il + n' a pas + hésité à se prononcer clairement pour un État de droit . + +

+

+ + Cela + dit, la question fondamentale de la + fragilité du Pakistan demeure . + + + Moucharraf + a lâché les Talibans . + + Il est cependant probable + que les réseaux d' + Al-Qaida sont encore actifs sur le territoire pakistanais . + + Peut-être Ben Laden et le + mollah Omar y + vivent -ils cachés . + + + Mais + tout indique que ce lâchage n' est pas une duperie . + + + Il semble également que + le + général-président coopère avec les États-Unis pour que la " bombe + islamique " ne tombe pas entre les mains des islamistes . + + Mais + le général peut -il se permettre de + céder aussi sur le Cachemire sans risque de saper le pouvoir qu' il est + jusqu'ici parvenu à maintenir ? + +

+

+ + Comme l' affaire + israélo-palestinienne, + la question du Cachemire + est de celles qui paraissent simples + quand on les considère de loin et sans passion, et deviennent + inextricables lorsque l' on s' en rapproche, a fortiori lorsque l' on y + est engagé émotionnellement . + + + du + point de vue de Sirius, + le dossier pakistanais + est plutôt convaincant, puisque, + après la partition, le rattachement du Cachemire à l' Inde n' a tenu qu' + à la décision d' un maharadja sans doute manipulé, alors que la raison + démographique ou géographique aurait conduit à l' autre branche de l' + alternative . + + + Depuis 1947, + le désaccord sur le Cachemire + est la manifestation vivante du + drame d' une séparation jamais complètement acceptée du côté indien + . + + + La victoire du BJP ( Parti + du peuple indien ) et de le nationaliste Atal Bihari Vajpayee , en mars + 1998 , + a ravivé des braises jamais + éteintes, d' autant plus que le nouveau Premier ministre a fait + procéder, comme on l' a rappelé, à des essais nucléaires . + + + L' ISI est -il à l'origine des + attentats contre le Parlement de New Delhi, en décembre 2001, et au + Cachemire ? + + + Et + s' il en est ainsi, comme on peut l' + imaginer, + jusqu' à quel point le + général Moucharraf lui -même a -t-il été obligé de participer à les + décisions ? + + +

+

+ + En tout cas, + la tension + n' a cessé de monter au fil des mois + . + + + au printemps, + Washington + avait toutes les raisons de craindre + que le Pakistan ne dégarnisse sa frontière avec l' Afghanistan, pour + redéployer les forces en direction de l' Himalaya . + + + Pour les + États-Unis, il est clair que la question du Cachemire est + devenue cruciale puisqu' un + dérapage pourrait y avoir des conséquences catastrophiques pour + la lutte contre Al-Qaida . + + Imagine-ton, dans le contexte actuel, le retentissement d' un échange + nucléaire entre les deux frères séparés ? + + + C' est pourquoi le président Bush a dépêché dans la région son + ministre de la Défense, Donald Rumsfeld ( en juin ) . + + Mais + Washington + ne saurait se contenter d' ordonner + à Islamabad d' empêcher les attentats au Cachemire . + + + Qu' on le veuille ou non, il y + a terrorisme et terrorisme, et + une bonne stratégie antiterroriste n' est possible que sur la + base de une juste analyse des causes de tels actes . +

+

+ + En fait, + dans la vaste + révision d' ensemble de leur politique étrangère, + les États-Unis + sont désormais obligés de trouver + une voie pour, à la fois, renforcer les liens avec l' Inde ( d'autant + que de graves problèmes risquent de surgir au Népal où sévit un + mouvement révolutionnaire " maoïste " ) et avec le Pakistan, dont le + maintien de l' unité revêt désormais un caractère vital . + + + En particulier, + la superpuissance + ne peut éviter de s' interposer dans + le conflit du Cachemire, pas plus qu' elle ne peut laisser Israéliens et + Palestiniens face à face . + + + du temps de la guerre froide, + le jeu régional + était dominé + par le croisement de deux alliances implicites, celle entre l' Union + soviétique et l' Inde, et celle entre les États-Unis et le Pakistan, que + venait compliquer le facteur chinois . + + + Dorénavant, + la recherche d' un modus vivendi, sinon d' une + réconciliation, entre les frères séparés est devenu une priorité . + + + + Là comme ailleurs, on peut + prévoir que le + réalisme va, au moins pour un temps, l' emporter sur l' idéologie : + mieux vaut, dans l'immédiat, un Pakistan effectivement gouverné par un + régime autoritaire, mais un État solide participant activement à la + Sainte-Alliance, qu' un Pakistan théoriquement démocratique mais corrompu, + impuissant et, en définitive, friable . +

+ + + + + + L' Europe face à son destin + + + +

+ + Face à ces événements, + l' Europe + n' apparaît pas grandie . + + + Certes, + l' immense majorité des Européens + a fortement ressenti + l' émotion si bien traduite dans un article rédigé à chaud par le directeur + du journal Le Monde, Jean-Marie Colombani, et commençant par cette phrase : + " Dans ce moment tragique où les mots paraissent si pauvres pour dire le + choc que l' on ressent, la première chose qui vient à l' esprit est celle + -ci : nous sommes tous Américains ! " Mais, en politique, les émotions ne + dominent pas durablement la scène . + + + George W.Bush + a rapidement + signifié que les États-Unis entendaient régler seuls leur querelle, et que, + dans la guerre contre Al-Qaida, ils n' attendaient des Européens que des + concours ponctuels, lesquels ne leur ont pas été marchandés . + + + Certes, + sur l' insistance de Lord Robertson, + le 12 septembre, + l' OTAN + a décidé d' activer le fameux article du + traité de l' Atlantique Nord, mais il ne pouvait s' agir que d' un symbole + dont l' impact fut à peu près nul . + + + À long terme cependant, + la coopération des États européens + est + indispensable, comme l' est celle des États-Unis, pour toutes les questions + déjà évoquées ici, telles que le renseignement, la lutte contre le + blanchiment de l' argent, etc . + + + Dans l'immédiat et dans l' ordre des + opérations militaires, + les Européens et l' Union européenne, en tant que telle , + furent marginalisés . + + On peut penser que tel aurait aussi été le + cas si, au lieu de s' en prendre au sol américain, Al-Qaida avait frappé des + cibles sur le Vieux Continent . + + Et l' on peut craindre que tel + serait le cas si pareille tragédie devait se produire . + Il en est ainsi parce que notre Union ne s' + est pas encore dotée d' une véritable défense commune, ni au niveau de les + procédures de décision, ni au niveau de les moyens . + Ce n' est pas la seule raison . + +

+ + + + Nécessité d' une politique extérieure commune + + + +

+ On ne saurait concevoir une + politique de + défense réellement communepolitique + Il y a une trentaine d' + années, on discutait gravement de la notion d' Union économique et + monétaire ( UEM ) et de la question de savoir si l' union économique devait + précéder l' union monétaire - ou inversement . + + Dans la réalité, on a fait + les deux dans + un même élan stratégique . + + Incidemment, il convient de + saluer l' extraordinaire + succès du passage concret à l' euro, au début de l' année 2002, + c' est-à-dire la mise en circulation des billets et des pièces de la + nouvelle monnaie . + + S' agissant de la politique étrangère et de sécurité + commune ( PESC ), il en ira nécessairement de même . + + + Certes, + des petits pas significatifs + ont été + accomplis dans la bonne direction, particulièrement depuis la rencontre + franco-britannique de Saint-Malo, en 1998, en ce qui concerne la défense + ; et, dans le domaine de la politique étrangère, on ne doit pas + sous-estimer les avancées . + + + Par exemple, + en août 2001, + Javier Solana , le Haut représentant pour la PESC , + a largement contribué à forger un + arrangement compliqué mais viable en Macédoine, qui a abouti au + désarmement de la guérilla albanaise . + + + L' Union européenne + s' apprête également à assumer les + responsabilités de l' OTAN au Kosovo . + + + Elle + a agi de façon cohérente vis-à-vis + de l' ex-Yougoslavie, dont le dernier avatar est une nouvelle fédération + entre la Serbie et le Monténégro . + + + Peut-être cependant l' + Union + devrait -elle se montrer plus active + dans cette région, car les ressentiments demeurent chez les Serbes, dont + beaucoup suivent avec sympathie la pugnacité de Milosevic au Tribunal + pénal international pour l' ex-Yougoslavie de La Haye . + +

+

+ + Dans l'état actuel des choses, + l' Union européenne en + tant que telle + reste incapable d' affirmer et de + défendre ses intérêts les plus fondamentaux, pour ne pas dire vitaux + . + + On prendra deux exemples : la + Russie et le Proche ou Moyen-Orient . + + Il + est géopolitiquement évident que, + dans le contexte post-soviétique, l' idée même d' Union européenne + implique la formulation d' un concept russo - euro - péen . + + + Les Russes y + aspirent, car, dans cette phase très + perturbée de leur histoire, ils ressentent avec lucidité notre + communauté de destin . + + Il existe désormais un Conseil OTAN-Russie + et un G8, mais pas encore de structure où l' Union européenne en + tant que telle et la Russie puissent débattre et discuter de leurs intérêts + communs, par exemple à propos de Kaliningrad . + + Dès lors que la Lituanie entre dans l' + Union, + la question du transit + entre cette ville - dont on ne saurait remettre en cause l' appartenance + à la Fédération de Russie sans bousculer tout l' édifice mis en place en + 1990, au moment de la réunification allemande - et le reste du pays + devient en effet u + + +

+

+ + Quant + au Proche et au Moyen-Orient, c' est, également dans une perspective à long + terme, une région d' intérêt vital pour l' Europe, à cause de la géographie + . + + Qu' il s' agisse du conflit + israélo-palestinien, + de l' Irak ou de l' Iran, + ceux de les pays européens auxquels l' histoire a conféré + un poids pour ces sujets + raisonnent à peu près de la même + façon . + + + Ils + préconisent une + approche plus équilibrée entre Israéliens et Palestiniens, une politique + de containment vis-à-vis de l' Irak, mais sans intervention militaire + massive aussi longtemps que une situation de légitime défense n' aura + pas été établie, et une politique de détente bien contrôlée à l'égard de + l' Iran . + + + Dans les trois cas, + les principaux pays + européens + divergent + beaucoup moins entre eux qu' entre chacun d' eux et les États-Unis + . + + + Mais, + étant divisés pour des raisons + secondaires, + ils en + sont réduits + à un rôle supplétif - ce qui ne veut pas dire nul - par rapport à les + États-Unis et à des gestes dérisoires, comme de financer les + infrastructures de l' Autorité palestinienne avant d' assister, + impuissants, à leur destruction, puis sans doute d' être conviés à les + financer de nouveau . + +

+

+ + La nécessité de s' adapter à un monde nouveau + interdit de renvoyer la question de la politique extérieure commune aux + calendes grecques . + + + + Certes, + pour que une unité + politique puisse élaborer et mettre en oeuvre une politique extérieure + commune, il faut que cette unité en soit effectivement une . + + Or + les arguments contraires + ne manquent pas, et l' existence de + bureaucraties anciennes souvent pénétrées de leurs traditions, au + demeurant fort respectables, n' arrange pas les choses . + + + Pourtant, + lorsque l' on regarde concrètement, + et non plus abstraitement, + les grands enjeux planétaires, comment ne pas conclure à + la possibilité sinon à la nécessité d' une Union qui en soit une ? + + +

+

+ + J' + ai développé ailleurs un parallèle + entre la construction européenne au sens de le processus en cours depuis + maintenant 45ans, et la construction nationale telle qu' en parlait + Ernest Renan . + + + Les deux aventures + sont différentes mais se ressemblent + . + + Il s' agit de traduire dans les faits, et donc + d'abord dans des institutions, un " vouloir vivre ensemble " + fondé sur une intelligence du passé et sur un projet commun . + + Il + est tentant, à propos de l' Europe, + de transposer ce cri de Massimo D' Azeglio, l'un des chefs modérés du + Risorgimento, lors de la première session du Parlement du royaume d' + Italie nouvellement unifié : " Nous avons fait l' Italie, maintenant + nous devons faire les Italiens . " À présent, la priorité est de faire + l' Europe, avant de faire les Européens, encore que la combinaison de la + libre circulation et de l' euro y contribue puissamment . + + + Le défi + est principalement d' ordre + institutionnel . + + + En décembre 2001, + le Conseil européen de + Laeken + a décidé de créer une Convention sur + l' avenir de l' Union européenne, afin de préparer la réforme des + institutions, et de porter à sa tête l' ancien président Valéry Giscard + d' Estaing . + + + La tâche + est immense et mérite le + qualificatif d' historique . + + + L' élargissement de l' Union + est inscrit dans les faits, et son + hétérogénéité augmente . + + + Ainsi, + au cours des derniers mois, + a -t-on assisté à la victoire des + socialistes ( ex-communistes ) en Pologne, et à une remise en cause des + disciplines économiques et financières . + + + Une Union de plus en plus + large , hétérogène et bancale sur le plan institutionnel , + serait vouée à l' éclatement + . + + + Comment aboutir au contraire à une + Union effectivement large, + mais cohérente et bien gouvernée ? + + + Tel est le défi que la Convention doit surmonter . + + En attendant l' aboutissement de ses + travaux, + l' Europe + continuera d' être marginalisée dans + les grandes affaires du monde . + +

+ + + + + + Unilatéralisme américain ? + + + +

+ + Ben + Laden a -t-il + spéculé sur un affaiblissement du moral de l' Amérique après le 11 septembre + ? + + + Si tel fut le cas, + il + s' est évidemment trompé . + + + La mobilisation patriotique + a été extraordinaire et durable . + + + La nation + s' est massivement rangée derrière + George W.Bush, qui s' est ainsi trouvé une mission à la hauteur de l' + Histoire . + + + Sa popularité, qui commençait à fléchir au milieu de 2001 , + est brusquement remontée pour atteindre + des sommets sans précédents depuis Franklin D.Roosevelt . + + + Pendant des mois, + la " guerre contre le terrorisme " + aura été le principal sinon l' unique + objet de ses préoccupations et aura servi de sésame pour tenter de restaurer + une autorité présidentielle sévèrement affaiblie depuis le Watergate, au + début de les années 1970 . + + + C' est seulement à + l'approche de les mid-term elections de novembre 2002 que la petite + politique tend à reprendre le dessus, au moins de manière apparente car elle + n' a jamais vraiment disparu . + + + Le peuple américain + a donc remarquablement réagi, mais, au + moins sur un plan, avec une certaine naïveté collective . + + + D' où vient, + demande en effet + l' homme de la rue depuis le 11 septembre, " qu' on ne nous aime pas et même + qu' on nous haïsse à ce point " ? + + + L' + un des traits de la culture américaine auquel participent aussi bien les + citoyens fraîchement naturalisés , et qui constitue une force autant que une + faiblesse , + est en effet cette modalité d' + ethnocentrisme selon laquelle on affirme de bonne foi l' universalité et + donc la supériorité absolue de sa culture . + +

+

+ + L' immense majorité des Américains, dont George W.Bush est à cet égard un + représentant exemplaire , + ne doutent pas que le " modèle américain + " soit l' horizon indépassable pour tout habitant de notre planète . + + + Et + lorsque des voix contraires parviennent à + se faire entendre, on les ignore ou on les attribue à des forces obscurantistes . + Tel est souvent le cas dans les + conférences internationales où les pays du Tiers-Monde disposent d' un + siège à part entière, comme à la conférence mondiale contre le racisme et les + discriminations, réunie à Durban quelques jours seulement avant les attentats . + On y assista à une véritable levée de + boucliers contre la prétention des Occidentaux à imposer leurs valeurs + et contre leur hypocrisie, puisqu' ils utilisent souvent, en pratique, deux + poids et deux mesures . + + Certes, + à Durban, + les États-Unis + ont fait une concession à l' air du + temps en acceptant de s' excuser " pour l' esclavage . + + + Ils n' en + ont pas moins, avec Israël, claqué la + porte le 3 septembre, lorsque l' accusation de racisme a été retournée + contre eux . + + + Évidemment, + la bonne conscience américaine + suscite de l' + animosité et même de la haine, lorsque, dans l' exercice de la politique + extérieure, elle se conjugue à la force au sens le plus large du terme + . + + + Tout ceci + n' explique pas directement Ben Laden, + et le justifie encore moins, pas plus que des considérations purement + sociologiques suffiraient à expliquer Hitler . + + + Mais il y a toujours des diables d' homme parmi les hommes . + + Ben + Laden + en + est un, et il a su exploiter un anti + occidentalisme, et particulièrement un anti américanisme, dont les racines + s' étaient sourdement étendues depuis la chute de l' URSS, cependant que les + vainqueurs de la guerre froide projetaient leurs rêves sonores sur la fin de + l' histoire . + +

+

+ + La politique étrangère des + États-Unis + reflète nécessairement l' + universalisme ethnocentrique inhérent à ce pays . + + + Dans ce domaine comme dans d'autres, + la forme et le fond + sont intimement liés, mais l'un ne + détermine pas entièrement l' autre . + + + De ce + point de vue, + le style très direct et même abrupt du président George W.Bush + convient + incontestablement mieux à l' intérieur qu' à l' extérieur de son pays + . + + On dirait que le 43e président s' ingénie à heurter + les Barbares . + + Les Barbares, + ce sont les autres, de même que les + Arabes distinguent la " terre de l' islam " ( Dar al Islam ) et la " terre + de la guerre " ( Dar al Harb ) . + + + Parmi les manifestations les plus récentes + de cette forme de violence, on notera le conflit sur l' acier, mais surtout le + rejet catégorique et sans nuance de la Cour pénale internationale et, début + juillet, le coup de force américain au Conseil de sécurité des Nations unies ( + chantage sur la prorogation du mandat de la Mission des Nations unies en + Bosnie-Herzégovine ( MINUBH ) ) pour modifier le statut de la Cour à leur + convenance . + + Isolée, + Washington + a dû renoncer à certaines de ses + exigences et accepter un compromis . + + + Mais + ni le droit international, ni le Conseil de + sécurité n' en + sont sortis totalement indemnes . + + + À force de + répétition, + ce type de comportement + ne contribue pas à atténuer les effets + de ce qui est ressenti par le reste du monde comme de l' arrogance . + + + Or, + la première puissance mondiale + est simplement convaincue de son bon + droit, sa Constitution et son Bill of Rights l' emportant, pour elle, sur + les lois internationales . + +

+

+ + Sur le fond, + la politique extérieure + américaine + manifeste structurellement une méfiance + profonde vis-à-vis des institutions internationales et, plus généralement, + du " multilatéralisme " . + + + Les Français + sont bien placés pour le comprendre, car + le temps n' est pas si loin où le général de Gaulle qualifiait l' ONU de " + machin " . + + + La France + s' est progressivement + accoutumée à cette nouvelle forme de diplomatie, d'une part parce que elle + participe de l' essence du processus européen, et d'autre part en raison de + la diminution du poids relatif de notre pays dans le monde . + + + De nos jours, + les Américains + ont parfois tendance à voir dans l' ONU + une machine de guerre à leur encontre . + + + Ils + tolèrent mal le partage de la décision + au sein de l' OTAN, comme on l' a constaté en 1999, à l'occasion de les + opérations contre la Serbie de Milosevic, où le général Clark n' a cessé de + se plaindre de ne pas avoir les coudées suffisamment franches . + + + Les événements du 11 septembre + ont certes + conduit les États-Unis, par mesure de précaution, à régler leurs arriérés de + paiement à l' ONU . Ils ont également favorisé, comme on l' a vu, l' + aboutissement d' un accord avec la Russie sur le désarmement nucléaire + . + + + Mais, + en ce + qui concerne les Nations unies, + une mesure tactique + n' est pas un changement de stratégie + . + + + Quant à la nouvelle relation avec la + Russie, + elle + ne traduit d'aucune manière un retour à + la philosophie de l' arms control ", élaborée et mise en oeuvre pendant la + période soviétique . + +

+

+ Ce que l' on appelle " + unilatéralisme " , c' est d'abord le rejet du multilatéralisme institutionnalisé, qu' il convient + de distinguer du " multilatéralisme à la carte ", nouvelle dénomination mise à + la mode par Richard Haass, le directeur du Policy Planning Staff du département + d' État . + Il s' agit là d' une + dénomination équivoque, car elle ne vise que les coalitions de + circonstance . + + Le rejet + n' est pas total : + les États-Unis ont appris à s' accommoder de l' OMC . Mais il l' est pour ce + qui concerne les grandes affaires politiques . + + + Sur ce + point, + l' immense État américain + n' a pas de + meilleur allié que le petit État israélien, lequel, typiquement, a signé le + traité créant la Cour pénale internationale en décembre 2000, mais n' est + pas près de le ratifier, la CPI étant d'avance soupçonnée d' impartialité, + malgré toutes les précautions prises . + +

+

+ + Cela + dit, la question + du multilatéralisme, dans l' état actuel des relations internationales, ne + se pose pas en termes de tout ou rien . + + + Les grands États ( grands par + la superficie et la population comme la Chine , l' Inde ou même la Russie ), + dont la situation le leur permet , + s' efforcent autant que possible d' en + rester à la diplomatie bilatérale traditionnelle . + + + Quand on parle de l' unilatéralisme + américain, c' est aussi, plus spécifiquement, à la nature de leurs relations avec + leurs alliés que l' on pense . + + À l' époque de la guerre froide, + dans le cadre de l' Alliance atlantique, on débattait + ad nauseam de l' + équilibre ou plutôt du déséquilibre du processus décisionnel au sein de l' + organisation, et du contenu de la notion de " consultation " entre le grand + frère et les autres . + + À présent, + l' OTAN + n' a plus la même centralité dans les + relations transatlantiques, et les questions naguère jugées périphériques + occupent le devant de la scène . + + + L' asymétrie n' en + est que plus frappante . + +

+

+ + Tel est le cas face à le conflit + israélo-palestinien . + + + Après une phase initiale d' indifférence, + due notamment à l' échec de la politique + de Bill Clinton, + le nouveau président + avait compris, + dès avant le 11 septembre, la nécessité de s' impliquer dans le dossier + . + + + au lendemain des attentats, + il + a d'abord semblé + vouloir rééquilibrer la politique américaine en se prononçant explicitement, + dès le 2octobre, puis le 10 novembre à l' Assemblée générale des Nations + unies - ce qu' aucun de ses prédécesseurs n' avait osé faire - en faveur de + un État palestinien . + + + En mars 2002, + la résolution 1397 de le Conseil de sécurité de l' ONU , introduite par les + États-Unis , + a affirmé une " + vision de la région où deux États, Israël et la Palestine, vivent côte à + côte dans des frontières sûres et reconnues " . + +

+

+ + En pratique, + cependant, + George W.Bush + a laissé les mains libres à Ariel + Sharon, allant même, après l' intervention pour le moins musclée de Tsahal à + Jénine, jusqu' à qualifier le chef du gouvernement israélien d' homme de + paix ", ce qui a dû surprendre l' intéressé lui -même . + + + À cette + époque, + le président + avait demandé au Premier ministre de + retirer " sans délai " les troupes engagées dans les villes sous autorité + palestinienne, mais les délais ont été bien longs et le retrait réversible + . + + + Le 19avril, les États-Unis + ont introduit la résolution 1405 du + Conseil de sécurité, décidant de l' envoi d' une commission d' établissement + des faits " à Jénine ; puis ils ont changé d' avis et mis Kofi Annan dans + une situation fort embarrassante . + + + Washington + a ensuite proposé l' ouverture d' une + conférence internationale sur le Moyen-Orient, mais la Maison-Blanche s' est + aussitôt employée à en minimiser la portée . + + + Le 24juin, le président ne l' + a pas même mentionnée . + + + Dans son discours ce jour -là, + il + a subordonné + tout progrès vers la création d' un État palestinien au remplacement de + Yasser Arafat, ajoutant ce nom illustre à la liste des leaders + arabo-musulmans dont les États-Unis veulent la tête . + +

+

+ + En fait, + George W.Bush + a oscillé au rythme de les nombreuses + visites d' Ariel Sharon . + + + Tous les observateurs + voient dans cette attitude l' effet de + ce qu' outre-Atlantique on appelle les lobbies : lobby juif mais aussi lobby + des chrétiens conservateurs . + + Ce sont ces mêmes + lobbies qui ont fait campagne sur le thème de la pusillanimité, voire de + l' antisémitisme, des Européens en général, et des Français en particulier, au + point de provoquer l' étonnement du Conseil représentatif des institutions + juives de France ( CRIF ) et une vigoureuse réaction du président Jacques Chirac + . + + Bush, quant à lui , + songe aux élections de novembre 2002 + . + + + Il + veut que les républicains récupèrent une + partie d' un électorat traditionnellement acquis aux démocrates . + + Ce que l' on appelle + unilatéralisme , c' est aussi la + surdétermination de certains aspects cruciaux de la politique + étrangère par la politique intérieure . +

+

+ + du côté européen, on peut résumer + l' attitude vis-à-vis du conflit israélo-palestinien de la + façon suivante : Arafat ne s' est pas montré à la hauteur de l' + Histoire depuis Camp David II, et la corruption de l' Autorité palestinienne n' + est pas douteuse ; mais la responsabilité de Sharon - qui s' est toujours opposé + aux plans de paix, que ce soit le traité avec l' Égypte ou le processus d' Oslo, + et qui s' est engouffré dans la brèche du 11 septembre en présentant la guerre + contre les Palestiniens comme une modalité de la grande guerre contre le + terrorisme - est non moins + + Pour parvenir à la paix, + la communauté internationale + doit mettre en oeuvre les moyens de + pression considérables - positifs et négatifs - dont elle dispose vis-à-vis + des deux parties, lesquelles dépendent en effet massivement de l' extérieur + pour leur survie . + + + Pour atteindre un objectif final - sur + lequel ils sont aujourd'hui largement d' accord -, + une action mieux coordonnée entre Américains et Européens + est nécessaire, les uns et les autres + ayant vocation à être les garants ultimes du maintien de la paix une fois + rétablie, laquelle pourrait être en particulier assurée par une force d' + interposition présente sur le terrain . + +

+

+ + Sur un plan évidemment moins dramatique, + la surdétermination de la + politique étrangère par la politique intérieure + s' est également manifestée, au cours de + les derniers mois, sur le plan commercial . + + + En décidant brutalement de protéger par + des barrières tarifaires le secteur sidérurgique, + en perdition parce que il n' a pas su entreprendre les + restructurations nécessaires, et d' augmenter massivement les subventions + aux agriculteurs, + le président Bush + est allé à + l'encontre de la politique de libre-échange dont il avait fait un axe majeur + de son projet initial, quitte à susciter l' ire de plusieurs de ses + partenaires étrangers, et même celle d' une partie de la droite républicaine + bien représentée par le Wall Street Journal . + + + Mais + il n' en + a cure . + + + Dans les deux cas, + les décisions + ont été prises exclusivement en fonction + de considérations électorales, à charge pour le talentueux représentant pour + le Commerce, Robert Zoellick, de défendre imperturbablement l' indéfendable + en bâtissant un discours dont il ne croit probablement pas un mot . + + + Les + États-Unis + se sont cependant engagés dans un + nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales à Doha, et, en + décembre 2001, le président a obtenu, par une voix de majorité à la Chambre + des représentants, un vote favorable pour la Trade Promotion Authority ( TPA + ), auparavant appelée Fast Track, laquelle doit donner à l' exécutif des + moyens de négocier des compromis . + +

+

+ + Pour conclure ces + remarques complémentaires sur la politique extérieure américaine depuis le + 11 septembre, on ajoutera quelques mots sur l' + Amérique latine . + + Au début de sa présidence, + George W.Bush , qui est texan + , + avait fait une priorité de la + constitution d' une zone de libre-échange couvrant l' ensemble du continent + . + + Peut-être aurait -il activement poursuivi + ce but si les circonstances n' avaient durablement détourné son attention + . +

+

+ + Dans la pratique, + la politique latino-américaine + de la nouvelle Administration, conduite par Otto Reich , une personnalité + très controversée qui n' a été confirmée toujours pas par le Sénat , + suscite des interrogations . + + + D' un côté, + il + semble bien que + les États-Unis n' aient pas été étrangers à la tentative de coup d' État + contre le président vénézuélien Hugo Chavez, dont le populisme a tout pour + leur déplaire . + + + Cette tentative + a échoué . + + + De l' autre, + Washington + a complètement laissé tomber l' + Argentine, dont une fraction importante de la population s' enfonce dans la + misère . + + On dirait que, pour Washington, aujourd'hui, + contrairement à un pays dont les difficultés économiques sont également sévères + comme la Turquie, la valeur géopolitique de la carte argentine est nulle . + + Si + Buenos Aires veut 0 de l' aide , il + faut d'abord réformer . + + + Et + si aucun des gouvernements qui + y s' succèdent n' y + parvient, advienne que pourra . + + + Sur + quelle configuration le chaos argentin peut -il déboucher ? + + + + Quel type d' événements serait de nature + à forcer Washington à réagir ? + + + Autant de questions sur lesquelles on ne peut, + actuellement, + que + spéculer . + + + + Dans l'immédiat, + ni aux États-Unis, ni au Brésil, on ne semble craindre la propagation d' une crise + considérée comme très spécifique . + + La défiance des marchés financiers à l'égard de le Brésil + tient davantage à l' incertitude qui + entoure la succession du président Fernando Henrique Cardoso . + +

+

+ + En introduction du précédent + RAMSES, j' avais retenu pour commencer + le thème du ralentissement économique . + + + Un an plus tard, + alors qu' elle a subi deux chocs supplémentaires, + l' économie mondiale + résiste . + + + Le premier choc, celui de le 11 septembre , + a été + remarquablement absorbé, malgré son effet direct sur d' importants secteurs + d' activités, comme les transports aériens ou les assurances, et son effet + indirect sur la consommation des ménages aux États-Unis . + + + Un mois à peine après les attentats, la bourse de New York + a pu rouvrir avec succès, malgré la + désorganisation de Wall Street . + + + Le second choc + fut l' affaire Enron et celles qui s' + ensuivirent . + + + Cette fois, c' est la confiance dans la bonne + gouvernance du système capitaliste qui s' est trouvée gravement + ébranlée . +

+

+ + En fait, + en moins de deux ans, + trois mythes particulièrement porteurs + se sont évapor��s : les cycles + économiques avaient disparu, l' Amérique était invulnérable, et la + concurrence avait atteint un tel degré de perfection que le marché + attribuait sa vraie valeur à chaque entreprise . + + + L' attitude péremptoire des + thuriféraires de la mondialisation qui déclinaient ces mythes sans exprimer + la moindre réserve + a d'ailleurs contribué à susciter des + réactions parfois excessives mais souvent salutaires . + + + En tout cas, il a fallu se + résoudre à reconnaître que + l' on n' en avait pas fini avec les cycles, et qu' à l'aube d' une nouvelle + révolution industrielle, de grandes entreprises peuvent commettre de grandes + erreurs . + + La puissante Amérique + a été ensanglantée dans deux de ses + symboles, et elle sait maintenant que elle vit à l' ombre d' une épée de + Damoclès . + + + Enfin, + l' opprobre + est brusquement jeté sur le capitalisme, + que l' on disait transparent grâce à les analystes financiers, aux agences + de notation et naturellement aux sociétés d' audit . + +

+

+ + Il + n' est pas surprenant, dans ces + conditions, que les bourses se soient trouvées malmenées, avec des + mouvements de grande ampleur . + + + L' une des raisons pour + lesquelles l' économie réelle n' a pas , jusqu'à présent , davantage + souffert de le faisceau de les circonstances défavorables + est l' efficacité de la coopération + entre les banques centrales, déterminante dans les périodes critiques + . + + + Cela + dit, si la crise boursière devait s' + aggraver, on voit mal comment l' économie réelle ne finirait pas par en être + affectée . + + + Le moindre indice favorable ou défavorable sur la croissance de l' activité + à les États-Unis + suscite une réaction excessive des + marchés, extrêmement nerveux . + + + L' incertitude + est lourde à court terme . + +

+

+ + À moyen et long terme, + les raisons d' optimisme + ne manquent pas . + + + La révolution des technologies + de l' information + n' a pas été abolie par les faux pas de + certaines entreprises, et, d' une manière générale, comme l' a si bien + démontré Schumpeter dans son ouvrage célèbre Capitalisme, socialisme et + démocratie, le capitalisme survit en s' adaptant et en se transformant sans + cesse . + + + Quant aux États-Unis, + ils + ont déjà prouvé qu' aucun Al-Qaida n' + était près de les mettre à genoux . + + + Cela + dit, la prévision est l' art le plus + frustrant . + + + La mondialisation nous + réserve sûrement bien d'autres " + surprises " . + + + Dans un essai aussi concis que brillant où + elle soutient que le monde est déjà devenu chaotique, + Thérèse Delpech + manifeste un pessimisme excessif à mes + yeux, mais elle trouve le mot juste en disant que le " phénomène de surprise + stratégique pourrait à lui seul caractériser la période qui s' ouvre " + . + + + La plus étonnante des + surprises stratégiques, dans la première année de le siècle , + sera venue d' une grotte quelque part en + Afghanistan . + +

+ + + + TITRE : Les Etats-Unis face à leur dépendance pétrolière + +

AUTEUR : PIERRE NOËL

+ + + + + INTRODUCTION + + + +

+ + En mai 2001, + un groupe de hauts responsables de le gouvernement fédéral , + présidé par le Vice-Président Richard Cheney , + rendait public un + rapport consacré à la politique énergétique des États-Unis . + + + Ce document, que nous désignerons comme le " rapport Cheney " + , + présente un état des lieux de la + situation énergétique du pays, dominé par une tonalité pessimiste voire + alarmiste, suivi d' un certain nombre de propositions ou d' orientations + pour l' action publique, susceptibles de remédier aux problèmes identifiés + . + +

+

+ + Ce rapport + peut être vu comme + une manifestation éminente du retour des affaires énergétiques sur le devant + de la scène politique outre-Atlantique, plus précisément des préoccupations + de sécurité énergétique, après une décennie dominée par les débats + environnementaux . + + + La chute des prix du pétrole en 1998 , puis leur hausse brutale et leur + maintien à un niveau élevé en 1999 , 2000 et sur la première moitié de 2001 + , + ont constitué le facteur déclenchant de + ce regain d' intérêt . + + + En 2000, + l' envolée des prix du gaz naturel sur le marché américain , puis les + ruptures d' approvisionnement électrique en Californie , + ont fait du discours sur + la " crise énergétique " un aspect incontournable du débat politique + américain . + +

+

+ + A la différence des épisodes précédents ( + 1973 - 74 , 1979 - 80 , 1990 - 91 ), + la situation pétrolière + ne constitue pas aujourd'hui l' unique + motif d' inquiétude et de mobilisation . + + + Elle en + est toutefois une composante importante + . + + + La forte hausse des prix des + carburants + fut très + largement interprétée comme le signe d' une crise structurelle, analysée en + des termes identiques à ceux entendus dix ans plus tôt lors de la crise du + Golfe : l' Amérique est trop " dépendante " de fournisseurs extérieurs, trop + exposée à un marché mondial " instable ", ce qui induit une menace + permanente sur sa " sécurité énergétique ", menace dont la crise récente ne + serait que la dernière manifestation, en annonçant d'autres . + +

+

+ + Ce discours alarmiste + est, depuis plusieurs + mois, considérablement atténué, les prix des carburants et du gaz naturel + étant revenus à leurs niveaux d' avant la " crise " . + + + Toutefois, + les attentats du 11 septembre, l' action militaire en Afghanistan , l' + approfondissement de la crise israelo-palestinienne et la volonté affichée + d' une action militaire contre l' Irak , + ont contribué à alimenter le débat sur + la " dépendance " pétrolière et la gestion des approvisionnements, notamment + au Congrès . + +

+

+ + Cette étude + prend prétexte de la + " crise énergétique " de 2000-2001, du rapport Cheney et du débat sur la " + dépendance pétrolière ", pour présenter une réflexion critique sur la + situation pétrolière des Etats-Unis, sa perception dans les milieux + politiques américains, et les politiques publiques mises en oeuvre au cours + de les dernières décennies . + +

+

+ + La première section + est consacrée à l' + étude de l' approvisionnement pétrolier des Etats-Unis : évolution de la + demande, de la production intérieure et des importations, de la structure + géographique des approvisionnements extérieurs . + + + L' + approche choisie + veut didactique . + + On fait largement appel à des séries statistiques + couvrant un demi siècle ( 1949 - 2000 ), que l' on croise avec des analyses + économiques afin de faire clairement ressortir les tendances lourdes de l' + approvisionnement pétrolier des États-Unis, les grandes inflexions et leurs + déterminants . + On évoque, lorsque c' est utile, l' évolution de la + situation pétrolière américaine d' ici 2020, telle qu' elle ressort de certains + exercices de prospective modélisée . + + L' objectif général + est de fournir des + éléments d' analyse permettant d' apprécier les marges de manoeuvre des + politiques publiques en matière pétrolière . + + + La principale conclusion de cette première section + est qu' elles sont beaucoup très + limitées . + +

+

+ + Dans la seconde section, on étudie + le lien entre la + structure de l' approvisionnement pétrolier ( part des importations dans la + couverture de la demande, répartition géographique des approvisionnements + extérieurs ) et la sécurité énergétique des États-Unis . + On est amené à relativiser ce lien . + + + Dans l' étude de la politique pétrolière + américaine sur longue période, on est amené à mettre l' accent sur les orientations + prises par l' administration Reagan au début de les années 1980 . + + Depuis ce " tournant ", + les + États-Unis + ont une + politique pétrolière assez cohérente, centrée sur la libéralisation du + marché intérieur, la sécurisation et la construction du marché mondial + . + + + L' objectif de cette politique + n' est pas de réduire la " dépendance ", + mais au contraire de créer les conditions d' un recours massif et + inévitablement croissant aux approvisionnements extérieurs . + +

+ + + + + SECTION 1 . + + + + L' APPROVISIONNEMENT PETROLIER DES ETATS-UNIS + + + + + + + La demande de pétrole aux États-Unis + + + + + + + Croissance de la demande : deux périodes + + + +

+ + Au cours + de l' année 2000, + les États-Unis + ont + consommé un peu plus de 7 milliards de barils de pétrole, soit 19,5 + millions de barils par jour ( Mb / j ), un volume identique à celui + de 1999 . + + Il s' agit du plus haut + niveau de demande pétrolière de toute l' histoire + américaine,demande + + Ce volume + représente + plus de deux fois la production saoudienne pour cette même année ( + 9,1 Mb / j ), et le quart de la consommation mondiale ( 74 Mb / j ) + . + +

+

+ + La demande de pétrole + a plus que + triplé depuis le début des années cinquante ( Figure 2, p ). + + + Mais + cette progression + s' est + faite en deux périodes bien distinctes, que sépare la " crise + pétrolière " des années soixante-dix . + + + Le rythme de croissance de la consommation + est nettement plus faible au + cours de la seconde période . + + + Entre 1949 et 1973, + la croissance annuelle + moyenne + est proche de 5 % ; entre 1985 + et 2000, le taux de croissance annuel moyen est de 1.5 % ( Figure 1, + p ). + + + Ce taux de croissance + de la demande de pétrole + correspond à celui des autres + pays de l' OCDE . + +

+ + + + + Forte baisse de l' intensité pétrolière du PIB + + + +

+ + Pourtant, + la croissance économique américaine + a été très soutenue entre 1985 + et 2000, le PIB progressant à un rythme moyen ( 3.3 % ) proche de le + taux observé sur 1949 - 2000 ( 3.6 % ) . + + + Si la demande + pétrolière a progressé à un rythme nettement inférieur à la tendance + historique, c' est que l' + intensité pétrolière du PIB américain a très fortement chuté + à partir de la fin des années soixante-dix . + + Le " contenu en pétrole " d' un dollar de PIB réel , + qui avait augmenté de 10 % entre 1949 et 1976 , + a diminué de près de 55 % entre + 1977 et 2000 ( Figure 3, p ). + +

+

+ + En dollars de 1996, + un baril de pétrole + générait 13 $ de PIB en 2000 + contre 6,5 $ en 1973 . + + + La baisse de l' intensité énergétique et + pétrolière du PIB américain + ne + paraît pas devoir s' essouffler ; il semble même qu' elle s' + accélère depuis la fin des années 1990 . + +

+ + + + + La place du p��trole dans le bilan énergétique + est stable + + +

+ + La part de la consommation d' énergie primaire + couverte par le pétrole + est pratiquement identique en + 1949 et 2000, soit un peu moins de 40 % ( Figure 4, p ). + + + Cependant + cette part + avait augmenté de 10 points + entre 1949 et 1977, puis a chuté de près de 8 points entre 1977 et + 1985 ; elle est pratiquement stable depuis 1990 . + + + La structure de l' approvisionnement des États-Unis + en énergie primaire + connaît une remarquable stabilité depuis la fin des années + quatre-vingt : le pétrole couvre 40 % des besoins, le gaz et le + charbon se partagent à parts égales environ 45 % de la demande, le + nucléaire et les renouvelables ( y compris l' hydroélectrique ) + couvrant chacun la moitié des 15 % restant . + + + Cela + signifie que + la demande pour chacune de ces sources d' énergie croît à peu près + au même rythme que la demande totale d' énergie primaire . + +

+ + + + + La demande + se concentre sur les usages + captifs, notamment le transport + + +

+ + Si la + part du pétrole dans l' approvisionnement énergétique est + relativement stable sur les 50 dernières années, + la structure de la consommation pétrolière + s' est + déformée au cours de le temps, en particulier à partir de la fin des + années soixante-dix . + + + Le secteur des transports + est + devenu le principal moteur de la croissance de la demande de pétrole + ( Figure 5, p ). + + + Il + est responsable de 73 % de l' + augmentation de la consommation entre 1949 et 2000, et de 85 % de + cette augmentation entre 1985 et 2000 . + + + La part du transport + dans la consommation pétrolière + augmente, passant de 54 % en + 1978 à 67 % en 2000 ( Tableau 1, p ). + +

+

+ + Par contraste, + la part du secteur + industriel + est stable sur l' ensemble de la + période, à environ 25 % . + + + L' industrie + est + responsable d'une part décroissante de l' augmentation de la demande + : 26 % sur 1949 - 2000, 15 % sur 1980-2000 . + + + Les autres secteurs ( résidentiel , + commercial , et production d' électricité ) + ont tendance à + devenir marginaux : ils représentaient 22 % de la demande en 1949, + 21 % en 1978 et 8 % en 2000 ; leur consommation est stable en valeur + absolue depuis 1983, après avoir baissé entre 1978 et 1982 . + +

+

+ + La part de marché des + produits pétroliers dans le secteur de les transports + semble, dans l' + état actuel des technologies, strictement insensible aux prix + relatifs des énergies . + + + En d'autres termes, il s' + agit d' un usage + captif, où le pétrole n' est pas substituable . + + Comme le montre la Figure 6 ( p . + + + + 19 )_NEW_ + la part de marché du pétrole dans ce + secteur + tend vers 100 % . + + + Dans les autres secteurs au contraire, + les produits pétroliers + ont été + largement évincés : leur part dans les secteurs résidentiel et + commercial baisse dès les années soixante ; le fuel disparaît + pratiquement de la production d' électricité au cours de les années + quatre-vingt et quatre-vingt-dix . + + + Dans l' industrie, + le pétrole + a + perdu 7 points de part de marché depuis 1979 ( cette part étant + revenue en 2000 à son niveau de 1949 ) . + +

+

+ + A l'avenir, + la demande pétrolière + américaine + continuera d' être + principalement tirée par le secteur des transports et, dans une + mesure moindre, certains usages industriels dont la pétrochimie + . + + + Dans les autres secteurs, + en + particulier la production d' électricité, + le pétrole + est devenu une source d' énergie + marginale . + + + Deux conséquences importantes en + découlent : + +

+ +

+ + Premièrement, + aucune politique de stimulation de l' offre + énergétique non pétrolière ( relance 0 du nucléaire ou 0 du + charbon , développement des énergies renouvelables , ou autres ) + n' est susceptible de réduire significativement la croissance + de la demande de pétrole, qui tend à être concentrée sur ses + usages spécifiques . + + + En particulier, + la croissance des besoins + énergétiques liés au transport + se traduira nécessairement par une augmentation de la demande + de pétrole ; + +

+

+ + Deuxièmement, + les politiques de maîtrise de la demande + énergétique + ne peuvent + avoir qu' un impact limité sur la demande de produits pétroliers + sauf à modifier la consommation du secteur des transports + . + + + Dans ses usages non spécifiques, + le pétrole + a déjà été évincé par des + technologies plus performantes . + +

+ +

+ Il existe au moins deux leviers + que pourraient actionner les pouvoirs publics fédéraux pour peser sur la + demande énergétique liée au transport . + + Le premier + est d' augmenter + les taxes sur les carburants, qui se situent à un niveau six fois + inférieur à la moyenne des autres pays de l' OCDE . Cette mesure + aurait un effet direct sur la demande, via la modification des + comportements - effet d' autant plus important que l' on part d' une + situation où les prix sont bas, donc où les agents ne sont pas + incités à rationaliser l' usage de leurs véhicules . + + + Elle + aurait également + un effet indirect, l' augmentation des prix des carburants + introduisant une forte incitation pour les constructeurs à proposer + des véhicules plus sobres, donc à réduire la demande pour un niveau + et des modalités donnés d' utilisation des véhicules . + +

+

+ + Le second type de mesures envisageable + consiste à durcir les normes de + consommation pour les véhicules neufs, qui n' ont pas été modifiées + depuis 1990 pour les véhicules de tourisme ( passenger cars ), et + 1996 pour les light trucks . + + + L' efficacité énergétique moyenne du parc automobile + américain + s' était améliorée entre 1979 et + 1991, mais stagne depuis cette date ( Figure 7, p ). + + + L' efficacité des + véhicules neufs, tous types confondus , + est aujourd'hui au même niveau + qu' en 1982 . + + + Les Américains + utilisent de plus en plus, pour + leurs déplacements quotidiens, des light trucks et autres Sport + Utility Vehicles, dont la consommation moyenne est nettement + supérieure aux véhicules légers traditionnels, et qui sont soumis à + des normes moins sévères . + + + Cette modification + structurelle du parc automobile + a largement compensé le + renforcement ponctuel des normes de consommation des véhicules + légers . + + + Notons que l' + effet d' un durcissement des normes est conditionné par le rythme de + renouvellement du parc, et que ce dernier serait d' autant plus + rapide que l' action sur les normes s' accompagnerait d' une action + sur les prix des carburants, dont la hausse augmente l' incitation + économique à se séparer des véhicules les moins efficaces . + +

+

+ + Les autres mesures + possibles + concernent le soutien au + développement et à la commercialisation de technologies alternatives + au moteur à explosion et / ou aux carburants pétroliers . + +

+

+ + Le rapport Cheney + n' envisage pas la possibilité + d' augmenter les taxes sur les carburants . + + + Cette question + est + extrêmement sensible aux Etats-Unis . + + Il semble que aucun + responsable politiquepolitique + + L' administration Clinton en + fit l' + expérience au début de les années 90, qui vit un important projet de + taxe sur toutes les consommations d' énergie ( BTU tax ) laminé par + le Congrès, pour n' aboutir qu' à une modeste augmentation de la + fiscalité sur les carburants . + + + Le rapport + évoque ( chapitre 4 ) la " + révision " des normes de consommation imposées aux constructeurs + automobiles ( Corporate Average Fuel Economy Standards, ou CAFEs ) + et l' objectif de les fixer de manière " responsable ", en sorte d' + augmenter l' efficacité énergétique des véhicules " sans affecter + négativement l' industrie automobile " . + + + Un récent rapport de + l' Académie des sciences + a proposé une amélioration du + système en vigueur consistant à attribuer aux constructeurs qui vont + au-delà de la norme des " bons d' économie ", qu' ils peuvent soit + stocker, soit revendre aux constructeurs qui sont en retard par + rapport à la norme - chaque constructeur étant tenu soit de + respecter la norme, soit d' être en possession de bons d' économie + pour un montant équivalent à la différence entre sa performance + effective et la norme . + + + Ce système + fonctionne sur le même principe que le marché de droits à consommer + du carburant ; il s' agit en fait d' un " marché de droits à ne pas + respecter les normes de consommation " . + +

+

+ + Pour favoriser la pénétration des + nouvelles technologies, + le rapport Cheney + envisage un crédit d' impôt pour + l' acquisition de véhicules économes ( hybrides, piles à + combustibles ) . + + + Le soutien au programme de piles à + combustible pour les bus + est réaffirmé . + + On évoque par ailleurs une + gestion du trafic urbain à base de instruments de marché ( type péage, + ou permis de circulation négociables ), qui tendent à faire supporter à + l' automobiliste le vrai coût de sa présence sur la route . +

+

+ Il est évidemment + très difficile, vu le niveau de généralité du rapport Cheney, d' évaluer + l' impact + potentiel des mesures destinées à infléchir la consommation de + pétrolepétrole + + De manière générale, + toute augmentation + significative de le coût d' utilisation de l' automobile + semble être politiquement + impossible aux États-Unis . + + + L' Administration + Clinton + avait dû abandonner ses projets + en la matière, tant la taxe sur la consommation énergétique que le + durcissement des normes de consommation . + + + Le recours aux services rendus par l' automobile + semble revêtir en Amérique une + dimension éminemment culturelle . + + + La compréhension des contraintes spécifiques de la + politique énergétique américaine + serait certainement améliorée par des travaux de nature + sociologique sur la place de la voiture ( et avec elle du pétrole ) + dans l' American way of life . + + + au plan économique, il est + vrai que le relèvement des prix des carburantsprix + Il s' agit d' un problème très + classique en économie de la réglementation ( on parle de coûts " + échoués " ) ; dans ce cas, il est rendu particulièrement délicat + politiquement du fait du montant des actifs en jeu, et de l' importance + du groupe social concerné ( les propriétaires de véhicules automobiles ) + . + + au printemps 2002, + le secrétaire à l' Energie, Spencer Abraham , + a levé les incertitudes du + rapport Cheney quant à les normes de consommation des véhicules, en + annonçant officiellement à Detroit ( capitale de l' industrie + automobile américaine ) qu' elles ne seraient pas relevées . + +

+

+ + L' automobile + semble être + la pierre de touche de la politique pétrolière américaine . + + + Pour le reste, + ce pays + n' a + pas échappé à la rationalisation des usages du pétrole et à l' + éviction massive de cette forme d' énergie, que l' on retrouve dans + tous les pays de l' OCDE . + +

+ + + + + + L' approvisionnement du marché américain : production + intérieure et importations + + + + + + + Prix et coûts : la concurrence entre production + intérieure et + pétrole importé + + +

+ + En 1949, + les importations pétrolières des États-Unis + dépassaient pour la première + fois leurs exportations . + + + Depuis cette date, + la part du pétrole importé dans la couverture des + besoins des agents américains + a augmenté de manière continue, + à l'exception de la période 1978 - 85 ( Figure 10, p ). + + + Pour expliquer cette croissance, + absolue et + relative, des importations pétrolières, on évoque couramment " l' épuisement + " des réserves américaines . + + Cette analyse + demande à être + précisée . + + + La disponibilité relative de la production intérieure + et de le pétrole importé + est d'abord une + question de coûts et de prix . + + + La progression + continue + de la part de les importations dans la couverture de la demande + reflète la dégradation de la compétitivité marginale de la + production intérieure, laquelle s' explique par la différence + grandissante entre les coûts de développement aux États-Unis et à l' + étranger . + +

+

+ + L' amorce du déclin de la production intérieure en + 1970 + ne modifie pas fondamentalement + les données du problème . + + + Certes, + de très nombreux champs dans les 48 États " + continentaux " + sont entrés en + phase de déclin irrémédiable, en ce sens que il n' existe + probablement aucun niveau de prix auquel les réserves pourraient + être renouvelées . + + + Mais il existe toujours un niveau de prixprix + + L' interdépendance entre les coûts de production, le + prix de le pétrole , le niveau de l' offre domestique et de les + importations + n' est pas rompue par l' entrée + de nombreux champs américains dans une phase de déclin " absolu " + . + +

+

+ + La compétition entre production intérieure et + pétrole importé est naturellement influencée par les éventuelles + barrières protectionnistes . + + + Le protectionnisme pétrolier + est une tentation permanente aux + États-Unis, et fut longtemps une réalité . + + + La mesure la plus radicale + consista à + mettre en place des quotas d' importation ( mandatory oil import + quotas ), entre 1959 et 1973 ; ces quotas faisaient suite à les ( + soi-disant ) voluntary oil import quotas ( 1949 - 1958 ), qui + avaient eux -mêmes succédé aux tentatives infructueuses d' + administration des importations par les États fédérés ( en + particulier le Texas ) dans les années trente . + + + Depuis 1982, + le marché pétrolier américain + est + totalement intégré au marché mondial . + + + Le prix sur le marché + intérieur + est le prix + mondial du pétrole brut ; la concurrence entre production intérieure + et pétroles importés est exempte de toute distorsion . + +

+ + + + + Quatre périodes + + + +

+ + Entre 1949 et 1970, + la production pétrolière américaine ( brut et " + condensats " ) + est + multipliée par deux ; dans le même temps, la part de la demande + couverte par le pétrole importé passe de 10 % à 23 % . + + + La croissance de la production intérieure + atteste que le + coût de renouvellement du " stock ", c' est-àdire des réserves, + était compatible avec le prix en vigueur à l'époque . + + + Toutefois, + sur l' ensemble de cette période, + la dépense nécessaire à l' ajout d' un baril de + réserves à le Moyen-Orient + représente une petite fraction + de celle requise aux États-Unis, et cette fraction diminue . + + + Le pétrole du Moyen-Orient ( mais aussi du Venezuela, + et d'ailleurs ) + exerce + donc, à partir de les années cinquante, une pression concurrentielle + très forte sur le marché américain . + + + En l'absence de barrières + protectionnistes, + la croissance des + importations + aurait été nettement plus + rapide, tant en valeur absolue que relative . + +

+

+ + A partir de 1970, + toutes les formes d' investissement susceptibles d' + augmenter les réserves de pétrole + connaissent, aux États-Unis, des + coûts fortement croissants . + + + Les évènements de 1973 + introduisent de nouveaux + paramètres, en particulier réglementaires . + + + L' explosion des prix de le brut + aurait dû + favoriser un relatif redressement de la production intérieure et une + baisse de la demande, donc une décroissance des importations + . + + + Mais + les dispositions législatives prises pour soulager + les raffineurs face à l' augmentation de leurs coûts d' + approvisionnement ( entitlements system ) + fonctionnent comme une subvention aux importations . + + + Combinée à la + réglementation des prix du brut à la production, + ces mesures + entravent + la diffusion du signal prix et distordent les incitations : le + développement pétrolier intérieur est ralenti, la demande est + artificiellement soutenue . + +

+

+ + Entre 1978 et 1985, + deux effets + se + conjuguent pour précipiter une chute des importations ( Figure 10, + Figure 11 ) : + +

+ +

+ + La compétitivité marginale de la production + intérieure + se redresse . + + + La forte + augmentation du prix mondial + déclenche un véritable " + boom " des investissements d' exploration et développement ( + dont les résultats sont décevants dans les 48 États " + continentaux " ) . + + + Elle + permet en revanche une + rapide et forte montée en puissance du champ géant de Prudhoe + Bay en Alaska, découvert en 1967 . + + + Le développement + de ce champ + était + rentable dès avant le choc pétrolier, mais il fut retardé jusqu' + en 1973 par la bataille politique autour de la construction du + pipeline trans-Alaska . + + + D'autre part, + la libéralisation des prix pétroliers en 1981 + supprime les aides aux puits les moins productifs et les + subventions aux importations liées au système des entitlements : + entre 1981 et 1985, même la production des lower 48 se redresse + aux dépens de les importations . + +

+

+ + L' ajustement de la demande, longtemps entravé + par la réglementation de les prix , + s' effectue brutalement ( - + 2 Mb / j entre 1979 et 1983 ) . + +

+ +

+ + En conséquence, + les importations + chutent sur cette période, tant en valeur absolue ( - 3,8 Mb / j ) + que relative ( - 16 points de part de marché ) . + +

+

+ + De 1985 à aujourd'hui, + la part du pétrole importé dans la + couverture de la demande ne cesse d' augmenter . + + + + La production + américaine + baisse au rythme de 2 % par an + en moyenne . + + + Cette baisse + ralentit après 1990, grâce + notamment à la forte progression de l' offshore dans le Golfe du + Mexique, stimulée par des mesures fiscales et par les progrès + technologiques ( cf . infra ) . + + + Les importations + ont progressé de plus de 5 % par + an en moyenne sur 15 ans, pour atteindre leur maximum historique en + 2000 . + + + Elles + s' élèvent alors à 11 Mb / j, + soit 54 % des besoins de l' économie et de la société américaines ( + Figure 10 ) . + +

+ + + + + Le rapport Cheney et la stimulation de la production + intérieure + + + +

+ + Le rapport Cheney + prévoit, dans son chapitre 5, plusieurs mesures de stimulation de + l' offre pétrolière intérieure : promotion de la récupération + assistée ; développement d' un partenariat public-privé en vue de l' + amélioration des technologies d' exploration ; extension de la + politique d' octroi de licences sur les terres fédérales ; octroi d' + incitations fiscales à l' exploration et au développement dans les + zones " frontières ", les gisements difficiles, trop petits ou trop + risqués pour être rentables aux conditions du marché . + + + Enfin, + la mesure la plus attendue et la plus controversée + consiste à préconiser l' + ouverture aux activités pétrolières de la réserve naturelle + nationale d' Alaska ( ANWR ) . + + + Ces + propositions, si elles étaient mises effectivement en oeuvre , sont + -elle de nature à ralentir le déclin de la production intérieure et + la hausse des importations ? + + + La réponse + est certainement négative + . + +

+

+ Il importe de noter que toutes ces + mesures, excepté l' ouverture de l' ANWR, sont déjà appliquées à des + degrés divers . + Il ne s' agit donc au mieux que de + les prolonger et les amplifier . + + Le partenariat + public-privé en matière technologique + est déjà une réalité, de même + que les exemptions aux législations antitrust pour certaines + activité de recherche et développement, notamment dans l' offshore + . + + + Dès 1993, + le gouvernement fédéral + a mis en place un système d' + incitation fiscale à l' exploration et développement dans l' + offshore profond, renforcé en 1995 par le Deep Offshore Royalty + Relief Act . + + + Enfin, + la politique de + leasing sur terres fédérales + n' a + cessé d' être assouplie depuis une quinzaine d' années . + + + Les réserves + pétrolières nationales ( champs situés sur des terres fédérales et + conservés pour servir de réserve stratégique " naturelle " ) + ont été partiellement ou + totalement privatisées ( selon les cas ), et sont donc développées + selon une logique purement commerciale par les compagnies + concessionnaires . + +

+

+ + Toutes ces mesures de + stimulation de l' offre intérieure ( à laquelle il faudrait ajouter + la levée , en 1995 , de l' interdiction d' exporter le brut d' + Alaska ) + n' ont pas + été sans effet : elles ont contribué au renouveau de la production + offshore dans le Golfe du Mexique, au redressement des + investissements d' exploration et développement en Alaska, et plus + généralement au ralentissement de la baisse de la production + pétrolière américaine dans les années 1990 . + + + Elles + ont donc amplifié les effets + positifs des progrès technologiques sur la productivité de l' effort + d' exploration et développement . + + + La prolongation de ces dispositions et leur + approfondissement éventuel + ne peuvent avoir qu' un effet + positif sur l' offre intérieure . + + + Mais + elles + ne changeront pas + la tendance lourde à la croissance des importations dans la + couverture de la demande, sauf dans le cas ( improbable ) où celle + -ci chuterait fortement dans un contexte de prix mondial très élevé + . + +

+

+ Reste le potentiel de l' ANWR + . On estime dans les milieux pétroliers que les ressources + récupérables s' élèveraient à 10 milliards de barils, avec un rythme de + production en pointe proche de 2 Mb / j . + + Ces chiffres, ils + ils devaient s' avérer exacts - + ce qui est loin de être acquis - sont impressionnants ; ils mettent + l' ANWR au niveau de le North Slope, c' est-à-dire qu' ils en font + une " seconde Alaska " . + + + Mais + l' effet sur le niveau + des importations + est impossible à + prévoir, car il dépend du prix mondial . + + + Dans un contexte d' offre excédentaire, + le brut de l' ANWR + ferait baisser le + prix mondial et se substituerait largement à du pétrole américain + moins compétitif . + + + Il + ne remplacerait + du pétrole importé que si les pays de l' OPEP limitaient leur + production pour défendre un prix élevé, ou si les États-Unis + rétablissaient des barrières protectionnistes ( taxe ou quotas ) + afin de maintenir le prix intérieur au-dessus de le prix mondial + . + + + Le projet de loi de la Chambre de Représentants + prévoit l' ouverture de l' ANWR, + mais pas celui voté au Sénat . + +

+ + + + + Conclusion + + + +

+ + La différence entre les coûts marginaux de + développement à les États-Unis et dans de nombreuses provinces + pétrolières plus compétitives à l' étranger - le Moyen-Orient étant + un cas extrême - + est aujourd'hui très importante, + et continue d' augmenter . + + + Dans ces conditions, + le taux de contribution de l' offre intérieure à l' + approvisionnement de les États-Unis + sera + principalement déterminé par les politiques pétrolières de l' Arabie + Saoudite, du Koweït, de l' Iran, de l' Irak et du Venezuela, ainsi + que par la capacité de l' industrie pétrolière internationale à + renouveler ses réserves hors de l' OPEP . Les marges de manoeuvre + des autorités américaines sont extrêmement limitées . + + + L' effet des mesures de stimulation de l' offre + est difficile à appréhender avec + précision . + + + La plus prometteuse d' entre elles , à savoir l' + accélération de l' ouverture de les terres fédérales à les activités + pétrolières + est soumise + à une forte incertitude politique . + +

+

+ On peut donc affirmer + avec un degré + élevé de certitude que toute augmentation de la demande de + pétrole se traduira par une augmentation plus que proportionnelle des + importations . + + Sauf révolution technologique dans + le secteur des transports, + une telle augmentation + va se produire . + +

+ + + + + + Les importations pétrolières américaines : structure et + dynamique + + + +

+ + L' importation de pétrole brut et de produits raffinés + est une activité libre aux + États-Unis . + + + Les restrictions administratives + sont limitées aux pays sur lesquels + pèsent des sanctions économiques ( Iran et Libye ) . + + + L' évolution de la structure géographique des + importations américaines + reflète + donc les arbitrages économiques des agents américains ( raffineurs, + traders, gros utilisateurs de produits pétroliers telles les compagnies + aériennes ), et plus généralement des acteurs du marché pétrolier + mondial . + + + En fait, + l' allocation géographique de l' offre pétrolière + mondiale + est + largement le produit d' un processus anonyme impliquant des centaines d' + agents économiques cherchant à maximiser la valeur du pétrole qu' ils + possèdent, et / ou à minimiser le coût de leur approvisionnement + . + + + Le marché américain + est une composante de ce système + mondial marchand . + + + Les expressions du type " les États-Unis + importent davantage du Canada que d' + Arabie Saoudite " doivent donc être utilisées avec précaution . + + Ce sont des acteurs privés qui + importent, et leurs choix sont dictés par des considérations de coût et de + convenance, en particulier quant à les caractéristiques techniques des + différents bruts et produits . +

+

+ + Depuis le premier choc pétrolier, + deux tendances majeures nous + semblent + mériter un intérêt particulier : d'une part l' évolution de la + contribution du Golfe persique aux approvisionnements américains ; + d'autre part la régionalisation des importations américaines au cours de + les années 1990 . + + On évoquera aussi les développements récents + ( 1998-2000 ), et l' avenir des importations américaines . +

+ + + + La contribution du Golfe arabo-persique + + + +

+ + Le Golfe persique + est, + sur le marché pétrolier américain, un fournisseur parmi d'autres + . + + + En moyenne, + sur une période de 25 ans, + les importations en provenance de cette région + couvrent + moins de 10 % de la consommation pétrolière des Etats-Unis ( 13 % en + 1999 et 2000 ), et cette part n' augmente pas ( Figure 13, p + ). + + + Les Figure 12 et + Figure 14 montrent que le Golfe + occupe dans les approvisionnements extérieurs des États-Unis une + place ni négligeable, ni prépondérante . + + Ce qui frappe également + dans ces graphiques , c' est le mouvement d' éviction du Golfe entre 1980 et + 1985, suivi d' un retour au cours de les cinq années suivantes . + + De fait, + cette région ( c' + est-à-dire , sur le marché américain , principalement l' Arabie + Saoudite et l' Irak ) + se + singularise moins par le niveau de sa contribution aux importations + américaines que par les fluctuations de sa part dans ces + importations . + +

+

+ + Ces fluctuations + ont une explication simple + . + + + Le pétrole brut + s' + échange à un prix mondial unique ( net des coûts de transport et des + différentiels de qualité ), déterminé sur un marché " spot " + . + + + Les pays du Golfe, qui ont à tout moment la + possibilité d' augmenter rapidement leur offre à des coûts + représentant une petite fraction du prix en vigueur ( soit en + exploitant plus intensément leurs capacités installées, soit en les + augmentant ), ont donc + + + + A l' inverse, + lorsqu' ils diminuent leur + production ( ou simplement ne l' augmentent pas alors que la demande + croît ) pour défendre un niveau de prix, + ils + perdent des parts de marché si d'autres producteurs sont capables + de couvrir la demande au prix en vigueur ; dans le cas contraire le + prix augmente . + + + Entre 1980 et 1985, + l' Arabie Saoudite réduit continuellement sa + production pour soutenir le prix dans un contexte de baisse de la + demande mondiale ; cela + se traduit par une forte chute + des exportations du Golfe persique vers les États-Unis . + + + Après 1985, + l' Arabie Saoudite + s' + engage dans une stratégie de reconquête de ses parts de marché : ses + exportations vers les États-Unis passent de 0,2 Mb / j en 1985 à 1,4 + Mb / j en 1989 ( Figure 15, p ). + +

+

+ + Dans les + années 1990 et ceci pour la première fois, + la part du Golfe + a baissé + alors que les importations américaines augmentaient . + + + Pendant cette période, + l' offre pétrolière + mondiale ( hors Golfe ) + est restée très + dynamique, contraignant les producteurs du Golfe à contenir leurs + niveaux de production pour éviter une chute des prix ( qui s' est + finalement produite en 1997 - 98 ) . + + + La part du Golfe dans les importations + américaines + a donc baissé jusque 1997 + . + + + Son redressement entre 1998 et 2000 + est + entièrement dû au retour du pétrole irakien sur le marché américain + : 700 000 b / j en 1999 contre 0 en 1996 . + +

+

+ On pourrait donc dire + que les producteurs du + Golfe, et notamment l' Arabie Saoudite, déterminent + largement eux -mêmes l' évolution de leur part de marché aux États-Unis + ( et sur le marché mondial en général ) . + Il leur suffit de produire davantage + pour que cette part augmente, au prix d' une baisse, éventuellement + forte, des cours du brut . + + Sur l' ensemble de la période + couverte ici, + la contribution du + Golfe à les approvisionnements américains + se situe à un niveau très + nettement inférieur à ce que il serait en l'absence de restriction + . + + + Entre 1949 et 1973, + le mécanisme de restriction + se situait + aux Etats-Unis ( limitation des importations ) ; depuis 1973, ce + sont les États du Golfe qui limitent leur production . + + + Si ces producteurs + se désintéressaient du prix ( donc augmentaient leur production + jusqu'à ce que le coût d' une unité supplémentaire et le prix + mondial s' égalisent ), + le prix du pétrole + s' + établirait probablement en dessous de 5 $ et le Golfe couvrirait une + part largement prépondérante des importations américaines, dont le + niveau serait beaucoup plus élevé qu' aujourd'hui . + +

+ + + + + La régionalisation des approvisionnements extérieurs + + + +

+ + Les importations en provenance du Canada et de les + pays d' Amérique latine + ont + augmenté continuellement et assez régulièrement depuis la fin des + années 1970 ( Figure 14, Figure 15 ) . + + + Le contraste avec les fluctuations du Golfe persique + apparaît de manière saisissante + . + + + En conséquence, on observe + un mouvement de régionalisation des importations + américaines .importation + + L' hémisphère occidental ( selon l' expression + consacrée aux États-Unis ) + représentait 50 % des importations en 1997, contre 35 % en 1990 et + 20 % en 1980 ( Figure 16, p . 42 ) . + + + Cette progression + a permis de + compenser la baisse de la production américaine pour maintenir + autour de 70 % le taux de régionalisation de l' approvisionnement + pétrolier des États-Unis ( production intérieure comprise ) . + +

+ + + + + Développements récents + + + +

+ + Face à la chute des + prix survenue en 1997 - 98, + les pays de l' OPEP + ont + décidé de retirer du marché des quantités très importantes de + pétrole ( par exemple 3,5 Mb / j pour la seule année 2001, et + environ 5 Mb / j depuis 1999 ), aidés ponctuellement par le Mexique + et la Norvège, marginalement par le sultanat d' Oman et la Russie + . + + + Les effets sur le prix mondial + ont été très importants . + + + Ils + sont + également fait sentir très directement sur la structure des + importations américaines ( Figure 15 ) . + + + Le volume en provenance du Venezuela + a chuté de plus de 300 000 b / j + entre 1997 et 1999, et la progression des exportations mexicaines + vers les États-Unis, qui avoisinait 10 % par an depuis 1992, a + brusquement stoppé . + + + Seules les exportations saoudiennes vers les + États-Unis + n' ont + pas diminué ( à l' inverse de ce qui s' était passé dans les années + 80 ) . + +

+

+ + La compensation de ces volumes " perdus " + est venue d' Europe et surtout + du Canada, pays dont les exportations vers les États-Unis ont + atteint un record historique en 2000, en hausse de 20 % par rapport + à 1999 . + + + Le voisin du nord + est + aujourd'hui le premier exportateur de pétrole vers les États-Unis + . + + + Mais c' est surtout le pétrole irakienpétrole + + L' Amérique + est + le premier " client " de l' Irak dans le cadre de le programme " + pétrole contre nourriture " . + + + Jamais + les États-Unis + n' + avaient importé autant de pétrole irakien qu' en 1999 et 2000 + . + +

+ + + + + L' avenir des importations américaines + + + +

+ + Les projections du DOE + anticipent + une modification sensible de la structure des importations + pétrolières américaines au cours de les vingt prochaines années + . + + + Les importations en provenance du Golfe persique + représenteraient près de 20 % de + la consommation en 2020, contre 13 % aujourd'hui . + + + Elles + progresseraient donc plus rapidement que le total des importations, + croissant elles -mêmes plus vite que la demande . + + + Cette tendance + reflète la croissance de la + contribution du Moyen-Orient à l' offre pétrolière mondiale . + +

+

+ On ne peut discuter + ici dans le détail ces projections + . + + On fera simplement deux remarques + . + + + La première + est que la capacité des modèles + à appréhender correctement l' évolution de l' offre " hors Golfe ", + et même " hors OPEP ", est incertaine . + + + des facteurs comme les progrès technologiques, l' + évolution de la fiscalité et de le cadre juridique de les + investissements , qui ont un impact tout à fait décisif sur les + coûts et les risques assumés par les compagnies pétrolières , donc + sur les décision + sont très difficiles à intégrer + dans une approche modélisée . + + + La seconde remarque + est que les + modèles traitent en général la production du Golfe persique ( et + parfois de l' OPEP ) comme un volume résiduel : elle couvre la + différence entre la demande mondiale et la production " hors Golfe " + ( le cas échéant " hors OPEP " ) . + + + Or + le paysage énergétique en 2020 + sera + très différent selon que les pays du Golfe ( auxquels il faut + ajouter le Venezuela et la Libye ) adopteront, comme ils le font + depuis trente ans, une politique de limitation de leur production en + vue de la défense d' un niveau de prix, ou que s' enclenchera une + course aux parts de marché au sein de l' OPEP . Parmi les facteurs + qui pourraient favoriser l' option concurrentielle, citons la levée + des sanctions sur l' Irak ou la défection d' un membre important de + l' OPEP, quittant l' organisation de fait ou de droit . + + + A l' inverse, + la capacité de l' OPEP + à associer durablement de nouveaux producteurs à son action ( + Mexique , Norvège , Russie ) , + éloignerait le risque d' un + éclatement du cartel . + +

+

+ + Les incertitudes + sont donc très importantes + . + + + Le volume de + production que les principaux modèles attribuent à le Golfe persique + en 2020 + correspond à un doublement des + capacités par rapport à 2000 ( on passerait en gros de 20 à 40 Mb / + j ) . + + + Les prévisions de prix + varient + mais n' anticipent pas d' augmentation significative, en termes + réels, sur les vingt prochaines années . + + + Si les + États du Moyen-Orient n' effectuaient pas les investissements requis + ( rappelons que les capacités de production dans le Golfe n' ont pas + augmenté depuis 30 ans ), + le prix du pétrole + pourrait être nettement plus élevé, la demande plus faible, et la + production " hors Golfe " plus soutenue . + + + Les importations + américaines + seraient alors plus faibles que + ne l' anticipent les modèles et nettement moins concentrées sur le + Moyen-Orient . + + + A l' inverse, + si le + processus concurrentiel s' enclenchait entre producteurs à coûts de + production très bas, + le prix + s' + effondrerait, stimulant la demande et déprimant la production " hors + Golfe " . + + + Les importations + américaines + seraient encore plus fortes qu' + escompté, ainsi que la part du Moyen-Orient dans les + approvisionnements extérieurs . + +

+ + + + + + Conclusions + + + +

+ On a souligné plus haut que les + facteurs qui détermineront le niveau des importations pétrolières + américaines échappent largement au gouvernement des États-Unis . + + Cette conclusion + vaut également pour la structure + géographique des approvisionnements . + + + Les décisions les plus structurantes , qui détermineront + la contribution de les provinces les plus compétitives à la couverture + de la demande mondiale , donc le niveau de les prix , + seront prises par les gouvernements + des pays du Moyen-Orient et du Venezuela . + + + Elles le + seront soit dans le cadre coopératif + de l' OPEP, soit individuellement, soit, et c' est le plus probable, + dans un entre-deux où les décisions collectives viendront consacrer les + options individuelles de quelques-uns . + +

+

+ + Face au poids des tendances lourdes, + les marges de manoeuvre des politiques publiques + américaines + sont réduites, quoi qu' en disent + certains responsables de l' administration et du Congrès . + + + Le rapport Cheney + annonce la + continuation et l' approfondissement d' une politique d' offre, donnant + à l' industrie pétrolière toutes les chances de découvrir, développer et + produire les ressources pétrolières intérieures . + + + Cette politique + contribuera de manière très limitée + à l' objectif de réduire la " dépendance " pétrolière extérieure + . + + + De ce point de vue, + une action sur la demande de pétrole + aurait un + impact potentiel supérieur ( en particulier l' augmentation des taxes + sur les carburants et l' amélioration de l' efficacité énergétique des + véhicules automobiles . ) Le rapport Cheney reste extrêmement prudent + dans ses orientations en matière de gestion de la demande de pétrole + liée au transport . + +

+

+ + La tendance la plus probable + est que les + importations pétrolières américaines vont continuer d' augmenter au + cours de les vingt prochaines années, vont couvrir une part croissante + de la demande intérieure, et seront plus concentrées sur les pays du + Moyen-Orient . + + + L' intensité de ces évolutions + est soumise à forte incertitude + . + +

+

+ Reste à + étudier l' impact d' un approfondissement de la " dépendance " + sur la sécurité énergétique des Etats-Unis, question traitée dans le second + volet de ce travail . +

+ + + + + + SECTION 2 . + + + + POLITIQUE PETROLIERE AMERICAINE ET SECURITE ENERGETIQUE + + + + + + + Le lien entre dépendance pétrolière et sécurité + énergétique : + analyse critique + + +

+ + La croissance des importations dans la couverture de la + demande pétrolière , qui va se poursuivre au cours de les années et + décennies à venir , + est très souvent + décrite comme menaçant la " sécurité énergétique " des Etats-Unis + . + + + Même s' ils ne proposent pas d' + atteindre l' autosuffisance énergétique ou pétrolière, + le rapport Cheney comme les propositions de loi votées à + la Chambre et à le Sénat en 2001 et 2002 reprennent à leur compte cette + analyse , et + établissent explicitement une + corrélation entre objectif de sécurité et objectif de limitation ( ou de + réduction ) de la dépendance . + + + Une appréciation rigoureuse du fonctionnement du marché + pétrolier + montre au contraire + que la sécurité énergétique, quel que soit le contenu précis qu' on lui + donne ( disponibilité physique des approvisionnements, niveau et + stabilité des prix, exposition aux crises ), est quasi indifférente au + niveau de les importations pétrolières, au taux de dépendance + extérieure, et à la provenance géographique du pétrole . + +

+ + + + Une donnée fondamentale : le marché pétrolier + est intégré + + +

+ + Toute discussion sur la sécurité énergétique et les + approvisionnements pétroliers + doit + partir de cette réalité : le pétrole est une matière première " + fongible " échangée sur un marché mondial techniquement et + économiquement intégré . + + + L' équilibre entre offre et demande + est un + équilibre mondial, qui détermine un prix mondial révélé par des + marchés " spot " . + +

+

+ + Le marché + est + techniquement unifié car le pétrole se transporte sur longues + distances à des coûts relativement faibles : environ 10 $ par tonne + par exemple entre le Golfe persique et les grands marchés de + consommation, soit environ 1,4 $ / baril . + + + La plupart des bruts + n' ont + pas de marchés régionaux strictement captifs et peuvent être + raffinés en Europe, aux Etats-Unis ou en Asie ( même si certaines + caractéristiques physico-chimiques limitent les possibilités de + substituer rapidement un brut à un autre dans certaines raffineries + ) . + + + La " substituabilité " de les différents bruts dans + les raffineries américaines + a + augmenté ces dernières années à la faveur de travaux de + modernisation de l' appareil de raffinage . + + + Ainsi, + les opérateurs de marché ( les traders ) + peuvent effectuer + des arbitrages afin de profiter des différences de prix entre les + marchés locaux, différences qui ne peuvent donc se prolonger dans le + temps : l' unité technique du marché induit son unité économique + . + + + Une fois déduits les coûts de + transport et les différentiels de qualité ( teneur en soufre, + gravité ), il existe un seul prix mondial du pétrole brut + .prix +

+

+ + L' allocation de l' offre de pétrole entre les + demandeurs + se fait par un processus + purement marchand, anonyme, proche de celui que décrivent les + manuels de microéconomie . + + Ce sont les acheteurs individuels + ( traders, raffineurs ) qui sont en concurrence pour s' + approvisionner, et non les Etats ou les économies nationales . + + Le mécanisme des prix, qui répartit le pétrole entre + les milliers de consommateurs effectifs et potentiels , + transcende les frontières : les + agents américains sont en concurrence entre eux comme avec les + agents européens, sud-américains, asiatiques et autres . + +

+

+ + Une autre manière d' exprimer l' idée d' un marché + mondial intégré + consiste à parler de " one great + pool " . + + + L' image + est + due à M. Adelman, qui voit le marché pétrolier comme une " grande + bassine ", dans laquelle se déversent toutes les productions - + quelle que soit leur localisation géographique, qu' elles donnent + lieu à échange international ou non - et dans laquelle puisent tous + les consommateurs . + + + Si cette représentation correspond à le + fonctionnement réel de le marché , alors les prix + doivent évoluer de manière identique sur tous les marchés locaux, + et tendre vers un prix unique ( net des coûts de transport ) + . + + + Les tests économétriques effectués + ont + largement confirmé l' hypothèse du one great pool, ou du marché + intégré . + + + Ils + montrent en outre que l' + intégration a fortement progressé à la faveur du développement de + nouveaux modes de commercialisation, en particulier de la + multiplication des instruments financiers dérivés ( futures, swaps, + options ) permettant d' optimiser les stratégies d' + approvisionnement en facilitant les arbitrages dans le temps et dans + l' espace . + + + Le marché pétrolier + est devenu un + marché de " commodité " comme un autre : entre l' amont et l' aval + de l' industrie, forcément localisés, s' interpose un " midstream " + autonome et mondialisé, qui assure par des mécanismes purement + marchands l' optimisation des flux physiques et la révélation en + temps réel de prix spot et à terme, sur la base desquels les agents + effectuent leurs décisions . + +

+ + + + + Qu' est -ce qu' une crise + pétrolière ? + + +

+ + Les mécanismes qui viennent d' être décrits + impliquent qu' il ne peut + exister de rupture physique dans les approvisionnements pétroliers + d' une région ou d' un pays quelconque . + + + Une crise pétrolière, même lorsqu' elle a + pour cause la défection ( accidentelle ou volontaire ) d' un + producteur , + se manifeste + toujours par une hausse des prix, ressentie par tous les + consommateurs de pétrole où que ils soient dans le monde . + + + Si on laisse + fonctionner le mécanisme des prix, c' est-à-dire qu' on laisse + monter les cours, + les arbitrages - ou, plus précisément , les + anticipations sur les arbitrages - + diffusent instantanément l' augmentation sur tous les marchés + . + + + Les mécanismes + marchands + fonctionnent donc + comme une machine à transformer une rupture physique d' + approvisionnement ( qui est un phénomène local ) en une hausse du + prix ( qui est un phénomène mondial ) . + +

+

+ + Signalons que la + hausse des prix, qui est le symptôme de la pénurie, est aussi le + principal remède à la pénurie . + + + Elle " + signale " aux consommateurs qui + le peuvent qu' ils ont intérêt à s' effacer, partiellement ou + entièrement ; elle " signale " en outre aux producteurs qui le + peuvent qu' ils ont intérêt à produire plus . + + + La hausse des prix + est + donc le moyen par lequel le marché diffuse à tous les agents + concernés l' information sur la rareté relative du pétrole, et + engendre les incitations à adopter des comportements individuels + contribuant à rétablir l' équilibre entre offre et demande mondiales + . + + + Pour toutes ces raisons, + la liberté des prix du pétrole, surtout en temps de " + crise " , + est + un élément central de toute politique pétrolière rationnelle + . + +

+ + + + + Un embargo pétrolier est -il + possible ? + + +

+ + Un autre corollaire de ce constat fondamental sur l' + intégration de le marché pétrolier mondial + est que les embargos sélectifs + ne constituent pas une menace crédible . + + + Par exemple, il n' est pas + possible pour l' Arabie Saoudite, ou pour tout autre producteur ou + groupe de producteurs, de restreindre ou de stopper ses exportations vers les + Etats-Unis . + + Admettons, par hypothèse, qu' il soit possible d' interdire aux + cargos ayant chargé du pétrole saoudien de le livrer aux Etats-Unis + ( ce qui suppose un accompagnement maritime de tous les pétroliers + qui chargent en Arabie Saoudite ) . + + + Les raffineurs américains touchés par l' embargo - + ceux qui raffinent habituellement 0 du brut saoudien - + se + retourneraient vers le marché spot pour compenser les + approvisionnements manquants . + + + Ils + obtiendraient tout le pétrole pour lequel ils sont prêts à payer, + sachant que le prix spot augmenterait brutalement du fait de leur + comportement : le marché transformerait une pénurie physique + concernant quelques dizaines d' agents en une hausse de prix + ressentie par des milliers . + +

+

+ + Sur cette base, + deux scénarios sont possibles . + sont possibles . + + + Soit + l' Arabie Saoudite + maintient son + niveau global d' exportations et se contente " d' interdire " toute + livraison aux Etats-Unis ; dans ce cas la hausse des prix serait + limitée au temps nécessaire à la réorganisation des circuits de + commercialisation vers l' Amérique du Nord . + + + Soit + l' Arabie Saoudite + réduit ses exportations totales de le montant habituellement livré à + les Etats-Unis ; l' embargo + s' + apparente alors à une réduction de l' offre mondiale et la durée de + la hausse des prix dépend du temps nécessaire aux autres producteurs + pour prendre la part de marché abandonnée par l' Arabie Saoudite + . + + + Dans les deux cas les conséquences ressenties spécifiquement par + les agents américains, + par + exemple sous forme de pénuries physiques , seraient faibles ou + nulles ( à condition que il n' y ait pas d' entrave à le libre + fonctionnement de le marché : ni réglementation de le prix , ni + allocation administrative de le pétrole ) . sous forme de pén + s physiques, + seraient faibles ou nulles ( à condition que il n' y ait pas d' + entrave au libre fonctionnement du marché : ni réglementation du + prix, ni allocation administrative du pétrole ) . + + + De manière générale, + si un Etat exportateur souhaite " + punir " un Etat importateur ou faire pression sur lui, + il + ne peut le faire + que de manière non sélective, en faisant supporter à tous les + consommateurs une hausse du prix mondial . + +

+

+ + Historiquement, + l' embargo pétrolier + sélectif + n' a été + tenté qu' une seule fois, en 1973, par les producteurs arabes de l' + OPAEP, à l'encontre des Etats-Unis et des Pays-Bas . + + + Cet embargo, contrairement à une légende + tenace , + n' a + eu aucun effet direct notable - même s' il a contribué à engendrer + des comportements de panique, aggravés par le contrôle des prix sur + le marché américain . + + + Il + n' obtint + d'ailleurs aucun résultat politique . + + + Depuis les + années quatre-vingt, + le phénomène des embargos + fonctionne en sens inverse : les Etats-Unis interdisent l' + importation de pétrole libyen ( depuis 1982 ) et iranien ( depuis + 1980 ), et l' ONU administre les exportations irakiennes dans le + cadre de un programme dit " pétrole contre nourriture " ( depuis + 1991 ) . + + + Pour l' Iran et la Libye, + l' embargo + est tout + aussi inefficace dans ce sens que dans l' autre : son effet + mécanique est d' augmenter les importations américaines en + provenance de autres pays et les exportations libyennes vers l' + Europe, iraniennes vers l' Asie . + + + Pour ces deux pays ( et surtout pour l' Irak ), + la prohibition des investissements d' exploration et + production + est un problème plus sérieux, + mais extérieur à notre sujet . + +

+ + + + + De la dépendance extérieure à la concentration de l' + offre + + + +

+ + Une fois + acquise l' idée que le marché pétrolier est intégré mondialement, + on comprend que le + lien entre dépendance extérieure et sécurité énergétique + doit être nettement relativisé . + + Les conséquences pour les Etats-Unis d' une rupture + dans l' offre pétrolière quelque + part + dans le monde ne sont pas liées au niveau de les importations en + provenance de la région concernée, ni à la part des importations + dans l' approvisionnement du marché américain . + + + Une crise pétrolière + se + manifeste par une hausse du prix mondial, et le prix sur le marché + américain est le prix mondial du pétrole . + + + La véritable " dépendance " + est + donc celle de l' économie américaine à l'égard de le pétrole, plus + exactement du marché pétrolier mondial, et non des importations, du + Moyen Orient ou de l' Arabie Saoudite . + +

+

+ + La sensibilité de l' économie américaine à une crise + pétrolière + n' est pas liée au taux de + dépendance extérieure ; en revanche, le degré de concentration de l' + offre pétrolière mondiale est une variable importante de la sécurité + énergétique . + + + La gravité d' une crise pétrolière + est déterminée par le rapport + entre le volume d' offre qui vient à manquer et le total de l' offre + mondiale . + + + La sécurité énergétique des consommateurs + de pétrole ( où que ils se trouvent ) + est donc + renforcée par la diversification géographique de la production + pétrolière mondiale et, réciproquement, un mouvement de relative + concentration augmente les risques . + + + Le risque + est d' + autant plus élevé que l' offre est concentrée sur des pays ou + régions où la probabilité d' une rupture de la production est élevée + . + +

+

+ + Depuis plus de 25 ans, + l' offre pétrolière + mondiale + s' est profondément diversifiée + ; elle l' est aujourd'hui beaucoup plus qu' à aucune autre époque de + l' histoire pétrolière . + + + Entre 1945 et 1973, + la production du + Moyen-Orient + augmentait + beaucoup plus vite que la production mondiale : la part de cette + région est passée de 7 % en 1945 à 40 % en 1973 . + + + Après + avoir nettement baissé dans les années 1980, + cette part + est + revenue aujourd'hui à 40 % et semble se stabiliser depuis le début + des années 1990 . + + + Depuis 1985, + les prévisions d' un fort mouvement de + re-concentration de l' offre pétrolière sur le Moyen-Orient + ont été démenties . + + + Toutefois, + les principales projections disponibles aujourd'hui ( + par exemple l' International Energy Outlook de l' Energy Information + Administration , le World Energy Outlook de l' Agence Internationale + de l' Energie ) + montrent encore une forte + progression de la part de le Golfe persique dans l' offre pétrolière + d' ici à 202049 . + + + La variable clé, en dehors de l' évolution de la + demande , + est la + capacité de l' industrie pétrolière internationale à maintenir le + rythme de développement de la production dans le segment + concurrentiel du marché mondial . + + + Cette capacité + dépend de plusieurs facteurs + parmi lesquels : + +

+ +

+ + Les évolutions + technologiques en exploration et production, qui font reculer la + frontière des pétroles " non conventionnels " en baissant les + coûts dans l' offshore ultra profond, les bruts extra lourds, + les sables asphaltiques et les schistes bitumineux + + +

+

+ + La qualité des institutions politico-juridiques + dans les pays en développement les plus actifs sur le marché des + permis, en Afrique subsaharienne, Amérique latine, en Russie ou + Asie centrale ; + + +

+

+ + L' évolution du climat général des + relations internationales, qui influera positivement ou + négativement sur le développement d' un régime juridique + international favorable aux investissements énergétiques, et sur + la construction d' infrastructures de tran + + +

+

+ + Enfin, + naturellement, + le déplacement éventuel de la " frontière " du + secteur concurrentiel, notamment l' ouverture plus large de pays + comme le Venezuela, la Libye, la Chine ou même les pays du Golfe + persique . + + +

+ + + + + + Conclusion + + + +

+ Il ressort de cette + analyse que la réduction de la dépendance pétrolière, à supposer qu' + elle soit + possible, ne constitue pas un objectif raisonnable . + + Les Etats-Unis + se priveraient des gains à l' + échange avec les producteurs les plus compétitifs, sans compensation + notable en matière de sécurité énergétique ; ils n' obtiendraient en + particulier aucune réduction notable de la sensibilité de l' + économie américaine aux crises pétrolières . + + + Dans un + contexte où le marché pétrolier est intégré mondialement, + les politiques de + sécurité efficaces + sont des + politiques de construction et de sécurisation du marché, et non des + politiques de limitation du recours au marché ( réduction de la + demande ou des importations ) . + + C' est sur la base de ces + conclusions que nous allons étudier l' évolution de la politique + pétrolière américaine depuis les années 1920 . +

+ + + + + + La politique pétrolière des Etats-Unis avant 1980 + + + + + + + 1920 - 1973 : cinquante ans d' interventionnisme pour + protéger les producteurs + + + + + + + Contrôle de la production intérieure : la + proration + + + +

+ + L' Amérique + est sortie de la première + guerre mondiale avec le souci aigu d' une possible " dépendance + pétrolière " . + + C' est alors que furent créées + les Naval Petroleum Reserves, champs pétroliers fédéraux + maintenus en " réserve " pour assurer, en cas de guerre, l' + approvisionnement de la marine . + C' est aussi à cette époque que + la diplomatie américaine entreprit d' obtenir des + Britanniques et des Français l' entrée des compagnies américaines + dans les zones les plus prometteuses, notamment en Mésopotamie - + politique de l' Open Door qui devait aboutir à l' entrée de Jersey + Standard ( Exxon ) et Socony ( Mobil ) dans la Turkish Petroleum + Company, avant que ce consortium ne referme la porte du Moyen-Orient + par le célèbre accord de la " ligne rouge ", en 1928 . +

+

+ + Mais + l' anticipation de la pénurie + fit + rapidement place à la difficile gestion de l' abondance avec l' + entrée en production, après 1925, des découvertes géantes + effectuées en Oklahoma ( champ de Seminole ) et, surtout, au + Texas ( champ de l' East Texas ) . + + + Ces découvertes géantes + se + conjuguèrent à la crise de 1929 pour précipiter un effondrement + des prix qui heurta très durement l' industrie pétrolière, en + particulier les milliers de petits producteurs qui opéraient les + puits les moins productifs . + + + Les autorités de ces deux États + réagirent en édictant des + législations destinées à limiter la " surproduction " et le " + gaspillage " . + + Ce fut le début d' un vaste + effort politico-juridique, relayé par les pouvoirs + fédéraux dans les années 1930, qui mit fin à l' ère concurrentielle + de l' histoire pétrolière américaine . + + Du + milieu des années 1920 au début de les années 1970, + l' industrie + pétrolière + vécut + sous le régime de la " proration " ; tous les puits, à + l'exception de les moins productifs, se voyaient octroyer des + quotas de production définis au niveau de les États ; le + commerce inter-étatique était strictement contrôlé et limité + . + +

+

+ + Pour justifier le maintien de + ce régime né dans des circonstances historiques très + particulières, on continua d' invoquer pendant près de cinquante ans + la lutte contre la " surproduction " que générerait nécessairement + la libre concurrence dans l' industrie pétrolière . + + Les meilleurs économistes du pétrole ( P. Bradley + et M. Adelman , entre autres ) + ont montré que la libre + concurrence eut été tout à fait praticable, en particulier si on + avait modifié le régime juridique de propriété sur les + ressources et / ou imposé des règles d' unification des + réservoirs . + + + Le système de proration + fut maintenu car un équilibre politique durable s' était formé + en sa faveur : les petits producteurs étaient les grands + gagnants ; pour les majors le manque à gagner local ( aux + Etats-Unis ) était largement compensé par le soutien qu' + apportait le contrôle du marché américain ( et les quotas d' + importations, cf . infra ) à leurs accords anti concurrentiels + au plan mondial ; et les milieux politiques, tant fédéraux qu' + étatiques et même locaux, se partageaient les prérogatives liées + à l' administration d' un système très complexe - et, pour + certain + +

+

+ + au plan économique, + la proration + généra une augmentation du + volume global de rentes par rapport à une situation + concurrentielle, et une redistribution de ces rentes vers les + petits producteurs d'une part, l' administration d'autre part + . + + + Par ailleurs, + les quotas + entraînaient l' apparition de capacités de production + inutilisées ( exactement comme, plus tard, les quotas de l' OPEP + ), qui sont un facteur d' instabilité du marché . + + + Enfin, + les puits les + moins productifs étant exempts de quotas , les petits + producteurs + avaient intérêt à forer toujours plus afin de gagner + artificiellement des parts de marché aux dépens de les puits + plus productifs . + + + Motivé par la lutte contre un " gaspillage " + conjoncturel, + le système de + proration en + généra un beaucoup plus + structurel, et de grande ampleur, tout en augmentant le coût de + l' approvisionnement pétrolier américain . + +

+ + + + + Contrôle des importations + + + +

+ + Le contrôle des importations + pétrolières + représente l' autre face de + l' interventionnisme pétrolier américain . + + + Dès + les années 1930, + et plus encore après 1945, + le pétrole du Venezuela et de le Mexique , puis + de le Moyen-Orient , + exerçait une forte pression sur le marché intérieur américain + . + + + La mise en place de barrières protectionnistes + s' imposait comme une + nécessité sous peine de ruiner le système de proration : les + deux faces de l' interventionnisme pétrolier sont donc + étroitement liées . + + + Concrètement, + la protection + prit la forme de quotas et + de taxes . + + + Les quotas + furent d'abord " volontaires + " ( 1949 - 1958 ), puis obligatoires dans le cadre de le + Mandatory Oil Import Program ( 1959-1973 ) . + + + En 1932, + le Revenue Act + imposa, pour la première fois, des taxes sur les importations + pétrolières ( pétrole brut et certains produits raffinés ) ; + elles furent progressivement réduites à la faveur d' accords + avec le Venezuela et le Mexique, et de la signature du GATT en + 1947 . + + + Cette forte réduction des taxes + fut à l'origine de la + réglementation par les quantités ( quotas ) à partir de 1949 + . + + + Les taxes + ne furent pas pour autant + abolies, et furent réorganisées en 1962 dans le cadre de le + Trade Expansion Act . + + + La pénétration du pétrole importé + fut néanmoins très + importante sur cette période ( cf . Figure 10, p . 31 ) ; elle + eut été nettement supérieure en situation de libre-échange + . + +

+ + + + + Conclusion + + + +

+ + Les cinquante années qui précèdent les chocs + pétroliers + représentent une période de forte intervention publique dans le + fonctionnement du marché américain . + + + La réglementation de la production intérieure et + le contrôle des importations + sont les deux faces, inséparables, d' une même politique + consistant à contraindre le processus concurrentiel pour + protéger les intérêts des producteurs " indépendants ", en + particulier les moins efficaces d' entre eux, mais aussi, + indirectement, les intérêts des grandes compagnies engagées par + ailleurs dans des accords de contrôle du marché mondial . + + Il s' agit + d' une politique + destinéeimportation +

+ + + + + + 1973-1980 : + effets pervers de la réglementation destinée à + protéger les raffineurs et les consommateurs + + + +

+ + Les années 1970 + furent un + prolongement des cinquante ans d' interventionnisme, dans une + conjoncture radicalement différente : il s' agissait désormais de + lutter contre la hausse des prix et non plus de prévenir leur baisse + . + + + Dès avant 1973, + les prix du pétrole + étaient affectés par les mesures + générales de lutte contre l' inflation, dans le cadre de le Economic + Stabilization Act ( 1970 ) . + + + La période ouverte par la crise pétrolière de + 1973-1974 + fut marquée + par une forte activité en matière de politique énergétique, mais + aussi par beaucoup d' erreurs et une certaine confusion . + + + Après le premier choc pétrolier, + le président des Etats-Unis + affirmait solennellement que son + pays atteindrait l' indépendance énergétique en 1980, et que cette + quête représentait " l' équivalent moral de la guerre " . + + + Cet objectif hautement improbable + ne fut pas + atteint, loin de là : les distorsions introduites par le contrôle + des prix devaient conduire à une explosion des importations, qui + augmentèrent de près de 50 % entre 1974 et 1978 . + + + Côté législatif, + le nombre de textes + est + impressionnant : Emergency Petroleum Allocation Act ( 1973 ), Energy + Policy and Conservation Act ( 1975 ), Energy Conservation and + Production Act ( 1976 ), National Energy Act ( 1978 ) . + +

+

+ + A la fin de la période, + les dispositifs de contrôle des prix, d' allocation + physique de le pétrole et de subventions croisées entre raffineurs + avaient atteint un très haut + degré de complexité . + + + Leur objectif + était de protéger + les raffineurs et les consommateurs contre la hausse des prix + mondiaux . + + + Ils + engendrèrent des effets pervers massifs ( sous-production, + stimulation de la demande, subvention des importations, pénuries + locales ... ) et furent largement à l'origine des " files d' attente + " qui symbolisèrent, aux Etats-Unis, les crises pétrolières des + années 1970 . + + + En 1978 et face à les conséquences + très déstabilisatrices de la réglementation en vigueur, + l' administration Carter + réussit à faire + voter une loi prévoyant la libéralisation progressive des prix du + pétrole . + + + L' élection de R. Reagan + devait accélérer brutalement le + calendrier, mais aussi l' approfondir . + +

+ + + + + + La politique pétrolière des Etats-Unis depuis R. Reagan + + + +

+ + A partir de l' élection de R. Reagan à + la présidence, + la politique pétrolière des Etats-Unis + allait rompre avec 60 ans d' + interventionnisme motivé par des objectifs divers, ayant généré des + mesures contradictoires et, pour beaucoup d' entre elles, désastreuses + au plan de l' efficacité économique et / ou de la sécurité énergétique + . + + + La politique conduite par l' administration Reagan + était + inspirée par l' idée que l' efficacité et la sécurité énergétiques ne s' + obtiennent pas contre les forces du marché, mais en s' appuyant sur + elles . + + + Cette idée-force + prenait à + contre-pied l' opinion dominante dans les milieux politiques à l'époque, + non seulement aux Etats-Unis mais dans tous les grands pays + industrialisés et au sein de les organisations internationales . + + On classera ici en trois grandes + catégories les actions accomplies ou initiées par l' administration + Reagan : libéralisation du marché, sécurisation du marché, construction du + marché . +

+ + + + Libéralisation du marché pétrolier intérieur + + + +

+ + R. Reagan + prononça son discours inaugural + le 20 janvier 1981 ; le 28 janvier, il signait l' Executive Order n° + 12287 ( le premier de son mandat ), dont la première section dispose + : " All crude oil and refined petroleum products are exempted from + the price and allocation controls adopted pursuant to the Emergency + Petroleum Allocation Act of 1973, as amended . + + + The Secretary of + Energy shall promptly take such action + as is necessary to revoke the + price and allocation regulations made unnecessary by this Order . " + L' Executive Order prenait effet le jour même . + +

+

+ + Le Congrès + ne désarma pas et + en mars 1982 le Sénat vota le Standby Petroleum Allocation Act, qui + octroyait au Président le pouvoir d' instaurer, en cas de crise, un + contrôle des prix et des mesures d' allocation administrative du + pétrole et des produits . + + + R. Reagan + opposa son veto à cette loi le + 20 mars 1982 . + + + Le président + écrit, dans sa lettre de " + retour sans approbation " transmise au Sénat : " this legislation + grew from an assumption, which has been demonstrated to be invalid, + that giving the Federal Government the power to allocate and set + prices will result in an equitable and orderly response to a supply + interruption . + + + We can all still recall that sincere efforts to allow + bureaucratic allocation of fuel + supplies actually harmed our citizens and economy, adding to + inequity and turmoil . " Face à une rupture d' approvisionnement, c' + est au contraire le libre fonctionnement du marché ( " free trade + among our citizens " ) qui, précise le président, est le plus à même + de réduire le coût supporté par l' économie américaine . + + + Sur ce point, + R. Reagan + semble + avoir été fermement convaincu par les démonstrations des économistes + selon lesquelles le marché libre est toujours supérieur à l' + allocation administrative, même ( et surtout ) en temps de crise + . + +

+

+ + La déréglementation du marché pétrolier américain + correspond aussi à une réintégration complète dans le marché + mondial . + + + A + partir de 1982, + le prix intérieur + est à nouveau + strictement aligné sur le prix mondial ( voir Figure 1, p ). + + + Au + cours des deux mandats de R. Reagan la faible_NEW_ + Reagan la faible taxe + sur les importations + n' a pas été supprimée, mais l' + administration a résisté, à plusieurs reprises, à de fortes + pressions du Congrès pour l' augmenter de manière significative + . + + + Le decontrol américain + a + également eu un effet non anticipé, sur les structures du marché + pétrolier international : elle a accéléré la substitution de + transactions de court terme aux contrats de long terme et la + généralisation de la référence au prix spot . + + + Pleinement exposés aux aléas du marché mondial ( jusque-là atténués + par le contrôle des prix et les mécanismes de redistribution + physique ), + les raffineurs américains + ont modifié leurs + pratiques commerciales ; les activités de trading ont explosé aux + Etats-Unis au début de les années quatre-vingt, et le NYMEX a lancé + son contrat à terme de pétrole brut en 1983 ( après avoir lancé, en + 1978, les contrats à terme de heating oil ) ( voir Figure 18, p + ). + +

+

+ + Les gouvernements successifs, républicains et + démocrates , + ne sont pas revenus sur la + réforme fondamentale initiée par l' administration Reagan . + + + Dans les + années 1990, + la politique pétrolière de l' administration Clinton + ( largement " encadrée " , il est vrai , par un Congrès républicain + ) + fut une + politique libérale . + + Il n' y eut aucun + retour sur la déréglementation du marché pétrolier .marché + + Parmi les mesures d' inspiration + libérale prises au cours de cette période, on peut citer + la levée de l' + interdiction d' exporter le brut d' Alaska, l' accélération + du leasing dans l' offshore fédéral, les exemptions de royalty sur l' + offshore profond ( Deep Offshore Royalty Relief Act ), ou encore la + privatisation ( partielle ) des Naval Petroleum Reserves . +

+ + + + + Sécurisation du marché pétrolier + + + +

+ + La libéralisation du marché intérieur + s' est + accompagnée de la mise en place d' un important dispositif public de + sécurisation du marché . + + Il s' agit du second + pilier de la politique pétrolière américaine mise en place sous l' + administration Reagan .politique + On peut regrouper + dans cette catégorie des + mesures aussi différentes que la mise en place de la + Strategic Petroleum Reserve d'une part, la création d' une force d' + intervention rapide au Moyen-Orient ( la Rapid Deployment Force ) + d'autre part . +

+

+ + La Strategic Petroleum + Reserve ( SPR ) + fut crée + dans le cadre de l' EPCA à la fin de 1975 mais resta " virtuelle " + pendant cinq ans, en raison de dysfonctionnements administratifs et + surtout d' un manque de volonté politique . + + + Les pays exportateurs, et notamment l' Arabie + Saoudite, + ont dénoncé + la SPR dès sa création, et menacé les Etats-Unis de restreindre leur + production si elle était mise en place . + + + En 1978, + un accord secret entre le président Carter et les + Saoudiens + avait " + échangé " le non remplissage de la SPR contre le maintien d' un " + haut " niveau de production . + + + A la fin de 1980, + la SPR + ne + contenait que 107 millions de barils de pétrole . + + + L' administration + Reagan + allait + faire du remplissage une priorité de sa politique pétrolière, + complémentaire de la libéralisation du marché intérieur . + + + A la fin du premier mandat de R. + Reagan le_NEW_ + Reagan le volume + stocké + était de 450 Mb, et 560 Mb fin + 1988 - niveau auquel on est encore aujourd'hui ( voir Figure 19, p + ). + + + Le rythme moyen de remplissage + était + de 77 000 b / j entre 1976 et 1980 ; il est passé à 290 000 b / j en + 1981 ( année fiscale ) et 215 000 b / j en 1982 . + + + 80 % du pétrole stocké + dans la SPR l' + a été sous Reagan, dont plus de + 60 % entre 1981 et 1984 . + +

+

+ + Le renforcement de la présence militaire américaine + dans le Golfe Persique + répondait certainement à des + considérations stratégiques plus larges que la seule prévention d' + une rupture de l' approvisionnement pétrolier mondial . + + + La création de la RDF + venait après + l' invasion soviétique en Afghanistan et s' inscrivait dans le cadre + de la " doctrine Carter " ( sanctuarisation du Moyen-Orient ), qui + n' est pas réductible à une politique énergétique . + + + Toutefois, + cette dimension + était certainement présente + . + + + La logique + est alors la même que pour la + SPR, même si l' instrument est très différent . + + + Accepter que l' approvisionnement pétrolier repose + sur un marché mondialisé , concurrentiel et dominé par les + transactions de court terme , + supposait la mise en place d' + une sécurisation en amont, ou " par le haut ", dont le coût s' + apparente à une assurance contre les conséquences économiques d' une + défaillance de l' offre mondiale . + + + Libéralisation et + sécurisation + ne s' + opposent pas, mais constituent deux faces d' une même politique + . + +

+

+ + Tout comme la libéralisation, + les mesures de sécurisation du marché initiée sous R. + Reagan + ont été + assumées par tous les gouvernements depuis 1988, et demeurent un + élément essentiel de la politique pétrolière américaine . + + + Au cours des années 1990, + la SPR + a connu plusieurs améliorations + techniques au niveau de le stockage et des modalités d' utilisation + ; quant à la présence militaire au Moyen-Orient, elle est + aujourd'hui beaucoup plus forte qu' elle n' était en 1990 ( avant la + guerre du Golfe ) . + +

+ + + + + Construction du marché international des permis d' + exploration + + + +

+ + La troisième orientation de la politique pétrolière + américaine + est moins connue que les deux + premières . + + Il s' agit de l' effort de construction ( + ou de reconstruction ) du marché international des permis d' + exploration et production, après les bouleversements juridiques et + politiques des années 1970 . + + Dans le sillage de la " révolution + OPEP ", + de nombreux pays + ont nationalisé leur industrie + pétrolière et fermé leur sous-sol aux compagnies étrangères, ou + durci considérablement les conditions juridiques et fiscales + offertes aux investisseurs . + + + En conséquence, + l' industrie + pétrolière internationale + a recentré + ses investissements d' exploration et développement sur les pays de + l' OCDE, essentiellement les Etats-Unis ( dont l' Alaska et le Golfe + du Mexique ) et la Mer du Nord . + +

+

+ + Les zones les plus prometteuses en dehors de l' OPEP + se trouvaient donc marginalisées + dans les stratégies des compagnies pétrolières . + + + Pour corriger cette situation très + défavorable à la diversification de l' offre pétrolière à long + terme, + il + avait + été décidé dans le cadre de le G7 de créer, au sein de la Banque + mondiale, une " filiale énergie " destinée à aider les Etats exclus + du marché des capitaux pétroliers privés à entreprendre la + prospection et l' exploitation de leurs ressources énergétiques + . + + + Ce projet + s' est vu opposer un veto + américain en 1981 . + + + L' administration Reagan + a + imposé l' idée selon laquelle les institutions internationales + devaient encourager les pays en développement à adapter leurs + législations et leurs fiscalités, et non les soustraire au marché en + apportant des financements publics . + + + Cette idée d' une + nécessaire adaptation des termes législatifs et contractuels dans + les pays en développement + était défendue par les + compagnies pétrolières internationales, qui y voyaient la condition + d' un retour de l' industrie dans ces pays . + + + L' action de la Banque mondiale + a été + réorientée en ce sens ; entre 1985 et 1995, plusieurs dizaines d' + Etats ont bénéficié des conseils économiques et juridiques de la + Banque pour réformer leurs législations et rendre leurs sous-sols + plus attractifs sur le marché des contrats pétroliers . + +

+

+ + Parallèlement, + l' administration + Reagan + a lancé, dès + 1981, une politique juridique internationale très ambitieuse, + destinée à réformer le régime juridique international des + investissements . + + + Les objectifs poursuivis + étaient : l' octroi d' un haut + niveau de protection des investisseurs étrangers ( application du + principe du " traitement national " ) ; le respect des contrats + entre investisseurs et Etats ; la liberté de rapatriement des + profits ; l' internationalisation du droit s' appliquant à la + relation contractuelle ; enfin - point capital - le règlement des + différends relatifs aux investissements devant des tribunaux + arbitraux dont les sentences sont garanties par le droit + international public . + + + La régulation juridique des contrats pétroliers, pour + lesquels ces principes revêtent une importance capitale , + représentait une motivation + essentielle de cette initiative . + + + Ces principes + étaient + initialement promus à travers un programme de traités bilatéraux sur + les investissements ( TBI ), qui a ouvert la voie à une nouvelle + génération de TBI portée par tous les grands pays de l' OCDE, qui + ont repris, dans les années 1990, les principales dispositions des + TBI américains . + + + Ensuite, + l' influence américaine + s' est fait sentir dans les + négociations sur les instruments multilatéraux régionaux ( ALENA + chap ). + + + 11 ), sectoriels ( Traité sur la Charte de l' Energie + ), ou mondiaux ( AMI ) . + + + + Vingt ans après le lancement de l' initiative + américaine, les principes que l' administration Reagan avait + commencé de promouvoir dans l' hostilité générale - et notamment de + la part de les pays en développement propriétaires de ressources + naturelles - + sont + aujourd'hui au fondement du nouveau régime juridique international + des investissements, auquel ont adhéré la plupart des pays en + développement actifs sur le marché des permis pétroliers, ou + souhaitant entrer sur ce marché . + + + Cette réforme juridique + a joué un rôle important dans le + redéploiement des investissements privés d' exploration et + développement vers les pays d' Afrique, d' Amérique latine et d' + Asie - et aujourd'hui vers les pays de l' ex-URSS . + +

+ + + + + Conclusion + + + +

+ + La politique pétrolière initiée sous la première + administration Reagan + est + motivée par l' idée qu' il n' existe pas de " coût externe " de + sécurité lié à la consommation de pétrole, même si cela implique un + recours croissant au pétrole importé . + + + Plus exactement, + même il + il existe + une " externalité ", aucune mesure de politique énergétique ne peut + la corriger à un coût inférieur à son bénéfice social . + + + Dans ces conditions, + la politique + énergétique + doit + consister à laisser fonctionner les mécanismes marchands, qui + garantissent la minimisation du coût d' approvisionnement, à + sécuriser le marché contre les perturbations exogènes, et à + rechercher l' extension géographique maximale du marché, qui + améliore son efficacité . + +

+

+ + Cette politique + pétrolière + n' a pas + été remise en cause dans ses principes ; même si le discours + politique met souvent l' accent sur les risques associés à la " + dépendance " et sur la nécessité de la contenir, la réalité est que + R. Reagan a fait entrer les Etats-Unis dans l' ère de la dépendance + pétrolière acceptée et assumée . + + Reste à étudier les + chances d' une réorientation sensible de cette + politiquedemande +

+ + + + + + Face à la dépendance croissante : + une nouvelle politique pétrolière ? + + + +

+ + La politique + pétrolière de l' administration Bush, telle qu' elle est envisagée dans + le plan Cheney , traduit -elle une évolution dans la manière d' + appréhender la " dépendance pétrolière ", ou augure -t-elle d' une + continuation de la politique conduite depuis vingt ans ? + + + L' analyse des propositions contenues dans le rapport + montre, de manière très nette, qu' + il s' inscrit dans la continuité beaucoup plus que dans la rupture + . + + + Au-delà de l' association rhétorique + entre maîtrise de la " dépendance " et renforcement de la sécurité, + c' est bien la + libéralisation, la sécurisation et la construction du marché qui + dominent très largement les propositions concrètes . + + Le fonctionnement des mécanismes marchands + est au centre + de la vision de l' approvisionnement pétrolier développée par le rapport + Cheney, ce qui implique l' acceptation d' un recours croissant aux + importations . + +

+

+ + Les mesures visant à maîtriser la demande pétrolière + sont très timides ; en l'absence de + durcissement des normes de consommation ( CAFE standards ), il s' agit + essentiellement de crédits d' impôts pour l' acquisition de véhicules + efficaces ( hybrides ou piles à combustible ) . + +

+

+ + Le rapport + prévoit neuf + mesures destinées à stimuler la production intérieure, parmi lesquelles + la continuation du soutien public à la R & D en matière de + technologie d' exploration et production, l' accélération du leasing sur + les terres fédérales et l' ouverture de certaines zones jusque là + fermées aux activités de forage, en particulier l' ANWR en Alaska + . + + Il importe de noter que, en l'absence de + barrières aux importations et aux exportations, l' évolution de l' offre + intérieure se " dissout " dans l' évolution de l' offre mondiale . + + L' ouverture des terres + fédérales + peut donc + s' apparenter à une mesure d' extension du marché mondial des permis d' + exploration et production . + +

+

+ + Le chapitre 8 de le rapport Cheney , consacré à la " + sécurité énergétique nationale et à les rapports internationaux " , + concentre l' essentiel des mesures + pertinentes du point de vue la gestion de la dépendance pétrolière + . + + + Sur les 35 recommandations du + chapitre, + 18 ( soit 50 % ) + constituent des mesures de construction du marché, qui peuvent être + regroupées en trois sous-catégories : + +

+ +

+ + Soutien à l' ouverture et à l' + amélioration du climat d' investissement dans les pays en + développement et en transition . + + + + L' Amérique latine , les pays de la Caspienne , la + Russie , le Moyen-Orient et l' Afrique de le Nord , l' Afrique + subsaharienne et enfin l' Asie + sont mentionnés ; + +

+

+ + Constitution et / ou + renforcement de marchés énergétiques transnationaux, en particulier + en Amérique du Nord, mais aussi en Europe ; + + +

+

+ + Création de conditions politiques et juridiques + favorables au développement des grandes infrastructures + transnationales, en particulier les pipelines . + + +

+ +

+ + Pour la première fois dans un document + officiel, + la politique juridique + extérieure des Etats-Unis en matière de régulation de les + investissements transnationaux + est reconnue + comme un instrument de politique énergétique . + + + Le rapport + fait explicitement référence à la + signature d' un traité bilatéral sur les investissements avec le + Venezuela, et de " consultations formelles " avec le Brésil en vue de + améliorer le climat des investissements énergétiques . + +

+

+ + L' importance des mesures de construction des marchés + énergétiques internationaux dans le rapport Cheney + est remarquable . + + + Elle + témoigne d' une réelle prise en + compte de l' interdépendance des systèmes énergétiques, donc du fait que + la sécurité, pour l' essentiel, se construit globalement et non + localement . + + + De ce point de vue, on peut noter une véritable + différence avec le Livre Vert publié fin 2000 par la Commission + européenne, qui semble n' accorder qu' une importance très relative aux + dispositifs de construction du marché . + Il s' agit cependant, rappelons -le, + du maintien d' une préoccupation constante des Etats-Unis depuis le début + des années 1980, et non d' une innovation de la présente administration . + On doit aussi inclure + dans les mesures de + construction du marchémarché +

+

+ + Le chapitre 8 de le + rapport + contient + en outre six recommandations relevant de la sécurisation du marché + . + + + L' importance de la SPR + est réaffirmée, et l' augmentation + de son volume est envisagée, en des termes très prudents . + + + En revanche, + rien n' est dit + n' est dit sur la + réforme des règles et modalités d' utilisation de la SPR ; au contraire, + le rapport précise que la SPR n' a pas vocation à être un instrument de + gestion du prix, et reste destinée à " répondre à une rupture imminente + ou réelle des approvisionnement pétroliers " - faisant l' impasse sur la + question cruciale de la définition et de l' identification d' une + rupture d' approvisionnements, qui passe forcément par une référence au + prix du pétrole . + + + Le rapport + évoque la possibilité de louer à + d'autres pays les capacités inutilisées de la SPR, de manière à + permettre à des Etats qui n' ont pas de réserve stratégique d' en + développer une à coût réduit . + + + Enfin, + la question des stocks + stratégiques dans les pays d' Asie non membres de l' OCDE , qui n' en + possèdent pas , + est évoquée . + +

+

+ + Entre libéralisation, + construction + et sécurisation du marché, + le rapport Cheney + marque, sur les + questions pétrolières, une forte continuité avec la politique initiée + sous R. Reagan et poursuivie depuis avec constance . + + + Après le débat législatif, il + n' est même pas certain que les mesures les + plus fortes, côté offre comme côté demande, soient préservées . + + La proposition de loi votée par la Chambre + octroie de fortes aides fiscales à + l' exploration et autorise l' ouverture de l' ANWR ; le Sénat ( dominé + par les démocrates ) a réduit les déductions fiscales et supprimé l' + ouverture de la réserve écologique d' Alaska, troquée contre des + subventions aux bio-carburants . + + + Le texte de compromis qui émergera - à supposer qu' il y + en ait un - sera en retrait par rapport à le rapport Cheney et ne + comportera aucune mesure significative . + + +

+

+ + Alors que la " dépendance " extérieure + a atteint son maximum historique, + et que son approfondissement est une quasi certitude pour les deux + décennies à venir , les Etats-Unis + ne semblent pas + devoir modifier radicalement leur politique pétrolière . + + + au contraire, + les grandes orientations définies il y + a vingt ans + sont confirmées, mêmes si c' est par défaut : après la " crise " de + 2000-2002 comme après celle de 1990-1991, le grand débat de politique + énergétique initié par l' administration accouche essentiellement de non + mesures, c' est-à-dire qu' il confirme l' approche libérale qui + structure la politique énergétique américaine depuis le tournant des + années 1980 . + +

+

+ + Pour l' économiste, + cette politique + reste raisonnable même si elle + implique une croissance régulière de la " dépendance pétrolière " + . + + + La plupart des études sur les coûts de réduction des + importations américaines coûts ( ou du taux de croissance des + importations ), tant par la stimulation de l' offre intérieure que par + la maîtrise de la demande , + concluent à la faiblesse des marges + de manoeuvre en la matière . + + + Le seuil au-delà duquel les coûts de la réduction sont + supérieurs à les bénéfices en termes de sécurité énergétique + est très vite atteint ; il n' existe + qu' un potentiel très limité de réduction profitable de la " dépendance + " pétrolière . + + + Si cette analyse coûts / avantages + semble + effectivement inspirer la politique pétrolière américaine dans la durée, + elle paraît toujours aussi difficile à soutenir explicitement dans le + débat public . + + + Les références à la + réduction de la dépendance énergétique comme source de sécurité sont + omniprésentes dans le rapport Cheney , comme dans le débat qui a eu lieu + depuis à le Congrès , et + servent à + justifier les mesures les plus diverses ( de la relance du nucléaire à + l' assouplissement des normes environnementales sur le charbon, en + passant par les subventions à la culture du colza et aux énergies + renouvelables ), y compris celles dont l' impact sur le niveau des + importations pétrolières ou sur la sécurité énergétique est plus que + douteux . + + + Plus généralement, on observe + depuis plus de vingt + ans une différence saisissante entre la tonalité très + interventionniste du débat public sur l' énergie aux Etats-Unis, et la + reconduction - voire l' approfondissement - d' une politique essentiellement + libérale . +

+

+ + D' aucun_NEW_ + D' aucun + voudront expliquer ce décalage par + les dysfonctionnements du processus législatif américain, sa + perméabilité à l' action des groupes d' intérêt, sa pente naturelle au + compromis ( bipartisan d'une part, entre législatif et exécutif d'autre + part ), toutes caractéristiques propres à laminer les ambitieux projets + de réforme, et notamment les comprehensive energy policy plans élaborés + à intervalles réguliers par l' administration ou les majorités + parlementaires . + + + Cette analyse + doit être complétée + par la prise en compte du fait que les débats de politique énergétique + ont toujours lieu, aux Etats-Unis, dans le sillage de " crises ", c' + est-à-dire d' épisodes de forte hausse - éventuellement de fortes + baisses - des prix de l' énergie : 1973 - 74, 1979 - 80, 1985 - 86, 1990 + - 91, 2000-2001 . + + + Dans ces contextes marqués par un + sentiment d'urgence plus ou moins justifié, + le débat politique + est nécessairement dominé par une " + prime à l' intervention " : à situation exceptionnelle, mesures + exceptionnelles . + + + Ceci + n' est évidemment pas propice à l' + évaluation froide et rationnelle des orientations proposées . + + + En temps de crise plus encore qu' en + temps normal, + les affaires énergétiques et notamment pétrolières + sont entourées, selon le mot de M. + Adelman, d' une " aura romantique " susceptible de " rendre plausible n' + importe quel non sens " . + + + Le sentiment d'urgence s' + effaçant comme il était venu avec le retour à une situation normale sur + les marchés de l' énergie , il + devient impossible au moment décisif + de réunir une majorité parlementaire sur des mesures dont la rationalité + est plus que douteuse - d' où le sentiment, a posteriori, que la + montagne a accouché d' une souris . + + + A bien y regarder, + les " lourdeurs " de le processus législatif américain + constituent peut-être un garde-fou, + au moins autant que une entrave à l' action réformatrice . + +

+ + + + + TITRE : La réglementation des lobbies aux Etats-Unis et son + impact sur les think tanks spécialisés dans les politiques publiques + +

AUTEUR : Steven C. Clemons

+ + + + + Introduction : le monde des " points rouges " de Washington + + + +

+ + Le lobbying + n' est peut-être pas le plus vieux + métier du monde, mais peu s' en faut . + + + Dès l' instant où des souverains ont eu + besoin d' intendants et de conseillers pour gérer leurs affaires et + administrer leur politique, + d' + aucuns à + ont cherché à les courtiser par le biais + de leurs plus proches serviteurs . + + + Il + est intéressant de noter qu' aussi bien + en Europe qu' en Asie, rois et empereurs disposaient d' un vaste appareil + destiné à entretenir membres de la cour et favoris . + + + L' empereur chinois comme le shogun japonais étaient entourés d' une foule + de courtisans , et ceux qui étaient en quête de faveurs + cherchaient souvent à soudoyer les hauts + dignitaires pour peser sur leurs décisions . + +

+

+ + Chaque fois que les pouvoirs publics + envisagent des politiques propres à faire des gagnants et des perdants, + opposants et partisans + s' + organisent pour défendre leurs intérêts . + + + Cette joute entre groupes d' intérêts et adversaires + politiques + se livre dans la plupart des systèmes + politiques, démocratiques ou non, à tous les échelons de l' administration, + au niveau tant local que national . + + + Or + aujourd'hui, + pour ceux qui veulent infléchir le cours des grandes + décisions politiques, + la première scène du monde, voire de l' Histoire , + est à Washington, D.C., ville née d' une + transaction politique entre forces opposées qui s' est soldée par des + gagnants et des perdants, mais où certains ont récupéré plus que leur mise + . + + + La genèse de la création d' une nouvelle capitale dans les tous jeunes + Etats-Unis d' Amérique + a ouvert la voie au lobbying et en a + fait un terme incontournable de l' équation de toutes les grandes décisions + de l' Etat . + + + Sous la présidence du général Washington, + Alexander Hamilton , le secrétaire à le Trésor , soucieux d' asseoir le + crédit de la jeune nation , + décide d' assumer les dettes héritées de + la révolution . + + + Thomas Jefferson et James Madison , deux de ses adversaires politiques , + s' + opposent à son plan, tout en faisant eux -mêmes l' objet d' un lobbying de + la part de les Etats et des groupes d' intérêts qui redoutent de voir leur + prospérité entamée si la nation honore ses dettes . + + + Mais + Hamilton + sait que ce qui importe davantage encore + à Madison, c' est le débat sur le lieu d' installation du futur siège du + Congrès, pour lequel cinq sites sont envisagés . + + + Les spéculateurs immobiliers ne pouvant que profiter de l' opération , quel + que soit le site choisi pour le Capitole , Hamilton + s' assure le soutien de ses adversaires + sur la question du budget en se ralliant au projet d' installer la capitale + fédérale dans une zone marécageuse sur le Potomac, à côté de la Virginie, + Etat d' où Madison et Jefferson sont originaires . + + + Les amis de Madison en + profitent et la fierté de la Virginie s' + en trouve confortée . + + + Le compromis politique + n' est donc pas chose nouvelle, et + souvent la définition de la politique officielle est le fruit de l' âpre + rivalité qui, en coulisses, oppose entre eux les responsables politiques + légitimes, mais aussi les acteurs puissants et officieux, voire illégitimes, + qui oeuvrent au sein de l' appareil politique . + +

+

+ + Si les rédacteurs de la Constitution des + Etats-Unis n' ont pas prévu le lobbying dans leur traité sur le + gouvernement, + les lobbyistes + constituent pourtant un rouage essentiel + de l' appareil d' Etat depuis le début de sa création . + + + Dans son acception initiale, + le terme de " lobbyiste " + désigne toute personne ou tout groupe qui essaie d' influer sur la + politique ; mais, au fil de le temps, il a été utilisé plus généralement + pour qualifier tout simplement un agent d' influence rémunéré, un défenseur + de dossiers, souvent avocat ou chargé de relations publiques, ou encore + ancien membre du gouvernement, dont la connaissance des représentants et des + coulisses du pouvoir peut conférer à des intérêts privés l' avantage d' + influer sur une décision politique . + +

+

+ + au Sénat comme à la Chambre des + représentants, + la correspondance que reçoit le bureau d' un parlementaire + est, en règle générale, codifiée et + enregistrée différemment selon que le courrier postal ou électronique reçu + fait partie d' un envoi massif ou qu' il est unique . + + + Si le courrier provient du district ou de l' Etat d' origine du + parlementaire, + il + bénéficie d' une attention plus grande + que s' il émane d' une lointaine localité . + + + Or, + la catégorie qui se voit accorder une attention prioritaire + est souvent qualifiée de " point rouge + ", ce qui signifie que le membre du Congrès lit ce courrier et y répond + souvent personnellement . + + + Pour bénéficier du statut de " point rouge + ", il ne suffit pas d' envoyer une proposition de mesure particulièrement intéressante et + utile pour la collectivité ; il vaut mieux effectuer des dons importants + - du niveau maximal autorisé par la loi - sur le compte de campagne de l' élu . + On peut aussi aider à mettre sur pied un comité d' + action politique qui versera, toujours dans le respect de la légalité, des + sommes importantes au parti politique dudit parlementaire, ou contribuera + financièrement à ce comité . + + A l'évidence, + l' argent + règne en maître et il en a toujours été + ainsi . + + + Une participation financière + permet de faire + entendre sa voix, et les lobbyistes exercent leur influence en mobilisant + leurs réseaux traditionnels, mais aussi en exploitant leur aptitude à + collecter des fonds et à susciter la contribution d' un grand nombre de " + points rouges ", ainsi que en démontrant leur capacité à obtenir les + résultats politiques escomptés par leurs clients . + +

+

+ + Les cabinets de lobbying de Washington - la légion de les " points rouges " + - + sont concentrés sur " K Street ", dans + le district de Columbia . + + + A vrai dire, " + les lobbyistes d' entreprise + ont tellement pénétré dans la culture de + la Cité qu' on a parfois le sentiment qu' ils font partie de l' appareil d' + Etat lui -même " . + + + Le secteur du lobbying + a pris désormais une place si importante + que certains grands journaux de la presse nationale, comme le Washington + Post, le National Journal et Roll Call, lui consacrent une rubrique spéciale + . + +

+

+ + L' archétype du + lobbyiste, tel qu' il a été croqué aux Etats-Unis dans certaines des + caricatures politiques les plus incisives du XXe siècle, a longtemps été un + personnage ventripotent qui fume le cigare et rôde dans l' ombre d' un homme + politique dont il remplit les poches de dollars . + + + Aujourd'hui, + les lobbyistes + sont devenus des acteurs plus + sophistiqués du jeu politique . + + + Toutefois, + des efforts + sont en cours pour endiguer le pouvoir + de ces éminences grises et instaurer davantage de transparence sur les liens + qu' ils entretiennent avec les responsables politiques . + + + Auparavant, + les lobbyistes + avaient leurs entrées dans les " + vestiaires " du Congrès, ces antichambres privées dont disposent les + délégations des partis dans chacune des deux chambres, ce qui n' est pas le + cas du citoyen moyen . + + + Ce privilège leur + a été retiré, mais le monde des " points + rouges " détient encore nombre de privilèges officieux, en particulier au + Congrès, dont le simple citoyen ne bénéficie pas non plus . + + + Récemment, + Chris + Dodd ( sénateur démocrate , Connecticut ) , président de le Senate Rules and + Administration Committee ( Commission sénatoriale de les règlements et de l' + administration ) , + a voulu une fois + encore accroître les prérogatives des lobbyistes par rapport à les citoyens + ordinaires pour ce qui est de leurs entrées au Capitole : il a proposé un + dispositif leur permettant d' y accéder plus rapidement et plus aisément + pour contacter les parlementaires et leurs collaborateurs - une sorte de + coupe-file analogue à la carte proposée aux VIP par la compagnie aérienne + United Ai + + + Néanmoins, + les relations financières entre responsables politiques et lobbyistes + sont + strictement réglementées : repas, voyages ou dons financés par des groupes + d' intérêts par le biais de les seconds au profit de les premiers sont soit + devenus illicites, soit désormais réglementés par plusieurs bureaux de + contrôle déontologique au sein de le Congrès et de l' Exécutif . + +

+ + + + + L' univers des think tanks, " seconde économie " de l' influence politique + + + +

+ + Dans un article + écrit après la + promulgation de l' interdiction de dons aux sénateurs, en 1996, sous le + titre " How to Still Make a Senator Smile ? " ( " Comment faire encore + sourire un sénateur ? " ), j' examine comment le monde de l' influence peut + encore induire en tentation les législateurs et leurs équipes, malgré la + profusion de règles et règlements nouveaux qui ont été adoptés aussi bien à + la Chambre des représentants qu' au Sénat concernant leurs liens avec les + lobbyistes . + + C' est ainsi que la cafétéria du Sénat - et sa nourriture + bon marché mais tout à fait honnête - a remplacé les restaurants + renommés pour devenir le lieu privilégié où les lobbyistes invitent les + collaborateurs personnels ( staffers ) des membres du Congrès ou les + parlementaires eux -mêmes, car c' est un endroit où ils peuvent leur offrir un + nombre illimité de repas non enregistrés sans dépasser la limite annuelle + imposée par les nouvelles règles . + + Le Code de déontologie du Sénat + est + un document de 562 pages qui recense ce qui est autorisé et ne l' est pas + entre, d'une part, les sénateurs et leurs collaborateurs et, d'autre part, + les groupes d' intérêts . + + + Une partie des dispositions concernant les dons + est libellée comme suit : + + + Règlement du Sénat 35.1 ( a ) + + +

+ + Règlement du Sénat 35.1(a) + +

+ + Aucun membre, fonctionnaire ou employé de le Sénat + n' acceptera en toute + connaissance de cause de dons autres que ceux stipulés aux termes du + présent règlement . + +

+

+ + Un membre, un fonctionnaire ou un employé + est autorisé à accepter un don ( + autre qu' en espèces ou équivalent ) dont le membre, le + fonctionnaire ou l' employé estime raisonnablement et de bonne foi + la valeur inférieure à 50 dollars, et la valeur cumulée, provenant + de la même source pour une année civile, inférieure à 100 dollars + . + + + Les dons d' une valeur inférieure à 10 + dollars + ne sont pas pris en compte pour + le calcul du montant maximal annuel de 100 dollars . + + + Aucune tenue de comptabilité + n' est requise aux termes des + dispositions du présent paragraphe, mais un membre, un fonctionnaire + ou un employé est tenu de s' efforcer en toute bonne foi d' en + respecter les dispositions . " + +

+ + + + + + Règlement du Sénat 35.2 ( b ) ( 1 ) + + + +

+ + Le terme " don " + désigne toute forme de + gratification, de faveur, de remise, d' invitation, de prêt ou d' + exonération ou tout autre élément ayant une valeur monétaire . + + + Il + englobe les dons + de services, de formation, de transport, d' hébergement et de repas, qu' + ils soient fournis en nature, par l' achat d' un billet, par un paiement + anticipé, ou par le remboursement des dépenses engagées . " Toutefois, + si certains collaborateurs personnels des parlementaires peuvent + toujours continuer à bénéficier de repas offerts par des lobbyistes au + service de intérêts aussi divers que les droits de pacage, les licences + d' utilisation du spectre électromagnétique, la levée des sanctions + unilatérales visant Cuba ou le Soudan, ou l' exploration pétroli + +

+

+ + Sans entrer dans + le détail des dispositions qui régissent désormais les rapports entre + lobbyistes et membres du Congrès ou de l' Administration, on + constate néanmoins que s' est + mise en place une véritable " seconde économie " de l' influence + politique . + + Au lieu de se contenter des contacts + privilégiés et directs qu' ils entretiennent avec les membres de l' + exécutif, + les lobbyistes + recourent de plus en + plus à des forums de " sensibilisation des responsables publics " et à + des think tanks ( " laboratoires d' idées " ) pour démarcher les + parlementaires ou leurs assistants . + + + Le code de déontologie + autorise les collaborateurs + politiques à assister à des réunions " largement ouvertes " - définies + comme étant simplement celles auxquelles assistent un minimum de dix + personnes - et à profiter des repas et autres avantages offerts à cette + occasion . + + + Il + autorise aussi les + parlementaires et leurs assistants à effectuer des voyages à l' + intérieur et à l' extérieur des Etats-Unis, aux frais de leur hôte, si + l' objet de ces voyages relève de leurs obligations et si le financement + en est assuré par un organisme sans but lucratif sélectionné par un + bureau de déontologie . + +

+

+ + Fait étonnant, + malgré cette exigence de contrôle déontologique, + l' organisme de + financement + ne rencontre + aucun problème et n' enfreint aucune loi s' il sert de vecteur à une + opération de blanchiment d' argent pour le financement, par des + entreprises ou des fonctionnaires étrangers, de programmes ou de voyages + destinés à des responsables publics . + + C' est ainsi que le gouvernement chinois peut + inviter des membres du personnel du Congrès en finançant un organisme sans + but lucratif chargé de l' organisation de la visite et de l' invitation des + assistants des parlementaires, voire, dans certains cas, des parlementaires + eux -mêmes . + + Le gouvernement taiwanais + fait voyager tous les collaborateurs + invités des membres du Congrès en première classe sur China Airlines et + leur offre un accueil pour VIP dans les meilleurs hôtels de Taipei, où + ceux -ci ont le privilège tout à fait inhabituel d' avoir chacun un + serveur d' étage personnel . + + C' est ainsi que un de ces collaborateurs, + ayant changé de domaine d' intervention au sein de l' équipe d' un membre de + la Chambre des représentants, m' a fait savoir qu' il était " disponible " + pour effectuer des visites partout dans le monde si celles -ci avaient trait + à ses nouvelles responsabilités dans le domaine de la politique des + télécommunications . + + Nombre de programmes financés par des entreprises, voire + par des gouvernements étrangers , + offrent effectivement d' excellentes + occasions de sensibiliser les participants aux dossiers de politique + publique ; mais beaucoup ne sont en fait qu' un simple moyen de voyager + aux frais de la princesse, et visent davantage à corrompre qu' à + éclairer l' esprit et le choix des hauts responsables des politiques + publiques . + +

+

+ + Jeremy Azrael , analyste de la RAND Corporation , + a beaucoup écrit sur les seconde et + tierce économies de l' ex-Union soviétique et des nouveaux Etats + indépendants d' Europe orientale, estimant que la corruption qui s' est + manifestée au sein de ces appareils politiques était une nécessité + naturelle et prévisible compte tenu de l' inadéquation de l' économie + centralement planifiée . + + + Si l' Etat n' est pas en mesure de assurer une distribution efficace de + pain et de chaussures dans le pays , de les marchés parallèles + se mettent en place pour répondre à + la demande . + + + Certes, + les règles de comportement + jouent un rôle - le comportement + étant influencé via la tactique de la carotte et du bâton -, mais si les + règles d' une économie politique vont trop à l'encontre de la demande de + certains biens ou services, le fournisseur cherchera d'autres moyens de + survivre et de prospérer . + + + Un bon exemple d' une telle situation + est offert par l' économie de la + drogue aux Etats-Unis et dans d'autres systèmes fortement régulés de + lutte contre la production et la consommation de drogues illicites + . + + + L' économie souterraine du + secteur de la drogue outre-Atlantique + semble en effet prospérer, et ce, + malgré l' énorme effort d' investissement déployé par l' Administration + pour lutter contre la production, l' offre et la distribution de drogues + illicites . + + On peut aussi voir dans le vol de propriété + intellectuelle pratiqué en Chine un autre cas où le dispositif + de lois et règlements n' est pas encore suffisamment élaboré pour battre en + brèche l' économie illicite qui consiste à copier, produire et distribuer + des copies piratées de disques compacts à succès, voire à publier une série + de nouveaux Harry Potter que J. K. Rowling n' a jamais écrits, sans parler + des nombreuses copies piratées de ceux qui sont réellement de son cru + . +

+

+ + En réalité, + face au contrôle et à + la réglementation + accrus du + secteur du lobbying, les lobbyistes ont cherché d'autres moyens de + défendre leurs intérêts : or, l'une des stratégies les plus habiles, + déjà employées par les entreprises et d'autres groupes d' intérêt, + consiste à se servir des think tanks pour relayer leurs propositions en + matière de politiques publiques . + + + La plupart des think tanks + sont organisés en + vertu de le droit américain des sociétés selon les mêmes dispositions + que celles régissant les organisations caritatives et éducatives, ce que + l' on appelle les " organisations 501 ( c ) " . + + + Si DaimlerChrysler veut sensibiliser 0 des parlementaires ou leurs + assistants à le problème de le non respect par la Corée de les termes de + l' accord bilatéral sur l' automobile passé entre ce pays et les + Etats-Unis , ou si la Biotechnology Industry Assoc + pourraient s' + adresser, par exemple, à des organisations comme celle à laquel + + + Ces groupes d' intérêt spécifiques + pourraient + demander à une organisation sans but lucratif, telle que le + Congressional Economic Leadership Institute ou la New America + Foundation, de mettre sur pied un voyage à Sydney, en Australie, pour + étudier la problématique des biotechnologies, ou à Séoul ou Bruxelles + pour comparer les caractéristiques respectives du commerce européen et + coréen de l' automobile . + + + Dans + la mesure où les membres du Congrès disposent souvent, + en propre, de budgets de mission pour leurs bureaux + personnels ou pour les commissions auxquelles ils appartiennent, + une tactique intéressante + employée par l' organisme sans but lucratif ou l' équipe de liaison de + le groupe d' intérêt concerné + consiste à sensibiliser les épouses + desdits parlementaires aux dossiers de politique publique et à les faire + participer simultanément à des voyages qui poursuivent les objectifs du + bureau personnel de ces parlementaires ou de leur commission . + +

+ + + + + + La corruption des think tanks + + + +

+ + Suivant une tradition instaurée au sein de + la vieille Europe, + des individus et de les institutions fortunés + ont souvent mis sur pied des + associations caritatives destinées à aider les défavorisés . + + + Londres + regorge encore aujourd'hui de ces + vénérables " fondations de bienfaisance " ( les charities ) créées pour + éduquer la jeunesse, aider les sans-abri et s' attaquer à toutes sortes de + maux sociaux . + + + Sous une forme quelque peu différente, + ce type de fondation, issu d' une opulence révolue , + est légion en Italie, en France, en + Allemagne et dans d'autres pays d' Europe . + + + aux Etats-Unis, + des particuliers fortunés, d' Andrew Carnegie à Bill Gates , + se sont acquittés de leurs + responsabilités de citoyens privilégiés en créant des fondations privées + . + + + La Ford Foundation de Henry Ford + a été l'une des premières grandes + fondations à s' engager dans les affaires du monde . + + + Des libéraux de la société civile comme Norman Lear et des politiciens + conservateurs comme John Olin ont créé des fondations et des fonds destinés + à aider des projets et des individus s' inscrivant dans leurs camps + politiques respectifs . + + + + Mais + des entreprises + ont fait de même . + + + DaimlerChrysler, AT & T , Federal Expression , Philip Morris , + Toyota , AIG Citigroup : partout dans le monde , de les entreprises + allouent des fonds issus de leur trésorerie propre ou de leurs fondations + respectives, créées autour de leurs thèmes d' intérêt spécifiques, pour + financer aussi bien un orchestre philharmonique ou un bal d' investiture à + l'issue de l' élection présidentielle, que des voyages ou des programmes de + réflexion politique destinés aux responsables publics . + +

+

+ + La société civile à les + Etats-Unis + regroupe un éventail diversifié d' + acteurs et de points de vue qui couvrent tout l' échiquier politique et s' + affrontent pour avoir le dessus, les gagnants d' un jour pouvant être + contraints à battre en retraite le lendemain . + + + Partis politiques, organismes de défense d' intérêts particuliers + constituent ainsi l'un des plus riches + tissus sociaux du monde . + + + Préserver la bonne santé de la démocratie + nécessite, entre autres, d' empêcher des + monopoles de pouvoir, qu' ils soient financiers ou politiques, de + déséquilibrer ce système de concessions mutuelles entre adversaires . + + + Où se situent les + lobbyistes et leurs cabinets dans ce paysage ? + + + En général, + ils + sont dénués de moralité et prêts à + défendre la plupart des dossiers en échange d' une rémunération appropriée + . + + Il existe des + lobbyisteslobbyiste + + Les lobbyistes + ont envahi le système, mais, en tant que + groupe, ils sont pratiquement invisibles puisqu' ils ont revêtu l' apparence + de leurs clients . + + + Comme l' a déclaré + Jonathan Rauch dans un entretien sur l' impossibilité de distinguer entre l' + emprise omniprésente des lobbyistes sur le gouvernement et l' intérêt + véritable des citoyens, + les lobbyistes + sont des citoyens, + les citoyens sont des lobbyistes " . + +

+

+ + Toutefois, + comme les outils du lobbying, et notamment + leur faculté de solliciter des faveurs contre de l' argent , + sont de plus en plus + réglementés et transparents, les professionnels de l' influence ont + découvert que les think tanks - qui sont eux aussi réglementés en théorie, + mais beaucoup moins en pratique - constituent un vecteur efficace pour + promouvoir leurs dossiers . + +

+

+ + Aux termes des règles de l' Internal + Revenue Service ( IRS ), + les organisations 501 ( c ) + bénéficient d' un régime fiscal particulier en tant que organisations au + service de l' intérêt public . + + + Un établissement de soins palliatifs pour malades de le sida + , une école privée , les Boy Scouts d' Amérique ( BSA ) + sont autant d' + institutions constituées en organisations sans but lucratif dont l' objet n' + est pas officiellement de réaliser des bénéfices financiers mais bien de + servir l' intérêt public . + + + Or + les think tanks + sont généralement régis par les mêmes + dispositions du Code des impôts . + +

+

+ + En tant que organisations 501 ( c ) + traitant de questions d' intérêt public, + les think tanks + ne sont pas autorisés à consacrer plus + de 5 % de leurs ressources totales au lobbying et à la promotion de points + du vue politiques . + + + Ils + doivent se doter d' un conseil d' + administration et rendre librement accessibles le compte rendu des séances + de ce conseil ainsi que les formulaires 990 de déclaration fiscale . + + + Lors de la demande + de statut d' organisation sans but lucratif, + l' IRS + vérifie les règles d' adhésion, + notamment le caractère non discriminatoire, les programmes envisagés et le + caractère public, ainsi que les publications prévues et les modalités + administratives qui en régissent le choix . + + + Cependant, + une fois + le statut accordé, et tant que elle dépose les déclarations fiscales + requises, + l' organisation + n' est que très rarement soumise à des + investigations concernant le respect du caractère non lucratif de ses + activités . + + + L' + une des rares exceptions à cette règle + est + le litige qui oppose de longue date l' IRS et l' Eglise de scientologie, + constituée en association sans but lucratif d' intérêt public . + + + Si les règles régissant les organisations sans but lucratif, + à la différence de celles applicables aux entreprises classiques, + intéressent tellement les institutions actives dans le domaine de les + politiques publiques et les organismes à vocation sociale, c' est + que les contributions + qui leur sont versées par des particuliers, des entreprises et des fondations + sont déductibles du revenu imposable . + + En d'autres termes, + des particuliers fortunés, + inquiets par exemple de l' incidence négative que pourrait avoir pour leurs + affaires une détérioration de les échanges commerciaux avec la Chine , + peuvent soit donner de + l' argent à des parlementaires, soit faire un don à des partis politiques, + ni l'un ni l' autre n' étant déductibles du revenu imposable ; mais ils + peuvent aussi verser une contribution illimitée à des think tanks pour que + ceux -ci organisent à l' intention d' assistants parlementaires des dîners, + des colloques et des missions, ou encore subventionner des travaux + +

+

+ + Cette pratique, souvent + qualifiée de " lobbying de fond " , + est mise en oeuvre depuis de nombreuses + années . + + + Elle l' + a été au premier chef par Roger + Milliken, magnat du textile de Caroline-du-Sud, qui a discrètement combattu + l' Accord de libre-échange nord-américain ( ALENA ), l' Initiative + concernant le bassin des Caraïbes ( CBI ), la législation " accélérée " et + autres réglementations visant à s' attaquer aux protections dont bénéficiait + le secteur du textile aux Etats-Unis . + + + Si les efforts de Milliken ont souvent + échoué, + sa fortune lui + a permis de gagner du temps et de + devenir en coulisses un acteur décisif de la scène publique . + + + Le soutien qu' il a apporté en sous-main à Ross Perot , en 1992 et 1996 , + a vraisemblablement coûté leur élection + à l' ancien président George Bush et au sénateur Robert Dole . + + + Malgré + la fortune de Perot, ce furent en fait le financement par Milliken du Manufacturing + Policy Project lancé par Pat Choate et ses liens avec Pat Buchanan qui ont + véritablement entravé la capacité du Parti républicain à lancer une offensive + efficace contre Bill Clinton . + + Les tentatives cyniques mais couronnées de succès de George W. Bush pour + acheter le soutien de ceux qui étaient désireux de protéger l' industrie + sidérurgique ou de voir augmenter les subventions à l' agriculture - mesures + allant toutes à l'encontre du me + visent aussi à empêcher d'autres magnats + de l' industrie du type de Roger Milliken de placer sur le chemin du + président sortant, en les finançant, des adversaires susceptibles de le + mettre en danger lors de les élections de 2004 . + +

+

+ + Les think tanks + ont toujours reçu des + contributions de particuliers, de fondations et d' entreprises défendant des + causes politiques spécifiques . + + C' est ainsi que la + Ford Foundation, soucieuse de réhabiliter à bien des égards la + mémoire de son fondateur, qui était antisémite et pétri de préjugés divers, est + devenue le champion des mesures anti discriminatoires aux Etats-Unis . + + Les organisations qui ne + respectent pas une diversité ethnique et une représentation de les deux + sexes effectives sur le plan quantitatif + ne sont pas + financées par cette fondation ; et celles qui s' interrogent sur la + question, particulièrement sensible, de savoir si de telles mesures ne sont + pas devenues anachroniques ne bénéficient pas non plus d' une aide de la + fondation, même si celle -ci est tout à fait favorable, par ailleurs, à tel + ou tel projet desdites organisations . + + Il en va de même pour les entreprises et + les syndicats .entreprise + + Aucune fondation liée à un syndicat + ne s' adressera à un + think tank qui a produit force travaux de recherche en faveur de le + libre-échange mondial . + + + Et + des entreprises qui ont mené + une guerre de tranchée contre une politique de sanctions unilatérales + ne + soutiendront pas des intellectuels ou des institutions qui considèrent qu' + actuellement une grande partie du monde profite de la situation créée par la + décision des Etats-Unis de sacrifier des avantages économiques aux intérêts + supérieurs de la sécurité nationale . + +

+

+ il n' est pas nouveau que + les think tanksthink + + Ces études + défendaient bien sûr des points de vue + divergents, mais leurs éclairages respectifs étaient étayés par une mise en + perspective historique, des analyses, des données empiriques, des + modélisations, et des réflexions stratégiques approfondies . + + + Parallèlement, + d'autres acteurs + occupaient d'autres fonctions . + + + Les médias + servaient non pas à approfondir les + dossiers mais à porter les faits sur la place publique et à informer les + citoyens . + + + Divers intérêts opposés + poursuivaient des objectifs spécifiques + plus limités mais n' étaient pas censés être la conscience intellectuelle du + processus d' élaboration des politiques publiques . + + + Les think tanks et, dans une + certaine mesure , les universités + sont essentiellement + des centres de recherche et d' analyse politiques : or, ce sont précisément + cette fonction et la légitimité dont les think tanks jouissent auprès de l' + Administration et des médias que les lobbyistes se sont évertués à s' + approprier et à mettre au service de leurs propres stratégies . + +

+ + + + + Quelques exemples de la corruption des think tanks + + + +

+ + Cet article + ne prétend pas présenter + le type de données " évolutives " propres à nourrir une réflexion + approfondie sur la corruption des think tanks par le secteur du lobbying + . + + + Il + vise plutôt à + dégager de grandes tendances et à mettre en lumière la donne radicalement + nouvelle introduite par l' inventivité tous azimuts dont font preuve les + lobbyistes pour trouver auprès de les think tanks de nouveaux moyens d' + atteindre leurs objectifs . + + + Cette mutation + s' explique par toutes sortes de + raisons, la principale étant tout simplement qu' aux Etats-Unis, le lobbying + fait désormais l' objet d' un contrôle de plus en plus strict . + + + Les efforts démesurés déployés par le sénateur McCain aux côtés de Trevor + Potter , l' ancien président de la Commission de les élections fédérales ( + FEC ) , pour réformer le financement de les campagnes électorales + rendent encore plus difficile, quoique toujours possible, pour des intérêts + spéciaux de verser pour des campagnes politiques des sommes pratiquement + illimitées sous forme de soft money, ces contributions aux partis qui + échappent au plafonnement, à la différence de celles allouées aux candidats + . + + + Bien entendu, + les assistants des sénateurs + sont aujourd'hui + contraints soit de s' accommoder des plafonds annuels auxquels sont soumis + les repas auxquels ils sont conviés, qui sont certes agréables mais en + comité restreint, soit d' obtenir des lobbyistes qu' ils leur offrent une + multitude de repas " à moins de 10 dollars " à la cafétéria du Congrès + . + +

+

+ + Le secteur des think tanks, + pléthorique à Washington , + prospère essentiellement grâce à les + milliards de dollars qui y sont injectés . + + + Malgré le caractère apparemment passionné + de nombre de batailles politiques auxquelles ils participent, + les think tanks + s' investissent de + moins en moins dans des études politiques approfondies destinées à mieux + éclairer le choix des décideurs, et s' attachent plutôt à creuser plus avant + les ornières d' un débat déjà bien enlisé et menacé de paralysie par le + pouvoir antagoniste des gagnants et des perdants potentiels, poursuivis sans + relâche par une armée de lobbyistes . + + + La vulnérabilité croissante des think tanks, petits ou grands , face à les + quatre volontés de lobbies qui n' ont de cesse d' atteindre leurs visées + politiques , + s' explique en partie par leur + prolifération accélérée et par le nombre croissant d' acteurs qui se + partagent la masse de dollars consacrée au champ politique . + +

+

+ + Pour prospérer en tant que institution, + un think tank + est tenu de signer + une sorte de pacte faustien qui consiste à accepter l' argent des donateurs + tout en maintenant une apparence d' objectivité et de sérieux politiques, + alors même qu' il exécute les ordres de tel ou tel lobbyiste . + + + De surcroît, + le manque de moyens de l' IRS pour mener de véritables investigations sur + le secteur sans but lucratif , conjugué à la difficulté de faire précisément + la différence entre le lobbying et ce que l' on qualifie d' actions de + sensibilisation " à l' intention + vient nourrir le terreau + sur lequel prospère la corruption des think tanks . + +

+

+ + Lorsque je travaillais encore au Sénat, + une fondation dont l' objet était de promouvoir le tennis en + tant que activité périscolaire m' + avait invité à + assister au Legg Mason Tennis Championship dans l'une des luxueuses tribunes + réservées par IBM . L' invitation ne faisait aucune référence à cette + entreprise, et il ne m' avait pas été signalé que j' avais été spécialement + sélectionné par elle pour participer à cette manifestation caritative + . + + + Dans la tribune, + pendant que l' on me régalait de caviar, de champagne et de + toutes sortes de mets délicieux, + j' + ai rencontré une + quinzaine des plus prestigieux collaborateurs politiques du Sénat - chefs + des assistants des commissions et des bureaux personnels des parlementaires + - des deux partis, qui avaient presque tous aidé IBM et une coalition + d'autres entreprises à faire adopter au Sénat une nouvelle disposition + appelée le Team Act visant à réformer une partie de la loi sur les relations + du travail qui interdisait les négociations non réglementées entre un nombre + re + + + En fait, on nous récompensait pour nos bons et loyaux services + . + +

+

+ + Le Code de déontologie du Sénat + comporte les exemples suivants : + +

+

+ + Exemple 22 . + + + + Le Washington Press Club ( organisation sans but lucratif ) invite des + membres du Sénat à son dîner annuel de remise du prix de la Presse auquel + participeront des représentants de nombreux organismes de presse et leurs + épouses . + + + + Le Press Club + fournira deux billets à chaque membre + désireux d' y participer, l'un pour le membre, l' autre pour son épouse + . + + + Les sénateurs + sont autorisés à accepter ces billets et + à convier leurs épouses au dîner . + +

+

+ + Exemple 30 . + + + + Une association caritative sans but lucratif qui organise un + tournoi de golf + invite plusieurs sénateurs et nombre + d'autres célébrités à y participer . + + + L' association + propose aux sénateurs de payer le billet + d' entrée d' un montant de 150 dollars afin de inciter d'autres personnes à + financer ses activités caritatives en contrepartie de la possibilité de + jouer avec des célébrités . + + + Les sénateurs + sont autorisés à accepter l' invitation + car celle -ci émane de l' association caritative qui organise la + manifestation . " + +

+

+ Autrement dit, si, en tant que lobbyiste d' + entreprise, vous voulez inviter le collaborateur d' un membre du Congrès à un + dîner de gala organisé par un think tank comme la New America Foundation, vous + n' avez pas le droit d' acheter des billets pour cette manifestation et de les + donner à ce collaborateur ou à un parlementaire ; mais vous pouvez donner une + liste de noms à l' organisation sans but lucratif et faire ainsi en sorte que + celle -ci invite ledit collaborateur . + + Lors du dîner de gala, + le collaborateur + se retrouvera tout naturellement assis à + côté de vous . + + + Cette pratique, qui est devenue extrêmement courante à + Washington , + n' est rien d' autre qu' une opération + de blanchiment d' argent destinée à contourner l' esprit du Code de + déontologie . + + + Les dîners annuels organisés + par le Cato Institute, la Heritage Foundation et l' American Enterprise + Institute - qui , de tous les événements organisés sur les dossiers de + politiques publiques , figurent parmi les manifestations annuelles les plus + courues + réunissent une foule de + responsables de l' Administration et du Congrès dont la participation est + payée par des entreprises qui ont blanchi les fonds consacrés à leur soutien + et à l' invitation de ces responsables par le biais de le think tank + . + +

+

+ + Les invitations à dîner que + les lobbyistes avaient l' habitude d' adresser tout à fait ouvertement à les + membres de le Congrès et à leurs principaux assistants + passent désormais + de plus en plus par des organisations sans but lucratif qui servent d' + intermédiaires . + + + Lorsque je travaillais au Sénat, + ceux qui étaient parmi les plus friands de ces manifestations offertes par + les lobbyistes + proclamaient : " Nous respectons la + lettre du Code, rien que la lettre . " + +

+

+ + Mais + la forme d' intervention en + faveur de dossiers de politique publique que les lobbyistes ont obtenue + désormais de les think tanks + revêt un caractère beaucoup plus + ambitieux et subtil que des invitations à des dîners en smoking ou des + voyages à Bali ou Singapour . + + + En effet, + non seulement les think tanks + réalisent des travaux d' + analyse politique ; mais, surtout, ils les diffusent tous azimuts dans le + but de convaincre l' opinion publique et les responsables publics . + + C' est ainsi que les chercheurs principaux de la + Brookings Institution ont la réputation de produire des travaux + beaucoup plus théoriques que la plupart des conseillers politiques de Washington + et qu' ils publient leurs analyses dans des livres plus fréquemment que ceux de + la Heritage Foundation, par exemple, qui recourent plutôt à l' envoi par + télécopie de synthèses politiques ou à la publication de points de vue dans les + pages de libre expression du Washington Times et d'autres journaux ou magazines + . + + Toutefois, + au cours de la décennie 1990, + le phénomène observé dans le domaine du financement de la + recherche-développement scientifique + s' est produit dans celui de l' analyse + des politiques publiques . + + + Dans le + champ scientifique, + au lieu de financer la recherche fondamentale, + les bailleurs de fond + réclament de plus en plus de recherches + appliquées dont les objectifs sont plus précis et moins incertains . + + + De même, + s' agissant des think tanks, + alors que nombre d' organismes de + financement, en particulier les entreprises, syndicats et fondations, + semblaient se satisfaire d' un éventail diversifié de recherches sur les + politiques, + ils + sont aujourd'hui de plus en plus + demandeurs de résultats susceptibles de contribuer positivement à leur bilan + financier . + + + Les exemples + abondent . + +

+

+ + L' Economic Strategy Institute ( ESI ), qui était l'une des plus + importantes institutions de Washington à travailler sur l' incidence de les + politiques microéconomiques , + s' est transformé + pour devenir un cabinet-conseil constitué en organisation sans but lucratif + . + + Autrement dit, les entreprises ou les + associations patronalesintérêt + + Et ce n' est pas médire de cette + institution puisque son directeur et son économiste en chef + faisaient régulièrement référence, en public, aux compétences de l' ESI en + matière de conseil et de lobbying . +

+

+ + Parmi les lobbyistes clients de cet + institut + figurait ainsi un + groupe d' entreprises désireuses de produire des rapports intellectuellement + solides pour contrer les initiatives en faveur de la lutte contre le + réchauffement climatique . + + + Une fois, + alors qu' il était question du débat très vif qui voyait s' + affronter dans le secteur des télécommunications les opérateurs longue + distance et les opérateurs locaux, + tous deux toujours à les + prises avec la lettre et l' esprit de la loi de 1996 sur les + télécommunications , plusieurs membres de l' ESI + ont proposé de faire pencher la balance + du côté de ceux qui apporteraient le soutien financier le plus important à + l' institut . + + + Cette histoire + n' est pas unique en son genre et elle + n' est même pas inhabituelle . + +

+

+ + La Progress and Freedom Foundation + reçoit une large + part de son financement d' opérateurs de télécommunications locaux et d' + entreprises opposées à l' hégémonie de Microsoft dans le secteur de l' + informatique ; pourtant, lors de sa création, cette fondation s' était fixé + un objet beaucoup plus large que les questions de réglementation dans les + domaines des télécommunications et de l' informatique . + + + Les synthèses politiques et les pages de libre expression publiées par + cette institution + ressemblent + pourtant fort à des plaidoyers qui pourraient avoir été rédigés par les + entreprises ou les organisations professionnelles concernées . + + + Or, + en l'occurrence, + le rapport + a été élaboré par une + institution sans but lucratif qui bénéficie d' un régime fiscal spécial et + est exemptée de l' impôt sur les sociétés . + + + Autre + exemple : + dans un dossier où s' affrontaient des sociétés américaines + de transport en messagerie express et une société étrangère nouvelle venue + sur le marché américain, + l' Economic Strategy Institute + a organisé une réunion d' information à + l' intention des décideurs publics et des médias et publié un rapport sur + les pratiques du nouveau venu sans en indiquer l' auteur . + + + L' absence de nom + tenait au fait que + les lobbyistes de l' entreprise avaient rédigé ce rapport et l' avaient + publié par l'intermédiaire de cet institut de recherche sans but lucratif + . + +

+

+ Il s' agit là, certes, d' exemples patents d' + utilisation de l' appareil des organisations sans but lucratif par des intérêts + particuliers pour promouvoir leur cause, mais de tels agissements sont + relativement monnaie courante à Washington . + + La majorité des observateurs + estiment que l' ensemble des grandes + institutions se livrent à ce genre de pratiques, même si ce n' est pas de + façon aussi évidente . + + + Dans le + domaine de la politique étrangère, + deux exemples + démontrent bien la + vulnérabilité du secteur des think tanks face à la détermination sans faille + des lobbyistes . + +

+

+ + Le + premier + est + fourni par USA*Engage, un imposant organisme de lobbying qui a été créé pour + combattre la prolifération des sanctions unilatérales instaurées par les + Etats-Unis contre les pays qu' ils estimaient avoir menacé leurs intérêts + vitaux de sécurité nationale . + + + Comme les sanctions des Etats-Unis contre + le Soudan , + Cuba, la Birmanie + et d'autres pays ne s' accompagnaient pas de sanctions analogues de la part + de nos principaux alliés européens et asiatiques, les entreprises + américaines se sont vues privées d' un grand nombre d' opportunités + commerciales dans ces pays, opportunités sur lesquelles l' Allemagne, la + France, le Japon et même Israël étaient prêts à bondir, d'autant que les + multinationales américaines étaient ligotées par les décisions fédérales + . + + + La mobilisation des lobbyistes + a permis de rassembler plus de 600 + membres, dont des multinationales de renom comme Eastman Kodak, IBM, Unocal, + Boeing, General Electric et Caterpillar . + + + Ainsi que l' + écrivait Jacob Heilbrunn, en 1998, dans + une brillante analyse sur cet organisme : " USA*Engage, comme son nom l' + indique, vise à établir une équation entre commerce et internationalisme, + sanctions unilatérales et isolationnisme . + + + Cette organisation + n' est pas opposée à des sanctions + multilatérales : elle refuse simplement que les Etats-Unis fassent cavalier + seul et qu' ils se retrouvent isolés, qu' ils perdent des marchés et qu' ils + s' aliènent leurs alliés . + + + Ses responsables + ajoutent que, loin + de être de cupides soutiens des dictatures, les entreprises sont les + derniers internationalistes, rien moins que la nouvelle avant-garde de la + démocratie . " + +

+

+ + Même en étant totalement favorable aux + objectifs de USA*Engage, on ne peut que considérer que ce projet -là dépendait en + partie de sa capacité à recruter des think tanks qui, à la fois, disposaient de + praticiens renommés des politiques publiques, comme indiqué précédemment, et s' + alliaient les meilleurs théoriciens des Etats-Unis sur ces questions pour + plaider en faveur de les objectifs politiques de l' organisme, et non pour être + des commentateurs impartiaux et non corrompus sur la totale absurdité et les + limites évidentes d' une application à grande échelle de sanction + + Comme l' indique Heilbrunn, + a financé un rapport élaboré + par l' Institute for + a financé un rapport élaboré par l' + Institute for International Economics ( IIE ), qui est sans doute la + première institution de Washington spécialisée en politique macroéconomique, + et l' a communiqué aux médias lors de une conférence de presse convoquée en + avril 1997 . + + + De fait, + rien dans le rapport établi + par l' IIE + ne va à l'encontre de la perspective + générale adoptée dans la plupart de ses rapports . + + + Toutefois, + si cet + institut n' a certes pas rédigé ce rapport avant la création de USA*Engage, + il l' + a toutefois élaboré à l'aide de un + financement extérieur - même si ce document est thématiquement cohérent avec + ses autres travaux -, et il a franchi la ligne jaune en rendant publique une + analyse politique lors de une manifestation qui s' inscrivait dans une + action de lobbying / sensibilisation destinée à influencer les médias et le + gouvernement . + +

+

+ + Dans les milieux de Washington, + la grande majorité des + protagonistes + ne se soucient + absolument pas de la distinction qui est faite ici entre, d'une part, la + question du financement d' importants travaux de politique générale et du + moment où ils sont introduits dans le débat public, et, d'autre part, les + lobbyistes qui en sont les commanditaires . + + On pourrait dire que l' + IIE a profité de l' opération lancée par USA*Engage, et non l' + inverse . + + Le fond + du problème, + c' + est que, même si, à bien des égards, les objectifs de USA*Engage sont + louables pour des gens convaincus des avantages du commerce néo-libéral - et + donc des limites inhérentes aux arbitrages économiques et sécuritaires pour + atteindre des objectifs de politique étrangère axés sur des sanctions -, la + mission de cet organisme de lobbying n' est pas de défendre des intérêts + publics incontestables, alors que telle est celle de l' IIE, qui bénéficie + d' avantages fiscaux pour ce faire . + + + Heilbrunn indique aussi que + USA*Engage et l'un de ses membres phares, la National Association of + Manufacturers, ont financé une étude de la Georgetown University sur la " + très lourde facture à payer pour les intérêts commerciaux américains " . + + + + L' influence de cet organisme de lobbying + s' est fait aussi sentir dans un large + éventail de programmes et de synthèses politiques élaborés par le Cato + Institute et la Heritage Foundation . + +

+

+ + Un autre exemple de cette + pratique - quoique sous une forme plus insidieuse et avec des objectifs + totalement cyniques , ce qui n' est pas le cas de les travaux de USA*Engage + - + est fourni par le cabinet de lobbying + Jefferson Waterman International ( JWI ) qui, selon le journaliste Ken + Silverstein, " a promu des despotes sur trois continents " . + + + JWI + se compose de + responsables qui occupaient auparavant des postes importants dans le secteur + de la sécurité nationale au sein de le gouvernement, notamment à la Central + Intelligence Agency ( CIA ) ; il a souvent travaillé pour de grandes + entreprises américaines de l' industrie de l' énergie et de la défense, tout + en oeuvrant activement pour des gouvernements étrangers . + + + Malheureusement, c' était aussi un + protagoniste majeur de la coalition d' entreprises réuniesentreprise + + Comme l' écrit Silverstein : + Un des premiers gros clients + de JWI + a été Franjo Tudjman, le président de la + Croatie, qui a fait appel aux services de ce cabinet vers 1995 pendant la + guerre en ex-Yougoslavie ( ... ) . + + + Dans une note adressée au dirigeant + croate, + Waterman + écrivait que la politique étrangère et + de défense des Etats-Unis était " élaborée au premier chef " par le + président, sur la base de consultations avec le département d' Etat, le + Pentagone, le Conseil national de sécurité ( NSC ) et la CIA . " Il importe + ( ... ) d' avoir dans toutes ces instances des contacts officiels et + personnels aux niveaux appropriés, ajoutait -il . + + + Comme + vous le savez, nous sommes bien placés pour vous aider dans ce + domaine " . " +

+

+ + Jefferson Waterman + a également informé + Tudjman qu' il assurerait le contrôle de son image dans les médias " quelle + qu' en soit la difficulté ", et qu' il contribuerait à mobiliser les grands + ténors des think tanks spécialistes des politiques publiques en faveur de le + président croate si celui -ci jugeait nécessaire de prendre le contrôle de + territoires surveillés par les Casques bleus des Nations unies . + + + L' ensemble des objectifs et + de les visées de JWI + apparaissent clairement dans les + dossiers déposés à la section chargée de l' application de la loi sur l' + enregistrement des agents étrangers, au Service de la justice pénale du + ministère américain de la Justice . + + + N' + importe qui peut étudier de près les dossiers sur les cabinets de lobbying + et leurs stratégies pour infléchir les politiques au nom de leurs clients + étrangers . + + + + Une consultation rapide de ces milliers de dossiers + montre qu' il y est + souvent fait référence au milieu de les think tanks, à divers intellectuels + spécialistes des politiques publiques disposés à offrir leurs services, et + aux médias, comme autant d' acteurs susceptibles de monter au créneau sur + ordre du lobbyiste . + + + La fonction des think tanks sans but lucratif, qui est de servir l' intérêt + public, + n' est absolument + pas respectée : au contraire, il ressort de ces documents que leur + légitimité et le rôle particulier qu' ils jouent dans l' élaboration des + politiques sont assurément là pour être exploités et récupérés sans coup + férir à leur profit par le lobbyiste et son gouvernement client . + +

+

+ Il existe bien + d'autres exemples de ce franchissement quotidien de la ligne jaune + entre intérêt général et intérêt particulier dans le cadre de les collaborations + et des rapports entre institutions sans but lucratif et lobbyistes . + + Parmi les cas récents, + l'un des plus intéressants + concerne l' + actuel " ambassadeur " des Etats-Unis à Taiwan, qui porte officiellement le + titre de directeur de l' American Institute in Taiwan ( AIT ), organisation + en principe sans but lucratif ( aussi paradoxal que cela puisse paraître ) + et remplissant toutes les fonctions d' une ambassade sans en être une, + puisque les Etats-Unis ne reconnaissent plus la souveraineté de l' île + . + + + Douglas Paal , le directeur de l' + AIT, a été conseiller spécial pour l' + Asie de l' Est du président George H.W. Bush . + + + Quand il a quitté ses fonctions, + Douglas Paal + a fondé son propre think + tank, l' Asia Pacific Policy Center ( APPC ) . + + + D' après une importante enquête sur Paal et ses activités, + publiée par Joshua Micah Marshall dans l' hebdomadaire The + New Republic, + la majeure partie de l' équipe + de Douglas Paal - c' est-à-dire les collaborateurs permanents de le Centre + eux -mêmes ! - + pensait que l' APPC était un cabinet de + conseil-lobbying . + + + L' APPC + a + lancé une lettre d' information dont l' abonnement annuel s' élevait à + plusieurs milliers de dollars et qui était diffusée essentiellement auprès + de importants organismes gouvernementaux asiatiques : ceux -ci pouvaient + certes être intéressés par cette lettre, mais leur intérêt était surtout de + promouvoir la carrière d' un proche de le président . + +

+

+ + L' APPC + n' organisait pas de programmes sur les + grands dossiers politiques à l' intention du public, pas plus qu' il ne + publiait, via Internet ou d'autres supports, des documents d' information + . + + + Plusieurs personnalités mentionnées comme faisant partie de son conseil d' + administration, dont Brent Scowcroft, l' ancien parlementaire Dave McCurdy + et l' ancien chef du Pentagone Frank Carlucci, firent part de leur + étonnement quand ils apprirent qu' ils + + + + La dernière année où des documents ont été + fournis au fisc, + les trois principaux bailleurs + de fonds de cette organisation d' intérêt public sans but lucratif + étaient le gouvernement de Singapour, le + JETRO ( Japan External Trade Organization, organisme japonais du commerce + extérieur relevant du ministère japonais de l' Economie, du Commerce et de + l' Industrie ), Itochu ( maison de commerce japonaise ) et Mitsui Marine + & Fire Insurance ( société d' assurance japonaise ) . + + + L' APPC + organisait de nombreux voyages à haut + niveau en Malaisie pour des membres du Congrès, en particulier du Sénat, + voyages financés par des sources malaisiennes publiques et privées qui + versaient directement des fonds sur les comptes bancaires du Centre en tant + que organisateur agréé des missions de parlementaires à l' étranger, ce que + le Comité de déontologie du Sénat acceptait encore à cette époque . + + + D' + aucuns que + affirment que Douglas Paal était + généreusement rémunéré par le vice-Premier ministre malaisien Anwar Ibrahim + qui était à l'époque le dauphin du Premier ministre Mahathir . + + + Les résultats de l' enquête de Joshua Marshall , qui remplirent un article + de 4 500 mots dans un hebdomadaire phare , + n' empêchèrent pas Douglas Paal d' être + nommé à Taipei, même si cet article a vraisemblablement retardé son départ + de plusieurs mois . + + + La question qui se pose ici + est que l' APPC, + organisation censée être sans but lucratif, ne s' est pas comportée comme + les Boy Scouts d' Amérique ( BSA ) ou la Brookings Institution, ou encore + comme un établissement de soins palliatifs pour malades du sida ou d'autres + institutions à vocation sociale . + + + En un sens, on pourrait affirmer + que son comportement + relève d' une forme de criminalité d' entreprise car, à la différence de les + organisations sans but lucratif, les cabinets de conseil sont soumis à l' impôt + sur les sociétés . +

+

+ + En 1997, + j' + ai rédigé un projet de loi + qui a été adopté au Sénat mais n' a pas franchi le cap de la commission + mixte paritaire, et qui aurait rendu obligatoire pour les organismes de + relations publiques sans but lucratif de déclarer s' ils recevaient de + gouvernements étrangers, directement ou indirectement, des sommes + supérieures à 10 000 dollars . + + + Lors du débat sur ce projet de loi, + l' American Civil Liberties + Union l' + a combattu au + motif que les BSA ou d'autres organisations de ce type seraient tenus à + cette déclaration s' ils recevaient des fonds de gouvernements étrangers, + risquant ainsi de passer pour des agents étrangers, ce qui serait + extrêmement dommageable pour leur activité . + + C' est ainsi que + rien n' a été fait pour régler un problème bien réel, pourtant constaté + par le Congrès, à savoir que un nombre croissant d' organisations 501 ( c ) sans + but lucratif, au financement opaque, mènent des actions de lobbying auprès de le + Congrès sur des questions comme l' établissement de relations commerciales + normales permanentes avec la Chine tout en prétendant qu' il s' agit d' actions + de sensibilisation des responsables publics " . + + La solution + réside dans la + transparence, mais rares sont ceux qui ont trouvé une méthode satisfaisante + pour parvenir à une transparence plausible concernant le financement et les + visées des institutions sans but lucratif, dont beaucoup ont été créées ou + sont contrôlées par des lobbies . + +

+

+ + L' un des membres de la + direction de l' American Enterprise Institute ( AEI ) m' + a entretenu de ce projet de loi . + + + Notre conversation + s' est déroulée à peu près en ces termes + : + +

+

+ + AEI : + Steve , le projet de loi de le Sénat + part à l'évidence d' une bonne intention + . + + + La transparence concernant les + financements étrangers + est une question très importante, mais + vous omettez un élément quand vous vous focalisez sur le montant en dollars + au lieu de prendre en compte le pourcentage de budget que représente l' aide + allouée . + +

+

+ + S. Clemons : J' + entends bien, mais cela ne reviendrait -il pas à permettre aux grandes + organisations, qui reçoivent des subventions relativement considérables, d' + échapper à cette obligation, et à contraindre les petites à déclarer ces + contributions ? + +

+

+ + AEI : Peut-être , mais s' + agissant de l' AEI , par exemple , il + se trouve que divers instituts de + recherche de Taiwan ont été d' importants bailleurs de fonds de notre Asia + Studies Center ; or, comme vous le savez sans doute, ces instituts sont eux + -mêmes financés par le gouvernement taiwanais . + + + Et, + comme ce dispositif a été reconduit chaque + année, + l' AEI + figure désormais au budget du + gouvernement taiwanais . + + + Or, + le montant global du + financement que nous recevons de Taiwan , il + est important + pour une organisation de petite taille, est restreint par rapport à celle de + notre Institut . + + + Peut-être devriez -vous prendre en + compte non pas le montant en dollars, mais un pourcentage du budget global, + de l'ordre de 20 ou 30 % par exemple . " + +

+

+ + Cette conversation + a de quoi surprendre . + + + Tout comme on peut + s' étonner que, malgré le débat soulevé par le fait que Douglas Paal gérait + une organisation sans but lucratif comme un cabinet de conseil, une + institution de premier plan comme l' AEI considère qu' en raison de sa + taille, + elle + est à l'abri de les + influences et des visées lobbyistes de gouvernements étrangers . + + + Bien entendu, + Douglas Paal + est un important + intellectuel dans le débat sur les politiques publiques, qui voulait + probablement faire de son centre une organisation de premier plan dans le + domaine de l' analyse politique et qui se heurtait à des difficultés pour + réunir le type de financement capable de lui donner toute latitude pour + mener des travaux de recherche sérieux . + + + Et + il + a fait siens les + objectifs à courte vue axés sur les seuls résultats financiers des bailleurs + de fonds de l' APPC . Mais son organisation était globalement plus petite + que l' Asia Studies Center de l' AEI, centre réputé à Washington pour son + soutien indéfectible aux intérêts de Taiwan . + +

+ + + + + Conclusion + + + +

+ + L' étude du secteur du lobbying de Washington, notamment de les + organisations qui mènent 0 des travaux de politique étrangère , + ne doit plus se cantonner aux seules + institutions elles -mêmes et aux relations qu' elles entretiennent et dont + elles rendent compte consciencieusement comme leur en fait obligation le + Lobbying Disclosure Act ( loi de 1995 sur les groupes de pression ) . + + + Car + une seconde économie + s' est mise en + place au sein de laquelle les lobbies profitent d' organisations sans but + lucratif moins réglementées et qui mènent des travaux sur les politiques + publiques, les récupèrent, les détournent et les manipulent, voire en créent + de nouvelles . + + + Souvent, + ces think tanks + servent de refuge à des responsables + publics qui ont été remerciés lors de un changement de gouvernement et qui y + attendent l' heure où ils seront rappelés à de hautes fonctions . + +

+

+ + Dans cette analyse, + ont été mis en lumière + certains aspects structurels de la nouvelle donne introduite récemment par + le secteur du lobbying dans le milieu des think tanks . + + + Les questions soulevées par cette mutation + ont + été explicitées, car la communauté des spécialistes des politiques publiques + de Washington joue un rôle important dans ce jeu vigoureux mais subtil entre + forces et intérêts antagonistes qui caractérise ce que nous appelons la " + société civile " . + + + Laisser les lobbyistes infiltrer en toute liberté le secteur de les + organisations sans but lucratif oeuvrant dans le domaine de les politiques + publiques + menace de saper + définitivement la légitimité des think tanks et le rôle important qu' ils + jouent dans l' élaboration des politiques publiques . + + + A + l'instar de tant d'autres secteurs de la société qui sont tombés sous le + coup d' accusations de corruption ou qui y ont succombé, + le secteur des think tanks + n' est nullement à l'abri de un tel + risque . + + + Enfin, + les problèmes de corruption des think tanks + sont systémiques, donc difficiles à + résoudre . + + + L' inquiétante pratique de le " lobbying de fond " et de le trafic d' + influence via des institutions de recherche + mérite d' être analysée de façon + approfondie et sérieuse . + + + L' IRS + doit prendre des + mesures à l'encontre des organisations sans but lucratif qui ne servent pas + l' intérêt public de façon crédible et qui, en règle générale, ont davantage + pour fonction de procurer des revenus non imposables à leurs principaux + dirigeants . + + + De surcroît, il convient d' accroître la transparence + concernant les dons importants aux organisations sans but lucratif de façon à + pouvoir évaluer les prestations de ces institutions à l' aune des fonds alloués + par leurs donateurs ou leurs " clients ", selon le cas . + + La New America Foundation fait un effort remarquable pour maintenir un + équilibre entre les bailleurs de fonds et éviter ainsi que tel ou tel + ne cherche à infléchir ses activités + dans un sens ou dans l' autre . + + + Toutefois, + même cette organisation + n' est pas totalement à l'abri de + cabinets ou de fondations qui chercheraient à l' utiliser au service de leur + cause politique . + + + Même si + nous répétons à l'envi, comme d'autres institutions, que nous n' entendons + rien faire qui ne s' inscrive dans notre vision globale du monde et dans + notre perspective de " centre radical ", + la + teneur de nos travaux et leur financement ou le moment choisi pour les + publier + sont parfois un peu trop étroitement + imbriqués . + + + Cette étude + n' entend pas se prévaloir d' une + quelconque supériorité . + + + Elle + veut à la fois une + confession et une simple observation de comportements nouveaux dans le + secteur des think tanks, induits par l' avidité et l' inventivité des + lobbyistes de Washington . + + + Cette évolution relativement récente + mérite un examen attentif pour éviter + qu' elle ne sape la formidable dynamique de la société civile aux Etats-Unis + . + +

+ + + + TITRE : Le lobbying dans l'Union européenne : les intérêts + des entreprises concordent-ils avec la politique étrangère ? + +

AUTEUR : Alan Philip

+ + + + + Introduction : le contexte institutionnel du lobbying européen + + + +

+ + Le système de gouvernement de l' Union européenne + est unique . + + + Ce simple fait + exige des groupes de + pression qu' ils recourent à des stratégies variées tout en conservant à l' + esprit les multiples contraintes qui résultent de la structure même de l' + Union, de sa grande diversité culturelle et politique, ainsi que des + nombreux intérêts qui la traversent . + + + Pendant longtemps, on accusa + le système européen de + prise de décision d' être une sortedécision + + L' aspect hermétique du système européen + résulte + certes de cette absence de transparence à certains moments-clefs de la prise + de décision, mais il découle aussi de la complexité et de la spécificité de + ce système ainsi que de son éloignement de la plupart des capitales + nationales . + +

+

+ + La première caractéristique importante du système de gouvernance européen + concerne son cadre légal, déterminé par + une série de six ( bientôt sept ? ) traités dont l' application relève des + tribunaux, en particulier de la Cour de justice des Communautés européennes + ( CJCE ) . + + + Les traités + définissent, + et théoriquement limitent, les compétences des institutions européennes, + bien que il faille admettre que toute initiative relevant d' une logique + fondée sur un approfondissement des principes du marché unique est + susceptible d' être justifiée par les articles 95 et 308 ( anciennement 100a + et 235 du traité initial instituant la CEE ) . + + + En pratique, il existe peu de contraintes + empêchant l' Union d' investir de nouveaux domaines politiques, à la condition + expresse que tous les Etats membres y soient disposés et que la Commission et le + Parlement européens y apportent leur soutien . + Il en va de même pour la politique étrangère, + les questions de sécurité, les aspects judiciaires et les affaires intérieures, + si ce n' est que la Commission et le Parlement n' ont pas d' influence directe + . +

+

+ + En second lieu, + les instruments législatifs utilisés par l' Union + ont des + caractéristiques dont les spécificités doivent être assimilées par les + organes de lobbying . + + + La directive, adressée par l' Union à tous les Etats membres , + définit les objectifs + d' une politique, mais en laisse les moyens à l' appréciation des + gouvernements nationaux . + + + Pour un groupe de + pression, + cela + signifie qu' il peut promouvoir ses intérêts au moins à deux niveaux + . + + + Le règlement + s' applique à l' + ensemble de l' Union et ne peut être modifié par les gouvernements des Etats + membres . + + + Il + est généralement assez détaillé et + précis, et peut très bien intervenir dans le cadre plus large d' une + directive . + + + Une décision de l' Union, + pouvant provenir de la Commission , de la CJCE ou de le Conseil de les + ministres avec ou sans le concours de le Parlement européen , + est obligatoire + seulement pour ceux auxquels elle s' adresse - par exemple une entreprise ou + un Etat membre, pris individuellement . + + + Enfin, + une recommandation de l' Union + est un avis non + contraignant souvent destiné à exprimer une préférence politique commune à + la plupart des Etats membres, et peut être prise en considération par la + CJCE lorsque celle -ci se prononce sur une affaire . + +

+

+ + Un troisième aspect qu' il + faut garder à l' esprit + concerne les emplacements géographiques + . + + + La plupart des principales institutions européennes + sont situées à Bruxelles, mais pas + toutes . + + + Le Luxembourg + abrite la CJCE, la Banque européenne d' + investissement ( BEI ) et le secrétariat du Parlement européen . + + + Strasbourg + accueille les séances + plénières du Parlement, qui exigent la présence physique de plusieurs + commissaires européens, accompagnés de leur équipe, ainsi que de presque + tous les députés européens, et donc de nombreux membres actifs de groupes de + pression, tous contraints à un pénible pèlerinage mensuel dans la capitale + gastronomique de l' Europe ! + + + Les agences para-étatiques de l' Union + sont éparpillées dans + tous les Etats membres, et les avant-postes de la recherche menée en interne + se trouvent en Belgique, en Italie, en Allemagne et au Royaume-Uni . + +

+

+ + Certaines des caractéristiques + les moins plaisantes de les organisations internationales + se retrouvent aussi dans + le cas de l' Union . + + On observe une tendance à rechercher en + permanence une répartition équitable des prérogatives, notamment + pour l' attribution des postes politico-administratifs importants au sein de les + institutions européennes . + + La CJCE + a catégoriquement condamné toute + nomination ou mutation qui ne serait pas fondée sur le mérite, mais cela ne + semble pas avoir infléchi beaucoup une pratique qui est devenue monnaie + courante . + +

+

+ + La prise de décision au sein + de l' Union + dépend toujours des dispositions + hybrides introduites par le traité de Maastricht en 1992 . + + + Les principales politiques + économiques communes ainsi que beaucoup d'autres + sont élaborées dans le + cadre de le premier pilier, la Communauté européenne, et sont soumises aux + exigences institutionnelles de l' Union . + + + La Commission + a l' initiative des + propositions législatives, que peuvent amender le Parlement européen et le + Conseil des ministres . + + + La CJCE + juge toute infraction à la législation + ainsi adoptée et tranche lorsqu' un doute apparaît dans des affaires + particulières ou concernant les fondements mêmes du traité . + + + Le second des trois piliers + définit la politique + étrangère et de sécurité commune ( PESC ), dont l' objectif est d' assurer + une plus grande coordination et une meilleure entente entre les Etats + membres sur une série de questions étrangères, militaires et sécuritaires + . + + + La Commission et le Parlement + ont une + marge d' action très limitée au regard du second pilier, et la prise de + décision relève essentiellement des Etats, qui agissent à l'abri de les + regards . + + + Bien que la PESC soit aujourd'hui représentée publiquement + par Javier Solana, qui est attaché au Conseil des ministres, + les opportunités offertes aux groupes de pression pour agir à le niveau + européen + restent très circonscrites . + + + Dans la mesure où, dans ce domaine, + la plupart des décisions ne + sont prises que lorsqu' un consensus a été trouvé à le Conseil , la + meilleure stratégie à adopter pour ceux qui cherchent à avoir une influence + sur ces politiques + consiste à + se rapprocher de certains gouvernements dans un cadre national . + + + Ceci + suppose que les + représentants des lobbies sachent ce qui est en cours de discussion au + Conseil, et de telles informations ( jugées généralement confidentielles ) + sont souvent plus accessibles à Bruxelles qu' ailleurs . + + + Dans leurs grandes lignes, + ces considérations + sont valables pour le troisième pilier + qui recouvre les affaires judiciaires et intérieures ( voir l' annexe ci + après ) . + +

+

+ + Le rôle des principales institutions européennes + est décrit dans le document joint à cet + article, mais quelques remarques complémentaires devraient permettre une + meilleure compréhension . + + + Jusqu' en 2005, + la Commission + continuera à être + dirigée par aux moins 20 commissaires nommés par les Etats membres, mais son + président ( actuellement Romano Prodi ) verra son rôle renforcé avec de plus + amples pouvoirs pour remanier et réorganiser son équipe, et une + responsabilité plus affirmée devant le Parlement . + + + Depuis la démission forcée, + le 16 mars 1999, de la Commission Santer, + beaucoup + considèrent que la + Commission a perdu de son influence et de sa confiance en elle . + + Sans doute s' efforce -t-elle de moins légiférer et + de trouver de nouvelles façons d' impliquer davantage d' acteurs dans les + décisions collectives ( voir infra ), mais son rôle de moteur du système + européen au regard de l' intégration économique et politique demeure inchangé . + + La Commission + est toujours directement + responsable de la conduite des affaires dans des secteurs-clefs tels que les + relations extérieures ( dont le commerce international ), la gestion des + marchés agricoles et la politique de concurrence de l' Union, donnant ainsi + son aval aux fusions et aux aides étatiques, tout en traitant des affaires + antitrust plus classiques . + +

+

+ + En outre, + la Commission, qui détient + toujours l' unique droit d' initiative " dans le système politique de la + Communauté , + représente nécessairement la première étape pour ceux qui ont des intérêts + à promouvoir, dans la mesure où elle reste l' initiatrice " par excellence " + de la politique européenne . + + + De surcroît, c' est à la + Commissioncommission + C' est à + elle qu' incombe la tâche délicate de convaincre les Etats membres + réticents de mettre en oeuvre les engagements communautaires pris à Bruxelles + et, si nécessaire, de conduire les gouvernements nationaux récalcitrants devant + la CJCE . C' est aussi la Commission qui, sur la base de décisions prises en + accord avec le Conseil et le Parlement européens, organise la distribution des + subventions provenant des fonds structurels, des programmes de recherches et + autres mannes communautaires . +

+

+ Il peut que l' électorat se + désintéresse du Parlement européen ( la participation lors de les élections de + 1999 n' était que de 52 % ), mais son pouvoir a été accru du fait des + modifications introduites par les nouveaux traités . + + En effet, + l' Acte unique européen de 1986 + soumettait la plupart + des mesures relatives au marché unique à un vote à la majorité pondérée au + Conseil et autorisait le Parlement, une fois exprimées les opinions du + Conseil, à exercer un droit de regard, et éventuellement de veto . + + + Le Parlement + continue à rencontrer + des problèmes dans l' accomplissement de ses nombreuses attributions et + souffre de son incapacité à traiter convenablement toutes les questions + importantes . + + + Mais + il + a suffisamment de + pouvoir, du fait de la nouvelle procédure de codécision où il partage le + dernier mot avec le Conseil des ministres, pour exercer, dans la plupart des + cas, une influence cruciale lors de la phase finale de la prise de décision + . + + + Les dernières étapes, qui + nécessitent un processus de conciliation , + offrent aussi d' importantes + opportunités au lobbyiste astucieux et bien informé . + + + Quoique l' on accorde + une grande attention aux séances plénières du Parlement, auxquelles se + réfèrent fréquemment les commissaires et les représentants du Conseil, + le détail de ses travaux + est effectué par ses vingt comités + permanents, dont le président et le rapporteur sont, dans chaque cas + particulier, des acteurs importants . + +

+ + + + Le rôle des partis politiques + + + +

+ + au Parlement européen, + les partis politiques + ressemblent plus à de vagues + coalitions de gens de même sensibilité ou de mouvements qui se trouvent + porter le même nom . + + + Sur les questions + d'importance nationale, + leur discipline interne + est souvent mise à mal, bien que il + existe des signes d' une cohésion partisane croissante . + + Ce sont cependant les neuf groupes + politiquesgroupe + + Dans la mesure où il + est peu probable qu' un groupe soit un jour susceptible d' être + majoritaire au Parlement, + et étant donné la nécessité imposée par les traités de se + prononcer à la majorité absolue sur les principaux défis qui se + présentent aux autres institutions européennes, + le Parlement + est le plus + efficace lorsqu' il est capable d' établir un large consensus à travers + les différents groupes . + +

+

+ + Le Conseil des ministres et le sommet des chefs d' Etat + et de gouvernement de l' Union connu sous le nom de Conseil européen + prennent aussi plus + d'importance à mesure que le programme de l' Union s' étoffe . + + C' est notamment le Conseil, et + non la Commission,commission + + Cependant + le secrétariat du Conseil + ne s' accommode + guère du lobbying dans la mesure où il n' a pas le même pouvoir + discrétionnaire que la Commission . + + + Ainsi, + ceux qui ont 0 des intérêts à promouvoir + doivent s' efforcer + de se faire entendre dans les capitales nationales ou auprès de les + délégations permanentes des Etats membres à Bruxelles . + + + Dans son travail, + le Conseil + est aujourd'hui subdivisé en trois + sections : l' agriculture, la PESC ... et le reste . + + + Mais + presque toutes les délégations nationales + viennent à + ces réunions avec des instructions de leur gouvernement . + + + D' où + l' accent placé sur les efforts de lobbying au niveau + national pour faire pression sur le Conseil . + + + + Cela + peut se révéler + particulièrement fructueux si un Etat membre est sur le point d' en + assumer la présidence . + + + En effet, + chaque présidence + est amenée à + élaborer une série d' objectifs pour la durée de son mandat, et elle a + une influence sur l' ordre de priorité des discussions lors de les + réunions du Conseil qu' elle anime . + +

+

+ + Le Conseil des ministres + multiplie aussi les + groupes de travail constitués de responsables nationaux qui examinent la + législation et d'autres questions . + + Il existe en permanence plus de 200 + groupes de ce type en activité . + + Bien que il ne soit + pas possible d' exercer une pression directe sur ces groupes, + des lobbyistes dévoués + sont présents " à leurs marges ", + donnant leur avis aux élus qui sortent de ces réunions afin que ils + puissent aider les responsables à mieux comprendre les implications des + idées qui ont émergé au cours de le débat . + +

+

+ + La CJCE de Luxembourg + n' est pas du + tout réceptive aux formes habituelles du lobbying, mais son influence va + croissant tandis que de plus en plus d' affaires sont portées à sa + connaissance ( et à celle de sa cour adjointe, le Tribunal de première + instance ) . + + C' est le résultat + logique de l' élargissement des compétences de l' Union et + deunion + + La CJCE + peut cependant + constituer une étape importante dans les campagnes menées par les + groupes de pression, et elle a pris des décisions importantes au regard + de la politique sociale et de celle de la concurrence, pour lesquelles + la législation existante reste incomplète, obligeant ainsi à une + interprétation des principes contenus dans les traités . + + + Syndicats et entreprises + ont fréquemment porté des affaires + devant elle afin de évaluer ce que les droits et principes que + renferment les traités et le droit jurisprudentiel signifient réellement + dans la pratique . + + + La décision rendue en 1986 dans l' affaire Nouvelles + frontières , par exemple , + a certainement accéléré la + dérégulation des services proposés aux passagers des avions dans la + Communauté européenne . + + + L' affaire Barber , en + 1990 , + a eu pour effet de + modifier radicalement les dispositions relatives aux régimes de retraite + dans la plupart des Etats membres . + +

+ + + + + L' équilibre institutionnel de l' Union + + + +

+ + Ces commentaires + visent à expliciter + comment chacune des quatre grandes institutions européennes prend part + au processus de décision au sein de l' Union . + + + Cependant, + le lobbyiste + doit aussi savoir où réside le + pouvoir dans l' ensemble du système politique . + + + L' Union + est clairement + devenue un acteur politique plus important, à la fois internationalement + et au regard de la politique intérieure de chaque Etat membre . + + + Le Conseil + continue d' être le principal acteur + politique sur la scène européenne, mais sa marge de manoeuvre est + limitée par d'autres acteurs . + + + Historiquement, + les progrès de la Communauté et de l' Union européenne + ont dépendu du + " dialogue " entre le Conseil et la Commission . + + + Les Commissions Delors ( + 1985-1994 ) + étaient réputées + énergiques, et il se peut que la rapidité avec laquelle progressait l' + intégration ait inquiété, mais leurs actions se fondaient sur une + étroite collaboration avec le Conseil . + + + Depuis 1995, + la Commission + a perdu de sa confiance en elle, a + été affaiblie par des scandales et est aujourd'hui absorbée par sa + propre réforme . + + + Cela + a considérablement + renforcé l' influence du Conseil, mais il reste que l' on ne peut + envisager de véritables progrès au sein de l' Union sans que la + Commission soit de la partie . + + + Dans le même temps, + les pouvoirs du Parlement + européen + ont été + progressivement renforcés, notamment avec l' invention et l' extension + de la procédure de codécision, mais aussi par rapport à la Commission, + surtout depuis que celle -ci est affaiblie . + + + Cela + a encore accentué le marchandage, + mené dans la confidentialité, entre les différentes institutions + . + + + Ainsi, + et alors que les principales + institutions européennes voudraient accroître leurs pouvoirs, + la prééminence du Conseil + reste la principale + caractéristique du système décisionnel de l' Union, et cela semble + devoir durer . + +

+ + + + + Les agences de l' Union + + + +

+ + Le rôle futur de la Commission et les différentes + manières d' éviter une centralisation excessive au sein de l' Union + font l' objet d' un débat permanent + . + + + Une solution + a consisté à séparer + un certain nombre d' agences européennes indépendantes du noyau + institutionnel de l' Union . + + + Ces agences + sont aujourd'hui une douzaine + . + + + De fait, + la première d' entre elles + fut la Banque européenne d' + investissement ( BEI ), crée en 1959, à Luxembourg . + + + Elle + a été délibérément + détachée des autres institutions européennes, bien que elle soit régie + par des éléments du socle conventionnel, les Etats membres étant + directement impliqués dans la direction de cette banque à travers la + nomination des membres de son conseil d' administration . + + + Europol, formée en marge de La Haye dans les années 1990 , + comporte certaines + similitudes avec la BEI, du fait de l' étroite participation des Etats + membres à ses activités . + + + Mais il s' agit là d' exceptions au modèle habituel + des agences de l' Union, pour lequel la principale contribution des + gouvernements nationaux se situe beaucoup plus en amont, lorsqu' il s' agit + de s' assurer de l' installation d' une institution européenne sur le + territoire national ! + + Après cela, + chaque agence + travaille dans un + cadre fixé par la législation européenne, mais peut évidemment faire l' + objet de pressions considérables de la part de les entreprises - au + premier rang desquelles on peut citer celles subies par l' Agence + européenne pour l' évaluation des médicaments ( EMEA ), située à + Londres, qui délivre les autorisations de commercialisation des produits + médicaux pour l' ensemble de l' Union . + + + Une autre agence + mérite d' être mentionnée : l' + Agence européenne pour l' environnement ( AEE ), située à Copenhague + . + + + Son rôle + consiste à + surveiller l' état de l' environnement en Europe et à contrôler la mise + en place et l' efficacité de la législation environnementale européenne + . + + + Son travail + repose en grande + partie sur une coopération avec les autorités nationales de chaque Etat + membre, une relation symbiotique se développant ainsi entre les deux + niveaux . + + + En fin de compte, + si l' AEE se trouve insatisfaite des + critères environnementaux d' un Etat membre, il est probable que + ce + mécontentement se répandra à travers le système bruxellois et aura + des conséquences négatives pour le pays en question . + Il est donc dans l' + intérêt des Etats membres de maintenir de bonnes relations avec + l' agence et de chercher à dissiper rapidement tout incertitude + quant à leurs états de service et à leurs pratiques en matière de + environnement . +

+ + + + + Questions à venir à propos de la gouvernance de l' Union + + + +

+ + L' Union + doit faire face à + un futur plutôt incertain, la perspective de l' élargissement venant + modifier ses priorités institutionnelles et l' équilibre financier entre + les contributeurs et les bénéficiaires nets du budget européen - tout + cela au moment où la légitimité démocratique de l' Union est de plus en + plus mise en question . + +

+

+ + du point de vue des + groupes de pression, + il n' est pas du + tout évident que des pays comme l' Espagne et l' Irlande, qui ont + beaucoup profité des transferts de fonds d' Etats membres plus riches, + soient toujours aussi enthousiasmé par les activités de l' Union alors + que leurs avantages à être membres apparaissent moins clairement + . + + + Et + si le traité de Nice ( 23 février 2001 + ) achève le processus de ratification, + les grands Etats membres + ne seront plus + représentés à la Commission que par un commissaire à partir de 2005, les + petits Etats - dont, désormais, beaucoup de nouveaux pays d' Europe + centrale et orientale - accroissant toujours un peu plus leur emprise + sur cet organe . + + + L' élargissement + va évidemment + gonfler le nombre des députés européens, des juges à la CJCE, des + membres du Comité économique et social ( ECOSOC ) et du Comité des + régions ( CDR ), diluant soi-disant le pouvoir des grands Etats de l' + ouest de l' Europe . + + + Cependant, + une reconfiguration complexe du système de vote à la + majorité qualifiée au Conseil des ministres + doit permettre aux + plus grands Etats membres de récupérer une partie de leur pouvoir + . + + + Les quatre plus grands pays ( l' Allemagne , la France , + l' Italie et le Royaume-Uni ) ainsi que l' Espagne ou la Pologne + seront en mesure + de bloquer les décisions au Conseil des ministres, qui comprendra alors + 25 Etats . + + Il peut que l' axe + franco-allemand soit encore un peu plus affaibli, mais les grands + acteurs européens auront toujours la possibilité de diriger les affaires, + quoique d' une autre manière . + + En tout cas, + l' élargissement + pourrait entraîner + une modification des priorités politiques de l' Union, qui reflétera le + nouvel équilibre des intérêts au sein de un groupe plus vaste d' Etats + membres . + + + En un mot, on doit s' attendre + à un intérêt plus faibleintérêt +

+

+ + L' élargissement de l' + Union + devrait centrer l' attention sur l' + application du principe de subsidiarité adopté lors de le traité de + Maastricht . + + + Jusqu'ici, + cette déclaration d' intention + ne semble pas avoir entraîné de + modification tangible du travail des institutions européennes, si ce n' + est une diminution de la production législative . + + + Mais + la diversité des situations + va s' accroître + avec l' incorporation, dans le processus décisionnel, de tant de + nouveaux Etats membres . + + On peut alors envisager + un regain d' intérêtintérêt + + La Commission elle -même + pourrait bien se trouver submergée + par l' énorme tâche consistant à s' assurer du respect des 80 000 pages + de l' acquis communautaire sur un territoire aussi vaste et divers + . + + + Ces deux évolutions parallèles + pourraient à leur tour susciter des + demandes de renationalisation des politiques actuellement menées depuis + Bruxelles, la plus souvent citée étant l' agriculture . + + + La Convention sur l' avenir de l' Europe ( notamment + composée de représentants des Etats membres et des pays candidats ) + cherche aussi des moyens d' + enraciner le principe de subsidiarité avant la conférence + intergouvernementale de 2004 . + + + A lui seul, + cet événement + peut reconfigurer la + structure de prise de décision ainsi que les compétences de l' Union, et + ce qui découlera de cette situation particulièrement ingérable est loin + de être clair . + + + Une Constitution européenne simplifiée + permettrait + peut-être aux citoyens et aux gouvernements nationaux de contester + devant les tribunaux certains aspects des projets politiques européens + qui outrepasseraient leurs compétences ou violeraient le principe de + subsidiarité . + +

+

+ + Dans le même temps, il faut + conserver à l' esprit deux + autres éventualités . + + + L' une d' elles + est que le rôle + de la Commission elle -même pourrait changer devant l' ampleur du défi + bureaucratique que constitue l' élargissement . + + + La Commission + pourrait s' orienter davantage vers + une activité de soutien ou de médiation dans l' évolution politique, en + fondant son influence et son autorité sur sa position centrale, au + carrefour de nombreux réseaux politiques et de communautés " + épistémiques " . + + + Un autre scénario + pourrait voir la Commission, avec le concours des Etats membres et d' + un large échantillon de groupements d' intérêts, élaborer, dans des + domaines précis, un programme politique européen fondé sur le consensus + et des mesures concertées prises simultanément à plusieurs niveaux ( + local, national, européen ) . + + + Cette " méthode ouverte de coordination " + a été amorcée par + les décisions prises lors de la rencontre au sommet des dirigeants de l' + Union, à Lisbonne, en avril 2000, et elle est en cours de application + dans des domaines politiques aussi variés que l' éducation, les + retraites, l' exclusion, l' immigration ou la compétitivité industrielle + . + + + Dans quelle mesure cela + représente -t-il une perte d' influence pour la Commission ou le + Parlement ? + + + + Il + est trop tôt pour le savoir . + + + Mais il paraît évident que ce processus laisse des occasions aux + gouvernements nationaux et aux groupes d' intérêts pour modifier l' agenda + européen, en intervenant politique par politique . +

+ + + + + + La structure du lobbying à Bruxelles . + + + +

+ + Le mot " lobby " + est + un terme vague, employé pour caractériser une nébuleuse d' intérêts + cherchant à se faire représenter et à exercer une influence dans les centres + de pouvoir où sont prises les décisions . + + + Dans le cas de Bruxelles, + la pratique du lobbying + est particulièrement + opaque : les règles régissant les rapports entre les groupes de pression et + ceux qui la subissent sont très imprécises, et la frontière entre les + organisations pratiquant le lobbying et les structures gouvernementales sont + souvent ténues . + + + Le mot + renvoie ici à tous les acteurs du processus décisionnel autres que les + institutions européennes elles -mêmes, ce qui comprend les intérêts + sectoriels, les groupes défendant des convictions et, parfois, les + gouvernements de pays tiers . + +

+

+ Il serait trop facile de + circonscrire le phénomène du lobbying européen aux 800 et quelques + fédérations paneuropéennes d' associations et / ou d' entreprises nationales + spécialistes des arcanes de la vie politique, qui forment une sorte de club + fermélobbying + + En réalité, + des centaines d'autres entités + sont régulièrement de + la partie : cabinets d' avocats, agences comptables, cabinets de conseil en + gestion, services de consultants en politique et / ou en affaires publiques, + associations fédératives nationales, associations commerciales et élus + locaux . + + + A + Bruxelles, il existe aujourd'hui environ 1 800 organisations qui s' + adonnent au lobbying,lobbying + Il y a vingt ans, elles étaient au nombre de 400 + pour environ 3 000 employés . + + Ces organisations + ne sont pas toutes + présentes dans tous les Etats de l' Union, certains de leurs membres ne + travaillent pas sur son territoire, et une large minorité d' entre elles n' + ont pas leur siège à Bruxelles . + + + Certaines associations industrielles + n' acceptent pas, parmi + leurs membres, les producteurs japonais installés en Europe ( comme les + constructeurs automobiles ), tandis que d'autres sont très influencées par + les investisseurs étrangers ( les fabricants d' appareils électriques, par + exemple ) . + + + En outre, + le lobbying + prend de plus en plus la forme de + coalitions temporaires et de structures ad hoc constituées en vue de réagir + à des propositions ou des événements particuliers . + + Il y a ensuite les activités des + gouvernements,lobbying +

+

+ + En réalité, + n' importe qui peut + faire du lobbying auprès de l' Union, mais peu de gens savent comment s' y + prendre . + + + Le lobbying + n' est pas + véritablement réglementé, bien que la Commission tienne à jour sa propre + liste d' informations sur quelque 700 organisations . + + + Mais + cette liste + omet + les intermédiaires rémunérés par de nombreux groupes d' intérêts ainsi que + les organisations éphémères issues d' un Etat membre n' ayant pas d' + affaires régulières à Bruxelles . + +

+

+ + Le Parlement européen + essaie aussi de limiter + le nombre de laissez-passer accordés aux membres des groupes de pression ( + et qui constituent un avantage pour ceux qui travaillent régulièrement à + Bruxelles ) afin de éviter aux députés d' être contraints de consacrer trop + de temps à l' examen de telle ou telle préoccupation dans le cadre de leurs + activités parlementaires . + + + La Commission et le Parlement + européens + ont aujourd'hui des + règlements stricts interdisant à leurs membres ou à leur personnel de + recevoir des cadeaux importants, mais le Parlement, depuis le rapport Ford + de 1996, semble rencontrer des difficultés à s' assurer que tous les députés + suivent scrupuleusement ce nouveau code de conduite . + + + Deux groupes de consultants en lobbying + ont rédigé des chartes + déontologiques à l' intention de leurs membres, mais seule une petite + douzaine d' entreprises les ont paraphées, cette décision étant totalement + facultative . + + + Tout le reste de l' activité des lobbies + n' est pas + réglementée à Bruxelles, si ce n' est peut-être indirectement du fait du + statut légal des organisations en Belgique qui les laisse libres de décider + pour elles -mêmes . + +

+

+ + Depuis le milieu des années 1980, + les universitaires + ont fait des efforts + croissants pour comprendre l' essence et le degré d' influence des + organisations pratiquant le lobbying à Bruxelles . + + + Les théoriciens de l' intégration + considèrent depuis longtemps les groupes d' intérêts comme un indicateur + fondamental du caractère des institutions européennes : soit leur influence + est faible, et le cadre institutionnel européen peut être considéré comme + intergouvernemental ; soit elle est importante, et ce cadre se rapproche + alors du modèle fédéraliste ou fonctionnaliste . + + + Ce débat, qui agite la communauté universitaire , + est loin de être clos, mais il semble + que les opinions s' articulent autour de deux pôles . + + + Le + premier + est le pôle " + intergouvernemental libéral ", aujourd'hui plus enclin à accepter que + certaines organisations non gouvernementales ( ONG ) aient du pouvoir au + sein de le système européen . + + + L' + autre + est + le pôle " néo-institutionnel ", qui soutient que les Etats membres, les + groupes d' intérêts et les institutions européennes interagissent et s' + influencent mutuellement . + + + L' émergence, dans les années 1990 , de la nouvelle école + institutionnaliste + a + principalement découlé d' études de cas sur la prise de décision au niveau + politique et individuel . + + + Ces études + montraient que des + groupes d' intérêt sectoriels ou sous-sectoriels - qu' ils soient ancrés + dans le monde de l' entreprise ou axés sur la promotion de convictions - + pouvaient jouer, et jouaient effectivement, un rôle important dans le + processus de prise de décision de la Communauté / Union européenne . + + Ce n' est que lorsqu' il s' agit de questions " + politiques de la plus haute importance " que les groupes d' intérêt sont plus ou + moins exclus du processus de prise de décision . + + En d'autres termes, + lorsqu' il s' agit de questions + techniques, non politisées et de peu d'importance, + les ONG + peuvent exercer une grande influence + . + + + Mais, + plus une question + devient politique et met en jeu des intérêt gouvernementaux, plus il sera + difficile pour les groupes d' intérêt de contrôler le débat, sans parler d' + influencer les résultats . + +

+

+ + Quand la Communauté européenne est devenue l' Union + européenne et que de nouveaux traités ont étendu les compétences de ses + institutions, + une autre évidence + s' est faite jour : + la structure du lobbying avait changé . + + + Dans les années 1960, + ces activités + concernaient essentiellement l' agriculture et l' alimentation ; les + intérêts sociaux et environnementaux commencèrent à s' organiser + collectivement seulement dans les deux décennies suivantes ; la perspective + du marché unique fit naître de nouvelles préoccupations commerciales en mal + de représentation ; les traités de Maastricht et d' Amsterdam incitèrent à + la promotion de nouveaux intérêts recouvrant le social, la santé, l' + éducation, la justice et l' immigration . + + + Globalement, + plus l' Union + est devenue un acteur + international fort et cohérent ( sur les questions commerciales et + environnementales, par exemple ), plus le dialogue institutionnel s' est + extrait des zones périphériques du pouvoir à Bruxelles comme dans l' + ensemble de l' Union . + + + Ainsi, + ces dernières années, + le Trans-Atlantic Business Dialogue ( TABD , " Dialogue transatlantique de + les milieux d' affaires " ) , né il y + a à peine dix ans, est devenu l'un des + plus importants forums représentant l' opinion étrangère " à Bruxelles + . + + Il n' est pas non plus possible + de prétendre que les opinions des milieux d' affaires des + Etats-Unis ont été, par le passé, relativement sous-représentées auprès + de les institutions européennes, dans la mesure où l' on s' accorde à dire que + le comité européen de la Chambre de commerce américaine ( AMCHAM ) est l'un des + lobbies les plus efficaces sur la scène bruxelloise . + + En revanche, on peut affirmer + qu' étant donné les + intérêts économiques concurrents de l' Union et des Etats-Unis en matière de + commerce international, ajoutés à une traditionnelle propension à se brouiller + sur certaines questions, un nouveau forum était nécessaire pour améliorer la + compréhension mutuelle et insister sur les intérêts stratégiques que partagent + les deux partenaires . +

+

+ + La souplesse et l' opportunisme caractérisant la pratique de le lobbying à + Bruxelles + doivent aussi être analysés . + + + Le lobbying + ne + s' y déploie pas dans un cadre bien établi, et les structures dans + lesquelles la représentation des groupes d' intérêt est préalablement + déterminée ( comme le Comité économique et social ou les centaines de + comités consultatifs officiels ) ne sont souvent pas les plus efficaces + . + + + Si, + dans le dispositif institutionnel actuel, l' expression de certains intérêts + particulièrement importants n' est pas possible, il est facile de + créer de nouvelles structures ou de trouver de nouveaux + canaux pour faire entendre ces points de vue . + + Le plus important + est de savoir comment jouer la partie + politique à Bruxelles . + + + Les organisations qui y sont + établies + doivent savoir ce qu' il faut qu' elles + fassent . + + + Etant + donné la qualité de les systèmes de communication modernes , les + organisations et les professionnels de le lobbying qui réussissent + n' ont pas toujours besoin d' être + présents à Bruxelles . + + + Un déficit de compétences ou de connaissances dans une + campagne précise de lobbying + peut toujours être + comblé par le recours à l' univers hautement concurrentiel des cabinets de + conseil . + + + Une étude plus approfondie de + les styles de lobbying + sera entreprise plus loin . + +

+

+ + au coeur du processus décisionnel + bruxellois ( qui articule évidemment un niveau national , et parfois aussi + infra-national ), on trouve le besoin de la Commission de recueillir des + informationscommission + + Ces renseignements + sont fréquemment + indisponibles et ne peuvent parfois pas être fournis par les gouvernements + des Etats membres . + + + La Commission + se tourne donc inévitablement vers les + organes représentatifs afin de obtenir informations et opinions pouvant + orienter son action . + + C' est là le + fondement de la relation symbiotique entre la Commission et les groupes d' + intérêts, qui, à leur tour, se renseignent sur les opinions et les projets + de la Commissionintérêt + + L' état de dépendance mutuelle où se trouvent ces deux groupes d' acteurs + a été renforcée par l' + hégémonie du Conseil des ministres dans la plupart des grandes décisions de + l' Union . + + + Mais + un partenariat solide entre la Commission et de les groupes + d' intérêts bien organisés à le niveau européen + peut permettre + parfois de véritablement contourner le Conseil, ou du moins de marginaliser + un Etat membre qui exprimerait de vigoureuses objections . + + + Ainsi, + l' alliance, à la fin de les années 1970 , entre la Commission et EUROFER ( + Association européenne de la sidérurgie ) + a permis de + contrer les réserves allemandes à propos de une intervention sur le marché + de l' acier, alors très touché par la crise . + + + Et + l' enthousiasme des banquiers français, à la fin de les années 1970 , en + faveur de la libéralisation de leur environnement économique intérieur l' + emporta grâce à le + concours de la Commission et des institutions européennes, et malgré les + objections de Paris . + +

+

+ + Depuis 1986, il y a eu plusieurs changements + importants dans le système décisionnel de la Communauté / Union + européenne, lesquels ont aussi influencé la nature du lobbying sur beaucoup de + points . + + Les quatre traités, ou amendements aux traités existants, conclus par les + Etats membres depuis la conférence intergouvernementale de Luxembourg , en + 1985 , + ont consacré la + généralisation progressive du recours au vote à la majorité qualifiée au + Conseil des ministres, ce qui a rendu du pouvoir à la Commission et au + Parlement . + + + Le rôle de celui -ci + a été élargi depuis + l' institution du suffrage universel direct en 1979, mais le changement le + plus important a été l' adoption de la procédure de codécision ( instaurée + par le traité de Maastricht ) qui donne au Parlement des prérogatives + décisionnelles communes à celles du Conseil des ministres dans un nombre + croissant de domaines politiques ( pour une grande partie des politiques + relatives au marché unique et à l' environnement, par exemple ), la + Commission intervenant parfois comme médiateur en cas de désaccord entre le + Conseil et le Parlement . + + + Dans l' Union, + toute prise de décision + se fait dans + le cadre de un règlement très complexe qui émane des fondements contractuels + et législatifs relatifs au secteur en question et au type de décision devant + être pris . + + On dit qu' il existe au moins vingt-trois + structures décisionnelles différentes en exercice au sein de l' Union, et les + stratégies de lobbying doivent ainsi s' adapter à la fois à l' état du règlement + et à l' équilibre des forces politiques en présence . + + Selon les domaines, + la Commission ou le Conseil + peuvent prédominer, + tandis que le Parlement peut bloquer les progrès sur certaines questions et + qu' un recours devant la CJCE en suivant la procédure légale peut se révéler + très efficace . + + + Ceux qui veulent promouvoir + véritablement leurs intérêts à Bruxelles avec des chances de succès + doivent ainsi + élaborer une stratégie spécifique pour chaque question politique et chaque + étape du processus décisionnel . + +

+ + + + + Les styles de lobbying + + + +

+ + Le système de prise de décision au sein de l' Union + est un mélange unique + de styles de lobbying, où coexistent des cultures politiques très diverses, + de sources continentales et anglo-saxonnes, combinées aux contraintes d' une + configuration institutionnelle particulière . + + + Confrontées à un sujet précis, + la plupart des organisations de lobbying + doivent d'abord déterminer le degré + auquel elles souhaitent s' investir . + + + Très souvent, + ces organisations + sont réticentes ou inaptes à consacrer + beaucoup de ressources à cette activité, ce qui confère un avantage à celles + qui s' en donnent la peine . + +

+

+ + En général, il convient de suivre quelques règles + importantes . +

+ +

+ + Trouvez un Euro - + groupe ( association commerciale, corps professionnel ou un équivalent ) + reflétant vos préoccupations . + + + S' il n' en existe aucun , + formez -en un + qui rassemble des entreprises et des organisations provenant ( de + préférence ) de plusieurs Etats membres, ce qui apportera beaucoup de + crédit à votre cause auprès de la Commission . + + + Les décideurs européens + veulent savoir si vos points de vue représentent un véritable courant + d' opinion plutôt que les intérêts commerciaux d' une entreprise + particulière . + +

+

+ + Exprimez vos vues à temps . + + + La Commission, dans la + mesure où elle détermine le calendrier de les événements , + est certainement l' endroit par où + commencer . + + Il est préférable de l' + approcher avant que la Direction + générale ( DG ) concernée ne se forge ses propres idées . + + A cette fin, + les organisations + doivent avoir à la fois une bonne + connaissance de l' évolution de la scène politique bruxelloise et des + contacts bien placés . + + + Cela + nécessite une certaine forme de + représentation à Bruxelles ( directement ou par procuration ) et le + développement régulier d' un réseau de relations . + +

+

+ + Repérez les acteurs-clefs et faites + pression sur eux . + + + La Commission, par exemple + , + n' est pas un monolithe mais une + bureaucratie célèbre pour son morcellement . + + + Ainsi, + si la personne responsable d' une DG + constitue une cible évidemment importante, + d'autres voies + peuvent se + révéler fructueuses pour le lobbying . + + + Le Commissaire et son cabinet rattachés à la DG en + question + doivent être approchés, ainsi que + toute autre DG concernée par le sujet ( parfois, plusieurs le sont ) + . + + + De cette façon, + tout l' environnement politique dans lequel travaille le + responsable de la DG + devrait se trouver sous influence + . + + Il existe encore d'autres personnes dignes d' attention, comme les + membres du comité approprié du Parlement européen, ceux de l' ECOSOC et ceux + du Comité des régions . + Il faut identifier précisément la chaîne + décisionnelle pour le sujet qui vous intéresse, et chaque + maillon doit faire l' objet d' un travail de lobbying approprié . +

+

+ + Cherchez des alliés là où c' est + possible . + + + A + Bruxelles, + l' univers du lobbying + est très actif et regroupe beaucoup + de gens . + + + Si les positions d' + une organisation semblent assez faibles, + ses membres + doivent trouver + d'autres alliés dans la nébuleuse du lobbying . + + Il est clair que avoir dans son camp des acteurs de + premier plan, comme la " Table ronde des industriels européens " + ( ERTI, Europe Round Table of Industrialists ) ou le comité européen de l' + AMCHAM, peut se révéler fort utile . + C' est pourquoi il faut aussi les + approcher et tenter de les influencer, de même que toute association + fédérative, telle l' Union des confédérations de l' industrie et des + employeurs d' Europe ( UNICE ) . + + Par ailleurs, + il + peut se révéler + nécessaire de former un groupe dédié à un objectif unique ou bien de + rassembler une coalition aux préoccupations plus vastes qui donnera + davantage de poids aux positions défendues par votre organisation + . + + + Mais il peut que cette option exige l' abandon de + certaines de vos revendications dans le cadre de concessions politiques . + + La profusion excessive de groupes de pression + est un vrai problème à Bruxelles + . + + + Dès lors, + les lobbyistes sérieux + doivent souvent s' associer pour + être sûrs de se faire entendre . + +

+

+ + Exercez des pressions à différents + niveaux . + + + L' Union + est un parfait exemple de système de + gouvernance à plusieurs strates dans lequel les institutions politiques + d' un niveau interagissent avec et influent sur les échelons supérieurs + et inférieurs . + + + Etant donné la prééminence de le Conseil de les ministres , il + est souvent + essentiel d' influencer les positions des gouvernements nationaux + . + + + Le plus efficace + est de le faire + dans les capitales des pays membres, par le biais de entreprises ou d' + organisations locales . + + + De plus en plus, + cela + doit être fait en même temps que + auprès de les acteurs présents à Bruxelles et Strasbourg dont on doit s' + assurer le soutien . + + + Tout cela + nécessite du temps, de l' argent et + la mise en place d' un réseau de relations . + + + Etant donné les pouvoirs + décisionnaires accrus de le Parlement européen , il + n' est pas judicieux de vouloir + influencer les députés européens trop tardivement, bien que cela puisse + se révéler une bonne manoeuvre dilatoire destinée à faire ressortir un + aspect non encore considéré ou identifié d' une proposition . + + + Souvent, + la synchronisation + est un facteur + essentiel, notamment lorsqu' il s' agit de s' orienter à travers la + complexité des calendriers électoraux des Etats membres, ce qui signifie + que le laps de temps dont dispose le Conseil pour prendre une décision + délicate est assez court . + +

+

+ + La crédibilité + est un facteur essentiel de succès + . + + + Elle + peut s' acquérir de plusieurs façons + : en démontrant la représentativité de votre cause, en fournissant un + service de qualité en tant que lobbyiste ( en proposant des informations + et des analyses pertinentes, en comprenant les règles du jeu politique, + les contraintes et les potentialités des traités fondamentaux, et en + arrivant avec des idées solides qui pourront aider les décideurs + européens à trouver un compromis ) . + + + Cette crédibilité + peut encore être renforcée si vous trouvez des alliés improbables parmi + les groupes d' intérêt " adverses " ( comme dans le cas de le dialogue + de Shell avec Greenpeace ) . + +

+ + + + + + Le lobbying et la politique étrangère + + + +

+ + Au niveau de l' Union, + les efforts de lobbying + sont + traditionnellement et principalement concentrés sur des questions politiques + intérieures, notamment celles touchant au marché unique et au développement + du commerce . + + + Le commerce + a cependant + des dimensions à la fois intérieures et extérieures, et dans la mesure où + les institutions européennes cherchent à réglementer ou autoriser les + relations commerciales entre des pays tiers et le marché intérieur européen, + ces relations comportent une dimension de politique étrangère . + + + L' Union + se rend + parfois coupable de ne pas reconnaître pleinement les implications + extérieures de ses décisions politiques intérieures, l' exemple récent le + plus évident en étant le fameux Livre blanc de 1985 sur l' achèvement du + marché intérieur qui omit totalement de les aborder . + + + Cet aspect quelque peu introverti d' une grande partie de la + politique de l' Union + rend + d' autant plus important pour les acteurs extérieurs ( gouvernements et + entreprises ayant des intérêts sur le marché européen ) le fait d' être + représentés à Bruxelles et d' exercer des pressions sur les décideurs de l' + Union au niveau national, en plus du niveau européen . + + Il n' est pas exagéré d' + affirmer que les gouvernements des pays tiersgouvernement +

+

+ + Ce type de lobbying + excède désormais les + questions liées au commerce depuis que les second et troisième piliers des + compétences de l' Union, spécifiés dans le traité de Maastricht et + approfondis dans le traité d' Amsterdam, sont d' actualité . + + Il peut que le système décisionnel + intergouvernemental soit quelque peu différent, mais l' intérêt des + pays tiers pour les domaines politiques couvert par la PESC et la coopération en + matière de justice et d' affaires intérieures ( JAI ) est évident . + + Cet intérêt des pays tiers + peut se + manifester dans un cadre strictement bilatéral, lorsque le gouvernement ou + son territoire sont directement concernés ; ou bien, dans un cadre plus + collectif, lorsque, par exemple, un accord international est en cours de + négociation sur des sujets tels que le terrorisme, le blanchiment d' argent, + le trafic de stupéfiants ou la création d' une Cour pénale internationale + . + +

+

+ Il est peut-être utile d' + insister dès maintenant sur le fait que la politique étrangère + est un concept plutôt large et mal délimité . + + Le terme + est employé ici + pour caractériser toute politique menée par un gouvernement national en + relation avec d'autres pays ou des organisations internationales . + + + Les forces de la mondialisation + ont étendu le + champ d' action de la politique étrangère au commerce des services et des + biens, aux marchés financiers, à la criminalité internationale, au + terrorisme, etc . + + + Du fait de la croissance rapide du commerce mondial depuis + 1945, + les préoccupations de la politique étrangère + sont devenues plus économiques et + commerciales . + + + D' où + l' intérêt de beaucoup de + gouvernements de pays tiers pour les décisions de la Communauté européenne + bien avant que les années 1990 ne donnent jour aux traités de Maastricht et + d' Amsterdam . + + + + L' Union + est la plus + grande entité commerciale du monde, et ses décisions sont d' une grande + importance pour la plupart des pays impliqués dans le commerce international + . + +

+

+ + La Communauté européenne + n' a pas craint non plus d' établir des + liens entre la politique commerciale et la politique étrangère . + + Ce fut clairement le cas en 1982, lorsqu' elle + décida d' un embargo à l'encontre de tous les biens provenant d' Argentine, + après l' invasion, par ce pays, des îles Malouines . + + En 1986, + elle + menaça aussi de + suspendre son accord commercial avec la Syrie en réponse à les éléments, + dans l' affaire Hindawi, attestant que la Syrie avait hébergé en + connaissance de cause une organisation terroriste ainsi que les véritables + auteurs d' une tentative d' attentat contre un avion de ligne israélien à l' + aéroport de Heathrow . + +

+

+ On trouve un autre exemple important dans la longue liste des conflits + commerciaux entre les Etats-Unis et la Communauté / Union européenne . + + En 1982, + l' Administration Reagan + se soucia des + implications stratégiques qui découlaient, pour l' Europe occidentale, de la + construction d' un pipeline destiné à l' importation de ressources + énergétiques russes sur le marché européen . + + + La Maison-Blanche + craignait qu' une + dépendance énergétique si importante à l'égard de l' Union soviétique entame + la capacité de l' Europe à répondre vigoureusement à une menace sécuritaire + émanant du bloc communiste . + + + Les Etats-Unis + menacèrent donc de mettre sur liste + noire toute entreprise américaine ou étrangère fournissant des pièces ( + voire des services ) pour la construction de ce pipeline, les entreprises + ainsi mises à l' index étant exclues des appels d' offre de la + Maison-Blanche et ne pouvant obtenir de contrat privé avec les entreprises + américaines . + + + La Communauté européenne + annonça des mesures de représailles + commerciales au cas où la menace serait suivie d' effets, et une entreprise + au moins, British Aerospace, se trouva au banc des accusés pour avoir ignoré + l' embargo . + + + La position des Etats-Unis + suscita des critiques très virulentes + dans le monde entier et fut d'ailleurs rapidement abandonnée . + +

+ + + + La réglementation du régime d' importation des bananes de + l' Union + + + +

+ + Peu d' aspects de la politique de l' Union + auront suscité de + débats plus douloureux et d' activités de lobbying plus intenses que la + question de la réglementation du régime européen d' importation des + bananes . + + + des gouvernements du monde entier ainsi que de les + groupements d' intérêt économique et de les ONG + ont passé plus d' + une décennie à faire pression sur l' Union et à porter leurs + revendications devant la CJCE, l' Accord général sur les tarifs + douaniers et le commerce ( General Agreement on Trade and Tariffs, GATT + ) et l' Organisation mondiale du commerce ( OMC ) . + + + Les résultats et conséquences des décisions de l' Union + ont été évoqués de + façon dramatique : le libre-échange contre le commerce équitable ; la + survie économique de quelques micro-Etats des Caraïbes ; l' obligation + morale des ex-puissances coloniales européennes de soutenir leurs + anciennes colonies ; l' incitation à la culture de drogues illicites + comme seule alternative viable à la culture de bananes ; la capacité des + multinationales américaines à adapter les règles commerciales à leur + avantage sans considération pour les autres, notamment avec l'aide de + Washington . + +

+

+ + Le problème du régime d' importation des bananes date des + débuts de la CEE : la signature de le traité de Rome + fut + retardée de plusieurs jours pendant qu' un protocole final était adopté + qui autorisait l' Allemagne à importer des bananes sans taxes ( et donc + peu chères ), tandis que la France et les autres pays pouvaient garantir + l' accès à leur marché à leur anciennes colonies et aux DOM-TOM, à des + prix plus élevés . + + + Cet accord + constituait une dénégation du principe de marché unique . + + + Et + lorsque d'autres + Etats, comme la Grande-Bretagne, rejoignirent la Communauté / Union + européenne, + l' accord + fut + étendu, puis inclus dans la Convention de Lomé par laquelle l' Union + accordait un accès préférentiel au marché unique européen pour de + nombreux produits des pays d' Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ( + ACP, aujourd'hui au nombre de 77 ), ainsi que une aide financière et + alimentaire, un partage de compétences et des systèmes de stabilisation + des recettes d' exportation . + + + Le fondement de ces dispositions complexes + fut remis en + question par le Livre blanc sur l' achèvement du marché intérieur, + publié par la Commission en 1985, et en particulier par la promesse d' + abolir tous les contrôles aux frontières au sein de la Communauté + . + + + Les quotas et les taxes d' importation différenciées , + qui avaient permis à les marchés nationaux voisins de définir les + conditions de le commerce de la banane complètement différemment les uns + de les autres , + commencèrent à devenir inutiles et + inopérantes . + + Il fallait soit mettre en + place un marché libre + de la bananeintérêt + + Plusieurs grands Etats + européens s' étant publiquement prononcés en faveur de la seconde option + dans le but de protéger leurs intérêts locaux et ceux de leurs + ex-colonies , il + était + évident, dès 1986, que la solution du marché libre ne serait pas retenue + et qu' un nouveau régime d' importation devait être élaboré . + + + Cela + ne fut + réalisé qu' en 1993, six mois après l' entrée en vigueur du nouveau + marché unique, tellement il fut difficile de trouver un accord entre les + parties . + + + Mais + ce nouveau régime + ne devait pas durer longtemps + . + +

+

+ + Les intérêts impliqués + dans le processus de lobbying sur cette question + étaient à la fois puissants et + divers . + + + De toute évidence, + les producteurs européens locaux des Açores, de les + Canaries , de Crète et de Laconie + avaient trouvé une + oreille attentive auprès de leurs gouvernements respectifs ( le + Portugal, l' Espagne et la Grèce ), tous représentés au Conseil des + ministres, lequel devait donner son aval à la nouvelle réglementation + sur la banane . + + + Les producteurs + martiniquais et guadeloupéens, ainsi que ceux de beaucoup d' anciennes + colonies , + pouvaient + compter sur la bienveillance du gouvernement français, soucieux de les + aider . + + + Les producteurs des + anciennes colonies et dépendances britanniques de les Caraïbes et de le + Pacifique + trouvèrent un + gouvernement britannique tout aussi disposé à les assister . + + + Les Italiens + ne tenaient pas à délaisser les intérêts des producteurs somaliens, + autre ancienne colonie . + + + Par ailleurs, + les gouvernements + caribéens + constituèrent, avec + les principales entreprises cultivant la banane sur leur territoire, une + association, la CBEA ( Caribbean Banana Exporters Association ) . + + + Parallèlement, + les producteurs d' + Amérique latine + adoptèrent + une attitude discrète mais comptaient sur leurs gouvernements ( la + plupart des Etats d' Amérique centrale, la Colombie et l' Equateur ) + pour défendre leur point de vue . + + + Ils + se déclaraient en + faveur de un respect rigoureux des principes du libre-échange - ce que + l' Union est normalement disposée à accepter - afin de pouvoir tirer + pleinement bénéfice de leurs faibles coûts de production, avantage qu' + ils avaient sur les autres pays ACP, notamment caribéens . + + + La Maison-Blanche + entra aussi dans la + partie à la demande des multinationales américaines ( notamment Chiquita + / United Brands ) une fois que il fut évident que l' Union avait décidé + de soutenir un régime d' importation de bananes qui pouvait être en + désaccord avec les règles du GATT ( et plus tard de l' OMC ) . + + + Chiquita et son directeur + général de l' époque, Carl Lindner , + ont ouvertement + admis avoir octroyé d' importantes donations aux Partis démocrate et + républicain afin de s' assurer que leur voix serait entendue tout au + long de le débat sur le régime européen d' importation des bananes dans + les années 1990 . + +

+

+ Voilà pour les acteurs gouvernementaux . + + + Les acteurs industriels + adoptèrent plusieurs approches + différentes tandis que les problèmes émergeaient . + + + Parmi les entreprises productrices, + certaines + choisirent de se + battre ouvertement en association étroite avec leur gouvernement ( + Chiquita et l' Administration des Etats-Unis, Noboa et le gouvernement + équatorien ) ; d'autres décidèrent de se prémunir et de développer des + stratégies commerciales leur permettant de résister aux conséquences les + plus prévisibles ( Dole, Del Monte et l' anglo-irlandais Fyffes ) ; + tandis que d'autres encore furent tentées de laisser les gouvernements + des pays dans lesquels elles cultivaient la banane se charger de l' + effort politique ( à nouv + + + A l' autre bout de la chaîne, + les entreprises + commercialisant les bananes dans l' Union + étaient + représentées par leur association commerciale ( l' European Community + Banana Trade Association, ECBTA ), mais ne semblent pas avoir influencé + d' importantes décisions sur la question . + + + En effet, + la nature de leur association + changea durant la + période du fait du rachat des plus importantes filières de distribution + de fruits par les principaux producteurs et convoyeurs de bananes - une + conséquence évidente de l' intégration verticale du marché du secteur, + rendue nécessaire par l' intensification de la concurrence . + +

+

+ + des ONG + ont également manifesté un vif intérêt pour ce débat, pour l' essentiel + des organisations humanitaires et caritatives, comme Oxfam ( Oxford + Committee for Famine Relief ), des groupes impliqués dans le + développement des pays du Tiers-Monde, et beaucoup d' organisations + confessionnelles . + + + Leurs efforts conjoints + ont permis de + mobiliser des centaines de milliers de gens qui ont protesté auprès de + leurs gouvernements à propos de la situation critique dans laquelle se + trouvaient les producteurs de bananes des pays ACP, attirant l' + attention des médias sur la question du commerce des bananes : de + nombreux documentaires télévisés et campagnes pétitionnaires s' + ensuivirent ! + +

+ + + + + L' histoire résumée du régime d' importation des bananes + de l' Union + + + +

+ + Arrivés à ce point, il nous + faut résumer l' histoire et + l' évolution du conflit commercial autour de l' importation des + bananes dans l' Union . + + Cette histoire + est longue et complexe . + +

+

+ + Les origines du conflit commercial sur la banane + remontent à la + création de la CEE . La signature du traité de Rome, en mars 1957, fut + retardée de quatre jours tandis que un accord était recherché sur le + protocole très contesté concernant la banane . + + + Celui -ci + accorda à la + République fédérale d' Allemagne ( RFA ) une exemption du tarif + extérieur commun pour les bananes que tous les autres Etats membres + étaient tenus d' appliquer . + + + Le consommateur allemand + a joué un rôle + important tout au long de ce débat en persuadant son gouvernement de + recourir à tous les moyens possibles pour maintenir l' approvisionnement + du marché allemand en bananes à bas prix . + + + Comme on peut s' y attendre, + les Allemands détiennent le record de consommation de + banane par habitant pour toute l' Union . + + + + Et + l' Union dans son ensemble + représente 30 % en + volume du commerce mondial de la banane ( 45 % en valeur ) . + +

+

+ Quand fut lancé, en 1985, le programme + destiné à achever le marché unique, il devint tout à fait clair que la + fragmentation délibérée du marché de la CEE résultant de l' organisation du + commerce de la banane ne pouvait plus durer, du fait de l' élimination des + contrôles aux frontières à l'intérieur de la Communauté . + + Un nouveau régime d' importation des bananes + commun à l' ensemble de la Communauté + devait être élaboré, comme dans le + cas de les voitures neuves . + + + L' article 115 de le traité de la CEE + fournissait à + chaque Etat membre la possibilité d' adopter un régime d' importation + des bananes spécifique puis de le faire valider et appliquer par la + Communauté . + + + Les séries de conventions de Yaoundé et de Lomé + promettaient, dès 1991, qu' aucun pays ACP ne serait " placé, en ce qui + concerne ses marchés traditionnels et ses avantages sur ces marchés, + dans une position moins favorable que par le passé ou qu' aujourd'hui " + . + +

+

+ + Ainsi, tout était prêt pour de longues et classiques + négociations au sein de la Communauté, lesquelles débouchèrent + sur la décision, prise en 1993, d' introduire un régime d' importation de + bananes commun, se caractérisant par un système de quota pour l' importation + des " bananes dollars " ( initialement établi à 2 millions de tonnes ) et un + tarif extérieur commun de 20 % . + + Douze Etats ACP + continuaient à + bénéficier d' un accès détaxé au marché à hauteur de 620 000 tonnes de + bananes par an . + + + La Commission + devait conserver un + quota discrétionnaire qu' elle pouvait répartir librement tandis que le + marché de la banane continuait son expansion . + + + Les importations de + bananes dollars + étaient cependant + contrôlées par un système de licences uniquement accordées aux + importateurs promettant de vendre des bananes provenant des pays ACP ou + d' Europe . + + On prévoyait que le nouveau système accorderait 30 % des licences d' + importation ( en volume de ventes ) aux négociants ayant commercialisé des + bananes en provenance de les pays ACP traditionnels, 60 % aux négociants + ayant commercialisé des bananes dollars et 10 % aux nouveaux venus sur le + marché et aux négociants en bananes cultivées en Europe . + + Le système + est administré par + le Comité de gestion de la banane de l' Union et par la Commission + . + +

+

+ + Le nouvel accord + fut entériné avec beaucoup de + difficulté par un vote à la majorité qualifiée, le changement d' avis du + Danemark se révélant décisif . + + + Cet accord + fut violemment attaqué par l' + Allemagne qui le contesta, sans succès, devant la CJCE, l' accusant d' + être contraire aux principes économiques garantis par le traité de Rome + . + + + Une autre attaque + fut lancée dans le + cadre de le GATT par les Etats-Unis et plusieurs producteurs de bananes + dollars d' Amérique latine . + + + La décision du GATT sur le nouveau régime d' importation + conduisit à une + augmentation du quota de bananes dollars à 2,1 millions de tonnes + . + + + Cela + signifiait qu' avec la fin du GATT, + en 1994, la procédure de résolution du litige sous l'égide de l' OMC + devait repartir de zéro, cette fois à l' instigation de l' Equateur et + des Etats-Unis . + + + En 1997, + l' OMC + se prononça contre + le régime européen d' importation de bananes, le déclarant + discriminatoire à l'encontre des producteurs d' Amérique latine . + + + L' Union + introduisit des modifications dans + son régime d' importation qui entrèrent en vigueur en janvier 1999, mais + un panel de l' OMC décida en avril 1999 que, même modifié, ce régime + perpétuait cette discrimination . + + + Avant que l' Union ait proposé une réponse à cette + dernière décision, + le gouvernement des + Etats-Unis + introduisait un + système de sanctions commerciales révisables ( " carrousel approach " ) + d' un montant de 200 millions de dollars contre les Etats européens, + notamment ceux favorables au régime européen d' importation des bananes + . + + + L' Union + déclara que les Etats-Unis + enfreignaient les règles de l' OMC en agissant de la sorte, mais il + était évident que la Maison-Blanche était alors exaspérée par les + retards européens . + + + En janvier 2001, + Chiquita, l'un des principaux producteurs et négociants de bananes + dollars , + intenta un procès pour dommages et intérêts à hauteur de 525 millions + de dollars ( soit, à l'époque, 564 millions d' euros ), invoquant les + pertes subies depuis que le nouveau régime avait été mis en place en + janvier 1999 . + + + En avril 2001, + cependant, + l' Union + semblait + avoir trouvé un compromis avec les Etats-Unis, se fondant sur une + révision du système de licences afin de favoriser les fournisseurs + traditionnels du marché européen, au grand dam d' un autre producteur et + négociant américain, Dole, et du gouvernement équatorien . + +

+

+ + La question du commerce de la banane + illustre bien les + forces et faiblesses institutionnelles de l' Union . + + + Les divisions au sein du Conseil des ministres + furent + profondes, et le règlement du conflit par l' application du vote à la + majorité qualifiée obligea simplement la minorité dissidente à + rechercher, sans succès, un secours du côté de la CJCE . Dans cette + affaire, la Commission eut la malchance d' être emmenée par la DG VI ( + celle de l' agriculture ) qui prend toujours fait et cause pour les + producteurs plutôt que pour les consommateurs . + + + Mais + faire évoluer la position + adoptée par la DG VI + fut un véritable + casse-tête " acronymique " de directions générales, chacune avec son lot + d' organisations de lobbying - la DG I ( relations extérieures ), la DG + III ( affaires industrielles ), la DG VIII ( développement et + coopération ), la DG XV ( marché intérieur ), la DG XVI ( affaires + régionales ) - auxquelles il faut ajouter le Comité européen d' + administration de la banane . + +

+

+ C' est donc toute une superposition de + problématiques qu' il fallut démêler . + + Les pays en développement + ( PED ) + étaient profondément + divisés en deux camps : les pays ACP et les pays non ACP . Les principes + du marché unique étaient en jeu, favorisant la consolidation du régime + d' importation de la banane au niveau de l' Union ; mais la + libéralisation de l' accès à ce marché nouvellement intégré devait être + mis en balance avec les politiques protectionnistes destinées à + préserver le niveau de vie de gens comptant parmi les plus pauvres du + monde . + + + Sur cette question, + les lignes de clivage traditionnelles entre les Etats + pratiquant le libre-échange et ceux plus enclins à le protectionnisme + se désagrégèrent, le + Royaume-Uni adoptant un point de vue plus protectionniste ( soutenu par + la France, l' Italie et les Pays-Bas ) en raison de les intérêts des PED + . Finalement, et c' est peut-être le plus important, l' ensemble des + relations de l' Union avec les Amériques furent menacées par ce conflit + commercial : entre l' Union et les Etats-Unis ( relations qui se + dégraderont encore sur d'autres questions ), entre les Etats ca + +

+ + + + + + Le programme Auto-Oil + + + +

+ + L' acceptation par l' Union, en 1997 , de les propositions de le protocole + de Kyoto sur la réduction de les émissions de gaz à effets de serre + a eu des + répercussions pour les constructeurs automobiles et les compagnies + pétrolières présents sur le marché européen . + + + L' Union + a accepté de réduire ses émissions de 8 + % d' ici à 2010 par rapport à le niveau de 1990 . + + + Mais + ces réductions + devront être plus importantes dans + certains pays ( 12 % pour le Royaume-Uni ), tandis que d'autres ( l' Irlande + ) seront autorisés à accroître leur niveau d' émissions ( jusqu' à 13 % ) + . + + + Le protocole de Kyoto + affecte les intérêts des entreprises en Europe, alors qu' elles doivent + déjà faire face à d' intenses pressions réglementaires de Bruxelles pour + parvenir à une allocation plus efficace des ressources, une pollution + automobile plus faible et un meilleur recyclage . + + + Ces pressions + reflètent les + préoccupations écologiques d' un grand nombre d' Etats membres ( six d' + entre eux sont considérés comme constituant l' avant-garde de la politique + environnementale ) et du Parlement européen . + + + Les deux principaux groupements d' intérêt concernés et menacés ( les + constructeurs automobiles et les compagnies pétrolières , représentés par + des fédérations paneuropéennes telles que l' Association de les + constructeurs européens d' automobile ( ACEA ) + ne se sont pas laissé imposer séparément + un agenda déterminé par les institutions européennes selon des critères + politiques plus qu' industriels . + + + Ils + ont au contraire + annoncé, en 1996, qu' ils feraient des propositions communes pour aider à + réaliser les objectifs environnementaux de l' Union, puis ceux définis à + Kyoto en matière de émissions de gaz automobile d' ici à 2008-2012, le tout + en concertation avec la Commission et sous réserve de l' approbation finale + du Conseil des ministres et du Parlement . + + + D'autres accords + ont aussi été conclus avec les + constructeurs automobiles japonais et coréens . + + + Malgré les appréhensions de beaucoup de + députés européens, + cette approche + a été acceptée et le premier programme + Auto-Oil voté - et ce, en dépit de désaccords ouverts entre les deux + industries concernées sur la façon de répartir le fardeau de la réduction + des émissions de gaz d' origine automobile . + + + des ONG écologistes + prétendent aussi que ces + deux industries ont édulcoré les exigences politiques de l' Union . + + + Un second programme Auto-Oil + est actuellement en cours de + négociations, avec une plus grande harmonie entre les deux secteurs et une + plus grande implication des ONG . + +

+

+ + Ce processus + soulève d' + importantes questions touchant la légitimité démocratique et la nature de l' + autorité habilitée à élaborer, appliquer et évaluer une politique publique + . + + + Il + permet aussi aux intérêts industriels d' exercer un plus grand contrôle sur + l' agenda politique, et d' être hostiles au protocole de Kyoto d' un côté de + l' Atlantique tout en se montrant apparemment disposés à aider à la + réalisation des objectifs de Kyoto sur l' autre rive de l' océan . + +

+ + + + + Aspects positifs et négatifs du lobbying + + + + + + + Les aspects positifs + + + +

+ + Au premier abord, + le lobbying + peut être considéré comme un élément + inévitable du processus démocratique . + + + Les lobbyistes + sont en droit de + faire connaître directement leurs points de vue aux décideurs européens + ainsi que aux membres du Parlement . + + + Chose rare, ce dernier + n' est pas le + seul organe législatif au sein de le dispositif décisionnel européen ( + il partage ce rôle avec le Conseil des ministres ) et il n' a pas non + plus l' initiative des propositions législatives ( qui relève de la + Commission ) . + + + Ainsi, on peut considérer de façon simpliste que le + lobbying est une manifestation de la démocratie à l' oeuvre, et qu' il est + susceptible de garantir une certaine responsabilité des institutions + européennes au moins devant ceux qui sont le plus concernés par les + décisions de l' Union . + + Le lobbying + se révèle aussi + très utile à la Commission, qui cherche à sonder l' opinion des + entreprises et des ONG avant de prendre des initiatives politiques + radicalement nouvelles . + + + Elle + compte alors souvent, avant de se + déterminer, sur des associations commerciales et professionnelles pour + obtenir des données et des analyses sur les secteurs concernés . + + + Compte tenu de la + dimension relativement réduite de la Commission et de l' impossibilité + où sont ses fonctionnaires de connaître par eux -mêmes toutes les + spécificités sectorielles de chaque Etat membre, + l' échange d' informations entre la Commission et les + groupes de pression + est souvent essentiel pour les deux + parties . + + + Une Commission bien + informée + a plus de chances de faire des + propositions politiques légitimes et susceptibles d' être mises en + oeuvre . + + + Le raisonnement + consiste à dire que le lobbying peut conduire à un processus politique + plus efficace, dans lequel les décideurs sont finalement conduits à + adopter les mesures ayant le plus de chances d' aboutir aux résultats + politiques escomptés, en prenant pleinement en compte les réalités et + les aspects pratiques tels qu' ils sont perçus sur le terrain par les + intérêts immédiatement concernés . + + + Les mêmes groupes d' intérêt + peuvent donner leurs + impressions sur la mise en oeuvre de la politique de l' Union en + recourant à des méthodes identiques vis-àvis de la Commission . + +

+

+ + Le processus de lobbying + est aussi de plus en + plus interactif dans la mesure où les différents intérêts sont en + concurrence pour obtenir gain de cause et où les lobbyistes, pour se + faire vraiment écouter, doivent essayer de développer une vision + européenne globale qui aborde les questions-clefs de leur domaine + politique à l'échelle de l' Union . + + + Deux conséquences pourraient en résulter . + pourraient en résulter . + + + La première + serait l' élaboration de consensus au niveau européen dans la mesure où + un ensemble d' intérêts se cherchant des alliés est contraint de se + préoccuper des autres, qui n' ont pas nécessairement des intérêts + compatibles . + + + L' autre conséquence, qui pourrait émerger parallèlement + à le développement de le consensus , + serait que le contact direct avec + les institutions européennes favorise le processus d' intégration sur le + long terme au travers de une influence progressive sur ceux qui + façonnent les opinions, une dialectique que les universitaires ont + appelé " engrenage " . + +

+ + + + + Les aspects négatifs + + + +

+ + Le lobbying au niveau européen + est très critiqué pour des raisons + relevant de considérations démocratiques . + + Il y a d'abord le relatif secret qui entoure + à la fois le processus de prise de décision et la pratique du lobbying . + + Ce secret + nourrit les soupçons selon lesquels les accords sont conclu, à l'abri + de les regards, entre les entreprises et les décideurs européens, sans + grands égards pour l' intérêt général ou le bien public . + + + Ainsi + les structures démocratiques + se trouvent -elles en un sens contournées et la responsabilité devant + les citoyens marginalisée au profit de une responsabilité prise par + rapport à quelques intérêts particuliers . + + + Une multinationale étrangère + pourrait obtenir + une plus grande attention de Bruxelles à ses points de vue qu' un groupe + inexpérimenté de citoyens européens . + +

+

+ + Ces soupçons + sont renforcés par le fait qu' il + est fort coûteux de faire pression avec succès sur les institutions + européennes, tout comme cela exige du temps et des compétences . + + + D' une façon générale, + l' univers du lobbying à Bruxelles + est dominé par des groupes de pression commerciaux qui défendent des + intérêts économiques pour lesquels ils sont souvent en mesure - et + disposés - à payer le prix fort . + + + Une telle démarche + n' est pas envisageable pour des groupes poursuivant des objectifs plus + généraux ou altruistes, comme ceux représentant les intérêts des + réfugiés, des travailleurs immigrés, des personnes handicapées ou des + chômeurs . + + + Le raisonnement + est donc que l' + équilibre atteint au sein de l' Union entre les différents intérêts + penche nettement en faveur de ceux pouvant consacrer beaucoup d' argent + à la promotion de leur cause ( d' une façon générale, il s' agit des + intérêts des entreprises et des gouvernements ) . + + + La Commission + reconnaît le bien-fondé de cet argument en subventionnant quelque + soixante ONG actives à l' échelle européenne, mais cette réponse + comporte aussi le risque de compromettre l' indépendance des + organisations mises en places pour représenter de tels intérêts . + +

+

+ + Une autre inquiétude + concerne la + représentativité des organisations censées incarner l' opinion + européenne sur tel ou tel sujet . + + + La Commission + prête attention à + la structure et au nombre de membres des organisations qui prétendent + représenter des groupes sociaux, économiques ou professionnels + particuliers . + + + Une question tout aussi importante + consiste à + savoir dans quelle mesure les positions adoptées par une organisation au + niveau européen prennent réellement en compte les préoccupations et les + exigences des associations nationales, et si elles ont été validées + démocratiquement au sein de l' organisation . + + + L' arrivée d' Internet et de la messagerie électronique + a certainement + modifié les moyens, pour une ONG basée à Bruxelles, de rester en contact + étroit avec ses membres au niveau national . + + + Mais il est encore difficile de savoir + dans quelle mesure ces pratiques ont permis une + décentralisation et une plus large contribution à la prise de décision, + auparavant dévolue aux initiés qui dirigent les groupes d' intérêts à + Bruxelles . +

+

+ + En fin de compte, + les fonctionnaires de la Commission et les députés + européens + font souvent + référence à l'excès de lobbying, alors même que la structure fragmentée + du processus de décision européen en est une des causes . + + On peut ainsi affirmer + que les + intenses efforts de lobbying,lobbying +

+ + + + + + Conclusions : questions à venir + + + +

+ + Malgré l' élargissement à 25 prévu pour + 2004, + la structure et les évolutions futures de l' Union + sont plutôt incertaines . + + + Pour les organisations + de lobbying, + l' élargissement + signifie que tout un ensemble d' intérêts entièrement nouveaux ( et parfois + contradictoires ) devront être intégrés au sein de organisations + particulières, et assimilés par les institutions européennes . + + + L' élargissement + devrait aussi éloigner + le Conseil des ministres des préoccupations écologiques et le réorienter + vers les questions de sécurité . + +

+

+ + L' élargissement + accentuera certainement la tension + existant entre ceux qui recherchent une plus grande standardisation + européenne et ceux qui donnent la priorité au principe de subsidiarité + . + + + Beaucoup d' entreprises + aimeraient + une plus grande centralisation du pouvoir de décision . + + + Leur vie + serait simplifiée, et + leur coûts réduits, si les décisions prises à Bruxelles s' appliquaient + partout sur le territoire de l' Union . + + C' est la raison pour laquelle les grands groupes + d' intérêt représentant les entreprises firent cause commune avec les + écologistes, en 1992, contre la proposition de Jacques Delors en faveur de + règles environnementales décidées et administrées au niveau national . + + En ouvrant la voie à davantage de + variations nationales et régionales dans la définition et l' application des + règles, + les partisans de la subsidiarité + courent + inévitablement le risque de s' éloigner de la notion de concurrence " sur un + pied d' égalité " entre les entreprises, notion constitutive du marché + unique . + + + Mais + cela ne sera -t-il pas la conséquence + inévitable du prochain élargissement, même sans aucun renforcement du + principe de subsidiarité ? + +

+

+ + Une autre question + est celle du processus décisionnel + alternatif annoncé au sommet de Lisbonne, en 2000 : la " méthode ouverte de + coordination ", mentionnée plus haut . + + + Bien que elle envisage un partenariat + interactif entre les institutions européennes, + les gouvernements nationaux et les principaux groupes d' intérêts pour + développer 0 des réponses politiques dans des domaines pour lesquels + plusieurs niveaux de gouvernement , dont celui de l' Union , sont compétents + , les inquiétudes + sont + déjà légion quant à le risque d' exclure les élus du processus et de n' y + inclure que les groupes d' intérêts déjà bien connus des autorités ou ceux + qui ne sont pas susceptibles de " jouer les trouble-fête " . + + + Dans la mesure où les sujets déjà + concernés par la méthode ouverte de coordination sont plutôt décisifs, + plus ce processus + prendra de l' + importance, plus cette question deviendra sérieuse . + +

+

+ + Finalement, + l' intégration du processus décisionnel bruxellois + est rendu plus + difficile par des activités de lobbying ad hoc et protéiforme auprès de une + Commission fragmentée et des autres institutions européennes . + + Il pourrait bien y avoir + des arguments en faveur de + forums consultatifs plus formalisés auxquels seraient invités à + participer toutes les parties intéressées, et à travers lesquels devrait passer + toute représentation auprès de l' Union, ainsi que en faveur de la publication + de tous les documents, Position Papers et autres débats que pourront susciter de + tels forums . + + Non + seulement cela + favoriserait la + transparence auprès de le public dans son ensemble, mais cela contribuerait + aussi à améliorer la transparence au sein de la Commission et des autres + institutions européennes, et entre les différents groupes de pression + . + +

+ + + + TITRE : De Doha à Cancun: les enjeux du cycle de + négociations + +

AUTEUR : Paul-Henri Ravier est ancien directeur général + adjoint de l'OMC. Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que la + responsabilité de l'auteur.

+ +

+ + Dans la situation internationale actuelle, + le + succès d' une négociation mondiale dans le domaine de les échanges commerciaux + pourrait constituer un signe tangible que le + système fonctionne et qu' une organisation internationale de premier rang est à + même de remplir la mission que ses membres lui ont assignée . + + + La + poursuite et la conclusion des négociations dans le calendrier imparti + constituerait également une réponse + convaincante de la communauté internationale aux détracteurs de la + libéralisation des échanges et, à travers elle, de la coopération entre nations + . + +

+

+ + Au-delà du contexte immédiat, + les + pays riches, comme les pays en développement ( PED ) , + ont un intérêt direct à la + poursuite du cycle de Doha . + + + Les premiers parce que , dans une + conjoncture qui semble durablement déprimée , le succès + favoriserait la confiance + et montrerait que le système commercial multilatéral peut prendre en compte des + questions comme la sécurité alimentaire, la protection de certains services + publics ou l' environnement . + + + Les seconds parce que il s' + agit de montrer que les " règles du jeu " peuvent être amendées dans un sens qui + leur soit favorable, d'une part, en apportant une solution à la délicate + question de la mise en oeuvre des accords du cycle de l' Uruguay, de l' autre, + en rendant les pays pauvres acteurs à part entière du commerce mondial, ce qui + n' est vrai, à ce stade, que pour une quinzaine de pays émergents et une dizaine + d'autres PED . Aucune exigence n' est en effet plus pressante aujourd'hui que + celle du développement, et, qu' on le veuille ou non, la mondialisation, c' + es + + Il n' existe à l'évidence aucune recette magique en la + matière, et le libre-échange ne peut en aucun cas se substituer à des institutions + défaillantes, ni pallier les affrontements internes, les politiques monétaires et + budgétaires erratiques ou l' insuffisance des flux d' aide au développement . + + Mais + s' il n' y a pas de recette magique pour le succès, il y + en a bien une pour l' échec : + la fermeture des frontières . + + Il + n' est pas un seul exemple aujourd'hui pour + contredire ce point . + +

+ + + + Un cycle, mais quel cycle ? + + + +

+ + La préparation du cycle de Doha + n' a pas + échappé aux débats traditionnels sur la configuration de la négociation : + cycle large ou étroit, long ou court, engagement unique pour tous ou accords + à la carte, tout fut envisagé, et le début des négociations n' a pas clos + ces interrogations . + +

+ + + + Cycle large ou étroit ? + + + +

+ + Cette controverse + a + opposé et continue d' opposer les tenants d' une négociation limitée à + l' accès au marché, à l' agriculture et aux services, et les partisans + d' un plus grand nombre de sujets, cet élargissement pouvant faciliter + les concessions, aider à prendre en compte les préoccupations de la + société civile, et résoudre certains problèmes des pays en développement + . + + + Les Etats-Unis et les membres du groupe de Cairns d'une + part , l' Union européenne de l' autre , + s' opposent sur le + sujet ; les PED sont également divisés, une légère majorité d' entre eux + penchant plutôt pour le cycle " accès au marché seulement " . + + + Certes, + tel qu' il a été lancé en 2001, + le cycle + est + large et comprend douze sujets de négociation . + + + Mais, + si le programme était menacé d' + enlisement, + des voix + s' élèveraient à nouveau en faveur + de un allégement de l'ordre de le jour . + +

+ + + + + Cycle long ou court ? + + + +

+ + Ce débat + est lié au + précédent, et au fait que le cycle de l' Uruguay a duré près de huit ans + au lieu de les quatre prévus . + + + La crédibilité politique de la négociation + repose en partie sur le respect les + délais . + + + En outre, + les PED dont les ressources humaines sont + rares + préfèrent en général + un cycle court . + + + Doha + doit en principe s' achever fin 2004 + . + +

+ + + + + Engagement unique, " récolte précoce " ou accords à la + carte ? + + + +

+ + Le cycle de l' Uruguay + avait comme priorité de mettre fin + au " plurilatéralisme ", terme qui qualifie les engagements souscrits + par certains membres seulement . + + + De tels accords + permettent de " faire + avancer la machine ", avant que d'autres pays ne " prennent le train en + marche " . + + + Leur inconvénient + est d' aller à l'encontre de la + logique du système GATT / OMC, qui est d' établir des droits et + obligations identiques pour tous, et non un " patchwork " de régimes + différents au détriment de la transparence et de la non discrimination + . + + + La " récolte précoce " + est + une variante temporelle du plurilatéralisme, qui consiste à engranger + certains résultats, en matière agricole par exemple, avant la fin des + négociations . + + + De telles pratiques, utilisées dans le passé pour des + raisons politiques - témoigner concrètement de l' avancée de les + négociations - + conduisent à + déséquilibrer toute la logique du cycle, où les ultimes arbitrages sont + pris en pondérant gains et pertes sur tous les sujets . + +

+

+ + La négociation de Doha ( article 41 de la déclaration + finale ) + s' inscrit dans la logique de l' + engagement unique . + + + Mais + elle + n' + exclut pas des mises en oeuvre, provisoires ou définitives, d' accords + conclus dans les premières négociations . + + + Ces ambiguïtés + ne manqueront pas d' être + exploitées, ici ou là, par tel ou tel groupe de négociateurs . + +

+ + + + + + Un cycle à quel prix ? + + + +

+ + Constructive pour les uns, + dirimante pour les autres, + l' ambiguïté de la déclaration de Doha + est de règle pour ce genre de document + . + + + En l'espèce, il fallait réussir + à tout prix, et le + succès n' était pas garanti . + + La multiplication des dates limites, les nombreuses mentions de les " + modalités de négociation " et la référence constante à le développement + témoignent de volontaires obscurités + . + +

+

+ + Fixer des dates limites à un cycle et à ses différentes étapes + est sans conteste un + procédé qui permet à certains pays riches de parer d'avance aux critiques du + type : " Il est impossible de régler tant de sujets dans un délai + raisonnable " ou " les opinions publiques s' irritent de l' absence de + progrès " . + + + Pour d'autres, + les dates intermédiaires + sont censées éviter les tactiques + dilatoires, certains participants gardant leurs cartes en main pour éviter + de " payer deux fois ", une à la date intermédiaire et une seconde à la fin + . + + + Pour les PED, + les dates butoirs + permettent d' éviter les + marchandages de fin de cycle, dont ils se plaignent de faire la plupart du + temps les frais . + + + La multiplication de ces dates + fut sans doute à Doha un + moyen d' obtenir un compromis entre tenants d' un cycle étroit et court et + partisans d' un cycle large et long, au prix toutefois de plusieurs + inconvénients . + + + au plan logique, + l' idée de butoir + s' oppose à la notion + même de cycle, où les arbitrages se font à la fin entre tous les sujets + . + + + au plan + pratique, + ces dates butoirs + ne sont guère respectées et provoquent, + comme c' est le cas actuellement, des commentaires critiques sur l' + enlisement, l' échec et l' absence de perspective des discussions . + + + Parallèlement, + la méthode + produit une crispation " volontariste " + : parler de report ne relève plus du réalisme mais du défaitisme . + +

+

+ + L' abus du terme " modalités " + est une autre + illustration des contorsions qui ont précédé l' accord . + + + Sur les + douze sujets de négociation, + il + est prévu + que, pour six d' entre eux, les membres devront au préalable s' accorder sur + les " modalités " de la négociation . + + + L' ambiguïté du terme + est + destinée à rassurer ceux qui ne veulent pas trop s' engager, en leur donnant + l' impression qu' ils détiennent un levier solide sur la négociation elle + -même . + + + Cette interprétation + a d'ailleurs été + renforcée, pour les quatre sujets de Singapour, par la réponse du président + de la conférence ministérielle lui -même à une objection soulevée par l' + Inde à la fin de la réunion de Doha . + + + Dans tous les cas, + le terme + prête à controverse car, + selon que l' on retient l'une ou l' autre interprétation, c' est tout l' + équilibre du cycle qui est modifié : agriculture, services, tarifs + industriels, quelques sujets environnementaux, antidumping et subventions + dans un cas ; les mêmes sujets plus ceux de Singapour dans l' autre . + +

+

+ + La référence au développement, + qui traverse tout le texte de Doha, + reste une des plus importantes + difficultés à surmonter . + + + Il + est avéré, depuis la fin + du cycle de l' Uruguay, qu' aucun accord ne peut recueillir de consensus + sans le soutien des PED . Dès lors ( et de façon parfois un peu cynique ), + les grands acteurs du jeu ( Etats-Unis, Union européenne ) s' efforcent de + gagner à leur position un nombre croissant d' entre eux, moins par des + concessions réelles que par des promesses qu' ils ont plus ou moins l' + intention, ou les moyens, de tenir . + + + Le cycle de l' Uruguay + fut, par exemple, fondé + sur un " grand dessein " consistant à demander aux pays pauvres d'une part + d' ouvrir leurs marchés en matière de services, et d'autre part de souscrire + à la protection des droits de propriété intellectuelle en échange d' un + accès aux marchés des pays riches, en particulier dans les domaines du + textile et de l' agriculture . + + + Huit ans plus tard, + l' équilibre douteux de ce + grand marchandage + a rendu + les PED beaucoup plus exigeants, et les conduit à refuser d' entrer dans de + nouvelles négociations sans engagement très sérieux en leur faveur . + +

+

+ + Mais + que l' on parle de " traitement spécial et + différencié " ou d' assistance technique, on a " tiré des traites " sur l' avenir, qu' il + faudra bien honorer un jour ou l' autre . + Tel est le cas + aujourd'hui, où le développement est passé du statut d' obligation morale ou de + voeu pieux à celui de composante à part entière de la négociation . +

+ + + + + Le cycle de Doha : état des lieux + + + +

+ + Si l' on s' en tient à l' ordre arrêté à + Doha, + le premier sujet + est celui de la " mise en oeuvre " + . + + + Il + paraît paradoxal et peu + porteur politiquement qu' une négociation traitant de l' avenir du système + commercial mondial se préoccupe d'abord du passé, consacrant autant de temps + et d' efforts à une question liée au cycle précédent . + + C' est là le principal argument de ceux qui + contestent la légitimité et l' utilité d' un nouveau cycle . + Il n' est pas abusif de dire + que le sujetsujet + + Il + fut l'une des + principales causes - sinon la seule - de l' échec de Seattle, en 1999, et a + constitué, de loin, le premier sujet de discussion entre Etats membres + jusqu' à Doha et depuis lors . + + + Rappelons que la décision + prise à Doha ne recense pas moins de 48 " questions et préoccupations liées + à la mise en oeuvre ", concernant onze accords, sans compter les " questions + transversales " liées au traitement spécial et les " questions en suspens ", + au nombre de 39 . + + + Même en tenant compte d' une tendance + tactique à " charger la barque " pour obtenir quelque chose en échange de l' + abandon d' une demande, il n' en demeure pas moins que le sujet,sujet +

+

+ + Au-delà des aspects techniques, + les positions politiques de les parties en présence + n' ont + guère changé : " Pas de nouveaux sujets tant que la mise en oeuvre des + anciens n' est pas réglée ", disent les PED ; " pas de règlement des anciens + sujets en dehors de la négociation d' ensemble ", disent les pays développés + . + +

+

+ + Pour tenter de concilier ces positions antagonistes, + un équilibre délicat + a été bâti à Doha + : + +

+ +

+ + les questions de " mise en + oeuvre " relevant de négociations ouvertes dans le nouveau cycle + sont + traitées dans le cadre de ces négociations ; + +

+

+ + les autres questions, dites " en suspens " , + sont traitées par les " organes + pertinents " de l' OMC . + +

+ +

+ + Ce découpage + correspond au souci des pays du Nord de ne pas rouvrir, même partiellement, + les négociations closes en 1994 . + + + A ce stade, + donc, + les sujets relevant de la + première catégorie ( les plus conflictuels concernent le mode de calcul de + les contingents textiles , le recours à les subventions à l' exportation , + certains aspects de l' accord ADPIC ) + suivent + le rythme des négociations ouvertes par Doha sur les mêmes questions + . + +

+

+ + Ceux de la deuxième catégorie + sont liés, en fait sinon en droit, au + débat sur le traitement spécial et différencié . + + + En effet, + les pays développés + ont souhaité saisir l' + occasion d' une remise à niveau du système de traitement spécial dans sa + finalité, ses principes, ses objectifs et ses instruments ( système de + préférence généralisée, accords de type Lomé ), dont la pertinence peut + devenir discutable à mesure que s' abaissent les obstacles aux échanges + . + + + Les PED, à le + contraire , + s' en tiennent à une conception plus + étroite consistant à examiner des mesures pratiques ( 85 à l'heure actuelle + ) pour les rendre plus " précises, effectives et opérationnelles " . + +

+

+ + Les deux sujets + sont aujourd'hui également paralysés + . + + + La mise en oeuvre + n' a fait aucun progrès récent, malgré + d' ultimes efforts de médiation du directeur général de l' OMC . Le + traitement spécial et différencié n' a rien gagné à être lié partiellement à + la mise en oeuvre, et, après avoir dépassé trois dates limites ( juillet et + décembre 2002, février 2003 ), il a été évoqué à nouveau en mai, au conseil + général de l' OMC, dans le scepticisme général . + +

+ + + + La question agricole + + + +

+ + des cinq sujets + sectoriels ( non transversaux comme les deux précédents ), + l' agriculture + donne lieu aux plus grandes + controverses, alors même que les enjeux économiques et commerciaux ne + sont pas à la mesure des querelles . + + + A priori, + le débat + ne devrait pas être d' une + difficulté insurmontable . + + + Sur les quatre grands sujets ( soutiens à l' export , + soutiens intérieurs , accès au marché , questions non commerciales ), + entre les quatre acteurs ou groupes d' acteurs ( + Etats-Unis , Union européenne , groupe de Cairns et grands PED non + Cairns , menés par l' Inde ), + les plages de compromis + devraient exister . + + + Mais + les discussions + sont occultées par des positions + idéologiques : " la subvention est intrinsèquement néfaste ", " la PAC + est intouchable ", " les PED sont quoi qu' il arrive victimes d' un + système injuste " ... positions contredites par les pratiques . + + + Tout le monde + subventionne, même + les pays les plus vertueux, d' une façon qui peut fausser les échanges ; + la PAC est en constante révision, et son coût n' est pas élevé ( 0,5 % + du PIB européen ) ; enfin, il est faux que les PED aient tout à gagner + d' une disparition totale des subventions, tant est grand l' avantage + comparatif des plus gros producteurs agricoles, qui ne sont pas des PED + . + +

+

+ + Les modalités de la négociation agricole + devaient être arrêtées le 31 mars + . + + + En l'absence de définition précise du + terme, + les débats + se + sont crispés sur les formules de réduction tarifaire, qu' il est + difficile de considérer comme une simple " modalité ", alors qu' elles + sont un élément crucial de la négociation . + +

+

+ + Le président du groupe de négociation, M. Harbinson , + a fait de louables + efforts pendant six mois pour appliquer à l' agriculture la même méthode + que celle qui avait si bien réussi lorsque, président du conseil général + de l' OMC, il avait élaboré la déclaration de Doha : on écoute les + arguments des uns et des autres, et, plutôt que de tenter une impossible + synthèse entre des positions contradictoires, on élabore " à titre + personnel " un projet d' accord qui, ne satisfaisant complètement + personne, ne suscite aucun veto . + +

+

+ + Cette méthode + n' a pas réussi en + matière agricole puisque les deux versions successives du projet d' + accord soumis aux membres ont été rejetées, notamment par les Européens, + qui voyaient sacrifiées leurs demandes sur les aspects non commerciaux + de l' agriculture ( sécurité alimentaire, environnement, bien-être + animal ... ) sans obtenir satisfaction sur les sujets proprement + commerciaux ( subvention, protection tarifaire ) . + + + Le sujet + a donc été renvoyé à Cancun . + +

+ + + + + Les produits pharmaceutiques : une course de vitesse + + + +

+ + Dans le domaine de la propriété + intellectuelle, + la question de l' accès des pays pauvres aux produits + pharmaceutiques + est moins + importante pour elle -même qu' en ce qu' elle illustre la capacité - ou + l' incapacité - de l' OMC à traiter d' une question sensible pour les + opinions publiques . + + + Sur le fond, + le débat + est lui aussi largement occulté par + des positions idéologiques . + + + La situation désastreuse de l' Afrique subsaharienne en + matière sanitaire ( spécialement en ce qui concerne le sida ) + ne dépend que pour partie du prix + des traitements . + + Seraient -ils gratuits qu' ils + ne changeraient rien à l' absence d' hôpitaux, de personnels médicaux et de + dispositifs de prévention . + + Inversement, + le lien direct entre niveau de recherche et niveau de + protection de la propriété intellectuelle + n' a jamais été + démontré, d'autant que, dans les pays riches, la recherche scientifique, + tous secteurs confondus, bénéficie de soutiens - notamment fiscaux - + déconnectés de cette protection . + +

+

+ + La rigidité des positions + tient ici à deux facteurs rarement + exposés . + + + Le premier + est la concurrence + entre grands groupes occidentaux et industries naissantes de quatre ou + cinq pays émergents ( Inde, Brésil ), où la croissance du secteur + pharmaceutique repose sur une protection partielle des droits des + brevets - pour les procédés et non pour les produits -, protection + compatible avec l' accord ADPIC jusqu' en 2005 . + + + Une course de vitesse + est donc engagée entre les uns et + les autres . + + + Le second + est que les grands groupes + occidentaux ont un " portefeuille " de brevets qui va largement tomber + dans le domaine public dans les cinq ou dix ans à venir, et qu' ils ne + sont pas sûrs de pouvoir le remplacer à partir de technologies + actuellement en phase de développement ( thérapies géniques, clonage + cellulaire ... ) . + + + Ces groupes + savent qu' ils risquent d' être + supplantés par d'autres firmes, aujourd'hui inconnues, qui exploiteront + au mieux le potentiel de ces techniques pour devenir les géants de + demain . + + + D' où + leurs crispations autour de les flexibilités prévues dans + l' accord ADPIC en matière de brevets pour les médicaments . + + + + Doha + avait permis de + mettre un terme au " harcèlement judiciaire " des grandes firmes à + l'égard de les pays à industrie pharmaceutique naissante, pour les + empêcher d' utiliser à plein ces souplesses ( importations parallèles, + licences obligatoires ) . + + + Les discussions + se sont désormais + déplacées vers la possibilité, pour les pays dépourvus de capacités + manufacturières, de demander à d'autres pays de les approvisionner en + utilisant les mêmes flexibilités, à leur place et pour leur compte + . + + + La négociation + oppose, comme + souvent, les tenants d' une interprétation stricte à ceux d' une + interprétation large, avec pour points de discorde les pays éligibles ( + fournisseurs et acheteurs ), les maladies éligibles ( maladies + infectieuses seulement ou autres ), les risques de détournement, de + trafic, etc . + + + Différentes tentatives de compromis, + dont l'une provenant de l' Union européenne et tendant à faire + participer l' Organisation mondiale de la santé à la décision, + ont fait long feu . + + + + Ces blocages sur des sujets majeurs + ont " diffusé " vers les autres, + notamment le plus important d' entre eux en termes d' enjeux économiques + : les services . + + + Alors que les discussions, malgré des oppositions fortes, notamment sur + l' ouverture de services publics comme la santé ou l' éducation, + allaient progressant, + plusieurs pays + ont récemment fait savoir qu' en + l'absence de progrès substantiels sur l' agriculture, il n' y avait pas + lieu d' accélérer sur les services, pour lesquels les offres devaient + être déposées le 31 mars, date limite elle aussi dépassée . + + + Sur le fond, + l' examen des multiples offres déposées + ne fait pas apparaître beaucoup de + nouveauté, les mêmes secteurs restant ouverts ou fermés . + + + Tout au plus + note -t-on une évolution récente des + Etats-Unis vers une moindre ouverture en matière de services publics + . + +

+

+ + Deux remarques en conclusion . + + + + De nombreuses propositions + ont été faites depuis six mois : ce + n' est donc pas la matière qui manque, mais la volonté politique qui + fait défaut, pour trouver un compromis . + + + Ensuite, + tout focaliser sur l' unique sujet de l' agriculture + est de bonne guerre mais ne mène à + rien : il faut explorer des voies plus ambitieuses . + +

+ + + + + + Le cycle de Doha : quel avenir ? + + + +

+ + En dépit de multiples déclarations + rassurantes, il est douteux qu' une telle + négociationnégociation + + Il + est, en revanche, difficile d' estimer + le poids de ce contexte . + +

+

+ + Ainsi, + la guerre du Golfe de 1991 + a interrompu le cycle de + l' Uruguay pendant près de un an . + + + Inversement, + les attentats du 11 septembre 2001 et la réplique des Etats-Unis en + Afghanistan , en fragilisant d' un coup les structures de coopération + internationale , ajoutant à l' impératif d' éviter un second échec deux ans + après celui de Seattle , + ont été un élément + décisif du succès de Doha . + + + Le dernier conflit en Irak + pourrait donc avoir des effets + contraires : accroître la paralysie tant que la situation du Proche-Orient + ne sera pas stabilisée, ou inciter au compromis pour éviter d' ajouter aux + difficultés de l' heure . + +

+ + + + Une conjoncture difficile + + + +

+ Il en va de même au plan économique . " La + guerre n' arrête pas la mondialisation ", titrent certains journaux . + + Ce qui est à la fois vrai et faux . + + + + La mondialisation + n' a pas eu besoin de la guerre pour + ralentir : le commerce mondial stagne depuis 2000, les flux d' + investissement baissent, et les voyages internationaux eux -mêmes ont + diminué sans que l' on puisse faire la part des risques politiques ou de + la conjoncture, continuellement déprimée depuis l' explosion de la bulle + financière en mars 2000 . + + + Si la + guerre du Golfe de 1991 a précédé l'une des plus importantes périodes de + croissance mondiale, il est difficile d' apprécier a posteriori l' impact de + cette croissance, tant sur la fin du cycle de l' Uruguay que sur le + lancement du suivant . +

+

+ + Est -il en effet plus + facile de faire progresser un cycle de négociation dans une période de + stagnation ( le compromis pourrait être facilité par l' objectif commun + de relance de la croissance par les échanges ) ou dans une conjoncture + élevée ( le coût de + + + + Les perspectives économiques immédiates + ne sont pas encourageantes, mais les + arguments ci-dessus peuvent aussi se retourner aisément . + + + Des éléments fortuits ( nouvelle crispation en Asie et en + Chine à cause de l' épidémie du SRAS qui commence à s' y répandre ) ou + plus structurels ( remise en cause du consensus sur les bienfaits de l' + économie de marché après les scandales qui ont ébranlé + + +

+

+ + Les facteurs internes à la négociation + sont les plus + importants : ils dépendent d'abord de l' objectif stratégique du cycle, + ensuite d' éléments propres au déroulement des négociations . + + + Comme son nom l' indique, + le cycle de Doha + est un cycle de + développement . + + Il est incontestable que + les PED ont + une perception négative du cycle de l' Uruguay . + + Ce sentiment + est en outre inscrit dans la + critique générale du commerce comme moteur du développement, elle -même + part du débat sur l' aide, l' annulation de la dette, la réduction de + moitié de la pauvreté à l' échéance de 2015 . + +

+

+ + Le nombre et le poids relatif de les PED s' accroissant + continuellement au sein de l' OMC , il + est assuré que le + cycle n' aboutira pas sans concessions commerciales de substance des + pays développés dans les secteurs les plus sensibles que sont l' + agriculture, le textile, les droits de douane, la propriété + intellectuelle ( dont le médicament ), l' antidumping et les subventions + . + + + Or + ces six sujets + constituent, à peu + de choses près, ce qu' il est convenu d' appeler le cycle " accès au + marché seulement ", qu' appellent de leurs voeux un grand nombre de pays + : Etats-Unis, groupe de Cairns et une bonne partie des PED . Le risque + est donc clair, pour l' Union européenne notamment, de voir resurgir l' + idée d' un cycle étroit, donc court . + + + Une autre inconnue + demeure : celle du rôle de la Chine + . + + + Membre du club des ( futurs ) riches, ou champion des PED + ? + + + + Probablement l'un ou l' autre, + en fonction de ses intérêts : du côté des pauvres pour l' + agriculture, + le textile et l' antidumping ; du côté des riches pour la + propriété intellectuelle, par exemple . + + +

+

+ + Toute négociation + possède une dynamique + interne qui tient autant à des éléments de fond qu' à des facteurs + circonstanciels : l' organisation, les relations avec les médias ou le + rôle des organisations non gouvernementales ( ONG ) peuvent être + essentiels dans l' échec ou le succès de la conférence, comme l' ont + montré Seattle en 1999 ou Doha en 2001 . + + + Mais + l' essentiel + tient à des éléments objectifs + . + + + Comment se présentent ces données à + trois mois de la réunion de Cancun ? + + + La préparation + paraît pour le moins difficile + . + + + Mais + il + est cependant trop tôt pour inférer + du non respect de plusieurs dates limites ( mise en oeuvre, traitement + spécial et différencié, accès au médicament, agriculture ) un échec de + la Conférence . + +

+ + + + + des dissenssions politiques + + + +

+ + L' heure de vérité + sonnera avec l' élaboration du projet de déclaration des ministres, qui + permettra de mesurer l' état des forces en présence, la volonté + politique d' aboutir dans les principales capitales, et le + fonctionnement du moteur transatlantique qui, s' il n' est plus + suffisant, est absolument nécessaire pour la réussite de toute + négociation à l' OMC . + +

+

+ + Or + ce moteur + obéit lui -même à + des cycles, et sa dynamique ne peut se transmettre à tous ses + partenaires que si ces derniers ont la conviction que les deux acteurs + principaux veulent minimiser leurs différences et maximiser leurs points + d' entente . + +

+

+ + Les différends commerciaux entre les Etats-Unis et l' + Union européenne + obéissent à des raisons techniques, + mais surtout politiques . + + + Techniquement, + l' Organe de règlement des différends + n' ajuste pas le + rythme de ses décisions, en première instance comme en appel, sur celui + du cycle de Doha . + + + Mais + il + dépend des principaux intéressés de + monter ces décisions en épingle ou d' en réduire l' impact . + + + A ce jour, + le nombre et l' importance des litiges entre les deux + partenaires + ne sont pas très + différents de ce qu' ils étaient avant Doha . + + + Celui concernant les FSC + est de loin le plus important, ceux + concernant les organismes génétiquement modifiés ( OGM ) ou l' + aéronautique restent à l' état de menaces récurrentes ; la décision + récente concernant les mesures protégeant la sidérurgie américaine est + en appel . + +

+

+ + Maximiser les points d' entente ( ou obtenir la neutralité + bienveillante de l' autre ) + est plus difficile . + + + De ce point de vue, + la phase pré-Doha + a été exemplaire : ouverture des + Européens en matière agricole, des Etats-Unis en matière de antidumping, + neutralité sur investissement, concurrence et environnement . + + + Aujourd'hui, + les lignes de compromis + sont moins évidentes + mais existent, y compris sur les sujets les plus sensibles comme les + mesures antidumping, l' agriculture ou les tarifs industriels . + + + Nécessaire, + l' entente euro - américaine + n' est cependant plus suffisante en + raison de le poids grandissant des autres acteurs, PED notamment + . + + + Leur rôle, à Cancun et au-delà , + continuera de s' + affirmer, et des compromis devront être trouvés sur l' accès au + médicament, la mise en oeuvre et le traitement spécial et différencié, + mais aussi sur la question des " modalités " autorisant ou non le + lancement de négo-ciations sur les quatre sujets de Singapour . + + Il serait surprenant à + cet égard que l' + Inde abandonne sans contreparties substantielles le levier que lui a + donné le ministre qatari par son ultime déclaration à Doha en vue de + arracher le consensus . + + Un résultat positif sur le médicament , de réelles + décisions en matière de mise en oeuvre et de traitement spécial et + différencié , une reconnaissance au moins de principe d' une " + spécificité développement " en matière agricole , + sont un minimum en deçà duquel il + est vain d' espérer l' adhésion des PED . + +

+ + + + + + Les chances de Cancun + + + +

+ + Créer et entretenir la dynamique, telle + est donc la question + . + + + Celle de Doha + est retombée, celle de Cancun n' + apparaît pas clairement . + + + Les " mini-ministérielles " l' + illustrent à l' évidence : outre que + elles ont échoué, elles contribuent par leur multiplication même à irriter + ceux qui, PED en tête, n' y sont pas conviés . + + + De même, + l' accession d' un nouveau grand pays ( Russie ) + semble s' éloigner, alors + que celle de la Chine et de Taiwan, pourtant sans lien direct avec Doha + puisqu' il n' y avait à ce moment -là plus rien à négocier, avait entretenu + une atmosphère positive . + +

+

+ + Ces trop nombreuses incertitudes + expliquent les interrogations sur les + chances de succès de la conférence de Cancun . + + + D'ores et déjà, + certains + proposent de la reporter, ce qui, à n' + en pas douter, serait un mauvais signal . + + + Mais il n' est pas indispensable que la conférence de septembre soit la " revue à + mi-parcours " annoncée . + + L' important + est qu' elle ne soit pas un échec - au + pire, un " non événement ", comme le sont après tout beaucoup de réunions d' + organisations internationales . + + On évitera donc de susciter des attentes excessives . + + + De ce point de vue, + le message du G - 8 , réuni à Evian , + aura dû être pesé avec précaution + . + + + Mais + si la dynamique autour de le projet de + déclaration ne s' enclenche pas vers le 15 juillet au plus tard, + la situation + deviendra difficile car + chacun comprendra que, faute de compromis préalable sur certains sujets + importants, tous viendront en discussion à Cancun . + + + Le risque d' un ordre du jour " croulant sous son propre poids " + ne peut être exclu, ce + qui relancerait bien entendu les appels à un cycle raccourci . + +

+

+ + Dans l' hypothèse où Cancun ne + débloquerait pas les points les plus difficiles , + se poserait la + question des étapes suivantes . + + + Là aussi, + les négociateurs + sont pris dans un + dilemme : s' accrocher à la date du 1er janvier 2005, fin théorique du + cycle, devient peu crédible à mesure que les blocages se multiplient, mais + parler d' un report accroît une démobilisation déjà grande . + +

+

+ + Les questions de calendrier + sont essentielles dans tous les cas : + 2004 sera marquée par deux échéances : l' intégration, au 1er mai, de dix + nouveaux membres dans l' Union européenne ( avec d' éventuelles conséquences + sur le mandat et l' activité de la Commission ), les élections aux + Etats-Unis en novembre . + + Beaucoup estiment que ces deux circonstances + sont peu propices à de grandes impulsions du côté de le " moteur transatlantique + " . + + L' horizon 2005 + est plus dégagé, mais présente pour l' + OMC le même profil que 1999 : changement de directeur général et réunion + ministérielle . + + + Les Etats membres + chercheront sans doute à éviter de + renouveler la désastreuse séquence d' événements qui a paralysé la + préparation de Seattle pendant presque la moitié de 1999 . + + + Le risque + est réel, la désignation du directeur + général devenant maintenant un enjeu politique majeur en dépit de un rôle + juridiquement réduit . + + + La bonne " + fenêtre de tir " pour + boucler le cycle deviendrait donc 2006, un an avant un nouveau cycle d' + élections en Europe ( dont la France en 2007 ) . + +

+

+ + Ces perspectives + ne sont pas forcément + réjouissantes : un décalage de deux ans sur le calendrier initial ne serait + certes pas dramatique en comparaison de la durée du précédent cycle . + + + Il + soulignera néanmoins les faiblesses d' + une organisation dont la nouveauté aurait dû être un gage de dynamisme + . + + + Or, + si l' on + considère que la première tâche d' un forum de négociation comme l' OMC est + de " produire " des accords commerciaux multilatéraux, force est de + constater qu' à ce jour aucun grand accord n' est sorti de l' OMC, + depuis huit ans qu' elle existe . + + des voix + ne manqueront pas de souligner ce fait, + notamment au Congrès des Etats-Unis, toujours très vigilant sur la " + pertinence " des organisations internationales . + +

+

+ + Même s' il ne faut pas exagérer la portée + de ce type de critiques ( ou les risques de voir les Etats-Unis se mettre en + congé de l' OMC ), il n' en demeure pas moins que elles ajoutent au crédit + des solutions alternatives, dont les accords régionaux sont le principal exemple + . + + Les Etats-Unis + ont toujours joué sur les deux tableaux, + poussant successivement ou simultanément les deux stratégies en fonction de + leurs intérêts . + + On assiste en ce moment à un regain d' activité sur + ce front ( accords avec le Chili, négociations avec l' Amérique centrale et le + Maroc, pour ne citer que les initiatives les plus récentes ) . + + L' Union européenne + n' est pas en reste, et + l' Asie, depuis le changement de position du Japon en 1998 et la montée en + puissance de la Chine, devient l'un des gisements les plus actifs d' accords + régionaux . + + + Or, + même si l' on affirme à + l'envi que ces types d' accords, + à condition de être compatibles avec les principes de l' OMC, + sont un marchepied vers le multilatéralisme pour de nombreux Etats, + ils n' en + constituent pas moins une menace, certes + latente mais non moins réelle, pour le système multilatéral . + + + Ils + ne sont pratiquement jamais conformes + aux principes de base de l' OMC ( car ils ne couvrent pas l' essentiel des + échanges ) et créent des compartiments dans le commerce mondial qui peuvent + dériver en blocs commerciaux hostiles en cas de événement extérieur imprévu + ( forte récession, crise financière majeure ) . + + Il n' en est donc que plus impératif de contrôler leur + prolifération et, à ce jour, il n' y a pas de meilleur antidote à + cet égard que la réussite du cycle de Doha . +

+ + + + TITRE : Du bon usage de la mondialisation + +

AUTEUR : Frédérique Sachwald est responsable des Etudes + économiques à l'Ifri.

+ +

+ + Dès les années 1970, + les + multinationales + ont cherché à mieux intégrer leurs activités + à l' échelle mondiale . + + + Elles + sont ainsi devenues + des partisans et des acteurs centraux de la mondialisation, cette + intensification des échanges de biens, de services, de capitaux, de personnes et + d' idées qui caractérise les deux dernières décennies . + + + Les + opposants à la " mondialisation libérale " + partagent avec + certains de ses partisans la perception d' un monde en voie de intégration + rapide au sein de un vaste marché où les gouvernements ne pourraient plus mener + de politiques nationales souveraines, notamment en matière de protection sociale + . + + + L' + attitude des gouvernements eux -mêmes + a varié selon les pays, mais + certains ont utilisé la mondialisation comme un bouc émissaire face à les + difficultés économiques, ce qui a renforcé l' idée selon laquelle ils seraient + devenus impuissants . + +

+

+ + La + désignation de la mondialisation comme bouc émissaire est une attitude qui s' + est particulièrement développée en France, où les dirigeants ont favorisé l' + ouverture de l' économie sans expliquer ce choix, voire en le cachant . + + + + Ils + ont promu la + poursuite de l' intégration européenne et déploré les orientations libérales de + Bruxelles dans divers domaines, ouvert plus largement l' économie aux échanges + internationaux et invoqué la concurrence étrangère pour expliquer la persistance + d' un chômage élevé . + + + La + place prise par la taxe Tobin dans le débat public au cours de les années 1990 + illustre bien cette schizophrénie française . + + + + Certains dirigeants + ont considéré qu' une telle taxe + contribuerait à " maîtriser la globalisation financière ", tout en la jugeant + irréaliste . + +

+

+ + La + perception d' un rôle passif des gouvernements, qui subiraient l' ouverture aux + échanges et + ne pourraient plus + mener des politiques économiques, sociales et culturelles nationales, ne résiste + pas à l' analyse de la dynamique de la mondialisation et de ses effets . + + + Cet article + montre que l' ouverture aux + échanges internationaux peut au contraire être interprétée comme un + élargissement des possibilités offertes aux économies nationales et comme une + réponse aux difficultés rencontrées par de nombreux pays dans les années 1970 et + 1980 . + + C' est d'ailleurs pourquoi les gouvernements des pays + industrialisés et des pays en développement ont, progressivement et à des degrés + variables, opté pour davantage d' ouverture . +

+

+ + Le + bilan de deux décennies de mondialisation, à travers l' évolution de la pauvreté + dans le monde et la question de les inégalités dans les pays riches , + montre que les + contextes nationaux filtrent les effets de la mondialisation . + + + L' article + souligne ainsi que + les politiques publiques sont essentielles pour catalyser les effets positifs de + la mondialisation, comme pour anticiper et corriger ses effets négatifs . + + + Et + la question de la gouvernance + globale, certes fondamentale pour promouvoir une mondialisation de meilleure + qualité , + ne doit pas masquer le rôle des politiques + nationales . + +

+ + + + Le choix de l' ouverture + + + +

+ + La mondialisation + est trop souvent perçue + comme une force anonyme qui impose de l' extérieur des changements aux + différents pays . + + + L' ouverture croissante aux + échanges + résulte + pourtant de choix de la part de les gouvernements, qui ont cherché à + bénéficier des opportunités de l' intégration au sein de plus vastes espaces + économiques . + + + L' ouverture aux échanges + a progressé en fonction + de les politiques nationales, ce qui explique l' hétérogénéité des degrés d' + ouverture des pays et des secteurs d' activité . + +

+ + + + Mondialisation et déréglementation + + + +

+ + Schématiquement, + l' intégration des marchés de biens, de services et de + capitaux + résulte + d' une dynamique de réduction de la distance économique, qui s' exprime + par le coût de l' échange ou de l' organisation d' activités productives + à l' échelle internationale . + + + Celui -ci + se compose + de coûts " techniques ", de transport et de communication d'une part, et + de coûts d' accès au marché, d'autre part, qui varient en fonction de + les réglementations . + + + La réduction de la + distance économique + résulte donc à + la fois des évolutions techniques et des évolutions réglementaires qui + déterminent le degré d' ouverture des économies . + +

+

+ + Le processus de libéralisation commerciale multilatéral + mis en place après la Seconde Guerre mondiale sous l'égide de le GATT + est + d'abord concentré sur les barrières aux échanges internationaux, telles + que les droits de douane ou les quotas d' importations . + + + A mesure que ces barrières ont été + réduites, + la poursuite du processus d' intégration + a + rencontré les obstacles que représentaient les réglementations + nationales des marchés ( normes, règles prudentielles ... ) . + + + La question des réglementations nationales de l' exercice + d' une activité + est centrale + dans les services, dont l' ouverture à la concurrence internationale n' + a été abordée qu' à partir de les années 1980 . + +

+

+ + L' expérience de l' intégration européenne + illustre + clairement l' importance des réglementations nationales et souligne la + variété des barrières à l' intégration " profonde " des économies + . + + + Dans les + années 1980, + l' Europe + a ainsi + conçu le projet du Marché unique pour achever l' intégration en + éliminant les barrières à la circulation des biens, des services, des + capitaux et des personnes qui persistaient au sein de le Marché commun + . + + + Après l' adoption de quelque 200 + textes permettant l' harmonisation ou la reconnaissance mutuelle des + règles des Etats membres, + le Marché unique + a été proclamé le 1er janvier 1993 ; + dix ans plus tard, certaines de ses composantes restent pourtant à + mettre en oeuvre . + +

+

+ + Le projet du Marché unique + illustre aussi + l' interaction entre l' ouverture aux échanges et la déréglementation + interne, poursuivie par de nombreux gouvernements depuis la fin des + années 1970 . + + + Dans différents pays, + la déréglementation + a été engagée pour faire évoluer le + cadre dans lequel les entreprises exerçaient leur activité dans les + secteurs où les progrès technologiques bouleversaient les conditions de + production et offraient de nouvelles opportunités . + + + Le processus + a ainsi touché, avec + des calendriers divers selon les pays, les transports, les + télécommunications et le secteur financier . + + + Le projet de Marché unique, qui a combiné + déréglementation et intégration à l' échelle européenne , + a été suscité par les + difficultés économiques que rencontraient les pays européens au début de + les années 1980 . + + + Ses promoteurs y + voyaient + un moyen d' accroître l' efficacité des économies européennes et de + relancer une croissance languissante en stimulant la concurrence et l' + innovation au sein de un espace économique mieux intégré . + +

+

+ + L' histoire de l' intégration des marchés financiers + souligne + également le rôle des décisions des pouvoirs publics et les interactions + entre politiques nationales et décisions d' ouverture . + + + L' accroissement des flux internationaux de capitaux à la + fin de le XIXe siècle + a coïncidé avec l' + ère de l' étalon-or, et donc de changes fixes, qui impliquait le + renoncement, pour de nombreux pays, à mettre la politique monétaire au + service de objectifs internes . + + + A l' inverse, + la sortie du système de Bretton Woods dans les années + 1970 et l' abandon de les changes fixes par de nombreux pays + s' + expliquent par leur volonté de retrouver une plus grande flexibilité, à + travers le recours aux marchés financiers internationaux, et de + maintenir leur capacité de mener des politiques monétaires actives, + notamment pour combattre l' inflation . + + + Dans les + années 1980, + certains gouvernements + ont + cherché à avoir un accès aux marchés financiers pour financer leur dette + dans de meilleures conditions, ce qui a pesé en faveur de la + libéralisation . + + + Par la suite, + les innovations + financières et le développement de nouveaux types de titres + ont été de + puissants facteurs d' expansion des marchés financiers, de plus en plus + utilisés par les entreprises et les particuliers . + + + Dans la période actuelle, + les besoins d' épargne de la population vieillissante des + sociétés industrialisées + justifient + en partie le recours accru aux marchés financiers . + + + Enfin, + les crises bancaires, notamment à le Japon , + ont souligné l' + importance des risques systémiques dans les pays où le financement des + entreprises dépend trop fortement de l' endettement bancaire . + +

+

+ + Le choix de l' ouverture, à le commerce comme à les flux + de capitaux , + s' + explique ainsi dans le contexte du développement des économies modernes, + où l' innovation et les besoins en matière de gestion des risques + incitent les gouvernements à promouvoir l' extension du recours aux + solutions de marché . + + + Mondialisation et déréglementation + appartiennent à une même dynamique, qui voit émerger l' économie du + savoir . + + Il s' agit notamment d' exploiter les + avancées spectaculaires en matière de coût de communication et + de traitement de l' information, non seulement dans les industries + manufacturières, mais aussi dans les services, qui représentent une part + croissante de l' activité des économies modernes . +

+ + + + + Intégration croissante des pays en développement + + + +

+ + Après la Seconde Guerre mondiale, + le processus d' ouverture + avait d'abord + concerné les marchés des pays industrialisés, les pays en développement + ( PED ) qui participaient aux négociations multilatérales étant + autorisés à conserver des niveaux de protection plus élevés . + + + Par ailleurs, + de nombreux + PED + appliquèrent longtemps, diverses + restrictions aux investissements directs étrangers . + + + Après des décennies de scepticisme, + voire d' hostilité, vis-à-vis des multinationales, + les PED + ont largement modifié + leur attitude dans le cadre de la réorientation des politiques de + développement engagée par de nombreux pays depuis les années 1980 + . + + + Les multinationales + sont désormais + considérées comme des éléments des stratégies d' ouverture, qui doivent + notamment favoriser les transferts de technologie . + +

+

+ + La figure 1 + souligne que les pays + riches ont été plus ouverts au commerce que les pays pauvres jusque dans + les années 1980, mais que les seconds sont devenus plus ouverts dans les + années 1990 . + + + L' ouverture des pays + industrialisés + a progressé dans la décennie des + chocs pétroliers, durant laquelle la valeur des importations de matières + premières a fortement augmenté . + + + Le degré d' ouverture + a ensuite régressé, + avant d' atteindre un nouveau point haut au début de les années 2000, + notamment du fait de la croissance des échanges avec la Chine, les pays + de la transition ( pour l' Union européenne ) et le Mexique ( pour les + Etats-Unis ) . + + + L' ouverture des grands + pays industrialisés + reste cependant + modérée, notamment si l' on exclut les échanges intrarégionaux pour l' + Union européenne . + +

+

+ + Le processus de + mondialisation + s' est amplifié dans + les années 1990 avec l' ouverture aux échanges des pays en transition et + la révision des politiques des PED à l'égard de les investissements + étrangers . + + + Ces politiques + ont + permis d' attirer des investissements étrangers et ont renforcé l' + intégration de certains PED dans les réseaux internationaux de + production et de distribution . + + + Le cas de la Chine + est emblématique de + ces évolutions, mais d'autres pays ont aussi accru leur insertion dans + les courants d' investissement et d' échanges . + +

+

+ + Le dynamisme des flux d' investissements directs à l' + étranger ( IDE ) et le développement de les multinationales + caractérisent la période actuelle de mondialisation . + + + Le tableau 1 + souligne qu' il + existe néanmoins une différence sensible entre la décennie 1980 et la + décennie 1990 durant laquelle l' ouverture des PED aux investissements + étrangers a augmenté plus fortement que celle des pays industrialisés + . + + + Il + indique aussi que le + degré d' ouverture aux investissements étrangers varie sensiblement d' + un pays à l' autre . + + + L' IDE vers les PED + est concentré sur un petit nombre d' + entre eux, au premier rang desquels la Chine, qui est devenue la + première destination des flux d' IDE mondiaux en 2002, devant les + Etats-Unis . + + + Cette concentration + reflète cependant en + partie la taille économique relative de ces pays, comme le montre l' + indicateur de performance ( tableau 1 ) . + +

+

+ + Au début du XXIe siècle, + si les pays riches sont toujours les + principaux acteurs des échanges internationaux, + de nombreux pays pauvres + ont + décidé de s' ouvrir aux échanges commerciaux et aux investissements + directs . + + + Globalement, + ceux -ci + restent + très protégés, même s' ils ont accru leur participation au processus + multilatéral de libéralisation et divisé par deux leur protection + tarifaire moyenne depuis les années 1980 . + + + Mais + certains pays très pauvres, notamment en + Afrique , + restent + encore à l' écart des échanges internationaux . + + + Ainsi, + la mondialisation + a porté l' + intégration des différents marchés à des niveaux historiquement élevés, + mais le processus est fragmenté, incomplet et discontinu . + + + Une conception monolithique de la mondialisation + risque ainsi de masquer son ampleur + et sa signification réelles . + +

+ + + + + + Mondialisation, diversité nationale et politiques publiques + + + +

+ + Non + seulement l' ampleur de la mondialisation + dépend en partie + des décisions des gouvernements, mais ses effets sont " filtrés " par le + contexte national, et en particulier par les institutions et les politiques + économiques . + + + En conséquence, + les politiques nationales + jouent un rôle + fondamental dans l' influence, positive ou négative, que la mondialisation + peut exercer sur une économie . + + + Cette seconde partie + illustre le rôle central + des institutions et des politiques nationales à travers deux thèmes + fondamentaux dans les débats sur la mondialisation : l' extrême pauvreté + dans les PED, et les inégalités dans les pays riches . + +

+ + + + Recul de la pauvreté et inégalité internationale + + + +

+ + Depuis les débuts de l' + industrialisation, + la part de la population mondiale qui vit dans la + pauvreté absolue + diminue . + + + A mesure que certains + pays ont connu un processus de développement, + cette part + s' + est réduite, mais l' écart s' est creusé entre les pays qui s' + industrialisaient et les autres . + + + L' accroissement de l' inégalité de revenu entre + individus vivant dans des pays différents + a ainsi été + particulièrement rapide au cours de le XIXe siècle et s' est poursuivi + jusqu' aux années 1970 . + + + Depuis les + années 1980, + l' écart de revenu entre + le groupe de les pays industrialisés et les PED + tend au contraire à se réduire + . + + + Le tableau 2 + distingue + plusieurs groupes de façon à expliquer l' assertion souvent répétée + selon laquelle l' écart de revenus " entre les riches et les pauvres " + s' accroîtrait . + + + L' écart de revenu + s' accroît entre deux + groupes limités, les pays les plus riches et les pays les plus pauvres + . + + + En revanche, + la croissance d' un certain nombre de pays pauvres depuis + les années 1980 leur + permet de + réduire l' écart de revenu avec les pays industrialisés . + + + Le cas de la Chine + est particulièrement + remarquable de ce point de vue, mais d'autres pays très peuplés, comme + l' Indonésie ou l' Inde, enregistrent aussi une réduction de l' écart + avec les pays riches . + + + Le tableau + distingue en outre le + cas des Etats-Unis, pays riche qui a connu une période de croissance + forte dans les années 1990 - et a accru l' écart avec de très nombreux + pays, y compris européens . + +

+

+ + Depuis les années 1980, + la réduction de l' + inégalité internationale + s' + explique notamment par la diminution de la part de la population + mondiale vivant dans l' extrême pauvreté . + + + Si cette tendance fait consensus , l' évaluation de le niveau de la + pauvreté absolue + varie selon les études . + + + Selon la Banque mondiale, + 25 % de la population + mondiale + vivait avec + moins de 1 dollar par jour à la fin de les années 1990, alors que + d'autres études estiment que la pauvreté absolue ne touchait que 10 % à + 15 % de la population . + + + L' objectif de développement du millénaire d' un taux de + pauvreté inférieur à 15 % + serait ainsi déjà atteint, alors + que, selon la Banque mondiale, il ne le sera qu' un peu avant 2015, date + établie par l' Organisation des Nations unies . + + + Malgré ces incertitudes statistiques, + les différentes estimations + indiquent que nous connaissons une réduction historique de la pauvreté + dans le monde . + + + A la + fin du XXe siècle, + cette réduction + s' est accompagnée d' + une amélioration des indicateurs de développement humain dans les pays + pauvres, et notamment d' un accroissement de l' espérance de vie + . + + + Cette tendance + est cependant menacée + dans les pays d' Afrique les plus touchés par le sida . + +

+

+ + La période de + mondialisation + coïncide donc avec + une réduction de la pauvreté absolue et de l' écart de revenu entre pays + riches et certains pays en développement . + + + Cette évolution favorable, souvent mal perçue , + doit être soulignée, + car elle signifie que de nouveaux pays s' engagent sur des trajectoires + de développement et qu' il est possible de sortir de la pauvreté + . + + + La question centrale + devient alors + celle des politiques qui favorisent l' engagement d' un processus de + croissance durable . + + + De nombreuses analyses + suggèrent + que la participation aux échanges internationaux contribue à la + croissance et à la réduction de la pauvreté . + + + Certains pays africains + pourraient + ainsi souffrir de leur insertion insuffisante dans la mondialisation + . + + + L' analyse des + interactions entre développement et croissance + ne permet + cependant pas de préconiser des solutions simples, comme un + accroissement de l' ouverture, sans politiques d' accompagnement + . + + + En effet, + seuls les pays qui + remplissent certaines conditions en matière de formation ou de + structures institutionnelles + sont en mesure + de tirer parti de l' ouverture au commerce et aux IDE . Par ailleurs, + les multinationales tendent à investir dans des pays qui disposent déjà + de certaines infrastructures et dont les institutions garantissent un + bon fonctionnement des opé-rations productives . + + + Leur souci de disposer d' une main-d'oeuvre certes bon + marché, mais aussi productive, + explique notamment + qu' elles ne cherchent pas à éviter les pays qui respectent les droits + fondamentaux des travailleurs . + +

+ + + + + La dynamique des inégalités dans l' économie du savoir + + + +

+ + Depuis les + années 1980, + les inégalités internes + ont augmenté dans + certains PED et dans de nombreux pays industrialisés . + + + Dans ces derniers, + le progrès technique + a été la + cause principale de l' accroissement des écarts de revenus ; mais l' + intensification de la concurrence que la mondialisation entraîne sur la + plupart des marchés a amplifié le phénomène . + + + Les deux tendances + ont notamment incité les entreprises + à renforcer leur capacité d' innovation, ce qui a accru la demande pour + le travail qualifié au détriment de le travail non qualifié . + +

+

+ + Les conséquences pour les travailleurs non qualifiés + ont varié + en fonction de les caractéristiques du marché du travail d'une part, et + des politiques de redistribution de l' autre . + + + aux Etats-Unis, + les travailleurs les moins qualifiés + ont subi + une pression à la baisse de leurs rémunérations, alors qu' en Europe les + réglementations du marché du travail ont protégé les salaires . + + + Les travailleurs peu + qualifiés et les jeunes + sont, en revanche, particulièrement + touchés par l' accroissement du chômage . + + + A travers des mécanismes différents, + la dynamique des économies contemporaines + a engendré + un accroissement des inégalités de marché entre les travailleurs + . + + + Cette tendance + a été + particulièrement marquée dans certains cas, comme aux Etats-Unis dans + les années 1980, quand les entreprises connaissaient une période de + restructuration drastique, notamment pour faire face à la concurrence + japonaise . + +

+

+ + Les politiques de + redistribution + ont permis + de contrecarrer la tendance à l' accroissement des inégalités de marché + . + + + Les comparaisons internationales + soulignent le caractère plus ou + moins redistributif des politiques nationales et la diversité des choix + en matière de instruments de redistribution ( minima sociaux, fiscalité + ... ) . + + + Dans certains pays européens et au Canada, + les mécanismes de + redistribution + ont permis + de compenser très largement l' accroissement des inégalités de marché + . + + + L' évolution des inégalités dans les pays industrialisés + depuis une vingtaine d' années + illustre + donc la persistance des spécificités nationales à la fois en matière de + fonctionnement des marchés du travail et de redistribution . + + + Ces différences de politiques publiques + répondent en partie à des + préférences collectives nationales . + + + Ainsi, + de nombreux sondages + montrent que les Américains, y compris les pauvres, sont + moins sensibles aux inégalités que les Européens . + +

+

+ + Depuis la Seconde Guerre mondiale, + le " capitalisme de la protection sociale " + a + facilité l' évolution des structures industrielles et l' + approfondissement de la spécialisation internationale . + + + A un niveau très général, il + existe d'ailleurs une + relation positive entre le degré d' ouverture des pays et l' importance des + dépenses publiques . + + Dans la + période récente, + la redistribution + a joué un + rôle important pour améliorer le sort des " perdants " de la + mondialisation que sont les personnels les moins qualifiés . + + + Si cette stratégie semble ne plus fonctionner , ce + n' est pas + d'abord à cause de les contraintes imposées par la mondialisation, mais, + plus fondamentalement, parce que les risques que doit couvrir la + protection sociale ont changé . + + + L' économie du savoir dans laquelle le monde + est entré + demande plus de personnels + qualifiés, mais génère aussi des emplois de service peu qualifiés et peu + rémunérés . + + + La rapidité des évolutions technologiques dans un + contexte de concurrence accrue + impose aussi un rythme de changement + élevé aux entreprises et aux salariés . + + + Par ailleurs, + les évolutions + sociologiques + accroissent les risques de + dislocation des familles, et l' on sait que les enfants pauvres vivent + souvent dans des familles monoparentales dont le revenu repose sur la + rémunération d' un seul adulte . + +

+

+ + Dans + ce contexte, + la lutte contre le chômage + passe notamment par la promotion de + la mobilité des personnels, y compris les moins qualifiés . + + + Au-delà, il s' agit de promouvoir l' égal accès à diverses + opportunités et l' assurance - pour ceux qui se retrouvent dans des emplois + faiblement rémunérés - de pouvoir évoluer, plutôt que de poursuivre des + efforts de redistribution des revenus au sens traditionnel . + + Ces évolutions + impliquent + des réformes dans le domaine de la formation, mais aussi en ce qui + concerne le marché du travail ou les services publics, notamment pour + améliorer l' accueil des jeunes enfants et l' accès à l' emploi des + femmes . + +

+ + + + + + Pour + une " mondialisation durable " + + + +

+ + La mondialisation + est un processus + hétérogène, inégal selon les secteurs, et dont certains pays restent + largement exclus . + + + Il + peut + être mis au service de la croissance et du développement économique, à + condition de être encadré par des principes et des institutions de + gouvernance globale, et aussi d' être promu par les gouvernements nationaux + . + +

+

+ + Les réactions contre la mondialisation à la fin des années 1990 + ont souligné le + caractère incomplet des institutions de gouvernance globale ( notamment en + matière de environnement ), et le manque de transparence et d' ouverture des + institutions économiques internationales . + + + L' + une des voies d' évolution + consiste à accroître + la transparence de ces institutions et la possibilité pour certains + représentants de la société civile d' exprimer leurs préoccupations au cours + de les processus de décision . + + + Cette évolution + est désormais amorcée et doit être + poursuivie . + + + Au-delà, + la gouvernance globale + suppose à la fois + de nouvelles institutions et une meilleure articulation entre certaines + institutions existantes . + + + Mais + les politiques nationales + sont tout aussi + fondamentales pour soutenir le mouvement d' ouverture et promouvoir ses + conséquences positives . + + + La réflexion sur la gouvernance globale + risquerait d' être une fuite en avant si + elle se substituait à la réflexion sur les politiques nationales . + +

+

+ + L' + un des enjeux de l' actuel cycle de négociations commerciales multilatérales + est de mieux intégrer les + PED dans les échanges en leur assurant un meilleur accès aux marchés des + pays industrialisés, notamment pour les produits agricoles et textiles + . + + + L' ouverture des marchés des + pays du Sud + est aussi un enjeu + important pour les échanges Nord-Sud et Sud-Sud . + + + Or, + les évolutions souhaitables + ne se produiront pas si + les politiques nationales rendent l' ouverture trop coûteuse pour certaines + catégories, notamment les travailleurs les moins qualifiés dans les pays + riches . + + + Comme tout choix de politique économique, + l' engagement dans la mondialisation + a ses contraintes . + + + Pour les pays industrialisés aujourd'hui, + le défi + est celui de l' accélération des + réformes économiques et sociales . + + + Ces réformes + sont un moyen + de tirer parti à la fois de la mondialisation et du progrès technologique, + et de mieux répondre à l' évolution des aspirations individuelles dans les + sociétés modernes . + + + Le rythme et le détail des réformes souhaitables, qu' elles concernent le + marché de le travail , le système d' enseignement , la capacité d' + innovation ou le gouvernement d' entreprise , + dépendent des contextes nationaux + . + + + Les comparaisons nationales des institutions et de les politiques publiques + sont certes + devenues systématiques dans le contexte de la mondialisation, mais elles n' + amènent pas à recommander l' adoption des institutions et des pratiques + américaines . + + + La diversité des contextes nationaux et la richesse des enseignements des + comparaisons internationales + suggèrent ainsi que il est possible de + réformer et de conserver une certaine diversité des systèmes capitalistes + . + +

+

+ + La mondialisation + rend certains facteurs de production, et + notamment le capital, plus mobiles . + + + Cette plus grande mobilité du capital, comme celle de les + cadres , + n' a pas lancé une " course au + moins-disant social " . + + + Elle + a en revanche accru la capacité de choix + de certains acteurs économiques, qui comparent non seulement les taux d' + imposition, mais aussi les offres nationales en matière de services publics, + d' infrastructures ou de formation des personnels locaux . + + + Dans cette mesure, + la mondialisation + tend à accroître l' écart + entre les pays qui ont une bonne gestion publique et ceux qui souffrent de + problèmes majeurs en la matière, quel que soit leur niveau de richesse + . + + + La mondialisation + n' empêche pas les pays + d' exprimer des préférences collectives, que ce soit en matière de + protection sociale, de promotion de la création culturelle nationale ou de + maintien des agriculteurs à la terre . + + + Elle + impose en revanche, comme le montrent + les débats sur les politiques agricoles ou la diversité culturelle, une plus + grande transparence et une plus grande rigueur dans l' élaboration des + mesures qui visent à mettre en oeuvre ces choix . + +

+ + + + TITRE : Force, faiblesse, puissance ? + +

AUTEUR : GUILLAUME PARMENTIER

+ +

+ + Depuis la fin de la guerre froide, + le + débat entre spécialistes des relations transatlantiques + s' est trop souvent contenté d' osciller + entre les bons sentiments et la simplification . + + + Il + ne s' est pas suffisamment porté sur l' + ampleur des changements de fond rendus inévitables par le changement de système + international produit par l' effondrement du régime soviétique . + + + La + première tendance, parfois marquée par une frilosité nourrie par la crainte de + remettre en cause l' édifice institutionnel issu de la guerre froide , + s' est exprimée le plus souvent sous la + forme de satisfecits donnés à l' Alliance atlantique pour ses progrès supposés + en matière de adaptation aux conditions de l' après-guerre froide, et parfois + sous la forme plus dynamique de projets d' élargissement, géographique et + fonctionnel de l' OTAN et de l' Union européenne . + + + Les + travaux de la Rand Corporation, et en particulier ceux de Larabbee , Asmus , + Gompert et Kugler , + avaient ainsi contribué en + leur temps à lancer le débat sur l' élargissement de l' OTAN à trois pays qui a + finalement abouti en 1999 . + +

+

+ + Plus récemment, + la + discussion + s' était portée sur un éloignement supposé + des valeurs sociales entre les deux rives de l' Atlantique, auquel les + événements du 11 septembre 2001 ont au moins provisoirement mis fin . + + + Ce débat + se poursuit, mais il est maintenant limité à + la sphère de l' analyse sociale . + + + En termes de politique + étrangère, + cette discussion sur la dérive des + continents + a pris la forme + d' une opposition entre l' unilatéralisme de la politique américaine et le + multilatéralisme de leurs partenaires européens . + +

+ + + + des visions divergentes + + + +

+ + Le moindre mérite de l' article de Robert Kagan , dont Commentaire a publié + la version française , + n' est pas de sortir le débat de cette + ornière . + + + L' opposition entre multilatéralisme et unilatéralisme + ne représente en effet + qu' une conséquence, alors que les causes de la différence d' attitudes + entre les États-Unis et l' Europe à l'égard de le système international sont + plus profondes . + + + Outre que nulle + politique aujourd'hui n' est purement unilatérale ou purement multilatérale, + la divergence sur l' + unilatéralisme et le multilatéralisme + ne porte que sur les + moyens employés pour mener une politique étrangère . + + + Or il est clair que les Européens et les + Américainseuropéen + + Plutôt que de concentrer l' analyse sur + les manifestations de cette divergence transatlantique, c' est-à-dire sur un + symptôme, il fallait revenir aux causes de cette dérive, et le plus grand + apport de KaganKagan + Il y fallait un certain courage . + +

+

+ + Par voie de conséquence, + l' article de Kagan + a rendu une nouvelle vigueur au débat + transatlantique . + + + aux États-Unis, + les questions européennes + étaient depuis quelques + années considérées comme un peu ennuyeuses : l' Europe avait pour l' + essentiel été débarrassée de ses problèmes de sécurité, et elle avait montré + dans les Balkans qu' elle avait besoin des États-Unis pour les régler, même + quand il s' agissait d' affaires régionales d' ampleur limitée . + + + Le débat sur l' OTAN et sur la + construction européenne , leurs rôles , leurs élargissements , leurs + structures , + suscitait chez beaucoup des bâillements + d' ennui à peine dissimulés . + + + Ajoutée à l' eurosclérose dont le Vieux + Continent aurait été la victime, + cette constatation + faisait de l' Europe un + objet d' étude et de réflexion peu intéressant . + + + Le fait que les études européennes aux États-Unis aient beaucoup souffert + sur le plan financier, parce que elles intéressent moins les fondations que + pendant la guerre froide, s' explique en partie par le sentiment répandu qu' + il n' y a pas grand-chose de + + + + Qu' un tel jugement sous-estime, + parfois par le mépris, + les changements notables intervenus en Europe depuis douze ans + n' enlève rien + au fait qu' il est largement répandu aux États-Unis . + + + Sans les efforts du German Marshall Fund + of the United States, + les recherches sérieuses en matière européenne et transatlantique à les + États-Unis + se seraient probablement taries . + + + Le débat transatlantique + était en + effet devenu pour beaucoup d' Américains influents un débat en + trompe-l'oeil, dissimulant les questions réelles sous les poncifs et les + bons sentiments, et faisant la part trop belle à des considérations + institutionnelles contraires à l' approche pragmatique qui doit présider, + pour la plupart des Américains, à la solution des problèmes concrets + . + +

+

+ + Robert Kagan + rompt avec cette approche timorée et + formaliste, sans pour autant tomber dans les excès ni dans l' analyse ni + dans le diagnostic dont sont souvent coutumiers certains de ses amis + néoconservateurs . + + Il ne s' agit pas pour lui de rédiger un tract + unilatéraliste comme on en voit sortir fréquemment des think tanks de la droite + néoconservatrice comme la Heritage Foundation ou l' American Enterprise + Institute . + + De son + fait, + l' Europe + redevient objet + digne de discussions et d' études dans la " communauté de politique + étrangère " américaine . + +

+

+ + À cette prise de conscience nécessaire + dont il est la cause , + correspond cependant une responsabilité + . + + + Sa thèse, par le succès qu' elle rencontre , + peut en effet avoir une + influence réelle sur le jugement porté sur l' Europe par beaucoup d' + Américains . + + + Précisément parce que elle a été " ciselée " de façon à être applicable + aisément en apparence à de nombreuses situations concrètes, + la vision de Kagan + devrait être reprise et utilisée à + toutes les sauces, y compris certaines dont le fumet sera trop fort ou trop + peu subtil pour l' auteur lui -même, par les experts, les journalistes, les + staffers du Congrès et jusque dans l' Administration . + + On en voit déjà les + effets dans l' affaire irakienne, où beaucoup d' Américains ont cru + pouvoir déceler une attitude " européenne " pacifiste dans les positions + françaises, pourtant inspirées du souci réel du désarmement de Saddam Hussein et + d' une disposition à utiliser la force en dernière extrémité, comme dans les + positions allemandes . Les modes sont tellement puissantes dans le milieu + politique américain au sens large du terme qu' il est inévitable que l' article + de Kagan ait un effet allant probablement au-delà de ce que souhaitait l' auteur + . + + Quant aux + Européens, + ils + se complaisent si + volontiers dans la lamentation sur les faiblesses de l' Europe qu' ils sont + souvent prêts eux aussi à adopter la thèse de Kagan sans les nécessaires + réserves . + + Il ne s' agit pas ici de lui faire grief des + débordements éventuels dus au succès de ses idées, mais d' éviter + que le débat ne se place sur un terrain artificiel sous l'effet de la facilité . + + De part et d'autre de l' Atlantique, + cet article + arrive à point nommé, mais son écho même + en fait un élément à certains égards dangereux parce que simplificateur + . + +

+

+ C' est ici que le bât blesse . + + Le défaut principal de l' argument de Kagan + est en effet qu' il grossit parfois le + trait pour rendre sa démonstration plus frappante . + + + Cela + porte son propos à confiner parfois à la + caricature . + + + D'une part il + décrit en effet + les États-Unis tels qu' il souhaiterait peut-être qu' ils se comportent sur + la scène internationale, faisant fi de développements qui ne donnent pas + précisément à la politique américaine un tour " martial " . + + + En second lieu, + il + manifeste une + propension excessive, peut-être due au fait qu' il habite maintenant à + Bruxelles et voit l' Europe à travers un prisme excessivement communautaire, + à couvrir d' une teinte bruxelloise unique une réalité européenne beaucoup + plus complexe et à de nombreux égards moins " vénusienne " que sa + description ne le laisserait entendre . + + + Dans les deux cas, + l' interprétation de la nature de la relation avec la puissance + internationale + est beaucoup plus + complexe que ce qu' indique Kagan . + +

+

+ + L' argument + est incontestable + selon lequel les différences d' attitudes entre Européens et Américains sont + largement conditionnées par le contraste structurel entre les éléments de + puissance détenus par les États-Unis et ceux dont disposent les pays + européens . + + + Il + est même à vrai dire de simple bon sens + . + + + La primauté américaine dans la plupart des domaines qui confèrent la + puissance internationale + donne aux + États-Unis une liberté d' action beaucoup plus grande sur la scène mondiale + que celle dont peuvent jouir les Européens . + + Il n' est donc pas surprenant + que les dirigeants américainseuropéen + Il est également certain que + le jeu des institutions + européennes, qui agissent elles -mêmes comme un mécanisme + égalisateur entre " grands " et " petits " pays européens, outre que il est la + conséquence d' une méfiance de principe à l'égard de l' exercice de la + puissance, a pour effet de créer chez les Européens une préférence de principe + pour un multilatéralisme qui est la conséquence normale et attendue des + processus communautaires . +

+ + + + + Variables structurelles + + + +

+ Il faut cependant aller plus loin et se pencher sur + certaines variables structurelles . + + La préférence des États-Unis pour la liberté d' action + n' est ni surprenante ni condamnable + . + + Il n' est pas douteux que + les + États-UnisKagan + + Pour des raisons constitutionnelles, + les + États-Unis + ne peuvent exercer + leur puissance internationale de façon dominatrice que pendant de brèves + périodes . + + + Toute tentative impériale ou volontariste + se solde inévitablement + par des chocs en retour réduisant la capacité du pouvoir exécutif à utiliser + la pleine panoplie des moyens dont il pourrait disposer dans un ordre + institutionnel moins équilibré . + + + L' histoire américaine de la seconde moitié du XXIe siècle le + démontre amplement . + +

+

+ + Un point au moins aussi important fait cependant défaut dans + l' analyse de Kagan . + + + Il s' agit des + moyensmoyen + + Vers la fin de son article, + l' auteur + rappelle le + problème posé par la faiblesse relative des moyens militaires dont disposent + les Européens, et en appelle à une augmentation de ceux -ci pour éviter le + creusement des disparités entre leurs capacités guerrières et celles des + États-Unis . + + + Il + cite à + l'appui de cette observation trois Britanniques, dont l' actuel Secrétaire + général de l' OTAN, tout en exprimant un doute quant à la capacité des + Européens à aller dans ce sens, même de façon marginale . + + + Le budget militaire de la France pour 2003 et la loi de programmation + militaire 2003-2007 + autorisent + peut-être un moindre pessimisme, mais il est clair que le problème de la + compatibilité des matériels militaires entre partenaires transatlantiques, + et surtout celle de leurs concepts opérationnels, demande un effort plus + soutenu des Européens dans ce domaine . + +

+

+ + Encore ne faut + ne faut -il + pas, comme le font certains Américains, faire des capacités militaires des + forces américaines un point de référence pratique . + + Il est légitime de s' + interroger sur la + justification pour un seul pays de dépenser près de 50 % du produit + militaire mondial, et d' accroître toutes ses catégories d' armements, y compris + celles dont la probabilité d' utilisation est extrêmement aléatoire, soit que la + menace qu' elles sont censées parer soit infinitésimale, soit que leur + utilisation sur des champs de bataille concrets face à des adversaires peu + sophistiqués rende le coût de leur perte éventuelle absolument prohibitif . + C' est en regard d' une analyse des menaces potentielles + que la validité d' un effort militaire doit être appréciée . + + + De ce point de vue, + l' attitude américaine actuelle + n' est pas fortement convaincante + . + + + La question entre alliés + consistera + donc non seulement à encourager les Européens à dépenser mieux et davantage + pour leur défense, nécessité incontestable aujourd'hui pour qui veut + maintenir une Alliance atlantique efficace et équilibrée, mais aussi de + rapprocher les points de vue des partenaires transatlantiques sur les + menaces et les défis à leur sécurité, et sur la définition des réponses à y + apporter . + + + Ce travail de fond, qui devrait avoir lieu dans le cadre de + l' Alliance ou plus efficacement entre grands alliés , + n' est pas aujourd'hui réalisé de façon + satisfaisante . + + Il s' agit pourtant d' une priorité pour maintenir + une convergence de vues sur la sécurité internationale à l'intérieur de l' + Alliance . + + Sur ce + point, + les réticences américaines + sont au + moins aussi fortes que celles de leurs partenaires européens parce que une + consultation véritable sur ces points aurait pour effet de restreindre au + moins marginalement l' autonomie de décision américaine . + + + Sur un thème comme celui du Proche-Orient, + ou sur le nation-building, il n' est guère surprenant + que l' Administration + américaine quelle qu' elle soit ne souhaite pas se trouver laminée + entre le Congrès et l' opinion d' un côté et les alliés de l' autre . + + Pourtant + la coopération transatlantique + est à ce prix . + +

+

+ Il existe pourtant un point encore plus problématique, car + plus structurel et donc encore plus difficile à lever : celui des + avantages comparatifs des alliés transatlantiques face à les problèmes + internationaux . + C' est à notre sens ce qui explique le mieux les + motivations des uns et des autres dans les choix qu' ils ont opérés au cours de + les dernières années . + Ce n' est pas seulement parce que ils sont les plus + forts que les États-Unis ont choisi d' en revenir depuis la fin de la guerre + froide à une conception traditionnelle de la puissance, mettant l' accent sur l' + utilisation de la force militaire . + + Depuis le début du XXe + siècle, comme l' indique Kagan, + les Américains + avaient tenté d' + étendre à l' Europe une conception des relations internationales différente + de celle qui prévalait alors en Europe, et selon laquelle la mise en oeuvre + de politiques hostiles aux intérêts légitimes de sécurité de ses partenaires + était en fait contraire à l' intérêt national, puisqu' il risquait de + remettre en cause les fondements de l' ordre international et en premier + lieu la paix . + + + Ce " postnationalisme " , que les Américains qualifient d' + internationalisme " ( et qui est connu en Europe sous le vocable de " + wilsonisme " , de le nom de celui qui tenta de l' imposer à les Européens ) + , + permet de + transcender les oppositions brutales d' intérêts entre États . + + Il est frappant que cette attitude soit aujourd'hui qualifiée d' + européenne " par les observateurs américains, alors qu' il avait fallu rien + moins que deux guerres mondiales pour que elle prévale sur le Vieux Continent + . +

+

+ + La raison pour laquelle les + États-Unis s' en sont détachés , au moins en partie , au cours de les + dernières années + tient largement au fait qu' ils dominent + aujourd'hui le système international, où ils n' ont plus de contrepoids réel + . + + + Kagan + a raison de + souligner cet aspect des choses, encore qu' il aurait pu ajouter à quel + point cela est contraire à la tradition américaine des checks and balances, + expliquant ainsi les réticences d' une grande partie des Américains face à + cet état de fait, et en particulier la réticence d' une majorité de l' + opinion publique envers une intervention en Irak qui impliquerait les + États-Unis sans un mandat des Nations unies ou en dehors de une coalition + internationale . + +

+ + + + + Une nouvelle stratégie de sécurité + + + +

+ + Le document sur la stratégie de sécurité nationale adopté récemment par l' + Administration Bush + présente ainsi + une interprétation cohérente de la vision étroite de l' intérêt national qui + semble inspirer aujourd'hui les États-Unis . + + On a beaucoup glosé sur l' accent mis par le + document sur la préemption . + + Certes, + le + fait de donner à l' anticipation des mouvements de l' adversaire un tour + théorique + est -il quelque peu + hasardeux, mais il faut bien reconnaître que les contrôles qui s' exercent + sur la conduite de la politique étrangère américaine rendent extrêmement + improbable un recours systématique à la préemption . + + + En outre, + ce recours + a parfois une + légitimité, quand il s' agit de parer à une attaque non provoquée, ou à l' + utilisation de moyens de destruction massive . + + Il est en revanche un aspect + de la nouvelle doctrine qui, s' il a fait couler moins d' encre, est beaucoup plus + symptomatique de l' attitude des États-Unis dans le système international du + début du XXIe siècle : il s' agit de la volonté d' empêcher l' apparition de + tout concurrent potentiel aux États-Unis sur le plan stratégique . + + Certes, + le problème + ne se pose pas concrètement aujourd'hui, + et n' a guère de chances de se poser à vue humaine . + + Il est cependant surprenant + que les États-Unis,état + + Traditionnellement méfiants à l'égard de + tous les pouvoirs, + fussent -ils + américains, les États-Unis seraient -ils devenus un État-nation classique, + sur le modèle des États européens du XIXe siècle ? + + + Pour utiliser un vocabulaire plus chargé, + mais traduisant cependant la réalité, + les États-Unis + de 2002 sont -ils devenus nationalistes ? + + Il y aurait quelque paradoxe à ce que l' + État qui a cherché, et réussi au-delà de toute espérance, à vacciner l' Europe + contre le mal nationaliste ait lui -même subi sa contagion . + Il convient de poser cette question de + manière directe, car la comparaison entre les États-Unis d' aujourd'hui et les + grands États européens du XXIe siècle est féconde, même si elle n' est + naturellement pas parfaite . +

+ + + + + La dimension militaire + + + +

+ Il est patent qu' existe une autre raison, au + moins aussi forte, pour expliquer la concentration croissante de la puissance + américaine sur sa dimension militaire . + C' est dans ce domaine en effet que les + États-Unis jouissent de l' avantage comparatif le plus grand par rapport à leurs + partenaires et à leurs concurrents . + + Non + seulement leur primauté dans le domaine militaire + est + incontestable et croissante, non seulement les chances qu' un concurrent + apparaisse dans ce domaine sont extrêmement faibles, mais les États-Unis ne + disposent dans aucun autre secteur de l' action internationale d' un + avantage comparable . + + + Ils + sont puissants sur + le plan économique mais l' Union européenne est à leur mesure, comme + certaines puissances asiatiques le seront peut-être demain . + +

+

+ + Plus précisément, + à la difficulté rencontrée par l' Europe + pour engager les sommes nécessaires à son accès à un rôle significatif en + matière militaire + répondent les problèmes + rencontrés par l' État fédéral américain pour mobiliser des moyens + suffisants pour remplir les tâches internationales qui ne ressortissent pas + à l' utilisation de la force militaire . + + + Les chiffres + parlent d' eux -mêmes . + + + Tandis que les moyens militaires des + États-Unis croissaient à grande vitesse après une réduction rapide de la fin + de la guerre froide jusqu' en 1994, + la diplomatie et les moyens non militaires à la disposition de le + gouvernement fédéral + se réduisaient en termes réels d' une + façon régulière et préoccupante . + + On se rappelle bien entendu + la diminution unilatérale des contributions versées par les + États-Unisétat + On sait aussi que tous les + secrétaires d' Étatétat + + L' aide publique au développement + avait été diminuée de manière drastique + jusqu' au sommet de Monterey, et encore une grande partie de ce qu' il en + restait était -elle attribuée à Israël . + + + L' augmentation annoncée à la suite des attentats du 11 septembre 2001 lors + de cette réunion + reste d'ailleurs encore à traduire dans + la réalité . + + + Où que l' on regarde, + les moyens de l' action + internationale des États-Unis, quand ils ne se situent pas dans le domaine + militaire , + sont en diminution sur le long terme + . + + Il n' est donc nullement + surprenant que la politique des États-Unisétat + + Toute la question + est de savoir si, face à + les grands problèmes du monde contemporain, et face à les crises auxquelles + les partenaires transatlantiques ont et auront à mettre fin, les moyens + militaires sont nécessairement les plus pertinents, surtout s' ils ne sont + pas épaulés par des moyens civils suffisants, qui demandent patience et + constance . + +

+

+ + Les exemples de l' insuffisance d' une approche principalement militaire + abondent . + + + Dans les Balkans, il est heureux + que les États-Unisétat + + Incontestablement, + l' approche européenne + était demeurée trop timorée pour en + imposer à Milosevic . + + + En ce qui concerne le Kosovo, on + peut considérer que la volonté + américaine d' imposer une solution avec des moyens militaires a + affaibli la communauté internationale en contournant le Conseil de sécurité des + Nations unies et en rejetant la Russie dans une opposition de principe qu' elle + n' aurait pas nécessairement maintenue si le processus de Rambouillet avait pu + parvenir à sa conclusion . + Encore faut -il admettre que, sans la + menace américaine de recourir à la force, la communauté internationale et les + Européens au premier chef auraient été privés d' un instrument essentiel de + pression . + Il n' est donc pas besoin d' + opposer artificiellement une approche militaire et une approche + civile . + + Il convient simplement de garder à l' esprit + que la politique étrangère a aujourd'huipolitique + + Dans les + Balkans, + la présence militaire européenne + a excédé largement la présence + américaine une fois les opérations initiales terminées . + + + En Bosnie comme au Kosovo, + les Européens + forment maintenant l' + essentiel des forces qui contribuent non seulement au maintien de la paix, + mais également à la reconstruction et à la réconciliation . + + + Dans ces + deux domaines, + économique et politique, + la contribution européenne + dépasse + largement celle des États-Unis . + + + La même chose + est vraie en + Afghanistan, où pourtant l' enjeu après le 11 septembre était et demeure + vital pour les États-Unis et où l' expérience désastreuse de leur retrait à + la fin de les années 80 aurait dû les inciter à plus de patience . + +

+ + + + + Le rôle financier des Européens + + + +

+ + Le résultat de cet état de faits + est que les + États-Unis sont tentés de se cantonner à l' aspect militaire de la gestion + des crises . + + + Le Congrès + est le plus + souvent hostile au nation-building, car il répugne à la grande majorité des + militaires américains . + + C' était cet état d' + espritétat + + Cette attitude, couplée à une forte résistance à financer les + efforts de reconstruction civile, amène les dirigeants américains à se + focaliser sur les tâches militaires, et à tenter de faire assumer les tâches + civiles par leurs alliés . + + + + La leçon de la guerre américaine contre l' Irak en 1991 , dont le + financement a pour l' essentiel été assuré par des pays non combattants , + a été retenue, et étendue à l' + après-guerre . + +

+

+ + Les Européens + sont + naturellement les premiers alliés auxquels les Américains font appel dans + ces situations, ne serait -ce que parce que ils rencontrent pour leur part + un problème inverse de celui des États-Unis : autant il leur est difficile + de financer un effort militaire, autant il leur est aisément loisible de + contribuer, soit directement soit par l'entremise de l' Union européenne, à + la reconstruction et à la remise sur pied de la société des pays où viennent + de se dérouler des opérations de gestion de crise . + + + Cette situation + peut avoir des + conséquences désastreuses en termes d' utilisation de leur puissance + internationale : le spectacle des avions et des missiles israéliens financés + par de l' aide américaine détruisant des installations civiles et policières + palestiniennes largement financées par le contribuable européen fournit un + exemple extrême et spectaculaire de l' impasse dans laquelle peut placer l' + incapacité à influer sérieusement sur le cours des choses, tout en s' + impliquant sur le plan matériel . + + + L' évolution des événements dans les Balkans , où la situation est moins + contrastée , + donne aussi à réfléchir à plusieurs + égards . + + + En Bosnie comme au Kosovo, + les fonds européens + financent + une situation qui a été largement le résultat de plans imposés par la force + américaine, même s' il est juste d' ajouter que les plans de paix américains + devaient beaucoup dans le cas de la Bosnie au plan Juppé et dans celui du + Kosovo au quasi-accord de Rambouillet . + +

+

+ + Le problème posé par ces + interventions + est cependant celui + de l' influence, ou si on préfère employer l' expression de Joseph Nye, du + soft power autant que celui de la puissance brute, traduisible en termes de + force militaire . + + + Les Européens + n' ont certes pas la + gloire de figurer avec des mentions flatteuses sur leurs capacités + militaires dans les bulletins de CNN, mais leur contribution à la remise sur + pied de pays en guerre leur permet dans les meilleurs cas d' exercer une + influence à long terme sur les sociétés de ces pays . + + Il s' agit ici de l' aide à la création d' États ou au moins + deétat + Il est probable que les États et les systèmes + construits sur ces basesétat + + Les Européens + utilisent + eux aussi leur avantage comparatif, avantage que leur concèdent les + Américains . + +

+ + + + + Les sources de l' influence + + + +

+ Il s' agit pour l' Union et pour ses États + membres d' étendre le modèle " européen " sur le plan international, et d' + assurer à celui -ci une légitimité d' autant plus grande que personne ne pourra + le présenter comme l' effet d' une volonté de pouvoir . + On retrouve là l'une des manifestations de l' + influence dont les États-Unis étaient coutumiers jusqu' au milieu de le + Xxe siècle . + + Sans doute parce que + Kagan préfère celles de la puissance classique à l' européenne, + il + semble les assimiler à un élément de + faiblesse, mais la réalité ne colle pas exactement à cette affirmation + . + + + En fait, + la concession que font les États-Unis , sous l'effet de leur politique + intérieure , à les Européens de cette dimension de l' influence + internationale + a pour effet de diminuer leur propre + influence . + + + Comme l' écrit Joseph Nye dans un livre + récent, + l' utilisation de la force + militaire, ou l' affirmation sans concession de sa puissance, ce que nous + appellerions la mise en oeuvre d' un nationalisme traditionnel , + peuvent en réalité + diminuer l' influence réelle d' un pays en diminuant sa capacité à attirer + vers lui les meilleurs esprits chez ses partenaires étrangers . + +

+

+ + Le fait pour les Européens de s' être spécialisés, certainement par défaut, + dans cette dimension de la puissance internationale + donne un + surcroît de légitimité à leurs politiques étrangères, en particulier par + contraste avec l' attitude des États-Unis . + + + De là + provient + une plus grande capacité à créer des coalitions de circonstance sur les + dossiers où les Américains sont isolés . + + + L' environnement, les processus judiciaires internationaux , la lutte + contre les inégalités dans le monde + constituent + des questions sur lesquelles les Européens n' ont pas nécessairement une + attitude angélique ni même altruiste . + + + Ils + poursuivent des intérêts . + + + Pourtant, + il leur + est fait crédit sur le plan + international d' une posture " internationaliste " qui leur assure des + soutiens ou à tout le moins une moindre opposition que ce n' eût été le cas + s' ils avaient affirmé plus brutalement leurs positions . + + + Croit -on + par exemple qu' en matière agricole les Européens s' en tireraient à aussi + bon compte dans leurs rapports avec le tiers monde s' ils n' avaient par + ailleurs l' image d' un ensemble politico-économique conciliant ? + + + Ne pas l' avoir noté représente, + représente, nous semble + -t-il, l'une des faiblesses principales de la thèse de Kagan . + +

+

+ + D' un autre côté, + Robert Kagan + a parfaitement + raison de penser que la création d' une entité nouvelle rassemblant des + nations différentes, aux traditions et intérêts variés, rend difficile la + traduction de la masse en puissance . + + + Rapprocher des intérêts divers et parfois divergents + tend à contraindre dans l' action, parce + que les positions communes sont difficiles à atteindre, sont souvent le + résultat de compromis diplomatiques plus formels que réels, et ne peuvent + tenir que si chacun de leurs éléments est maintenu, ce qui ne facilite pas à + proprement parler la souplesse dans les positions qui est inséparable de la + réussite diplomatique . + + C' est pourquoi l' addition de capacités + brutes n' équivaut pas à une puissance plus grande . + + Contrairement à ce que pensent et disent + beaucoup de Français, + plus grand ne veut dire + ne veut pas nécessairement dire plus + fort . + + + Le processus d' élargissement + de l' Union européenne en + fournit une illustration, puisque + chacune de ses étapes a conduit à une période de repli de l' Union sur le + plan international, suivie il est vrai d' une réaction volontariste + précisément destinée à éviter le délitement de la construction européenne + . + + C' est la + raison pour laquelle l' Europe-puissance est un slogan, une aspiration, + plutôt que une réalité . +

+ + + + + Incertitudes européennes + + + +

+ Peut-être est -ce même une contradiction . + + Sur ce point, il convient d' + aller plus loin que + Kagan : ce sont les conceptions mêmes de ce que sont l' État et la société + politique, et des fins qu' ils sont amenés à poursuivre, qui divergent entre + pays européens . + + L' expérience historique du siècle écoulé + est interprétée très différemment en + Allemagne, en France et au Royaume-Uni . + + + Pour faire court, on rappellera + que les Allemands se + méfient à la fois de l' État allemand centralisé, qui leur a apporté de grands + maux, et de sa reproduction à l' échelle européenne . + + Plus que tout, + ils + se méfient de l' + utilisation de la force militaire, dont il est raisonnable de dire qu' elle + a entraîné pour l' Allemagne autant que pour ses voisins des conséquences + désastreuses . + + Il n' est pas surprenant que + les Allemands décrivent en majorité la Suisse comme + le modèle qu' ils envisagent pour une Union européenne achevée . + + Pour les Français, + l' État + est au + contraire l' expression de la nation, et la construction européenne est vue + comme un moyen de magnifier l' influence française sur le plan + international, tout en reproduisant les caractéristiques de l' État français + au plan européen . + + + D' où + les hésitations françaises quant à l' expansion des compétences + européennes, qui sont perçues sous une forme centralisée incompatible avec + l' esprit d' un fédéralisme véritable et qui poussées à bout tendraient à + abolir les prérogatives des États membres + + + + La France + entretient également + une relation complexe à l'égard de les alliances, perçues comme ayant échoué + dans la première moitié du XXe siècle, ayant retenu la France dans ses + tentatives de contenir la puissance allemande . + + + Quant aux Britanniques, + leur conception de la légitimité de l' utilisation de la + force militaire les + place aux antipodes de + l' Allemagne, puisqu' ils peuvent légitimement lire l' histoire européenne + contemporaine comme une justification pratique mais aussi morale de l' usage + des forces armées . + + + Leur lecture de la valeur des alliances quant à elle les + place en désaccord direct avec les Français . + + + + Qu' on ajoute + les problèmes spécifiques aux " petits " États, + qui + se méfient beaucoup d' un accord de leurs grands partenaires européens qui + remettrait en cause leur faculté de défendre leurs intérêts propres , et l' + image d' une " Europe-puissance " , ou même d' une Europe capable d' + utiliser les instruments tradit + apparaît bien problématique . + + On en voit l' illustration dans le + caractère largement déclaratoire de la politique européenne de sécurité et de + défense, et de ses avatars antérieurs . + C' est aussi la raison pour laquelle les + Européens se spécialisent dans le soft power . +

+

+ + Cependant, + le trait + ne doit pas être forcé . + + + En premier lieu, + parler d' Europe + est toujours + dangereux : les Britanniques et, dans une moindre mesure, les Français ont + une conception plus traditionnelle de la puissance que beaucoup de leurs + partenaires . + + + Ils + sont prêts à utiliser la + force quand les autres moyens de recours sont épuisés . + + On le voit bien dans l' affaire du désarmement + irakien où les positions britannique et française sont moins éloignées sur le + fond qu' il n' y paraît, toutes deux soucieuses de renforcer le rôle du Conseil + de sécurité des Nations unies, mais prêtes à faire entendre les armes si Saddam + Hussein refuse de se conformer à ses obligations internationales . + + L' Espagne et l' Italie + ont affirmé une attitude de principe + assez proche . + + + L' Allemagne + a pris des positions + très différentes, mais elle ne représente pas à elle seule l' Europe + . + + + Quand d'autres pays ont des problèmes bilatéraux à régler, + telle l' Espagne lors de son différend avec le Maroc sur l' îlot de Persil + pendant l' été 2002, il n' est pas rare qu' ils fassent entendre le langage de la + force . + + La vision de l' Europe qu' a Kagan, de ce point de vue , + est trop marquée par l' approche + procédurière de l' Union européenne . + +

+ + + + + La force et la morale + + + +

+ + Si l' Europe qu' il décrit + est par trop marquée par Bruxelles, l' + Amérique qu' il perçoit est quant à elle sans doute trop rêvée . + + + Prend -il ses désirs pour des réalités + ? + + + Les États-Unis, même + ils + ils mettent moins de + réserves à l' engagement armé que leurs partenaires européens, ne sont pas + devenus une puissance sans limite . + + + Ils + demeurent même parfois curieusement + pusillanimes . + + + La campagne en Afghanistan en + a fourni une illustration . + + + Même en réponse à une attaque sanglante, + de sang-froid et sans provocation comme celle du 11 + septembre, + les + États-Unis + ont manifesté une + restriction tout " européenne " au sens de Kagan dans l' action militaire, + quand il s' est agi de poursuivre les milices d' Al-Qaida dans les grottes + de Tora Bora, puisque les troupes américaines n' ont pas engagé le combat et + ont laissé l' essentiel des dirigeants et des forces terroristes s' échapper + . + + + Ce défaut d' engagement direct des forces qui caractérise la + tactique militaire américaine dans les conflits récents + s' explique sans doute + par un désir compréhensible de ne pas exposer ses hommes au combat direct, + mais il n' est pas l' expression d' un pays animé par l'esprit martial + décrit par notre auteur comme animant l' Amérique . + + + La dichotomie euro - américaine + est sans doute beaucoup + moins forte que celle que décrit Kagan . + + + Et + peut-être même inverse : on + verrait mal les forces britanniques + ou les forces françaisesforce +

+

+ + Le vrai problème transatlantique + tient + surtout aux conceptions divergentes de l' action internationale qu' ont les + partenaires américains et européens . + + + Toute la question + est de savoir ce qui + est pertinent en matière de puissance internationale dans le monde d' + aujourd'hui . + + + Qu' elle + est la vraie capacité à agir sur les événements : + la puissance militaire ou la + persuasion ( soft power ) ? + + + Il existe des cas de plus en plus + nombreux dans lesquels la force militaire est inutilisable, et donc impuissante + . + + Cela + est patent en + matière de relations entre pays " occidentaux ", dans lesquelles on voit mal + les États-Unis utiliser leurs armes . + + + Celles -ci leur + donnent dans ce + cadre un prestige plus qu' une puissance . + + + Mais c' est le cas + de manière plus générale . + + Quand au début de le mandat du président + Bush un incident militaire se produisit en mer de Chine, + l' Administration + n' envisagea pas + sérieusement de recourir à la force face à une puissance nucléaire : les " + durs " eux -mêmes parlaient sanctions économiques et isolement diplomatique + et non intervention militaire . + + + Le nombre de cas où la force militaire joue aujourd'hui un rôle décisif + est relativement réduit . + + + Cela + ne veut pas dire qu' il + faille adopter une analyse angélique ou méprisante à l'égard de la + pertinence des instruments militaires, comme c' est trop souvent le cas en + Europe du Nord : l' expérience des Balkans montre leur pertinence . + + + Encore faut -il que les instruments + militaires soient adaptés aux situations concrètes : à quoi sert -il d' + avoir des Apaches ou des B2 si leur engagement est rendu improbable par la + crainte de les perdre ? + +

+

+ + L' + important pour les partenaires transatlantiques + est de se rapprocher + sur ces points : avant de parler de faire de l' Europe une puissance, il s' + agit de renforcer les moyens militaires de ses membres, et de se préoccuper + prosaïquement des crises à régler . + + + La conclusion à tirer de l' expérience balkanique, de ce point de vue , + est que l' Europe + aurait été mieux servie par une intervention ad hoc ou nationale quand + Milosevic menaçait Dubrovnik que par d' ambitieux schémas institutionnels + . + + + Quant aux + Américains, + ils + ne doivent pas devenir + prisonniers de leurs moyens militaires : il leur faut se donner les moyens + de contribuer à la solution des crises par d'autres moyens . + + + ils + ils laissent les + Européens reconstruire après eux aux quatre coins du globe, ils feront de l' + Europe ce qu' un observateur américain appelait récemment le centre moral du + monde . + + + Leur leadership n' en + sera que plus contestable, et donc plus + fragile car plus contesté . + +

+ + + + TITRE : LES POUVOIRS DE GUERRE EN DEBAT À WASHINGTON + +

AUTEUR : Barthélémy Courmont

+ + + + + Introduction + + + +

+ + L' objectif de cette étude + est double . + + Il s' agit de mesurer + le rôle du Congrès des Etats-Uniscongrès + + Un tel travail + devrait également + permettre de rappeler la répartition des pouvoirs instituée par la + Constitution, que les parlementaires ne manquent d'ailleurs jamais de + rappeler . + + Il s' agit d'autre part, à la lumière de les + enseignements tirés du passé et du contexte actuel, d' évaluer les possibilités + offertes à l' Administration Bush par les débats qui ont précédé la récente + guerre en Irak, dont les parlementaires ont accepté le principe en septembre + 2002, bien avant que les opérations ne commencent, en mars 2003 . + + Cette étude + permettra de + mieux comprendre le rôle du Congrès en matière de politique étrangère, en + particulier en ce qui concerne l' envoi de forces armées sur des théâtres + extérieurs, qui, vu de l' étranger, en représente incontestablement l' + aspect le plus significatif . + +

+

+ + Les pouvoirs de guerre, habilement répartis par les " pères fondateurs " , + sont clairement + définis dans la Constitution des Etats-Unis . + + + Par ailleurs, + en 1973, dans un climat général de détente, + les membres du Congrès + ont décidé, + malgré le veto du président Richard Nixon, de voter le War Powers Act, qui + donne plus de légitimité aux parlementaires dans les décisions prises en + temps de guerre, en particulier dans le déclenchement des conflits . + +

+

+ + Mais + la Constitution + a également prévu de donner davantage de + prérogatives au chef de l' Exécutif, qui est aussi le chef des armées, + lorsqu' il s' agit de répondre à une menace de grande ampleur . + + + En de telles circonstances, + le président + est le seul défenseur des institutions + . + + + En fait, ce sont surtout les garants de la Constitution, c' + est-à-dire les parlementaires, qui ont accepté de limiter temporairement leurs + pouvoirs pour faire face à une situation exceptionnelle, en privilégiant l' + unité plutôt que le dialogue . + + Dans l'une de ses oeuvres majeures, + Jean-Jacques Rousseau + donne une définition + du dictateur, investi de pouvoirs en cas de crise majeure : " Si le péril + est tel que l' appareil des lois soit un obstacle à s' en garantir, alors on + nomme un chef suprême, qui fasse taire toutes les lois et suspende un moment + l' autorité souveraine . " C' est de ce modèle que les pères fondateurs se + sont inspirés, et sur la base duquel est assuré le bon fonctionnement des + institutions des Etats-Unis depuis plus de deux siècles . + +

+

+ + Depuis cette époque, + toutefois, + un certain nombre d' événements et d' initiatives + ont quelque peu + modifié les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif en matière + de politique étrangère . + + + Du président ou du Congrès, + il + est parfois difficile de savoir qui a le + dernier mot dans la prise de décision, et leurs choix peuvent s' inverser + selon les circonstances . + + + Les conséquences de cette double origine de la prise de décision + ne sont pas les mêmes + en temps de paix et en temps de guerre, quand les décisions doivent être + prises rapidement et par un cercle restreint de dirigeants . + + + De même, + le processus de décision + varie selon le niveau de la menace, ou + plus exactement de la façon dont celle -ci est perçue . + + + Durant la guerre froide, + quand les + intérêts des Etats-Unis pouvaient être rapidement menacés, + le président + avait la + possibilité de prendre certaines initiatives dans l' urgence sans demander + l' avis du Congrès, qui ne portait de jugement qu' a posteriori . + + + Cette " présidence impériale " + avait le mérite d' + offrir une lecture simple de la politique étrangère, qui permettait une + efficacité totale du processus décisionnel . + + C' est pourquoi " la plupart des + professionnels de la politique étrangèrepolitique + + Mais, + progressivement, + à partir de la fin de la guerre froide et + de la disparition de la menace soviétique, + les gouverneurs des Etats - et + surtout les membres du Congrès - + ont pris une place de + plus en plus importante dans les décisions de politique étrangère, + considérant qu' ils devaient être consultés en cas de intervention + extérieure . + +

+

+ + Bien que la question des pouvoirs de guerre n' ait jamais + cessé d' être au coeur des débats de politique étrangère, + elle + connaît un regain d'importance avec l' + intervention militaire contre l' Irak et la " croisade " antiterroriste + engagée au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 . + + + Les premières mesures proposées dans ce cadre + ont été + accueillies favorablement par une énorme majorité au Congrès, et souvent + soutenues par autant de parlementaires démocrates que républicains . + + + Ainsi, + la loi sur la lutte antiterroriste, également appelée Patriot Act , + a été adoptée par les sénateurs le 25 + octobre 2001, en dépit de un contenu parfois jugé attentatoire aux libertés + civiles . + + Fait rare, un texte était adopté à peine six + semaines après les attentats, dans un Sénat pourtant majoritairement démocrate, + et sans susciter beaucoup de discussions . + + Les sénateurs + ont également su + taire leurs rivalités politiques pour critiquer les dysfonctionnements des + services de renseignement, aussi bien lors de les attentats du 11 septembre + que dans le cadre de les enquêtes sur le bio-terrorisme . + +

+

+ Ce n' est donc qu' une fois la " phase deux " de la + campagne antiterroriste engagée que les parlementaires ont réellement montré un + certain scepticisme quant à l' opportunité de reconduire les pouvoirs + exceptionnels accordés au président George W. Bush par le Patriot Act . + + Les divergences, qui avaient commencé à se manifester dès la campagne + militaire en Afghanistan , + ont pris une tout autre + dimension avec les plans de guerre contre le régime de Saddam Hussein + . + + + Ainsi, + même si les parlementaires ont soutenu, + pour des raisons essentiellement + politiques, + le principe d' une campagne + militaire en Irak , en octroyant , en septembre 2002 , les pouvoirs de + guerre à le président George W. Bush , ils + n' ont pas manqué de rappeler l' étendue + de leurs prérogatives institutionnelles lors de multiples débats . + + + Le 11 septembre, s' il + a profondément bouleversé la perception de la sécurité aux Etats-Unis, n' a + donc pas eu d' effet majeur sur la relation Exécutif / Législatif en ce qui + concerne les pouvoirs de guerre . + + + La position des parlementaires républicains en + est la + meilleure illustration : politiquement proches de l' Administration, ils + sont favorables aux mesures de sécurité adoptées depuis les attentats de New + York et de Washington, mais aussi particulièrement réactifs quand il s' agit + de défendre leurs prérogatives constitutionnelles . + + + Un tel constat + permet de + mieux appréhender les crises futures auxquelles les Etats-Unis devront faire + face, et surtout de mieux décrypter les positions du Congrès . + +

+ + + + + Une querelle Exécutif / Législatif + + + +

+ + La question des pouvoirs de guerre + n' est qu' + une composante de la rivalité opposant l' Administration au Congrès, qui + caractérise l' ensemble de la vie politique aux Etats-Unis . + + + Dès lors que les conditions d' une + intervention militaire sur un théâtre extérieur se trouvent remplies, + les parlementaires + mettent en avant les prérogatives qui + leur sont offertes par la Constitution . + + + Moins + présents pendant la guerre froide, + durant + laquelle ils ont laissé au président une plus grande liberté d' action, + les membres du Congrès + sont + revenus, depuis le début des années 1990, à une lecture plus fidèle des + textes rédigés par les pères fondateurs, notamment à l'occasion de la guerre + du Golfe ( 1990-1991 ) . + + Il convient donc de s' attarder sur + le principe constitutionnel de cette répartition des + pouvoirs,pouvoir +

+ + + + La Constitution et le War Powers Act + + + +

+ + La Constitution des Etats-Unis + définit + les pouvoirs du Congrès en matière de relations internationales par " la + défense des intérêts nationaux, la régulation du commerce, la + déclaration de guerre, et le soutien aux forces armées " . + + + Ces prérogatives + sont souvent + rappelées par ceux qui défendent le rôle des parlementaires dans les + affaires étrangères, en particulier depuis la fin de la guerre froide + . + + + De son côté, + le président + ne peut + déclencher une guerre ni mener d' opérations militaires qu' avec l' + accord de deux tiers des sénateurs, tout comme il ne peut, seul et sans + l' aval du Congrès, nommer des ambassadeurs . + + + En outre, + le Congrès + peut + engager une procédure de destitution du président si celui -ci met en + danger les intérêts de la nation . + + + Ces pouvoirs + sont d' + autant plus déséquilibrés qu' il appartient également au Congrès de + financer les différentes opérations, ce qui lui donne les moyens d' + influencer considérablement la politique étrangère, voire de l' orienter + dans une direction opposée à celle de l' Administration . + + + En votant ou non le budget et les + fonds accordés à des interventions extérieures, + les parlementaires + peuvent ainsi + bloquer la politique étrangère de la Maison-Blanche chaque fois que ils + considèrent qu' elle ne répond pas à leurs aspirations ou à celles des + électeurs . + + + Cet équilibre + a été délibérément souhaité par les + pères fondateurs . + + + Rédigée_NEW_ il y a plus de deux siècles, + la Constitution se présente avant tout comme un " garde-fou " et se veut la + plus représentative possible des aspirations de la population . + + Fait intéressant, + les présidents américains + ont longtemps été + sensibles à cette répartition des pouvoirs, qu' ils jugeaient totalement + justifiée puisqu' elle permettait de servir au mieux la démocratie ; + cela s' expliquait en grande partie à la fois par l' absence de menace + extérieure pesant sur le pays et par la volonté de ne pas s' impliquer + dans les questions internationales . + + + Ainsi, + Abraham Lincoln + pouvait + déclarer que " le texte de la Constitution donnant le pouvoir de guerre + au Congrès était dicté, comme je l' ai compris, par l' impératif suivant + : les rois ont toujours entraîné leurs peuples dans des guerres qui les + ont appauvris, tout en prétendant généralement qu' elles étaient faites + pour leur bien . + + + Notre convention + a compris qu' il + s' agissait là de l'une des plus grandes formes d' oppression, et a fait + en sorte que il ne fût pas dans le pouvoir d' un seul homme d' opprimer + ainsi tous les autres " . + + + Autre + fait notable : c' est le Congrèscongrès + Ce fut aussi sous l' + influence du Congrèscongrès +

+

+ + Dans ses relations avec la + Maison-Blanche, + l' initiative du Congrès la plus significative pendant la + guerre froide + a été l' adoption, + en 1973, du War Powers Act, dans un climat de détente caractérisé par + les accords bilatéraux sur le désarmement, mais également par la guerre + du Vietnam et le scandale du Watergate . + + + Certains parlementaires + souhaitaient limiter les pouvoirs du président afin de éviter une + escalade, comme sous Lyndon B. Johnson . + + + D'autres, sensibles à les dérives de le pouvoir présidentiel , + illustrées par les problèmes de le président Richard Nixon , + ont simplement cherché à sanctionner + l' Exécutif . + + + A ce titre, il convient de + noter que le + consensus sur le War Powers Act, qui émanait pourtant du camp républicain, a + largement dépassé le traditionnel clivage partisan, preuve qu' il s' + agissait bien davantage d' une question de prérogatives institutionnelles + que de l' expression d' idées politiques . +

+

+ + Cette loi + a pour + objet de limiter les pouvoirs du président en cas de conflit armé, en + faisant intervenir le Congrès de façon systématique dans la décision + . + + + Elle + prévoit + que le président, s' il veut engager le pays dans une opération + militaire, doit au préalable obtenir l' accord du Congrès, soit à la + suite de une déclaration de guerre, soit en invoquant l' urgence + nationale provoquée par une attaque contre le territoire du pays ou + contre ses forces armées . + + + Dans cette seconde hypothèse, + le président + doit, + sous 48 heures, remettre un rapport aux présidents des deux Chambres + pour rendre compte de ses actes, puis un autre six mois plus tard + . + + + Ces rapports + sont + délivrés aux parlementaires, qui jugent de la légitimité de l' opération + et de sa poursuite . + + + Les enseignements que l' on peut tirer de ce dispositif + sont multiples . + + + D'une part, + dans un climat marqué par la détente entre les deux blocs + et la diminution de certaines menaces - la loi faisait suite à la + signature des accords SALT ( Strategic Arms Limitation Talks ) avec l' + URSS -, + les parlementaires + souhaitaient contrôler les + opérations extérieures en allant au-delà de que ce que leur permettait + la Constitution . + + + D'autre part, + ce contrôle + supposait une diminution du nombre + d' interventions à l' étranger, qui seraient sélectionnées en fonction + de leur importance . + + + Ce dispositif + concernait en + priorité les opérations de faible intensité, dans lesquelles les + intérêts des Etats-Unis n' étaient, en général, pas menacés de façon + substantielle . + +

+

+ + Pendant les années 1980, + le retour d' une certaine tension internationale + a permis + de concilier l' affirmation de l' autorité du président sur les + questions stratégiques majeures avec le rôle accru du Congrès dans les + interventions plus limitées . + + + Celles -ci + restent d' + actualité après la fin de la guerre froide et offrent aux parlementaires + la possibilité de bloquer les initiatives jugées inopportunes de la + Maison-Blanche . + + + De cette manière, + les pouvoirs du président + dans la conduite d' un conflit armé + sont + encore plus limités, le chef de l' Exécutif devant faire approuver ses + initiatives par le Congrès . + + + De nombreuses voix + ont demandé la suppression de ce + texte ou, au contraire, plaidé pour son maintien dans un environnement + post-guerre froide . + +

+

+ + A la + suite des opérations en Bosnie, + en 1995, + un certain nombre de + parlementaires + ont ainsi + demandé que le Congrès exerce un contrôle plus étroit sur la politique + étrangère du pays, exigeant notamment que toute opération extérieure + souhaitée par le président obtienne l' accord explicite des + parlementaires . + + + Ces initiatives, approuvées par la majorité + de les parlementaires et souvent bipartisanes , + illustrent une tendance au renforcement des pouvoirs du Congrès - et en + particulier de ceux de la Chambre des représentants - en matière de + décision de projection de forces ou d' engagement dans un conflit armé + . + +

+

+ + La bonne conduite de la + politique étrangère des Etats-Unis + suppose une + complémentarité des pouvoirs exécutif et législatif . + + + Le président, en vertu de + les pouvoirs qui lui sont conférés par la Constitution , + peut proposer une opération + militaire et l' engagement des forces armées . + + + De + son côté, + le Congrès + a le pouvoir de + juger et de décider si ces orientations doivent ou non être suivies + . + + + Ainsi, + le président + propose + et le Congrès dispose . + + + De + cet équilibre, + fragilisé en temps de cohabitation, + dépend la cohérence des orientations + du pays en matière de relations internationales . + + + Cependant, + la Constitution elle -même + , en donnant 0 des pouvoirs à les différents organes , + ne répond pas totalement à la + question de savoir qui détient la véritable autorité dans la prise de + décision . + + + En effet, + les parlementaires + ont le + pouvoir de bloquer les propositions du président, influençant de cette + façon les choix de politique étrangère . + + + Dans certaines circonstances, + le Congrès + peut même orienter positivement les + choix de l' Exécutif en faisant pression sur des dossiers qui lui + tiennent à coeur . + + + Ce fut + le cas au cours de les années 1980, quand les parlementaires imposèrent + au président d' adopter des sanctions à l'égard de l' Afrique du Sud, en + proposant, à la suite de rapports des commissions concernées, un certain + nombre de résolutions auxquelles la Maison-Blanche ne put se soustraire + . + + Ce fut également le + cas pour les relations avec Cuba lors de l' adoption de la loi + Helms-Burton sur les sanctions économiques et commerciales, en 1996 . +

+

+ + Dans l' ensemble, + le Congrès + dispose de prérogatives lui + permettant, quand le cas se présente, de bloquer les initiatives + présidentielles ou, à l' inverse, de les influencer, voire même de les + forcer . + + + En temps de guerre, ou sous la pression d' une menace + pesant sur les intérêts vitaux du pays, + un consensus bipartisan + offre en + revanche au chef de l' Exécutif de plus larges pouvoirs en matière de + politique étrangère, ce qui lui permet de prendre des initiatives sans + en aviser le Congrès au préalable . + + + Certains experts + remarquent que le président ne respecte que rarement le War Powers Act + et ne laisse au Congrès l' appréciation d' une intervention qu' une fois + celle -ci engagée . + + + Ce renforcement du pouvoir + présidentiel + s' explique principalement par les + lenteurs du processus législatif et l' inefficacité des débats partisans + en cas de crise soudaine . + + C' est ainsi que le + chef de la Maison-Blanche justifie le plus souvent l' engagement + de forces armées, quand celui -ci n' a pas été décidé avec l' accord du + Congrès, qui lui est normalement indispensable, par la lecture de la + Constitution . +

+ + + + + Les limites du Congrès pendant la guerre froide + + + +

+ + La présidence " impériale " , héritée de la Seconde + Guerre mondiale et maintenue pendant la guerre froide , + a eu pour + effet de neutraliser totalement les parlementaires dans le domaine de + les relations internationales . + + Ce fut le cas lors + de la guerre de Corée .guerre + + Le président Harry S. Truman + n' a pas consulté + les parlementaires pour engager le pays dans le conflit, et Dwight D. + Eisenhower, son successeur, a habilement usé de son influence et des + pouvoirs dont il disposait pour se retirer trois ans plus tard de la + péninsule . + + + Par la suite, + la guerre froide + a été + marquée par une multitude d' actions initiées par l' Administration, + sans que le Congrès ait la possibilité de faire valoir ses droits + constitutionnels, et ce, jusqu' à la fin de les années 1980 et l' + arrivée au pouvoir de George H.W. Bush . + + + Une telle attitude du président + était + légitimée par la menace que faisait peser l' Union soviétique, si bien + que même les plus fervents défenseurs du War Powers Act, comme Jacob K. + Javits, le sénateur républicain de New York qui avait été à l'origine du + texte, ne discutèrent pas la décision du président Ronald W. Reagan d' + envoyer, sans consultation préalable, des marines au Liban, en 1983 + . + + + Avec autant d' admiration que de + scepticisme, + Michael Beschloss explique à ce propos que " le président était le + centre du système solaire politique américain, le centre de la politique + étrangère et intérieure, et la personne la plus puissante du + gouvernement " . + + +

+

+ + Certains experts + estiment légitime de donner au président des pouvoirs plus importants + en cas de crise majeure ou quand les intérêts du pays sont directement + menacés . + + + Dans de telles situations, + les statuts + sont + exceptionnellement modifiés, et le président assume pleinement son rôle + de chef des armées sans que le Congrès vienne s' interposer . + + + D'ailleurs, + même les pères fondateurs + n' + avaient pas hésité à offrir au président des pouvoirs renforcés pour + répondre de façon plus efficace aux menaces que représentaient les deux + grandes puissances de l' époque, le Royaume-Uni et la France . + + + Les mêmes arguments + justifièrent la " + présidence impériale " de la Seconde Guerre mondiale, puis celle de la + guerre froide, les Etats-Unis étant directement menacés par l' Union + soviétique, notamment par le biais de les armes nucléaires . + + + David Calleo + estime + ainsi que, " depuis Franklin D. Roosevelt, les Etats-Unis ont connu un + long cycle de déséquilibre constitutionnel au profit de un président - + un cycle qui s' est prolongé avec la guerre froide " . + + + Ainsi, + et même après le vote du War Powers + Act, + chacun + était + conscient que le président pouvait agir seul en cas de crise majeure + . + +

+

+ + Ce consensus sur la légitimité de la toute puissance de + l' Exécutif + a permis + de clarifier la politique étrangère pendant plusieurs décennies, qui + sont marquées par les bonnes relations qui ont prévalu entre les + Administrations successives et le Congrès . + + + Dans le même temps, + cela + a eu pour effet d' affaiblir les + commissions chargées des affaires internationales, tant à la Chambre des + représentants qu' au Sénat . + + + Un officiel de l' Administration de Ronald W. Reagan + a même déclaré, à propos de la perte + d'importance de ces commissions, que " l'une était morte dans le vin, et + que l' autre s' était fragmentée en petits empires " . + + + Cela + s' + expliquait notamment par le fait que les parlementaires privilégiaient + d'autres commissions, grâce auxquelles ils pouvaient avoir une plus + grande influence, de façon plus nette encore à la Chambre des + représentants qu' au Sénat . + + + Certes, + quelques tentatives de reprise en main de la politique + étrangère par le Congrès + se sont + manifestées, notamment en 1939, quand ce dernier s' est opposé à l' + intervention militaire en Europe ; mais les parlementaires, jusqu' à la + fin de les années 1980, n' ont pas été en mesure de opposer de + résistance significative à l' Administration, celle -ci prenant seule + les décisions importantes en temps de crise . + +

+

+ + En 1988, + certains parlementaires, conscients que le War Powers Act + pouvait être utilisé à des fins purement politiques , et donc menacer la + sécurité de les citoyens , + ont + proposé de le remplacer par un Use of Force Act, qui laissait au + président la possibilité de venir en aide aux ressortissants des + Etats-Unis mis en danger hors du territoire national . + + + Cette requête + répondait + aussi bien aux nouvelles menaces émanant de groupes terroristes qui + multipliaient les enlèvements et les prises d' otages, qu' aux conflits + de faible intensité auxquels des Américains étaient directement exposés + ( République dominicaine, Panama, Grenade ) : l' Administration, + paralysée par des contraintes constitutionnelles, n' avait pu régler + rapidement ces questions . + +

+

+ + Limité + pendant la guerre froide, + tant par + la nécessité de se ranger derrière l' autorité du président que par l' + absence d' une réelle expertise des questions extérieures, + le Congrès, après la + disparition de l' Union soviétique, a renoué avec une lecture plus + fidèle de la Constitution . + + + C' est ainsi que les + parlementairesparlementaire +

+ + + + + L' expérience de 1990 : la guerre du Golfe et ses + opposants au Congrès + + + +

+ + La guerre du Golfe + est souvent + citée comme l' exemple d' un parfait succès de la machine de guerre des + Etats-Unis, de leur habileté à réunir des coalitions ad hoc et de leur + unité dans l' épreuve . + + + Parallèlement à ces bons résultats, + la crise du Golfe, qui a précédé l' intervention armée, + a vu s' + opposer au Congrès les partisans de l' intervention et les opposants à + la guerre, plaçant souvent l' Administration de George H.W. Bush dans + une position délicate, avant que les relations entre l' Exécutif et le + Législatif se normalisent et que les opérations puissent commencer + . + + + Rapidement conscient que l' argument de l' invasion du Koweït, il s' + permettait de légitimer l' adoption de résolutions à le Conseil de + sécurité de les Nations unies , + ne + pouvait justifier l' utilisation de la force, ni l' envoi de plusieurs + dizaines de milliers d' hommes dans la région, le président George H.W. + Bush n' a eu de cesse de placer les questions relatives à la défense de + l' Arabie Saoudite au centre de les discussions . + + + Par extension, + la guerre contre l' Irak + devenait peu à + peu une croisade du " Bien " contre le " Mal ", dans laquelle les + Etats-Unis ne défendaient pas uniquement des intérêts nationaux, mais l' + équilibre du monde libre . + +

+

+ + Ainsi, + dès + l' invasion du Koweït, + le Sénat, suivi de peu par la Chambre de les + représentants , + s' est + rangé derrière le président, lui demandant d' agir avec tous les moyens + nécessaires pour obtenir le retrait des forces irakiennes . + + + Comme l' expliquait à l'époque Yves + Boyer, + cette harmonie entre l' Exécutif et le Législatif + ne faisait que traduire le soutien + massif de l' opinion publique, approuvant à 70 % cette action " . + + + En réalité, il s' agissait + plutôt d' une manoeuvre de + la Maison-Blanche, exécutée en période de congés parlementaires + de façon à éviter les critiques du Capitole, une politique active de + communication devant permettre de s' assurer un soutien populaire . + + Dick Cheney , alors secrétaire à la Défense , + reconnut + d'ailleurs que " le fait que le Congrès soit en congé fut un avantage + . + + Nous pouvions profiter + du mois d' août pour + faire ce que nous avions à faire, plutôt que de s' expliquer devant lui " . + + L' harmonie + masquait un choix délibéré de l' + Exécutif pour éviter que les débats institutionnels ne retardent l' + adoption de résolutions et n' empêchent l' envoi de forces armées au + Moyen-Orient . + +

+

+ + Mais + l' euphorie du mois d' août + fut de courte durée . + + + Le Sénat + ne tarda + pas à inviter le président à venir se présenter devant le Congrès pour + expliquer ses plans . + + + L' argument de la défense + du pays étant rapidement écarté , les parlementaires + rappelèrent au chef + de l' Exécutif que les pouvoirs de guerre étaient reconnus par la + Constitution et que toute opération extérieure devait recevoir leur aval + . + + + En effet, + si des + pouvoirs exceptionnels peuvent être attribués au président en cas de + situation d'urgence, il n' en va pas de même en cas de + envoi de troupes sur un théâtre extérieur dans le cadre de une + grande offensive, quelle qu' en soit d'ailleurs la justification . + + Et + le fait que les deux + Chambres étaient alors majoritairement démocrates + n' a fait + que renforcer la vigueur du Congrès face à les propositions de l' + Exécutif républicain . + +

+

+ + Le président George H.W. + Bush , conscient que le soutien de le Congrès ne lui était acquis pas , + en dépit de l' approbation constante de l' opinion publique à le + principe d' une intervention en Irak , + a + longtemps justifié le fait de ne pas se présenter devant les + parlementaires en se prévalant des résolutions du Conseil de sécurité + des Nations unies . + + + Harry S. Truman + avait + fait de même en 1950 dans la guerre de Corée : il avait envoyé des + troupes sans en informer le Congrès, en se fondant sur les résolutions + de l' ONU . Mais le War Powers Act n' existait pas à cette époque, et le + cas de la crise du Golfe est donc différent de celui de la guerre de + Corée . + + + Toutefois, + en 1990 comme en 1950, + le principe de l' intervention + s' appuyait + essentiellement sur les résolutions du Conseil de sécurité, qui devaient + l' emporter sur les considération de politique intérieure, du moins aux + yeux de l' Administration . + +

+

+ + Le 17 septembre 1990, + interrogé sur la question des pouvoirs + de guerre, + Dick Cheney + estimait que le War Powers Act pouvait être considéré comme + inconstitutionnel, dans la mesure où il imposait des limites aux + prérogatives constitutionnelles du président, notamment dans son rôle de + chef des armées . + + + De tels propos + illustrent + l' option qui fut choisie par l' Administration : adopter la même + position que sous les Administrations Reagan et éviter autant que + possible de se présenter devant des parlementaires hostiles, sans pour + autant avoir le moindre argument permettant de justifier une telle + attitude . + + + Cet épisode + met en + évidence le fait que, de façon générale, le War Powers Act n' a jamais + été reconnu comme constitutionnel par l' Exécutif, qui a toujours + considéré qu' il octroyait un pouvoir abusif au Congrès . + + + En ce sens, + l' Administration de + George H.W. Bush + ne faisait que reprendre une + rhétorique déjà utilisée précédemment, et qui a continué d' être + employée par la suite . + +

+

+ + Le sénateur Sam Nunn ( démocrate , Géorgie ) , alors + président de la commission de les Forces armées , + fut le + premier des parlementaires à s' élever contre la décision d' envoyer des + troupes en Irak . + + + Parmi les initiatives les plus + marquantes, + il + invita plusieurs + personnalités à témoigner et à lui apporter leur soutien contre la + guerre . + + Ainsi se succédèrent + au Capitole l' + amiral William Crowe, le général David Jones, l' ancien secrétaire à la + Défense James Schlesinger, l' ancien secrétaire à la Marine James Webb, et + l' ancien directeur du National Security Council, William Odom . + + Chacun + s' éleva contre la + guerre, usant d' arguments aussi variés que l' inutilité d' une telle + campagne, la mauvaise adaptation des forces armées à ce type d' + opération, les risques de pertes humaines, les conséquences du conflit + sur la stabilité de la région et du monde en général, et la nature des + objectifs à long terme ( ce point étant le plus intéressant, puisqu' il + concerne les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif en + temps de guerre ) . + + + Seul Henry A. Kissinger , également invité par Sam Nunn , + ne partagea + pas l' opinion des autres personnalités, considérant qu' il n' y avait + pas d' autre option que d' engager les forces armées, et que les + parlementaires devaient soutenir en bloc l' Administration . + +

+

+ + Les réactions du président à les critiques de le Congrès + montrèrent à la fois son agacement + et son impuissance . + + + Considérant qu' il était de son devoir + de prendre des décisions rapidement, + notamment du fait des otages détenus à Bagdad, + il + refusa + néanmoins toute option consistant à intervenir sans consulter le + Congrès, à défaut de obtenir son accord . + + + Comme il l' écrivait dans son journal, + le 28 novembre 199046 : + + +

+

+ + Le débat + fait rage à présent, et Sam Nunn, + qui, selon moi, vise la présidence, essaie de voir jusqu' où il peut + aller . + + + Richard Gephardt " + rompt " + avec le président en disant : " Non au recours à la force, les sanctions + doivent porter leurs fruits . ' ' Aucun d' eux ne semble se soucier du + sort des otages ; aucun ne partage mon inquiétude pour notre ambassade + ... + + + Quelle ironie de voir la droite isolationniste se ranger aux côtés de + la ( vieille ) gauche incarnée par Kingman Brewster ( qui exprimait le ) + syndrome de le Vietnam ! + + + + Bob Kerrey , un vrai héros de la guerre de le Vietnam , et John Glenn , + un autre héros , + répètent : " Pas de recours à la + force, pas de recours à la force ' ' . " " ( ... ) Notre rôle de leader + mondial sera de nouveau réaffirmé, mais, si nous acceptons des compromis + et que nous échouons, nous serons réduits à l' impuissance totale, et il + n' est pas question que cela se produise . + + Peu importe que le Congrès vote ou + non .congrès + + Cela + n' + arrivera pas ... et je tiens à impliquer le Congrès . + + + Le grand débat + continue à propos + de la déclaration de guerre, mais l' important, c' est que nous avons + besoin d' eux ; et je continuerai à les consulter . " Ce mépris de la + Constitution, même justifié à certains égards, a eu pour effet de + renforcer les rangs des opposants au principe de l' intervention, en + radicalisant les positions des uns et des autres . + + + Comme l' expliquait à l'époque Stanley + Hoffmann, + la réticence de l' Exécutif à soumettre sa politique à le + contrôle de les parlementaires , en vertu de la législation sur les + pouvoirs de guerre , + a suscité de fortes tensions47 " + . + +

+

+ + Peu à peu, + des élus républicains modérés + se sont + joints aux remarques de Sam Nunn, acceptant le principe d' une + intervention, mais demandant à George H.W. Bush de se présenter devant + le Congrès . + + + Ainsi, + William Cohen , alors sénateur républicain de le Maine , + estimait + que " le président devait énoncer sa proposition et demander au Congrès + s' il approuvait ou non, et jusqu' à quel point, ses objectifs + politiques48 " . + + + En d'autres termes, + les parlementaires du propre camp du président + souhaitaient que celui -ci respecte + le War Powers Act, et ce, d'autant que le Grand Old Party ( GOP, le + Parti républicain ) en avait été l' instigateur . + + + D'autres élus républicains , comme le très influent Richard Lugar ( + sénateur de l' Indiana ) , + se sont élevés + contre la guerre en invoquant que le fardeau serait supporté + essentiellement par les Etats-Unis . + + + L' argument + était de + faire payer davantage aux alliés le coût de l' opération ( notons au + passage que ce sont des revendications que Richard Lugar a maintes fois + répétées au cours de la décennie 1990, et qui ont été suivies par un + nombre croissant de parlementaires ) . + + + Ces demandes + n' ont + cependant pas été jugées recevables en 1990, le Congrès applaudissant au + contraire la capacité de George Bush et de James Baker à former une + coalition et à répartir le coût des opérations entre les alliés49 + . + +

+

+ + Côté démocrate, + l' opposition + était encore plus radicale, certains + sénateurs, comme Edward Kennedy ( démocrate, Massachusetts ), voulant à + la fois empêcher George H.W. Bush d' agir seul et prendre part aux + décisions politico-militaires . + + + La presse libérale + s' en est mêlée, le New York Times + citant même à titre de exemple Edouard Chevarnadze, alors ministre des + Affaires étrangères de l' Union soviétique, qui jugeait que " toute + utilisation des troupes soviétiques hors des frontières suppose une + décision du parlement soviétique " . + + Fait étonnant, ce fut George Mitchell, + alors leader de la majorité démocrate au Sénat, qui vint au secours de l' + Administration de George H.W. Bush, expliquant que le moment était mal + choisi pour demander au président de s' expliquer devant les parlementaires, + avant d' inciter le Sénat, avec Robert Dole ( républicain, Kansas ), à + adopter une résolution soutenant l' action du président ( finalement adoptée + le 2 octobre 1990, avec seulement 3 voix contre ) . + + Cela ne l' + empêchera + pas toutefois de remarquer quelques semaines plus tard, à quelques + heures du début de la campagne, que " le président n' a pas consulté le + Congrès sur cette décision ; il n' a pas cherché le soutien du peuple + américain . + + + Il l' + a simplement fait " . + + + Ce qui prouvait que, + même en temps de crise, + l' unité du pays + restait fragile, + et que la politique partisane demeurait au centre de les discussions + . + +

+

+ + Au fur et à mesure que l' échéance du + 15 janvier 1991 approchait, + les positions des uns et + des autres + se + firent de plus en plus nettes, certains n' hésitant pas à évoquer l' + impeachment si le président choisissait de ne pas se présenter au + Capitole . + + + George H.W. Bush + s' + inquiéta de la volonté du régime irakien de se doter d' armes de + destruction massive, ce à quoi Al Gore, alors sénateur ( démocrate, + Tennessee ), répliqua qu' il s' agissait d' une manoeuvre maladroite + destinée à gagner le soutien du Congrès . + + + Se + sentant dans une situation de plus en plus délicate, + le président + comprit que la + guerre était inévitable, et que son issue déterminerait son propre + avenir politique . + + + Il + estimait + en effet que la mauvaise conduite des opérations pouvait lui coûter + cher, tandis que une victoire facile ne renforcerait pas nécessairement + sa position face à le Congrès et à ses adversaires politiques . + + + Ainsi, + et comme il l' écrivait dans son + journal, + le 20 décembre 1990 : " Si la guerre + est rapide, avec le moins de pertes possible, quoi que cela veuille + dire, + que Saddam essuie une défaite fulgurante , je + devrai en + partager le mérite avec le Congrès et le monde entier . + + + En revanche, + si cela s' éternise, + non seulement on + va m' en tenir responsable, mais on + va probablement entamer une procédure de destitution contre moi, comme + l' a dit Dan Inouye . " Dernier acte avant le déclenchement des + opérations militaires, et pas des moindres, James Baker rencontra Tareq + Aziz, alors ministre des Affaires étrangères de l' Irak, à Genève, le 9 + janvier 1991 . + + + Il lui + remit une lettre de George H.W. Bush + adressée à Saddam Hussein, enjoignant le dirigeant irakien de retirer + ses troupes de Bagdad pour éviter une intervention armée . + + + Cette lettre + contenait + également les phrases suivantes : " Les Etats-Unis ne toléreront pas l' + usage d' armes chimiques ou biologiques, ni la destruction des sites + pétroliers du Koweït . + + + Le peuple américain + réclamerait à ce moment -là la + riposte la plus violente possible ", sous-entendu l' utilisation d' + armes nucléaires contre le régime de Bagdad . + + + En d'autres termes, + le président + brandissait la + menace nucléaire - celle -ci, à l' inverse des pouvoirs de guerre, étant + placée sous sa seule autorité - en justifiant sa fermeté par le soutien + de l' opinion publique . + + + De tels propos + sont à + replacer dans leur contexte, dans la mesure où George H.W. Bush n' avait + pas encore obtenu le soutien officiel du Congrès, qui n' interviendra + que trois jours plus tard . + +

+

+ + Le 12 janvier 1991, + la Chambre des représentants + devait s' exprimer au sujet de la + résolution Michel-Solarz, qui approuvait le recours à la force pour + atteindre les objectifs fixés par les Nations unies ; sa jumelle au + Sénat était la résolution Dole-Warner . + + + La première + fut adoptée à 250 + voix contre 183, et la seconde à 52 contre 47, soit la plus petite + majorité jamais constatée lors de une déclaration de guerre de toute l' + histoire des Etats-Unis . + + + Deux autres résolutions + concurrentes + avaient + été proposées à la Chambre : la résolution Durbin-Bennett, qui rappelait + que le Congrès pouvait seul prendre l' initiative de déclarer la guerre, + et la résolution Gephardt-Hamilton, qui encourageait la poursuite des + sanctions économiques et refusait la guerre . + + + Toutes deux + furent rejetées . + + + Ainsi, il a fallu attendre la date butoir du 15 janvier + 1991 pour que les opposants à la guerre voient leurs initiatives + repoussées et que le Congrès apporte son soutien à l' Administration . + + Ces votes + indiquent + sans aucun doute que les parlementaires étaient conscients de la + situation de blocage qu' aurait entraînée un refus à l' avant-veille des + opérations, et du risque encouru pour la coalition dans son ensemble + . + + + Une fois les troupes prêtes à l' + assaut, + ce refus + aurait en effet + été mal ressenti, tant par l' opinion publique aux Etats-Unis que par la + communauté internationale . + + + George H.W. Bush + a reconnu plus tard + avoir alors compris que " la plupart des sénateurs et des parlementaires + seraient obligés de nous soutenir si nous déclarions la guerre sans eux, + mais qu' ils se trouveraient en mauvaise posture si je réclamais + officiellement une déclaration de guerre ou bien une résolution de + soutien au recours à la force " . + + + Mais, + finalement, comme l' expliquent + Lawrence Freedman et Efraim Karsh, + la décision critique ( de + lancer l' offensive ), comme tant d'autres pendant la crise , + fut prise par un nombre relativement + limité de personnes " . + +

+

+ + Certains experts + considéraient, + après la fin des hostilités, que le Sénat serait, à l'avenir, moins + hostile à l' envoi de troupes à l' étranger que lors de le vote du 12 + janvier, et prédisaient un avenir radieux pour les futures + Administrations, qui disposeraient d' un " mandat " offert par les + parlementaires en matière de pouvoirs de guerre . + + Ce ne fut pas le cas + . + + + En fait, + les débats décrits ici , + s' ils n' ont eu pas pour effet de bloquer la décision de George H.W. + Bush de s' engager dans une guerre contre l' Irak , + ont eu des conséquences à plus long + terme . + + C' est en effet à partir de la crise du Golfe + que le Congrès a retrouvé une certaine légitimité en matière de pouvoirs de + guerre, les parlementaires n' hésitant plus à faire valoir leurs + prérogatives face à l' Exécutif . + + L' absence de menace, l' opposition politique quasi + constante et l' héritage de l' expertise acquise alors ( c' est pendant + cette période que de véritables groupes d' experts vont se constituer à + le Congrès , ceux -ci se généralisant par la suite avec l' + furent la cause . + + + L' argument, présenté par + Anthony Lake quelques années plus tôt, étant également que " le débat + démocratique produit plus facilement que la doctrine des décisions + importantes en matière de politique étrangère " . + + +

+ + + + + + Les pouvoirs de guerre sous Bill Clinton + + + +

+ + Pendant les huit années de présidence de + Bill Clinton, + et de façon encore plus nette après le double succès des + Républicains aux élections de la mi-mandat en novembre 1995, + le Congrès + exprima son désaccord sur les questions + relatives aux affaires étrangères, notamment en ce qui concerne l' envoi de + forces armées sur des théâtres extérieurs . + + + Mais + le président et l' Administration + furent + confrontés à une opposition qui se montra bien plus sensible à la question + de la répartition des pouvoirs qu' aux clivages politiques traditionnels + . + + + Ces débats, renouvelés à l'occasion de les différentes crises + auxquelles l' Administration Clinton fit face , nous + permettent de mieux + comprendre dans quelle mesure la fin de la guerre froide a bouleversé la + relation Exécutif / Législatif dans le domaine de les pouvoirs de guerre + . + + + Pour la première fois, + en effet, + le Congrès + a été en mesure de bloquer les + initiatives présidentielles, ne se contentant pas d' exprimer des réserves, + mais faisant pleinement usage de ses prérogatives . + + + C' est + également pendant cette période que les réseaux d' influence du Congrès se + sont considérablement renforcés, notamment par la montée en puissance des + commissions chargées des questions internationales, ce qui marqua de façon + durable le retour des parlementaires dans le processus d' élaboration de la + politique étrangère . + +

+ + + + Le retour du gridlock + + + +

+ + Depuis que les Etats-Unis sont devenus + la seule superpuissance, + les débats portant sur les relations internationales et + les interventions à l' étranger + se sont + déplacés vers des considérations de politique intérieure, où le Congrès, + et plus particulièrement la Chambre des représentants, se fait + directement l' écho de " la voix de l' Amérique " . + + + Pour conserver toute sa crédibilité et + s' assurer une cote de popularité acceptable, + le président + doit se + montrer sensible aux revendications de ses concitoyens, même si celles + -ci vont parfois à l'encontre des engagements internationaux du pays ; + mais il doit aussi prendre en considération les débats au Congrès, pour + que les deux pouvoirs ne soient pas en opposition . + + + Cela + est d' + autant plus perceptible en temps de gridlock ( littéralement " gros + embouteillage ", mais il s' agit plutôt ici d' une forme de cohabitation + politique ), quand le président et l'une des deux ( voire les deux ) + Chambres ne défendent pas les mêmes options . + + + Cependant, + l' opposition entre le + Capitole et la Maison-Blanche + a largement + dépassé, sous Bill Clinton, le simple clivage politique, répondant + surtout à une différence d' appréciation de la Constitution . + +

+ + + + Diriger sans le soutien du Congrès + + + +

+ + En prenant le contrôle de la + Chambre des représentants à l'occasion de les élections de 1994 ( + 230 sièges sur 434 ), + les Républicains + retrouvaient la majorité pour la + première fois depuis 1954, mettant ainsi fin à 40 ans de domination + démocrate . + + + au Sénat, + si le GOP a parfois gagné des + élections législatives, + les Républicains + n' ont été majoritaires qu' à + dix reprises depuis 1945 . + + + Au total, + ils + n' ont + contrôlé simultanément les deux Chambres que six fois : entre 1947 + et 1949, entre 1953 et 1955, et entre 1995 et juin 2001, soit + seulement durant 10 années, contre 40 ans pour les Démocrates, et + six ans de partage des pouvoirs . + + + Enfin, + jusqu' à l' élection de George + H.W. Bush, + les Républicains + n' ont été qu' + une seule fois à la tête des trois pouvoirs ( Maison-Blanche, Sénat, + Chambre des représentants ) : c' était entre 1953 et 1955, sous la + présidence de Dwight D. Eisenhower . + + + Quant aux Démocrates, + ils + ont + connu cette situation à dix reprises, soit durant 20 ans ; mais le + président Bill Clinton n' en a bénéficié que pendant les deux + premières années de son premier mandat, entre 1993 et 1995 . + +

+

+ + En 1994, + Louis Fisher + signalait le souhait exprimé par Bill Clinton de poursuivre la + politique de son prédécesseur de ne pas consulter systématiquement + le Congrès en cas de opérations militaires extérieures . + + + Fortement contesté par ceux qui + défendaient les initiatives de l' Exécutif, + le War Powers Act + a même été présenté comme un + texte dépassé et devant être redéfini, non seulement à la lumière de + les difficultés rencontrées par George H.W. Bush en 1990, mais + également en raison de la généralisation des crises de faible + intensité . + + + En effet, + Washington + a été + confronté à un nombre croissant de conflits limités n' engageant que + de loin ses intérêts, et pour lesquels la consultation du Congrès n' + était pas forcément jugée nécessaire, les parlementaires se montrant + assez peu sensibles au déroulement d' opérations engageant des + forces limitées . + + + Pourtant, c' est pendant cette période qu' ils ont + mis en avant les prérogatives que leur offre la Constitution et qu' ils + n' ont pas hésité à se prononcer sur toutes les initiatives de l' + Administration en matière de engagement des forces armées . + + Ainsi, + à + l'occasion de toutes les opérations extérieures auxquelles l' + Administration Clinton a pris part, + de nombreuses voix + se + sont élevées au Congrès pour contrer la position de l' Exécutif + . + +

+ + + + + Débats autour de la question irakienne + + + +

+ + Entre 1992 et 2000, + l' Irak + fut au + centre de les préoccupations des parlementaires, qui se sont + intéressés aux différentes options recherchées par l' Administration + et n' ont pas manqué de rappeler l' importance de la Constitution + . + + Ce fut notamment le cas en + 1996 . + + John McCain + estimait alors que " notre + capacité à entreprendre des actions disproportionnées et efficaces, + nécessaires en de telles circonstances, ne doit pas être mise en + cause par les conséquences de notre échec à préserver l' unité de la + coalition " . + + + Ces débats + se sont + encore poursuivis, les parlementaires n' hésitant pas à proposer une + résolution sur l' avenir du régime irakien, se donnant ainsi le + premier rôle dans l' élaboration de la politique étrangère . + + + Défendant cette résolution, + Thomas Lantos ( démocrate , Californie ) + précisait que son " objectif ( ... ) était de montrer clairement et + sans équivoque à Saddam Hussein et à son gouvernement que le Congrès + soutient l' usage de la force militaire en cas de nécessité . + + + Il + ne doit y + avoir aucun doute ni sur l' importance de la poursuite des + inspections, comme le stipulent les décisions du Conseil de sécurité + des Nations unies, ni sur la volonté du gouvernement des Etats-Unis, + ni sur le soutien du peuple américain si une action militaire était + nécessaire " . + +

+

+ + Cette montée en puissance du Congrès + allait + de pair avec de vives critiques à l'égard de l' Administration + Clinton, certains parlementaires allant jusqu' à juger que sa + politique vis-à-vis de l' Irak n' était pas clairement définie + . + + + Ainsi, + le sénateur conservateur Charles Hagel ( républicain + , Nebraska ) + estimait que + " notre défense nationale est garante de notre politique étrangère + . + + + Je + ne sais pas + si nous avons une politique de long terme en Irak, à part celle de + maintenir les sanctions décidées par les Nations unies et d' imposer + leurs résolutions, mais ceci ne constitue pas une politique + étrangère . + + + Si nous devons un jour conduire les Etats-Unis à la + guerre, + ce + doit être + pour imposer notre politique étrangère - faire seulement la guerre + n' est pas suffisant . + + Nous devons imposer + une politique d' + ensemble et depolitique + + Les raisons d' une entrée en guerre + doivent reposer sur bien autre + chose que la seule mise en oeuvre de sanctions à court terme " + . + +

+

+ C' est donc sous la présidence de + Bill Clinton que le Congrès a retrouvé ses prérogatives en + matière de politique étrangère, non seulement du fait de l' opposition + partisane entre les pouvoirs exécutif et législatif et de l' absence de + menace extérieure pesant sur le pays, mais également en raison de la + montée en puissance de certaines institutions-clefs du Congrès - les + commissions - et de ceux qui les président . +

+ + + + + + L' engagement dans les Balkans + + + +

+ + Fil conducteur de la politique étrangère des Etats-Unis + au même titre que la relation avec l' Irak, l' engagement dans les + Balkans a révélé des divergences de vue entre les pouvoirs exécutif et + législatif . + + + + Mais, + plus qu' une + opposition liée à des particularismes politiques, + les crises successives en Bosnie et à le Kosovo + ont surtout + souligné la volonté des parlementaires d' être consultés préalablement à + toute intervention extérieure . + +

+ + + + La Bosnie + + + +

+ + En 1993, + les débats sur la possibilité d' un engagement + militaire en Bosnie + se sont accompagnés de + nombreuses critiques sur le coût des opérations, la nécessité d' + engager les forces armées et la participation des alliés européens + . + + + Les parlementaires + se + sont interrogés sur les pouvoirs de guerre accordés au président + Bill Clinton et sur la nécessité d' engager des forces armées sur un + théâtre d' opérations n' impliquant pas directement les intérêts + vitaux des Etats-Unis . + + + Certains membres du Congrès + se sont montrés sceptiques quant + à les prétentions de la Maison-Blanche à jouer les " gendarmes du + monde " . + + + Ils + estimaient que le pays, en + intervenant de façon excessive à l' extérieur, risquait de gaspiller + ses ressources et de dévoiler trop aisément ses forces à ses + adversaires . + + + Le sénateur John McCain ( républicain , Arizona ) + pensait ainsi que, " si nous + usons de nos forces et de notre prestige de façon inconsidérée, nous + gaspillerons des ressources que nous n' avons pas " . + +

+

+ + des remarques du même type + ont + été exprimées en 1995, notamment de la part de élus démocrates, qui + jugeaient que l' Administration avait prêté une trop grande + attention aux aspirations de l' aile conservatrice du Congrès en + décidant d' envoyer des troupes dans les Balkans . + + + Le sénateur Byron + Dorgan ( démocrate , Dakota-du-Nord ) + estimait ainsi que " l' envoi de + forces pose un énorme risque pour nos troupes et notre pays, pour un + gain potentiellement très faible pour la Bosnie " . + + + Pour sa part, + et conscient de l' importance de + la participation financière que supposait une intervention armée, + le représentant Jerry F. Costello ( démocrate , + Illinois ) + considérait que la Bosnie + concernait les Européens au premier chef et que ceux -ci devaient en + assumer la principale responsabilité, écartant ainsi le principe d' + un envoi de troupes américaines sur le terrain . + +

+

+ + Le débat sur les + pouvoirs de guerre + s' + est encore élargi avec l' intervention des Etats-Unis en Bosnie, car + celle -ci s' effectuait dans le cadre de l' OTAN . En effet, afin de + soutenir des opérations menées sous l'égide de les Nations unies ou + de l' Alliance atlantique, Bill Clinton autorisa de multiples + actions en Bosnie sans disposer de l' autorisation expresse du + Congrès, et ce, en dépit de les disputes permanentes entre le + Capitole et le président sur les opérations à mener . + + + La question + se posait alors de savoir si une + action entreprise au sein de l' OTAN pouvait être conduite + indépendamment des exigences de la Constitution et du War Powers Act + . + +

+

+ + L' article 11 de le traité de l' Atlantique Nord + répond à cette interrogation en consacrant le droit national des + Etats : l' application du traité doit être conforme aux " règles + constitutionnelles " des Etats parties, ce qui, de fait, confère un + pouvoir au Congrès dans l' éventualité d' une guerre menée au nom de + l' OTAN . Le War Powers Act précise également les conditions d' + engagement des forces armées des Etats-Unis par rapport à les + traités internationaux ou conventions . + + + Ainsi, + destinée à empêcher le recours à + un traité ( ou à une loi Military Appropriations Act ou même à une + résolution des Nations unies ) pour autoriser l' engagement de + troupes, + la section 8 - a prévoit qu' aucune intervention + militaire ne peut être fondée sur la base de un traité - antérieur + ou postérieur à 1973 - à moins que une clause spécifique ne l' y + autorise expressément . + + + + Néanmoins, + la section 8 - b + précise que les Etats-Unis peuvent participer - sans autorisation + spécifique -, conjointement à un ou plusieurs alliés, aux opérations + militaires de haut niveau décidées par les états-majors ( " in the + headquarters operations of high-leve + + +

+

+ + Le 11 août 1992, soit encore sous + l' Administration Bush, + le Sénat + vota la résolution S.Res . 330, incitant le président à travailler + à une résolution du Conseil de sécurité pour faciliter l' aide + humanitaire à Sarajevo, mais précisant qu' aucune force militaire ne + saurait être introduite sans objectif clair et précis . + + + De son côté, + la Chambre des représentants + votait la résolution H.Res . + 554, qui incitait le Conseil de sécurité à prendre des mesures pour + permettre l' assistance humanitaire, y compris le recours à la force + . + + + Le lendemain, le Conseil de sécurité + votait la résolution 770, + appelant les Etats membres à prendre " toutes les mesures + nécessaires " pour faciliter l' acheminement de l' aide à Sarajevo + . + + + Le 28 février 1993, + les Etats-Unis + commencèrent à délivrer de l' + aide humanitaire par avion, et, à partir de le 12 avril, en + application de la résolution du 31 mars ( autorisant les Etats + membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour imposer l' + interdiction de survol militaire de la Bosnie ), ils effectuèrent + des actions aériennes dans le cadre de l' OTAN . Celles -ci étaient + destinées à imposer à la fois les sanctions et le respect de la zone + de non vol ( no-fly zone ) au dessus de la Bosnie . + + + Au lieu de l' annoncer avant les + opérations, ce n' est que le lendemain + que le président rendit compte de la conformité au War Powers Act de la + participation des Etats-Unis . + + De même, + alors que le secrétaire d' Etat + Waren Christopher annonçait, + l' envoi d' un effectif de 300 soldats en renfort d' + une mission de maintien de la paix en Macédoine , en application de + la résolution 795 de le Conseil de sécurité ( votée en 1992 et + destinée à éviter l' extension de la crise bosniaque à les pays + voisins + ce + n' est qu' un mois plus tard ( le 9 juillet ) que le président + déclara cette action conforme au War Powers Act . + +

+

+ + Dans la perspective d' un accord + de paix, + la Maison-Blanche + envisagea de fournir la moitié + des forces de l' OTAN ( 25 000 hommes sur 50 000 ) . + + + Certains + parlementaires comme le sénateur Robert Dole ( leader de l' + opposition ) + ont + alors exigé l' approbation du Congrès avant tout autre déploiement + en Bosnie, ce qui poussa l' assistant du secrétaire d' Etat, Stephen + Oxman, à garantir que l' Administration n' agirait pas sans le + soutien des parlementaires en cas de mise en oeuvre de l' éventuel + accord de paix . + + + Afin de formaliser cet engagement, + le Congrès + vota une disposition introduite + par les sénateurs Dole et Mitchell, qui stipulait que les fonds + destinés à financer la participation de troupes américaines pour + assurer l' accord de paix ne seraient pas alloués sans autorisation + préalable du Capitole . + +

+

+ + Alors + que le conflit bosniaque perdurait et que le président continuait de + rendre compte des opérations seulement après que celles -ci avaient + été engagées, + la contestation parlementaire réclamant une plus + grande implication de le Congrès + s' intensifia, en particulier au + Sénat . + + + Ainsi, + le 12 mai, + les sénateurs + acceptèrent à une voix de majorité les amendements proposés + respectivement par Robert Dole ( approuvant la mission de la Force + de protection des Nations unies ( FORPRONU ) ) et George Mitchell ( + stipulant, entre autres, que les Etats-Unis ne pouvaient envoyer de + soldats au sol sans l' accord du Congrès ) . + + + Mais + la Chambre des + représentants + ne suivit pas ce vote, qui resta + donc sans effet . + + + La section 8 100 de le + Defense Appropriations Act for FY 1995 ( P.L. 103 - 335 , signé le + 30 septembre 1994 ) + stipulait que les fonds octroyés par la présente loi ne devaient + pas financer le déploiement des troupes chargées de mettre en oeuvre + un accord de paix en Bosnie, à moins que le Congrès ne l' autorisât + . + +

+

+ + Fin 1995, + le débat sur les pouvoirs de guerre + fit + un retour sur le devant de la scène, après la décision + présidentielle d' envoyer 20 000 hommes en Bosnie dans le cadre de + une mission de maintien de la paix de l' OTAN . Le Congrès vota + nombre de projets de loi et de résolutions, notamment trois dans + chaque Chambre pour le seul mois de décembre, mais ni le Sénat ni la + Chambre ne parvinrent à se mettre d' accord sur les mesures à + prendre . + + + Cette absence de consensus + permit au président de fournir l' année suivante ( décembre 1996 ) + des troupes au sol ( 8 500 hommes ) pour participer à la Force de + stabilisation ( Stabilization Force, SFOR . A nouveau, ce manque de + clarté s' expliquait en grande partie par l' opposition de certains + élus démocrates ( dont Joseph Lieberman et Joseph Biden ) aux + propositions de l' Administration, tandis que les Républicains y + étaient plutôt favorables . + + + En fait, + les élus conservateurs + pouvaient difficilement reprocher au président sa détermination + après avoir longuement critiqué ses prises de position trop + hésitantes . + + Ce fut le cas de Robert Dole, futur candidat + républicain à l' élection présidentielle de 1996, qui ne put que rester + silencieux sur cette question, sous peine de se contredire . + + Devant cette absence de débat partisan au Sénat, ce furent + des élus républicains réputés plus modérés + qui émirent des réserves, notamment John McCain, John Warner et William + Cohen . +

+

+ + Le dernier acte + se + joua le 18 mars 1998, quand le Congrès rejeta à une majorité de 225 + voix contre 193 la contre-résolution ( H.Con.Res 227, introduite par + le républicain Tom Campbell ) visant à retirer les troupes + américaines de Bosnie . + + + Ce vote serré + illustrait nettement la gronde des parlementaires, peu disposés à + voir le conflit s' intensifier et qui étaient prêts à contraindre + Bill Clinton à aller à l'encontre de ses engagements . + + + Cette situation + marqua + incontestablement un tournant dans la relation entre le Législatif + et l' Exécutif en matière de pouvoirs de guerre, la Maison-Blanche + se trouvant prise entre des engagements internationaux et des + contraintes de politique intérieure . + +

+ + + + + La campagne du Kosovo + + + +

+ + Avec l' + intervention des Etats-Unis au Kosovo, + le débat sur les pouvoirs de guerre + franchit une nouvelle étape, certains parlementaires allant même + jusqu' à recourir à la justice pour mettre le président en + accusation . + + + Est -il nécessaire de rappeler ici que cette nouvelle + crise dans les Balkans prit place au moment de l' affaire Monica + Lewinski, à l'occasion de laquelle le président Clinton fut la cible + des parlementaires conservateurs, y compris dans le camp démocrate + + + + Cette affaire + intervenait donc au plus mauvais moment pour un président déjà + soumis à de fortes pressions internes . + + + Cela + n' + empêcha pas certains parlementaires de lui reprocher d' utiliser des + considérations de politique étrangère pour détourner l' attention + des questions de politique intérieure auxquelles il était confronté + . + +

+

+ + La controverse sur l' action au Kosovo + s' amplifia le 26 mars 1999, + lorsque Bill Clinton annonça que des frappes aériennes menées avec + les alliés contre le gouvernement yougoslave avaient commencé deux + jours plus tôt . + + + Les parlementaires + se + montrèrent très partagés, refusant de désapprouver comme de soutenir + la politique du président, ce qui eut pour effet d' affaiblir leur + action . + + + Ainsi, + le 28 avril, + si la Chambre des représentants se + mit d' accord pour refuser de financer l' envoi de troupes au sol à + moins de obtenir une autorisation spécifique ( H.R 1569 ), + elle + ne trouva pas + de consensus sur les propositions de loi proposant le retrait des + troupes des opérations engagées ( H. Con.Res.82 ) ou une déclaration + de guerre contre l' Etat yougoslave ( H.J.Res . 44 ) . + + + Le même jour, + la Chambre des représentants + rejeta - lors de un vote + exceptionnellement partagé ( 213 voix contre 213 ) - la résolution + introduite par le Sénat, le 23 mars ( S. con.Res.21 ), qui soutenait + les frappes militaires aériennes contre la Yougoslavie . + + + Deux jours plus tard, + une petite fraction du Congrès + entreprit d' intenter une action en justice contre le président + . + + + Sous la férule de Tom Campbell ( + républicain, Californie ), + 17 parlementaires + saisirent ainsi la Cour fédérale du district de Columbia pour + réclamer que Bill Clinton obtienne l' accord du Congrès avant de + continuer la guerre aérienne ou d' entreprendre d'autres opérations + militaires en Yougoslavie . + + + Devant l' incapacité de s' + accorder sur le principe de mesures bilatérales bloquant les + opérations, + ces parlementaires + avaient décidé de porter devant la justice du pays la décision du + président et de l' Administration . + +

+

+ + Le seul point sur lequel les parlementaires étaient + clairs + concernait le soutien aux forces armées et le 20 mai, date à + laquelle le Congrès soumit à la signature présidentielle le projet + de loi de finances supplémentaires d'urgence ( H.R. 1141 ) accordant + des milliards pour financer l' opération au Kosovo, on s' attendit à + une accalmie . + + + Mais, + le 25, comme cela faisait 60 jours que le président + avait rendu compte à le Congrès de les opérations militaires menées + à le Kosovo , les parlementaires qui contestaient l' action + présidentielle ( le groupe de les 18 ) + signalèrent à la Cour que son + comportement constituait une violation patente de l' esprit du War + Powers Act . + + + En effet, + celui -ci + autorise le retrait des forces du champ de bataille au bout de 60 + jours si le Congrès, dans ce laps de temps, n' a pas autorisé la + poursuite des actions ou si le président n' a pas réclamé un délai + supplémentaire de 30 jours . + + + Or + le président + n' avait pas cherché à obtenir + ce délai supplémentaire, faisant valoir que le War Powers Act était + constitutionnellement défaillant ( defective ) . + + + Cependant, + le 8 juin 1999, + arguant du manque de fondement légal de la plainte, + le juge du district fédéral Paul L. Friedman + rejeta l' accusation selon laquelle le président avait violé le War + Powers Act ou la Constitution dans la conduite des opérations + militaires en Yougoslavie . + + + Loin de s' arrêter là, + l' affaire + prit une ampleur considérable + . + + + Après avoir fait appel devant la Cour compétente ( celle du + district de Columbia ), qui accepta de recevoir l' appel mais + confirma, + confirma, le 18 février 2000, la décision de la cour précédente, + Tom Campbell et 30 autres parlementaires saisirent la Cour suprême + des Etats-Unis, le 18 mai . + + + Celle -ci + mit définitivement fin à l' + affaire en refusant, le 2 octobre, de s' en saisir . + +

+ + + + + + Les autres crises majeures sous Bill Clinton + + + + + + + La Somalie + + + +

+ + L' autre dossier important concernant les forces + engagées en 1993 + est la Somalie . + + + Là encore, + plusieurs parlementaires + se sont demandés s' il était + dans l' intérêt du pays d' envoyer des troupes sur place, et surtout + de maintenir une présence militaire dans la région, notamment après + le cuisant échec de l' opération commando lancée sur Mogadiscio, qui + entraîna la mort de 18 soldats américains . + + + Le représentant Benjamin Gilman ( républicain , New + York ) + estimait + que les " forces armées ( des Etats-Unis ) devaient rentrer à la + maison le plus rapidement possible et être remplacées par des + troupes des Nations unies provenant d'autres pays, afin de remplir + la mission prévue initialement : nourrir ceux qui ont faim " + . + + + Pour sa part, + le sénateur Clairborne Pell ( démocrate , Rhode + Island ), qui souhaitait collaborer davantage avec l' Administration + , + menaçait celle -ci de mettre en avant les prérogatives définies par + la Constitution si elle se refusait à consulter le Congrès : " + Laissez -nous travailler main dans la main avec l' Administration + afin de trouver une alternative viable à cette politique malmenée de + toutes parts . " Le cas somalien a conduit les parlementaires à + débattre d' une autre question relative aux pouvoirs de guerre : + celle de savoir à partir de quand l' assistance hum + + + Dès la fin novembre 1992, + le président + avait proposé l' envoi de + troupes pour permettre l' acheminement de l' aide humanitaire en + Somalie ; le 3 décembre, cette proposition fut accueillie avec joie + par le Conseil de sécurité, qui vota la résolution 794 autorisant le + recours à tous les moyens nécessaires pour y rétablir une situation + propice à l' assistance humanitaire . + + + Mais, c' est avec la montée des violences dans + ce pays ( assassinats de soldats de l' ONU, incluant des Américains ), + et surtout après le fiasco de l' opération commando lancée contre le + général Aidid, que les interrogations au Congrès prirent de l' ampleur . + + Ainsi, + en septembre 1993, + le Congrès + adoptait plusieurs amendements + au Defense Authorization Act for FY 1994 . + + + Ils + réclamaient que le président, avant le 15 octobre 1993, consulte le + Congrès sur sa politique en Somalie, notamment sur les objectifs de + la mission confiée aux Etats-Unis, et précisaient qu' il devait + obtenir son autorisation pour la poursuite du déploiement des forces + . + + + Le président + se + conforma à ces décisions en consultant, le 7 octobre, les + représentants des deux parties sur la question somalienne pendant + près de deux heures et en envoyant la semaine suivante ( le 13 + octobre ) un rapport de 33 pages au Congrès sur les objectifs de la + mission en Somalie . + + + Le même jour, + Bill Clinton + déclara le retrait de la plupart des troupes avant le 31 mars 1994 + ; le Defense Appropriations Act for FY 1994 y apporta une garantie + en mettant fin au financement des opérations à compter de cette + date, sous réserve que le président n' obtînt pas de nouvelle + autorisation du Congrès . + +

+

+ + Le Congrès + approuva l' emploi de forces + militaires en Somalie dans un souci d' aide humanitaire et surtout + afin de assurer la protection du personnel et des bases américaines + . + + + Aussi + cette autorisation + fut + -elle assortie de la condition sine qua non que les forces de combat + des Etats-Unis restent sous le contrôle du commandement américain, + sous la stricte autorité du président . + + + Auparavant, + quelques parlementaires + avaient estimé que, si le Congrès ne permettait pas aux troupes de + rester, elles devraient se retirer dans un délai de 60 à 90 jours + . + + + Mais + le département d' Etat + affirma que l' autorisation du Congrès, si elle était bienvenue, n' + était pas nécessaire dans ce cas précis . + + + Le 21 juillet 1993, + le secrétaire + adjoint + Wendy Sherman répondit à une lettre envoyée conjointement par + Benjamin Gilman et Jesse Helmes ( membres des commissions des + Affaires étrangères respectivement de la Chambre des représentants + et du Sénat ) qu' aucune Administration n' avait jamais considéré + que des engagements militaires intermittents pussent être + interrompus au motif de la section 5 - b et que, selon l' + Administration, le War Powers Act ne s' appliquait qu' aux + engagements prolongés . + + + Le 4 août 1993, + Benjamin Gilman + déclarait que l' on devrait se souvenir de cette date comme de + celle de la mort du War Powers Act, car les troupes n' avaient pas + été retirées alors que des combats avaient éclaté le 5 juin et que + le Congrès avait décidé de se détourner de l' affaire . + +

+

+ + Le 22 octobre 1993, + le même Benjamin + Gilman + présenta la résolution H. Con.Res.170 ordonnant au président, + conformément à la section 5 - c du War Powers Act, de retirer les + troupes de Somalie avant le 31 janvier 1994, proposition qui fut + adoptée par la Chambre des représentants, laquelle repoussa la date + butoir au 31 mars 1994 ; mais le Sénat s' abstint de se prononcer + sur cette mesure, qui resta, de fait, non contraignante . + + + Toutefois, + le Defense + Appropriations Act for FY 1995 ( P.L. 103 - 335 , signé le 30 + septembre 1994 ) + interdisait le financement d' + une présence militaire en Somalie au-delà de le 30 septembre 1994, + sauf pour protéger le personnel américain . + + + En conséquence, + le 4 novembre 1994, + le Conseil de sécurité + décida de mettre fin à la + mission des Nations unies en Somalie avant le 31 mars 1995, et les + forces américaines achevèrent leur mission d' évacuation des troupes + de l' ONU le 3 mars . + + + Une fois de plus, ce fut + donc l' arme du budget qui vint à bout de la + détermination du président Billprésident +

+ + + + + L' intervention en Haïti + + + +

+ + Les propositions d' intervention en Haïti, fin 1993 + et surtout en 1994 , + furent à + nouveau accueillies avec scepticisme par les parlementaires + républicains, qui se montrent souvent réticents à l' envoi de + troupes sur des théâtres extérieurs quand les intérêts vitaux des + Etats-Unis ne sont pas directement menacés . + + + Pour le représentant Douglas + Bereuter ( républicain, Nebraska ), + une invasion mal définie, impopulaire et unilatérale + ferait de la + politique étrangère de Clinton non plus un simple mal de tête, mais + une véritable migraine " . + + + Le sénateur Strom Thurmond ( républicain , + Caroline-du-Sud ) + estimait + pour sa part que, " même si la situation en Haïti intéresse les + Etats-Unis, elle ne présente aucune nécessité stratégique, aucune + urgence nationale, aucune menace militaire ou économique pour + Washington ou pour le monde . + + + Nos intérêts + se portent sur le traitement + humanitaire du peuple haïtien et la promotion de la démocratie dans + cette partie du globe . + + + Aussi pourquoi la plus puissante nation de la planète + irait + -elle envahir cette petite nation insulaire ? " Bill Clinton + entreprit l' opération en Haïti ( qui prévoyait au départ l' envoi + d' une mission de négociation pour assurer le départ de la junte + militaire, tout en ordonnant aux troupes de se préparer à une + invasion si nécessaire ) sans l' aval du Congrès, ce qui lui valut + de nombreuses critiques . + + + Celles -ci + conduisirent, en octobre 1994, au vote de la résolution S.J.Res . + 229 ( P.L. 1032 - 423 ), stipulant que le président aurait dû + demander l' autorisation du Congrès avant le déploiement et + ordonnant le retrait des troupes le plus rapidement possible + . + +

+

+ + Le 20 octobre 1993, + la décision d' appliquer l' embargo, décrété le 3 + juillet par le Conseil de sécurité conformément à le War Powers Act + , + entraîna le mécontentement de membres du Congrès qui se plaignaient + de ne pas avoir été consultés au préalable . + + + Cette affaire + intervenait deux jours après la proposition du sénateur Robert Dole + d' amender le Defense Appropriation Bill ( H.R. 3116 ) de façon à + requérir l' autorisation du Congrès pour tout déploiement militaire, + naval ou aérien, en Haïti, à moins que le président n' ait au + préalable émis des garanties ( certifications ) . + + + Après des négociations entre + membres de l' Administration et du Congrès, + l' amendement concrétisé par la section 8 147 ( de la + P.L. 103 - 139 ) + mentionna que le Congrès ne financerait pas d' opérations + militaires en Haïti à moins que celles -ci ne soient ( 1 ) + approuvées préalablement par le Congrès, ( 2 ) nécessaires à la + protection ou à l' évacuation de citoyens américains, ( 3 ) la + réponse à un cas d'urgence nationale, ou ( 4 ) que le président fixe + auparavant certains critères au déploiement . + +

+

+ + Alors que l' embargo se durcissait + ( notamment avec la résolution 917 du Conseil de sécurité ), + que les pressions sur Haïti + augmentaient et que la situation dans le pays se dégradait, + Bill Clinton + déclara ne pas exclure faire + usage de la force . + + + Beaucoup de parlementaires + continuaient à affirmer que l' autorisation du Congrès était + nécessaire en cas de invasion . + + + Le 24 mai 1994, + la Chambre des représentants + adopta un amendement au Defense Authorization Bill ( H.R. 4301 ), + selon lequel toute action militaire contre Haïti devrait être + justifiée, dans une déclaration du président au Congrès, par la + nécessité de protéger les citoyens ou intérêts américain . + + + Mais, + le 9 juin, + cet amendement + fut + renversé par un nouveau vote de la Chambre des représentants ( 226 + contre 195 ), et le Sénat rejeta à deux reprises une mesure exigeant + l' autorisation du Congrès préalablement à toute action militaire + des Etats-Unis . + + + Par la résolution 940, + souhaitée par Bill Clinton, + le Conseil de sécurité de l' ONU + autorisa alors qu' une force + multinationale pût utiliser tous les moyens nécessaires pour + rétablir l' ordre en Haïti, ce qui permettait l' intervention + . + + + Le président, + conscient que le soutien de les parlementaires ne lui était acquis + pas , + préférait s' en remettre aux + Nations unies . + +

+

+ + Le 3 août, + le Sénat + adopta, à l' unanimité, un + amendement au Department of Veterans Appropriation ( H.R. 4624 ), + selon lequel la résolution du Conseil de sécurité ne constituait pas + une autorisation pour le déploiement de forces militaires en Haïti + en vertu de la Constitution ou du War Powers Act . + + + Mais + cet amendement + ne fut finalement pas retenu en + commission . + + + Le même jour, + le président Bill + Clinton + déclara qu' il serait heureux d' avoir le soutien du Congrès, mais + que celui -ci n' était pas nécessaire dès lors qu' il agissait sous + couvert d' un mandat international . + +

+

+ + Le 19 septembre, + la Chambre des + représentants + accepta la résolution H. + Con.Res.290, qu prônait le retrait des forces américaines d' Haïti + le plus tôt possible, tandis que le Sénat votait une mesure + similaire ( S.Res . 259 ) . + + + Le 3 octobre, + la commission des + Affaires étrangères de la Chambre + rendait compte de la résolution + H.J.Res . 416 autorisant l' emploi des forces en Haïti jusqu' au 1er + mars 1995 . + + + Cette résolution - qui + reconnaissait que le président aurait dû avertir le Congrès avant l' + envoi de troupes , soutenait le retrait rapide de les forces et + exigeait un rapport mensuel sur la situation en Haïti - + trouva un écho favorable au + Sénat ( avec la résolution S.J.Res . 229 du 6 octobre ) . + + + Elle + fut + votée par la Chambre des représentants le 7 octobre ( S.J.Res . 229 + ) et signée par le président le 25 ( P.L. 103 - 423 ) . + + + Ainsi, + dès + le retour du président Aristide, + le 15 octobre 1994, + les Etats-Unis + commencèrent à rapatrier leurs + troupes, si bien que à la mi-avril 1996, il n' en restait qu' une + partie ( une unité de soutien de 300 à 500 hommes ) pour mener à + bien des opérations de reconstruction . + + + Le 17 décembre 1997, + le président Clinton + ordonna au département de la + Défense de maintenir des centaines de soldats pour un temps indéfini + en Haïti . + + + Mais, + deux ans plus tard ( en septembre 1999 ), le Congrès + vota le FY 2000 DOD + Authorization Bill ( P.L. 106 - 65 ), qui ne permettait plus au + Pentagone d' y maintenir une présence militaire au-delà de le 31 mai + 2000 . + + + Aussi + les troupes + furent -elles retirées, cette + fois de façon définitive . + +

+

+ + L' approche commune des deux Chambres du Congrès à + propos de Haïti + se + réduisit finalement à demander au président des rapports détaillés + sur la mission des forces envoyées sur place . + + + Cette attitude + frustra longtemps les défenseurs des prérogatives du Congrès en + matière de politique étrangère, qui considéraient que son action + était devenue insignifiante et sans mesure avec son rôle réel + . + +

+ + + + + + Le rôle croissant des commissions + + + +

+ + Au-delà de les + considérations politiques que nous avons étudiées, + la montée en puissance du Congrès au cours de ces + dernières années + s' explique par + la généralisation des travaux d' experts émanant des deux Chambres : + auditions de spécialistes, rapports de grande qualité, débats sur tous + les thèmes de la politique du pays . + + + Comme l' explique Justin Vaïsse, + au Capitole " + une bureaucratie de 35 000 fonctionnaires + travaille + pour les parlementaires, lui apportant l' expertise et l' information + nécessaire à sa remontée en puissance " . + + + Ces spécialistes + officient + pour les commissions, chacune ayant une tâche clairement définie, et + apportent à leurs membres tous les informations leur permettant de + prendre des initiatives, en étant souvent mieux renseignés que les + membres de l' Administration . + +

+

+ + En effet, + la spécialisation des commissions leur + apporte une grande crédibilité, + surtout si on la compare avec celle des ministères, qui doivent se + pencher sur plusieurs questions et demeurent des " généralistes " + . + + + En participant à ces commissions, + les membres du Congrès + deviennent ainsi de véritables + experts dans certains domaines, en particulier lorsqu' ils restent + plusieurs années à leur tête, comme c' est le cas au Sénat . + + + En ce qui concerne la politique étrangère, + certains observateurs + faisaient + remarquer, il y a quelques années, que les membres du Congrès n' avaient + pas les compétences nécessaires et prenaient des initiatives qui n' + étaient pas de leur ressort . + + + C' est au + cours de les années 1990 que cette tendance s' est inversée ; et si, + pendant longtemps, l' Administration a fait autorité en la matière, les + commissions ont maintenant gagné en respectabilité, illustrant le retour + du Congrès sur le devant de la scène . + +

+

+ + Aujourd'hui, + en politique étrangère comme dans + d'autres domaines, + les commissions + sont au + coeur du Congrès, là où, autour de un groupe restreint d' experts, + toutes les options sont discutées et les décisions prises . + + + Placées au centre + de la vie politique des Etats-Unis, + elles + se dégagent remarquablement des + querelles partisanes qui divisent le Capitole et s' imposent comme un + forum d' idées diverses . + + + En instaurant un dialogue bipartisan, + elles + apportent un + nouveau souffle au pouvoir législatif, qui en sort renforcé . + + + Par contraste, + les deux Chambres + sont restées des assemblées + inefficaces, déchirées par les luttes de partis, et souvent incapables + d' apporter des solutions concrètes . + +

+ + + + L' évolution des commissions + + + +

+ + La création des commissions + remonte aux + origines de la démocratie aux Etats-Unis ; mais leur composition, + leur fonctionnement et leur importance ont considérablement évolué + . + + + A l'origine, + le nombre de parlementaires + était limité ; leur implication + dans les commissions n' était que temporaire et variait selon les + besoins et les circonstances . + + + Instruments du + pouvoir législatif, + les commissions + servaient alors à renforcer l' autorité des membres du Congrès + . + + + La Chambre des représentants, qui compte un nombre + plus important de parlementaires , + a développé des commissions plus + tôt que le Sénat, si bien que en 1810, dix commissions aidaient déjà + les représentants dans leur travail . + + + En 1816, + le Sénat + a rattrapé son retard, éliminant + les commissions ad hoc au profit de structures permanentes . + +

+

+ + Dès lors, + l' importance des + commissions + s' + est accrue, et elles se sont peu à peu imposées comme une composante + indispensable du Congrès . + + + Pendant tout le XIXe siècle, + leur nombre + était relativement important, + puis il s' est réduit de façon sensible pour en faciliter le + fonctionnement . + + + Aujourd'hui, + la Chambre + compte 19 commissions, et le + Sénat, 17 . + + + Celles -ci + directement rattachées à + d'autres commissions, avec lesquelles elles partagent une partie des + membres, qui divisent les tâches pour mieux traiter les différentes + questions . + +

+

+ + Les commissions + dévolues à la politique étrangère + sont, dans les deux Chambres, + celles des Forces armées, des Affaires internationales et, + accessoirement, pour le vote du budget, celle des Finances . + + + Tous les experts ès relations internationales + s' y trouvent réunis, assurent + le relais avec les médias, rédigent des rapports d' information, s' + entourent de spécialistes indépendants et auditionnent les autorités + militaires et les représentants de l' Exécutif sur ces questions + . + + + Plus encore au Sénat qu' à la Chambre, + ces commissions sont devenues un examen + de passage obligatoire pour toutes les initiatives de la + Maison-Blanche . + + +

+

+ + La présidence de chaque commission + est assurée par le doyen du + parti majoritaire, qui s' affirme comme le personnage principal, + usant de son influence pour contester les initiatives + présidentielles et orienter les débats de sa commission . + + + Si les autres membres, par la + pertinence de leurs travaux, + leur expertise sur certaines questions ou les + nouvelles idées qu' ils apportent , généralement par le biais de les + sous-commissions , + peuvent s' imposer, c' est en général le président qui occupe le + devant de la scène et devient l' intermédiaire incontournable entre + la commission et le reste de la vie parlementaire . + + + Le parti minoritaire + dispose d' un représentant qui + se fait l' écho des membres de son parti . + + + Dans un système partisan, + ce représentant + ne + peut qu' exprimer des opinions contraires à celles du président, qui + ne sont généralement pas retenues . + + + Cependant, + avec l' accroissement du nombre d' + initiatives bipartisanes, + il + est + devenu, en quelque sorte, le bras droit du président et soutient + parfois les initiatives de l' Exécutif en leur apportant l' + approbation de la minorité . + + + Ce personnage + a donc pris, au fil de les + années, un rôle de plus en plus important dans le fonctionnement des + commissions . + +

+ + + + + Les limites des commissions + + + +

+ + Parmi les principaux problèmes + posés par le système des commissions, + l' âge des présidents + est sans doute l'un des plus + sensibles . + + + En effet, + la présidence de chaque commission + est + assurée par le doyen de la majorité parlementaire à la Chambre ( + nous verrons dans quelle mesure ce système a évolué à la Chambre des + représentants ), ce qui a l' avantage de placer des experts aguerris + à la tête des commissions mais le désagrément de les y installer + pour de nombreuses années . + + + L' autre conséquence de ce système + est + l' inéquité de la répartition géographique des présidents de + commission . + + + Si + la Chambre est à peu près équitable, + le Sénat + offre quant à lui deux postes + pour chaque Etat, ce qui n' est représentatif ni de la population, + ni de l' importance de l' Etat . + + + Jusqu' à 2001, + les deux sénateurs du Delaware, un Etat pourtant + minuscule , + étaient William Roth et Joseph + Biden . + + + L' un + était président de la commission des Finances ( aujourd'hui à la + retraite ), l' autre le chef de file des Démocrates à la commission + des Affaires internationales ( dont il fut président de juin 2001 à + janvier 2003 ) . + +

+

+ + L' âge des présidents + des commissions + peut également s' avérer néfaste + pour le parti dont ils sont issus . + + + En effet, + après + un grand nombre d' années passées à la tête de commissions où ils + ont réussi à s' imposer comme de véritables piliers du Congrès, + les présidents des + commissions les plus importantes + négligent volontiers le jeu des + partis . + + + Cela + a pour effet de réduire encore + davantage l' importance des querelles partisanes, mais aussi de + créer des pôles autour de ces hommes d' influence, qui imposent + leurs idées sans que leur parti puisse les contrôler . + + C' est ainsi que des + initiatives, en totale contradiction avec les recommandations + des partis, sont parfois prises au sein de les commissions sous + l'impulsion de leur président, ce qui peut bouleverser les orientations + du Congrès . + + Le débat politique aux Etats-Unis s' en trouve plus + difficilement prévisible . + + + + Le système actuel de + le Congrès + met en avant + à la fois certaines personnalités et les commissions concernées par + les débats de politique étrangère . + + + La représentativité des parlementaires + fait leur force, mais elle ne + profite malheureusement pas toujours aux intérêts de la nation + . + + + En effet, + les revendications de l' électorat + ne + sont pas du tout les mêmes selon les Etats et les membres du + Congrès, en reprenant ces opinions de façon trop systématique, s' + éloignent souvent considérablement des considérations nationales, + les abandonnant à l' Administration . + + + Selon Stanley Sloan, + Mary Locke et Casimir Yost , plutôt que de juger le + président sur ses ambitions de fédérer l' ensemble de les idées + exprimées par le pays , les parlementaires + devraient s' efforcer, eux + aussi, de respecter des standards sur les questions extérieures, + afin de ne pas prendre de directions trop opposées . + + + En effet, + une trop grande disparité des opinions à le Congrès + diminue l' + influence du pouvoir législatif en matière de politique étrangère et + réduit le crédit des élus, experts en relations internationales mais + insensibles aux vrais enjeux et qui se contentent trop souvent de ne + répondre qu' aux considérations purement électorales . + + + Sans pour autant s' éloigner de + leurs fiefs électoraux, + les membres du Congrès + devraient donc prêter plus d' + attention aux affaires étrangères avant de juger les options + choisies par la Maison-Blanche . + +

+ + + + + Vers un Congrès bipartisan ? + + + +

+ + La généralisation des initiatives bipartisanes + a eu comme effet immédiat de + bloquer les initiatives présidentielles plus facilement encore que + par le passé . + + + Le poids des résolutions proposées à la fois par des + Républicains et des Démocrates leur + permet de bénéficier d' une + certaine crédibilité et de s' imposer . + + + Cependant, + avec des + groupes d' observation composés de parlementaires de différentes + tendances et faisant appel à des experts indépendants, + les commissions + peuvent + proposer des solutions en toute objectivité, qui ne heurtent pas + systématiquement la Maison-Blanche, mais viennent au contraire + apporter des éclaircissements ou des critiques constructives sur les + options de l' Administration . + + + En outre, + il + est + manifeste que les plus grands succès du Congrès au cours de ces + dernières années ont été le fait d' initiatives bipartisanes, qui + sont devenues un instrument essentiel du pouvoir législatif . + + + En se rapprochant des ministères, + et donc + de l' Administration, + les opinions exprimées par les initiatives + bipartisanes + consolident la + politique étrangère du pays, en proposant une meilleure + communication entre les deux pouvoirs, essentielle pour mieux + répondre aux impératifs extérieurs . + + Il semble ainsi avéré + que le rapprochement + avec le département d' Etat, le secrétariat à la Défense et + le National Security Council, sous forme de un partenariat entre + parlementaires de diverses tendances, sont les conditions par lesquelles + le Congrès retrouvera sa crédibilité en matière de politique étrangère . + + Mais + une telle perspective + demande des efforts aussi bien de la part de le Congrès que de l' + Administration . + +

+

+ + La généralisation des + initiatives bipartisanes + a pour effet bénéfique de faire + évoluer le débat entre le Capitole et la Maison-Blanche vers un plus + grand partenariat, qui défend en priorité les intérêts du pays + . + + Il s' agit, pour le président,président + + En effet, + malgré la majorité républicaine dans les deux + Chambres, + le Sénat et la Chambre des représentants + ont voté en faveur de l' + intervention, laissant de côté les querelles de parti . + + + Cependant, + il + peut également s' agir d' une arme à double tranchant pour le chef + de l' Exécutif, car les résolutions partisanes, du fait de leur + autorité et de la représentativité qu' elles assurent aux opinions + du Congrès, sont difficilement discutables et doivent être prises en + compte pour définir les orientations de la politique étrangère + . + +

+

+ + L' autorité du + Congrès, sa crédibilité et son influence sur la Maison-Blanche + sont + sensiblement renforcées par les initiatives bipartisanes, qui + illustrent parfaitement la montée en puissance du pouvoir législatif + ainsi que la nécessité de trouver un dialogue entre les deux + pouvoirs, en vue de définir une politique étrangère cohérente et + représentative de l' opinion publique, comme ce doit aussi être le + cas pour les questions de politique intérieure . + + + Bill Clinton + a éprouvé + quelques difficultés à établir ce dialogue avec ses opposants + politiques, et ce, malgré son habileté politique et la présence, + lors de son second mandat, d' un Républicain à la tête du Pentagone + ( William Cohen ) . + + + Plus encore qu' à une querelle + opposant Républicains et Démocrates, + les divergences de vues + répondent donc davantage à des + logiques institutionnelles . + +

+ + + + + + + L' engagement militaire des Etats-Unis après le 11 septembre 2001 + + + +

+ + Fortement critiqué pendant les premiers + mois de son mandat pour son manque d' intérêt pour les questions + internationales, + George W. Bush + se retrouve, depuis le 11 septembre + 2001, dans une situation qui semble totalement à l' opposé de ce profil tant + décrié . + + C' est même lui qui se montre favorable + aujourd'hui à un renforcement de l' interventionnisme des Etats-Unis dans ce qu' + il a appelé la " croisade " antiterroriste, celle -ci s' étant accompagnée d' un + certain nombre de réformes et de mesures, toutes acceptées par le Congrès + . +

+

+ Il convient de distinguer ici les mesures qui ont été + adoptées pour renforcer la sécurité du territoire et les débats + concernant l' engagement des Etats-Unis sur des théâtres extérieurs . + + Dans les deux cas, + si l' on en croit les sondages, + ces décisions + ont été + largement soutenues par l' opinion publique et le Congrès s' est montré à la + fois bienveillant et incapable de contrer les initiatives de l' + Administration . + + + Toutefois, + certains parlementaires + n' ont pas manqué de rappeler les + limites, à la fois dans la durée et dans l' importance, des mesures + proposées, affirmant qu' ils ne soutiendraient pas de façon aveugle des + réformes en profondeur au nom de une " présidence impériale " retrouvée + . + +

+ + + + La sécurité intérieure + + + +

+ + Les premières mesures qui ont été adoptées après les + attentats de New York et de Washington concernaient le renforcement de + la sécurité dans les aéroports et le traitement des étrangers sur le + territoire . + + + + Elles + ont marqué le début d' une campagne + de plus grande ampleur dont les orientations ne sont pas toutes connues, + mais qui ont pour objectif de renforcer la sécurité intérieure . + +

+

+ + Les débats sur le recrutement d' agents fédéraux chargés + d' assurer la sécurité dans les aéroports , tel qu' il a été proposé à + la fin de le mois d' octobre 2001 , + a rapidement divisé Républicains et + Démocrates à la Chambre des représentants, chacun profitant de l' + occasion pour défendre des valeurs partisanes . + + + Ainsi, ce sont surtout les Républicains, et parmi eux + la branche conservatrice, qui se sont montrés les plus hostiles au fait que + la " bureaucratie fédérale " ( c' est ainsi que ils la nomment ) était + appelée à se substituer aux entreprises privées chargées de la sécurité des + compagnies aériennes . + + Ils + estimaient que + cette proposition accroissait le rôle des pouvoirs publics, comme le + souhaitaient les Démocrates, mais reconnaissaient la nécessité de + renforcer la sécurité . + + + John Warner ( républicain , Virginie ) + a noté à ce propos + que cette mesure pourrait être effective pendant trois ans, mais qu' + ensuite les compagnies aériennes devraient pouvoir de nouveau faire + appel à des agences de sécurité privées . + +

+

+ + Les Démocrates + se sont montrés favorables à cette + mesure, tout en déplorant qu' elle s' accompagne de certaines + restrictions en matière de droit du travail, puisque les employés n' ont + pas le droit de grève et peuvent être licenciés s' ils n' accomplissent + pas efficacement leur travail . + + + En accord sur le principe du + renforcement de la sécurité aérienne, + Démocrates et Républicains + se sont opposés sur la façon de le + mettre en place, les uns voulant faire appel à des agents fédéraux, les + autres demandant un accroissement de l' aide aux compagnies privées + . + +

+

+ + Les propositions de l' + Administration en matière de sécurité dans les aéroports + ont ainsi + eu pour effet de diviser les membres du Congrès, et les deux Chambres n' + ont pu s' opposer de façon efficace ( car bipartisane ) au pouvoir + exécutif, quand bien même elles l' auraient souhaité . + + + En conséquence, nous assistons + aujourd'hui à une + remontée en puissance du pouvoir fédéral sur les questions + intérieures, comparable à ce qui s' était produit entre 1917 et 1980, avant + deux décennies de stagnation . + + Certains + considèrent même que le 11 septembre + marque le début d' une nouvelle ère de l' Etat fédéral dont les + prérogatives continueront nécessairement de s' accroître dans les + prochaines années . + +

+

+ + Depuis + le 11 septembre, + les problèmes de sécurité intérieure + sont étroitement + liés aux questions de politique étrangère . + + + Le 26 novembre 2001, + à l'occasion de une réception donnée à la Maison-Blanche + en l'honneur de la libération des deux Américaines détenues à Kaboul, + George W. Bush + a souligné la + volonté des Etats-Unis de lutter contre le terrorisme dans le monde + entier : " L' Afghanistan ne constitue que le début . + + + Quiconque + abrite un terroriste est lui -même + un terroriste . + + + Quiconque + aide financièrement un terroriste + est un terroriste . + + + Quiconque + met au point de + les armes de destruction massive destinées à terroriser des Etats devra + rendre des comptes . " Le 3 octobre 2001, dans le cadre de la + coordination des moyens de lutte antiterroriste, le sénateur républicain + du Maine, Olympia Snowe, a proposé un texte relatif à la participation + de toutes les ambassades des Etats-Unis à la détection des groupes + terroristes, par le biais de commissions spécialisées dans chaque + ambassade . + + + Jesse Helmes ( républicain , Caroline-du-Nord ) , ancien président de + la commission de les Affaires internationales de le Sénat , + a apporté son soutien à ce texte une + semaine plus tard et il est à présent placé sous l' autorité de ladite + commission, présidée par Joseph Biden . + + + Par ailleurs, + un projet de loi sur les visas accordés aux étudiants + étrangers + a été proposé au Sénat, par des élus + tant républicains que démocrates, et apparaît à bien des égards comme + moins restrictif que ne le craignaient certains responsables + universitaires . + + + Il + prévoit entre autres choses que + : + +

+ +

+ + les universités accueillant 0 des étudiants étrangers + fournissent des renseignements + apportant la preuve que ces étudiants suivent réellement les cours + ; + +

+

+ + les universités + communiquent l' adresse des + étudiants et toute information concernant leur scolarité . + +

+ +

+ + A contrario, + ce texte + n' est ni restrictif en ce qui + concerne le nombre d' étudiants pouvant obtenir des visas, ni sélectif + en ce qui concerne leur origine . + + + Sur ces + deux points, + les parlementaires + ont été sensibles au fait que les + étudiants étrangers constituent un atout pour les universités du pays, + répondant ainsi aux attentes des universitaires . + + + En effet, + selon un rapport communiqué le 13 novembre 2001 par l' + Institute of International Education, + 547 867 étudiants étrangers + étaient + inscrits dans une université aux Etats-Unis en 2000-2001, 13 % d' entre + eux étant issus de pays à forte majorité musulmane . + +

+ + + + + Les campagnes sur les théâtres extérieurs + + + +

+ + Depuis le 11 septembre 2001, + fidèle à sa déclaration de " guerre " + contre le terrorisme, + George W. Bush + a entrepris de + renforcer les pouvoirs présidentiels en matière de politique étrangère, + à un niveau nettement plus important que ses prédécesseurs, y compris + Franklin D. Roosevelt . + + + Ces pouvoirs renforcés + se justifient en + temps de guerre, comme le rappelait récemment Ari Fleischer . + + + Ainsi, + les prérogatives du Congrès, élargies sous les trois + Administrations précédentes pour des raisons liées à l' environnement + international et à le cadre institutionnel , + semblent s' être fortement + affaiblies . + + + Assumant pleinement son rôle de chef + des armées, + le président + s' est lancé dans + une guerre contre un adversaire à sa mesure ( Al-Qaida ), mais aussi + dans une bataille politique contre ceux qui n' hésitent pas, au nom de + la Constitution, à contester son autorité . + + + Concernant les questions de + surveillance et de renseignement, + par exemple, + l' Administration Bush + a été critiquée + par les parlementaires, qui refusent de laisser l' Exécutif prendre des + décisions sans concertation de façon systématique, comme l' Attorney + General John Ashcroft le demandait, renforçant ainsi le pouvoir de la + Maison-Blanche . + +

+

+ + Paradoxalement, c' est dans l' aile conservatrice des + Républicains que les critiques de la conduite des opérations en + Afghanistan se sont fait entendre, notamment en ce qui concerne + les buts et le financement de la campagne militaire . + Ce sont d'ailleurs souvent les Républicains + qui manifestent leur désaccord quand des pouvoirs de guerre trop importants + sont octroyés au chef de l' Exécutif . + + A l' inverse, + les Démocrates + ont largement soutenu la riposte + armée contre le régime des Talibans, soupçonné d' apporter une aide + importante à Al-Qaida . + + + De même, + les Démocrates + ont + accueilli favorablement les initiatives diplomatiques de l' + Administration . + + + De ce fait, + la majorité sénatoriale + voit d' un bon oeil le rapprochement + avec Moscou ( sur lequel les Républicains se montrent beaucoup plus + méfiants ), le dialogue avec Pékin et la concertation avec les alliés, + sans oublier les partenaires du monde arabo-musulman . + + + Ce renversement des rôles + traduit le profond consensus sur la + nécessité de mener une lutte sur tous les fronts contre Al-Qaida + . + +

+

+ + Les parlementaires du camp démocrate + n' ont + pas manqué de rappeler que le président Bush, plutôt que de précipiter + la riposte contre des installations terroristes connues, a pu rassembler + une coalition internationale jetant les bases de la lutte + antiterroriste, grâce notamment aux initiatives de Colin Powell . + + + Les craintes de voir les Etats-Unis se lancer dans des + opérations à la hâte et sans concertation + se sont révélées infondées dès lors + que la Maison-Blanche s' est engagée dans la lutte contre Al-Qaida en + faisant appel aux services de renseignement de plusieurs Etats . + + + Walter Russell Mead remarque sur ce point que le multilatéralisme + proposé par l' Administration Bush dans la riposte militaire en + Afghanistan et la lutte antiterroriste ne peut en aucun cas être + assimilé au wilsonisme . + + + Il s' agit plutôt d' un unilatéralisme suivi + par des Etats qui partagent les mêmes convictions ( Europe ), + qui n' ont pas de raison de critiquer l' attitude des Etats-Unis, ou qui + pourraient en tirer profit ( Russie et Chine ) . + Il est vrai qu' après le 11 septembre, la communauté internationale a approuvé + de façon générale les initiatives de Washington, mais sans être invitée pour + autant à en discuter la forme . + + Au fur et à mesure que la campagne militaire en + Afghanistan a progressé, + certains intellectuels démocrates + ont + cependant dénoncé l' influence des " faucons " qui, au sein de l' + Administration, défendent les opérations militaires, particulièrement au + Congrès, et le rôle joué par les lobbies économiques dans la définition + de la politique étrangère . + + + Même en temps de + guerre, + selon eux, + les intérêts + prennent le + dessus sur le sentiment patriotique originel et l' argent continue d' + influencer les décisions politiques . + +

+

+ + Par ailleurs, + certains Démocrates, relayés en cela par la presse , + n' ont + pas manqué de faire un rapprochement entre la riposte en Afghanistan et + la gestion de la crise du Kosovo par le président Clinton, en 1999 + . + + + A cette époque, + le gouverneur George W. Bush + reprochait + à l' Administration de ne pas utiliser tous les moyens possibles pour + atteindre les objectifs fixés . + + + Or, + Ivo Daalder et Michael O'Hanlon + remarquent que le nombre de sorties + aériennes en Afghanistan est de très loin inférieur à celui constaté au + Kosovo . + + + De même, + les objectifs politiques + n' ont pas + été clairement définis, en dehors de ce que l' Administration a appelé + la " croisade " antiterroriste . + + + Dans une + lettre adressée au président Bush, + le 6 décembre 2001, + le représentant Tammy Baldwin ( démocrate , Wisconsin ) + estimait + qu' il se sentait concerné, avec ses confrères, " par ceux qui + cherchaient, dans l' Administration et au Congrès, à étendre la campagne + militaire au-delà de l' Afghanistan ", considérant que " sans une + présentation claire et sans équivoque de la responsabilité d'autres + nations dans les attentats du 11 septembre, il était inapproprié d' + étendre le conflit " . + + C' est pourquoi le soutien apporté à + Bush par les Démocrates a commencé à diminuer quand l' + Administration a décidé d' aller au-delà de la campagne antiterroriste en + visant le régime irakien . + + A + l' inverse, + les Républicains les plus conservateurs + ont revu leur jugement critique, + considérant que la question irakienne, en suspens depuis plus de 10 ans, + pouvait enfin trouver une issue . + +

+ + + + + + Le cas irakien + + + +

+ + Après une restructuration en profondeur + des mesures de sécurité intérieure, + l' Administration + s' est + lancée dans une campagne militaire en Afghanistan et a annoncé très + rapidement, après la fin des opérations en Asie centrale, que la cible + suivante de ce que le président Bush a appelé la " lutte sans fin " serait + l' Irak . + + + L' objectif, qui ralliait un large consensus dans les camps tant + républicain que démocrate , + consistait à renverser le régime de + Saddam Hussein, même si d'autres arguments ont été mis en avant pour + justifier un déploiement militaire . + + + Malgré une vive opposition internationale, + la guerre + a été déclenchée en + mars 2003, sans l' aval des Nations unies, les Etats-Unis assumant la + quasi-intégralité des opérations militaires, soutenus par le Royaume-Uni et + l' Australie sur le terrain et par un total de 48 Etats favorables à la + cause défendue par la Maison-Blanche . + +

+

+ + au Congrès, + la perspective d' une campagne militaire à grande échelle + a définitivement tourné la page de l' + union sacrée ", perceptible après le 11 septembre 2001, et qui avait permis + à la campagne afghane de se dérouler sans encombre . + + + Une fois terminée + cette période d' absence totale de débat politique, + les parlementaires + ont repris leur rôle de contrepouvoir de + l' Exécutif, annonçant clairement qu' aucune campagne militaire en Irak ne + pouvait être décidée sans leur accord . + + + Ainsi, + avant de convaincre la communauté + internationale, + l' effort de l' Administration Bush + a consisté à + plaider le bien-fondé d' un déploiement militaire devant les membres du + Congrès . + +

+ + + + Les arguments en faveur de une intervention militaire + + + +

+ + Dans les semaines qui ont suivi les + attentats du 11 septembre, + tandis que se préparait l' offensive militaire contre le + régime des Talibans, + l' Irak + a été désigné comme la prochaine + cible possible de la " croisade " contre le terrorisme lancée par George + W. Bush . + + + Le 20 septembre, + celui -ci + recevait une lettre ouverte signée + par plusieurs dizaines d' officiels, mettant l' accent sur la nécessité + de " châtier " Saddam Hussein afin de éradiquer les sources du + terrorisme international . + + + Les autorités + sont depuis lors efforcées de + rassembler des éléments permettant d' établir un lien entre le régime de + Saddam Hussein et le terrorisme . + + + Ces éléments + sont : + +

+ +

+ + la tentative d' assassinat de l' ancien président + Bush, en 1993, au Koweït, dont l' Irak a été rendu responsable par + la CIA et le FBI ; + + +

+

+ + l' attentat du World Trade Center en 1993, dont + plusieurs pistes permettent de remonter jusqu' à la " filière " + irakienne . + + +

+

- les liens entre Mohammed Atta, l'un + des terroristes du 11 septembre, et les autorités irakiennes, comme l'ont + confirmé les rencontres successives entre le terroriste et des responsables + des services secrets irakiens, notamment Al Ani, à Prague (c'est à la suite + de leur dernier entretien que le compte bancaire d'Atta aurait été crédité + de 100 000 dollars, en provenance des Emirats arabes unis) ;

+

- l'aide financière apportée par le + gouvernement irakien aux familles des " kamikazes " palestiniens, considérés + à Washington comme appartenant à des groupes terroristes ;

+

- le lien possible, bien que non prouvé, + entre les attaques à l'anthrax aux Etats-Unis et les installations + biologiques en Irak, notamment Salman Pak au sud de Bagdad (on sait + cependant que la piste interne est privilégiée dans l'affaire de l'anthrax, + mais tout lien avec l'Irak n'a pas été écarté).

+ +

+ + Ces éléments + se sont renforcés dans la mesure où + Bagdad refusait, depuis 1998, d' ouvrir son territoire aux inspecteurs + des Nations unies . + + + Par ailleurs, + les soupçons selon lesquels le régime cherchait à se + procurer 0 des armes de destruction massive + constituaient un argument avancé par les conservateurs aux Etats-Unis + et repris par les membres de l' Administration Bush . + + + Depuis quelques années, + les thèses des conservateurs sur la capacité de l' Irak à + reconstituer un arsenal d' armes de destruction massive + ont été alimentées par plusieurs + ouvrages " grand public ", dont ceux de Khidhir Hamza, chef des services + de recherches nucléaires irakiennes jusqu' en 1995, de Richard Butler, + ancien chef de la Commission spéciale des Nations unies ( UNSCOM ) + aujourd'hui au Council on Foreign Relations à New York, et de Scott + Ritter, ancien inspecteur de l' UNSCOM . Ce dernier, opposé toutefois à + une campagne militaire en Irak, proposait une descripti + + + Enfin, + l' abondante littérature sur le terrorisme et la + prolifération des armes de destruction massive, mise en avant depuis le + 11 septembre , et surtout les attaques à l' anthrax , + placèrent généralement l' Irak au + centre de la menace . + + + Plus récemment, + trois personnalités importantes dans l' entourage du + président Bush, Donald Rumsfeld , Dick Cheney et Condoleezza Rice , + n' ont pas manqué d' accuser l' + Iran, l' Irak et la Syrie d' être à l'origine des multiples attentats + commis en Israël, invoquant le lien présumé entre le régime de Bagdad et + les réseaux du terrorisme international . + + + L' ensemble de ces considérations + ont fait de + l' Irak la cible suivante de la campagne antiterroriste menée par l' + Administration . + + + Enfin, + en publiant un rapport accablant sur + la volonté de Bagdad de reconstituer un arsenal d' armes de destruction + massive et de l' utiliser dans un avenir proche, + les autorités britanniques + ont apporté leur contribution aux + accusations, revenant largement sur la mauvaise volonté affichée par + Saddam Hussein depuis plus de 10 ans . + +

+

+ + La plupart des experts européens + considérèrent + rapidement que les frappes des Etats-Unis contre l' Irak étaient + inévitables, à moins que le régime ne cède et que Saddam Hussein ne + quitte le pouvoir, ce qui semblait évidemment peu envisageable . + + + L' un des premiers efforts + consista à s' assurer le soutien de + l' opinion publique . + + + Selon un sondage publié par le + Washington Post fin 2002, + 64 % des personnes interrogées + étaient ainsi favorables à des + frappes contre l' Irak . + +

+

+ + Par ailleurs, + plusieurs membres de l' Administration - dont le + secrétaire adjoint à la Défense , Paul Wolfowitz - , + plaidèrent en faveur de une + extension des opérations militaires en Irak . + + + Une intervention sur le sol irakien + nécessitait des + moyens nettement plus importants que la guerre en Afghanistan, et les + alliés de Washington, tant dans la région qu' ailleurs, semblaient peu + réceptifs à la perspective de reconstituer la coalition de 1991 . + + + En effet, + les alliés + ne partageaient + plus, pour la grande majorité d' entre eux, la position des Etats-Unis + vis-à-vis des sanctions imposées à l' Irak depuis 10 ans . + + + Ils + furent relayés en cela par certains + think tanks et centres d' expertise américains . + +

+

+ + Par ailleurs, + une guerre contre l' Irak + pouvait se faire selon trois + scénarios . + + + Le premier + consistait à + renouveler l' expérience de 1991 ( sans doute avec une coalition + amoindrie ) ; il nécessitait des mois de préparation et posait de réels + problèmes de politique intérieure aux Etats-Unis . + + + Le deuxième scénario + consistait à répéter l' expérience + de décembre 1998, à savoir des frappes contre des cibles précises en + Irak . + + + Une telle option + était + plus facile à mettre en oeuvre et ne posait pas trop de problèmes en + termes d' aval du Congrès . + + + Mais + les résultats + n' avaient pas été très concluants + en 1998 et n' avaient pas permis, en tout état de cause, d' atteindre + les objectifs affichés, à savoir le renversement du régime de Saddam + Hussein . + +

+

+ + Le troisième scénario + consistait à envoyer sur place + plusieurs commandos de services spéciaux chargés de liquider le + dictateur irakien . + + + Là encore, il n' y avait guère + de difficulté pour obtenir l' accord du Congrès, mais le succès d' une + telle missioncongrès + + De fait, + la première option + semblait + être la seule permettant de poursuivre l' effort de 1991, en poussant + cette fois les armées jusqu' à Bagdad pour liquider Saddam Hussein, + comme le souhaitait l' Administration . + + Ce fut l' option retenue . + + + Mais + l' objectif principal + était d' + assurer un succès rapide et à moindre coût, à la fois pour profiter du + large soutien de l' opinion publique aux Etats-Unis et pour éviter de + laisser le temps au régime irakien de s' organiser . + + + Kenneth Pollack , ancien directeur de les affaires de le Golfe à le + National Security Council , + remarquait à ce propos que, les + capacités de résistance de l' Irak étant nettement supérieures à celles + des Talibans, la préparation de l' intervention ne devait pas prendre de + retard, même s' il se montrait par ailleurs sceptique quant à sa + pertinence et aux résultats pouvant être obtenus . + +

+

+ + Les limites d' une telle option + étaient avant tout d' ordre externe + . + + + En effet, il fut très + difficile, et même impossible, de reconstituer une coalition + du type de celle de 1990 . + + La tournée de Dick Cheney dans les pays arabes , en mars + 2002 , + répondait nettement à l' objectif de + rassembler un tel soutien, mais celui -ci était difficilement + justifiable . + + + En 1990, + le régime de Saddam + Hussein + s' était rendu coupable de l' + invasion du Koweït et il avait été unanimement condamné par les autres + Etats de la région . + + + Depuis, + les voisins de l' Irak + se montraient sceptiques quant à la + poursuite des sanctions, qui avaient été plus nuisibles à la population + qu' au régime et avaient refusé de soutenir les frappes de décembre 1998 + . + + + Par ailleurs, + si les alliés des Etats-Unis + souhaitaient condamner et combattre l' Irak souhaitaient condamner et + combattre l' Irak il y a 10 ans, ils n' avaient jamais affiché la volonté + de détruire le régime de Saddam Hussein . + + Ainsi, + la Turquie, l'un des plus fidèles soutiens à Washington + dans la région , + voyait d' un mauvais oeil la + dislocation de l' Etat irakien, qui pouvait entraîner la création d' un + Kurdistan indépendant . + + + De façon générale, + les alliés de 1991 dans la + région + n' acceptaient de participer à une + campagne militaire que si celle -ci était mandatée par l' ONU . + +

+

+ + au Conseil de sécurité, + le consensus + a éclaté après + le renvoi des inspecteurs de l' UNSCOM par Bagdad, en 1998, et la + décision conjointe des Etats-Unis et du Royaume-Uni de frapper l' Irak + en représailles . + + + De fait, + les objectifs de + Washington + ne furent pas compris, et encore + moins partagés, par les autres membres du Conseil de sécurité . + + + Comme le demandait, + en mars 2002, + Philippe Droz Vincent , " + s' agit -il + de faire appliquer les résolutions de l' ONU, de renverser Saddam + Hussein ou de mettre sous tutelle un Irak potentiellement hégémonique + dans la région ? " Les mêmes critiques se sont fait entendre de la part + de les alliés européens des Etats-Unis, qui estimèrent pour certains d' + entre eux, malgré leurs divisions, que la campagne proposée contre l' + Irak ne répondait qu' à une volonté de vengeance de l' Administration + Bush et d' hégémonie dans la région . + +

+

+ + Toutefois, + les proches de George W. + Bush + ont démenti les soupçons selon + lesquels la Maison-Blanche accepterait de se plier au calendrier du + Conseil de sécurité des Nations unies . + + + Très vite, + ils + n' + écartèrent pas la possibilité de frapper quand ils le jugeraient + nécessaire, que ce soit avant ou après la décision de l' ONU concernant + les sanctions et les missions d' inspection sur le sol irakien . " Le + président a dit que nous ne pouvions attendre d' avoir la preuve que + quelqu'un utilise des armes de destruction massive contre les Etats-Unis + pour faire quelque chose afin de l' en empêcher ", déclarait ainsi Paul + Wolfowitz dans une interview sur CNN, le 21 mars 2002 . + + + Dès + lors, et malgré les efforts diplomatiques en vue de convaincre Paris, + Moscou et Pékin, Washington + annonçait pouvoir + se passer d' un mandat de l' ONU . + +

+ + + + + Les contraintes internes + + + +

+ + Maintes fois critiquée depuis quelques + mois pour son unilatéralisme, + notamment en Europe, + l' Administration Bush + a envisagé d' intervenir sans l' + appui de ses alliés - ou de la majorité d' entre eux -, prenant exemple + sur l' opération menée conjointement avec les Britanniques en 1998 + contre l' Irak et sur la campagne en Afghanistan . + + + La puissance logistique, organisationnelle et + destructrice de l' armée de les Etats-Unis le leur + permet en effet . + + + Au cours des 10 dernières années, + l' évolution de le matériel leur + a permis de fournir des résultats + plus rapides et plus significatifs . + + + L' opération " + Tempête du désert " de 1991 avait + exigé 110 000 sorties aériennes, contre seulement 6 500 en Afghanistan, + le différentiel, même notable, des capacités de résistance des + adversaires ne pouvant expliquer à lui seul un tel décalage . + + + De même, + la campagne du Kosovo + a été faite exclusivement depuis les + airs, grâce notamment à un matériel hautement sophistiqué . + + + Cette évolution sensible + de son arsenal militaire + offre à Washington un avantage + nettement plus décisif qu' en 1991, d'autant que les forces armées + irakiennes n' ont pu, en seulement 10 ans, reconstituer un arsenal + conséquent, et ne disposaient, à la veille du conflit, que de capacités + assez limitées . + + + Dès lors, + une campagne rapide + était envisageable et Washington + pouvait faire l' économie d' une coalition à la fois difficile à + organiser et fort contraignante à bien des égards, en comparaison de son + faible apport . + + + De nombreux experts aux Etats-Unis, considérant qu' une + coalition + briderait les capacités militaires + du pays, trouvèrent là des arguments pour justifier une intervention + unilatérale . + +

+

+ + L' exemple de l' + Afghanistan + joua un rôle important dans le + soutien apporté à une attaque de grande ampleur contre l' Irak . + + + En effet, + alors que les + résultats obtenus dans ce pays étaient présentés comme significatifs par + l' Administration ( à savoir un régime stable et une prospérité plus + notable qu' au temps des Talibans ), + celle -ci + plaida rapidement en faveur de une + intervention contre Bagdad, avec comme argument qu' une telle campagne + apporterait la stabilité dans la région . + + + A l' inverse, comme l' expliquait + Thomas Friedman, + si le nouveau régime afghan ne parvenait pas à s' imposer + sur l' ensemble du territoire et à faire l' unité du pays, + il + serait d' autant plus difficile à + Washington de " proposer " une poursuite de la campagne contre l' Irak + . + + + Invité à l' Institut français des + relations internationales, + le 28 mars 2002, + Steve Szabo , de la Johns Hopkins University ( Washington , D.C. ) , + a noté que + la Maison-Blanche ne prévoyait pas une intervention aussi longue et + importante que celle de 1991, notamment du fait de l' affaiblissement + des forces irakiennes ( n' oublions pas qu' en 1990, l' Administration + Bush qualifiait l' armée de Saddam Hussein de " quatrième armée au monde + " ) . + + Il s' agissait donc d' une quick war, c' + est-à-dire d' une intervention rapide engageant moins de forces . + + il + il + convenait, comme Steve Szabo, de rester mesuré quant à ces perspectives, + force est de constater que ces arguments répondaient également à la + volonté de ne pas se présenter devant le Congrès pour déclencher des + hostilités, en considérant que celles -ci n' engageraient que des moyens + relativement limités et ne dépasseraient pas 60 jours . + + + Mais, + à prendre de tels risques, + l' Administration + s' exposait, + en cas de résultats peu probants, à des critiques qu' il lui aurait + fallu assumer seule, car les parlementaires n' auraient pas manqué l' + occasion de rappeler qu' ils n' avaient pas été consultés . + +

+

+ C' est en effet au niveau de la politique + intérieure que les contraintes les plus vives, mais aussi les plus + neutralisantes, se sont manifestées . + + Comme nous l' avons vu, + le Congrès + a le pouvoir de + limiter, voire d' interdire, des opérations militaires extérieures + . + + + Par ailleurs, + si le principe de l' engagement militaire a été discuté + depuis le 11 septembre, + la perspective d' une intervention en Irak + a fait + apparaître de véritables fractures au sein de le Congrès . + + + Déplorant l' absence de bonne volonté + de la part de ses membres, + Paul Reynolds + notait + que " le Congrès avait refusé d' être contraint d' étendre les pouvoirs + des agences d' investigation, comme John Ashcroft l' avait demandé + . + + + Les parlementaires + ont approuvé les mesures d'urgence, + comme celle étendant le droit de surveillance d' un téléphone à tous + ceux appartenant à la même personne . + + + Ils + se sont cependant interrogés sur les + mesures de fond, comme le droit de garder quelqu'un à vue indéfiniment, + bien que le FBI ait déjà adopté de telles méthodes, à travers le service + de l' immigration, pour interroger des personnes . + + + Le Congrès + était encore une fois aveuglé par la + Constitution " . + +

+

+ + Unie jusqu'alors dans la lutte contre + le terrorisme, + la classe politique à les Etats-Unis + a + commencé à se diviser à la suite de le discours sur l' état de l' Union + du 29 janvier 2002, dans lequel le président George W. Bush a avancé sa + thèse d' un " axe du Mal ", inaugurant ce qu' il convient d' appeler la + " phase 2 " de la campagne antiterroriste . + + + Le 11 mars 2002, + à l'occasion de la célébration des six mois des + attentats, + il + annonçait, de façon + encore plus nette, que la seconde étape de la guerre antiterroriste + avait débuté : " Nous n' enverrons pas de soldats américains sur tous + les champs de bataille, mais les Etats-Unis prépareront activement les + autres pays à d' éventuelles batailles . " Vivement critiqué à l' + étranger, un tel discours a reçu un écho favorable aux Etats-Unis, + Pascal Riché estimant que " l' unilatéralisme de l' Administration Bush + s' accordait parfaitement avec l' isolationnisme, qui séduit tra + +

+

+ + Prenant la place tenue par George + Mitchell en 1990, + le leader du camp démocrate à la Chambre de les + représentants , Richard Gephardt , souvent cité comme candidat potentiel + à les primaires démocrates de 2004 , + a exposé la " réponse " officielle + de son parti au discours sur l' état de l' Union . + + + Mettant l' accent sur la nécessité de + rester unis dans la lutte contre le terrorisme, + il + a rappelé + que les Démocrates ne soutiendraient pas de façon aveugle toutes les + initiatives de l' Administration, notamment dans le domaine de les + réformes sociales, cherchant ainsi d'autres terrains que la sécurité + extérieure pour affirmer leurs différences . + + + Thomas Daschle , leader de la majorité démocrate à le Sénat , + a lui aussi rappelé le besoin d' + unité nationale, sans omettre cependant les points de divergence + . + + + Ainsi, + comme l' expliquait Eric Lesser, + tous deux " + se sont + livrés à l' exercice impossible consistant à mettre de côté l' esprit + partisan en étant à 100 % avec le président dans la guerre contre le + terrorisme et à tenter, dans le même temps, des critiques sur sa + politique économique et sociale " . + +

+

+ + Côté + républicain, + Trent Lott , leader de le GOP à le Sénat , et Dennis Hastert , leader + de la majorité à la Chambre , + ont tous + deux rappelé que les électeurs s' attendaient à une coopération parfaite + entre les deux partis au Congrès, réduisant indiscutablement la marge de + manoeuvre des Démocrates . + + + Par ailleurs, + Bob Stump , président de la commission de les Forces armées à la + Chambre , + a mis l' accent sur la nécessité de + débloquer les fonds nécessaires pour renforcer le budget de la Défense, + lançant ainsi un appel aux Démocrates . + + + Ce soutien massif et sans équivoque + est à + mettre en parallèle avec la résolution H.J.RES . 27, proposée par la + Chambre le 6 mars 2001, et dans laquelle Ronald Paul ( républicain, + Texas ), John Doolittle ( républicain, Californie ), Pete Stark ( + démocrate, Californie ), Roscoe Bartlett ( républicain, Maryland ), + Virgil Goode ( démocrate, Virginie ), Barbara Lee ( démocrate, + Californie ) et Barbara Cubin ( républicain, Wyoming ) rappelaient le + rôle du Congrès dans le déclenchement des conflits . + + + Un an plus tard, + seul Pete Stark + se montrait + encore sceptique quant à les propositions de l' Administration Bush, + mais il est resté fort isolé à la Chambre . + +

+

+ C' est donc une fois de plus le Sénat qui s' + est montré le plus actif dans ses réactions aux projets de guerre de l' + Administration . + + Dès le 29 janvier 2002, + Joseph Biden ( démocrate , Delaware ) , alors président de la + commission de les Affaires étrangères , + calmait ses collègues en précisant + que les propositions de l' Exécutif restaient vagues et qu' il fallait + attendre un réel plan budgétaire pour en discuter . + + + Dans les semaines qui ont suivi, + plusieurs élus + se sont + exprimés pour rappeler que le Congrès pouvait seul décider d' envoyer + des troupes sur des théâtres extérieurs . + +

+

+ + Le 11 février, + Russel Feingold ( démocrate , Wisconsin ) + écrivait dans le Washington Times que " le président devait également + respecter les termes de la résolution sur les pouvoirs de guerre " + . + + + En effet, + " en vertu de notre Constitution et de la résolution sur les pouvoirs de + guerre, + le président et le Congrès + doivent d'abord se mettre d' accord + sur une telle extension de nos engagements militaires " . + + + Le sénateur + n' a pas hésité à + rappeler que la répartition des pouvoirs avait été souhaitée dès les + origines de la démocratie aux Etats-Unis, et qu' il serait par + conséquent dommageable de la remettre en question ( les arguments + étaient sensiblement proches de ceux énoncés en 1990 ) : " En divisant + le pouvoir de faire la guerre, les rédacteurs de la Constitution ont + signifié que l' unité nationale était essentielle à tout effort de + guerre, et que cette unité pouvait se trouver renforcée en répartissant + l' autorité entre les deux pouvoirs démocratiques du gouvernement + . + + + Cette division du pouvoir de déclarer la guerre nous + force à rechercher un consensus national avant de mettre des Américains + en danger . " + + +

+

+ + Le sénateur Patrick Leahy + ( démocrate , Vermont ) , qui présidait la sous-commission de les + Opérations à l' étranger au sein de la commission de les Attributions + budgétaires , + a poussé plus loin cette idée dans + le domaine budgétaire . + + + Il + affirma qu' + il appartenait aux parlementaires de chercher à concentrer les efforts + sur les " zones grises ", afin de éviter les déséquilibres, offrant une + lecture totalement opposée à celle de l' Administration Bush . + + + Ainsi, + selon lui, " le Congrès, qui tient les + cordons de la bourse, + devrait s' assurer qu' une part de + l' augmentation budgétaire proposée est consacrée à la lutte contre la + pauvreté " . + +

+

+ + Mais c' est surtout + depuis le mois de mars 2002 que les oppositions les plus vives à + la perspective d' une intervention en Irak se font entendre . + + Le sénateur Robert Byrd ( démocrate , + Virginie occidentale ) + a mis en avant les + prérogatives des parlementaires en temps de guerre, notamment celle + consistant à exiger que le chef de l' Exécutif vienne expliquer sa + stratégie au Capitole . + + + Selon lui, " + le Congrès + a non + seulement le droit, mais aussi le devoir d' examiner d' un oeil critique + la politique du président . + + + Demander des explications, ce + n' est pas accuser ou condamner + . + + + Demander des explications, + c' + est rechercher la vérité " . + + Il s' agissait ici d' une critique qui concernait davantage les pouvoirs + de guerreguerre + + Thomas Daschle + a repris + les mêmes thèmes dans un article publié dans le Washington Post, en + mettant l' accent sur le budget nécessaire à une intervention : " Le + Congrès a l' obligation constitutionnelle de demander où et comment ces + fonds vont être utilisés . " Si les remarques énoncées par les deux + sénateurs sortaient du cadre partisan, les réactions qui ont suivi ont + été, en revanche, nettement plus politisées, soulignant le besoin d' + unité du pays dans une guerre qui n' est pas comme les autres . + + + L' éditorialiste du Washington Post , Charles Krauthammer + , + a ainsi pu écrire : + " La guerre contre l' islam radical est une nécessité . + + + Les guerres nécessaires + n' ont pas de stratégie de sortie + . + + + Elles + doivent + être gagnées . " Les prises de position contre une guerre en Irak ont + également eu pour effet de diviser le camp démocrate au Sénat, certains + considérant, à l'instar de Mitchell en 1990, que le moment était mal + choisi pour s' opposer au président, et plaidant donc en faveur de l' + unité nationale . + +

+

+ + Joseph Lieberman ( démocrate , Connecticut ) , colistier malheureux d' + Al Gore lors de l' élection de 2000 , + a adopté une position éloignée de + ses confrères démocrates, plaidant au contraire, comme il l' avait déjà + fait lors de la crise du Golfe en 1990, pour un soutien aux initiatives + présidentielles . + +

+

+ + Parallèlement à les propositions de + frappes contre l' Irak, + d'autres voix + se sont élevées pour réclamer un + règlement du cas irakien devant la justice internationale, prenant + exemple sur le cas de Slobodan Milosevic, jugé à La Haye . + + + En + accusant Saddam Hussein de crimes contre l' humanité, + les autorités américaines + renforcèrent la légitimité de l' + opposition interne ( comme ce fut le cas en Yougoslavie ) et espérèrent + même qu' un règlement se ferait sans recours à la force, ce qui semblait + pour le moins peu évident . + + + De façon générale, c' est + la doctrine + Bush concernant la croisade contre le terrorisme et l' utilisation + de la force pour dissuader les adversaires qui fit l' objet de critiques de + plus en plus franches . + + Dans l' + entourage du président, + les arguments en faveur du + renforcement des prérogatives de l' Exécutif + n' étaient pas + jugées essentielles dans la seule perspective du règlement d' une crise + ; elles s' imposaient également dans le bon fonctionnement d' une + politique étrangère . + + + Dans un entretien en date du 21 + février 1997, + Colin Powell , pourtant considéré comme l'un des modérés de l' + Administration , + estimait ainsi que " la menace + militaire fonctionne uniquement quand les dirigeants américains ont + réellement décidé de se préparer à utiliser la force " . + + + Pour le secrétaire d' Etat, il + convenait de faire en + sorte que les adversaires des Etats-Unis se sentent perpétuellement menacés, + et il fallait pour cela concentrer les pouvoirs de guerre entre les mains d' + un nombre limité de personnes, ce qui est loin de conforter les prérogatives + des membres du Congrès . +

+ + + + + Le vote au Congrès + + + +

+ + Le 19 septembre 2002, + après avoir présenté à l' Assemblée générale des Nations + unies sa position sur la situation en Irak, + George W. Bush + s' est + adressé au Congrès pour lui demander un vote l' autorisant à faire usage + de la force, afin de " faire appliquer les résolutions susmentionnées du + Conseil de sécurité des Nations unies, de défendre les intérêts de + sécurité nationale des Etats-Unis contre les menaces émanant de l' Irak, + et de restaurer la paix internationale et la sécurité dans la région " + . + + + Secondé par Donald Rumsfeld et Colin + Powell, + le président + a justifié la nécessité de ce vote, + dans un souci d' unité, pour faire face de façon plus crédible à la " + menace que fait planer le régime de Saddam Hussein " . + + + Cette initiative + a été saluée par + les parlementaires, qui y ont vu une volonté d' ouverture en direction + de le pouvoir législatif, et une reconnaissance de leurs prérogatives + . + +

+

+ + Plusieurs parlementaires démocrates + se sont cependant élevés contre + cette proposition de la Maison-Blanche . + + + Constatant un + décalage de plus en plus perceptible entre les orientations politiques + et l' opinion publique du pays, + Dennis Kucinich ( démocrate , Ohio ) , meneur de le groupe opposé à la + proposition , + a souligné que " ( ses ) administrés + ( étaient ) choqués de voir la direction que ( prenait ) l' Amérique " + . + + + De son côté, + Russel Feingold + estimait + que " l' Administration ( demandait ) la lune sans nous donner d' + informations sérieuses " . + + + De même, + plusieurs élus démocrates + se + méfiaient d' un amendement qui donnait au président tout pouvoir pour + gérer la sécurité et la paix de la région . + + + Pourtant, + la plupart des élus démocrates , à commencer par les + dirigeants de le Parti , + estimaient + être capables de travailler de concert avec l' Administration pour + mettre au point une résolution sur l' Irak soutenue par le plus grand + nombre . + + + L' objectif + était d' atteindre rapidement un + compromis sur les termes du texte et un vote à la Chambre et au Sénat + . + + + Nancy Pelosi ( démocrate , Californie ) + espérait que les deux camps + pourraient travailler ensemble en ce sens . + + + Mais + elle + avertit l' + Administration qu' elle -même et les autres parlementaires démocrates + souhaitaient des réponses concrètes sur le coût d' une offensive en Irak + en termes d' opération militaire, d' occupation, d' économie et de + guerre totale contre le terrorisme . + + + Le représentant John Spratt ( démocrate , Caroline-du-Sud + ) , de la commission de les Finances à le Congrès , + estima ce coût à 93 milliards de + dollars, sans compter les opérations de maintien de paix et les efforts + de reconstruction qui pourraient suivre . + +

+

+ + Cependant, + le camp démocrate + restait + divisé entre ceux qui estimaient qu' une campagne était nécessaire et + qu' il convenait de soutenir l' Exécutif ( Joseph Lieberman et John + Edwards au Sénat ), et ceux qui préféraient se concentrer sur les + dossiers de politique intérieure pour attaquer l' Administration + . + + Ce fut le cas de Thomas + Daschle, qui exprima son soutien à l'idée de une campagne militaire en Irak, + ce qui lui laissait le champ libre pour critiquer l' Administration sur + d'autres dossiers . + + Dans une intervention remarquée au + Sénat, + le 25 septembre 2002, + le leader de la majorité démocrate + apporta ainsi son soutien à la + campagne militaire, tout en accusant la Maison-Blanche d' utiliser la + menace irakienne à des fins électorales . + + + En soutenant l' initiative de l' + Exécutif, + il + se mettait à l'abri de critiques + politiciennes, ce qui lui permit de condamner l' instrumentalisation + qui, selon lui, était faite de la crise . + + + Ainsi, + si les + parlementaires furent généralement en accord avec l' Administration sur + la nécessité de régler le cas irakien, + les critiques + reposaient sur l' absence de débat + sur les autres points sensibles, la Maison-Blanche étant accusée de + faire la distinction entre les Républicains, soucieux des questions de + sécurité, et les Démocrates, supposés s' en désintéresser . + +

+

+ + Le 23 septembre 2002, + le représentant Alcee Hastings ( démocrate , Floride ) + introduisit au Congrès un projet de résolution ( H.J. RES . 110 ) + autorisant le président à faire usage de la force en Irak . + + + Mais + ce texte + comprenait + un certain nombre de conditions que l' Exécutif devait remplir, et sans + lesquelles les parlementaires pouvaient émettre des réserves . + + + Parmi ces conditions + figuraient alors : + +

+ +

+ + un effort préalable en vue de régler la crise par la + voie politique, en obtenant si possible le retour des inspecteurs + des Nations unies et le respect des résolutions du Conseil de + sécurité ; + + +

+

+ + des éléments de preuve attestant que l' Irak + cherchait à se procurer des armes de destruction massive et pouvait + menacer le territoire des Etats-Unis ; + + +

+

+ + un plan précis sur l' après-Saddam Hussein, afin de + garantir la stabilité dans la région ; + + +

+

+ + des engagements selon lesquels la lutte contre le + terrorisme demeurait la priorité en matière de défense ; + + +

+

+ + ce texte + rappelait enfin le rôle du Congrès dans le déclenchement des + conflits, comme pour informer l' Exécutif qu' une telle décision ne + pouvait être prise qu' au Capitole . + +

+ +

+ + Barbara Lee , seule + membre du + Congrès qui vota, après les attentats du 11 septembre, contre une + résolution autorisant l' usage de la force contre les terroristes, a + reconnu que cette résolution serait probablement adoptée par une grande + majorité parlementaire . + + Ce qui ne l' empêcha pas + de proposer sa propre résolution : les Etats-Unis + devaient, selon elle, s' atteler à résoudre le problème irakien à travers + les Nations unies, grâce à des inspections, des négociations et autres + moyens pacifiques . + + Elle + rejoignait en + cela les propositions avancées par certains partenaires européens des + Etats-Unis, en particulier la France . + +

+

+ + Enfin, + Robert Byrd, qui bénéficiait alors de sa position de président + pro-tempore du Sénat ( en l'absence de le président, il était chargé d' + assurer l' intérim ), rappela que les engagements de l' Administration + n' étaient pas recevables, la preuve que l' Irak + + + + De même, + il + condamna vivement l' idée selon + laquelle les critiques adressées à l' Exécutif étaient un acte d' + antipatriotisme . + + + En cela, + il + resta fidèle à la position qu' il + avait affichée tout au long de l' année 2002 . + + + Selon + lui, + la Maison-Blanche + cherchait + à obtenir des pouvoirs de guerre dépassant de loin ceux dont elle + disposait, ce qui pouvait lui permettre de se lancer dans d'autres + opérations futures sans consultation préalable du Congrès . + + + Il + se positionna ainsi indiscutablement + comme le chef de file de ceux qui se montraient méfiants au Sénat + . + + + De + leur côté, + plusieurs républicains, dont le chef de la majorité à la + Chambre des représentants, Dick Armey ( Texas ), mirent en garde l' + Administration contre les dangers d' entraîner le pays dans une guerre + en Irak . + + + + Mais + les parlementaires du GOP + devaient apporter leur soutien de + façon quasi unanime à la résolution finale, au nom de valeurs d' unité + en temps de crise, ralliant derrière eux de nombreux démocrates . + +

+

+ C' est finalement le 10 octobre 2002 que les + deux Chambres ont autorisé le président Bush à déclencher des opérations + militaires contre l' Irak, par 296 voix contre 133 à la Chambre des + représentants, et 77 voix contre 23 au Sénat . + + Le succès de ce vote + s' explique par la prise de position + des leaders démocrates en faveur de la résolution, notamment Richard + Gephardt ( à la Chambre ) qui en était l' auteur ; mais il convient de + relativiser ce plébiscite, car plus de la moitié des représentants + démocrates votèrent contre . + + + Au vu des éléments évoqués plus haut, + ce vote + n' était + pas une surprise, et, s' il est venu conforter l' Administration dans + ses positions à l'égard de l' Irak, il n' illustre pas pour autant un + regain d' influence de l' Exécutif sur les questions de politique + étrangère, et apparaît plus conjoncturel qu' autre chose . + + + En tout état de cause, + le soutien des + parlementaires + a eu pour effet + de clarifier la position des Etats-Unis, la Maison-Blanche disposant d' + un véritable mandat interne dans sa lutte contre le régime de Saddam + Hussein . + +

+

+ + Dans sa version finale, + la résolution + donnait + au président Bush tous les pouvoirs qu' il avait réclamés . + + + Cependant, + si elle + l' autorisait à agir indépendamment des Nations unies, + elle + tenait + compte des inquiétudes de certains parlementaires en encourageant le + président à épuiser d'abord tous les recours diplomatiques, et exigeait + de lui qu' il remette au Congrès, tous les 60 jours, un rapport au sujet + de toute action unilatérale qui aurait été entreprise . + +

+

+ + L' issue des débats + est devenue évidente lorsqu' une + version modifiée de la résolution, soutenue par la plupart des + démocrates, a été battue par un vote de 270 voix contre 155 en début de + journée . + + + Cette version + exigeait + que le président Bush demande au Congrès de se prononcer une seconde + fois sur le recours à la force lorsqu' il aurait conclu que les + démarches diplomatiques par le biais de l' ONU n' avaient pas abouti + . + + + Le représentant John + Spratt ( républicain , Caroline de le sud ) , qui avait parrainé la + version modifiée , + déclara : " + En l'absence de une action multilatérale, ce sera les Etats-Unis contre + l' Irak et, pour certains, les Etats-Unis contre le monde arabe et + musulman . " Et Jay Inslee ( démocrate, Washington ) de renchérir : " A + mon avis, frapper un tyran et créer 10 000 terroristes ne constitue pas + une victoire . " En d'autres termes, de nombreux parlementaires + attendaient l' Administration Bush au tournant et étaient prêts à + multiplier leurs critiques si l' intervention mili + + + En fait, il a fallu attendre la fin des opérations + en Irak, et surtout le triple attentat suicide de Riyad, pour que l' unité + nationale, généralement perceptible en temps de guerre, recommence à se + diluer, et que les critiques les plus vives concernant la lutte + antiterroriste menée par l' Administration se fassent à nouveau entendre au + Congrès . +

+ + + + + + Conclusion + + + +

+ + En s' attardant sur quelques exemples + précis, + en particulier depuis la fin de la guerre + froide, + cette étude + permet de + mieux comprendre le rôle du Congrès en matière de pouvoirs de guerre, et + dans quelle mesure les engagements extérieurs des Etats-Unis font + systématiquement l' objet de débats institutionnels opposant le Législatif à + l' Exécutif . + + + Ces divergences + sont d' autant plus marquées quand le + Capitole est politiquement opposé à la Maison-Blanche, comme ce fut souvent + le cas depuis 1994 . + + + Mais + la domination de toutes les institutions par un seul parti + n' empêche pas + les parlementaires de défendre des prérogatives qu' ils placent à un niveau + supérieur aux traditionnelles querelles politiques . + + + Ainsi, ce n' est pas parce que le + présidentprésident + + Un tel constat + est indispensable dans le contexte + actuel . + + + A l'occasion de les élections de la + mi-mandat organisées le 5 novembre 2002, + en effet, + les Américains + ont voté pour désigner l' ensemble des + 435 représentants ( mandat de deux ans ), 34 sénateurs sur 100 ( mandat de + six ans ) et 38 gouverneurs d' Etat sur 50 ( mandat de quatre ans ) . + + + Après la défection de Jim Jeffords en juin + 2001, + les Démocrates + étaient + majoritaires au Sénat, ce qui leur permettait d' y contrôler les commissions + et de faire pression sur certains dossiers présentés par l' Administration + Bush, comme la ratification du protocole de Kyoto et le bouclier antimissile + . + + + Par ailleurs, + cette opposition partisane + était souvent perçue, de l' extérieur, + comme une certaine forme de cohabitation . + + + Or, + si cela est exact sur + les dossiers de politique intérieure, + il n' en + est rien en ce qui concerne les + questions internationales . + +

+

+ + Pour la + première fois depuis les élections de 1934, + à la suite + desquelles le crédit de Franklin D. Roosevelt en tant que président avait + été renforcé, + aucun + président des Etats-Unis + n' avait vu son + parti politique progresser au cours de les élections de la mi-mandat + consécutives à son élection . + + + En ce sens, + le succès du Parti républicain + est une + victoire historique : comme entre janvier et juin 2001, le parti de George + W. Bush contrôle désormais l' Exécutif, les deux Chambres du Congrès et la + majorité des Etats . + + + Cette + victoire est -elle due au soutien de l' opinion publique à son président + ? + + + George W. Bush + était encore crédité, 14 mois après les + attentats de New York et de Washington, de plus de 60 % d' opinions + favorables, ce qui constitue un record au bout de deux ans de présence à la + Maison-Blanche . + + + Mais + la victoire des candidats + républicains + s' explique + bien davantage par des campagnes de terrain que par une stratégie d' + ensemble à la tête de laquelle se serait porté le président . + + + Enfin, + la campagne électorale + a été marquée par l' importance des + financements, ceux -ci ayant été majoritairement le fait d' initiatives + locales . + + + Mais + le seul point sur lequel cette élection apparaît comme une victoire + personnelle de George W. Bush est qu' il a lui -même choisi la plupart des + nouveaux candidats, et que ceux -ci ont connu des résultats largement + positifs . + + + + Ainsi, + parler d' un vote de soutien au président + semble caricatural, mais il s' agit + indiscutablement d' une victoire personnelle du chef de l' Exécutif, et + Thomas Daschle n' hésite pas à expliquer la défaite de son camp par la + campagne menée par George W. Bush, justifiant ainsi les mauvais résultats + des Démocrates . + +

+

+ + De même, il est difficile de voir dans + cette élection une réelle victoire du camp républicain, la campagne + ayant peu porté sur des questions partisanes, mais plutôt une défaite des + Démocrates, qui n' ont pas été en mesure de proposer une alternative, ni de + mettre en avant leurs différences de vues, sur les questions tant internes qu' + externes . + + En tout état de cause, + le résultat de ces élections + a renforcé la + position de l' Administration et mis entre parenthèses la constante + opposition partisane qui existait entre le Sénat et la Maison-Blanche depuis + 1994 ( à l'exception de la période de janvier à juin 2001, quand les + Républicains étaient majoritaires dans les deux Chambres ) . + + + Jusqu' aux élections de novembre 2002, + l' Administration Bush + pourrait être + exempte de toute critique dans sa gestion des affaires internationales, + notamment au Moyen-Orient, même si la plupart de ces questions font l' objet + d' un fort consensus entre les différentes composantes politiques du Congrès + . + + + Par ailleurs, + dans le contexte actuel, + les Démocrates + ont tout + intérêt à privilégier les questions intérieures dans leurs critiques + adressées à l' Administration, laissant ainsi de côté les problèmes + internationaux, à l'instar de Bill Clinton qui, en 1992, s' était concentré + sur l' économie et les problèmes sociaux et avait totalement délaissé les + affaires étrangères . + + + Dans ces conditions, + les résultats des élections de + novembre 2002 + devraient avoir pour effet de laisser le + champ libre aux Républicains sur les questions internationales dans les deux + prochaines années . + +

+

+ + C' est donc à + l'intérieur de le Parti républicain que les tendances lourdes en matière de + politique étrangère vont se dégager . + + Il convient donc d' analyser à la fois les différents + mouvements au sein de le GOP et les relations de ce parti avec l' + Administration, et aussi dans quelle mesure certaines conceptions recevront un + écho plus ou moins favorable, et seront ainsi susceptibles, ou non, de + participer pleinement à la formulation de la politique étrangère du pays . + + Parmi les personnalités les plus + influentes + se trouvent + les nouveaux présidents des commissions des Relations internationales et des + Forces armées au Sénat, Richard Lugar ( républicain, Indiana ) et John + Warner ( républicain, Virginie ), tous deux réputés pour leurs prises de + positions conservatrices . + + + Plus + que des divergences opposant Républicains et Démocrates, + les futurs débats sur les questions internationales + mettront en + évidence les désaccords existant au sein de le GOP entre des parlementaires + conservateurs et d'autres plus " centristes ", à l'instar de ceux opposant + les " faucons " et les " colombes " au sein de l' Administration . + + + Ils + permettront + aussi de mesurer clairement l' importance des prérogatives + constitutionnelles, que les parlementaires républicains ne manqueront pas de + mettre en avant à l'occasion de les futurs engagements de l' Administration + Bush sur la scène internationale . + +

+

+ + Si la victoire des Républicains a ainsi des effets importants sur les + questions intérieures, + le Congrès se rangeant + derrière les propositions de lois de l' Administration , il n' en + sera pas + forcément de même en ce qui concerne les affaires internationales, et l' + équipe de George W. Bush devra faire face, sur ce point, à la fois à l' aile + droite du Parti républicain et aux initiatives bipartisanes derrière + lesquelles pourraient se ranger des parlementaires plus " centristes ", + susceptibles de s' associer aux Démocrates en certaines circonstances + . + + Il sera indispensable pour l' + Exécutif de savoir compter + habilement sur ces différentes tendances . + +

+ + + + TITRE : La crise budgétaire des Etats fédérés américains + +

AUTEUR : François Vergniolle de Chantal

+ +

+ + La + quasi-totalité des Etats - seuls l' Alabama , le Michigan , New York , et le + Texas ont 0 des dates différentes - + ont eu à boucler + leur budget pour l' année fiscale 2003-2004 le 30 juin dernier, révélant ainsi + l' ampleur de la crise budgétaire qui les frappe . + + + Le + constat de crise + est généralisé depuis le printemps 2003 : + les différents think tanks ont tous leur avis sur la question - le Cato + critiquant l' interventionnisme fédéral, la Brookings dénonçant les + irresponsables coupes budgétaires étatiques, et Heritage le manque de + responsabilité fiscale des dirigeants - . + + + Ces derniers, ainsi que les lobbies intergouvernementaux ( National + Governors'Association , National Association of States'Legislatures en + particulier ) , + s' emploient à + développer les éléments d' une rhétorique récurrente depuis le début des années + quatre-vingt-dix, et selon laquelle la crise actuelle est a ) la pire depuis + longtemps b ) totalement imprévisible c ) imputable pour l' essentiel à la + politique fédérale . + + + La + situation + est d' autant plus + difficile que tous les Etats - sauf le Vermont - sont contraints par leur + constitution d' assurer un budget équilibré . + +

+

+ + Plus généralement, + les + difficultés budgétaires actuelles + peuvent être aisément interprétées comme une + manifestation des impasses d' un fédéralisme dit " coopératif " où les pressions + contradictoires et les accusations mutuelles entre les différents niveaux de + gouvernement ( fédéral, fédéré, local, municipal ) sont quasi-permanentes + . + + C' est d'ailleurs là un thème qui revient fréquemment dans le + débat actuel, que ce soit à la droite ou à la gauche de l' échiquier politique, et + qui prend la forme d' un appel au " tri " ( sorting out ) des fonctions + gouvernementales . + + Les + conservateurs + vont ainsi défendre un transfert plus net de + fonctions vers les Etats fédérés, alors que leurs homologues lib��raux ( au sens + américain ) considèrent que l' Etat fédéral doit assumer ses fonctions + nationales . + + + Derrière la rhétorique, + il + va de soi que l' + équilibre financier des Etats pose de façon aiguë le problème des relations + intergouvernementales . + + + des + Présidents comme Ronald Reagan ou Richard Nixon , en leur temps , l' + avaient parfaitement + compris et tenté de le mettre en oeuvre avec des programmes dits de " Nouveau + Fédéralisme " ( New Federalism ) dont l' objectif le plus direct était d' + alléger la charge financière de l' Etat fédéral en transférant aux Etats fédérés + un nombre plus important de responsabilités . + + + De nos jours, comme il y a vingt ans, + l' + argument " fédéral " + est fortement lié aux questions budgétaires, + alors qu' il est souvent présenté comme en engagement politique, voire + idéologique . + +

+

+ + Au lieu de mettre l' accent sur les débats en cours concernant la + question du fédéralisme, nous voudrions fournir un + éclairage des principaux éléments budgétaires du problème .problème + + Malgré la diversité des situations étatiques - + le Wyoming ne connaît par exemple aucune crise financière alors que la + Californie, elle, voit une crise politique et institutionnelle se greffer à ses + problèmes budgétaires -, + les + principales causes de la crise + sont aisément identifiables . + + Il est ainsi possible de mettre + en lumière des évolutions + importantes du fédéralisme américain . Il semble à peu près acquis que + le pari conservateur de ces dernières années, celui de la " dévolution " ( + devolution ), est en passe de être gagné . + + Dans une large mesure, + l' actuelle crise budgétaire des + Etats fédérés + est le produit du succès de la stratégie + conservatrice de " Nouveau Fédéralisme " . + +

+ + + + La fragilité de la situation budgétaire des Etats fédérés + + + +

+ + Dans un éditorial récent du Washington + Post, + un Sénateur démocrate de Caroline de Sud + expliquait que l' + administration Bush avait réussi à masquer la gravité de la situation + budgétaire de l' Etat fédéral . + + + Le constat d' un certain oubli médiatique + s' impose encore plus pour les Etats + fédérés . + + + En écho à la situation + fédérale, + les Etats + sont bien en proie à une + crise budgétaire particulièrement aiguë . + + + Hormis les spécialistes de la question, + cette crise + ne semble pourtant pas intéresser l' + opinion publique américaine, et encore moins les observateurs étrangers + . + + + Le caractère récurrent de la crise budgétaire des Etats + est sans doute une + part de l' explication - au début de la décennie quatre-vingt-dix, la + situation était assez similaire -, tout comme la quasi-certitude d' une aide + de l' Etat fédéral . + + + Pourtant, + le problème + est bien réel et il est presque certain + que ses conséquences immédiates vont lui donner rapidement une visibilité + politique . + + + Les hausses d' impôts, en particulier , + touchent directement les + électeurs, et le lancement de la campagne présidentielle à partir de les + primaires de l' hiver 2004 va mécaniquement contribuer à faire de la crise + budgétaire étatique un enjeu politique : les candidats démocrates ne peuvent + pas laisser passer une telle occasion de critiquer la politique économique + du Président, et celui -ci devra forcément le prendre en compte . + +

+

+ + L' ampleur du gouffre budgétaire devant lequel se trouvent les Etats + est nettement plus + préoccupante qu' au début de la précédent crise . + + + La récession + avait officiellement touchée le pays en + juillet 1990 . + + + Dès le milieu de + l' année fiscale 1991, + trente Etats + faisaient face à un + déficit cumulé de 15 milliards de dollars . + + + La solution adoptée + avait été une + augmentation substantielle des impôts étatiques, d' environ 27 milliards de + dollars entre l' année fiscale 1989 et celle de 1992 . + + + A l'époque, + la hausse draconienne des + impôts + avait aussi résulté + du manque d' économie des Etats, et pas simplement de la mauvais situation + d' ensemble . + + + Ainsi, + la plupart des Etats + essaient maintenant de mettre de l' + argent de côté soit dans le fond général, soit dans un fond spécifique dit + de stabilisation ( on mentionne souvent ce dernier sous l' expression de " + rainy day fund " ) . + + + Lors de + la récession de juillet 1990, + les Etats + avaient, en + moyenne, 4.7 % de leur budget en réserve dans l'un de ces deux fonds, soit + 12 milliards de dollars ; or ceci s' est révélé largement insuffisant, d' où + le recours aux impôts . + + + A partir de 1993, + avec le redécollage de l' économie américaine, + les Etats + avaient + finalement réussi à émerger de leurs problèmes budgétaires, et en avaient + profité pour revenir sur les augmentations d' impôts : entre 1994 et 2001, + 43 Etats ont baissé les imp��ts pour un montant de plus de 40 milliards de + dollars . + +

+

+ + Le ralentissement économique actuel + a débuté à la + fin de l' année 2000 en touchant d'abord des zones industrielles autour de + les Grands Lacs et des ports du Sud ; les attentats du 11 septembre 2001 ont + encore fragilisé la situation . + + + Cette fois, ce sont donc les Etats du Sud ( Alabama, Arkansas, Kentucky, Missouri, les + Carolines, Tennessee, et la Virginie ) ainsi que ceux du Midwest ( Indiana, + Michigan, Ohio ) qui ont connu les premières difficultés à partir de le + printemps 2001 . + + Les responsables étatiques + avaient aussi tenté de + pallier d' éventuels problèmes budgétaires à venir en augmentant les + réserves budgétaires : en 1999, elles se montaient ainsi à 8,5 % du budget + des Etats . + + + Mais pourtant, + la situation + est sans + commune mesure avec celle du début des années quatre-vingt-dix . + + + Les experts + considèrent que les + Etats auraient dû doubler leurs réserves ( de 8,5 % à 18,6 % selon le Center + on Budget and Policy Priorities ) pour faire face à la force de la crise + actuelle . + + + Ainsi, + le CBPP + estime qu' à présent + plus de la moitié des Etats ont des revenus inférieurs à ce qui était + initialement prévu en 2002, de sorte que 45 d' entre eux ont un déficit + budgétaire pour l' année fiscale 2003 d' un montant de 25 milliards de + dollars, chiffre qui devrait se monter, selon les estimations, à 68, voire + 85 milliards de dollars pour l' année 2004 . + +

+

+ + Une large part des remous + budgétaires actuels + trouve son explication dans la + configuration des prélèvements étatiques . + + + En effet, il semblerait que le système fiscal + existant amplifie rapidement - soit à la hausse, soit à la baisse - les + évolutions économiques nationales . + Il faut donc se tourner + vers la + composition des revenus et derevenu +

+

+ + La masse budgétaire des Etats + est considérable, y + compris par rapport à le budget de l' Etat fédéral . + + C' est une donnée peu réalisée par les lecteurs européens, mais les + Etats fédérés étant, au sein de le système fédéral, des entités + souveraines dans le domaine de compétence que leur réserve la Constitution, ils + ont à leur disposition un appareil fiscal substantiel . + + En 1997, + le total des revenus étatique + atteignait 815 + milliards de dollars . + + + Les Etats + ont collecté en + propre 584 milliards de dollars, et l' Etat fédéral a fourni les 231 + milliards de dollars restants, par le biais de financements catégoriels ou " + en bloc " ( categorical grant - block grant ), c' est-à-dire soit en + finançant des programmes spécifiques - dits " catégoriels " - soit en + attribuant une somme générale à un domaine dont la gestion courante est + laissée aux Etats fédérés . + +

+

+ + Cette masse budgétaire des + Etats + se décompose + classiquement en revenus ( prélèvements ) et en dépenses . + + + Au niveau des prélèvements, + l' impôt sur le revenu ( income tax ) et l' impôt sur la consommation ( + sales tax ) + occupent les premières + places, puisqu' ils représentent chacun environ 18 % du revenu total des + Etats . + + + Les rentrées de l' impôt sur la consommation + augmentent relativement peu . + + + Elles + ont été + dépassées par le montant de l' impôt sur le revenu perçu par les Etats au + cours de la décennie quatre-vingt-dix . + + + L' impôt sur la consommation + a en effet été érodé + par toute une série d' exemptions accordées à différents produits, par + exemple aux ventes effectuées sur Internet, mais ces réductions varient + considérablement d' un Etat à l' autre, produisant, en fin de compte, une + situation extrêmement complexe, voire confuse . + + + Troisième grande catégorie, + les soutiens de l' Etat fédéral . + + + + Plus de la moitié de ces " + aides intergouvernementales " + sont des + financements destinés à des programmes d' assistance sociales ( public + welfare ) tels le récent Temporary Aid to Needy Families ( TANF ) qui, + depuis 1996, remplace le programme AFDC ( Aid To Families With Dependent + Children ) . + + + Ces aides + représentent la part la + plus importante des revenus des Etats - un peu plus de 28 % en 1997 - de + sorte que aucun Etat ne pourrait boucler son budget sans l' aide de l' Etat + fédéral . + + + Dans ces conditions, + l' élément fondamental pour l' équilibre budgétaire de les Etats + est bien la décision fédérale ! + + + La crise actuelle de les Etats + a lieu au + moment où l' Etat fédéral relance sa stratégie de désengagement financier + entamée depuis les années quatre-vingt . + + Il ne s' agit pas bien sûr d' une simple coïncidence + : au vu de la masse des aides fédérales, c' est là l' élément + déterminant des difficultés étatiques . + + A côté de ces trois grandes sources de revenu, il + convient de mentionner l' impôt sur les + entreprises (impôt +

+

+ + Derrière + ces chiffres globaux, + les Etats + varient + considérablement dans la composition de leur revenu . + + + Ainsi, + neuf d' entre eux + imposent peu ou + pas d' impôt sur le revenu ( le New Hampshire et le Tennessee dans la + première catégorie, alors que l' Alaska, la Floride, le Nevada, le Dakota du + Sud, le Texas, l' Etat de Washington, et le Wyoming n' ont pas du tout d' + impôt sur le revenu ) . + + + Le Massachusetts et l' Oregon, à l' inverse , + ont un impôt + sur le revenu qui constitue 30 % de leur revenu total . + + + La même ambivalence + se relève au + niveau de l' impôt sur la consommation . + + + Cinq Etats + ne disposent + pas d' un tel impôt ( l' Alaska, le Delaware, le Montana, le New Hampshire, + et l' Oregon ), alors qu' en même temps, la Floride, le Nevada et l' Etat de + Washington voient cette taxe représenter entre 35 et 40 % de leurs revenus + . + +

+

+ + Au niveau des + dépenses budgétaires, on peut aussi identifier quelques postes qui + ressortent de façon disproportionnée dans le budget général, et il convient + également de souligner la grande hétérogénéité des Etats en la matière . + + L' éducation primaire et secondaire ( elementary and secondary education ) + représentait 160 + milliards ( soit 20 % ) des dépenses des Etats en 1997 . + + + Le second poste, celui de l' assistance sociale ( public welfare ) , + représentait, + à la même date, 16 % des dépenses, et était essentiellement lié à Medicaid, + le programme fédéral d' assistance aux défavorisés . + + + Le troisième poste, surclassé + par le précédent depuis le début de les années quatre-vingt-dix , + est celui de + l' enseignement supérieur ( higher education ), totalisant 12 % des dépenses + . + + Viennent ensuite les hôpitaux, les autoroutes, et + d'autres programmes de santé mineurs . + + La composition des dépenses + varie considérablement d' un Etat à l' + autre, ce qui rend compte de profondes différences historiques et sociales + . + +

+

+ Il est en effet possible, en + première approche, de diviser les + Etats en deux catégories générales : institutionnellement, on distingue + le plus souvent deux groupes d' Etats, mais cette différence n' est pas purement + formelle . + + Elle + a des influences importantes quant à les + politiques publiques mises en oeuvre par les Etats . + + + Le premier groupe, + dit " jacksonien ", est composé d' Etats + où les Exécutifs sont faibles et où l' interventionnisme des pouvoirs + publics est limité ; il s' agit surtout d' Etats du Sud . + + + Le second groupe, dit " + progressiste " , + est composé d' Etats du Midwest, de la + Nouvelle-Angleterre, de la Californie et de New York . + + + Le pouvoir exécutif y + est puissant, et l' activisme des + pouvoirs publics ( notamment en matière sociale ) est réel . + + + Il + va de soi que + les Etats appartenant à la seconde catégorie ont un système de prélèvement + relativement familier à un Européen : un impôt sur le revenu élevé destiné à + financer un activisme public réel . + + + Tendanciellement, il semblerait + que les Etats dits + " Progressistes " peuvent donc faire face plus aisément aux fluctuations + économiques nationales . + + Le poids de l' impôt sur le revenu dans le budget de ces Etats + agit très certainement comme une forme + de stabilisateur, assurant une base fiscale solide . + + + Mais pourtant, + le + développement de leur système fiscal ne les met pas à l'abri de importants + problèmes budgétaires qui, là encore, sont connus en Europe : comment + concilier rigueur de gestion et le développement d' une politique sociale + réelle ? + + + Si les Etats " progressistes " sont donc + plus susceptibles de pouvoir faire face à les problèmes de conjoncture, + le développement de leurs + politiques sociales + pose aussi le problème + de gestion des conséquences de la crise économique - chômage en tout premier + lieu - . + + + Ainsi, + à la + différence des Etats " Jacksoniens ", + ceux qui ont une tradition activiste plus prononcée + ne doivent + pas seulement gérer des problèmes au niveau de leurs recettes, mais + également au niveau de leurs dépenses . + + + Quant + aux Etats " Jacksoniens ", + ils + ont leurs + propres problèmes . + + + La dépendance plus forte vis-à-vis de l' impôt sur la consommation + accroît + radicalement les risques de fluctuations majeures des recettes fiscales en + fonction de l' état de l' économie . + + + En cas + de récession économique, + la chute de la consommation + influe directement sur le niveau des + prélèvements étatiques . + + + En fin de compte, + l' organisation fiscale de ces Etats les + rend + particulièrement sensible à la situation économique . + +

+ + + + + Les causes structurelles de la fragilité budgétaire des Etats . + + + +

+ + Dans la littérature concernant la + fiscalité étatique, + les fragilités du système + budgétaire + sont systématiquement mises en avant + . + + + Plus récemment, + les représentants du lobby intergouvernemental + ont souligné + que la source la plus immédiate de fragilité réside dans le type de + croissance économique enregistré au cours de les années quatre-vingt-dix + . + + + Les ménages + ont vu leurs revenus + boursiers considérablement augmenter, de sorte que les rentrées fiscales des + Etats ont, elles aussi, connu une forte croissance . + + + La tendance + s' est immédiatement renversée avec le + ralentissement économique, ce qui a largement amputé les prévisions + budgétaires des Etats fédérés . + +

+

+ + Ces tendances conjoncturelles, + régulièrement soulignées , + sont très certainement + un facteur important dans le déclenchement de la crise budgétaire actuelle + . + + + Mais + elles + sont loin de être les seules à jouer + . + + + Les défauts structurels + sont déterminants, que ce soit au niveau + de le fonctionnement fiscal des Etats que de leur rapport avec l' autorité + fédérale . + + + Le problème + peut se résumer aisément : le coût des + services demandés aux Etats croît beaucoup plus que ce que permet leur base + fiscale . + + + Cette dernière + est en effet beaucoup trop instable, en + particulier au vu des évolutions les plus récentes . + + + Mais + ces faiblesses fiscales + sont induites par la configuration même + du système fédéral . + + + Les Etats + ont une marge de manoeuvre relativement + limitée pour réformer leur système : tendanciellement, le système fédéral + rend tout changement d' ampleur de la fiscalité étatique difficile . + +

+

+ + La part croissance de l' impôt sur le revenu dans le budget des Etats + a une conséquence + particulièrement néfaste, celle d' accroître encore un peu plus la + sensibilité des budgets aux cycles de l' économie . + + + En effet, + à la différence de ce qui se fait en Europe, + l' impôt des Etats fédérés + est fondamentalement proportionnel et + non pas progressif . + + C' est pourquoi les impôts fédérés sur le + revenuimpôt + Il n' y a en fait que peu + d' Etats - ceux dits " Progressistes " - qui ont un impôt sur le + revenu pouvant jouer le rôle d' acteur contre-cyclique qu' on lui connaît en + Europe . + + Dans ces conditions de forte " volatilité + ", + la seule option qui reste ouverte à les Etats + consiste à + augmenter leur impôt sur le revenu ou à le rendre plus progressif . + + + Dans les deux cas, + le risque + est le même pour chaque Etat, celui de + trop augmenter le montant des prélèvements, et de devenir moins " attractif + " que l' Etat voisin . + + + Cet effet de " nivellement " + mutuel ( race to the bottom ) , très largement induit par la structure + fédérale de le pays , + se retrouve au + niveau de l' impôt sur la consommation . + + + En effet, + certains Etats + n' imposent pas certains biens de + consommation courante ( vêtements, produits alimentaires ) ou alors excluent + les services de toute imposition, l' objectif étant de favoriser la + croissance économique . + + + Mais + ces Etats + se placent + alors dans une situation où ils sont particulièrement sensibles aux baisses + d' activité économique, même si, en règle générale, l' impôt sur la + consommation reste moins élastique que l' impôt sur le revenu des Etats + . + + + Le faible nombre de tranches + rend cet outil + particulièrement sensible aux fluctuations de l' économie : la diminution du + nombre de contribuables dans les tranches élevées fait mécaniquement baisser + le produit de l' impôt d' une façon disproportionnée ! + + + Enfin, + à l'instar des deux impôts précédents, + l' impôt sur les sociétés + subit lui aussi une pression à la baisse due à la mise en concurrence des + Etats fédérés . + + +

+

+ + Les insuffisances de les techniques budgétaires de les Etats fédérés + ne sont donc pas seules responsables des + difficultés présentes . + + + Loin s' en faut . + + + Les problèmes actuels + se comprennent en référence au contexte + institutionnel plus global, celui de la structure fédérale d' ensemble + . + + + La question de la " concurrence " fiscale entre les Etats l' + indique déjà clairement . + + + Mais + le constat + est encore plus frappant dans le cadre + de le renouveau des relations entre les Etats fédérés et l' Etat fédéral + . + + + Les tentatives conservatrices de création d' un " Nouveau Fédéralisme " + transférant 0 des responsabilités à les Etats + portent leurs fruits, quarante ans après + les premières initiatives en la matière . + + Il semble que suite à l' accumulation de réformes en + apparence mineures, les relations intergouvernementales commencent à + se redéployer en empruntant un nouveau " chemin " institutionnel . +

+

+ + Jusqu'à présent, + l' essentiel des efforts de " Nouveau Fédéralisme " conservateur + s' est appliqué aux politiques sociales + . + + On se souvient ainsi que + dès le début des années quatre-vingt,année + + Dans son Discours sur l' Etat de l' Union + de janvier 1982, + Reagan + avait suggéré de + prendre totalement en charge au niveau fédéral le programme national d' + assurance maladie pour les plus pauvres ( Medicaid ) en échange d' une + gestion complète d'autres programmes ( AFDC - Aid to Families with Dependent + Children -, les coupons d' alimentation - Food Stamps - et 61 programmes + plus mineurs ) par les Etats . + + + Au total, + le Président + proposait, en huit + ans, de transférer des responsabilités aux Etats pour un total de plus de 57 + milliards de dollars, essentiellement dans les domaines des services + sociaux, des transports, et de l' éducation . + + + La nouvelle charge financière + serait allégée par l' Etat fédéral + jusqu' en 1991, avec la création d' un fond spécial de transition . + + + A partir de cette date néanmoins, + les Etats fédérés + auraient dû eux -mêmes effectuer les + ajustements budgétaires nécessaires . + + + Ces + derniers + ont rapidement rejeté le projet par + crainte du surcoût budgétaire qu' il allait très certainement entraîner + . + +

+

+ + Depuis lors, + les équipes conservatrices à le pouvoir + ont adopté une politique plus modérée + dans ses ambitions . + + + Mais + l' essentiel de le " modèle " + de 1982 + est demeuré . + + + L' Etat fédéral + a constamment cherché à transférer ses + charges financières vers les Etats fédérés dans le domaine de la politique + sociale . + + + Ainsi, + le transfert de responsabilités ( devolution ) vers les Etats fédérés + a été une + caractéristique des vingt dernières années . + + + Elle + a été menée essentiellement par une + réorientation budgétaire - et incrémentale - de l' Etat fédéral . + + + Celui -ci + a réglé ses + problèmes budgétaires en transférant une part de plus en plus importante de + ses fonctions traditionnelles de politique sociale aux Etats fédérés + . + + + Les exemples illustrant cette tendance + sont légions . + + Il suffit ici de mentionner le dernier avatar, + la loi de 1996 ( Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation + Act, PL 104 - 193 ) réformant l' aide sociale en transférant le programme AFDC + aux Etats et qui, ce faisant, a considérablement allégé les finances fédérales . + + Avant le vote de cette loi, + l' AFDC + était déjà largement délégué aux Etats + fédérés dans sa gestion . + + + Depuis lors, + sous l' appellation de TANF, + il est entièrement de + leur responsabilité, dans la mesure où il incombe aux Etats de définir les + critères d' admissibilité des prestataires, sans supervision fédérale . + + L' Etat fédéral + se contente de + distribuer des financements " en bloc " ( block grants ), en sa basant sur + la somme que les Etats consacraient au programme avant l' adoption de la + réforme . + + + Le rôle de l' Etat fédéral + est donc, en apparence, relativement + limité si on le compare avec son action antérieure . + + + En revanche, + il l' + est beaucoup moins si l' on prend en + considération toute une série de nouvelles obligations d' obédience + conservatrices, crées par la loi, et qui, au final, donnent à l' Etat + fédéral une forte capacité de coercition . + + + En effet, + si Washington ne fixe plus les critères d' admissibilité et + ne fixe plus les critères d' admissibilité et + fixe plus les critères d' admissibilité et il + il réduit bien son financement, il peut + cependant imposer des règles très strictes, notamment en ce qui concerne l' + incitation au travail ( workfare ) . + + + Les Etats + se retrouvent donc + placés sous l' obligation de mener à bien des programmes difficiles et + coûteux, sans que l' Etat fédéral ne prévoit de les financer . + + + du point de vue étatique, + la loi de 1996 + se résume donc comme une vaste + obligation fédérale conservatrice dépourvue de tout financement approprié + . + +

+

+ Ce sont les nouveaux " unfunded + mandates " imposés par les conservateurs qui placent les Etats en difficulté + budgétaire au moindre retournement de la situation économique . + + Le constat + est particulièrement + flagrant dans le cas de la politique sociale où une crise économique, même + légère, risque de créer une pression insupportable sur les budgets fédérés + avec l' augmentation des demandes d' aide sociale . + + + Mais pourtant, + le transfert de compétences + sans financement approprié + tend à se généraliser . + + + Ainsi, + les responsables étatiques actuels + dénoncent fréquemment la loi sur l' + éducation signée par le Président en janvier 2002, le No Child Left Behind + Act ( PL 107 - 110 ) . + + + Cette loi + institue une série de + requis fédéraux en termes d' apprentissage de la lecture, et constitue de ce + fait une nouvelle exigence faite aux autorités fédérées, sans que les + financements nationaux suivent : le Congrès avait initialement prévu une + enveloppe de 29 milliards de dollars, alors que les estimations actuelles + chiffrent le montant du coût total à 35 milliards de dollars . + + + Néanmoins, + l' exemple le plus massif + est celui de la lutte contre le + terrorisme entamée depuis septembre 2001 . + + + Les Etats + sont amenés à prendre en charge quantité + de missions nouvelles pour répondre aux exigences du tout nouveau Ministère + de la Sécurité du Territoire ( Homeland Security ) . + + + La surveillance d' un territoire aussi vaste que celui des Etats-Unis ne + peut se faire sans le secours des Etats fédérés qui, ainsi, se retrouvent en + première ligne de l' effort national contre la menace terroriste . + + + + Les " premiers secours " ( first responders ) appelés à jouer un grand rôle + en cas de attaque terroriste + sont de responsabilité locale ou + étatique ( pompiers, police, services médicaux ), et nécessitent un effort + financier tout particulier dans lequel l' Etat fédéral ne s' implique + volontairement pas . + + + Les autorités fédérales + s' en tiennent + à une action de coordination ou investissent complètement d'autres secteurs + ( comme la sécurité aérienne par exemple ) . Ces nouveaux requis - le plus + ancien remonte au milieu de les années quatre-vingt-dix - alourdissent + considérablement les budgets fédérés, déjà aux prises avec des difficultés + plus traditionnelles, comme l' escalade des coûts du programme d' assistance + aux plus pauvres, Medicaid . + + + Celui -ci + représente dorénavant + plus de 20 % des budgets des Etats, et, étant donnée la démographie, sa part + continue à augmenter . + +

+

+ + En fin de compte, + il semble que + les succès budgétaires fédéraux de la fin des années quatre-vingt-dix soient + essentiellement dus à la tactique de transfert des compétences . + + + Ces transferts + ont pour contrepartie une extension des + compétences étatiques, sans que les moyens financiers suivent . + + + En effet, + dans le meilleurs des cas, + l' Etat fédéral + associe ces transferts à des + financements " en bloc " ( block grants ), rompant ainsi avec la tradition + des financements joints ( matching funds ) . + + + Entre 1999 et 2000, + les dépenses étatiques + ont ainsi + augmenté deux fois plus vite que les dépenses intérieures de l' Etat fédéral + . + + + Dans + ces conditions, + les Etats + doivent prendre + le risque d' augmenter les impôts ou d' en créer de nouveaux . + + C' est la + première difficulté qui est apparue dès les années quatre-vingt-dix, + pourtant par ailleurs une période de forte croissance économique . + + Avec le ralentissement actuel et la chute des revenus + étatiques, + la situation + est encore plus contrainte . + + + Les Etats + ont moins de possibilités financières, + alors qu' on attend plus d' eux, en particulier en matière sociale . + +

+ + + + + Les principales conséquences de la crise + + + +

+ + Dans un tel cadre, il est clair + que les Etats vont devoir réajuster + leur équilibre budgétaire . + + + Leur premier mouvement + a été de se tourner vers l' Etat fédéral + pour un soutien . + + + Malgré l' opposition des cercles + conservateurs de Washington - Heritage est ainsi particulièrement opposée à + toute forme d' assistance - + le Président Bush + a promulgué une loi d' aide financière + . + + + Le Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act ( PL 108 - 27 ), signé en + mai 2003, transfert 20 milliards de dollars aux Etats . + + + + Mais + les autorités fédérales + ne semblent pas aller au-delà de ce + premier effort . + + + L' autre solution qui s' impose + consiste alors en des coupes budgétaires + sévères . + + + Au-delà de les mesures les plus immédiates + - puiser dans les réserves, + utiliser des fonds non attribués, ou même mettre un terme à les procédure + contre les entreprises de tabac dans l' espoir d' obtenir plus vite un + dédommagement - ce + sont bien les + dépenses programmées qui sont revues à la baisse . + + + Tous les services étatiques + sont affectés d' une façon ou d' une + autre . + + + L' entretien des parcs naturels ou de les sites historiques + voit son budget baissé, + tout comme la police, les pompiers ou les écoles ; quant à les universités + d' Etat, elles voient leur coût augmenter dans une vingtaine d' Etats ( le + Massachusetts a ainsi augmenté les droits d' inscription de 24 % en 2002 ) + . + + + des employés de la fonction publique étatique + sont licenciés dans des Etats comme le + Connecticut, la Californie, le Colorado, le Massachusetts, l' Oregon, la + Caroline du Sud, l' Utah, et la Virginie : depuis juin 2002, le nombre d' + employés étatiques a baissé de 91000 ( se stabilisant à environ 5 millions + de personnes ), tandis que le nombre d' employés municipaux ou locaux, lui, + restait stable à 13.8 millions de personnes . + + + Certains Gouverneurs + sont même allés jusqu' à baisser leur + propre salaire, comme en Caroline du Sud et dans l' Oregon . + + + Dans le Rhode Island, + un " audit " étatique + a été lancé sous l' autorité du + Gouverneur . + +

+

+ + Mais + Mais au-delà de ces mesures qui, pour certaines sont + uniquement des effets d' annonce, ce sont les programmes sociaux qui sont + politiquement et socialement les plus aisés à diminuer en temps de crise, + alors que, paradoxalement, + ils + sont les plus directement concernés + . + + + En 2002 et 2003, + les Etats + ont d'ores et déjà + diminué les fonds destinés à Medicaid, certains programmes scolaires, les + aides à la formation professionnelle et au logement . + + + Mais c' est bien Medicaid qui constitue la cible essentielle, son + coût étant en croissance constante . + + L' augmentation du nombre de bénéficiaires - partiellement liée à la crise + économique - et la hausse de le prix de certains médicaments + accentuent la pression + sur les budgets des Etats . + + + Les dépenses étatiques liées à Medicaid + ont ainsi augmentées de 12 % en 2001, en + 2002, et en 2003 . + + + Les Etats + ont donc utilisés toute une panoplie d' + instruments pour limiter cette croissance : 49 Etats ont d'ores et déjà + annoncé des réformes, telles que limiter le remboursement des médicaments ou + augmenter le ticket modérateur ( 45 Etats s' y sont engagés ), renforcer les + critères d' admissibilité ( pour 27 Etats ), réduire le niveau des + prestations tels que les soins dentaires ( ce qui concerne 25 Etats ) + . + + + Mais + pour l' instant, + ces décisions + n' ont eu que des effets limités, ce qui + explique que 50 % de l' enveloppe budgétaire votée au niveau fédéral en mai + soient destinés à Medicaid . + +

+

+ + En tous les cas, il s' agit là une constante dans l' attitude des + autorités étatiques : rechercher la solution politiquement la moins + risquée, autrement dit, celle qui limite les coûts électoraux . + + Ainsi, + dans un premier temps, + diminuer le taux de croissance des dépenses + est + systématiquement préféré à une baisse brutale de ces mêmes dépenses . + + + Pour la même raison, + l' endettement + est une solution de court terme qui est + fréquemment employée . + + + Depuis janvier 2003, + les Etats + ont déjà emprunté 230 + milliards de dollars, ce qui va partiellement servir à combler les déficits + . + + + Mais + actuellement, + devant l' ampleur du problème, + les autorités étatiques + ne peuvent échapper à + la solution la plus douloureuse politiquement, le niveau des revenus + . + + Autrement dit, les Etats doivent maintenant se résoudre à augmenter les + prélèvements . + + Après 7 ans de coupes budgétaires + ininterrompues au niveau de les Etats, + le changement + est brutal, et + est en porte-à-faux par rapport à le discours national impulsé par l' équipe + Bush sur la nécessité de baisser les impôts . + + + Les Etats + ont augmenté + soit leur impôt sur le revenu ( New York, Massachusetts, Californie, Oregon, + New Jersey ), soit leur impôt sur la consommation ( Tennessee, Kansas, + Nebraska, et la Caroline du Nord ) . A la fin de l' année civile 2002, les + augmentations des impôts étatiques ont atteint le montant total de 6 + milliards de dollars, soit l' augmentation la plus importante depuis 1993 + . + + + En effet, + en 2001, + l' augmentation totale + n' avait représenté + qu' un montant de 1.8 milliards de dollars . + + + Par contre, + lors de la crise budgétaire du début des + années quatre-vingt-dix, + l' augmentation + avait représenté près de + 15 milliards de dollars en une seule année . + + + 29 Etats + ont choisi d' + augmenter les revenus, avec l' Etat de New York comme champion toute + catégorie - alors qu' en janvier dernier le Gouverneur Pataki s' était + engagé à éviter toute hausse des impôts - suivi de près par le Massachusetts + . + + + De façon assez classique, + les Etats + ont privilégié les hausses les moins + visibles, c' est-à-dire les moins coûteuses électoralement . + + C' est la raison pour laquelle l' outil favori des + responsables étatiques reste plus que jamais l' augmentation de l' impôt sur le + tabac . + + 19 Etats + ont augmenté + cet impôt, notamment la Pennsylvanie et l' Indiana qui l' ont plus que + triplé . + + + Les revenus étatiques générés + par le tabac + ont ainsi + augmenté de plus de 2 milliards de dollars pour l' année fiscale 2003 + . + + + Par contre, + les augmentations de l' impôt + sur le revenu + ont été relativement + modestes : le Massachusetts n' a prélevé que 360 millions de dollars + supplémentaires pour l' année fiscale 2003, à comparer avec les 3 milliards + de déficit enregistrés . + + + L' impôt sur la consommation + a été utilisé beaucoup + plus souvent, car il est notoirement moins douloureux que l' impôt sur le + revenu . + + + Pour l' année civile 2002, + le montant total de les + augmentations à ce niveau + a atteint 1.2 + milliards de dollars . + + + L' impôt sur les sociétés, lui + , + n' a été manipulé que + par deux Etats, la Californie et le New Jersey ; mais ces augmentations ont + été relativement importantes, générant 2 milliards de dollars de revenus + supplémentaires pour ces deux Etats . + + + La crainte de voir les entreprises se délocaliser + joue + vraisemblablement pour expliquer que seuls deux Etats aient eu recours à cet + impôt . + +

+

+ + Dans l'immédiat, + les Etats + ont donc provisoirement réussi à faire + face leurs difficultés . + + + Seule la Californie + demeure dans une + situation des plus problématiques . + + + Pour la 17ème + fois au cours des 25 dernières années, + la Californie + n' a pas réussi à se + doter d' un budget pour l' année 2003-2004 . + + + Elle + fonctionne donc sur un accord provisoire + adopté in extremis en juillet dernier, et qui devrait arriver à échéance dès + la rentrée . + + + Mais + aussi pour les autres Etats aussi la_NEW_ + la situation + est difficile . + + + En fin de compte, + aucun des problèmes + n' est véritablement réglé . + + + Les décisions prises jusqu'à + présent + sont toutes ponctuelles, et n' ouvrent + pas sur une véritable réforme qui serait pourtant nécessaire . + + + Le débat + est néanmoins en cours . + + + L' administration Bush + a ainsi pris la + décision de soumettre une réforme de Medicaid qui donnerait aux Etats une + plus grande flexibilité dans la gestion du programme, en échange d' une + limite ( cap ) au montant que l' Etat fédéral envoie aux Etats fédérés + . + + + L' équipe Bush + pourrait donc + paradoxalement saisir l' occasion de la crise budgétaire étatique pour + poursuivre le désengagement financier de l' Etat fédéral dans le domaine de + les politiques sociales entamé depuis les années quatre-vingt . + + + Quant + aux Etats, + ils + sont eux -mêmes plus conscients de la + nécessité de faire évoluer leur système fiscal . + + + Ainsi, + une réflexion + s' organise + autour de la nécessité d' intégrer les services ( et non plus seulement les + produits ) dans l' assiette de l' impôt sur la consommation, et d' y + réintégrer les exemptions accordées dans les années quatre-vingt-dix + . + + + En étendant l' imposition, il + serait sans doute aussi possible de baisser le taux de cet impôt .impôt + + Cela + mettrait le + système fiscal des Etats en adéquation avec une économie de service, fort + différente de l' économie industrielle des années cinquante, lorsque l' + impôt sur la consommation a été généralisé au niveau étatique . + + + Une autre piste de réflexion + touche aux + dépenses . + + + Certains Etats ( comme la + Caroline du Sud ou le Colorado ) + ont mis en place des + indicateurs ( regroupant la croissance de la population, l' inflation, voire + le revenu individuel ) qui servent de référent pour augmenter les dépenses + . + + + Toute augmentation + supplémentaire + nécessite ainsi une décision politique + . + +

+ + + + + Conclusion + + + +

+ + Malgré les récents votes budgétaires, + les Etats + sont encore dans une + situation des plus précaires . + + + Si la crise actuelle sert + jamais de révélateur, + le manque de coordination entre Etats + constitue un handicap lourd . + + + En tous les cas, + la crise actuelle + permet de + relativiser les baisses d' impôt au niveau fédéral, tant vantées par l' + équipe actuelle . + + + Leur vote + n' a été possible que suite à un + désengagement réel de l' Etat fédéral qui laisse ses partenaires fédérés + confrontés à des charges nouvelles, notamment en termes de politique + sociale, sans financement . + + + Déjà fragilisés par le contexte économique + d' ensemble et leur propre faiblesse institutionnelle, + les Etats + sont ainsi placés en position très + difficile . + + + Actuellement, + les Etats qui ont une + tradition d' activisme public + restent les plus menacés + : par exemple le Minnesota, New York, le Connecticut, et enfin la + Californie, où la crise budgétaire se double d' une crise politique grave + . + +

+ + + + TITRE : Libertés civiles et lutte anti-terroriste aux + Etats-Unis + +

AUTEUR : François Vergniolle de Chantal

+ +

+ + Outre ses conséquences internationales, + la + guerre contre le terrorisme + a des effets tout aussi évidents sur la + scène politique américaine . + + + Maintenant que l' attention des médias se concentre sur la + question irakienne, il paraît opportun de tenter une synthèse sur l' état du + combat anti terroriste aux Etats-Unis même . + + Dès le vote de le USA Patriot + Act en octobre 2001, le débat a été lancé : dans quelle mesure la lutte anti + terroriste doit -elle limiter les libertés ? + + + Comment + concilier protection des droits individuels et assurer la sécurité de la + population en cas de crise ? + + +

+

+ + Le + sujet + semble être ancien aux + Etats-Unis : il se manifeste dès 1798 et les Alien and Sedition Acts, jusqu' à + la lutte contre la subversion communiste pendant la Guerre Froide, sans oublier + les mesures d' exception prises lors de la Guerre de Sécession ou pendant les + deux conflits mondiaux . + + + Malgré cet héritage historique, il reste que les Etats-Unis ont une expérience largement différente de + celle des Etats européens en matière de lutte anti terroriste . + + La + France, la Grande-Bretagne , ou encore l' Espagne + sont tous, à des degrés divers, touchés par + des mouvements terroristes parfois depuis la fin des années soixante, sans + parler des héritages historiques respectifs . + + + A l' inverse, + les Etats-Unis + ont développé, sous + l'impulsion de certains pr��sidents de la Cour Suprême ( Chief Justices ), + particulièrement volontaires, un cadre légal extrêmement cohérent de protection + des libertés . + + + L' + incorporation des protections de la Déclaration des Droits ( Bill of Rights ) + fédérale menée sous Earl Warren ( 1953-1969 ) et largement poursuivie par son + successeur , Warren Burger ( 1969-1986 ) , + protège maintenant tous les aspects de la + liberté individuelle . + + C' est pourquoi il semble peu pertinent d' + établir un parallèle historique ferme entre la situation actuelle et les précédents + des guerres mondiales ou de la Guerre de Sécession, sans parler de la période + révolutionnaire ! + + L' + intensité actuelle de le débat + tient à la confrontation, + sans réel équivalent historique, entre un cadre légal de protection des libertés + très développé, d'une part et, d'autre part, un relatif manque d' expérience + dans le cadre de la lutte anti terroriste . + +

+

+ + L' + objectif + n' est pas ici de définir un équilibre + satisfaisant aux requis de la sécurité d'une part, et de la liberté de l' autre + . + + + Aussi, + il + ne sera pas question de prendre parti, ni + même de trancher le débat . + + Il semble plus pertinent de + rendre compte des risques contenus + dans les évolutions en cours . + + Disons -le d'emblée, la mise + en oeuvre de mesures anti terroristes ne contient pas de possibilités sérieuses + de débordement autoritaire . + + + Fédéralisme et séparation des pouvoirs + garantissent un équilibre qui semble + empêcher tout dérapage d' ampleur . + + + La politique actuelle, largement + présidentielle , + devrait, comme toujours, être l' objet de + compromis, que ce soit au niveau de la décision ou de l' application . + + + Néanmoins, + l' + alignement idéologique réel entre les trois pouvoirs nationaux , la Présidence , + la Cour Suprême et , depuis novembre dernier , le Congrès , + crée une configuration + partisane rare, qui pourrait d' autant plus limiter les pratiques de compromis + que la population américaine soutient dans son ensemble les mesures coercitives + appliquées par l' équipe Bush . + +

+ + + + Les mesures anti terroristes aux Etat-Unis depuis septembre 2001 . + + + + + + + Les premières mesures dans le sillage des attentats . + + + +

+ + Avec le vote de le + USA Patriot Act ( PL + 107 - 56 ) dès octobre 2001, Bush et ses conseillers ont + considérablement renforcé les textes déjà existant concernant la lutte + contre le terrorisme ou le recueil de renseignements et ce au moins + jusqu' à la durée légale de la loi ( 2005 ) . + + + La définition de le " terrorisme " + est considérablement étendue, et + permet de faciliter l' encadrement d' un grand nombre d' activités + . + + + La précédent loi anti terroriste, votée sous Clinton en + mars 1996 ( Antiterrorism Law and Effective Death Penalty Act , PL 104 - + 132 ) , + est considérablement renforcée, et + de nouveaux pouvoirs sont attribués au Congrès . + + + Les quelques_NEW_ + quelques limitations existantes en matière de + surveillance + sont, elles, très largement + amoindries . + + + Par exemple, + le FISA ( Foreign Intelligence Surveillance Act , PL 95 - + 511 ) de 1978 , + n' autorisait les écoutes + téléphoniques par le FBI que dans les cas de personnes suspectées d' + être des agents d' une puissance étrangère, et au terme d' une procédure + assez lourde ( établissement d' une " cause probable " ) . + + + Dorénavant, + ceci + n' est plus nécessaire, et ce pour + l' ensemble des demandes émanant du FBI . La loi donne aussi au pouvoir + exécutif d' importantes prérogatives en matière de mise sur écoute ( + téléphone, Internet ) et de relations entre les suspects d' activités + terroristes et leurs avocats . + + + Les fouilles secrètes d' appartement, la consultation de + fichiers d' entreprise ou d' université + sont facilitées . + + + Au total, + plus de 15 lois touchant à + la sécurité publique + sont modifiées par la réforme de + 2001, et, dans l' ensemble, les possibilités de mise sous surveillance + de la vie privée d' étrangers ou de citoyens sont considérablement + étendues . + + + Outre cet assouplissement des critères et de les limitations en vigueur + jusqu'à présent , le Patriot Act + modifie également certaines + compétences des tribunaux, et permet, lorsque la sécurité nationale est + en jeu, de détenir les étrangers, parfois pour des durées illimitées, + alors même qu' aucune charge précise ne pèse contre eux . + + + Le texte en lui -même , malgré les oppositions de groupes + de libertés civiles - et d' une trentaine de municipalités qui ont voté + 0 des résolutions contre le texte - + n' a pas suscité de véritables + mouvements d' opposition de masse, et ce d' autant moins que il a été + accepté par le Congrès avec des majorités impressionnantes ( 356 + Représentants à la Chambre, et 98 Sénateurs ! ) . + +

+

+ Ce sont par contre les décrets d' application + qui semblent plus problématiques pour certaines franges de l' opinion + publique . + + Par exemple, + le décret du Ministère de la Justice autorisant l' écoute + et l' enregistrement de conversations entre les avocats et leurs clients + placés en détention préventive lorsqu' ils sont soupçonnés d' activités + terroristes, dès le mois suivant . + + + + Ou alors les quelques 500 entretiens + menés par le FBI avec des personnes d' origine arabe, + suite à un autre décret du + Ministère de la Justice pris le 15 novembre 2001 . + + + + Mais ce sont surtout les mesures du décret + présidentiel du 13 novembre 2001 qui ont causé - et causent encore + -mesure + + aux + termes de ce décret, + les citoyens étrangers soupçonnés de terrorisme + passent devant des tribunaux + militaires spéciaux . + + + Depuis les attentats, + plus de 1200 étrangers + ont ainsi été arrêtés pour des + motifs divers, et placés, grâce à la loi d' octobre et aux décrets de + novembre, dans un flou juridique total quant à la cause de leur + arrestation ou la durée de leur incarcération . + + + Par ailleurs, + jusqu'à présent, + leur identité + a été gardée secrète, et l' + assistance d' un avocat leur a été refusée, ce que le Ministère de la + Justice a confirmé comme étant la politique officielle le 27 novembre + 2001 . + + + Ces prisonniers + sont donc gardés dans l' incertitude + juridique la plus grande, et, même si un bon nombre d' entre eux ont été + relâchés - les estimations actuelles ne parlent plus que de 200 à 600 + prisonniers - la situation de ceux qui restent ne s' améliore pas + . + + + En août 2002, + un Juge fédéral de Washington, Gladys Kessler , + a demandé la publication des noms, + jusqu'à présent en pure perte : le Ministère de la Justice a fait appel + de la décision . + + + La situation + est d'ores et déjà reproduite : + d'autres juges ont contesté les dérives du pouvoir exécutif, mais là + aussi, les résultats semblent minces . + +

+

+ + La fragilité légale de la lutte contre le terrorisme, en + interne , + est encore plus flagrante à l' + extérieur du territoire . + + + Les prisonniers faits en + Afghanistan + sont déclarés " ennemis combattants + " ( enemy combattant ), une catégorie inconnue du droit international + . + + + Ils + ont été transférés sur la base ( + américaine depuis 1903 ) de Guantanamo dès février 2002 . Le Secrétaire + à la Défense, Donald Rumsfeld, a officiellement reconnu que les + prisonniers de Guantanamo sont là pour une durée illimitée . + + + Ils + n' ont bien sûr pas d' avocats, et, + selon le décret présidentiel de novembre 2001, il serait possible de + juger ces hommes par des tribunaux militaires d' exception . + + + Jusqu'à présent, + seule la Croix Rouge Internationale ( CICR ) + a pu leur rendre visite . + + + Les conventions de Genève + ne sont donc que très partiellement + appliquées, constat établi par un rapport d' Amnesty International en + mars 2002 . + + + Les libertés que s' autorisent les autorités américaines + sont encore plus claires au niveau + de la collaboration internationale : certains observateurs soulignent + que les Etats-Unis utiliseraient ainsi les règles d' extradition pour + faciliter les interrogatoires . + + + Ainsi, + une personne arrêtée en Indonésie + peut, sur demande des Etats-Unis, + être transférée en Egypte, pour subir un interrogatoire plus " adapté " + . + + + Les chiffres sur cette pratique + ne sont pas connus . + + + Sur ce terrain, + les oppositions à l' + attitude gouvernementale + sont assez clairsemées : peu de gens + semblent vouloir revenir sur le statut fait aux prisonniers capturés en + Afghanistan . + + + Jusqu'à présent, + seul un Juge fédéral de la + Quatrième Cour d' Appel ( Circuit Court ), pourtant conservateur de + réputation , John H. Wilkinson , + a contesté la capacité légale du + gouvernement à désigner de sa seule autorité les " ennemis combattants " + . + + + Mais + par contre, + dès que cette politique implique des citoyens américains, + la situation + devient plus délicate pour l' Etat + fédéral . + + + alors En d'autres termes, + lorsque les conditions de détention des non Américains s' + étendent aux citoyens Américains eux -mêmes, il y a un réel débat, qui, sans forcément mobiliser l' + opinion, pousse au moins les autorités à tenter de justifier leur attitude . + + Depuis la mise en oeuvre de ces + textes, + cela + s' est produit à plusieurs reprises + . + +

+

+ + Ainsi, + au printemps 2002, + avec Yaser Esam Hamdi, + fait prisonnier en Afghanistan et + envoyé à Guantanamo jusqu'à ce que on découvre sa véritable nationalité + ( il est né à Baton Rouge, en Louisiane ), emprisonné dans la base de + Norfolk ( Virginie ), ou encore avec Jose Padilla, membre d' un gang de + Chicago, récemment converti à l' Islam, et accusé d' avoir voulu + fabriquer une " bombe sale ", qui, lui, est resté en prison à Chicago : + tous deux ont été désignés comme " enemy combattants ", et placés en + détention sans charge criminelle . + + + Les autorités + semblent vouloir maintenant éviter + les procès au civil qu' il s' agisse de citoyens américains ou pas : les + bizarreries de la procédure à l'encontre de Zacharias Moussaoui, arrêté + peu avant les attentats du 11 septembre et dont le procès suit donc une + procédure " classique ", ou encore la défense de John Walker Lindh, ont, + tous deux, convaincu les autorités de la nécessité d' opérer un + changement . + +

+ + + + + Les débuts de la contestation des mesures + gouvernementales . + + + +

+ + L' année 2002 + n' a pas manqué de renforcer ces + initiatives sécuritaires . + + + Dès le mois de janvier, + et avec le soutien du Président, + J. Ashcroft , Ministre de la Justice , + a tenté de lancer son projet TIP ( + Terrorism Information and Prevention System ), dont l' idée principale + était d' encourager les Américains à rapporter toute activité " suspecte + " en téléphonant à un numéro vert . + + + Ce " système d' information et de prévention terroriste " + , partie intégrante de le " White House Citizen Corps Program " et + destiné à s' appliquer initialement dans 10 villes , + a soulevé un tel tollé qu' Ashcroft + a dû battre en retraite . + + + Même Dick Armey , un de les " durs " de la Chambre de les Représentants + , + était réticent ! + +

+

+ + La formule de remplacement + a été trouvée dès + février : au lieu de une collaboration " active " des citoyens, la + solution est plus " passive ", dans la mesure où il s' agit tout + simplement de pouvoir croiser les différents fichiers existants sur un + individu . + + + Les autorités + ont créé au sein de le Pentagone, et + toujours avec le soutien du Ministre de la Justice, un " Awareness + Office " ( Bureau de la Vigilance Informatique, à la devise évocatrice + de " Scienta est Potenta " ) . + + + Ce nouvel organisme + est chargé de mettre en oeuvre le + projet " Total Information Awareness " ( TIA ), qui devrait permettre de + piocher les informations pertinentes dans les bases de données de la vie + courante pour repérer des projets terroristes en préparation . + + + Les données concernées + sont les fichiers informatiques des + cartes de crédit, le numéro de sécurité sociale, les permis de conduire, + et les comptes bancaires . + + + Mais + la liste + n' est pas exhaustive . + + + La police + peut obtenir les comptes-rendus de + n' importe quel commerçant sur n' importe quelle personne, par exemple + les informations médicales dans les hôpitaux, les dossiers + universitaires, et même les listes de livres achetés ou empruntés dans + les librairies et les bibliothèques . + + + Concrètement, + cela + signifie qu' afin de repérer + quelques individus, il sera nécessaire d' aller vérifier des + informations sur des millions d'autres . + + + Le budget initial prévu + est de 10 millions de dollars pour + l' année 2003, et il est sans doute destiné à s' accroître rapidement + . + + + La personne chargée de présenter ce projet et de le + superviser + est l' ancien Amiral John + Poindexter, Conseiller à la Sécurité Nationale ( " National Security + Adviser " ) sous Reagan, et qui, en 1990, avait été condamné dans le + cadre de l' Irangate pour avoir menti au Congrès ; il n' a finalement + échappé à ses 6 mois de prison qu' en appel, par une décision de 1991 + . + + + au vu de ce parcours, + le signal envoyé à l' opinion publique + est pour le moins ambiguë, et, en + tous les cas, renoue avec cette impression dominante à propos de l' + administration Bush, celle d' un retour vers les années Reagan . + + + L' initiative en elle -même + est pour le moins + malheureuse : elle a suscité une réaction certaine au sein de l' opinion + publique qui, pour la première fois depuis le lancement de la lutte anti + terroriste, dépasse les groupes de protection des libertés civiles + . + + + Dans ce contexte, + d'autres initiatives de l' + équipe Bush + ont été très mal perçues par le + public . + + + Ainsi, + le 15 novembre 2002 + a marqué le début officiel de la + mise en oeuvre d' un programme d' enregistrement des ressortissants + provenant de pays suspectés d' activités terroristes et vivant aux + Etats-Unis . + + + Ceci + concerne les ressortissants d' Iran, + d' Irak, de Libye, du Soudan, de la Syrie, y compris dans les cas de + double passeport . + + + Dans les faits, + les hommes de plus de 16 ans + doivent s' adresser à un + représentant de l' immigration ou des douanes ( la date limite + officielle était la mi-décembre 2002 ) . + + + Ils + doivent alors présenter leurs + documents de voyage, donner des preuves de résidence, passer un + entretien, donner leurs empreintes et se faire photographier, et enfin, + ils doivent se signaler aux autorités tous les ans . + + + Ce programme + a pris un certain retard dans sa + mise en oeuvre, notamment à cause de les critiques publiques contre + cette forme de discrimination . + + + Par contre, + d'autres mesures adoptées + en 2002 , + sont nettement moins controversées, + étant les conséquences directes de ce qui a été décidé au moment de les + attentats . + + + Le fameux Ministère de la Protection du Territoire ( + Homeland Security ) + a été créé suite à le vote final du + Sénat par 90 voix contre 9 en novembre dernier, permettant ainsi le + passage du Homeland Security Act ( PL 107 - 296 ) . + + + Cette vaste + administration, dont le premier titulaire est Tom Ridge , + est entrée en fonction au début + mars, et regroupe 22 services, employant au total 170000 personnes + . + + + Mais + cette nouvelle structure + n' empêche pas que l' + ensemble des moyens administratifs du gouvernement soit mobilisé dans la + lutte anti terroriste . + + + Ainsi par exemple de le Ministère de le Trésor . + + + C' est en effet le directeur de la cellule + anti terroriste du Trésor américain, David Aufhauser, qui coordonne l' + action de lutte financière contre les réseaux terroristes . + + Sous son égide, + les Etats-Unis + ont ainsi gelé les avoirs de 251 + individus et personnes morales, et environ 121 millions de dollars + . + + + Enfin, + en décembre 2002 cette fois, + les autorités + ont lancé un programme national de + vaccination contre la variole, en réponse à la peur bactériologique de + l' automne 2001 . + + + Près de 500000 responsables des services d'urgence en cas + de attaque chimique ( " emergency workers " ) + devraient être vaccinés d' ici au + printemps 2003, mais ce programme est particulièrement lent à mettre en + place, essentiellement pour des raisons financières et de prise en + charge . + +

+

+ + La surveillance en interne + se double aussi d' une surveillance + renforcée des frontières . + + + Les autorités + se sont ainsi préoccupées de + renforcer la sécurité des quelque 300 ports américains . + + + Sur les 50000 containers qui arrivent + chaque jour dans le pays, + plus du tiers + arrivent par voie maritime, et seuls + 2 % d' entre eux sont physiquement inspectés . + + + En janvier 2002, + l' Etat fédéral + a ainsi décidé de lancer le + programme " Container Security Initiative ", demandant à certains des + grands ports internationaux de renforcer leur surveillance sur les + containers à destination des Etats-Unis . + + + La collaboration mise en + place + est surtout canadienne avec Halifax, + Montréal, et Vancouver, puis européenne, avec Rotterdam ( Hollande ), + Antwerp ( Belgique ), Le Havre ( France ), et en Allemagne, Brême et + Hambourg ; enfin, Singapour participe aussi à cette initiative . + +

+

+ + Cet activisme + a un coût, d' autant plus important + qu' il conduit à rénover, renforcer un grand nombre d' installations ou + de services . + + + Ainsi, + une enquête réalisée par le Cabinet Deloitte Consulting + estime entre 100 et 140 milliards de + dollars les dépenses destinées à améliorer la sécurité intérieure en + 2003 . + + + Ces sommes, importantes , + comprennent à la fois les dépenses + des Etats et celles de l' Etat fédéral . + + + L' essentiel + va financer l' incorporation de + nombreuses technologies dans les dispositifs de surveillance existant, + ou encore ceux à créer . + + + Le service des douanes ( + Customs Service ) + commence à recevoir des scanners + géants, à un million de dollars pièce, pour inspecter électroniquement + les containers qui arrivent dans le pays par bateau ou par avion + . + + + De même l' Etat fédéral + vient d' attribuer 380 millions de + dollars au service de l' immigration ( Immigration and Naturalization + Service ) pour installer un système informatique sophistiqué qui + permettra de savoir immédiatement si l'un des 400 millions de citoyens + non américains qui arrivent chaque année sur le sol des Etats-Unis reste + plus longtemps que ne l' autorise son visa . + + + Le National Infrastructure Protection Center ( NIPC ), l' + organisme regroupant tous les spécialistes Internet de le FBI scrutant + en permanence le réseau , + a vu son budget presque doubler, + pour atteindre 125 millions de dollars . + +

+

+ + Enfin, + dernier aspect de la + lutte tous azimuts entamée contre le terrorisme, + une volonté de clarifier les manquements des services de + renseignement avant le 11 septembre . + + + + En novembre 2002, + sur initiative de la Présidence, + une Commission d' enquête + se met en place, comprenant 10 + membres ( 5 républicains, et 5 démocrates ) pour enquêter sur les + dysfonctionnements . + + + D'abord pressenti comme Président de + cette commission, + Henry Kissinger + a dû renoncer pour des raisons de + conflit d' intérêts avec ses activités privées ( Kissinger Associates ), + et c' est un ancien Gouverneur républicain du New Jersey, Thomas Kean, + qui est nommé en définitive ; il revient à Lee Hamilton, ancien + Représentant démocrate, d' en être le vice-président . + + + Les accusations contre les services de renseignement + américains + sont en effet multipliées ces + derniers mois, rendant nécessaire une étape supplémentaire dans l' + enquête . + + + au + printemps 2002, + Colleen Rowley , directrice d' un de les 56 bureaux régionaux de le FBI + , celui de le Minnesota , + a lancé les premières accusations + . + + + Elle les + a appuyés sur le + rapport d' un agent, Kenneth Williams ( basé à Phénix, Arizona ), qui + enquêtait sur les musulmans suivant des cours de pilotage à Prescott en + juillet 2001 . + + + Il + n' aurait pas été tenu compte de ses + informations au niveau national . + + + De même, + Aukai Collins, lui aussi basé à Phénix ( un " indic " infiltrant les + milieux musulmans ) , + aurait alerté ses services centraux + sur les agissements de Hani Hanjour, l'un des terroristes du Boeing qui + s' est écrasé sur le Pentagone . + + + Le Président + n' était pas au courant de ces + rapports ... . + + + Par contre, + John Ashcroft , le + Ministre de la Justice , et le directeur de le FBI à l'époque ( Thomas + Pickard ) eux , l' + étaient bien, d' où les accusations + de flottement des services de renseignement . + + + Accusations qui sont d' + autant plus pertinentes que le mystère reste toujours aussi épais en ce + qui concerne l' attaque du bacille du charbon peu après les attentats du + World Trade Center . + + + + L' enquête + est très lente, et d' autant plus, + pour certains, que les suspects se trouvent être des scientifiques + travaillant pour l' Etat fédéral . + + + En effet, + à cause de la jeunesse ( et de la qualité du bacille ), + l' attention du FBI + s' est rapidement orientée vers un + scientifique américain, le Dr Steven J. Hatfill, employé à Fort Derthick + ( Maryland ) de 1997 à 1999, et également vers les activités d' un autre + site, à Dugway Proving Ground ( Utah ) . + + + Depuis que les premiers + soupçons ont été formulés au cours de l' année dernière, + rien ne semble plus avoir évolué + . + +

+ + + + + + Quelques éléments de critique de l' évolution actuelle de la lutte anti + terroriste . + + + +

+ + Les commentaires + abondent sur l' orientation générale des + initiatives de l' équipe Bush . + + + Non seulement dans la presse, mais + également au sein de les centres de recherche proches du pouvoir, + qui + publient rapport sur rapport tentant d' évaluer l' actuelle politique de le + gouvernement . + + + + Les orientations + sont le plus souvent + critiques, que ce soit pour dénoncer carrément les atteintes aux libertés + individuelles, ou encore, plus modestement, pour souligner les incohérences + administratives, la lourdeur, du formidable arsenal de mesures prises depuis + septembre 2001 . + +

+

+ + Autrement dit, + l' attention des observateurs américains + est déjà largement + concentrée sur les modalités de la mise en oeuvre de la lutte anti + terroriste . + + C' est pourquoi, il nous semble plus + intéressant ici de prendre un peu de recul et de souligner les conséquences + largement négatives, selon nous, de la configuration politique actuelle . + + Comme nous + l' avons dit en introduction à cette brève présentation, + le fractionnement du pouvoir caractéristique du système politique + américaine + a, historiquement, + empêché tout débordement autoritaire, et ce même au cours de crises graves + . + + + Que ce soit en 1798, + avec les Résolutions du Kentucky et de la + Virginie contre les Alien and Sedition Acts, ou alors au cours de les deux + guerres mondiales, + où + les mesures exceptionnelles prises par la Présidence ont toujours été + encadrées et placées sous la surveillance de la Cour Suprême, même si celle + -ci a soutenu les mesures présidentielles jusqu' à la fin de les hostilités + . + + + + Dans le premier cas_NEW_ il s' + agissait d' Etats fédérés en + opposition avec l' Etat fédéral, et dans le second, de la division + du pouvoir en action . + Autrement dit, les mécanismes de " + correction " destinés à protéger la liberté des citoyens et placés au coeur du + système politique par les Pères Fondateurs ont joué leur rôle historique . + + Seule la suspension de l' Habeas Corpus par Lincoln lors de la Guerre de + Sécession + s' est faite sans véritable + contre-pouvoir : mais il est vrai que la guerre elle -même portait sur la + nature du système politique qui, dès lors, pendant le conflit, ne + fonctionnait plus véritablement . + +

+

+ + La situation actuelle présente des caractéristiques largement différentes . + + + + Contrairement à l' épisode de 1798, + les Etats fédérés + ne semblent plus être un contrepoids + efficace à l' action de l' Etat fédéral . + + + Malgré toute la rhétorique conservatrice + actuelle autour de la dénonciation du " Big Government ", + les équipes conservatrices à + le pouvoir + contribuent toutes, à leur façon, au + renforcement du poids de l' Etat fédéral . + + + Ainsi, + les possibilités de critique venant de les échelons inférieurs de le + système fédéral + sont -elles limitées . + + + Jusqu'à présent, + seules les villes + ont véritablement + critiqué les mesures anti terroristes - un grand nombre d' entre elles ont + aussi pris officiellement position contre la guerre en Irak - et ces + protestations sont restées totalement sans conséquences . + + + Par rapport à les mesures d' exception adoptées pendant les + deux conflits mondiaux, + là aussi, + la situation actuelle + est sensiblement différente . + + + Personne + ne peut dire quand la " guerre contre le + terrorisme " prendra véritablement fin . + + + A l' inverse, + les restrictions imposées par un conflit armé international + sont censées prendre fin à un moment + précis, celui de la défaite de l' adversaire . + + + Or + l' avertissement du Président Bush quant à la durée de la guerre contre le + terrorisme + semble, de ce point de vue, assez + inquiétant . + + + Une guerre où on ne peut + situer véritablement l' adversaire , qui se recompose en permanence , et qui + est dépourvu d' attaches territoriales véritables + est évidemment + destinées à durer, tout comme les mesures d' exception qui l' accompagnent + . + +

+

+ + Mais c' est surtout l' actuelle + configuration institutionnelle et partisane qui semble poser + problème . + + L' alignement entre les trois pouvoirs, à le niveau fédéral , + est exceptionnel dans l' histoire + politique moderne du pays . + + + Et + ceci + pourrait avoir des + conséquences certaines dans la façon dont se mène la lutte anti terroriste + . + + + Depuis 1945, + la règle de fonctionnement de la vie politique américaine + semble être celle du " divided + government ", à bien des égards proche de la cohabitation dans le cadre + français . + + + Tout + particulièrement depuis la fin des années soixante, + le Congrès et la Présidence + ont été d' orientation idéologique + largement opposées, entraînant fréquemment un blocage de la prise de + décision nationale : on parle alors de phénomène de " gridlock " . + + + Néanmoins, + cette situation + a comme avantage d' imposer une + modération des vues des uns et des autres, forçant ainsi à l' institution de + compromis généralisés . + + + Or + depuis novembre 2002 et les dernières + élections de mi-mandat ( midterms ), + le Président Bush + est dans une situation exceptionnelle d' + alignement total des trois pouvoirs . + + + La majorité du Congrès lui + est acquise et la Cour + Suprême, sous la Présidence de William Rehnquist, est clairement d' + obédience conservatrice . + + + Cette conjonction, déjà rare en elle -même , + est renforcée par l' important soutien + populaire dont bénéficie le Président . + + + Son action internationale, + couplée à la fermeté de ses positions , lui + garantissent une + popularité certaine sur le thème de la lutte anti terroriste, ce dont + témoigne l' ensemble des sondages les plus récents . + +

+

+ + Dans ces conditions, + le Président + est en position de + faire adopter - ou en tous les cas de proposer - des mesures qui, il y a + quelques années, n' auraient même pas été envisageables . + + + Le projet TIP, par exemple , + semble sortir tout droit de l' + imagination d' Orwell et n' aurait pas manqué d' attirer des flots de + dénonciation sur le thème du retour de " Big Brother " . + + + Or + les dénonciations qu' il a + suscité + ont été extrêmement modestes au vu de l' + enjeu . + + + Quant à l' essentiel des mesures qui ont + été adoptées dans le cadre de la lutte anti terroriste, + elles + sont toutes votées par le Congrès avec + des majorités pour le moins inespérée . + + + et Qu' on se souvienne des négociations + tortueuses de Clinton avec le 104ème Congrès, voire enfin de Kennedy et du + Sénat contrôlé par les Démocrates sudistes, + ou encore de Reagan pendant ces deux mandats, l' on + mesure alors à quel point le Président Bush est dans une + position inespérée pour un titulaire de l' exécutif . + + Ainsi, + le + USA Patriot Act + a été voté à une quasi-unanimité au + Sénat - seul le Sénateur Russ Feingold ( un démocrate du Wisconsin ) - s' y + est opposé et une majorité de 356 Représentants à la Chambre ; de plus, le + soutien pour Bush dans son action contre l' Irak est écrasant : 226 contre + 133 à la Chambre des Représentants ( 10 octobre 2002 ), et 77 cote 23 au + Sénat ( 11 octobre 2002 ) . + +

+

+ + Ceci + est d' autant plus + porteur d' incertitudes que les mesures présidentielles n' entament pas sa + crédibilité - bien au contraire - et que la Cour Suprême actuelle n' est pas + portée le moins du monde à remettre en cause cette évolution, et ce pour une + série de raisons . + + + D'abord, + en règle générale, + la Cour + est certainement une des institutions + nationales les plus à l'écoute de les évolutions de l' opinion publique, et + ce contrairement à ce que voudrait une interprétation étroite de la + difficulté contre-majoritaire . + + + Etant + potentiellement soumise à une critique de type majoritaire , elle + doit de faire preuve d' + une grande prudence, et tenter de refléter dans une certaine mesure les + opinions dominantes, sous peine de entamer sa légitimité . + + + Comme l' avait classiquement expliqué le + Juge Benjamin Cardozo lors de les Storrs Lectures à Yale en 1921, + les Juges de la Cour Suprême " + ne demeurent pas coupés de leur + environnement ( ... ) sur des hauteurs glacées et distantes ; nous ne + contribuerions pas à avancer la cause de la vérité si nous agissions et + raisonnions comme si c' était le cas " . + + + Dans le cas + qui nous occupe, + les Juges + seront sans doute d' autant plus + favorables à un suivi de l' opinion qu' ils partagent, dans leur majorité, + les options sécuritaires actuelles . + + + Ainsi, + dans une + décision de 1996 - + Felker v . + + + + Turpin - la Cour a pris le parti de l' Etat fédéral en soutenant la loi + anti terroriste de 1996 , Antiterrorism and effective Death Penalty Act ( PL + 104 - 132 ) : la Cour + a ainsi donné son accord à la limitation + des possibilités d' appel des prisonniers . + + + Les informations qui circulent + semblent également + indiquer une certaine réticence de la Cour pour prendre en considération les + critiques formulées contre le Patriot Act . + + + L' action en justice conduite + par l' ACLU ( American Civil Liberties Union ) selon une procédure assez + inhabituelle + vient d' être rejetée par + la Cour, obligeant ainsi l' ACLU a attendre les résultats d' un recours plus + conforme . + + + Cela + rejoint tout à fait ce + que les observateurs ont déjà remarqué depuis longtemps, à savoir à quel + point la Cour tente de revenir très largement sur certaines des décisions + les plus connues en matière de libertés civiles . + + + Autrement dit, + depuis 1986, il y a un recul de la + tendance à la nationalisation des droits, par réaction à " l' + activisme " libéral des décennies précédentes . + + Un indicateur de cette tendance + est tout simplement la + baisse du nombre de cas traités par la Cour Suprême : du milieu des années + 80 au milieu de les années 90, la Cour est passée d' un chiffre annuel de + 150 à 75 environ . + + + Mais + la " dénationalisation " de les libertés civiles + est sensible à bien d'autres niveaux + . + + + Par exemple, + la Cour + va renvoyer aux Etats le + traitement de la peine de mort, ou bien encore, cette fois en ce qui + concerne l' avortement, la Cour ajoute des contraintes, des limites qui, + toutes, peuvent être imposées au niveau de les Etats ( Webster v ). + + + Reproductive Health service, + Planned Parenthood v . + + + + Casey + en 1992 ), rognant de fait le droit national garanti par Roe . + + + + La tactique de la majorité conservatrice de la Cour + est donc toujours la même : confier de + plus en plus de responsabilités aux Etats . + + + Et + cette tendance générale + risque de se poursuivre + dans la mesure où le Président Bush a, potentiellement, plusieurs occasions + de sélectionner des candidats pour la Cour Suprême . + + + Parmi les noms qui reviennent le plus + souvent comme candidats potentiels, + J. + Michael Luttig + est un des plus fréquemment cité + . + + + Il + siège à la quatrième Cour + d' Appel ( US Court of Appeals of the Fourth Circuit ), où il a la + réputation d' être un des Juges les plus à droite, alors que cette Cour, du + fait des sélections opérées dans les années quatre-vingt est déjà une des + plus conservatrices du pays . + + + D'autres possibilités + restent cependant ouvertes . + + + Ainsi + la pression + serait sûrement très forte pour accorder + la préférence à un candidat conservateur d' origine hispanique, afin de + développer la " diversité " dans le judiciaire, selon les termes, connus, de + l' arrêt Bakke ( 1978 ) . + + + Seul + Emilio M. Garzia, siégeant actuellement à la 11ème Cour d' Appel fédérale + semble être un candidat possible : en + effet, son opposition reconnue à la décision Roe v . + + + Wade + en fait un atout tactique important pour Bush dans ses négociations avec la + frange religieuse du Parti républicain . + + + + Une telle évolution à droite + de la Cour Suprême + ne ferait que renforcer + la tendance déjà existante au soutien sans faille du Judiciaire vis-à-vis + des mesures les plus strictes de la lutte anti terroriste . + + + L' ultime rempart aux débordements de l' Exécutif + se trouverait alors neutralisé . + +

+

+ + au final, + la lutte anti terroriste + prend place dans un contexte partisan et + institutionnel extrêmement rare qui pourrait, surtout si la guerre contre le + terrorisme et celle qui se mène en Irak se prolongent, entraîner un certain + recul des libertés publiques . + + + La question est de savoir pour combien + de temps, et à quel point ? + + + Certes, + Certes, historiquement, + le système institutionnel américain a parfaitement su dépasser les moments + de " crispation " sécuritaire et de lutte contre la subversion . + + + Mais + la situation actuelle + est particulière à plus d'un titre + . + + + Outre l' alignement + institutionnel et partisan, la nature même de le conflit où les Etats-Unis + sont entraînés + est source de risques . + + C' est probablement de la société civile elle + -même - notamment par le biais de associations comme l' ACLU - qu' émergera un + contrepoids, soit par le biais de actions judiciaires, qui déjà se multiplient, + soit, plus radicalement, en changeant les équipes au pouvoir . + + Les précédents historiques - à commencer par celui de le propre père de + George W. Bush - + ne poussent pas à envisager un soutien + électoral réel issu d' un mouvement de " ralliement au drapeau " en cas de + crise . + +

+ + + + TITRE : Les chances et la signification d'une politique + européenne de sécurité et de défense dans le nouveau contexte international + +

AUTEUR : Jean Klein

+ +

+ + La + crise provoquée par l' intervention armée contre l' Irak pour le contraindre à + respecter les termes de la résolution 1441 du Conseil de sécurité avant que la + mission des inspecteurs de l' United Nations Monitoring, Verification and + Inspection Commissio + + + + En l'occurrence, + des + analystes + n' ont pas hésité à + voir dans la stratégie mise en oeuvre par les Etats-Unis une violation des + normes inscrites dans la charte de San Francisco et, dans leur penchant pour l' + unilatéralisme, une contestation radicale de la responsabilité qui incombe à l' + Organisation des Nations unies ( ONU ) pour le maintien et le rétablissement de + la paix . + + + L' Organisation du traité de l' Atlantique Nord ( + OTAN ), dont la fonction initiale était la défense collective contre la menace + soviétique et qui est demeurée , après l' effondrement de l' ordre bipolaire , + l'une des principales organisations de sécurité + serait, + elle aussi, vouée au dépérissement, les Américains préférant créer des alliances + ad hoc pour défendre leurs intérêts et lutter contre le terrorisme ( coalition + of the willings ) plutôt que de voir leur liberté d' action entravée par les + contraintes d' une décision collective . + + + Enfin, + la + construction d' une Europe de la défense + serait compromise non + seulement en raison de l' opposition de l' Administration de George W. Bush à la + réalisation de ce projet, mais également du fait des divisions des Européens et + de l' allégeance atlantique de la plupart des pays d' Europe centrale et + orientale qui seront admis dans l' Union européenne ( UE ) en mai 2004 . + +

+

+ + Il + ne saurait être question de vérifier le + bien-fondé de ces jugements, ni de nous livrer à des spéculations sur la + légalité de la guerre contre l' Irak ou de mesurer son impact sur la + configuration du système international et les équilibres au Moyen-Orient + . + + + Notre propos + est plus modeste et se + bornera à l' examen des conséquences de cette crise sur l' organisation de la + sécurité en Europe et l' avenir des relations transatlantiques . + + Il convient en effet de se demander si + les divergences entre Européens qui se sont manifestées à cette + occasioneuropéen + On sait que ce projet a suscité d'emblée des réserves + de la part de les Etats-Unis et que le président Bush ne lui a pas ménagé ses + critiques lors de son premier voyage en Europe, en juin 2001 ; dans ses + interventions au siège de l' OTAN et au Conseil européen de Göteborg ( Suède ), il + reprocha notamment aux Européens l' insuffisance de leur effort de défense et + dénonça leur prétention à mener une politique indépendante alors qu' ils n' en + avaient pas les moyens . + Le fait est que la plupart des Etats + européens n'européen +

+

+ + Quelques mois plus tard, + les + attentats terroristes de New York et de Washington + créaient une + situation nouvelle et donnaient lieu à l' expression d' une solidarité sans + faille des Européens avec les Etats-Unis . + + + L' + article 5 de le traité de l' Atlantique Nord + fut invoqué à cette occasion et les actes + terroristes perpétrés le 11 septembre 2001 sur le territoire américain furent + qualifiés " d' attaque armée " . + + + Mais, + par un curieux paradoxe, + la + lutte contre les réseaux Al-Qaida et le régime des Talibans qui leur offrait un + refuge en Afghanistan + a été menée en + dehors de le cadre de l' Alliance et les Etats-Unis ont tenu pour quantité + négligeable le concours de leurs alliés européens, à l'exception de celui du + Royaume-Uni, qui a été associé dès l' origine à l' opération militaire baptisée + " Liberté immuable " ( Enduring Freeedom ) . + + + D' aucuns_NEW_ + D' + aucuns + ont interprété cette + attitude comme la confirmation de la tendance à l' unilatéralisme américain et y + ont vu le signe avant-coureur du dépérissement de la fonction militaire de l' + alliance . + + + D'autres, à le contraire , + ont + souligné l' utilité de l' OTAN comme cadre de concertation des politiques de + sécurité des Etats membres et considèrent son élargissement comme un moyen de + projeter de la stabilité dans les régions où les tensions ethniques et les + contentieux hérités de la guerre froide pourraient dégénérer en conflits ouverts + . + + + Ces deux tendances + ont été confirmées par l' évolution + ultérieure de l' OTAN, qui n' a joué aucun rôle dans la guerre contre l' Irak + mais a accueilli sept nouveaux Etats qui faisaient partie de l' organisation du + Pacte de Varsovie, voire de l' Union soviétique, comme les trois Etats baltes + . + + + La décision + a été prise lors de la réunion au sommet du + Conseil atlantique à Prague ( 20-21 novembre 2002 ) sans soulever d' objections + majeures de la part de la Russie et le Sénat américain l' a approuvée à l' + unanimité le 8 mai 2003 . + +

+

+ + Enfin, + il + il est entendu que la + PESD doit s' inscrire dans le cadre de l' Alliance et favoriser le développement + des relations transatlantiques, il ne semble pas que les Etats-Unis adhèrent + sans réserve à un projet dont la réalisation pourrait conférer à l' UE des + moyens de décision et d' action autonomes . + + Ce qui leur importe avant tout est + l' accroissement de l' effort de défense des Européens et une répartition plus + équitable des charges militairesdéfense + + Quant à la force + de réaction rapide dont la création a été décidée par le Conseil européen d' + Helsinki ( décembre 1999 ) et qui devrait être opérationnelle à la fin de l' + année 2003, + elle + restera encore longtemps tributaire des + moyens de l' OTAN et ne pourra être engagée efficacement que si l' on parvient à + remédier aux carences dont elle souffre, plus particulièrement dans les domaines + suivants : transport à longue distance, communications par satellites, + observation spatiale, munitions guidées avec précision . + +

+

+ + Or, + le + fléchissement des dépenses militaires dans la plupart des Etats membres de l' UE + ne laisse pas présager un redressement de la + situation à court et à moyen terme et, si cette tendance n' est pas inversée, on + peut craindre que l' interopérabilité des forces alliées ne soit plus assurée + dès lors qu' il s' agira de mener des actions communes pour le maintien et le + rétablissement de la paix dans le nouveau contexte international . + + + En outre, + la + coopération européenne pour la production d' armements + piétine ou subit + des vicissitudes en raison de la faible intégration des industries qui + travaillent pour la défense, et les engagements pris en vue de préserver les + moyens de recherche et technologie ( R & T ) existant sur notre + continent resteront lettre morte si leur financement n' est pas garanti . + + + Enfin, + les + controverses sur les modalités d' accès de l' UE à des capacités prédéterminées + de l' OTAN + ont mis en lumière les sources de conflits + avec les alliés non membres de l' UE . + +

+

+ + Ainsi, + la + Turquie, qui est particulièrement vulnérable à les nouveaux risques de le fait + de sa situation géographique , + a manifesté l' intention d' + être associée à un stade précoce à la préparation et à la mise en oeuvre des + opérations de gestion des crises et d' imposition de la paix qui seraient + conduites par l' UE . Cette prétention a été jugée exorbitante par les Etats + membres, qui y voyaient une atteinte à leur liberté d' action, mais la Turquie + pouvait faire valoir qu' elle bénéficiait naguère du statut de membre associé de + l' Union de l' Europe occidentale ( UEO ) et qu + + + au + terme de négociations laborieuses, on est parvenu à s' entendre en décembre 2001 sur une formule de + compromis grâce à la médiation des Etats-Unis et du Royaume-Uni, mais la + Grèce continuait d' émettre des objections, ce qui rendait problématique l' accès + garanti de l' UE aux moyens de l' OTAN . En définitive, cette hypothèque a été levée + en décembre 2002 et l' UE a pu prendre, en mars 2003, la relève de l' OTAN pour la + conduite de l' opération " Concordia ", dont l' objet est la surveillance de l' + accord d' Ohrid qui avait mis un terme aux affrontements interethniques +

+

+ + Si l' obstruction + turque a défrayé la chronique de la défense européenne au cours de les deux + dernières années, on ne saurait faire abstraction de l' + attitude tout aussi distante à l'égard de la PESD des trois nouveaux + membres de l' OTAN - la Pologne, la Hongrie et la République tchèque -, qui + redoutent d' être marginalisés dans le processus de décision de l' UE et + privilégient l' organisation de la sécurité dans le cadre atlantique . + + Ce penchant + s' est manifesté avec éclat lors de la + guerre anglo-américaine contre l' Irak à laquelle ils ont apporté leur concours, + et la Pologne a fait preuve, en l'occurrence, d' un excès de zèle qui s' est + traduit par le choix d' un avion américain - le F - 16 - pour équiper son armée + de l' air et l' obtention d' une zone d' occupation en Irak dans le cadre de l' + administration provisoire de ce pays après la chute du régime de Saddam Hussein + . + + Il convient donc de faire le point sur les acquis de + la PESD en rappelant que les questions débattues aujourd'hui correspondent à des + préoccupations anciennes et que le processus se poursuit en dépit de les + vicissitudes de la politique impériale des Etats-Unis et des clivages qui sont + apparus au sein de l' UE entre les " atlantistes " et les tenants d' une " Europe + européenne " . +

+ + + + Les prodromes d' une politique européenne de défense + + + +

+ + La défense européenne + est un thème récurrent + dans les relations transatlantiques depuis les années 1950, et elle a été + une source de malentendus après l' inflexion de la stratégie américaine qui + tendait à substituer la riposte graduée ( flexible response ) à la menace du + recours immédiat à l' arme nucléaire ( massive retaliation ) pour garantir + la sécurité de l' Europe occidentale . + + + Lorsque les Européens émettaient de les doutes sur les vertus dissuasives + de cette nouvelle posture et + tentaient de faire valoir leurs intérêts de sécurité spécifiques au sein de + l' Alliance, ils se heurtaient généralement aux objections des dirigeants + américains, qui leur reprochaient d' affaiblir l' OTAN par des actions + divergentes . + + + Certes, + les aspirations à une " défense européenne de l' Europe " + étaient surtout le fait + des Français, et le général de Gaulle avait donné le ton à la fois par son + mémorandum de septembre 1958 relatif à la création d' un " directoire " au + sein de l' Alliance et par les plans Fouchet ( 1960-1961 ) qui tendaient à + favoriser l' affirmation d' une identité européenne dans le cadre de les + communautés instituées par les traités de Rome de 1957 . + + + Ces projets + se heurtèrent à des oppositions très + vives et furent rejetés par les partenaires de la France . + + + Mais + la question + resurgit dix ans plus tard après la + signature du premier accord soviéto-américain sur la limitation des + armements stratégiques ( SALT-I ), en mai 1972 . + +

+

+ + La stabilisation de l' équilibre sur lequel reposait la dissuasion + réciproque et les dispositions prises ultérieurement par les deux + protagonistes pour ne pas être entraînés dans un conflit suicidaire par le + comportement de tierces puissances ( accord sur + avaient fait + naître des doutes sur la solidité de la garantie offerte par les Etats-Unis + et avaient incité le gouvernement français à faire de l' UEO un cadre de + réflexion sur les perspectives d' une défense européenne . + + + Le ministre de la Défense, Michel Debré , et le ministre de les Affaires + étrangères , Michel Jobert , + firent des suggestions à cet égard dans + leurs interventions devant l' Assemblée de l' UEO, respectivement en 1972 et + 1973, mais leurs appels ne furent pas entendus . + + + Une dernière tentative pour réveiller la " Belle au bois + dormant " de le palais d' Iéna + fut faite dans le contexte de la crise + des " euromissiles ", provoquée par le déploiement des fusées soviétiques SS + - 20 et la décision de l' OTAN de relever le défi en modernisant ses armes + nucléaires de théâtre . + + + En octobre 1984, + le Conseil des ministres de l' UEO + décida de + réactiver cette organisation, en précisant que la concertation des + politiques de sécurité des Etats membres et la définition éventuelle d' une + position commune en matière de défense n' auraient pas pour objet de battre + en brèche l' OTAN mais de rééquilibrer les relations transatlantiques + . + + + En dépit de ces précautions rhétoriques et + de l' adoption, + en 1987, de la plate-forme de La Haye, qui + postulait une plus grande autonomie des Européens dans le domaine de la + défense, + les choses + restèrent en l'état . + + + L' identité européenne en + matière de sécurité et de défense + n' + avait pu s' affirmer en raison de la persistance de l' antagonisme Est-Ouest + et du sentiment dominant en Occident que l' OTAN était la seule parade + efficace contre une attaque armée venant de l' Est et le garant de l' + engagement des Etats-Unis sur le continent . + +

+

+ Il en ira autrement après + l' effondrement de l' + ordre bipolaire et la conclusion du traité de Maastricht ( 7 février + 1992 ) qui consacrait dans son titre V le principe d' une politique étrangère et + de sécurité commune ( PESC ) et ouvrait les perspectives d' une " défense + commune " ( art . + + J. + 4.1 ) . + + + + A cet égard, + la coopération franco-allemande + a joué un + rôle moteur, mais il ne faut pas se dissimuler que les relations spéciales + qui s' étaient développées entre Paris et Bonn depuis la signature du traité + de l' Elysée du 22 janvier 1963 ont souvent été perçues comme l' expression + d' une politique tendant à consacrer leur primauté dans les conseils + européens . + + Il n' est donc pas surprenant + que les initiatives prises par + le chancelier Kohl et le président Mitterrand en vue de doter l' UE + de capacités militaires propres aient été accueillies froidement et que l' + annonce, en octobre 1991, de la création d' un corps franco-allemand susceptible + de se muer en une force européenne autonome ait suscité des critiques ouvertes + de la part de pays comme les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni . + + Les + Etats-Unis eux -mêmes + ont pris + position dans cette querelle et, dans son discours d' ouverture à la réunion + au sommet du Conseil atlantique de Rome, le 7 novembre 1991, le président + Bush avait laissé percer son irritation et n' avait pas hésité à brandir la + menace d' un désengagement américain si les Européens ne voulaient en faire + qu' à leur tête . + + + Comme nul ne songeait à rompre le lien + transatlantique, on parvint à s' accorder sur une formule de compromis qui tentait de + concilier les obligations découlant du traité de Washington avec les + exigences d' une participation accrue des Européens à la défense commune et à + des opérations de maintien et d' imposition de la paix en dehors de la zone + couverte par l' OTAN . Au demeurant, l' initiative franco-allemande tendait + moins à la création d' une organisation militaire intégrée selon le modèle de la + Communauté européenne de défense ( CED ) qu' au rééquilibrage des relati +

+

+ + Ultérieurement, + les Etats-Unis + ne virent + plus d' objections à l' affirmation d' une identité européenne en matière de + sécurité et de défense ( IESD ) et admirent que l' UEO, qui avait vocation à + devenir le " bras armé " de l' UE, et l' OTAN, qui conservait ses + prérogatives traditionnelles, étaient complémentaires à certains égards + . + + + Ces convergences + se reflètent dans la déclaration des + chefs d' Etat et de gouvernement adoptée à l'issue de la réunion du Conseil + atlantique de Bruxelles, le 11 janvier 1994 . + + + Tous les Etats membres + apportent + leur " plein appui au développement d' une identité européenne de sécurité + et de défense ", qui pourrait conduire à terme, comme le prévoyait le traité + de Maastricht, à " une défense commune compatible avec celle de l' Alliance + atlantique " ; ils soutiennent " le renforcement du pilier européen de l' + Alliance " et se félicitent de " la coopération étroite et croissante entre + l' OTAN et l' UEO " ; enfin, ils appuient " le développement de capacités + séparables mais non séparées " qui pourraient être mises à la disposition de + l' UEO ou de l' + + C' est ainsi que s' imposa le concept de " + groupes de forces interarmées multinationales " ( GFIM ), groupes qui pourraient + être mis à la disposition de l' UEO pour remplir des missions de paix auxquelles + les Américains ne souhaiteraient pas s' associer ou pour faciliter des " + opérations dictées par les circonstances, y compris les opérations auxquelles + participeraient les pays extérieurs à l' Alliance " . + + Dès lors, + les Etats-Unis + ne virent + plus d' objection de principe à l' expression d' une volonté plus affirmée + des Européens de prendre en charge leur défense et d' assumer des + responsabilités accrues pour le maintien et le rétablissement de la paix et + de la sécurité internationales . + + + A condition toutefois que ces actions + fassent l' objet d' une concertation étroite entre les alliés et + se déroulent avec l' aval de l' OTAN + . + +

+

+ + Au cours des années suivantes, + les progrès sur la voie d' une politique européenne de sécurité et de + défense ( PESD ) + ont été assez lents et, à la veille du + sommet franco-britannique de Saint-Malo ( 4 décembre 1998 ), le constat + auquel on pouvait procéder ne prêtait pas à l' optimisme : la PESC était en + " panne ", le concept des GFIM n' avait pu être appliqué et la seule + structure militaire cohérente dans l' espace euro - atlantique était l' OTAN + . Il fallut attendre le revirement de la politique européenne du Royaume-Uni + à l' automne 1998 et la prise de conscience pa + +

+ + + + + L' amorce d' une politique européenne de sécurité et de défense ( PESD ) + + + +

+ + En application + de les lignes directrices du Conseil européen de Cologne ( 3-4 juin 1999 ), + les Etats membres de l' UE + ont + manifesté la volonté de se doter d' une " capacité d' action autonome s' + appuyant sur des capacités militaires crédibles ainsi que des instances et + des procédures de décision appropriées " . + + + Six mois plus tard, + à l'issue du Conseil européen d' Helsinki + ( 10-11 décembre 1999 ), + ils + se fixaient comme objectif global " d' + être en mesure, d' ici l' an 2003, de déployer dans un délai de 60 jours et + de soutenir pendant au moins une année des forces militaires pouvant + atteindre 50 000 à 60 000 hommes, capables d' effectuer l' ensemble des + missions de Petersberg " ; il était également prévu de créer de nouveaux + organes et de nouvelles structures politiques pour permettre à l' UE d' + assurer l' orientation politique et la direction stratégique nécessaires à + ces opé + +

+

+ + Lors de la + conférence d' engagement de capacités militaires qui s' est tenue à + Bruxelles le 20 novembre 2000, + les Etats membres de l' UE + ont dressé un + " catalogue de forces " correspondant à l' objectif global défini à + Helsinki, tout en relevant que certaines capacités ont besoin d' être + améliorées, notamment dans le domaine dit " stratégique " : renseignements, + transport aérien et naval, états-majors pour commander et contrôler les + forces, défense contre les missiles, armes de précision, soutien logistique, + outils de simulation, etc. . + + + Le mois + suivant, + le Conseil européen de Nice ( 7-9 décembre 2000 ) + décidait la création des organes permanents politiques et militaires + suivants : Comité politique et de sécurité ( COPS ), Comité militaire de l' + Union européenne ( CMUE ) et Etat-major de l' Union européenne ( EMUE ) et + définissait leur composition, leurs compétences et leur fonctionnement + . + +

+

+ + Par ailleurs, + pour éviter des duplications inutiles, il était prévu + que l' UE pourrait + recourir aux moyens et aux capacités de l' OTAN, et le paragraphe 10 du + communiqué final du Conseil atlantique de Washington ( 24 avril 1999 ) visait + notamment " la garantie d' accès à des capacités de planification de l' OTAN, la + présomption de disponibilité au profit de l' UE de moyens communs désignés à + l'avance et l' identification d' une série d' options de commandement européen + pour renforcer le rôle de l' adjoint au SACEUR " ( Supreme Allied Commander + Europe ) . + + Or, + du fait des rivalités gréco-turques, + cette question + n' a été tranchée qu' à la fin de l' + année 2002, à la veille de la prise en charge par l' UE de l' opération " + Concordia " en Macédoine . + + + En revanche, + la planification d' une + opération européenne qui ne serait pas tributaire de les moyens de l' OTAN + soulève moins de + difficultés puisqu' elle serait confiée à un état-major de niveau + stratégique d' un pays membre de l' UE . A cet égard, on laisse entendre que + le niveau opératif pourrait être représenté par l' état-major interarmées + britannique ou par le poste de commandant des forces interarmées françaises + . + + + Enfin, + des dispositions + ont été prises pour organiser la + participation aux missions de Petersberg des pays alliés non membres de l' + UE, étant entendu que les relations que celle -ci entretiendrait avec les + pays associés à ce type d' opérations seraient placées sous le signe de " la + consultation, de la coopération et de la transparence totales " . + +

+

+ + En 2001, + le processus de la PESD + était bien engagé et certains estimaient + que, si le rythme initial était maintenu, l' UE atteindrait le but qu' elle + s' était fixé ( headline goal ) dans les délais prévus . + + + D'autres + se montraient plus circonspects et + doutaient que l' échéance de 2003 pût être respectée pour la constitution d' + une force de réaction rapide capable de conduire l' ensemble des opérations + visées par la déclaration de Petersberg . + + C' est que tous les Etats membres de l' UE n' adhéraient pas au + projet d' une " Europe puissance " et n' étaient pas disposés à consentir les + sacrifices nécessaires à sa réalisation . + + En outre, + une PESD + n' a de + signification que si elle repose sur des capacités de décision et d' action + autonomes qui feraient de l' UE un véritable partenaire des Etats-Unis + . + + + Or, + les dirigeants américains ne l' + entendaient pas de + cette oreille et s' accommodaient difficilement d' une évolution qui se + traduirait par une mise en question de leur primauté au sein de l' Alliance + . + + + De nombreux Etats européens + leur + emboîtaient le pas et redoutaient que les " dissonances transatlantiques " + ne renforcent les courants favorables au désengagement américain et n' + affaiblissent la communauté de sécurité que constitue l' OTAN . + +

+

+ + La question centrale + est donc + celle de la fonction qui incombe à l' Alliance dans le nouveau contexte + international et de sa compatibilité avec la mise en oeuvre d' une PESD . A + cet égard, les opinions sont partagées, les uns considérant que l' Europe de + la défense ne peut s' affirmer que si elle s' émancipe de la tutelle + américaine, alors que d'autres ne conçoivent pas qu' elle puisse se réaliser + contre les Etats-Unis ni sans leur concours . + + + La France + est en faveur + de l' inscription de la politique de défense européenne dans le cadre de l' + Alliance, mais d' une Alliance rénovée où le partage du fardeau se + traduirait également par un partage des responsabilités . + + + Pour dissiper toute équivoque à cet égard, + le président de la République + avait + souligné dans son discours du 8 juin 2001, devant l' Institut des hautes + études de défense nationale ( IHEDN ), que " l' Europe de la défense + renforce l' OTAN par l' affirmation d' un partenariat d' autant plus solide + qu' il sera mieux équilibré " et le ministre des Affaires étrangères, Hubert + Védrine, s' était exprimé en termes similaires dans un entretien avec le + quotidien Le Monde ( 13 juin 2001 ) en laissant entendre que " la défense + européenne n' est pas seulement bonne pour l' Europe, ma + +

+

+ + Depuis lors, + les incertitudes sur l' avenir de la PESD + n' ont pas + été dissipées et la crise provoquée par la politique américaine vis-à-vis de + l' Irak n' a fait qu' exacerber les contradictions au sein de l' UE . Dans + un article publié dans la revue Policy Review, et dont de larges extraits + ont été reproduits dans la presse européenne, un ancien haut fonctionnaire + du département d' Etat, Robert Kagan a exalté la puissance militaire + américaine, mise au service de une " civilisation de liberté et d' un ordre + du monde libéral " et dénoncé l' incapacité des Européens à parer + + + La cause la plus importante de les divergences entre l' Europe et les + Etats-Unis + résiderait dans la vision irénique des + relations internationales de celle -là et dans la volonté de ceux -ci d' + user de la force pour garantir l' ordre dans le monde anarchique décrit par + Hobbes . + + On peut discuter cette thèse, mais elle contient une part de vérité, + comme l' a souligné Hubert Védrine dans un entretien avec la revue Enjeux ( + novembre 2002 ) . + + A ses yeux, " + les Français + sont les seuls à + vouloir une Europe puissance alors que nos partenaires imaginent plutôt une + grande Suisse " . + + + Mais + il + n' exclut + pas que les prétentions de l' hyperpuissance américaine provoquent un choc + salutaire et que les Européens " piqués au vif décident qu' ils ont eux + aussi une responsabilité pour l' équilibre, l' équité et la sécurité du + monde " . + + + Jusqu'à présent, + les ambitions affichées par les Etats membres de l' UE + sont modestes + puisqu' ils ne visent que l' acquisition des moyens civils et militaires + nécessaires pour l' accomplissement des missions de Petersberg, et il est + entendu que la défense collective incombera en toute hypothèse à l' OTAN . + Il n' en reste pas moins que la question de l' assistance mutuelle visée par + l' article V du traité de Bruxelles, modifié en 1954, reste posée et qu' il + faut réfléchir à la fonction qui serait assignée à l' arme nucléaire dans la + perspective d' une défense européenne d + + + Par ailleurs, + les forces de réaction rapide + en voie de constitution + n' ont de signification que si elles + sont au service de une politique cohérente . + + + Or, on peut craindre qu' à la minute de vérité les Etats + membres fassent éclater leurs divergences et que l' outil militaire auquel ils + ont consacré tous leurs soins ne remplisse pas son office faute d' un consensus + sur le but politique poursuivi . + + Enfin, on ne peut faire abstraction de l' + impact des attentats du 11 + septembre 2001 sur la configuration de la future politique + européenne en matière de sécurité, puisque de nouvelles menaces ont surgi et que + la participation à la lutte contre le terrorisme exigera sans doute une + réorientation des choix antérieurs, l' élargissement du champ d' action des + forces de projection et l' affectation de ressources supplémentaires à la + recherche et au développement d' armes de haute technologie . +

+ + + + + Dissonances euro - atlantiques à propos de la lutte contre le terrorisme + + + +

+ + Depuis l' effondrement de l' ordre + bipolaire, + l' OTAN + a élargi le champ de ses compétences et + prête son concours aux organisations internationales pour leur permettre de + remplir leurs missions de paix . + + + De son côté, + l' UE + a manifesté + la volonté d' apporter sa contribution propre à des actions collectives + menées sous l'égide de les Nations unies en prenant appui éventuellement sur + les capacités de l' OTAN ( NATO assets ) dans les domaines où ses carences + sont manifestes . + + + Or, + l' insertion de la PESD dans le cadre de l' Alliance + soulève des + problèmes épineux, et l' insuffisance de l' effort de défense des Européens + risque de compromettre la réalisation de l' objectif global défini à + Helsinki en décembre 1999 . + + + Ainsi, + la fonction traditionnelle de l' OTAN - la défense collective contre une + attaque armée - + a + été maintenue, mais on s' est également soucié de trouver des parades aux " + défis du changement ", et le concept stratégique adopté par les chefs d' + Etat et de gouvernement des 16 Etats membres réunis à Rome les 7 et 8 + novembre 1991 rappelle que les intérêts de sécurité de l' Alliance peuvent + être mis en cause par d'autres risques qu' une attaque armée de type + classique . + + + Sont notamment visés " la prolifération + des armes de destruction massive, la rupture des approvisionnements en + ressources vitales ou des actes de terrorisme et de sabotage " ( § 13 ) + . + + + Huit ans plus tard, + ce concept + a été affiné lors de la conférence au + sommet de Washington ( 23-24 avril 1999 ), et les " actes relevant du + terrorisme, du sabotage et du crime organisé " ( § 24 ) figurent au premier + rang des nouveaux risques . + + + Après les attentats du 11 septembre, + cette préoccupation + est devenue dominante + et on ne saurait exclure que l' Alliance assume à l'avenir des + responsabilités accrues dans la lutte contre le terrorisme . + + + Toutefois, + les alliés + n' ont pas + en la matière des vues concordantes et, depuis plus d' un an, les + controverses vont bon train, les Européens étant indisposés par le ton + manichéen du président des Etats-Unis et le " simplisme " des méthodes + préconisées pour briser " l' axe du Mal ", tandis que les Américains leur + reprochent une méconnaissance de la gravité du péril et l' insuffisance des + moyens mis en oeuvre pour le combattre . + +

+

+ + Sans vouloir prendre parti dans cette + querelle, il convient de rappeler que les Européens ne sont pas restés passifs + dans la gestion des crises de l' après-guerre froide et dans la lutte contre le + terrorisme . + + Le 8 octobre 2001, + cinq avions AWACS de l' OTAN et leurs équipages , comprenant 0 des + personnels d' une dizaine de pays européens , + ont été envoyés aux + Etats-Unis, et des avions AWACS français ont pris la relève, notamment pour + assurer la surveillance de l' espace aérien de Bosnie-Herzégovine . + + + En outre, + la force navale permanente en Méditerranée qui compte huit frégates et un + bâtiment de soutien logistique + a appareillé pour la Méditerranée + orientale le 9 octobre . + + + Ces unités + ont été rejointes par la force navale + permanente de l' Atlantique . + + + Enfin, + les opérations militaires américaines contre le réseau Al-Qaida et le + régime de les Talibans + ont été appuyées par + tous les membres de l' Alliance, soit par l' envoi d' unités spéciales pour + briser les dernières poches de résistance, soit par la fourniture d' une + aide humanitaire au peuple afghan . + + + Par ailleurs, + l' Alliance + a + considérablement intensifié son action contre les dangers du terrorisme liés + à l' emploi d' armes de destruction massive ( ADM ), et la dimension + proprement européenne n' a pas été absente de cette démarche puisque des + rencontres au niveau de les ambassadeurs et des ministres des Affaires + étrangères ont permis de renforcer les consultations et la coopération entre + le Conseil de l' Atlantique Nord et le Comité politique et de sécurité de l' + UE . + +

+

+ + Or, + l' importance de la contribution des Européens à les missions de paix qui + se sont multipliées depuis la fin de la " guerre froide " + est souvent + méconnue aux Etats-Unis et Javier Solana, le Haut Représentant pour la PESC, + a éprouvé le besoin de faire une mise au point la veille de la conférence au + sommet de l' UE et des Etats-Unis du 3 mai 2002 . + + + Tout en rendant hommage au partenariat + euro - + américain, + il + a souligné la part prise par l' UE dans + la promotion de " la stabilité, de la prospérité et de la démocratie " chez + ses voisins et dans le monde . + + + En Afghanistan, + les Européens + contribuent en + liaison étroite avec les Etats-Unis à créer les conditions d' un avenir + meilleur ; dans les Balkans ils assument des responsabilités majeures dans + la gestion des crises en Macédoine, en Serbie-Monténegro et au Kosovo + . + + + Sur les 58 000 hommes déployés dans cette + région, + 38 + 000 + sont des Européens, et + l' UE est le principal donateur des pays de l' Europe du Sud-Est avec une + contribution de 23 milliards d' euros au cours de les dix dernières années + . + +

+

+ + De son + côté, + William Wallace , professeur à la London School of Economics , + a rappelé + aux décideurs américains que, loin de pratiquer l' appeasement, les + Européens ont apporté au cours de les dix dernières années une contribution + significative à l' imposition de la paix dans des zones instables et au + relèvement de pays ravagés par des guerres civiles . + + + au printemps 2002, + ils + avaient déployé 7 000 hommes en + Afghanistan, soit des effectifs supérieurs à ceux des troupes américaines ( + 5 500 ) ; ils assument l' essentiel des charges relatives à la consolidation + de la paix en Bosnie et au Kosovo ; enfin, ils contribuent à hauteur de 40 % + aux fonds d' aide des Nations unies et à hauteur de 45 % au financement des + opérations de maintien de la paix . + +

+

+ + Ce constat + permet de + corriger les outrances des jugements portés outre-Atlantique sur la + passivité des Européens face à les nouveaux risques, mais il ne permet pas + d' accréditer la thèse de progrès significatifs sur la voie d' une PESD, ni + de préjuger de la conversion de l' OTAN en une alliance globale contre le + terrorisme . + + C' est que les Etats-Unis préfèrent agir seuls ou dans le cadre de coalitions + ad hoc pour riposter aux agressions dont ils sont l' objet, et l' OTAN aurait + surtout pour vocation de favoriser par des élargissements successifs l' + émergence d' une Europe " une et libre " ( whole and free ) et de fournir aux + Américains un réservoir de forces où ils puiseraient en fonction de leurs + besoins et des affinités qu' ils entretiendraient avec certains alliés . + + Cependant, on est conscient de la nécessité d' adapter l' + OTAN aux nouvelles tâches qui lui incombent et, au printemps 2002, des + discussions se sont engagées à Bruxelles au niveau de les experts sur les trois + composantes principales de la stratégie de sécurité de l' OTAN, à savoir la + dissuasion, la défense et l' intervention extérieure . + + A en s' tenir aux informations parues dans + la presse, + l' accent + serait mis + sur la prévention de toute attaque menée avec des armes de destruction + massive et le renforcement des capacités défensives pour s' en prémunir en + cas de échec de la dissuasion . + + + Par ailleurs, + le centre de gravité de la stratégie de l' Alliance + se déplacerait en direction de la + Méditerranée et du Moyen-Orient, où se situent les principaux foyers de + crise et où certains Etats nourrissent l' ambition de se doter d' armes + nucléaires, biologiques et chimiques, s' ils n' en sont pas déjà pourvus + . + + + Dans ce contexte, il serait + nécessaire d' apurer le + contentieux entre la Grèce et la Turquie, d'autant que ces deux pays + seraient prêts à compenser le retrait partiel des troupes américaines + stationnées dans les Balkans si celles -ci étaient requises ailleurs ; en outre, + ils auraient engagé une négociation avec l' Iran en vue de l' intégrer dans + cette nouvelle constellation stratégique et d' en faire un facteur de + stabilisation de la région du Golfe . + + D'autres observateurs + font état de + projets concernant la formation d' unités spécialisées susceptibles d' être + engagées contre des camps d' entraînement de terroristes, la création de + centres pour l' évaluation des menaces et l' échange de données sur les + moyens disponibles pour se protéger contre le bio-terrorisme . + +

+

+ + Les + Etats-Unis + souhaiteraient rallier les Européens à cette conception extensive des + tâches de l' Alliance, mais ceux -ci se montrent réticents non seulement + parce que ils ne partagent pas les vues de Washington sur le choix des + moyens pour lutter contre le terrorisme, mais encore en raison de leurs + déficiences dans le domaine de la projection des forces et du combat de + grande intensité . + + Ce sont ces facteurs objectifs qui ont empêché les Européens de participer + à la première phase de l' opération " Liberté immuable " en Afghanistan et, en + l'absence de un effort de défense accru, leur contribution à la lutte militaire + contre le terrorisme ne pourra qu' être limitée . +

+ + + + + Budgets militaires et industries de la défense + + + +

+ + L' insuffisance de l' effort de défense des Européens + est un thème + rebattu, et l' on ne cesse de souligner l' écart entre les dépenses + militaires des Etats-Unis et celles de leurs alliés du Vieux Continent + . + + + Ainsi, + les dépenses des Européens + représentent environ 60 % des dépenses + américaines, mais le produit final de ces investissements est très inférieur + aux résultats obtenus outre-Atlantique . + + + Par ailleurs, + le budget militaire américain croît d' une manière exponentielle et + représente + plus de 3 % du PIB, alors que les budgets européens sont en décroissance + réelle de 22 % depuis 1990 . + + + A l'exception de le Royaume-Uni et de la + France qui s' efforcent de tenir le cap, + les autres pays européens + ont des taux inférieurs à 2 % et les " + lanternes rouges " sont l' Allemagne ( 1,4 % ) et l' Espagne ( 1,2 % ) + . + + + Ces dérives + ne sont pas de bon augure pour l' avenir + de la PESD, et la plupart des observateurs estiment que la force de réaction + rapide en voie de constitution a peu de chances d' être opérationnelle en + 2003 . + + + Pendant la + conférence sur l' amélioration des capacités militaires de l' UE, qui s' est + tenue à Bruxelles le 19 novembre 2001, on a relevé que, sur les 54 lacunes + identifiées l' année précédente, dix seulement avaient été comblées et il ne + semble pas que des progrès significatifs aient été accomplis sur cette voie + depuis lors . +

+

+ + La contraction des budgets de la défense + interdit la + participation de l' UE à des actions communes de l' envergure de celle qui a + été menée en Afghanistan et compromet l' interopérabilité des forces + américaines et européennes ; on comprend donc les remontrances des + dirigeants américains qui ne souhaitent pas voir se creuser l' écart entre + eux et leurs alliés et assister passivement au dépérissement de l'une des " + meilleures alliances de l' histoire " . + + + En tout cas, + l' Europe + ne peut plus + " jouer dans la cour des Grands " si elle ne modifie pas radicalement sa + politique de défense . + + + Les chiffres publiés dans des revues spécialisées, ou mis en avant par des + professionnels de l' armement, + permettent + de prendre la mesure du défi américain, qui ne pourra être relevé que si les + Européens définissent au préalable leurs besoins spécifiques et prennent les + mesures appropriées pour les satisfaire sans vouloir imiter les Etats-Unis + en tous points . + + + En 2000, + les budgets cumulés de la + France , de l' Allemagne , de l' Espagne et de l' Italie + ont représenté un + montant de 67 milliards d' euros contre 285 milliards d' euros aux + Etats-Unis . + + + Ce constat + n' est pas + nouveau puisque les Etats-Unis, pendant la dernière décennie, ont investi + dans la défense 2000 milliards d' euros de plus que l' Europe . + + + Ces écarts + résultent de + priorités différentes : en Europe, les mesures sociales absorbent une partie + importante des crédits publics et ne laissent qu' une place marginale à la + défense alors que les attentats du 11 septembre 2001 ont incité le + gouvernement américain à accroître son budget militaire de 50 milliards de + dollars, ce qui représente une augmentation de 15 % par rapport à l' + exercice en cours . + +

+

+ + L' écart + est encore plus + grand dans le secteur de la recherche et du développement militaire où les + Etats-Unis dépensent aujourd'hui l' équivalent du budget national de la + France . + + + Si l' on tient compte des programmes + occultes ( black programs ), + les dépenses réelles pour la + recherche militaire + sont de 15 à + 20 fois supérieures aux montants européens cumulés . + + + Les Européens + ne pourront combler cet écart que s' ils + dépensent davantage car la recherche dans l' aéronautique et dans les + communications requiert des moyens importants pour les études en amont, la + fabrication de prototypes et les essais en condition opérationnelle . + + Ce n' est qu' à ce prix qu' ils pourront mettre en + oeuvre un système informatisé pour la gestion du champ de bataille comparable à + celui dont dispose l' état-major américain . + + Contrairement à une idée reçue, on + ne se réjouit pas à Washington de la faiblesse des alliés européens et l' on souhaiterait + qu' ils puissent se doter des équipements nécessaires pour participer à des + opérations communes destinées à frapper l' ennemi à l'intérieur de ses + frontières, là où il est le plus vulnérable . + + Certes + cet objectif + peut être atteint par le biais de une + coopération transatlantique, mais celle -ci se heurte à des limites en + raison de les précautions prises outre-Atlantique pour contenir les risques + de prolifération des technologies sensibles et des contraintes imposées par + le tuteur américain sur les exportations d' armements . + + + Seul un financement suffisant de la recherche en Europe + permettrait de contourner ces obstacles + et de mettre en oeuvre une force militaire capable de participer à des + opérations de guerre . + +

+

+ + Deux économistes proches du président de la Commission européenne + ont abouti à des + conclusions analogues après avoir fait observer que les critiques formulées + à l'encontre de l' unilatéralisme américain resteront vaines aussi longtemps + que l' Europe ne disposera pas d' une réelle capacité militaire et d' une + technologie de pointe . + + + Or + l' Europe + manque des deux, faute d' + investissements . + + + Ils + rappellent + que les Etats-Unis à eux seuls dépensent plus pour la défense que l' + ensemble de leurs alliés européens et il est probable que cette tendance ne + fera que s' accentuer dans les années à venir . + + + Les dépenses militaires + ne contribuent pas seulement à l' + équipement des forces armées en matériels performants : une fraction non + négligeable ( 10 % à 15 % ) est affectée au financement de la recherche et + du développement ( R & D ) dans les secteurs de pointe . + + + L' Europe + a du retard + dans ce domaine et sa retenue en matière de défense ne fait que creuser l' + écart avec les Etats-Unis, comme l' atteste la répartition des brevets dans + le monde : à la fin de les années 1990, 56 % étaient accordés à des + demandeurs américains contre 11 % aux Européens . + + + Par ailleurs, + ils + estiment que la stagnation des économies + européennes résulte directement du retard en matière de innovation et + indirectement du faible taux d' investissement dans la R & D + militaire . + +

+

+ + A cet égard, + les incertitudes quant à l' avenir de l' avion de transport militaire + européen + sont révélatrices des problèmes auxquels + sont confrontées les industries d' armement européennes . + + + Face à la concurrence d' un appareil + proposé par les firmes Boeing et Lockheed Martin, + les pays de l' UE + sont divisés : certains, comme l' + Italie, sont tentés par l' option américaine alors que d'autres, dont la + France et l' Allemagne, penchent pour l' avion construit par Airbus . + + + L' enjeu + est de + taille et il est essentiel que les Européens fassent l' effort nécessaire + pour financer ce projet et s' assurer qu' une part importante du budget soit + affectée à la R & D afin de consolider la base technologique d' une + industrie qui s' est signalée dans le passé par des " réussites de pointe + européennes " . + + C' est pour faciliter la réalisation de cet + investissement que les ministres de la Défense des Quinze ont + suggéré que les augmentations des dépenses militaires soient exclues des + contraintes imposées par le pacte de stabilité et de croissance de l' euro . + + Il n' en + reste pas + moins que l' accroissement de l' effort de défense impliquerait une + diminution des autres postes budgétaires et sans doute une mise en question + de l' Etat-providence, ce à quoi la plupart des Etats européens ne + consentiront pas de gaîté de coeur . + +

+

+ + Toutefois, + des progrès + ont été + enregistrés sur la voie de l' Europe de l' armement et les premières + réalisations ont été le fait des industriels du secteur de la défense, + soucieux de mettre en place des groupes d' une taille suffisante pour + affronter la concurrence mondiale . + + + A cet égard, + la création de deux groupes européens dans le domaine de l' industrie + aérospatiale - BAE Systems et EADS - + est une novation, et il convient de + souligner la singularité des industries d' armement où les intérêts + nationaux demeurent très puissants et où se combinent la concurrence et le + partenariat . + + + Ainsi, + les coopérations européennes, + voire une certaine forme d' intégration avec le projet d' avion de transport + militaire A 400 M , + se sont inscrites dans le cadre de une + politique d' intégration transatlantique croissante . + + + Cette tendance + se renforcera + sans doute à la faveur de l' augmentation du budget de la défense des + Etats-Unis car le marché américain, qui représente 55 % du marché + aérospatial mondial, est incontournable pour les groupes européens . + +

+

+ + La création, le 17 janvier + 2002 , de l' Organisation conjointe pour la coopération en matière de + armement ( OCCAR ) + peut être + considérée comme l' amorce d' un processus tendant à créer un marché + européen de l' armement, à rationaliser la pratique de la coopération et à + réduire les coûts des programmes . + + + Les quatre membres fondateurs - Allemagne , France , Italie et Royaume-Uni + - + représentent à eux seuls 90 % de la + production européenne d' armements et l' OCCAR gère déjà sept programmes d' + un montant de 800 millions d' euros, auquel pourrait s' ajouter la commande + de l' avion de transport militaire Airbus représentant quelque 18 milliards + d' euros . + + + Par ailleurs, + la France + a proposé d' inscrire des projets de R + & T dans le cadre de une stratégie européenne cohérente dans le + domaine de les avions de combat futurs . + + + Cette initiative + faisait suite à l' + adoption, en juillet 2000, par six pays européens - Allemagne, Espagne, + France, Italie, Royaume-Uni et Suède -, d' un accord-cadre en vue de + favoriser les progrès de l' Europe de l' armement . + + + Elle + a abouti à + la signature, le 19 novembre 2001, d' une déclaration qui autorise le + lancement d' une étude conjointe visant à déterminer les capacités + militaires requises à l' horizon 2020 et à identifier les systèmes et les + technologies correspondant à ces besoins . + + + Elle + invite également à un regroupement des + forces financières et industrielles concernées par ces projets . + + + Ce programme de R & T ambitieux , baptisé European Technology + Acquisition Program ( ETAP ) , + a été entériné par les autorités + compétentes des six Etats participants . + +

+

+ + Enfin, + des suggestions + ont été + faites pour remédier aux déficits technologiques de l' UE, l' objectif étant + le maintien d' une base technologique sur l' ensemble des domaines-clefs de + la défense ; il ne s' agirait pas de pratiquer le mimétisme avec les + Etats-Unis mais de déterminer des secteurs prioritaires en fonction de les + besoins requis par des missions spécifiques . + + + La France + s' est engagée dans + cette voie et sa démarche prospective pourrait servir de modèle à l' Europe, + à condition que l' on parvienne à s' entendre sur une politique commune en + matière de R & T et qu' on soit disposé à y affecter des ressources + minimales . + + + Ce point de vue + est partagé + par certains experts allemands qui sont, eux aussi, convaincus que l' Europe + est capable de relever le défi technologique par une harmonisation des + politiques européennes d' acquisition des armements dans le cadre de l' + initiative des capacités de défense adoptée par le Conseil atlantique de + Washington en avril 1999 . + + + L' adoption à Prague, en novembre 2002 , d' un programme de développement + de les capacités militaires ( Prague Capabilities Commitment ) et la + création d' une force de réaction de l' OTAN ( NATO Response Force ) , + susceptible de mener dès le 1er octobre 2 + pourraient accélérer le processus de + modernisation des forces de réaction européennes et améliorer leur + interopérabilité avec les forces américaines . + + + En tout cas, c' est en empruntant cette voie que le + nouveau commandant des forces alliées en Europe, le général James Jones, espère + rétablir le crédit de l' Alliance et créer les conditions d' un rapprochement + entre la France et les Etats-Unis . +

+ + + + + La politique européenne de sécurité et de défense à l' épreuve + + + +

+ + Avant même que + n' éclate la crise de l' Irak et que les Européens ne se divisent sur la + manière dont les Etats-Unis envisageaient de la régler, + des doutes + avaient surgi + sur leur capacité de mettre en oeuvre une politique de sécurité et de + défense cohérente . + + + Certes, + les chefs d' Etat et de gouvernement de les Quinze + avaient + affirmé, à l'issue de le Conseil européen de Laeken ( 15 décembre 2001 ), + que " l' UE est désormais capable de conduire des opérations de gestion de + crise " et que le développement de ses capacités lui " permettra d' assumer + progressivement des opérations de plus en plus complexes " . Mais, dans le + rapport de la présidence, la formulation était plus prudente . + + On y laissait entendre que " l' Union devra être capable + de conduire, d' ici 2003, l' ensemble des tâches de Petersberg " tout en + reconnaissant que des efforts supplémentaires devront être faits pour " conduire + de façon optimale les opérations les plus complexes " . + + au plan des + capacités civiles, + la situation + était plus satisfaisante dans la mesure + où les Etats avaient confirmé leurs engagements de fournir jusqu' à 5 000 + policiers pour la mise en oeuvre du plan d' action de police adopté à + Göteborg en juin 2001 . + + + En tout cas, + au début de l' année 2002, + le ton + n' était pas + à l' optimisme et le général finlandais Gustav Hägglund, président du CMUE, + a émis des doutes sur l' opérationnalité de la PESD lors de une déposition + devant la commission des Affaires étrangères et de la Défense du Parlement + européen . + + + Selon lui, + l' UE + disposait à + cette date de 90 % des capacités correspondant à l' objectif global ( + headline goal ) ; mais il lui serait difficile de mener des opérations de + type militaire dans le cadre de les missions de Petersberg . + + + En dépit des progrès accomplis, + dix ans + s' écouleraient avant que certaines + lacunes soient comblées, notamment dans le transport des troupes puisque l' + Airbus A400 M ne sera disponible qu' entre 2008 et 2011, dans la meilleure + des hypothèses . + + Il est également convenu que + des déficits + importants se situaient au plan du renseignement et qu' on ne pouvait + envoyer des soldats dans un environnement hostile si l' on ne disposait pas d' + informations fiables . + + Enfin, + il + a abondé dans le sens de la + vice-présidente du Parlement, Catherine Lalumière, qui avait déploré une + certaine confusion dans la répartition des tâches entre le CMUE, le COPS et + le secrétaire général et mis en cause le " flottement " de la chaîne de + commandement . + +

+

+ + Ce jugement sévère + a été + corroboré par les ministres de la Défense des Quinze lors de une réunion + informelle qui s' est tenue à Saragosse, les 22 et 23 mars 2002 . + + + Au terme d' un examen sans complaisance de + la situation existante, + ils + ont constaté + que le plan d' action européen pour le renforcement des capacités militaires + ( ECAP ) n' avait pas été appliqué avec rigueur et que les lacunes + identifiées l' année précédente restaient béantes . + + + A moins de une augmentation des budgets + militaires, + l' objectif global + ne serait pas atteint à la date convenue + et la PESD ne serait pleinement opérationnelle qu' en 2012 . + + + Certes, + un accord + est intervenu à Saragosse sur le + financement du futur Airbus militaire, mais toutes les incertitudes + relatives à ce projet ne sont pas levées et un rapport interne du Conseil + constate qu' on ne progresse guère sur la voie d' une véritable politique de + l' armement, qui relève largement du domaine de la rhétorique ou de l' + utopie . + + + Dans ce contexte, + la proposition du ministre espagnol Federico Trillo d' étendre la + compétence de la PESD à la lutte contre le terrorisme pratiqué avec des + armes de destruction massive + ne pouvait avoir qu' une valeur + symbolique . + + + Au demeurant, + les ministres + se sont bornés à renvoyer la question à + un groupe d' études et à recommander une coopération plus étroite entre les + services de renseignements et d' observation aérienne . + + + Quant à le + secrétaire général de l' OTAN et au Haut Représentant de l' UE pour la PESC, + ils + ont participé à cette réunion et + renouvelé leurs admonestations sur l' insuffisance des crédits militaires + par rapport à les ambitions affichées par l' UE . + +

+

+ C' est pour faire sortir + le débat de l' impasse et démontrer la capacité de l' UEcapacité + + Parmi les missions de l' UE liées à la + gestion de les crises + figure notamment + la formation et l' appui des forces chargées du maintien de l' ordre dans + les zones en cours de pacification et le Haut Représentant pour la PESC a + jugé que les circonstances étaient propices pour mettre à l' épreuve la PESD + qui, jusqu'alors, se bornait à créer des institutions et se complaisait dans + des débats théoriques ou des exercices d' état-major . + + + Désormais, on enverrait sur le terrain près de 500 policiers pour + consolider les acquis de Dayton et accompagner les réformes de la police et de + la justice en Bosnie . + + L' entreprise + n' était pas sans risques car des + tensions, voire des affrontements, pouvaient surgir à l'occasion de les + élections d' octobre 2002, de la dégradation de la situation économique et + de la lutte contre la criminalité organisée . + + + Après l' + examen du dossier par les ministres des Affaires étrangères, + cette mission + a + obtenu en mars 2002 l' aval du " Conseil pour l' imposition de la paix " ( + Peace Implementation Council ou PIC ) en Bosnie et du Conseil de sécurité + des Nations unies . + + Il s' agira essentiellement d' une mission de conseil, de surveillance et d' + inspection des cadres supérieurs et moyens des forces de police locales ; les + fonctions exécutives exercées partiellement par l' International Police Task + Force ( IPTF ) n' incomberont pas à l' UE, et pas davantage la création d' + unités armées pour le maintien de l' ordre qui relèvera toujours de la + Stabilization Force in Bosnia and Herzegovina ( SFOR ) . + On évalue à près de 14 millions d' euros le coût de + la mise en place de cette mission de police et, à partir de le 1er janvier 2003, + ses dépenses de fonctionnement s' élèveront annuellement à 38 millions d' euros + . + + Le 15 janvier 2003, + la mission de police + européenne + est entrée en fonction pour une durée de + trois ans ; elle est placée sous l' autorité du Haut Représentant de l' ONU + pour la Bosnie-Herzégovine, Paddy Ashdown, et sous la direction + opérationnelle du commissaire de police danois, M. Frederiksen . + + + L' UE + démontrait ainsi pour la première fois + qu' elle était prête à s' engager activement sur le terrain et à associer à + sa démarche non seulement des pays candidats mais encore des Etats + extérieurs comme la Russie, le Canada et la Suisse . + +

+

+ + Javier Solana + avait également envisagé que l' UE + prenne en charge l' opération conduite par l' OTAN en Macédoine et baptisée + " Renard roux " ( Amber Fox ) . + + + Il + s' agissait d' une mission temporaire qui avait été décidée en septembre + 2001 à la suite de le désarmement des milices albanaises ( Essential Harvest + ) et qui avait pour objet de garantir la sécurité des observateurs de l' UE + et de l' OSCE chargés de superviser la paix d' Ohrid et de veiller au retour + de l' ordre public dans les localités à majorité albanophone . + + + Le mandat de cette mission qui + mobilisait 700 hommes, pour la plupart européens - les principaux + contingents étaient fournis par l' Italie, la France et l' Allemagne -, + avait été reconduit à plusieurs reprises à la demande des autorités de + Skopje . + + + + Le Conseil européen de + Barcelone ( 15-16 mars 2002 ) + avait approuvé la + relève de l' OTAN par l' UE mais, comme l' opération Amber Fox s' articulait + aux activités de la Kosovo Force ( KFOR ), il fut entendu qu' elle serait + conduite en liaison étroite avec l' Alliance et sous le commandement de l' + adjoint du SACEUR, qui était alternativement un général allemand ou + britannique . + + + L' opération de maintien de la + paix en Macédoine, rebaptisée " Concordia " , + a été prise en charge par l' UE le 31 + mars 2003 ; elle est de dimension modeste puisqu' elle ne mobilise que 345 + hommes, placés sous le commandement suprême de l' adjoint au SACEUR et sous + le commandement opératif d' un général français ; enfin, la continuité l' + emporte sur le changement puisque l' OTAN et l' UE agissent en partenaires + et que leur coopération étroite est considérée comme la condition du succès + d' une politique de stabilisation dans les Balkans . + + + Le même modèle + pourrait s' appliquer à la relève de la + SFOR et la France et le Royaume-Uni ont d'ores et déjà fait des propositions + à cet effet . + + + Si cette initiative se concrétisait, + elle + constituerait la première manifestation + militairement significative de la PESD puisqu' il ne s' agirait plus + seulement de déployer quelques centaines d' hommes mais de prendre en charge + une force de 12 000 hommes, et le succès de cette mission " renforcerait la + crédibilité de l' Union dans la région et au-delà " . + +

+

+ + La mutation du système international provoquée par l' effondrement de l' + ordre bipolaire + a fait + prendre conscience aux Européens de la nécessité de s' impliquer davantage + dans l' organisation de leur sécurité . + + + Mais + elle + a également mis en évidence la + difficulté qu' ils éprouvent à s' affirmer comme une puissance politique et + militaire sur la scène mondiale . + + + Les obstacles qui empêchent la mise en oeuvre d' une authentique PESD + n' ont pas été surmontés et, de l' aveu + même des porte-parole autorisés de l' UE, le bilan de ce qui avait été + accompli au début de l' année 2002 a été jugé décevant . + + On a privilégié une approche + institutionnelle pour masquer l' absence d' une volonté politique ferme + et les ressources financières affectées à la réalisation du headline goal + restent manifestement insuffisantes . + + Les attentats du 11 septembre 2001 + auraient pu + provoquer un sursaut mais les ministres de la Défense n' en ont pas tiré les + conséquences lors de la conférence sur l' amélioration des capacités + militaires qui s' est tenue à Bruxelles deux mois plus tard . + + + Cette négligence + est d' + autant plus fâcheuse que le Conseil européen de Laeken a pris acte de la + dimension mondiale du terrorisme et assigné à l' UE le rôle d' une " + puissance qui part résolument en guerre contre toute violence, toute + terreur, tout fanatisme, mais qui ne ferme pas les yeux sur les injustices + criantes qui existent dans le monde et ( ... ) veut ancrer la mondialisation + dans la solidarité et le développement durable " . + + + Certes, + l' Europe + a d'ores et déjà apporté sa contribution + spécifique à la lutte contre le terrorisme grâce à la variété des + instruments dont elle dispose au plan de l' infiltration des réseaux et du + tarissement de leurs sources de financement . + + + Toutefois, + elle + ne pourra + soutenir l' ambition qu' elle affiche dans ce domaine que si elle est prête + à en payer le prix et à se doter des capacités civiles et militaires lui + permettant de s' affirmer comme un acteur stratégique à part entière + . + +

+

+ + A cet égard, + la crise provoquée par la + guerre contre l' Irak + pourrait + avoir des effets bénéfiques et servir d' aiguillon au développement de la + PESD . Ainsi, le processus de la coopération entre Européens en matière de + défense n' a pas été interrompu et le dialogue s' est poursuivi entre le + Royaume-Uni et la France en dépit de leurs divergences sur l' interprétation + de la résolution 1441 du Conseil de sécurité et sur le bien-fondé d' une + action armée pour renverser le régime de Saddam Hussein . + + + Le 4 février 2003 + s' est tenu + au Touquet le 25e sommet franco-britannique et, à l'issue de cette + rencontre, les deux parties ont annoncé qu' elles prendraient des mesures + pour accroître l' interopérabilité de leurs groupes aéronavals et favoriser + la création d' une Agence intergouvernementale de développement et d' + acquisition des " capacités nécessaires pour les missions actuelles et + futures de la PESD " . + + + Les autres membres de l' UE + étaient + invités à se joindre à eux pour améliorer les capacités de réaction rapide + et promouvoir le " principe de solidarité et d' assistance mutuelle face à + les risques de toute nature et notamment du terrorisme " . + + + Ultérieurement, + les dirigeants français et anglais + ont multiplié + les déclarations conciliantes et souligné les convergences de leurs + politiques en ce qui concerne le rôle des Nations unies dans l' + administration de l' Irak, la relance des négociations en vue de un + règlement de paix israélo-palestinien et la construction d' une Europe de la + défense . + + + De part et d'autre, on souhaitait + surmonter les difficultés actuelles et retrouver la voie de l' unité + européenne et de la réaffirmation de la solidarité atlantique + . +

+

+ + Depuis la victoire des forces de la + coalition en Irak, + l' UE + tente de définir une position commune + sur le rôle qui incomberait aux organisations internationales dans l' + administration et la reconstruction du pays, mais la déclaration adoptée au + sommet d' Athènes ( 16-17 avril 2003 ) se borne à énoncer des principes et + il s' agit de la compléter par un document plus substantiel . + + + La présidence et la Commission + ont fait des + propositions à cet effet aux ministres des Affaires étrangères lors de leur + réunion informelle à Rhodes et Castellorizo ( 2-3 mai 2003 ), et il + appartiendra au Conseil européen de Salonique ( 25 juin ) de se prononcer en + la matière . + + + Par ailleurs, + le Haut Représentant pour la + PESC , Javier Solana , + a été chargé de + rédiger un document sur la " doctrine stratégique " de l' Union, qui serait + fondé sur une analyse compréhensive des menaces et prévoirait des actions + communes avec les Etats-Unis pour lutter contre la faim, la pauvreté et le + sous-développement, mais aussi pour conjurer les risques liés à la + dissémination des armes de destruction massive . + + + Enfin, + les quatre Etats hostiles à l' intervention armée contre l' Irak - l' + Allemagne , la Belgique , la France et le Luxembourg - + ont présenté + les conclusions de la conférence de Bruxelles du 29 avril, qui avait pour + objet la relance de la défense européenne . + + + Ils + ont souligné + le caractère ouvert de leur démarche et rappelé qu' elle visait la création + d' un " pilier européen au sein de l' OTAN " . + + + La plupart des mesures + préconisées + tendaient à + favoriser la " coopération renforcée entre les Etats qui sont prêts à aller + plus rapidement et plus loin en direction de une Union européenne de + sécurité et de défense " . + + + Sept initiatives concrètes + seraient + mises en oeuvre pour renforcer " l' efficacité des capacités militaires et + éviter les duplications inutiles par le rapprochement des outils de défense + nationaux " . + + + L' objectif poursuivi + était de garantir l' + interopérabilité des forces qui pouvaient être engagées aussi bien pour des + opérations européennes et des opérations de l' OTAN que pour des opérations + conduites par l' UE pour le compte de l' ONU . Aux yeux des quatre, " le + partenariat atlantique demeurait une priorité stratégique fondamentale pour + l' Europe " et les divergences de vues apparues pendant la guerre contre l' + Irak ne devraient pas affecter durablement la qualité des relations + transatlantiques . + + + Il + reste à se demander + si les Etats-Unis partagent ces vues et consentiront à une répartition des + tâches entre partenaires égaux au sein de une Alliance rénovée et capable de + relever collectivement les défis du XXIe siècle . + +

+ + + + TITRE : Perceptions de la mondialisation en France et aux + États-Unis + +

AUTEUR : Eddy FOUGIER

+ +

+ + L' + accélération du processus de mondialisation depuis la fin de la guerre froide , + liée en particulier à l' ouverture économique et à la libéralisation de les + échanges dans la plupart des régions de le globe ainsi que à la diffusion de les + nouvelles techn + est devenue l'un des + principaux enjeux du débat démocratique dans un grand nombre de pays . + + + Ce débat + est influencé par + l' émergence de mouvements contestataires qui dénoncent ce processus avec + vigueur, en particulier lors de réunions d' institutions internationales ou + régionales, voire de rencontres plus informelles comme le Forum économique + mondial de Davos, censées symboliser la mondialisation . + +

+

+ + Cependant, + ce débat entre " pro " et " anti " + apparaît souvent manichéen et + simplificateur, et surtout frustrant . + + + En effet, + les + " anti " + affirment être les + représentants d' une opinion de plus en plus préoccupée par ce qu' ils + considèrent être les effets négatifs de la mondialisation . + + + Les + " pro " , plus ou moins enthousiastes , + tendent à nier la + légitimité et la représentativité de ces groupes à parler au nom de cette + opinion en expliquant notamment que la représentation légitime est d'abord + politique . + + C' est notamment la position du premier ministre Lionel Jospin . + + Chaque camp + tend donc à s' + exprimer au nom de une hypothétique opinion publique sur le thème de la + mondialisation . + + + Qu' en + est -il au juste ? + + +

+

+ + L' + objet de cet article + n' est pas de + trancher le débat sur l' existence ou non d' une opinion publique, ni de + proposer une représentation exacte de ce que les Américains et les Français + pensent de la mondialisation . + + + Il + vise plutôt à + évaluer les perceptions de la mondialisation aux États-Unis et en France en s' + appuyant principalement sur une interprétation des grandes tendances révélées + par les sondages d' opinion effectués dans ces pays sur le thème de la + mondialisation ou certains de ses aspects . + + + Les + données pour les États-Unis + sont répertoriées dans + deux études menées par des chercheurs de l' Institute for International + Economics ( IIE ), Kenneth F. Scheve et Matthew J. Slaughter, et par un centre + de recherche spécialisé dans les études d' opinion, le + +

+

+ + Program + on International Policy Attitudes ( PIPA ) . + + + Il n' existe pas d' étude similaire pour la France . + + Les + résultats présentés ici + s' appuient donc + sur l' interprétation de nombreux sondages sur la mondialisation réalisés dans + ce pays . + +

+

+ + Or, + l' + analyse des nombreuses enquêtes d' opinion menées par les instituts de sondage à + les États-Unis et en France sur le thème de la mondialisation + permet d' aboutir à trois + conclusions : d'abord, ce processus fait l' objet de véritables préoccupations ; + on observe également un clivage de plus en plus net entre les élites et l' + opinion, en particulier sur ce sujet ; enfin, une " dualisation " des + perceptions apparaît au sein de les sociétés sur le thème plus général de l' + ouverture avec une catégorie relativement importante en nombre qui se sent de + plus en plus exclue éc + +

+ + + + Une convergence des inquiétudes de part et d'autre de l' + Atlantique + + + +

+ + En apparence, + les États-Unis et la France + semblent + représenter les pôles opposés de la perception du processus actuel de + mondialisation au sein de les pays industrialisés . + + + La France + est souvent + décrite comme le pays de la contestation de la mondialisation, le pays de + José Bové, d' ATTAC ( l' Association pour une taxation des transactions + financières pour l' aide aux citoyens ) et de l' exception culturelle, et + celui dont le gouvernement est le seul à avoir envoyé des ministres au Forum + social mondial alternatif de Porto Alegre, en janvier 2001 . + + + Les États-Unis + apparaissent, + au contraire, comme l' emblème de la mondialisation, le pays de McDonald's, + de Coca-Cola, d' Hollywood, de Microsoft, de Wall Street, des fonds de + pension, du capitalisme débridé et des inégalités criantes . + + + Pourtant, + la réalité + est beaucoup + plus complexe : les Français ne sont pas des " globalophobes " et les + Américains ne sont pas des partisans enthousiastes de la mondialisation + . + +

+

+ + D' un certain point de vue, + cette vision des États-Unis et de la France face à la + mondialisation + contient une part de vérité . + + + Tout d'abord, il faut noter que ce phénomène est vu de + manière différente dans les deux pays . + + aux + États-Unis, + la mondialisation + est plutôt appréhendée + sous l' angle de la libéralisation des échanges, les études menées par les + instituts de sondage tendant à se focaliser sur ce thème . + + + En + France, + la mondialisation + est davantage + perçue dans sa dimension financière - la libéralisation des mouvements de + capitaux, le rôle des fonds de pension et d' investissement dans le + financement des entreprises, la corporate governance et le rôle des + actionnaires dans le fonctionnement de celles -ci - et dans ses effets sur + l' identité nationale et culturelle . + + + Les questions relatives à la mondialisation dans les sondages français + tendent donc plutôt à traiter de ces + enjeux . + +

+

+ + En outre, + les perceptions de part et + d'autre de l' Atlantique divergent sur un certain nombre de thèmes + étroitement associés à la mondialisation, sur la base de différences de + culture politique et économique assez nettes . + + + Ce qui est considéré comme + allant de soi par les uns - la fonction de les marchés financiers et de les + actionnaires pour les Américains , le rôle de l' État , les exceptions + culturelle et agricole pour les Français - est perçu comme une incongruité par les + autres . + + La différence la plus notable entre les deux pays , visible aussi dans les + résultats de les sondages , + concerne le rôle + respectif de l' État et des entreprises . + + + Les Américains + tendent, en effet, + à rejeter ce qu' ils appellent le big government, à savoir un État fédéral + intervenant fortement sur le plan économique et social, tandis que l' + influence des entreprises ( big business ) ne semble pas être le support d' + une inquiétude particulière . + + + En + France, + au contraire, ce sont les entreprises et les + marchés financiersentreprise +

+

+ + Cependant, + au-delà de ces perceptions différenciées + entre les deux pays, + les enquêtes menées aux États-Unis et en France + tendent à + montrer une vision concordante sur trois types de réactions à la + mondialisation : l' évaluation du phénomène, ses conséquences économiques, + et ses conséquences sociales et culturelles . + + + L' opinion révélée par les sondages + apparaît + extrêmement partagée sur l' évaluation générale de la mondialisation ou de + certaines de ses dimensions . + + + Elle + est + plutôt positive en ce qui concerne les conséquences économiques globales du + processus . + + + En revanche, + elle + est plutôt négative à propos de ses + effets sociaux . + +

+

+ + Les opinions telles qu' elles + se dessinent dans les sondages de part et d'autre de l' Atlantique + apparaissent + relativement divisées quant à l' évaluation de la mondialisation au sens + général du terme . + + + Ainsi, + en ce qui concerne l' Alena, + symbole de ce processus aux États-Unis, + entre 40 % et 45 % des personnes interrogées + ces dernières années dans divers sondages + pensent qu' il s' agit + d' une bonne chose pour le pays, tandis que 30 % à 35 % soutiennent le + contraire . + + + En + France, + différentes enquêtes + tendent + également à montrer un point de vue très partagé sur le sentiment qu' + inspire le terme même de mondialisation, indépendamment de ses conséquences + économiques ou sociales : par exemple, un sondage Ipsos de mai 2000 indique + que 48 % des personnes interrogées estiment qu' il s' agit de quelque chose + de positif, contre 47 % qui ont une opinion inverse . + +

+

+ + Aux États-Unis comme en France, + les personnes sondées + tendent tout de + même à considérer la mondialisation comme un phénomène positif pour l' + économie dans son ensemble . + + + Outre-Atlantique, + celle -ci + globalement perçue + comme ayant des effets positifs pour le pays, les entreprises et les + catégories aisées de la population . + + + Une majorité d' Américains interrogés + reconnaît les + bénéfices d' une libéralisation des échanges, notamment en termes de prix, + de concurrence ou de croissance économique, et souhaite que le gouvernement + des États-Unis favorise la promotion de la mondialisation ou des échanges + internationaux de manière active ou, au moins, n' en entrave pas le cours + actuel . + + + Ils + s' opposent donc majoritairement à toute + forme de protectionnisme . + + + Cette perception favorable du + libre-échange + semble être constante aux États-Unis + . + + + Les chiffres de 1994, en plein débat sur l' Alena et sur le GATT , + donnent des résultats identiques + . + + + Un sondage réalisé par Gallup + en 1953 + montrait déjà qu' à + l'époque, 54 % des Américains interrogés soutenaient une politique de + libre-échange . + +

+

+ + En + France, + la mondialisation + est perçue + majoritairement comme un facteur positif pour le pays, favorisant la + croissance de l' économie française et la compétitivité des entreprises + . + + + Par exemple, + un sondage réalisé en 1998 + montrait que 58 + % des personnes interrogées considéraient la mondialisation comme un élément + positif pour le pays et + +

+

+ + 59 % pour la + compétitivité des entreprises . + + + + En septembre 1999, c' est-à-dire en pleine + " affaire Michelin ", + 57 % des personnes interrogées + pensaient tout + de même que la mondialisation favorisait la croissance de l' économie + française . + + + Les sondages + montrent + cependant que Américains et Français sont une majorité à avoir une vision + négative des conséquences sociales de la mondialisation, tant sur l' + évolution de l' emploi, des salaires ou des inégalités de revenus . + + + Les personnes interrogées + tendent également à considérer que ses + effets négatifs dépassent ses effets positifs, notamment pour les salariés + . + +

+

+ + Les Américains sondés + soulignent + majoritairement les conséquences négatives de la mondialisation et de la + libéralisation des échanges sur l' évolution de l' emploi, des salaires, des + inégalités, et donc sur la situation des salariés en général . + + + Pour un grand nombre d' entre eux, + la mondialisation + n' a pas vraiment d' effets positifs + pour eux -mêmes et pour les salariés en général . + + + Ainsi, + 52 % des personnes interrogées + affirment que l' économie + globale sera préjudiciable pour l' Américain moyen, tandis que 43 % pensent + qu' elle lui sera bénéfique . + + + Les résultats + sont du même ordre + en ce qui concerne leur perception des conséquences de la croissance des + échanges internationaux . + + + Si 61 % d' entre eux affirment que celle -ci est + positive pour les entreprises américaines , ils + sont seulement 31 % à + prétendre que c' est le cas pour eux -mêmes et 25 % pour les salariés + . + + + De même, + 56 % des personnes interrogées + pensent que cette croissance a accru les + inégalités entre riches et pauvres aux États-Unis . + + + Les Américains interrogés + tendent, en outre, à + exprimer une méfiance particulière envers les accords commerciaux signés par + les États-Unis avec des pays à bas salaires, en particulier l' Alena avec le + Mexique . + + + Au total, + une courte majorité des + Américains interrogés par les instituts de sondage + pense que l' évolution + des échanges n' a pas de bénéfices nets notables, et que les avantages en + termes de prix ou de croissance ne compensent pas les pertes d' emploi + . + + + Globalement, + ceux -ci + préfèrent donc majoritairement s' + opposer à toute libéralisation supplémentaire des échanges, des + investissements et de l' immigration . + +

+

+ + En France, + un sondage réalisé en 1999 + montrait que la + mondialisation économique et financière y était perçue comme une source d' + aggravation des inégalités sociales ( 65 % ) et une menace pour l' identité + française ( 56 % ) . + + + Dans un sondage plus ancien, + 72 % des personnes interrogées + s' estimaient être + personnellement méfiantes face à ce processus en raison de ses conséquences + sur la situation des salariés ou sur le système de protection sociale + . + + + Pour les + Français sondés, + la mondialisation + a + également des conséquences inégales sur les catégories sociales . + + + De leur + point de vue, + elle + semble + favoriser les chefs d' entreprise ( 63 % ), les cadres supérieurs ( 66 % ) + et surtout les actionnaires ( 69 % ), démontrant ainsi la forte dimension + financière associée à la mondialisation en France, et constituer une menace + pour les salariés ( 60 % ), les ouvriers et les employés ( 64 % ) ainsi que + les agriculteurs ( 79 % ) . + +

+ + + + + Un décalage croissant des perceptions entre opinion et élites + + + +

+ + La méfiance des individus à l'égard de les gouvernants , de les experts ou + plus largement de les élites dirigeantes + est un phénomène + largement connu et mesurable, tant dans les réponses données dans les + sondages que lors de consultations électorales à travers un vote + protestataire ou l' abstention . + + + Or, + le thème de la mondialisation + semble aggraver + celle -ci en suscitant et, surtout, en approfondissant au sein de les + sociétés des sentiments d' insécurité, d' incompréhension, de dépossession + et d' impuissance . + + + En effet, + les + quelques + enquêtes + mettant en parallèle le point de vue des élites ou des experts et celui du + public montrent qu' il existe un net décalage entre leurs perceptions, leurs + préoccupations et leurs priorités à propos de la mondialisation . + + + L' élite, représentée par exemple par des leaders d' opinion , + semble en avoir une + vision très positive, bien meilleure que l' ensemble de l' opinion . + +

+

+ + Ainsi, + dans le rapport relatif + à l' opinion publique américaine sur la politique étrangère, + publié tous les quatre ans par le Chicago Council on Foreign + Relations, + une distinction + est réalisée entre le + public et des élites dirigeantes, qui sont des personnes occupant des + positions importantes et ayant une connaissance des affaires internationales + . + + + Or, + en ce qui concerne la mondialisation, + le rapport de 1999 + indique que 87 % des élites + dirigeantes considèrent ce phénomène comme une bonne chose pour les + États-Unis, contre 54 % pour l' opinion ; 12 % seulement des premiers + pensent qu' il s' agit d' une mauvaise chose, contre 20 % pour les seconds + . + +

+

+ + Le décalage + réside bien + entendu dans le fait qu' une grande partie du public se sent directement + affectée ou menacée par certains des effets attribués à la mondialisation, + alors que les experts tendent plutôt à en nier l' existence . + + + La divergence d' opinion la plus notable de ce point de vue + concerne naturellement + les conséquences sur l' emploi . + + + Un sondage de 1996 + montrait ainsi des + visions totalement opposées sur ce thème entre économistes et opinion + outre-Atlantique . + + + Celui -ci + portait sur le sujet très + sensible de la perception des conséquences des accords commerciaux entre les + États-Unis et les autres pays en matière de création ou de destruction d' + emplois . + + + 54 + % des personnes interrogées + affirmaient que ces + accords avaient détruit des emplois, les économistes interrogés étant + seulement 5 % à suivre cette analyse ; 17 % des premières pensaient qu' ils + avaient favorisé une création d' emplois, contre 50 % des seconds ; enfin 27 + % des premières, contre 42 % des seconds, soutenaient que ces accords n' + avaient pas réellement de conséquences en matière de emploi . + +

+

+ + Enfin, + sur la base de ces préoccupations + différentes, + les priorités des élites et du reste de la population + ne semblent pas être réellement + convergentes . + + + Dans l' enquête menée par le Chicago + Council on Foreign Relations, + la protection de l' emploi des salariés américains + figure, aux côtés de la lutte contre la + prolifération des armes nucléaires, le trafic de drogue et le terrorisme + international, parmi les quatre objectifs fondamentaux donnés par le public + à la politique étrangère américaine . + + + 80 % de les + Américains " moyens " interrogés + estiment qu' il s' agit là d' un + objectif très important pour la politique américaine . + + + Ils le + classent même au troisième rang des + priorités . + + + Quant aux leaders interrogés, + ils + ne sont que 45 % à partager + ce point de vue et le classent au neuvième rang des priorités . + + + Ce clivage + est peut-être l' élément le plus + inquiétant pour l' avenir des sociétés du monde indus-trialisé . + + + Les réactions aux annonces de suppressions d' emploi par des entreprises + bénéficiaires et l' incompréhension dont celles -ci font l' objet + est l' exemple même + de cette divergence actuelle de priorités entre salariés et dirigeants d' + entreprises ou investisseurs, voire entre citoyens et gouvernants . + +

+

+ + Bien entendu, + ces divergences de perceptions + proviennent en grande partie d' une + différence d' expertise mais aussi d' accès à l' information et de + compréhension de celle -ci . + + + Ainsi, + dans le sondage publié dans le rapport du + Chicago Council on Foreign Relations sur la perception de la mondialisation, + le taux de personnes qui ne se prononcent pas + est de 11 % pour l' opinion + et de 1 % pour les leaders . + + On peut donc supposer que ces derniers sont mieux + informés, même si la différence n' est pas vraiment nette . + + Cela + ne disqualifie pas pour autant le point + de vue du grand public . + + + En l'occurrence, + l' enjeu + n' est pas de + savoir qui a tort ou qui a raison, mais de comprendre les raisons pour + lesquelles ce dernier manifeste de telles réticences face à la + mondialisation et d' essayer de prendre en compte ses sentiments et ses + craintes . + +

+ + + + Un sentiment d insécurité + + + +

+ + L' insécurité économique + est l'une + des conséquences supposées de la mondialisation qui apparaît de la + manière la plus nette à la lecture des sondages d' opinion, en + particulier au sein de les catégories défavorisées . + + + Cette insécurité + est ressentie + notamment en raison de les menaces de pertes d' emploi dans des + entreprises du secteur industriel conférant un certain nombre d' + avantages sociaux ( existence de syndicats, assurances santé, etc . ), + liées aux délocalisations d' unités de production en direction de les + pays du Sud, par exemple dans les maquiladoras au Mexique pour les + entreprises américaines, ou aux menaces de fermeture d' usines, y + compris par des entreprises bénéficiaires, et ceci souvent au profit de + emplois aux conditions plus précaires dans le secteur des services + . + + + Elle + affecte tout particulièrement les + salariés les moins qualifiés et les plus âgés . + + + Ce thème + a été largement débattu, notamment + sur la base de un article publié par Ethan Kapstein sur le sort des + salariés dans l' économie mondiale . + +

+

+ + Plus fondamentalement, on + assiste à une sorte de rupture + d' un contrat social non écrit " qui caractérisait la démocratie + industrielle par lequel " de grandes institutions - les grandes entreprises, + les syndicats, l' État - offraient une sécurité ( aux individus ) ( ... ) en + échange de leur allégeance . + + Les individus + faisaient + confiance à ces grandes organisations pour assurer leur bien-être + économique et personnel par la régulation ( fine tuning ) de l' + économie, l' accroissement du niveau de vie, la protection de la santé + et de la dignité des salariés, la réglementation des entreprises dans l' + intérêt du public " . + + + Aujourd'hui, + notamment + dans le sillage de la mondialisation, ce n' est plus le cas, et ce sont en + particulier les travailleurs non qualifiés qui sont les plus touchés par + cette rupture du " contrat " de sécurité . +

+

+ + Un sondage publié aux États-Unis + semble être très + révélateur de ce sentiment d' insécurité . + + + Il + montre qu' une + majorité d' Américains considèrent que la création d' emplois bien + rémunérés liée à la libéralisation des échanges ne compense pas les + difficultés rencontrées par ceux qui ont perdu leur emploi . + + + 56 % des personnes interrogées + sont ainsi d' + accord avec la proposition suivante : " Même si les emplois créés par la + libéralisation des échanges ont des rémunérations élevées, cela ne + compense pas malgré tout les difficultés des personnes ayant perdu leur + emploi . " En revanche, 40 % sont d' accord avec la proposition selon + laquelle " c' est mieux d' avoir des emplois bien rémunérés, et ( que ) + les personnes ayant perdu leur emploi peuvent en trouver d'autres " + . + + + Même si le nombre de personnes ayant choisi la seconde + proposition est relativement important ( et sans doute plus élevé que ce + que l' on pourrait imaginer en France, par exemple ), on + pressent bien + leur inquiétude et leur crainte de ne pas retrouver un emploi aussi bien + rémunéré et bénéficiant d' avantages sociauxFrance +

+ + + + + des sentiments d incompréhension et de dépossession + + + +

+ + Les difficultés des instances représentatives + traditionnelles ou de les gouvernements à répondre à ce sentiment d' + insécurité , aggravé par le processus de mondialisation , + semblent + conduire à des sentiments d' incompréhension et de dépossession qui + apparaissent particulièrement vifs au sein de les catégories + défavorisées socialement et culturellement . + + + Ces sentiments + se fondent + sur l' impression que les principales préoccupations des individus ne + sont pas réellement prises en compte, y compris par les mouvements et + les gouvernements progressistes, que les grandes décisions se font plus + ou moins sans leur avis et sans leur aval, et que, désormais, l' État n' + a plus réellement la capacité d' influer sur l' évolution de la + mondialisation, notamment face à le pouvoir croissant des investisseurs + institutionnels, en particulier les fonds de pension, et des entreprises + multinationales . + + + Une enquête Ipsos réalisée en 1999 + montre, par + exemple, que le sentiment de dépossession est largement répandu en + Europe : + +

+

+ + 59 % des Européens interrogés + affirment avoir + le sentiment que les changements de la société se font sans eux . + + + Il + est partagé par les + personnes interrogées dans les principaux pays européens, et c' est en + France que ces chiffres sont les plus élevés : 70 %, contre 27 %, qui + soutiennent que les changements se font avec eux . + +

+

+ + Le thème de la mondialisation + semble constituer en la matière un + facteur aggravant . + + + Les sondages + tendent ainsi à + indiquer que les individus interrogés souhaiteraient que leur + gouvernement ou les institutions internationales prennent davantage en + compte leurs préoccupations sous la forme de un respect des normes + sociales ou environnementales ; mais, parallèlement, ils tendent à ne + pas leur faire confiance pour cela et à penser qu' ils prennent plutôt + en compte l' intérêt des grandes entreprises . + + C' est l'une des critiques les plus avancées + par les mouvements contestataires de la mondialisation . + C' est ce que montre également un sondage + réalisé aux États-Unis . + + Les Américains sondés + considèrent ainsi, à une + grande majorité, que le gouvernement fédéral ne prend pas assez en + compte leurs propres besoins : 73 % d' entre eux pensent que c' est le + cas pour ce qui les concerne, 72 % pour ce qui concerne les salariés et + 68 % pour l' opinion en général . + + + En même temps, + 54 % + affirment que + le gouvernement prend trop en compte l' intérêt des entreprises + multinationales, et 65 % pensent que l' intérêt des entreprises préside + aux décisions de l' Organisation mondiale du commerce ( OMC ), plutôt + que celui du monde dans son ensemble . + +

+

+ + En outre, + les résultats relativement serrés de consultations + électorales ou de sondages d' opinion sur des thèmes liés à la + mondialisation et à l' ouverture de les frontières ( Maastricht , Alena + ) + ne peuvent bien + entendu que frustrer le nombre important de personnes qui se sont + opposées à ces textes et qui les voient tout de même appliqués, d' + autant plus que celles -ci se situent généralement dans des catégories + défavorisées de la population . + +

+

+ + Le retentissement de groupes contestataires comme Global + Trade Watch aux États-Unis ou ATTAC en France semble être en grande + partie lié à cette volonté de reprendre possession d' une démocratie qui + serait " niée " par l' influence prépondérante des marché + + + + Le rejet croissant de les hommes politiques , de les + partis et de les institutions publiques dans la plupart des pays + indus-trialisés et , en particulier , la montée de l' abstention et de + le vote protestataire dans les catégories défavorisées + constituent + autant de symptômes de ces sentiments . + + On sait, par exemple, que dans les années 1990, + notamment lors de les élections présidentielles de 1995, les ouvriers + français ont plus largement voté en faveur de les candidats du Front + national que de ceux du Parti socialiste . +

+ + + + + Un sentiment d impuissance + + + +

+ + Ce sentiment de dépossession + conduit enfin à + un sentiment d' impuissance, exprimé notamment par les catégories les + plus vulnérables de la société . + + + Il + se + manifeste, en particulier, par la vision selon laquelle le processus + actuel de mondialisation est largement irréversible et que les individus + et l' État sont dans l' obligation de s' y conformer . + + + Paradoxalement, + ce sentiment + semble être surtout partagé par ceux + qui s' y opposent . + + + Ainsi, + aux États-Unis, + parmi les + personnes interrogées et souhaitant que le processus de mondialisation + soit arrêté ou inversé, + 49 % affirment que le gouvernement américain n' a pas les + capacités du faire . + + + + Ce sentiment assez + généralisé + semble être également le corollaire + d' une sorte de " discours de l' impuissance ", notamment face à la + montée du chômage ou de la criminalité, qui fut exprimé par les + responsables politiques et économiques, au moins depuis la crise + pétro-lière des années 1970 ; un discours qui mit en exergue les + contraintes externes ( du choc pétrolier à la compétition économique + mondiale en passant par l' évolution du dollar ou de la demande + américaine ), l' absence de véritable alternative aux politiques menées + et, surtout, le manque de sens global attrib + +

+

+ + Or, + cette défiance envers les institutions publiques et les + entreprises + ne tend plus à se traduire par un + retrait dans la sphère privée de la part de les individus mais, bien + plutôt, par une certaine forme d' engagement collectif, dont les + manifestations de Seattle ou de Millau et le succès rapide d' un + mouvement comme ATTAC ont été, dans une certaine mesure, le symptôme + . + + + Ces individus, dont le niveau moyen d' éducation s' est + élevé et dont l' accès à l' information s' est amélioré , notamment par + le biais de Internet , + tendent à + exiger de plus en plus de transparence dans le processus de décision des + principales institutions et des entreprises et d' avoir une influence + sur leur prise de décision, en particulier sur la base de préoccupations + d' ordre éthique . + + C' est ce qui explique en partie le succès + des groupes contestataires de la mondialisation et, plus largement, celui + des organisations non gouvernementales . +

+

+ + Les sondages d' opinion + tendent ainsi à + montrer qu' en France, les personnes interrogées attachent de plus en + plus d'importance à la vie associative et au rôle des citoyens dans la + société, et qu' ils font confiance en priorité à ces derniers pour + préparer l' avenir qu' ils souhaitent . + + + À cet égard, + un sondage CSA de septembre 2000 + indique que, parmi les + évolutions plutôt positives pour l' avenir, 84 % des personnes + interrogées citent la vie associative, 72 % le développement d' Internet + et 71 % l' intervention des citoyens dans la société . + + + A contrario, + le rôle des hommes + politiques à le plan national + est cité parmi les + évolutions plutôt négatives pour l' avenir par 58 % d' entre eux + . + + C' est donc d'abord aux citoyens qu' ils font + le plus confiance pour préparer un futur conforme à leur vue, devant les + chefs d' entreprise ( 30 % ), les élus ( 28 % ) et les associatifs ( 23 % ) + . +

+ + + + + + L' émergence d' une différenciation des perceptions de la mondialisation + + + +

+ + Les enquêtes d' opinion de part et d'autre de l' Atlantique + tendent à + révéler la division de plus en plus nette des points de vue sur la + mondialisation et, plus largement, sur l' ouverture économique et culturelle + . + + On observe même la formation de deux groupes dont les + éléments discriminants sont le niveau social et culturel, mais aussi les valeurs + . +

+

+ + aux États-Unis, + Kenneth F. Scheve et Matthew J. Slaughter + ont montré que les + perceptions des Américains sont partagées sur les échanges, les + investissements directs étrangers ( IDE ) ou l' immigration, c' est-à-dire + sur l' ouverture aux biens, aux capitaux et aux hommes en provenance de l' + étranger . + + + Le facteur discriminant le plus important + réside, selon eux, + dans le niveau de qualification des personnes interrogées qui se définit par + le niveau d' éducation et de rémunération, et non, par exemple, dans le fait + pour celles -ci de travailler dans des secteurs exposés à la concurrence + internationale ou d' habiter dans une région à forte proportion de + population d' origine étrangère . + + + Schématiquement, + les individus les moins qualifiés , + se montrent plutôt + opposés à une ouverture plus grande des frontières aux produits, aux + capitaux et aux personnes, tandis que les plus qualifiés s' y montrent + plutôt favorables . + + + Ainsi, + en ce qui concerne le soutien aux + barrières commerciales, il existerait une différence de 25 à 35 % entre les + personnes ayant fréquenté le système scolaire pendant onze années et celles l' + ayant fréquenté pendant seize ans . +

+

+ + En France, + aucune étude similaire de cette ampleur + n' a été entreprise + . + + + Cependant, + les données accumulées + tendent à corroborer l' analyse des + chercheurs américains . + + + Ainsi, + le sondage BVA de septembre 1999 sur l' impact de la mondialisation + montre que les catégories + qui y sont favorables sont majoritairement citadines ( elles vivent dans des + villes de plus de 100 000 habitants et dans la région parisienne ), ont un + niveau de rémunération relativement élevé ( 60 % d' entre elles ont un + revenu net mensuel d' au moins 10 000 francs ) et sont relativement plus + jeunes ( 71 % ont moins de cinquante ans ) . + + + Les catégories ayant une opinion négative de la mondialisation , quant à + elles , + vivent plutôt dans des + communes de petite taille ( environ 60 % vivent dans des communes de moins + de 100 000 habitants ), disposent de revenus relativement faibles ( 55 % ont + un revenu net mensuel de moins de 10000 francs ) et sont plutôt âgées ( 51 % + ont plus de cinquante ans ) . + +

+

+ On peut remarquer que ces résultats sont + relativement proches de ceux observés précédemment sur la construction + européenne . + + Le référendum de Maastricht + avait déjà révélé un net + clivage social et culturel : 80 % des cadres supérieurs et 61 % des cadres + moyens avaient voté " oui ", contre 63 % des agriculteurs, 61 % des ouvriers + et 58 % des employés, favorables au " non " . + + + En outre, + 70 % des diplômés + de l' enseignement supérieur et 53 % de les titulaires de le baccalauréat + avaient approuvé le traité ; + 61 % des diplômés d' un BEPC / CAP et 54 % des sans diplômes l' ayant rejeté + . + +

+

+ + Les enquêtes, notamment celles + menées par la Commission ( Eurobaromètre ) à l' échelle européenne , + soulignent le même clivage entre soutien + et rejet de l' Europe selon le niveau d' études et de revenu . + + + Ainsi + l' Eurobaromètre publié en avril 2001 + montre -t-il une différence + de soutien notable entre les Européens interrogés ayant quitté l' école à + quinze ans ( 41 % ) et ceux ayant arrêté les études à temps plein à l' âge + de vingt ans ou plus ( 62 % ) . + + + Cette différence + est du même ordre sur le + plan social : les cadres sont 63 % à soutenir l' UE, tandis que les + travailleurs manuels, les personnes au foyer et les chômeurs sont seulement + 44 % . + + + Les données publiées depuis le + début des années 1980 + montrent que ces clivages sont plutôt + constants . + + + Les résultats des sondages + sont identiques en + France en ce qui concerne le soutien ou le rejet de l' Europe par les + Français . + +

+

+ + En fait, + au-delà de les + thèmes de la mondialisation et de la construction européenne, c' est + bien la + question de l' ouverture économique et culturelle du pays, et + cellesondage + + Les enquêtes + tendent à montrer, + par exemple, que la perception de la construction européenne est plus ou + moins liée à une représentation plus globale du monde fondée sur l' + ouverture ou la fermeture, tant en ce qui concerne les valeurs, l' étranger + ou la vision du monde . + + + Ainsi, + les personnes opposées à l' Europe + se montrent plutôt favorables à des + valeurs autoritaires . + + + Elles + privilégient l' appartenance nationale + et développent une vision assez pessimiste du monde . + + + Les pro-Européens, à le contraire , + défendent plutôt des valeurs libérales, + apparaissent plus ouverts et ont une vision assez optimiste du monde + . + + On peut légitimement supposer + que cette représentation globale influe également sur la perception + de la mondialisation . +

+ + + + + La mondialisation, défi pour la démocratie représentative traditionnelle ? + + + +

+ + Ces préoccupations face à la mondialisation, ce clivage entre + élites et opinion et cet écart , au sein de cette dernière , entre , d'une + part , de les catégories relativement plus favorisées , optimistes et + ouvertes , et , d'autre part , de les catégories + sont à prendre en compte de manière + sérieuse par les instances représentatives traditionnelles et par les + gouvernements . + + + Certes, + la mondialisation + n' est pas la cause de l' ensemble de + ces phénomènes . + + + Cependant, + elle + tend à les aggraver et à cristalliser la + plupart des frustrations . + + + De ce point de vue, + elle + a des conséquences + certaines sur la démocratie représentative dans les pays industrialisés et + constitue, d'une certaine manière, un risque, dans la mesure où de nouveaux + groupes contestataires ou mouvements politiques, quelquefois radicaux et + populistes, sont susceptibles d' exploiter ces frustrations . + + + Leur retentissement actuel + réside en + effet, en grande partie, sur la concomitance de leurs critiques et des + préoccupations manifestées par les opinions publiques face à la + mondialisation, telles qu' elles sont perceptibles dans les sondages, + notamment lors de événements particuliers, par exemple l' annonce de + fermetures d' usine ( comme ce fut le cas au printemps 2001 avec les + décisions du groupe Danone et de Marks & Spencer ) . + +

+

+ + La prise en compte des intérêts et de les souhaits de les catégories + défavorisées + apparaît dès lors comme l'un des enjeux + clefs, tout particulièrement pour les mouvements progressistes . + + + Le débat au sein de la majorité plurielle en France , dans la perspective + de les élections présidentielles et législatives de 2002 , ou au sein de le + parti démocrate durant la dernière campagne présidentielle à les États-Unis + en + sont, ou en ont été, les révélateurs + . + +

+ + + + TITRE : Mondialisation et démocratie + +

AUTEUR : Zaki LAÏDI

+ +

+ + La + recherche d' une corrélation entre mondialisation et démocratie + n' est pas très aisée . + + + Naturellement, + si l' on pose le problème - en termes normatifs ou idéologiques, + le + débat + s' éclaire de lui -même . + + On peut en effet identifier toute une série d' + éléments qui militent en faveur de une corrélation positive entre mondialisation et + démocratie, surtout si l' on se place dans le contexte politique mondial de la fin + de la guerre froide . +

+

+ + Inversement, il est tout aussi aisé de repérer des facteurs qui tendent à + dévitaliser la démocratie en raison de la mondialisation du capital qui fait fi des + espaces publics nationaux, du déséquilibre croissant entre l' économique et le + politique à l'avantage de le premier, de la démultiplication des dérèglements + sociaux engendrés par la mondialisation, etc . + On pense naturellement au développement des mafias, au + blanchiment d' argent, aux trafics d' organes, de médicaments ou d' enfants . + On pense également à tous ces emplois supprimés sur la base de + considérations économiques globales sans que les personnes concernées + soient toujours consultées . +

+

+ + Certes, on pourra arguer du + fait que ces différents dérèglements n' ont, d'une certaine manière, rien à + voir avec la démocratie, puisque ceux -ci existent aussi dans les pays non + démocratiques . + + De surcroît, il est difficile, par exemple, d' attribuer + un licenciement + économique à un déficit démocratique, sauf à assimiler la démocratie à + l'idée de justice . + + Pourtant, + cette relation de causalité + n' est pas non + plus totalement incongrue si l' on admet que la mondialisation entretient un + sentiment de dépossession chez les individus, qui, directement ou indirectement, + perdent confiance dans la démocratie en tant que lieu d' expression de choix et + de préférences . + + + De surcroît, + les pays riches + ont beaucoup + plaidé, depuis la fin de la guerre froide, en faveur de une interaction entre + démocratie et marché : c' est la fameuse démocratie de marché . + + + Or, + dans ce cas, + il + devient + tentant de mêler dans son appréciation les facteurs qui relèvent du marché et + ceux qui sont imputables à la démocratie . + + + En outre, + l' + imaginaire consumériste + gagne le champ du politique et de sa + représentation . + + + La démocratie + est de plus en + plus identifiée à un marché où les élections tiennent lieu d' acte d' achat + . + +

+

+ + Ceci étant, + ces jugements de valeur, si importants soient -ils , ne nous + aident pas à progresser . + + + D'une part, + parce que ils se situent sur un registre normatif, + voire + moral . + + + + D'autre part, + parce + que le catalogue des articulations positives ( la mondialisation favorise la + démocratie ) peut largement être compensé par un catalogue tout aussi fourni d' + articulations négatives ( la mondialisation détruit la démocratie ) . + + + + Pour sortir du dilemme, + deux + approches sont alors possibles . + sont alors possibles . + + + La + première, de nature quantitative , + consisterait à + mesurer les corrélations concrètes, par pays, entre mondialisation et démocratie + . + + On pourrait par exemple croiser le degré d' ouverture des + économies avec l' existence d' élections libres et concurrentielles . + + À notre connaissance, + ce + travail + n' a jamais été effectué . + + + Mais on peut compter sur le dévouement des " quantitativistes " pour se livrer + à un tel exercice . + + En réalité, + les + études les plus nombreuses de ce type de corrélation + ont + généralement porté sur le lien entre démocratie et développement . + + + Mais + les + conclusions tirées de ces études + sont loin de être univoques . + +

+

+ + Les études de Sirowy et Inkeles + publiées en 1991 + concluent à + l'idée de une corrélation négative entre développement et démocratie . + + + Empiriquement, + ce + constat + ne paraît pas aberrant . + + Il suffit pour cela de se tourner vers l' Asie du Sud-Est + et de voir qu' en Corée, à Taiwan ou à Singapour, le décollage économique s' est + effectué sous la double contrainte de la guerre froide et de l' autoritarisme . + + Au demeurant, + l' autoritarisme politique + ne conduit pas nécessairement à l' + arbitraire ou au favoritisme systématique . + + + Pranab + Bardhan + souligne à cet égard, en s' appuyant + toujours sur l' exemple asiatique, que la prévisibilité de l' action publique + est plus importante que la responsabilité ( accounta-bility ), notamment pour + les investisseurs . + + Ce fut le cas de Taiwan et + de l' Indonésie, parce que les dirigeants avaient une certaine vision de + l' intérêt général et une capacité à arbitrer, même brutalement, entre des intérêts + particuliers contradictoires . + + Ce problème des institutions + est reposé + aujourd'hui dans le contexte de la mondialisation, qui oblige précisément les + sociétés à effectuer des arbitrages sociopolitiques importants au fur et à + mesure que elles s' ouvrent à la compétition . + + + Mais + le degré d' institutionnalisation + de ces arbitrages + n' est pas nécessairement indexé sur l' + existence d' institutions démocratiques . + +

+

+ + Quoi qu' + il en soit , si les analyses de Sirowy et d' Inkeles concluent à une corrélation + négative entre démocratie et développement , celles de Campos , qui remontent à + 1994 , + tendent à des conclusions contraires + . + + + Ces constatations empiriques contradictoires + sont renvoyées dos à dos par Przeworski et + Limongi . + + + Pour eux, il n' y a tout simplement pas de lien de + causalité entre démocratie et développement . + Il y a, bien sûr, interdépendance, mais les termes de + celle -ci sont très variables . + + Au demeurant, + ces corrélations + n' ont aucun sens si elles + ne sont pas évaluées et réévaluées dans le temps . + + + Si l' on prend le cas de la Corée, il est indéniable que + son décollage s' est effectué sans démocratie . + + Mais il paraît tout aussi évident que la poursuite de son + développement semble impensable sans démocratie . + + Pourquoi ? + + + + Tout simplement parce que entre-temps, + le + " temps mondial " a fait son oeuvre . + + + + Autrement dit, + la fin de la guerre froide et la + mondialisation + ont accru la + légitimité de la démocratie politique et délégitimé concurremment l' + autoritarisme . + +

+

+ + Tout ceci + pour dire que, si les approches quantitatives présentent certains avantages + empiriques, + elles + ne règlent pas les biais méthodologiques + auxquels elles restent redoutablement soumises . + + C' est pourquoi, et sans prétendre répondre à la + question dans toute son épaisseur, nous proposons de poser le problème de l' + articulation entre démocratie et mondialisation d' une autre façon, c' est-à-dire en + introduisant une distinction essentielle entre deux dimensions de la démocratie : la + démocratie comme procédure, c' est-à-dire un dispositif capable d' assurer le + changement des équipes dirigeantes au travers de élections libres ; et la démocratie + comme culture, c' est-à-dire un ensemble de règles formelles et informelles assurant + à travers le temps la libre expre + + Pour simplifier, on pourrait dire que la démocratie comme procéduredémocratie +

+

+ + Or, + l' + hypothèse que nous voulons faire + est la + suivante : si la mondialisation accroît indiscutablement la légitimité et + parfois l' effectivité de la démocratie comme procédure, elle ne garantit en + aucune façon le développement d' une démocratie comme culture . + + On peut même aller plus loin en disant que la + mondialisation renforce la première au détriment de la seconde . + + Une des raisons essentielles de + cette différenciation + résulte du rapport au temps + . + + + La démocratie comme procédure + cadre parfaitement avec la dynamique d' un temps mondial qui valorise le + présent, l' immédiat et le visible . + + + + La démocratie comme culture n' est + en revanche pas en prise avec le temps mondial , car elle + a besoin de temps . + + + Elle + n' est de surcroît pas immédiatement ou + clairement identifiable . + + + Elle + est toujours relative et, par -là même, + contestable . + + + La prise en charge de la question + démocratique par la communauté internationale + renforce encore ce hiatus . + + On peut à peu près dire si des élections dans tel ou + tel pays sont libres - et, le cas échéant, stigmatiser les contrevenants ; en + revanche, on peut difficilement évaluer la réalité d' une culture démocratique . + On imagine fort bien une délégation du Congrès américain + tancer tel ou tel dirigeant pour ne pas respecter la démocratie ; on l' imagine + moins évaluant la culture démocratique de ce même pays . +

+ + + + Qu' est -ce que + la mondialisation ? + + +

+ + Commençons tout + d'abord par donner une définition succincte de la mondialisation qui + constitue la toile de fond de notre propos . + + Il s' agit pour l' essentiel d' un processus d' + intensification des relations sociales planétaires, qui se traduit par une + disjonction croissante entre l' espace et le temps . + + Qu' est -ce à dire ? + + + Que + les lieux où se déroulent les événements + sont géographiquement de plus en plus + éloignés des lieux où leurs conséquences s' expriment . + + + Dans une société traditionnelle, + l' espace dans lequel vit et + se meut l' individu + est un espace physique + généralement limité . + + + Tout ce qu' il voit et tout ce qu' il fait a pour cadre le village où il + est né . + + + + Son horizon spatio-temporel + est donc très limité . + + + Dans une + société moderne, + cet espace de référence + s' élargit pour toute une série de + raisons, dont la plus importante est la spécialisation croissante des rôles + et des fonctions . + + + À partir du moment où l' on ne fait pas + tout soi -même, on est obligé de s' adresser à d'autres pour obtenir certains biens et + services . +

+

+ + La mondialisation + intervient donc comme + un processus d' élargissement de l' espace de référence dans lequel les + acteurs sociaux s' insèrent . + + + Ainsi, + en l' espace de dix ans, + par exemple, + l' espace de référence des + entreprises françaises + s' est déplacé de l' Europe vers le + monde . + + + En dix ans, + le fait de s' européaniser + s' est trouvé dépassé par la nécessité + de se mondialiser . + + + Mais ce qui illustre le mieux la disjonction + entre l' espace et le temps , c' est le fameux exemple des fonds de pensions . + + + Par leur entremise, + des retraités californiens + peuvent influencer l' emploi à Argenton + . + + + Or, + les raisons qui poussent par exemple un fonds de pension à se retirer d' + une entreprise + ne seront que très rarement liées au + contexte particulier de l' usine d' Argenton . + + + Si nous insistons sur + cette notion de disjonction entre l' espace et le temps, c' est + précisément parce que + elle crée un sentiment de dépossession : dépossession des ouvriers et + employés d' une usine qui se trouvent licenciés même s' ils n' ont pas démérité + ; dépossession des acteurs politiques qui ne peuvent guère interdire de telles + stratégies . + + Or, + même si ce + débat n' a a priori rien à voir avec la démocratie, + la corrélation + est dans les faits beaucoup plus forte + qu' il n' y paraît . + + + La dépossession ou le + sentiment de dépossession face à le changement économique + altère la confiance dans les systèmes + démocratiques qui fonctionnent sur des bases territoriales nationales + . + + + Comme le rappelle fort justement Ian + Shapiro, + la légitimité de la démocratie + s' atrophie si l' amélioration des + conditions dans lesquelles on la sollicite n' est pas au rendez-vous + . + +

+ + + + + La démocratie comme procédure + + + +

+ + À partir de là, + comment penser l' articulation entre démocratie comme procédure et + mondialisation ? + + + + La démocratie comme procédure + correspond à ce que Przeworski appelle la définition minimale de la + démocratie . + + + + Par + définition minimale de la démocratie, + il + entend la + possibilité de choisir ses dirigeants au travers de élections libres + . + + C' est, à peu de choses près, la définition que + donnait Schumpeter de la démocratie . + C' est aussi celle de Popper, qui voit dans la + démocratie le seul système capable de débarrasser une société de ses dirigeants + sans bain de sang . +

+

+ + Cette définition minimaliste + conduit + donc à dire que la démocratie est la forme la plus légitime d' organisation + des sociétés et que la valeur de cette légitimité est vérifiée au travers de + les élections . + + + Or, + sur cette définition minimaliste de la + démocratie, + la mondialisation + a indiscutablement des effets très + nombreux . + +

+

+ + Si l' on pense, + tout d'abord, + la mondialisation en relation + avec la chute de le mur de Berlin , on + n' a guère + de peine à voir qu' elle a indiscutablement accru la légitimité de la + démocratie représentative, parce que les régimes politiques qui prétendaient + expérimenter une autre voie ont échoué sur à peu près tous les plans + . + + C' est pour la + démocratiedémocratie + + Mais + le " par défaut " + n' est pas à négliger . + + + Par voie de conséquence, + la distinction entre " démocratie formelle " et " démocratie réelle " + s' est effondrée . + + + Cette distinction marxiste + entre la " vraie " et la " fausse " démocratie + est ainsi totalement disqualifiée, car + les tenants de cette distinction n' ont réussi à promouvoir ni l'une ni l' + autre de ces dimensions . + + + À notre connaissance d'ailleurs, + même les partis d' extrême gauche qui se réclament encore de le communisme + ne revendiquent plus cette distinction + . + + + Ils + prétendent + naturellement ne nourrir aucune illusion sur la " démocratie représentative + ", mais ils ne la rejettent plus . + + + Même dans les pays musulmans où certains + mouvements islamistes prennent des postures anti occidentales, + la relation à la démocratie + demeure plus subtile . + + + Sauf, + naturellement, lorsqu' ils recourent à la violence, + les mouvements islamistes + ne récusent + pas les élections, et ceci pour au moins une raison pratique : elles leur + sont généralement profitables . + +

+

+ + La deuxième conséquence de la mondialisation + est d' + avoir considérablement réduit la légitimité de ce que l' on a appelé les " + démocraties spécifiques " . + + + La conjonction des idéologies nationalistes du Tiers monde et du marxisme + avait + conduit à valoriser les formes " nationales " de démocratie par opposition + aux démocraties occidentales . + + + Certes, on a vu se développer ces dernières années des revendications + démocratiques particularistes face à ce qui apparaissait être une hégémonie + occidentale . + C' est le cas de certains régimes conservateurs + d' Asie du Sud-Est et de mouvement islamistes . + + Les + premiers + parlent de + " valeurs asiatiques " et les seconds de " démocratie islamiste " . + + + Mais, + dans les + deux cas, + il + est + intéressant de voir que c' est désormais la culture et non pas la nation qui + est opposée à la démocratie occidentale . + + + Comme si la mondialisation avait, + là aussi, + fait son oeuvre . + + + Elle + rendrait plus difficilement tenable la + résistance nationale à une problématique mondiale . + + + Par ailleurs, + à Singapour comme en Iran, + la réalité + est bien plus complexe . + +

+

+ + Singapour + reste une société très + autoritaire où la culture démocratique demeure probablement relativement + faible . + + + Mais, + malgré le discours sur les " valeurs + asiatiques ", + le caractère compétitif des élections + s' y est accru . + + + Autrement dit, + la démocratie comme procédure + a gagné du terrain . + + + + Dans ce contexte, + le discours sur l' asiatisme " + semble surtout destiné à freiner + certaines évolutions sociales et culturelles dans des sociétés autoritaires + ( Singapour, Malaisie ) ou à cimenter une unité politique de l' Asie qui + reste extrêmement problématique . + + + Le paradoxe + est que la quasi-totalité des + concepteurs de l' asiatisme " sont des intellectuels asiatiques vivant aux + États-Unis, comme Tu Weiming, intellectuels dont les travaux sont relayés, + vulgarisés et instrumentalisés par des acteurs politiques locaux . + + + En Iran, + l' évolution + est très différente mais tout aussi + intéressante . + + + Même si + elle est encadrée, + la démocratie procédurale + a gagné du terrain . + + + Personne + ne conteste + le caractère démocratique de l' élection de M. Khatami . + + + Et + même ses adversaires conservateurs + ne peuvent + s' opposer à la tenue d' élections compétitives . + +

+

+ + Tout ceci + ne + signifie naturellement pas que les cadres nationaux dans lesquels se + construit la démocratie procédurale sont identiques, mais que l' opposition + à la démocratie en tant que valeur apparaît de moins en moins légitime + . + + + Même dans les pays pauvres, + où la démocratie pouvait + apparaître comme un luxe , la légitimité de ce discours + est en net recul . + + + Amartya Sen + a + d'ailleurs montré dans ses nombreux travaux que l' existence de procédures + démocratiques ne peut pas être identifiée à des structures purement + formelles : " À de nombreux indices, on sait que la baisse significative du + taux de fertilité dans les États les plus alphabétisés de l' Inde résulte + pour une bonne part des débats organisés à ce sujet " . + +

+

+ + En fait, + l' + analyse de Sen + revient à dire que le + formel finit par embrayer sur le réel, que la procédure finit par devenir + affaire de culture . + + + Cette interprétation + s' inscrit toutefois dans une + temporalité relativement longue . + + + Sen + parle de + son pays, l' Inde, où la démocratie procédurale, précisément, est implantée + depuis fort longtemps . + + + Or + ; s' il y a une + dimension absente dans la mondialisation, c' est bien + celle du temps long . +

+

+ + Depuis la fin de la guerre froide, + la plupart des pays + occidentaux + ont mis en + place une " conditionnalité politique " qui conduit à lier soutien + économique et politique au " respect de la démocratie et des droits de l' + homme " . + + Il faudrait naturellement s' + interroger sur le lien entre + droits de l' homme et démocratie .démocratie + + Mais + ce débat nous + entraînerait trop loin . + + + Indiquons simplement ici que le + développement de cette " conditionnalité politique " prend les formes d' une + injonction démocratique . + + + Injonction où le " + démocratisez -vous " + se substituerait au " enrichissez -vous + " . + + + Or, + parce que l' affichage est plus important + que le résultat effectif, + l' injonction démocratique + conduit à surestimer la démocratie procédurale . + + + + Pour l' essentiel, on exige la tenue d' + électionsélection + + Et + même si + elles ne le sont pas totalement, on considère que le fait qu' elles se tiennent est en + soi un progrès . +

+

+ + Cette injonction + fait naturellement l' objet d' une + instrumentalisation de la part de ceux à qui elle s' adresse . + + + D' où + la généralisation des élections sur à peu près toute la surface de la terre + . + + + + Cela + est + particulièrement frappant en Afrique où peu d' élections concurrentielles se + tenaient avant 1989 . + + C' est aussi le cas du + monde arabe où, sauf en Arabie Saoudite, les élections sont + généralisées . +

+

+ + Pourtant, + dans aucun de ces pays les + élections + n' ont débouché sur un changement + politique . + + + Cette contradiction + s' explique + par le fait que ces élections ne sont que très imparfaitement libres + . + + Tel est le cas de la + Tunisie, où l' intimidation politique des opposants est permanente + et où, symboliquement, le président sortant a été réélu avec un pourcentage de + voix supérieur à la fois précédente, alors que, formellement, les dernières + élections étaient pluralistes et que celles d' avant ne l' étaient pas . + + On peut + donc dire dans ce cas que la démocratie comme procédure n' est même pas + installée . + + + Mais + cette explication + ne suffit pas . + + Il est probable que la + faiblesse de la relation entre élections et changements de + régimeélection + C' est notamment le cas + des monarchies, qui n' ont de constitutionnel que le nom, même si, + dans les faits, des élections compétitives ont bien eu lieu ( Jordanie, Maroc, + Koweït ) . +

+

+ + En réalité, il faudrait définir + la démocratie + minimalistedémocratie + + La démocratie + deviendrait + ainsi la procédure par laquelle l' espoir d' un changement d' ordre + politique garanti par les urnes serait corrélé à une peur réelle de perdre + le pouvoir de la part de ceux qui le détiendraient . + + + La démocratie + naîtrait + quand, dans une société donnée, la peur de perdre le pouvoir par les + élections remplacerait celle de le perdre par un putsch militaire ou une + émeute . + +

+

+ + Naturellement, + une telle définition + apparaît, à bien des égards, comme très + subjective . + + + Mais + elle + n' est pas nécessairement dénuée d' + intérêt ou de valeur . + + + Si l' on prend l' exemple du monde arabe, + on constate que l' + adéquation entre espoir des dirigés et inquiétude des dirigeants ne + se retrouve dans aucun pays . + + Les rares fois où cette + configuration était de nature à voir le jour , le processus politique + n' a pas été conduit à son terme + . + + + Certes, + la relation entre l' espoir et + l' inquiétude + n' est jamais stable . + + + L' espoir de les dirigés + peut tourner au désespoir et l' + inquiétude des dirigeants se révéler totalement exagérée . + + C' est par exemple ce qui se passe actuellement + en Indonésie, où la vieille garde de Suharto chassée du pouvoir revient + progressivement sur le devant de la scène face à l' instabilité générale et à la + division des anciens opposants . + + En + Afrique, on a vu de + nombreux dirigeants revenir au pouvoir après quelques années de + purgatoire . + + Mais + cette réversibilité + ne change rien à l' affaire . + + + L' élément essentiel pour juger 0 du sérieux de le sens démocratique + est et reste l' incertitude . + +

+

+ + Un pays entre véritablement en + démocratie quand, à chaque élection, une équipe sortante craint de perdre le + pouvoir et concède, le cas échéant, qu' elle l' a perdu . + + + + Le Mexique + est rentré dans l' ère démocratique le + jour où le PRI au pouvoir depuis soixante-dix ans a concédé ce même pouvoir + à l'un de ses opposants . + + + De ce point de vue, + l' élection de Vicente Fox en + 2000 + a achevé un + cycle de transition engagé en 1989, quand, pour la première fois, un parti + de l' opposition réussit à gagner des élections locales . + + Il est extrêmement frappant + de voir l' importance + que les élections, même locales, revêtent dans ce pays où, par ailleurs, les + dérèglements sociaux minent la crédibilité du système politique . + C' est d'ailleurs en Amérique latine que la + démocratie procédurale a beaucoup gagné de terrain, comme l' a montré le + caractère très disputé des dernières élections péruviennes . +

+

+ + Dans cette dimension procédurale de la + démocratie, + la mondialisation + peut + apporter beaucoup, précisément parce que il existe toute une ingénierie + technico-politique disponible pour aider des pays en transition à préparer + des élections et à en garantir la transparence . + + Il existe de par le monde toute une série d' + instituts et d' associations spécialisés dans l' assistance technique à la + démocratie . + S' y ajoute le fait que le " label démocratique " est aussi une ressource + politique pour accéder aux ressources mondiales . +

+ + + + + Mondialisation et culture démocratique + + + +

+ Nous avons jusqu'ici parlé de la démocratie comme + procédure, c' est-à-dire comme dispositif capable de promouvoir le changement + politique au travers de élections . + Il nous faut passer à une deuxième dimension du problème + qui est celui de la démocratie comme culture . + + Là, + les choses + se compliquent de façon singulière + . + + + Que faut + -il entendre par l' idée de démocratie comme culture ? + + + Essentiellement, + le + fait que la démocratie n' est pas seulement une technique garantissant une + alternance potentielle par le biais de élections, mais de toute une série de + pratiques institutionnelles ou non institutionnelles capables de garantir la + représentation équitabl + + + + Autant + la démocratie comme procédure + doit reposer sur l' incertitude de perdre le pouvoir ou de le gagner, autant + la démocratie comme culture doit garantir la prévisibilité et l' équité du + contexte dans lequel la compétition aura lieu . + + + + La démocratie comme culture + renvoie aussi à la notion de performance . + + + + La démocratie + doit permettre d' atteindre certains + objectifs collectifs . + + + La démocratie + peut être alors identifiée à la forme + optimale de recherche d' un bien commun par des voies pacifiques et + concurrentielles . + +

+

+ + Or, + sur ce plan, il est incontestable + que la + mondialisationmondialisation + + Certes, + le clivage entre la démocratie + comme culture et la démocratie comme procédure n' est pas toujours très + clair . + + + + La construction d' un État de droit + relève autant de l'une que de l' autre + . + + + La croyance dans la fiabilité des procédures démocratiques et leur + intériorisation + est un élément + important de la culture démocratique . + + + La démocratie comme culture + apparaît ainsi comme un contexte social, culturel et éthique dans lequel un + citoyen aura le sentiment que ses attentes ou ses intérêts peuvent trouver + un débouché non seulement lors de les élections, mais en dehors de celles -c + + +

+

+ + Mais + la démocratie comme culture va + bien au-delà de le respect des droits de l' homme . + + + + Elle + passe par la mise en + place d' un État de droit et d' un espace public capable de lui servir de + support . + + On pourrait pousser le paradoxe en disant qu' + une culture démocratique est une culture qui n' a pas besoin d' attendre les + élections pour s' épanouir ou être vécue comme telle . + + Or, ce que l' on constate dans la plupart des + pays , c' est une distorsion + entre la démocratie comme procédure et la démocratie comme culture + .démocratie + + Ce hiatus + est de nature temporelle . + + + La démocratie comme procédure + peut se mettre en place rapidement . + + + + La démocratie comme culture a + besoin de temps . + + + + Dans les pays sans tradition démocratique, où l' on avait l' + habitude de se soumettre ou de prendre les armes pour se révolter, + le jeu démocratique, qui implique concessions , arrangements et compromis , + ne peut pas s' imposer en un jour + . + + C' est la raison pour laquelle on voit tant de + partis politiques se réclamant de la démocratie fonctionner de manière + parfaitement anti démocratique . + + Par ailleurs, + l' accent mis à l' échelle mondiale sur le respect de les droits de l' + homme + tend parfois à mettre + l' accent sur les droits individuels en occultant les problèmes de + constitution d' un espace public démocratique . + + + Or, + la création d' un espace public + implique un dépassement + de la simple revendication des droits individuels . + + + Elle + suppose une réflexion + sur la dimension collective des droits ainsi que sur les devoirs attachés à + l' accès à ces droits . + + + Et + bien sur ce plan, + des efforts de réflexion + doivent être menés . + + + Surtout lorsque l' on voit combien + est grande + la confusion permanente entre démocratie et droits de l' homme . + +

+

+ + En réalité, + la " démocratie comme culture " ne peut exister et faire sens que sur le + long terme . + + + + Par long terme, + nous + voulons non seulement dire qu' il faut du temps pour que une culture + démocratique éclose, mais souligner aussi que l' exercice de la démocratie + prend du temps, comme l' a bien montré Juan Linz . + + Il faut du temps pour + consulter les différents + acteurs, ajuster leurs préférences et réfléchir aux conséquences des + choix que l' on effectue, et cela sans garantie de réussite ou de succès . + + La culture démocratique + implique non pas un relativisme des + valeurs, mais l' acceptation du caractère aléatoire des choix que l' on fait + . + + + Une des façons de réduire cet + aléa + est, par exemple, d' effectuer des choix + de manière consensuelle . + + + Or, + dans les sociétés d' Europe du Nord ou en + Suisse, + le consensus + passe par la + délibération, et la délibération prend du temps . + + + Et + s' il y a bien, + à l' échelle mondiale, + un facteur qui gène ce processus d' intériorisation et de + valorisation du temps long, c' est bien la mondialisation ou ce que nous + appelons le temps mondial . + + +

+

+ + En effet, + parce que il établit des standards implicites ou explicites + de légitimité, + le temps mondial + tend à + réduire la démocratie non seulement à une revendication exigible + immédiatement, mais aussi à une technique politique capable de dégager des + résultats tout aussi rapides . + + + Si l' autoritarisme est assimilé par + exemple à la corruption, + à l' inégalité et à l' inefficacité, + la démocratie + est perçue comme la recette magique qui + permettra de surmonter tous ces maux . + + + Le temps mondial + disqualifie totalement l' idée selon laquelle la démocratie serait un + processus historique lent, long et complexe, ce qu' elle fut pourtant en + Occident . + + + La puissance de la simultanéité planétaire alimentée par les médias + renforce + l' attrait d' une " démocratie pour tous " et délégitime violemment l' idée + d' une démocratie qui ne serait adaptée que sous certaines conditions + . + +

+

+ Il ne s' agit pas ici de juger de la valeur de cet + argument . + + Ce que l' on peut dire , c' est + que la mondialisation en + tant que temporalité fondée sur la simultanéité et l' + instantanéitémondialisation + + Le temps mondial + contribue + à penser la démocratie sur un mode purement procédural et parfaitement + anhistorique . + + + D' où + ce décalage entre procédure et culture dont nul ne dit s' il + se réduira avec le temps . + + + + Voici, + à ce propos, + ce que dit Elemer Hankiss de la Hongrie : + Les institutions démocratiques + fonctionnent de mieux en mieux . + + + Mais + les institutions + sont plus démocratiques que les citoyens + ( ... ) . + + + Les populations + n' ont pas le sentiment d' être vraiment + maîtresses chez elles, elles ne croient pas que les lois sont là pour les + protéger et ne pensent pas que ce qu' elles disent est vraiment important ( + ... ) . + + + Le pouvoir lui , + est pressé . + + + Il + sait qu' il faut s' + adapter vite, très vite, et il considère qu' il n' a pas le temps d' + expliquer et de discuter avec tout le monde " . + +

+

+ On aurait tort de penser, cependant, que cette + compression du temps de la démocratie, et donc sa négation partielle comme + culture construite dans le temps long, soit propre aux pays en transition . + + La disjonction entre démocratie comme procédure et démocratie comme culture + opère également dans les démocraties occidentales sous l'effet de trois + facteurs : la dévalorisation culturelle du temps historique, la montée de l' + individualisme, et la prégnanc + + +

+

+ + La dévalorisation culturelle + du temps historique + est une des formes les + plus importantes du temps mondial . + + + Elle + est largement liée à l' effondrement des + grandes représentations téléologiques de l' histoire et du devenir, au + profit de la montée en puissance de la logique de l' urgence . + + + Si l' histoire, et donc le temps long, ne sont plus porteurs + de sens, c' est le + présent qui devient la temporalité où se réfugie l' attente . + + D' où + la montée en puissance de l' + urgence en tant que catégorie de l' action, mais également de la + représentation sociale . + + +

+

+ + La montée de l' individualisme + explique aussi, pour une + bonne part, ce rétrécissement temporel, en ce qu' elle valorise la conquête + de droits individuels au détriment - parfois - de la préservation ou de la + conquête de droits collectifs . + + + Naturellement, + cette dichotomie + n' est pas si simple . + + + Mais + il + ne fait + guère de doute que l' homo democraticus occidental pense de plus en plus la + démocratie à travers sa capacité à " délivrer " ( au sens anglais de to + deliver ) des droits dont il serait le destinataire particulier . + +

+

+ + Naturellement, + cette conquête de droits + particuliers + n' est pas + en soi incompatible avec la démocratie . + + + Sauf qu' elle évacue de plus en plus l' idée de + responsabilité dans un espace public, + en faisant du " vivre ensemble " la simple résultante d' une + agrégation d' avantages et d' intérêts particuliers . " L' individu + contemporain, ce serait l' individu déconnecté symboliquement et + cognitivement du point de vue du tout, l' individu pour lequel il n' y a plus de + sens à se placer du point de vue de l' ensemble . + On conçoit dès lors en quoi ce type de personnalité + est de nature à rendre problématique l' exercice de la citoyenneté " . +

+

+ + Cette dynamique réduit la + valeur projective - au sens de projet - de la démocratie pour la réduire à + un " espace de services à la carte " dont chacun mesurerait de manière + sourcilleuse les coûts et les avantages . + + + + La puissance de ce + conditionnement, qui dégage un rapport à le monde purement instrumental , + se retrouve paradoxalement même dans les + " demandes de sens " de nature spirituelle ou religieuse . + + + Olivier Roy , qui a étudié les sites islamistes sur Internet , + montre que les " + visiteurs " de ces sites n' expriment aucune curiosité pour l' histoire, la + littérature ou la culture musulmane au sens large . + + + Leur priorité + est de trouver des réponses rapides et + concrètes à des questions qu' ils se posent . + + + Généralement, + les demandes + portent sur ce qui est licite ou + illicite pour des musulmans vivant dans des sociétés majoritairement non + musulmanes . + + + Naturellement, + cet exemple + n' est pas directement lié à l' enjeu + démocratique . + + + Mais + il + souligne + combien la mondialisation, ici au travers de Internet, renforce le primat de + la procédure - en l'occurrence le code - au détriment de la culture . + + Il en découle une représentation purement + instrumentale de la démocratie et de ceuxdémocratie + + du coup, + le politique + est moins un représentant qu' un + prestataire de services . + + + La démocratie + devient alors une sorte de salaire de + citoyenneté dont la valeur est mesurée à l' aune de son " pouvoir d' achat " + . + + + Si l' on n' obtient pas tel ou tel service + que l' on attend d' elle, + la démocratie + apparaît abstraite . + + + Le paradoxe politique + est donc + de voir resurgir la vieille distinction entre " démocratie formelle " et " + démocratie réelle " que la chute du mur de Berlin avait disqualifiée + . + +

+

+ + Cette représentation de plus + en plus instrumentale de la démocratie + se renforce paradoxalement au moment où + le cadre national dans lequel elle est logée apparaît de moins en moins + capable de répondre à cette attente . + + + Par le jeu précisément de la + mondialisation des échanges et des activités économiques, + l' espace national + perd de sa pertinence pour l' action + . + + + La dissociation des intérêts des entreprises et de les nations + conduit par la force des + choses à une séparation croissante entre ordre du marché et ordre des droits + de l' homme . + + + Plus préoccupant encore + est le fait que la sphère économique + tend parfois à considérer certaines préférences collectives exprimées + démocratiquement comme des obstacles à son épanouissement . + + + La pression qui s' exerce sur les États à le plan fiscal en + est l' exemple type . + + + Elle + vise non seulement à taxer davantage le + travail que le capital mais également à taxer proportionnellement plus les " + salariés immobiles " que ceux qui peuvent jouer de leur mobilité + professionnelle pour optimiser leur situation fiscale . + +

+

+ + Or il est bien évident que les politiques strictement + nationales peuvent contenir mais pas enrayer cette évolution . + + D' où + la nécessité de se doter d' institutions mondiales ou régionales capables + de réguler cette situation . + + + + Autrement dit, + la conséquence majeure de la mondialisation + est de + créer une demande de démocratie à l' échelle mondiale . + + + Mais + la satisfaction de cette demande + est extraordinairement difficile à + satisfaire . + + + D'une part, + parce que le déplacement vers le mondial ne signifie pas l' obsolescence de + le cadre national . + + + + D'autre part, + parce que l' on ne sait pas encore comment résoudre la question de la + représentation à l' échelle mondiale . + + +

+ + + + TITRE : La guerre dans le siècle + +

AUTEUR : Dominique DAVID

+ +

+ + La + guerre, affrontement sanglant et organisé entre communautés humaines , + est toujours un facteur privilégié de + création et d' évolution des ensembles politiques . + + Il n' y a pas à cet égard de long ou de court XXe + siècle, mais plusieurs XXes siècles, où la guerre s' est confirmée comme instrument + de remodelage de la société internationale . + + Pour n' avoir pas inventé grand chose en matière de horreur + guerrière, + ce + siècle + a élargi le spectre des + actes regroupés sous le nom de guerre et profondément modifié leur approche + philosophique, stratégique ou opérationnelle . + +

+ + + + Totalisation et industrialisation guerrières + + + + + + + Un changement d' échelle + + + +

+ + Dans l' + ensemble des phénomènes guerriers du siècle, + le plus visible + est l' emballement + de la logique dite clausewitzienne, qui décrit aux temps modernes les + guerres ordinaires, politiques, entre États . + + + Dans les conflits + majeurs + s' impose spectaculairement la " + totalisation " guerrière . + + + Le siècle + s' inscrit ici dans + une longue dialectique : les épuisements de la guerre de Trente Ans + conduisent aux conflits codés de la deuxième moitié du XVIIIe ; à la + guerre des masses inaugurée par la Révolution succède un plus calme + concert des nations, dépassé bientôt par les premières grandes guerres + modernes qu' ouvre la guerre de Sécession . + + + La rupture de l' équilibre des puissances européennes, + entre la guerre franco-prussienne et la Grande Guerre , + ouvre la course à la prééminence + continentale . + + + L' Allemagne post-bismarkienne y + privilégie le + facteur militaire, et le premier conflit mondial va symboliser une ère + nouvelle . + +

+

+ + Le bouleversement des modes d' organisation + est ici déterminant . + + On peut désormais, avec la mobilité du feu, la + motorisation et la transmission télégraphique des ordres, former, diriger, + déplacer de larges armées . + + Napoléon + commandait à Leipzig 180 000 hommes, + soit à peu près un dixième des combattants de Verdun . + + + L' évolution des armements + donne à d' immenses armées une + efficacité nouvelle . + + + L' invention de la poudre sans fumée ( qui permet d' + accélérer la cadence de tir ) , puis de le feu à répétition , + démultiplie la + puissance et la maniabilité du feu . + + + Les guerres entre États + européens + deviennent des + guerres nationales : idéologiquement, socialement, techniquement + . + +

+

+ + L' échelle des + affrontements possibles + s' en trouve modifiée . + + + Pour être horrible ( Eylau ), + la montée aux extrêmes de Napoléon + restait limitée . + + Il s' agit désormais d' affrontements + masse contre masse, lutte potentiellement mortelle d' une société + contre une autre . + + Avec un problème vite perçu : + comment poursuivre un objectif politique partiel avec un instrument + humain et industriel total ? + + + + Plus pesante + est la mobilisation, plus réduite la + souplesse de l' appareil : en 1914, on mobilisera intégralement contre + ce qui aurait pu ne relever que d' une dissuasion locale, de Sarajevo + aux détroits turcs . + + + Et + l' état-major français de 1936 + refusera tout maniement limité de la + force contre les maigres unités allemandes engagées en Rhénanie . + +

+ + + + + Penser la guerre totale + + + +

+ + La pensée de la guerre + se + transforme profondément dans les deux premières décennies du siècle + . + + + Les plus classiques + théorisent l' incandescence de la + mobilisation sociale, industrielle, économique ou morale . + + + Foch + voit ainsi la + guerre moderne comme une apothéose technico-napoléonienne, manoeuvre d' + une usine à feux appuyée sur toute la nation . + + + Ludendorf + creuse plus loin : + sa Totale Krieg n' est que la mise de la société à disposition de la + guerre . + + + Il + critique avant + de l' inverser la " formule " de Clausewitz, parce que elle introduit un + facteur politique qui bride la puissance guerrière . + + + L' exigence dévoratrice des armées de masse + doit primer . + +

+

+ + La Première Guerre + mondiale + fait pourtant éclater le champ de la + bataille . + + + En frappant à distance, + le stratège + peut ignorer le + blocage de la guerre de positions et intervenir systématiquement hors de + l' espace militaire . + + + L' avion + symbolise cette révolution . + + + Le concept de bombardement stratégique + place bientôt les + populations civiles au centre de la guerre : l' espace militaire bloqué + peut être tourné par des frappes, à l' arrière, sur les ressources + vitales et vulnérables de l' adversaire . + + + Giulio Douhet + est le plus + brillant des théoriciens de cette " guerre intégrale ", qui délocalise + le conflit, le diffuse dans l' espace civil et conduit, via les + bombardements de la Seconde Guerre mondiale, aux stratégies anti cités + de l' atome contemporain . + +

+

+ + Les armées de Crimée, de Verdun ou d' Hiroshima + semblent appartenir à des mondes + différents . + + + Mais + la manoeuvre des armées + n' est pas seule touchée . + + Progressivement s' + imposent de nouvelles stratégies + de construction de l' objet industrialo-militaire . + + + Le bricolage d' une économie de guerre à la demande + disparaît devant + les exigences de la guerre technique . + + + Une véritable stratégie + des moyens + se met en place, permanente puisqu' + il s' agit de construire en masse des objets incessamment renouvelés, + puis qui se diffuse dans les secteurs civils . + + + L' exigence militaire + fut déterminante pour les chemins de + fer prussiens avant 1870 . + + + Plus près de nous, + les mêmes préoccupations + ont pesé lourd dans le développement + des matériels aériens, la course à l' espace ou le lancement des + technologies de l' information . + + + Cette obsession des moyens + s' exprime bientôt par des budgets + militaires surdimensionnés . + + + À la fin des années 80, + les pays développés + dépensaient plus de 70 % des budgets + militaires mondiaux . + + + Et + du temps de sa splendeur soviétique, + Moscou + consacrait presque 25 % de son PIB à + des activités liées à la défense ... + +

+ + + + + Une nouvelle carte de la puissance + + + +

+ + Si les conséquences sur les sociétés + de la métamorphose des opérations guerrières ne sont perçues que sur le + long terme, + le bouleversement de la hiérarchie des puissances du + concert européen est, lui, immédiatement visible . + + + + Saignée humainement, + économiquement et moralement par la + Grande Guerre, contrainte de reconnaître qu' elle ne peut plus se + défendre seule, + la France + est prise entre une Grande-Bretagne + rétive à toute coalition permanente et une Allemagne trop forte pour + être docile ou trop faible pour payer les réparations . + + + L' Allemagne + va encore miser dans les années 30 + sur la force militaire pour finir au désastre humain et moral que l' on + sait . + + + La Russie + sort exsangue du + premier conflit mondial puis réintègre le circuit international à + l'issue de le second . + + + L' Angleterre + s' épuise de + 1940 à 1945 pour être marginalisée dans un nouveau jeu que dominent une + puissance des confins européens et une puissance extérieure à l' Europe + . + + C' est la Première + Guerre mondialeguerre + C' est la seconde qui cristallise l' URSS + comme grande puissance et dessine son assise impériale en Europe . + + En annonçant le club de la superpuissance . + + +

+

+ + Nombreuses + sont les + conséquences de ce bouleversement d' une hiérarchie mondiale qui jouait + depuis trois siècles . + + + des alliances d' un type nouveau + se créent . + + + Organisation inédite de l' espace + européen, + l' Alliance atlantique + est très + loin de les évanescentes coalitions du début du siècle . + + + La coexistence européenne + s' ébauche dans les années 50, + ouvrant une des plus étonnantes aventures politico-juridiques des temps + modernes . + + + Plus largement, on tente + de substituer l' idée de sécuritésécurité + + La SDN + échoue parce que elle ne se donne pas les moyens d' identifier l' + agresseur ou de l' arrêter, quand nombre de pays ont des problèmes + concrets de sécurité . + + + L' ONU + souffre, elle, de l' incapacité de + son " conseil d' administration " à fonctionner comme tel et de son + absence de moyens . + + + D' énormes appareils militaires + sont nés de la + course à la guerre totale, diffusant leur modèle militaire de la + puissance ou leurs armes . + + + Les idées d' universalité, + de sécurité collective , + représentent néanmoins un héritage + essentiel de ce temps pour toute réflexion sur l' organisation future du + monde . + +

+ + + + + + Guerres et non guerre : le pas nucléaire + + + + + + + Une guerre sur-totale ? + + + +

+ + La révolution du siècle + est bien la guerre + totale, qui fournit à la guerre nationale le moyen de sa folie . + + + L' irruption de l' atome + résume cette étape en la dépassant + . + + + Comme tout moyen de guerre nouveau, + l' atome + est d'abord pensé avec de vieux + concepts . + + + Il + couronne les bombardements + stratégiques, donnant aux théories des années 20 une traduction concrète + . + + + L' idée de la guerre nucléaire + aura la vie + longue en Chine et en URSS, où l' on planifie les frappes massives, aux + États-Unis, où l' on pense une nouvelle " victoire ", et en France même, + comme en témoigne la capacité de survie du nucléaire tactique . + +

+

+ + L' atome thermonucléaire + dépasse pourtant la + guerre totale . + + + Annonçant l' exclusion des deux + joueurs de la rationalité à laquelle voulait les cantonner Clausewitz, + il + élimine " la guerre + comme instrument de rémunération de la politique " . + + + Pour limité qu' on + imagine l' effet de telle arme nucléaire, + nul + n' a jamais déployé avec elle la + garantie interdisant de passer au stade supérieur . + + + La perspective des destructions possibles et l' + incapacité à maîtriser l' escalade + produisent ensemble une dissuasion + nucléaire sui generis, dont tous les membres du club atomique + respecteront les codes . + + + L' imaginaire de guerre, + sans guerre , + crée le monde de la + guerre froide . + +

+

+ + Le discours sur le futur , sur ce qui adviendrait en cas + de passage à la violence , + est d' autant plus important que le + saut apparaît plus lointain . + + + Tout ce qui précède l' usage de l' arme sur le champ de + bataille + devient donc un enjeu stratégique + capital . + + + Le temps de paix, entré en stratégie par les exigences de + la guerre industrielle , + occupe désormais une place centrale + . + + + Dans + cette stratégie déclaratoire étendue aux confins de la stratégie_NEW_ + elle -même + prolifèrent les traités tentant de + raisonner la déraison nucléaire et s' affirment la course aux armements + et l' équilibre de la terreur . + + C' est l' énorme capacité de destruction nucléaire qui + fait apparaître raisonnable le déploiement d'autres armes, pour une + hypothétique guerre limitée . + + Mais + ce rêve de limiter le risque sous ombrelle nucléaire + ainsi que le mimétisme soviétique face à des États-Unis jouant la carte + technologique + conduiront à la plus + extravagante accumulation d' armes jamais connue . + +

+ + + + + La géographie stratégique de l' ère nucléaire + + + +

+ C' est la Seconde + Guerre mondialeguerre + + L' atome, lui , + gèle les zones d' influence sur le + Vieux Continent et dessine une géographie stratégique qui durera quatre + décennies . + + + au centre, + les espaces sanctuarisés ou couverts par la dissuasion + élargie : ici , la guerre + serait déraisonnable et les + militaires n' interviennent que dans leur propre camp . + + + En bordure, + des arrière-cours où les intérêts des puissances ne sont + pas sérieusement défiés par l' autre ( par exemple en Amérique latine ) + . + + + + Quelques zones à statut stratégique particulier + peuvent aussi être isolées : le + Moyen-Orient, bien sûr, ou d'autres moins visibles, en Asie par exemple + . + + + Au-delà, + mers ou terres libres d' un trop gros danger + demeurent des espaces de manoeuvre + . + + + Exclusion de la guerre ici, évitement de l' Autre + ailleurs, là où la confrontation reproduirait un face à face maîtrisé + seulement en Europe . + + + + Les fameuses guerres par + procuration ( Viêtnam , Afghanistan ) + opposent donc l' intervention lourde + de l'une des superpuissances à l' action indirecte de l' autre . + +

+

+ + La guerre froide ( non + guerre chez nous , dérivation des conflits chez les autres - par + exportation d' armes ou de kits idéologiques réinterprétant les + problèmes locaux - , évitement partout de la confrontation directe ) + donne aussi naissance, dès la + première moitié des années 60, à une pratique diplomatico-stratégique + nouvelle : l' arms control . + + + Le missile balistique intercontinental + désenclave le territoire américain + pour la première fois depuis plus de cent ans . + + + Leur vulnérabilité + intègre + définitivement les États-Unis au jeu stratégique mondial et les + contraint à ordonner leur face-à-face avec Moscou . + + + L' arms control + entend créer une culture de la + superpuissance à partir de le seul intérêt irréductiblement commun : la + limitation du danger . + + On s' entendra sur les règles de gestion de l' + instrument du danger au lieu de s' enfermer dans une logique + impuissante de désarmement général : accords de transparence ou de + limitation des arsenaux . +

+

+ + S' agit -il du co-gouvernement du + monde que dénonceront les Français au début de les années 70 ? + + + Cette idée de cogestion d' un temps dangereux, sous une + autre forme , + autorisera en Europe la percée de la Conférence sur la sécurité et la + coopération en Europe ( CSCE ) . + + + Le long processus ouvert à Helsinki en 1972 + s' organise autour de trois idées, + dictées par la suraccumulation des armements en Europe . + + + La sécurité + est un objet composite, d' où l' + idée de diverses corbeilles de négociation . + + + La sécurité + se crée d'abord dans les têtes, même + si elle s' inscrit aussi dans les objets militaires, d' où l' importance + des procédures de création de confiance qui permettront d' abaisser la + garde militaire . + + + La sécurité + peut être gérée régionalement, d' où la réunion de tous les acteurs de + la sécurité européenne . + + + Avec ses complexités et ses + impuissances, + la CSCE + est bien l'un des objets + diplomatiques les plus intéressants de ce dernier demi-siècle . + +

+

+ + Utilisé deux fois, + l' atome + rentre vite dans le silence . + + + La technique, qui démultiplie sa force destructrice , + permet ainsi le gel + de la guerre froide et une nouvelle hiérarchisation de la puissance + . + + + Elle + modèle en même temps des dialogues + internationaux spécifiques . + + + Au-delà des exemples déjà cités, + le Traité de non prolifération ( TNP ) + sera sans doute le premier acte quasi universel à reconnaître une + inégalité flagrante ( entre les have et les have not ) pour créer de la + sécurité pour tous . + +

+ + + + + + La guerre, toujours recommencée + + + + + + + Décolonisation : une déconstruction politique et + militaire + + + +

+ + Hors théâtre nucléaire + survient l' autre mutation capitale + : l' explosion de l' espace colonial et l' universalisation de la forme + étatique . + + + À la fin du + XIXe siècle, + en l' espace d' une génération, + Grande-Bretagne, France , Allemagne , Italie , Espagne , Portugal , + Belgique et Pays-Bas + avaient + ajouté à leurs territoires métropolitains plus de trois fois la + superficie des États-Unis . + + + Écho de quelques soubresauts de l' + entre-deux-guerres, + l' écroulement colonial + fait passer + le nombre des États membres de l' ONU de moins de 50 à près de 200 en + quelques décennies . + +

+

+ + Les conflits mondiaux + exhibent la faiblesse des nations + colonisatrices, leur impuissance à maintenir l' ordre et leur dépendance + vis-à-vis des empires . + + + La Première Guerre mondiale + enrôle les coloniaux dans les armées + métropolitaines . + + + La seconde + valorise l' espace arrière, empire + français ou britannique . + + + Sur l' humiliation du colonisateur + prospère l' idée + anticoloniale que la surpuissance américaine propage elle -même durant + la guerre . + +

+

+ + Si la violence guerrière fait lever le + vent qui balaie, + de 1945 à 1975, + les empires coloniaux, + elle + n' est pas toujours le vecteur de la + libération . + + + Pour l' + ensemble des États nés depuis 1945, + les guerres de + décolonisation + sont peu nombreuses, même si + spectaculaires . + + + La décolonisation + baigne pourtant dans la violence : + celle -ci la précède ou la suit ( sous-continent indien ), la permet ( + Indochine, Algérie, Angola, Mozambique ) ou apparaît lors de le réglage + des nouveaux rapports de forces ( Suez ) . + +

+

+ + La décolonisation + est aussi une + affaire militaire en ce qu' elle fournit en réflexions inédites des + écoles de guerre par trop fixées sur l' héritage napoléonien . + + + La dimension globalement politique de les affrontements + est rappelée à Suez, où la victoire + militaire franco-israélienne est annulée par la pression conjointe + américano-soviétique . + + + L' Indochine + montre qu' une + guerre asymétrique peut simplement être perdue par la puissance + dominante . + + + Et + le Viêtnam, qu' un conflit ne se gagne pas forcément sur + le champ de bataille principal . + + + + Ces affrontements inégaux + répètent que la manière + traditionnelle dont nos militaires conçoivent l' occupation et la + manoeuvre du champ de bataille n' est pas universelle . + + + D' où + la brusque floraison de discours sur les formes non + classiques de la guerre . + + +

+

+ + au tout + début de ce siècle, + les Boers + faisaient le " vide du champ de + bataille ", semant le désarroi dans une machine militaire habituée à + décider sur un terrain choisi et limité : mise en oeuvre par le faible + de la stratégie indirecte chère à Liddell-Hart, qui recherche la + dislocation de l' adversaire en perturbant son dispositif, en l' + obligeant à de constants changements de fronts et à diviser ses forces, + en menaçant ses lignes d' approvisionnements et de communication + . + + + Les guerres indochinoise , + vietnamienne ou afghane + s' inscrivent au coeur de cette + logique . + + + Les conflits asymétriques + qui ont rendu possible , ponctué ou entouré la décolonisation + ont contraint les armées classiques + à penser autre chose que l' apocalypse des masses militaires . + + + De vieilles techniques de guerre défensive + se révélaient payantes et + démontraient ce que beaucoup de puissants se refusent encore à croire + aujourd'hui : le différentiel technique ne produit pas toujours un effet + stratégique décisif . + +

+ + + + + Un damier étatique nouveau + + + +

+ + L' échec + est toujours grave pour le puissant, + et ses conséquences dépassent de beaucoup le militaire . + + + Une république + chancelle en France sous le double + effet de l' Indochine et de l' Algérie . + + + Le régime portugais + disparaît avec la révolte d' une + armée embourbée en Afrique . + + + Les États-Unis + subissent dans les années 70 une + grave crise politique et morale . + + + Son souvenir " plombe " encore aujourd'hui les + interventions extérieures de Washington, qui privilégie toujours les + stratégies et technologies permettant l' action à distance du champ de + bataille : un choix qui pèse lourd dans les actuelles crises interna + + + + L' URSS + connaît en Afghanistan son premier + échec militaire depuis 1945 ; le porte-parole des colonisés est, en + 1980, condamné à l' ONU par une majorité d' émancipés : l' image du + régime ne s' en relèvera pas . + + + Les guerres périphériques + affaiblissent + donc les puissances et relativisent la hiérarchie dessinée par la + Seconde Guerre mondiale et le gel nucléaire . + +

+

+ + La multiplication des États décolonisés + change la donne internationale à + d'autres niveaux . + + + Ils + disposent + bientôt d' une majorité à l' Assemblée de l' ONU, créent le Mouvement + des non alignés, fournissent jusqu' aux années 80 une marge de manoeuvre + appréciable à l' URSS . La plupart de ces États tiers-mondistes, + dépourvus de culture nationale et étatique, vont d'ailleurs élever leurs + structures politiques sur une armature militaire : installation des + armées comme classe dirigeante politique et économique, reproduction des + élites dans les circuits militaires, etc . + +

+

+ + Multiplication des nouveaux États, + hypertrophie des + logiques militaires internes, exportation par les puissances centrales + de conflits et d' armes qui assurent leur contrôle de la périphérie : + ces éléments expliquent que la deuxième course aux armements + contemporaine se soit déroulée au " Sud ", où n' ont guère manqué les + affrontements interétatiques . + + + À des degrés et des moments + différents, + le Moyen-Orient, l' Asie de le Sud-Est et l' Afrique + sont depuis + quarante ans les grandes zones d' accumulation d' armes ( hors grandes + puissances ) . + + + Dans ces trois zones, + les rivalités entre unités politiques + se sont souvent + traduites en guerres - il pourrait en aller de même à l'avenir . + +

+

+ + Les affrontements militaires directs entre puissants + disparaissent . + + + Le monde de la guerre classique + survit pourtant, dopé par les + problèmes révélés ou ouverts par la décolonisation . + + + Hors guerres mondiales, + le siècle + n' est + d'ailleurs pas chiche d' affrontements entre États, de la guerre + russo-japonaise à celles qui opposèrent l' Érythrée à l' Éthiopie, l' + Iran à l' Irak, l' Inde à la Chine, l' Inde au Pakistan, le Japon à la + Chine, etc . + + + Pour user parfois d' armements + modernes, + ces conflits + renvoient à de très + traditionnelles logiques de guerre : régulation économique ou + démographique, affirmation de puissance, volonté de conquête, désir de + prédation ... + + + Affrontement de volontés collectives armées, + la guerre + a donc + partout joué dans ce siècle son rôle de création : naissance du monde + central des puissances, ailleurs composition d' un damier d' États + nouveaux mais secoués pourtant d' antiques réflexes . + +

+ + + + + + Le nouveau siècle, déjà ... + + + + + + + La revanche de la guerre + + + +

+ + Le récent + se prétend + inédit : c' est presque toujours faux mais peut-être vrai pour la fin de + ce siècle . + + + La liquidation de la bipolarité + fluidifie un système dont on + déplorait hier la rigidité, décomposant nombre de théâtres stratégiques, + avec des conséquences plus ou moins graves en Europe, en Asie centrale, + en Asie de l' Est ou en Afrique . + + + La disparition du cadre fourni par le système Est-Ouest, + le redéploiement de les puissances qui laisse 0 des régions entières + face à leur malheur ( à le sud de le Sahara ... ) , et la vivacité et la + diversité de ce malheur + dessinent de + nouveaux théâtres où les stratégies, les acteurs et donc les conflits + suivent des dynamiques inédites . + +

+

+ + La floraison conflictuelle + apparaît d' autant plus difficile à + contrôler que l' essoufflement du paramètre étatique ( pour des raisons + et à des degrés divers en Europe centrale ou en Afrique, par exemple ) + active les affrontements internes ou trans-étatiques, les nouveaux + acteurs de la violence naissant du pourrissement même des institutions + nationales . + + + Quant à le désenclavement des + économies et des sociétés, + résumé par le terme de mondialisation, + il + relativise l' + emprise des États sur le jeu international, annonçant de nouvelles + divisions, donc des conflits, peut-être des menaces inédites . + + + Il + accélère la + circulation des technologies et des armes qui redessine les champs d' + affrontements : passage d' armes légères du continent eurasiatique vers + l' Afrique puis d' une zone africaine à une autre, aggravation de la + capacité de nuire de petits groupes désormais équipés d' armements + modernes, etc . + +

+

+ + Ce désordre + n' est que mollement combattu par les mécanismes de sécurité régionale + . + + + L' Europe + a su préserver la + complexe architecture de ses institutions mais, dans leur aire de + compétence, plusieurs guerres ont éclaté depuis dix ans . + + + Ailleurs, + le concept de sécurité régionale + avance lentement ( + Asie ) ou partiellement ( Afrique ), mais il n' est nulle part une + réponse opératoire à la multiplication des conflits . + + + au niveau global, + la gestion politico-diplomatique + progresse de manière peu assurée + . + + + La communauté onusienne + tente de s' imposer juridiquement, + moralement, techniquement même, si l' on tient le décompte des + opérations internationales, des discours et des textes adoptés . + + + Mais + ni le droit des situations d'urgence, + ni les institutions de la décision internationale, ni les méthodes de + coopération militaire + ne forment un appareil polyvalent de + gestion des situations conflictuelles . + + + Un appareil dont , au + demeurant , la légitimité + pourrait être, est déjà, contestée + par nombre d' acteurs internationaux, ni riches, ni occidentaux . + +

+

+ + N' en + déplaise aux + rassurants prophètes de la fin des conflits entre États, la guerre + rappelle dans la dernière décennie du siècle, avec une belle vivacité, + son classique rôle de redécoupage des unités et théâtres politiques + . + + + Dans le Caucase, + en Asie centrale, dans les Balkans ou en Afrique + centrale, + le bouillonnement conflictuel + ébauche les contours politiques - + justes ou non - de nouvelles régions . + + + Ces conflits collectifs + ignorent certes souvent les acteurs + de la vulgate clausewitzienne : armées, généraux, peuples montant à la + rescousse . + + + Mais + ils + sont pourtant la + guerre dont nous avions oublié la diversité formelle . + + + La guerre désétatisée ( l' + État éclatant ou peinant à décider ), la guerre démilitarisée ( les + armées cédant la place à des systèmes féodaux ou à des groupes armés en + incessante métamorphose ), la guerre décivilisée, enfin ( sans référence + aux codes jurid + + + + Au demeurant, + ces violences + traduisent sans + doute mieux les ressorts profonds du conflit collectif que nos guerres + industrielles . + + + Elles + disent la décharge d' énergie, la + lutte sans loi pour la survie, la joie sauvage de briser la morale et la + légalité imposées par la paix, le goût du théâtre sanglant que nos + civilisations ont su, provisoirement et récemment, brider . + +

+

+ + La floraison de conflits peu classiques + n' efface pas pour l' avenir l' + hypothèse d' affrontements interétatiques . + + + En écho à la décolonisation, + la dernière prolifération d' États + élargit le nombre des acteurs + conflictuels . + + + Quant aux raisons de s' affronter, + elles + rajeunissent : l' + accès aux ressources rares ( pétrole, eau ), les problèmes que pose la + circulation de plus en plus large des populations ( émigration + économique, réfugiés ), l' inégale détention des technologies ou leur + effet mal maîtrisé seront prétextes aux guerres fraîches de demain + . + + + Les arsenaux en circulation + restent, eux, dopés pour un temps + indéfini par la liquidation des armées de l' Est européen, et ils + comptent de plus en plus de matériels à haute capacité de nuisance, + aisément opérables . + +

+ + + + + Plusieurs guerres ? + + + +

+ + Recrus d' histoire et de sang, + nos pays + approchent la + guerre de manière contradictoire . + + + La bonne conscience occidentale + jouit de l' + alternative réinventée entre Athéna et Mars, comme s' il existait une + guerre civilisée et une guerre barbare . + + + aux autres la vraie guerre : + virile, sauvage, sanglante, hors civilisation, + la honte de la pré-modernité . + + + + À nous l' usage policé de la force : + nos armées + n' ont jamais tant servi que depuis + que on a tué la menace . + +

+

+ Nous rêvons d' une violence gouvernée : + idéal d' une guerre codée correspondant à la pure Raison politique . + + Une Raison à la fois honnête et efficace . + + + + Honnête, + parce que s' appuyant sur un embryon de morale commune : + voir l' étonnante bonne + conscience des Alliés atlantiques s' engageant contre la Yougoslavie au + nom de une " communauté internationale " qui n' en put mais . + + + + Efficace, + parce que usant de moyens techniques + détenus par quelques puissances qui pourraient obtenir un effet décisif + en se tenant hors du champ de bataille ( armes de frappe à distance, " + guerre de l' information " ), + et contrôler précisément l' escalade de la violence . + + + + La guerre du Kosovo + n' a pas démontré la validité de ces + deux thèses, mais elle fut clairement leur banc d' essai . + +

+

+ + Le débat ne fait que commencer sur cette nouvelle sorte + de guerre : opération de police basée sur la maîtrise morale et + technique de la communauté internationale . + + + + Ce concept + exige des + structures internationales de légitimation et de décision, et la + possibilité, pour les politiques et les militaires, de faire une guerre + différente de celle que nous connaissons depuis des siècles . + + + Peut -on élaborer une doctrine de + rétablissement de la paix, de contrôle de la violence, pour user des + appareils militaires en limitant les fameuses " frictions " que + Clausewitz disait inséparables de l' emploi de la contrainte - et qui + modifient toujours les conditions et les buts de l' engagement armé + ? + + + En utilisant les armes, + n' entre -t-on pas dans une logique autre, + qui ne peut être ramenée jamais dans les belles allées de la logique + politique ? + + +

+

+ + Devant les fresques + qui nous décrivent la troisième ère de la guerre, + devant notre récurrent espoir de résoudre techniquement + nos problèmes politiques, + l' histoire vivante + parle, la guerre + reprend ses leçons de choses . + + + Tout usage de la violence - et, + encore plus , tout usage massif , à l' occidentale - change le paysage, + mais dans quel sens ? + + + La guerre + est toujours un moment de création + du monde, mais elle ne crée pas le monde que nous voulons qu' elle crée + . + +

+ + + + + du neuf si vieux ? + + + +

+ + Prompt à se penser unique, + le XXe siècle + n' a pourtant + inventé ni la puissance mortifère des idéologies, ni l' hystérie + guerrière, ni la violence de masse, ni la diversité des formes du + massacre, ni même le génocide . + + + Il + a démontré, comme ses prédécesseurs, + que l' usage de la violence collective était hélas consubstantiel à la + volonté des hommes de modeler leur temps . + + + La nouveauté + du siècle, + c' est l' injection de la technique + dans le processus guerrier, à haute dose et avec un rythme de + renouvellement neuf . + + + Une technique qui change + la place de les appareils guerriers dans les sociétés , + renouvelle les + modes opératoires militaires, modifie les circuits de mise à disposition + des armes, élargit le spectre des aventures et révolutionne la pensée de + la guerre . + +

+

+ + Le XXe siècle + a pourtant tenté, plus que d'autres, + de penser des modes de régulation internationaux qui s' éloignent du + simple décompte des forces . + + + Nous sommes trop près de les + ébauches morales et juridiques de ces dernières décennies pour juger + leur poids historique . + + + Mais + l' époque + pourrait être propice à l' invention d' un nouveau " mode de sécurité + ", pour reprendre l' expression de Maurice Bertrand : montage composite + des différents facteurs qui produisent cette sécurité . + + + Rêvons donc d' + encadrer la guerre, à défaut de la tuer . + +

+ + + + + TITRE : Les États-Unis à l épreuve de la vulnérabilité + +

AUTEUR : Jacques BELTRAN et Guillaume PARMENTIER

+ +

+ Il est délicat de prétendre tirer des conclusions solides d' un + événement aussi traumatisant que les attaques du 11 septembre contre le + World Trade Center et le Pentagone . + + Les + effets aux Etats-Unis en + seront + largement psychologiques, et beaucoup dépendra des circonstances qui suivront : + poursuite de la terreur, réactions des dirigeants et du peuple américains, + perception chez les Américains d' un soutien ou d' une indifférence + internationaux . + + + Les + réflexions qui suivront + doivent donc être interprétées comme + provisoires et sujettes à révision, l' objectif de cet article étant avant tout + de cerner les facteurs à l' oeuvre et les évolutions possibles . + +

+

+ + L' + analogie reprise par de nombreux observateurs entre les attentats de le 11 + septembre et l' attaque japonaise sur Pearl Harbor + ne tient pas aux + situations politique et stratégique mais au choc psychologique ressenti par la + population américaine . + + + La + conséquence première et fondamentale de ces attentats qui ont provoqué la mort + de milliers de civils sur le sol américain + est bien d' avoir fait disparaître le mythe, + largement partagé jusque-là aux États-Unis, de l' invulnérabilité . + + + Même pour l' opinion publique américaine, + l' + Amérique + n' est plus un sanctuaire . + +

+

+ Ce n' est certes pas la première fois que les États-Unis + sont frappés par des attaques terroristes . + + À maints égards, + les + années 1990 + ont été celles de la + découverte du phénomène terroriste, interne - dans les cas des attentats d' + Oklahoma City et des Jeux olympiques d' Atlanta - mais aussi international : + attaque au camion piégé contre le World Trade Center en 1993 ( déjà attribuée à + Ben Laden ), contre la base américaine de Dharan en Arabie Saoudite en 1996, + contre les ambassades américaines au Kenya et en Tanzanie en 1998 et contre la + frégate USS Cole au Yémen en 2000 . + +

+

+ + Pourtant, + les attaques du 11 septembre et la psychose + entretenue par les découvertes d' enveloppes contenant 0 du bacille de le + charbon + donnent le sentiment qu' un cap a été + franchi . + + + Par le nombre très élevé de victimes, + tout d'abord, + qui + rend dérisoire le + qualificatif d' attentat et incite à évoquer un acte de guerre, même si l' + absence d' ennemi identifié ne rend pas ce terme vraiment satisfaisant . + + + Par la nature des cibles, + ensuite, + symboles de la puissance militaire et économique des États-Unis, qui donnent la + mesure des intentions et de l' idéologie destructrice qui animent les + terroristes . + + + + Par le mode opératoire choisi, + enfin, + qui + accentue ce sentiment de grande + vulnérabilité : en détournant des avions de ligne intérieure ou - s' il s' avère + que les coupables sont les mêmes - en utilisant le système postal comme vecteur + de leurs attaques bactériologiques, les terroristes ont détourné l' utilisation + des fondements de la société américaine que sont la libre circulation, les + échanges et la communication . + +

+

+ + Au-delà du + nombre effroyable de victimes, + la + peur suscitée outre-Atlantique + vient bien de ce que les terroristes ont + infiltré la nature même de la société américaine . + + + Pour les Américains désormais, + se + protéger contre les terroristes + suppose sinon de lutter contre eux -mêmes, + du moins de se méfier de leur propre mode de vie . + + + Le + point + demeure encore ouvert de savoir, par + exemple, si la loi antiterroriste signée par le président Bush le 26 octobre + 2001 ( après une approbation ultra rapide de la part de les deux Chambres ) + représente un tournant décisif en matière de libertés publiques . + + + En accroissant la capacité de l' État fédéral à intercepter les + communications téléphoniques et électroniques, c' est-à-dire de ceux qui ne sont + pas détenteurs de la nationalité américaine, + et en autorisant la détention des " non citoyens ", + cette loi + va à l'encontre d' un mouvement de + libéralisation entamé au cours de les années 1960, et qui n' avait guère encore + connu de recul . + + + L' arrestation et la détention, + sans accès à des avocats , de quelque mille résidents arabes + posent également question . + +

+

+ Il est encore trop tôt pour dire + quelle sera exactement, à + long terme, la réaction des États-Unis, et quelles en seront toutes les + conséquences, en particulier parce que de nombreuses inconnues subsistent encore et + que les événements à venir pourraient influer considérable-ment sur l' état d' + esprit de la population américaine et de ses dirigeants . + On ignore, par exemple, quelles seraient les conséquences + d' une deuxième vague d' attentats . + + À coup sûr, + la + très forte tension ressentie aujourd'hui dans les villes + se transformerait en réelle psychose + . + + + Mais + quelles en seraient les conséquences + politiques, + économiques, psychologiques, + tant au + plan interne qu' international ? + + +

+

+ + De même, on ignore si l' opinion publique + restera toujours favorable à l' engagement américain en Afghanistan . + + Si le concept du " zéro mort " semble avoir vécu outre-Atlantique + et si, + d' après de récents sondages, + l' opinion publique semble prête à + supporter le coût d' une longue campagne , encore + faudra -t-il qu' elle reste convaincue de l' + adéquation entre les moyens mis en oeuvre et l' objectif poursuivi, à savoir la + destruction des réseaux terroristes, entreprise longue et incertaine . + + + Si de nouveaux attentats sont perpétrés aux États-Unis et que, + par ailleurs, les forces américaines s' enlisent en Afghanistan ou subissent des + pertes importantes, il faudra s' attendre à ce que un + nombre croissant d' Américains remette en cause l' opportunité d' une guerre + lointaine, à l'heure où les terroristes agissent sur le territoire national . + + Si, + traditionnellement, + la capacité des opinions publiques + à supporter les coûts d' une opération militaire + est liée à la conviction de mener une guerre + " juste ", elle est également fonction de la lisibilité du conflit et de la + conviction de mener une guerre " efficace " . + +

+

+ + Enfin, + au plan politique interne, on peut s' interroger sur la pérennité de l' union sacrée qui + réunit démocrates, républicains et indépendants depuis le discours du + président Bush devant le Congrès, le 20 septembre . + + Si l' on a encore + en mémoire l' image des représentants et sénateurs américains applaudissant + debout leur président, + tous + partis confondus, à l'issue de un discours qualifié à maintes reprises et sans + surprise d' historique " , il + convient aussi de signaler les tensions qui + sont apparues peu de temps après entre démocrates et républicains quant à le + bien-fondé et au montant du plan de relance de l' économie américaine annoncé + par la Maison Blanche et même quant à la fédéralisation des contrôles de + sécurité dans les aéroports . + + + Le président va -t-il + toujours bénéficier des pleins pouvoirs qui lui ont été de facto accordés le 11 + septembre ? + + + Ou + faut -il s' attendre à ce que le jeu des + partis reprenne son cours, en particulier à l'approche de les élections de + mi-mandat, avec - rappelons -le - l' enjeu d' un possible basculement de l' + ensemble du Congrès sous majorité démocrate ? + +

+

+ + Autant + de questions dont les réponses sont encore inconnues + et qui dépendront dans une large mesure de facteurs exogènes . + + + On ne peut donc que se contenter, à ce stade, d' + émettre des hypothèses et tenter d' entrevoir l' impact que cette découverte de la + vulnérabilité pourrait avoir, non seulement sur la société américaine, mais + également - par voie de conséquence - sur la perception que les États-Unis auront de + leur relation avec le reste du monde . + + Il + peut en effet qu' au-delà + de la riposte militaire, les attentats du 11 septembre aient provoqué une + réaction en chaîne qui, de l' impact psychologique interne aux conséquences sur + la politique étrangère américaine, pourrait peser lourd sur l' évolution du + système international de l' après-guerre froide, y compris sur la nature de la + relation transatlantique . + +

+ + + + De la + vulnérabilité à la peur de l' étranger + + + +

+ + Le sentiment d' invulnérabilité du peuple américain + n' était + évidemment pas total, même avant le 11 septembre . + + + Les sondages du Chicago Council on Foreign Relations , dont John Rielly a + commenté régulièrement les résultats dans Politique étrangère , + montrent + que les Américains craignaient dans une certaine mesure les conséquences du + terrorisme sur leur sécurité . + + + L' expérience de la tentative de renforcement de la sécurité aérienne, + menée par l' Administration Clinton d' août 1996 à février 1997 , + montre cependant que cette crainte était + demeurée diffuse . + + + La White House Commission on Aviation Safety and Security , présidée par le + vice-président Al Gore , + avait en effet conclu à la nécessité de + renforcer de façon significative les conditions de contrôle à bord des + avions . + + + Devant la perspective d' une moindre + rotation de ceux -ci, + qui + aurait réduit leur rentabilité, les + compagnies aériennes, et leurs relais au Congrès, avaient résisté à cette + tentative . + + + Le compromis auquel sont parvenues les autorités américaines + fut significatif d' un état d' esprit + trop optimiste quant à la capacité des États-Unis à demeurer invulnérables + . + + + Les nouvelles consignes de sécurité + ont en effet été appliquées aux vols en + provenance ou à destination de l' étranger, mais les vols intérieurs en ont + été exemptés . + + + Or, + les quatre avions détournés le 11 septembre + assuraient précisément des vols + intérieurs . + + + Une confiance sociale excessive dans une ligne de démarcation + entre God's own country et un étranger plus dangereux + a ainsi facilité la tâche des + terroristes . + +

+

+ + En bonne logique, + les événements du 11 septembre + devraient + réduire cette césure mentale, contribuant à persuader les Américains que + leur sort est inséparable de celui du reste du monde . + + + La délicate tâche de les + responsables politiques + consistera + à traduire ce point de vue général en résistance aux groupes de pression + organisés qui souhaitent soustraire le territoire américain à certaines + mesures restrictives . + + + Un tel conflit + pourra se manifester à l'avenir aussi + bien en matière de libertés publiques qu' en matière de port d' armes, par + exemple . + +

+

+ + En effet, + cette découverte de la vulnérabilité + pourrait bien alimenter un sentiment de + " peur de l' étranger " qui dépasserait la traditionnelle méfiance à l'égard + de les foreign entanglements et pourrait se traduire, à terme, non seulement + par une réticence à l'égard de une implication des États-Unis dans les + crises extérieures, mais également par un réflexe de fermeture et de repli + sur soi de la société américaine . + + + Certes, + l' effet immédiat du 11 + septembre + a été d' + ouvrir les yeux de tous les Américains sur le rôle que le reste du monde + pourrait avoir sur le sort de la nation américaine, mais la réalité + reprendra ses droits . + + + Rapidement, + la tendance des médias à ne se consacrer pour l' essentiel qu' aux affaires + locales surgira de nouveau . + + + + L' attention à l' étranger + se relâchera, comme ce + fut le cas pendant les conflits précédents auxquels ont participé le pays + . + + + Surtout, + dans ce contexte, + si l' opinion, + les groupes de pression et le secteur politique américains sont déçus par + les résultats de l' opération , le risque d' une résurgence d' une méfiance + générale à l'égard de tout ce qui provient de l' étranger + se manifestera, et peut-être avec plus + de force encore que par le passé . + +

+ + + + + La mise entre parenthèses temporaire des intérêts minoritaires dans la + définition de la politique étrangère + + + +

+ + L' + une des caractéristiques essentielles du système politique américain, et en + particulier de le processus d' élaboration de la politique étrangère , + est que cette + politique internationale est - dans une large mesure - le fruit de + considérations internes . + + + Le rôle du Congrès et le poids des lobbies ( économiques et ethniques , en + particulier ) + font que la + politique internationale de la première puissance mondiale est souvent prise + en otage par des groupes d' intérêts puissants, organisés et disposant de + moyens financiers considérables leur permettant de peser sur le jeu + électoral, et donc sur les choix effectués par les élus . + +

+

+ + Or, + les attentats du 11 septembre + pourraient avoir + comme conséquence d' inverser pendant au moins un temps l' ordre des + priorités : les groupes d' intérêts continueront certes à exercer des + pressions pour faire valoir les projets qu' ils défendent, mais ceux -ci + seront largement contrebalancés ou renforcés, selon les cas, par les + impératifs de sécurité nationale et de la lutte contre le terrorisme + . + + + Ainsi, + l' importance des enjeux internationaux actuels + rendrait la + politique étrangère des États-Unis moins sensible aux intérêts minoritaires, + précisément parce que - de manière indiscutable - l' intérêt national est en + jeu . + +

+

+ Il ne faut dès lors pas s' + étonner de voir les + États-Unis revenir de manière spectaculaire sur des programmes de + coopération internationale qu' ils avaient jusqu'à présent rejetés, au motif qu' + ils mettaient en cause la souveraineté et les intérêts américains . + + Le programme de l' OCDE de lutte contre le blanchiment d' argent et les + paradis fiscaux - dont les États-Unis s' étaient désengagés juste avant les + attentats sous la pression de le lobby bancaire soucieux d' éviter à les + banques américaines de les régleme + a ainsi été relancé par Washington + . + + On peut aussi,s' attendre, selon le même schéma, à + ce que les Américains manifestent un intérêt nouveau pour l' accord sur le + contrôle des armes à petit calibre, rejeté il y a quelques mois à peine par le + Congrès sous la pression de la puissante National Rifle Association . +

+

+ + Pour autant, il ne faut pas se dissimuler + que l' évolution + inverse est également possible . + + Si la campagne actuelle en Afghanistan ne + parvient pas à obtenir des résultats probants dans un délai raisonnable, + on pourrait assister à + terme à un choc en retour tendant à raviver la méfiance intuitive du + peuple américain envers l' étranger . + + Ceci + ne mènerait pas à un quelconque " nouvel + isolationnisme ", au demeurant parfaitement irréalisable, mais pourrait + avoir pour effet de renforcer encore le poids des déterminants internes dans + les décisions des États-Unis en matière internationale, de limiter encore + davantage la marge de manoeuvre de l' exécutif face à le Congrès et, ce + faisant, de renforcer le rôle des groupes de pression . + + + La politique étrangère + américaine en + serait rendue plus imprévisible, + oscillant entre des périodes de retrait et des poussées d' interventionnisme + d' autant plus fortes qu' elles seraient dictées par des contingences + intérieures . + + + La partie qui se joue avec la campagne actuelle + est donc d' + une importance capitale pour l' engagement américain futur dans les affaires + internationales . + + + À ce titre, + elle + peut conditionner l' avenir du système + international dans son ensemble . + +

+ + + + + Une nouvelle posture de défense ? + + + +

+ + La lutte contre le terrorisme + est devenue l' enjeu + numéro un du mandat de George W. Bush, et l' on peut s' attendre, au moins à + court terme, à ce que la plupart des choix de politique intérieure et + internationale soient examinés à l' aune de cet objectif . + + + Ceci + devrait avoir + des conséquences sur la posture de défense des États-Unis . + +

+

+ + La première conséquence + pourrait être + précisément un renforcement de cette posture de défense, au détriment de les + stratégies de projection de forces . + + + En d'autres termes, + la puissance militaire de les États-Unis + verrait ses + missions recentrées sur la défense du territoire américain et de ses bases + et intérêts à l' étranger, au détriment de une utilisation de ces forces à + des fins d' intervention extérieure . + + + Par ailleurs, + la tendance + ne devrait + pas être celle d' un abandon des systèmes de défense reposant avant tout sur + la technologie, mais au contraire d' un renforcement de ces systèmes en même + temps que un développement du facteur humain . + + + En d'autres termes, + tout ce qui servira la défense + du pays + sera considéré comme indispensable + . + +

+

+ + Ainsi, + contrairement à ce que + l' on pourrait légitimement conclure à la suite de les attentats, + les attaques terroristes de le 11 septembre qui - loin de être menées à + l'aide de missiles intercontinentaux - ont été perpétrées par détournement + de moyens civils , + n' ont pas rendu + caduc le programme de défense antimissile mais pourraient bien avoir + renforcé sa légitimité . + + + Loin de être perçue comme un + contre-exemple de l' utilité d' un tel système, + la défense antimissile + pourrait + sortir renforcée de cette crise, ses partisans insistant précisément sur le + risque qu' un groupe de terroristes mette la main sur des missiles et les + lance contre le territoire américain . + + C' est ainsi que, quelques jours seulement après + les attentats, les sénateurs démocrates ont décidé de lever leurs objections au + niveau de dépense portant sur la défense antimissile proposé par l' + Administration pour 2002 . + + Depuis le 11 septembre, + l' argument des Européens selon lequel les Américains auraient une fâcheuse + tendance à surestimer la menace , à des fins de développement industriel , + est de plus en plus difficile à avancer + . + + + Ces attentats + ont + ainsi fourni une caution morale à tout programme militaire ou civil visant à + accroître la protection du territoire et des intérêts des États-Unis dans le + monde . + +

+

+ + La seconde conséquence, + découlant directement de la première , + pourrait être + une augmentation sensible du budget de défense américain . + + + En dépit de le + fait que les États-Unis dépensent déjà 320 milliards de dollars par an pour + leur défense, + soit davantage que les neuf pays les plus + dépensiers en matière militaire après eux, + on + peut s' attendre à ce que les responsables américains se montrent favorables + à de nouvelles augmentations . + + + + Les chiffres + oscillent à l'heure actuelle entre 20 et + 40 milliards de dollars d' augmentation dans le prochain budget . + + + Par ordre de comparaison, + le budget militaire annuel de + la France + est de moins de 30 milliards de dollars + . + +

+

+ + Une telle attitude + ne sera d'ailleurs pas sans poser + certains problèmes de fond . + + En premier lieu se pose + naturellement la question des + moyens . + + Il est clair que une posture de + défense renforcéedéfense + + Du moins, + des choix budgétaires délicats + seront -ils exigés au détriment de + autres secteurs, comme ceux de l' éducation et de la santé . + +

+

+ + Le deuxième problème + est celui de la hiérarchisation des + priorités . + + + À force de dépenser sans discrimination, + les États-Unis + risquent + précisément de se priver d' une réelle politique de défense, c' est-à-dire + d' une stratégie qui - après avoir hiérarchisé les menaces - développe les + moyens d' y faire face, en fonction de les besoins relatifs . + + + Une politique de défense tous + azimuts + court paradoxalement le risque de ne pas + voir venir la menace . + +

+ + + + + Un multilatéralisme de circonstance + + + +

+ + Certains observateurs + ont cru voir dans les + premières déclarations et décisions de l' Administration Bush au lendemain + des attentats un changement de comportement important . + + + En tentant de constituer une coalition la + plus large possible, + les États-Unis + ont pu donner le sentiment de rompre + avec l' unilatéralisme initial de cette Administration . + + + Washington + a ainsi fait appel à ses alliés - en + particulier européens - en leur demandant un soutien sans faille pour mener + à bien une riposte à laquelle ils ne manqueraient pas d' être associés + . + + + Cette volonté de constituer une coalition internationale + a ensuite été étendue + à l' ensemble des pays du monde par le biais de l' ONU, en demandant au + Conseil de sécurité de voter une résolution condamnant les attentats et + légitimant une riposte militaire . + + + Cette démarche + a heureusement surpris ceux qui + craignaient de voir l' ONU mise de côté, comme ce fut le cas lors de la + campagne aérienne du Kosovo, et a pu donner le sentiment que les États-Unis + avaient renoncé - dans cette crise tout du moins - à l' action unilatérale + . + + + La nature de la menace à laquelle l' unique superpuissance est confrontée + rend de facto indispensable une + coopération internationale et force donc les États-Unis à agir en + concertation avec leurs principaux alliés . + +

+

+ + Faut -il pour autant considérer ces + gestes comme des signes d' un multilatéralisme retrouvé ? + + Rien n' est moins sûr et il convient sans doute + d' être très prudent en la matière . + + Si l' on admet en effet que les États-Unis + - + à la suite de ces attentats - vont mettre + en oeuvre une politique visant essentiellement à éviter que de telles + attaques ne se produisent à nouveau, on peut s' attendre à ce que ce multilatéralisme apparent ne soit que de + circonstance et ne masque en réalité une politique de défense de l' intérêt + national primant sur toutes les autres considérations . + + Ainsi, + les + États-Unis + ne + feraient aujourd'hui appel à une coalition que dans la mesure où celle -ci a + un effet rassurant et qu' elle est utile pour tenter d' adoucir les + conséquences internationales de leur riposte militaire . + + + Mais, + comme cela a déjà été signalé + précédemment, + on peut tout + aussi bien s' attendre à ce que ce multilatéralisme soit dénoncé par les + responsables américains dès lors qu' il serait perçu comme un obstacle à la + défense d' un intérêt supérieur . + + + Les + États-Unis + seront d' autant plus incités à ne + compter que sur eux -mêmes qu' ils auront placé la lutte antiterroriste au + premier rang de leurs priorités . + + + Et, + dans cette perspective, + l' adage multilateralist if possible, unilateralist when necessary + devrait être particulièrement d' + actualité . + +

+ + + + + Au-delà de la riposte militaire : + les conséquences diplomatiques + + + +

+ + La riposte militaire en cours + n' est d'ailleurs qu' + une étape dans la réaction des États-Unis aux attentats qui ont endeuillé la + première puissance mondiale . + + + Le président américain l' + a fait savoir de manière très claire en + comparant cette lutte antiterroriste de longue haleine à l' affrontement + bipolaire de la guerre froide, qui avait exigé la mise en oeuvre de moyens + très variés, allant de la puissance militaire à l' influence culturelle, en + passant par l' action diplomatique et les moyens économiques . + + + Les Européens + ne peuvent que se réjouir de cette + attitude patiente qui exclut a priori toute réplique militaire massive et + entend privilégier l' action de long terme . + + + Mais + ils + auraient tort de croire que cette + riposte américaine se fera " toutes choses égales par ailleurs " . + + + Les attentats du 11 septembre + pourraient, + au-delà de l' action militaire en cours et des mesures politiques et + économiques adoptées, avoir des conséquences majeures sur l' ensemble du + système international, par le biais de les inflexions qu' elles pourraient + produire dans l' attitude internationale des États-Unis . + + + L' asymétrie du système international actuel + fait que toute + modification de la posture internationale de l' unique superpuissance aura + nécessairement des répercussions sur l' ensemble des relations + interétatiques . + + Il faut en particulier s' + attendre à ce que les + États-Unis redéfinissent leur stratégie à l'égard de un certain nombre + de pays . + + En proclamant que tous les pays de le monde doivent + décider_NEW_ + que tous les pays du monde doivent décider + doivent décider ils + sont avec + les États-Unis ou avec les terroristes, le président Bush a volontairement + restreint l' alternative, montrant bien que les coalitions n' auront d' + intérêt pour les Américains que si les autres membres sont en accord avec la + stratégie élaborée par Washington . + + + Mais + cette déclaration + aura surtout pour effet de rendre les + ambiguïtés stratégiques de moins en moins tenables . + +

+

+ + Ainsi, + par effet + presque mécanique, + les attentats du 11 septembre + ont provoqué des + rapprochements spectaculaires entre les États-Unis et certains pays comme la + Russie, l' Inde et dans une moindre mesure la Chine . + + + D'autres, comme la Libye ou Cuba , jadis ouvertement hostiles à l'égard de + Washington , + ont surpris par leurs déclarations de + solidarité . + + + Bien entendu, + ces déclarations de compassion + ne sont pas dénuées + d' arrière-pensées, mais les attentats terroristes ont sans nul doute + également fournit aux dirigeants de ces États l' argument de poids + susceptible de faire accepter, au plan intérieur, un rapprochement + difficilement envisageable auparavant . + + + Surtout, + les attentats terroristes qui + ont frappé les États-Unis + vont sans doute provoquer + un débat interne et international sur l' attitude des Américains à l'égard + de un certain nombre de pays . + +

+

+ C' est le cas tout d'abord de la catégorie des rogue + states, dans laquelle se retrouvent, pêle-mêle et sans aucune + justification sérieuse, des États aussi divers que Cuba, l' Iran, l' Irak, la + Libye ou la Corée du Nord . + + Comme il a été vu précédemment, + nombreux + sont ceux qui ont exprimé leur + solidarité à l'égard de les États-Unis, rompant ainsi avec leur rhétorique + anti américaine habituelle . + + + Or, + ces marques de soutien + pourraient bien remettre en cause l' + existence même de cette catégorie, dont l'un des critères établis par son + concepteur, Anthony Lake, alors conseiller national de sécurité du président + Clinton, est précisément l' animosité à l'encontre de Washington . + + + Si + l'une des nombreuses conséquences du 11 septembre est un rapprochement entre + les États-Unis et certains rogue states , alors la liste de ces derniers + devra + être revue en conséquence . + + + Le cas de l' Iran + est, à cet égard, significatif . + + + Si les tensions + politiques internes ( entre le président réformateur Khatami et l' imam + Khamenei ) et le passif iranien en matière de soutien au terrorisme + international peuvent faire douter de l' éventualité d' un rapprochement + rapide avec les États-Unis + on ne peut + pas non plus exclure que la communauté d' intérêt qui lie Américains et + Iraniens face à le régime des Talibans ne serve de base à un rapprochement à + plus long terme . + + + En ce sens, + les attentats du 11 septembre + pourraient servir d' accélérateur à une + lente évolution, entamée sous Clinton . + + + Toute la question, pour l' Iran comme pour les autres pays qualifiés de + rogue states , ainsi que pour la Russie , l' Inde et la Chine , + est de savoir si ces rapprochements + seront durables ou si, une fois le problème réglé en Afghanistan, les + antagonismes reprendront leur cours . + +

+

+ + Au-delà de ces + améliorations des relations diplomatiques, dont il reste à savoir si elles + sont circonstancielles ou durables, + la logique + voudrait que les + attentats du 11 septembre amènent les États-Unis à revoir leurs stratégies + au Proche-Orient, et plus particulièrement à l'égard de Israël, de l' Arabie + Saoudite et de l' Irak . + + Il est d'ailleurs notable à ce + propos de noter combien les + États-Unis, au cours de les dernières années, se sont rendus + politiquement dépendants des États qui sont dépendants militairement à leur + égard et dont ils assurent la protection . + + D' une relation qui + aurait dû être une relation de dépendance à sens unique, + ces États alliés des États-Unis + ont su faire une + relation de dépendance réciproque . + +

+

+ C' est naturellement vrai d' Israël, protégé par + le soutien de l' opinion publique américaine qui voit en lui, de façon quelque + peu caricaturale, un pays aux valeurs occidentales confronté à des pays arabes + aux valeurs différentes . + + Cette dépendance + est liée à ce + partage culturel, comme on l' a vu chaque fois que la politique israélienne + s' en éloignait, que ce soit face à le Liban ou sous la mandature Nétanyahou + ou, plus récemment, avec la politique d' Ariel Sharon à l'égard de les + civils palestiniens . + + + Dans chacun de ces cas, + le soutien du groupe de + pression proisraélien, incarné par l' AIPAC , + ne s' est pas transformé en soutien de + l' opinion publique américaine . + + + Cependant, + dans la plupart des situations, + la dépendance politique des + États-Unis à l'égard de leur allié israélien + demeure . + +

+

+ + Les signes d' une inflexion modeste de la position américaine à l'égard de + le conflit israélo-palestinien + sont pourtant, peut-être, déjà + perceptibles . + + + Les déclarations du président + Bush en faveur de la création d' un État palestinien et les pressions + exercées à l'encontre d' Israël pour éviter l' escalade militaire + ont rompu avec l' attitude réservée + observée jusque-là par l' Administration républicaine . + + Il devrait être clair + désormais que les attentats du 11 + septembreattentat + Il est encore difficile + aujourd'hui de savoir si ces + événements auront marqué une rupture majeure dans les relations + entre Washington et Tel-Aviv . + + Mais + ils + auront sans doute + provoqué outre-Atlantique un débat qui devrait conduire un nombre croissant + d' observateurs à s' interroger sur le bien-fondé de la politique suiviste + des États-Unis à l'égard de le conflit israélo-palestinien, ce qui pourrait + donner plus de jeu à la politique américaine sur ce dossier . + +

+

+ Il en est de même, pour des raisons bien différentes, à + l'égard de l' Arabie Saoudite et des monarchies pétrolières du Golfe, qui + tiennent au rôle majeur que jouent ces pays en matière de approvisionnement + énergétique des États-Unis et de leurs alliés, et de la conscience qu' il n' + existe pas d' alternative aisément repérable aux régimes actuels . + + Pourtant, + le rôle actif joué par Riyad + dans le soutien financier et idéologique à le développement d' un islamisme + radical et parfois extrémiste irrémédiablement hostile à l' Occident + pourrait légitimement avoir modifié l' + attitude de Washington à son égard . + + + La question + demeure de savoir si + la dépendance politique dans laquelle la diplomatie américaine s' est placée + à l'égard de ses alliés au Moyen-Orient rendra possible les évolutions + nécessaires . + +

+

+ + Enfin, + bien que aucune + déclaration n' ait officiellement mis en cause l' Irak dans les attentats du + 11 septembre ou dans les envois de lettre contenant de l' anthrax, + les attaques terroristes subies par les États-Unis + ont été l' occasion de remettre sur la + table la stratégie américaine à l'égard de Bagdad . + + + L' Administration républicaine + - ou plus exactement le secrétaire d' État Colin Powell - + s' était illustrée dès le début du + mandat de George W. Bush par ses initiatives visant à modifier le régime de + sanctions dans le sens de l' adoption de mesures plus ciblées, épargnant les + populations civiles . + + + Cette initiative + avait été considérée à l'époque, en + particulier au Pentagone, comme le signe avant-coureur d' une mesure d' + assouplissement risquée de la position américaine vis-à-vis de Bagdad + . + + + Depuis le 11 septembre, + les voix des partisans d' un recours à la force + se sont fait + entendre au plus haut niveau ( l' adjoint du secrétaire à la Défense, Paul + Wolfowitz ), ceux -ci voulant saisir l' occasion de l' opération militaire + en Afghanistan pour se débarrasser de Saddam Hussein . + + + En dépit + de leurs pressions, + la Maison-Blanche + semble jusqu'à présent + avoir compris les risques qu' une telle initiative ferait peser sur la + coalition internationale, en particulier dans les pays musulmans et chez + certains Européens, dont la France . + + + Mais rien ne permet, à ce stade, de préjuger + des rapports de force à venir au sein de l' Administration et du Congrès . + On peut s' attendre, en particulier, à ce que des + analogies soient établies entre l' Irak et l' Afghanistan, où un soutien + militaire à l' opposition ( Alliance du Nord ) a permis un changement de régime + à Kaboul . +

+ + + + + L' impact sur la relation transatlantique + + + +

+ + Cette redéfinition des relations entre certains États et la + première puissance mondiale + ne manquera pas de concerner les + Européens eux -mêmes . + + + Non que l' alliance transatlantique soit + remise en cause dans ses fondements, + mais parce que le bouleversement des priorités stratégiques que ces + attentats pourraient provoquer outre-Atlantique + posera inévitablement la question des + priorités européennes . + +

+

+ + Cette crise + devrait tout d'abord relancer le débat + sur l' implication des États-Unis dans la sécurité de l' Europe et, plus + largement, sur le partage du fardeau pour assurer la sécurité des membres de + l' OTAN, y compris à l'égard de la menace terroriste . + + Il est en effet fort probable + que cette + crise ait un effet immédiat : accélérer la dévolution aux Européens de + la responsabilité d' assurer la sécurité dans les Balkans . + On peut ainsi s' attendre - après une telle + attaque - à ce que les États-Unis placent la lutte antiterroriste au premier + rang de leurs priorités et que le rééquilibrage au profit de le Moyen-Orient et + de l' Asie s' en trouve accéléré, au détriment de l' Europe . + + Après les attaques sur le sol américain, + l' importance de la stabilité en Macédoine + a sans doute été relativisée à + Washington . + + + Les demandes + faites aux Européens par le Pentagone de + compenser les retraits éventuels de troupes américaines des contingents + internationaux en Bosnie et au Kosovo représentent sans doute un signe + annonciateur de mouvements futurs . + +

+

+ + D' une manière générale d'ailleurs, + la relation transatlantique + va probablement + connaître des modifications sensibles du fait de l' impact du 11 septembre + . + + + Sans s' avancer à l'excès, on peut + faire le pari que deux + changements sont à prévoir . + + D'une part, + la guerre du Kosovo + avait + convaincu les états-majors américains que l' OTAN pouvait représenter une + gêne pour la conduite d' opérations militaires, du fait du contrôle + multilatéral et pointilleux effectué par le Conseil Atlantique sur celle -ci + . + + + Le résultat de cette méfiance + s' est manifesté + avec force depuis le 11 septembre, puisque la décision prise par les Alliés + d' invoquer pour la première fois l' article 5 du traité de Washington n' a + été suivie que de mesures symboliques . + + + Les Américains + ont préféré mener une guerre nationale + sous le couvert d' une coalition internationale, et en choisissant à la + carte parmi les Alliés ceux qui pouvaient leur apporter une contribution + utile, plutôt que de s' appuyer sur l' appareil collectif de l' OTAN . D' + organisation politico-militaire, l' OTAN est en passe de devenir un + réservoir de moyens au service de les ses membres dans des formations + diverses . + +

+

+ + En second lieu, + le rôle joué par la Russie dans le conflit actuel , et en particulier l' + habilité de le président Poutine et sa capacité à lever les objections + internes à une attitude de soutien envers la campagne menée par les + États-Unis + ont des chances de + relancer la relation entre l' OTAN et la Russie, qui restait peu + satisfaisante . + + + Le processus induit par l' Acte fondateur OTAN-Russie en 1997 + devrait être réactivé . + + + Cela + pourrait changer la donne en ce qui + concerne l' élargissement futur de l' OTAN . L' Administration Bush semble + en effet déterminée à obtenir un élargissement incluant au moins l'un des + États baltes lors de le sommet de l' Alliance de 2002, qui se tiendra à l' + automne à Prague . + + + Cependant, + si la Russie + continue à soutenir les Américains dans l' entreprise dans laquelle ils se + sont lancés, il est fort improbable que cet + élargissement puisse être conduit sans tenir compte des positions de + Moscou . + Il serait en effet hasardeux + de prendre une mesure + considérée comme peu amicale par un allié dans la lutte contre le + terrorisme . + + Quels que + soient les sentiments antirusses qui persistent dans l' Administration, + au Congrès et dans l' appareil militaire, il paraît + difficilement envisageable, pour des raisons politiques, de laisser à la + Russie le rôle d' unique État européen n' ayant pas vocation à + participer à l' Alliance atlantique . + On pourrait donc envisager + que la liste de + pays susceptiblespays + + En attendant, + un renforcement de la consultation OTAN-Russie + serait défini et mis en oeuvre . + + Tel est probablement le sens des paroles sibyllines du + président Poutine, prononcées le 4 octobre 2000 à Bruxelles : " Il + est possible de voir ( l' élargissement de l' OTAN ) sous un jour complètement + nouveau - si l' OTAN prend une teinte différente et devient une organisation + politique . " +

+

+ + L' instrument principal de la relation transatlantique + est donc probablement appelé à se + transformer profondément . + + Tel n' est pas, d' un point de vue européen, la + moindre conséquence des attaques du 11 septembre . +

+ + + + TITRE : 11 septembre : premières leçons stratégiques + +

AUTEUR : Dominique DAVID

+ +

+ + Les + événements du 11 septembre, comme les autres , + expriment leur monde : le + nôtre . + + + Un monde que nous peinons à + comprendre et que nous échouons encore à gouverner, en dépit de toutes nos + tentatives, de tous les modèles maniés depuis dix ans . + + +

+ + + + Quel monde rend ceci possible ? + + + +

+ + Si nous l' observons à + travers des critères stratégiques pour évaluer les rapports entre forces et + dessiner les espaces où ils s' exercent, + ce monde + apparaît, depuis dix ans, à la fois de + plus en plus décloisonné et de plus en plus provincial . + + + Décloisonné : + l' accélération de la mondialisation + a abattu nombre d' obstacles à la + diffusion des images, des biens et des hommes, relativisant donc les + équilibres locaux . + + + Elle + s' accompagne en outre d' un discours + sur son évidence, son caractère irrépressible - discours éminemment + idéologique qui se réclame de la mort des idéologies . + + + Provincial, + puisque, sous le grand vent de l' unification, et à + proportion de l' absence d' institutions politiques lui correspondant, + les dynamiques régionales, les abcès locaux se développent . + + + + Le monde + est peut-être unique, mais couvert d' + une peau de léopard qui montre plus de diversités, plus de contradictions + . + +

+

+ + Le terrorisme, tel qu' il apparaît dans ses habits neufs de le 11 septembre + 2001 , + renvoie au double caractère de ce temps + . + + + Il + est à la fois le produit + de problèmes locaux ou régionaux, et celui de la revendication d' un + universel qui s' opposerait à la seule idée globale régnante, celle du monde + vu comme un système de marchés, symbolisé par les idées et la puissance de + l' Amérique . + +

+ + + + Le jeu du provincial et de l universel + + + +

+ + La détermination par le local ou le régional + ne peut être niée . + + + Les blocages diplomatiques des derniers mois à le + Proche-Orient + n' ont pu, pour de simples raisons + de chronologie, produire les attentats . + + + Mais + le pourrissement discret, puis brutal , de la relation + israélo-palestinienne , la dégradation de long terme de la situation + dans la Corne de l' Afrique , le caractère à la fois illégitime et + inefficace de nombre de régimes arabes contestés par les mouveme + ont manifestement joué un rôle dans + l' envol des actes et les mutations des réseaux terroristes . + + + Les attentats contre La Mecque de la mondialisation + financière + visent pourtant bien + plus haut que la simple pression dans un conflit déterminé : ils s' + attaquent à un monde, celui que représente l' Occident, et donc l' + Amérique, avec sa dominance économique, militaire et culturelle . + + + En espérant que les réponses de l' + agressé seront suffisamment erratiques pour aider à cristalliser un + sentiment mondial, + universel, + qui se lèverait contre l' + universel haï de les États-Unis . + + +

+

+ + Produit monstrueux d' une combinaison + de provincialisme et d' universel, + notions qui prennent un nouveau sens avec le + désenclavement et la segmentation de l' après-guerre froide, + le terrorisme new look + exprime aussi la fluidité de notre + environnement stratégique . + + + Enjeux permanents, acteurs identifiés et forces + paisiblement mesurables + appartiennent au passé . + + + La topographie de l' international ( son découpage en + espaces ) et sa scénographie ( son éclatement en acteurs ) + évoluent rapidement, en grande + partie du fait de l' affaiblissement des frontières physiques ou + techniques . + + + Les phénomènes terroristes + prolifèrent au croisement de quatre + grandes circulations : celle des mots et des images ( qui permet de + bricoler des solidarités entre des sociétés très différentes ), celle + des capitaux ( qui autorise la mise sur pied de logistiques performantes + ), celle des armes ( qui ouvre sans cesse le champ des dangers futurs ), + et celle des hommes . + + + Mouvements inégalement répartis sur la + planète, mais qui, ensemble ou séparément, + touchent tous les théâtres stratégiques et + rendent + plus difficiles les opérations de police ou de défense intérieure, hier + aidées par la distinction claire entre l' en-dedans et l' en-dehors + . + + + Mouvements qui créent ou + métamorphosent des acteurs, des risques, que ne sont pas habitués à + traiter nos appareils de défense . + +

+ + + + + Fin de cycle ou terrorisme new look ? + + + +

+ + Dans ce monde -là, + les grandes puissances - celles qui ont les moyens à la + fois d' une défense territoriale et d' une projection stratégique de + forces - semblent hésiter entre la volonté d' intervenir dans certaines + crises, et la tentation de se replier sur leurs intérêts n + + + + Ces puissances + apparaissent ainsi doublement + suspectes aux " provinciaux " : suspectes de tenter d' imposer une + volonté internationale élevée sur des principes contestés, et de + promouvoir leurs intérêts égoïstes d' États . + + + Ce monde trop vite imaginé + pacifié + est bien dérégulé, + peu ou mal gouverné, et agité de conflits plus nombreux, aux formes + nouvelles, qui mettent souvent en oeuvre des moyens qui maximisent l' + efficience de petits groupes humains . + +

+

+ + Dans ce contexte, + l' agression du 11 septembre + est à la fois peu nouvelle et + inédite . + + + Peu nouvelle pour l' instrument : + c' est le concept + d' emploi qui fait du Boeing une arme de jet dévastatrice ( ce + qui nous rappelle opportunément qu' en stratégie innovation n' est pas + toujours synonyme d' invention technique ) . + + La non revendication des attentats, notée par plusieurs + observateurs , + n' est pas non plus nouvelle + . + + + Elle + est usuelle en matière de terrorisme + : elle augmente la terreur et bride la réponse en compliquant l' + identification de l' adversaire . + + + L' absence des tentatives habituelles de récupération s' + expliquant simplement par l' ampleur de l' horreur . + + +

+

+ + Les attentats de New York + sont pourtant inédits . + + + Ils + installent définitivement les + États-Unis dans une position de cible qui correspond à l' étendue de + leur puissance . + + + Jusqu'ici, + l' Amérique + semblait ne pouvoir + être touchée gravement que par un acte de guerre massif ( attaque + balistique, nucléaire ... ) ; les Européens étaient les victimes + beaucoup plus vraisemblables du terrorisme . + + + L' importance des moyens mobilisés, en termes de + recrutement , de formation , de financement , bref , l' organisation et + la constance dans le projet stratégique + apparaissent également neufs + . + + + ou Tout comme l' élargissement du + vivier des candidats au terrorisme-suicide, qui ne se recrutent pas, ou + plus seulement, + dans les peuples souffrant d' une insupportable + domination, + dans les milieux sociaux marginaux . + + + + Enfin, + le 11 septembre + est inédit dans ce qu' il ne montre + pas mais laisse entrevoir : l' usage possible, avec une tactique + comparable, d' armes plus terribles encore . + + + Pour toutes ces raisons, + ces attentats + ouvrent + un nouveau front, révèlent une béance de notre défense, secouent la + routine de nos débats stratégiques . + +

+ + + + + + La fracture du débat stratégique + + + +

+ + Depuis dix ans, + la grande affaire des systèmes militaires occidentaux + est la marginalisation de la menace + territoriale massive . + + + Concepts stratégiques, modèles de manoeuvre de les forces , organisation + même de ces forces : tout + doit changer + dans des pays qui ont toujours dessiné leurs systèmes de défense pour + résister à l' invasion du territoire ou pour mener une grande guerre + classique, les autres hypothèses étant jugées secondaires . + + C' est la fin, au moins provisoire, de la grande + forme guerrière, qui vise à employer, contre un adversaire clairement identifié, + et au mieux de manière décisive, une concentration de puissance potentiellement + infinie . + + Les logiques, les règles , les appareils d' une vulgate clausewitzienne + soigneusement appliquée depuis deux siècles + apparaissent déclassés sur un échiquier + où conflits et acteurs appellent d'autres manoeuvres, d'autres réponses + . + + + D' où + des réformes en cascade d' appareils militaires qui savent qu' ils n' ont + guère de chance d' être utilisés " en bloc " ( concept de modularité des + forces ), ni d' être utilisés dans le seul cadre national ( concept d' + interopérabilité ) . + + +

+ + + + Deux obsessions : l intervention et la technique + + + +

+ + Après avoir écarté l' idée qu' une + menace Sud pourrait remplacer la menace Est pour légitimer des appareils + militaires inchangés, on est d'abord attaché au règlement de crises + extérieures . + + Si la sécurité internationale n' est mise plus en cause par des + hypothèses d' invasions massives , mais par les effets induits d' abcès + locaux , l' intervention de stabilisation + prend tout son sens . + + + Les opérations internationales qui se sont succédé nous + ont ainsi obligés à + penser l' usage de nos moyens d' action, et spécialement de nos forces + militaires, dans une autre configuration que celle du conflit classique + . + + Il s' agissait bien ( voir les efforts de l' + Union européenne depuis 1998 pour définir les instruments + adaptés aux " hypothèses de Petersberg " ) de penser, pour l' en-dehors, " + autre chose que la guerre " . +

+

+ Parallèlement s' + affirmait, dans un + contexte où la menace était moins proche et l' engagement humain + plus incertain, l' emprise de la logique technique . + + Les attitudes américaines + sont ici dominantes, avec un + formidable effet de contagion sur nos raisonnements . + + + Deux directions + ont ainsi été + privilégiées : le recours aux technologies de l' information, tout + d'abord, pour acquérir à distance une connaissance d' espaces + stratégiques choisis et y agir militairement en limitant l' engagement + physique des forces, ou en en maximisant l' effet : double problématique + d' une domination à distance de l' espace d' affrontement et du champ de + bataille éventuel ; puis l' enrôlement de ces mêmes techniques dans une + entreprise visant à resanctuariser des espaces nucléarisés contre le + double risque de la prolifération des missiles balistiques e + +

+

+ + En bref, + les débats stratégiques de ces dix dernières années + ont, spécialement en Europe, tourné + autour de deux questions-clefs : + +

+ +

+ + peut -on inventer un concept + intégré d' intervention extérieure au service de la gestion des + crises, englobant le militaire dans un cadre plus large, et + redéfinissant les modes d' usage de ce militaire ? + +

+

+ + quelle place les technologies nouvelles doivent -elles prendre dans + les stratégies militaires - concepts et matériels -, et modifient + -elles ces stratégies ? + +

+ + + + + + Penser autre chose que la guerre + + + +

+ + Ces débats + ont laissé de côté l' hypothèse d' + une atteinte massive non conventionnelle aux sanctuaires . + + + Les systèmes de défense + étaient là pour parer à une atteinte + militaire massive . + + Rien ne permettait de penser + que, réglés sur l' + hypothèse soviétique, ils ne seraient pas pertinents pour des affrontements + interétatiques beaucoup moins dangereux . + + Quant + aux hypothèses non conventionnelles, + en particulier les scénarios terroristes, on les + tenait dans des limites + imaginées d' après les expériences précédentes des années 1980 ; ou + on les renvoyait aux technologies émergentes, donc à un avenir plus + ou moins lointain . +

+

+ + La démarche que nous avons suivie pour l' en-dehors ( + découvrir et organiser " autre chose que la guerre " ) , les événements + de le 11 septembre nous + forcent à l' appliquer à l' + en-dedans . + + + Car + la proclamation de l' état de guerre face à le terrorisme + ne résout nulle question . + + + La situation héritée des attentats + n' est pas la + guerre dans sa définition sociologique : l' affrontement sanglant et + armé entre groupes humains organisés et de statuts comparables . + + + Et + elle + n' est pas non plus + la guerre dans sa définition fonctionnelle : une situation qui appelle + l' utilisation de l' appareil militaire tel qu' il est - et c' est + justement pourquoi la réplique est si difficile à concevoir ... + +

+

+ + La question centrale + n' est pas ici la + qualification de l' état d' affrontement, mais l' appréciation des + vulnérabilités et, par conséquent, celle des moyens d' y parer . + + + La vulnérabilité spécifique de nos sociétés développées + doit de toute évidence occuper une + place centrale dans nos raisonnements . + + + Cette vulnérabilité + est un thème récurrent ces dernières + années, mais tout se passe comme si son ampleur et sa dynamique n' + avaient été que confusément perçues . + +

+ + + + + Des sociétés modernes hautement vulnérables + + + +

+ + au coeur du débat, + ce théorème : la vulnérabilité globale de les sociétés + sophistiquées + croît plus + rapidement que les moyens techniques d' y parer . + + + Ce qui ne signifie pas que ces sociétés soient à tout moment menacées, + ni qu' elles soient, inévitablement, de plus en plus menacées, mais que + leur sophistication diversifie les vulnérabilités et en change la nature + . + + + + Par la concentration de leur habitat, + des ressources nécessaires à leur survie et des réseaux + d' échanges, par la sophistication de leurs mécanismes économiques ou + techniques, + nos sociétés + sont évidemment + vulnérables à des agressions qui n' exigent que la réunion de moyens + limités - ceux -ci pouvant être raffinés ( le progrès technique crée + aussi des moyens d' attaque ) ou rustiques . + +

+

+ + Stratégiquement, + la démonstration du 11 septembre + est limpide . + + + Pour frapper un pays développé de + telle sorte qu' un coup limité ait un large effet, il faut + refuser d' entrer sur le champ + d' affrontement où ce pays contrôle une écrasante palette de + moyens, et le frapper là où sa sophistication est une faiblesse et non une + force . + Il y a tout à parier que si, dans un proche + avenir, un conflit met en cause les sanctuaires des pays développés, l' + affrontement tournera autour de ces vulnérabilités : systèmes informatiques + et médiatiques, approvisionnement des grandes zones urbaines, maillons + dangereux de la chaîne industrielle, populations mal protégeables contre des + attaques de masse, etc . +

+

+ + Le progrès technique + est inégal selon les zones de la + planète, les acteurs y recourent donc de manière diversifiée . + + + Et + le progrès technique + a, en + matière de défense, des effets contradictoires . + + + La technique + est donc le problème + stratégique, et non le moyen de résoudre ce problème, constat qui nous + emmène loin de certains réflexes américains : installer la technique au + centre de le raisonnement stratégique, c' est sans doute se préparer à + des guerres qui n' auront jamais lieu . + + Il n' y a aucune raison de penser que l' + ennemi acceptera d' entrer sur le champ de bataille ( numérique + ou non ... ) que nous contrôlerons, ou qu' il voudra bien tirer la salve de + missiles que nos systèmes sont précisément faits pour intercepter . + Il serait aussi dangereux + d'ailleurs de tout voir à + travers les formes d' affrontement et les instruments d' hier, + par exemple en négligeant les percées qui créent de nouveaux moyens d' + agression . +

+

+ Il faut appréhender + le + monde des rapports de forcesmonde + Tâche immense, impossible, mais qui suppose + d'abord de récuser le mythe du monde unique . + + Pas plus en + matière de stratégie qu' en économie, nous ne vivons dans un + monde à logique univoque, tel système militaire, + tel concept pouvant parer à la quasi-totalité des futurs possibles . + + Les espaces stratégiques + sont hétérogènes, + les acteurs disposant de leviers efficaces de plus en plus nombreux, et + leurs stratégies de plus en plus diverses, dans un monde où coexistent + le " sauvage " et le " mutant " technologique . + + Nous ne pourrons pas + maîtriser cette réalité complexe en haussant ou en baissant le curseur technique de nos + armes : il faut en revenir au politique . +

+ + + + + + Stratégies militaires et stratégies de sécurité + + + +

+ + Le temps nous le + rappelle brutalement : la sécurité est le produit volatil de facteurs + composites - alors que nous avons hérité de la guerre froide l' idée qu' + elle était, pour l' essentiel, un produit militaire pouvant se stabiliser + par l' accumulation de moyens matériels . + + Produit volatil : la sécurité " consolidée ", + absolue, n' existe pas, d'abord parce que elle n' est jamais qu' une perception, + ensuite parce que aucun système total, totalitaire, de défense n' élimine le + risque . + + Produit de multiples facteurs + : diplomatiques ( qui organisent et régulent les rapports conflictuels ), + économiques ( qui usent des échanges pour développer et rapprocher, en même + temps que ils définissent les richesses mobilisables pour la défense ), cul + + + + Imaginer une sécurité basée sur la seule défense + militaire + est tout aussi irresponsable qu' + inefficace . + + + La lutte contre le terrorisme, comme toute stratégie de sécurité , + combine donc de multiples manoeuvres + . + + + Même si l' urgence impose le démantèlement + physique des réseaux terroristes, + seule une démarche complexe, intégrée , + peut nous garantir - et toujours + relativement - contre leur éternel et proliférant retour . + +

+

+ + Le militaire demeure au coeur de ces stratégies de sécurité . + + + + L' expérience du 11 septembre + va pousser à aborder d' + un autre oeil le débat sur des moyens qui n' ont aucune vertu en soi et ne + valent que dans un environnement déterminé . + + + Quelle peut + être désormais la pertinence des systèmes de défense territoriaux : quelle + défense du territoire définir qui ne renvoie pas aux modèles du XIXe siècle + ? + + + Quelle réflexion mener sur les armes du + champ de bataille, si nous ne connaissons ni le champ, + ni + la bataille ? + + + + Quel rôle pourraient jouer les systèmes techniques d' interception, si l' + on considère que les missiles constituent désormais un moyen privilégié d' + exporter les conflits au coeur de nos sociétés ? + + +

+ + + + Recompositions géopolitiques et institutionnelles + + + +

+ + Le traumatisme du 11 septembre + est gros de recompositions + géopolitiques dont il est difficile d' apprécier l' ampleur ( peut-être + surévaluée sous l'effet de le choc ) . + + + La réunion de l' immense majorité des États contre le + terrorisme international + ne sera pas la plus difficile à + former . + + + Il + est en effet une menace pour tous + ces États, quels que soient leurs objectifs ou leur degré de démocratie + . + + + L' adhésion des populations + pose de tout autres problèmes + . + + + Elle + pourrait être gravement mise en + cause, si se formait une dynamique de peuples s' identifiant comme + victimes de la logique de mondialisation, et tournée contre ceux qu' ils + en jugeraient bénéficiaires . + + + Si une telle dynamique collait à une + division culturelle, + par exemple singularisant le monde + musulman, + elle + conduirait droit à la catastrophe + . + +

+

+ + Toute stratégie militaire, diplomatique , économique ou culturelle + susceptible d' aggraver cette perception d' un écart par rapport à le + phénomène dominant de mondialisation impulsé par le monde riche , toute + stratégie qui faciliterait une cristallisation + endosserait une lourde + responsabilité à long terme . + + C' est dans cette perspective aussi que doit + être apprécié le déploiement de certains systèmes militaires . + + L' érection de hauts murs contre des menaces inactuelles + peut se transformer en incitation à + tourner la forteresse, politiquement ( en faisant naître une vraie + opposition, voire une vraie menace ) ou militairement ( en utilisant des + méthodes inédites ) . + + C' est là une partie de la + problématique des systèmes d' interception des missiles + balistiquessystème +

+

+ + Cette éventuelle cristallisation anti + occidentale - objectif majeur de les terroristes à la Ben Laden - + ne peut + être écartée que par une stratégie multimodale : réunion la plus large + des États dans un souple front de coopération anti terroriste ; aide + économique, politique, militaire, à la stabilisation régionale, au + Proche-Orient, en Asie centrale, voire en Asie du Sud-Est ; incitation à + la démocratisation de régimes largement rejetés en même temps que l' + Occident qui les soutient ; enfin, intégration, chez nous, de + populations issues d' une immigration qui se développe dé + +

+

+ + Les structures de sécurité adaptées à le monde modifié + par le 11 septembre + seront, + pour l' essentiel, définies par les États - surtout pour ce qui concerne + la défense du territoire . + + + Les cadres " durs " de sécurité + vont, au moins provisoirement, + reprendre la main . + + + Pour un ensemble " mou " comme l' + Union européenne, + cela + suggère + soit une re-nationalisation des politiques de défense des États-membres, + soit une " nationalisation " relative de l' Union, avec la redéfinition + des objectifs et des moyens de la Politique commune de sécurité et de + défense, qui se limite pour l' heure à la gestion des crises extérieures + . + + + Les échéances + sont capitales pour l' Union + . + + + et + Qu' elle démontre qu' elle peut répondre à l' interpellation nouvelle, + elle + sortira de son inexistence politique + . + + + Qu' + elle prouve qu' elle est en situation dans le nouveau jeu, + avec des arguments propres sur les concepts stratégiques + pertinents, sur la conception d' une technologie moins impériale dans + les discours et les pratiques militaires, + ou même sur le modèle + politique et social de la mondialisation, et l' Union + se placera au centre de le débat + . + +

+

+ + L' Alliance atlantique, quant à elle , + va voir se redéployer le débat sur + son champ d' intervention, et donc sur son ouverture . + + En restera -t-elle au statu quo ante + : coalition militaire à objectif limité, ornée d' un zeste de sécurité + collective - mais de peu d' utilité, apparemment, dans une situation mettant + sans conteste en cause la sécurité d' un de ses membres ? + + Ou, + tout en limitant ses élargissements, + deviendra -t-elle enfin l' Alliance + tous azimuts rêvée, mezza voce ou non, selon les temps, par les + États-Unis ? + + + Ou + sera -t-elle encore le support du + large front politique formé sous la houlette américaine : auquel cas il + faudrait qu' elle s' élargisse beaucoup, sous une forme à définir, y + compris et d'abord à la Russie, en relativisant, ou laissant diluer, sa + définition militaire ? + +

+

+ On peut imaginer qu' on se dirige vers un + double système de solidarités . + + Les solidarités politiques + et de coopération + s' + exprimeraient dans un grand ensemble à définir, et les solidarités de + défense et de sécurité dans des ensembles plus restreints, et peut-être + durcis . + + + Dans aucune de ces + perspectives l' Organisation de les Nations unies ( ONU ) + n' apparaît très pertinente, ce qui + pourrait annoncer un nouveau retrait, de fait, de son influence . + + + Sans réforme profonde, + l' organisation mondiale + apparaît bien incapable de dépasser + ses propres proclamations - légitimes, mais courtes . + + + Une hypothèse optimiste + serait que la prise de conscience du + décalage actuel pousse à des décisions rapides, et que l' ONU puisse + alors être le cadre d' expression de la solidarité politique et de ses + implications concrètes, par exemple en matière de contrôle collectif des + armes . + +

+ + + + + Redessiner les débats de défense ? + + + +

+ + Les options de défense concrètes + devront aussi être adaptées à l' + évolution des risques . + + On peut surtout penser + à quatre orientations + . + +

+ +

+ + 1 ) Une révision de nos vulnérabilités en fonction de + ce que nous avons appris des événements, et de ce que nous savons + des évolutions des technologies et de leur circulation . + + +

+

+ + 2 ) Le développement de moyens d' observation, de + détection ( l' affirmation d' une capacité européenne est plus + urgente que jamais ), d' alerte et de renseignement ( définition des + objectifs, puisque les " services " voient d'abord où on leur + demande de + + +

+

+ + 3 ) L' appui sur les fonctions de police, de sécurité + intérieure, de protection contre les effets d' armes nouvelles, et + de projection de forces spéciales, ces dernières pouvant être + appelées à dissoudre, à l' extérieur, une menace qui ne relèverait + pas d + + +

+

+ + 4 ) L' approfondissement de la réflexion sur les + défenses antimissiles de théâtre . + + + + L' utilité de ces dernières + pourrait être réévaluée à la + lumière de les événements récents, dans l' optique de protections + ponctuelles du territoire ou de troupes déployées à l' extérieur + . + + On ne donne ces + orientations qu' à titre + de exemple . + + + Toutes + dépendent d' une démarche plus fondamentale : celle qui redéfinira + l' espace pertinent pour penser nos politiques de défense et de + sécurité . + + + Et + cet enjeu + ne peut pas être strictement + national . + + + Les événements du 11 septembre et ceux qui les ont + suivis nous + obligent à repenser à la fois le + contenu de nos politiques et l' espace de leur définition ; et la + dimension collective, c' est-à-dire, pour nous, européenne, s' + impose à chaque fois . + +

+ +

+ + La fin du système bipolaire + a imposé une large + révision de nos politiques de sécurité, mais le monde va plus vite que + les adaptations institutionnelles . + + C' est une autre étape qui + s' ouvre aujourd'hui, sans que nous en connaissions les contours, ni le + terme . + + Les décisions qui vont être prises + devront pourtant rester assez + souples pour ne pas biaiser notre compréhension des évolutions en cours + . + + + Car + si le temps de la décision politique + est rapide, + celui de l' intelligence de le monde + est lent . + +

+ + + + + TITRE : GÉOÉCONOMIE DU BASSIN CASPIEN + +

AUTEUR : Gaël Raballand

+ +

+ + Le + pourtour Caspien + est capital pour le + développement des pays d' Asie centrale et du Caucase . + + + Pourtant, + si on exclut l' + Iran et la Russie ( dont le centre de gravité économique ne se trouve pas autour + de la mer Caspienne ), + les + économies de la région + sont de petite taille . + + + Evalué à + parité de pouvoir d' achat , le Produit Intérieur Brut de les cinq pays d' Asie + centrale + est inférieur à 200 milliards de dollars + . + + + Ce + chiffre + ne souffre d' aucune + comparaison avec les grands pays asiatiques . + + + Ainsi, + le + poids de la région + est inférieur à celui de la Malaisie, il + représente moins du tiers du PIB de l' Indonésie, moins du quart de celui de la + Corée et plus de 20 fois inférieure à la Chine ou au Japon . + +

+

+ + L' + exploitation des hydrocarbures + doit renforcer considérablement le poids + économique de ces Etats . + +

+

+ + Quelles sont les spécificités + des économies de la région par rapport à les autres pays en transition ou par + rapport à les autres pays riches en hydrocarbures ? + + + En outre, comme elles ont choisi des politiques économiques + parfois totalement opposées, il est pertinent de s' interroger sur les différences de trajectoires + . + + + Pour avoir une approche comparative cohérente, + l' + étude + se consacrera essentiellement + aux pays de Transcaucasie et d' Asie centrale en se consacrant sur les pays + riverains de la Caspienne et de facto en excluant l' Iran et la Russie . + +

+

+ + En analysant les économies de la région, il s' avère que + les économies du bassin + Caspienéconomie + + Les économies du bassin Caspien + sont confrontées à trois handicaps + communs + +

+ + 1. Les économies du bassin Caspien sont + confrontées à trois handicaps communs + + + + Le handicap géographique : des économies enclavées + + + +

+ + Les pays du bassin Caspien + sont les seuls + Etats du monde enclavés avec des ressources importantes en hydrocarbures + si on excepte le cas du Tchad . + + + Comme l' a résumé Gian Maria + Gros-Pietro, + président d' ENI, " étant donné que le transport maritime + est le mode de transport le moins onéreux , la principale question ( + pour le bassin Caspien ) + revient à déterminer quel est le + port le plus intéressant économiquement . + + + Géographiquement, + le Golfe Persique + possède le plus d' + attrait mais, dans ce cas, le pétrole Caspien sera en concurrence avec + celui du Moyen-Orient " . + +

+

+ + L' Asie centrale + est la + région au monde la plus éloignée de la mer . + + + Effectivement, + le Golfe Persique + est le plus proche débouché sur la + mer mais il se trouve, tout de même, à plus de 2000 kilomètres à vol + d'oiseau . + + + Or, + Tachkent + se trouve à 4000 kilomètres de + Pékin, à 5000 kilomètres de Séoul, à plus de 5500 kilomètres de + Singapour et à près de 5000 kilomètres de la mer Noire . + +

+

+ + L' absence d' accès à la mer + a un impact économique négatif + . + + + L' enclavement + provoque un déficit de croissance + très important par rapport à un Etat côtier . + + + L' étude empirique la plus large et la plus récente + prouve que les Etats + enclavés souffrent par rapport à les Etats côtiers d' un déficit de 1,5 + % par an pour les pays à revenu faible et moyen . + + + L' impact + est tout aussi + négatif sur le commerce, par rapport à un Etat côtier, un pays enclavé + commerce en moyenne 70 % de moins à niveau de développement et à taille + égaux . + +

+

+ + La principale explication + réside dans le surcoût de transport + lié à cette position géographique . + + + Le transport maritime + s' est considérablement développé + depuis des siècles car étant le moyen de transport le moins onéreux + . + + + Il + a été estimé que le transport + continental est deux fois plus élevé que le transport maritime . + + + D' après les calculs du FMI, + les coûts de transport sont, pour un Etat enclavé en + développement, deux fois supérieurs à ceux consacrés par un pays côtier + en développement . + + + + Ce surcoût + est, par exemple, lié au passage des + frontières . + + + Au sein des pays de la CEI, + la corruption, la faiblesse de l' Etat , l' état de les + infrastructures , l' absence de routes alternatives + confèrent + une rente de situation aux Etats de transit et contribuent ainsi à l' + appauvrissement des pays du bassin Caspien ( cf . figure pour les + mécanismes de transmission de l' enclavement sur le développement + économique ) . + +

+ + + + + Le handicap historique : des pays en transition + + + +

+ + L' analyse de l' héritage du système économique + soviétique + est capitale pour + comprendre les économies de la région car, nonobstant des conditions + initiales très différentes, elles ont atteint un stade de développement + proche, notamment pour les pays du flanc sud de la Russie . + +

+ + + + L' héritage du système soviétique + + + +

+ + Même si les éléments négatifs + prédominent, + le soviétisme + a eu des aspects + positifs sur le développement économique de l' Asie centrale + . + +

+

+ + Tout d'abord, + cette région + jouit d' un + capital humain important : malgré des signes peu encourageants + aujourd'hui, l' analphabétisme a toujours été inexistant dans la + région : 1 à 3 % de la population alors que ce pourcentage est + proche de 40 % dans le cas de pays à faible revenus ( ce que sont + les pays d' Asie centrale ) . + +

+

+ + L' Asie centrale et le + Caucase + se sont + développés moyennant des subventions directes ou indirectes, en + grande majorité, en provenance de la Russie . + + + Au sein de l' Union, + les deux pays les plus bénéficiaires de + cette aide + étaient le + Kazakhstan et l' Ouzbékistan . + + C' est ainsi que le premier + a reçu des subventions équivalentes en moyenne à 14,7 % par an de son + produit national utilisé et 5,3 % pour le second . + + En terme de montant, + les subventions versées au Kirghizstan et à le + Tadjikistan + étaient inférieures . + + + Néanmoins, + en pourcentage, + celles -ci + étaient très + importantes tout du moins pour le Kirghizstan ( 15,5 % ) et un peu + plus faibles pour le Tadjikistan ( 8,8 % ) . + + + Ainsi, + dans le cas du Kirghizstan, + par exemple, + près de un sixième des biens consommés et + des capitaux investis , chaque année , + étaient, en fait, des dons en + provenance de les autres Républiques . + + + Grâce à la distorsion de prix au + sein de l' URSS, + la fiction d' un commerce assez peu déséquilibré + était entretenue . + + + Or, + avec des estimations aux prix + mondiaux en 1988, + seul le Turkménistan et la Russie + conservaient un + commerce excédentaire tandis que le Kazakhstan, le Tadjikistan et le + Kirghizstan accusaient un déficit commercial supérieur à 15 % du PIB + . La conséquence de ce système était une inefficacité économique + croissante . + + + En 1970, + le revenu national produit par habitant + équivalait à 83 % de + la moyenne de l' URSS, en 1979, ce pourcentage était tombé à 66 % et + 51 % en 1989 . + +

+

+ + La contrepartie économique + résidait dans une dépendance des + Républiques du sud de l' Union vis-à-vis de Moscou notamment pour l' + approvisionnement, la technologie et l' exportation . + +

+

+ + Granberg ( 1993 ) + a calculé + l' interdépendance existant entre Républiques de l' URSS . Il + apparaît que, si les liens économiques avec les autres Républiques + avaient été coupés à la fin de les années 80, le Kazakhstan et les + autres Républiques d' Asie centrale auraient tout juste produit le + quart de leur produit national . + + + La part de la Russie + était prépondérante + puisque respectivement 42,5 % et 36,3 % du produit national du + Kazakhstan et des autres Républiques d' Asie centrale étaient le + fait de la Russie . + + + L' Asie + centrale + ne pouvait se + passer économiquement de la Russie . + + + Les exportations des pays de la région + vers les autres Républiques d' URSS + représentaient au minimum 90 % du total des exportations et 85 % + des importations avec des records pour le Turkménistan ( avec 92 % + pour les exportations ) . + +

+

+ + L' héritage soviétique + a produit des effets très + importants dans la phase de transformation post-socialiste dans la + dernière décennie . + +

+ + + + + Les difficultés actuelles de la stabilisation + macroéconomique + + + +

+ + Tous les Etats du flanc sud de la Russie + ont été confrontés aux mêmes + phénomènes macroéconomiques . + +

+

+ + Malgré les + spécificités de chaque pays, + la transition + peut être caractérisée par + plusieurs étapes : + +

+ +

+ + baisse très importante des agrégats de production + entre 1990 et 1992 ; + + +

+

+ + éclatement de la zone rouble à l' automne 1993 ; + + +

+

+ + hyperinflation au cours des années 1993-1994 ; + + +

+

+ + reprise de la croissance en 1995-1996 ; + + +

+

+ + impact de la crise russe ( 1998-1999 ) . + + +

+ +

+ + Sur la décennie, + le PIB + a baissé en moyenne + d' un tiers pour les Républiques de la CEI, le Kazakhstan ayant + accusé une baisse de 30 % mais la chute étant de près de 50 % pour + le Turkménistan . + +

+

+ + Encore aujourd'hui, + la stabilisation macroéconomique + est difficile . + + + Ces pays + sont confrontés à un déficit + chronique de la balance commerciale . + + + Dans un contexte d' érosion des + ressources fiscales très rapide, + l' endettement + est structurellement croissant + . + + + L' endettement + concerne + aujourd'hui tous les pays de la région ( cf . tableau 1 ) . + +

+

+ + Les économies de la région + peinent à sortir de l' héritage + économique soviétique et sont, de plus en plus, en voie de + tiers-mondisation . + +

+ + + + + + Le handicap économique : des économies en voie de + tiers-mondisation + + + + + + + La paupérisation de l' Etat et des populations + + + +

+ + A cause de la récession + transitionnelle et l' érosion des recettes, + la marge de manoeuvre des autorités économiques + s' est réduite graduellement + . + + Il est symptomatique de + constater que l' + illettrisme a notablement progressé dans la dernière + décennie . + C' est d'ailleurs la seule + région au monde qui s' est trouvée dans ce cas . + + La scolarisation dans les écoles primaires + est ainsi en baisse sensible + . + + + Alors que ce + pourcentage était proche de 100 % durant l' époque soviétique, + il + est proche de 80 + % aujourd'hui en Asie centrale selon l' UNICEF . + +

+

+ + Malgré les investissements du + centre en périphérie au sein de l' URSS, + l' Asie + centrale + était + la région la plus pauvre de l' Union . + + + Alors que le pourcentage de pauvres était en moyenne de 12, + cette moyenne + était pour les + cinq pays d' Asie centrale de 45 % . + + + L' inégalité et la pauvreté + étaient ainsi + présentes en Asie centrale du temps de l' URSS, ces tendances ont + été renforcées dans la dernière décennie . + + + Hormis les deux grandes puissances + régionales, + Russie et Iran, + tous les pays de la région + sont + des pays à faible revenu, si ce n' est le Kazakhstan qui est à + revenu moyen ( cf . tableau 2 ) . + +

+

+ + La hausse de la démographie + contribue encore au renforcement + de la pauvreté . + + + Hormis le cas du Kazakhstan et de + l' Arménie, + les pays de la région + ont + connu une expansion démographique très importante, atteignant + presque 2 % par an dans le cas de le Turkménistan et de l' + Ouzbékistan . + +

+

+ + Les populations de la région + sont ainsi de plus en plus + jeunes et avec des ressources limitées . + + + Aussi, + l' économie parallèle, pour ne pas dire , criminelle + , + se développe . + + + Même si la + production de drogue en Asie centrale reste assez faible, + limitée + au Tadjikistan ( vallée de Pendjikent ) et à l' Est du Turkménistan + pour l' opium et les régions d' Issyk-Koul et du sud-Kazakhstan pour + le cannabis, + la région + est + devenue la principale région de transit de l' opium afghan . + + + Il + a été estimé que de + 30 à 50 % de l' activité économique au Tadjikistan est liée à la + production ou au commerce de drogue . + + + Ce commerce + pourrait être plus ou moins + institutionnalisé si on se reporte aux scandales des dernières + années impliquant des gardes-frontières russes, des officiels en + charge de la lutte contre le trafic de drogue voire même d' + officiels proches du Président turkmène, S.Niyazov . + + + Avec les problèmes d' autorité + rencontrés par l' Etat et la pauvreté croissante des populations, + la criminalisation des économies + se + renforce avec la multiplication des trafics ( contrebandes, drogue ) + dans des régions fragilisées comme le Tadjikistan, le sud + Kirghizstan ou la Géorgie . + +

+ + + + + Une dépendance accrue vis-à-vis de l' extérieur + + + +

+ + Les économies de la région + sont ainsi devenues de plus en + plus dépendantes de l' aide et de l' investissement étrangers + . + +

+

+ + L' IDE ( investissement direct étranger ) + est + nécessaire pour mettre en valeur les ressources de la région + . + + + Pourtant, + il + reste encore très faible + . + + + Parmi les pays en + transition, + l' Asie centrale + est le parent + pauvre du point de vue de l' IDE . La BERD a calculé, sur la période + 1989-1999, que l' IDE par habitant avait été de 668 dollars pour les + pays d' Europe centrale et orientale . + + + Pour les pays de la CEI, + ce ratio + était près de cinq fois + inférieur, s' élevant à 140 dollars . + + + Si on excepte le + Kazakhstan qui a attiré près de 80 % de l' IDE en Asie centrale, + l' IDE + est inférieur à 50 dollars par + habitant . + + + Malgré les + hydrocarbures et les métaux, + l' Asie + centrale + n' a reçu que 0,3 % + des IDE investis dans le monde sur la période 1998-2000 . + + + Ce chiffre + était nul dix ans + plus tôt mais seuls les pays en développement du Pacifique sud ont + attiré moins de capitaux que les pays d' Asie centrale sur cette + période de trois années . + +

+

+ + L' investissement + est faible . + + + Les pays de la région + ont ainsi recours à l' + endettement extérieur . + + + L' endettement total + de les pays de le Caucase méridional et d' Asie centrale + a + dépassé les 25 milliards de dollars, ce qui représente en moyenne + plus de 60 % du PIB de cette région ( voir tableau ) . + + + Plus que le chiffre, c' est le rythme d' accroissement qui est + inquiétant . + + En effet, + partis sans dette en 1992, + ces Etats + ont eu recours + massivement à l' endettement à tel point que des pays de la région + font déjà partie des pays les plus endettés au monde dix ans après + l' indépendance, à l'instar de le Kirghizstan et du Tadjikistan + . + + + La majorité des pays Africains + ont été confrontés à ces mêmes + problèmes dans les années 80, à savoir trois décennies après l' + indépendance . + +

+

+ + Dans ce contexte de nécessité de + commercialiser les ressources naturelles pour faire face à les + problèmes de financement, + l' exploitation des hydrocarbures + revêt une importance capitale pour ces économies . + + + Les économies riches + en hydrocarbures de la région , Azerbaïdjan , Kazakhstan et + Turkménistan , + deviennent ainsi de plus en plus des économies de rente . + + + Le commerce des pays de la région + se rapproche de + plus en plus d' un pays en développement : ils exportent des + matières premières et importent des biens à forte densité + technologique . + + + Ainsi, + la part du coton et de l' or dans les exportations + totales de l' Ouzbékistan + est de 60 %, les + métaux et le pétrole représentent 45 % des exportations totales du + Kazakhstan et le gaz et pétrole, 50 % des exportations totales du + Turkménistan . + + + des économies de rente + : + + +

+ + + 3. Des économies de rente : +

+ + Les dernières études empiriques + montrent que, + depuis la fin de la seconde guerre mondiale, les pays avec d' + importantes ressources naturelles ont connu des taux de croissance + plus faibles que ceux qui n' en avaient pas . " La malédiction des + ressources naturelles " est la règle et non l' exception . + +

+

+ + Comme le remarquent Sachs et + Warner ( 2001 ), + aucune explication théorique de ce phénomène + n' est pour lors reconnue + universellement . + + + Plusieurs canaux de transmission de cette relation + négative entre ressources naturelles et croissance + ont été avancés : + ( 1 ) un faible investissement dans l' éducation ( 2 ) un + comportement rentier de la part de les dirigeants de ces pays ( 3 ) + une confiance excessive dans l' avenir qui conduit à l' adoption de + politiques économiques inappropriées ( 4 ) la théorie de la maladie + hollandaise . + +

+

+ Il est important de + savoir si les pays du bassin + Caspienpays +

+

+ + D' après Gylfason ( 2001 ), + un pays + est moins enclin à investir dans + le capital humain ( l' éducation ) lorsqu' il possède des revenus + confortables tirés des ressources naturelles . + + + Empiriquement, + cette corrélation négative + est vérifiée . + + + Dans le cas des pays du bassin + Caspien, il y a bien investissement + plus faible dans l' éducation mais ce mouvement est général + dans les pays de la CEI depuis l' indépendance . + + Cette baisse + serait même + moins faible pour l' Azerbaïdjan et le Kazakhstan ( mais plus forte + pour le Turkménistan ), cf . tableau 4 . + +

+

+ + En revanche, on peut + redouter de plus en plus le comportement rentier de la + part de les dirigeants des pays du bassin Caspien . + + Ainsi, + l' Azerbaïdjan et le Kazakhstan + se sont dotés de fonds pétrole qui réunissent tout ou partie des + revenus liés aux exportations d' hydrocarbures . + + + Mais, + dans les deux cas, + contrairement aux recommandations des organisations + internationales, + ces fonds + sont placés sous l' autorité du président avec un droit de regard + limité pour le parlement, voire nul dans le cas de l' Azerbaïdjan + . + + + En outre, + dans ce dernier, + ce fonds + est extra-budgétaire ayant pour + conséquence de siphonner une bonne partie du budget azéri + accroissant ainsi l' opacité dans la gestion budgétaire . + +

+

+ + La confiance excessive + dans l' avenir + est présente dans + les discours officiels puisque ces Etats se sont proclamés " Koweït + de l' Asie centrale " comme l' Azerbaïdjan et le Turkménistan + . + + + Pourtant, on en peut nullement + les comparer à un pays du Moyen-Orient .pays + + Comme démontré dans la seconde + partie, + cette confiance + a sûrement conduit le Turkménistan à l' adoption d' une politique + économique vouée à l' échec . + +

+

+ + L' une des questions récurrentes à propos de ces + économies + concerne la maladie ou plutôt le + syndrome hollandais ( dutch disease ) . + + + Ces pays + connaissent -ils aujourd'hui ce syndrome ? + +

+

+ + Rosenberg et Saavalainen ( 1998 ) + ont + montré qu' une adaptation aux économies en transition était + nécessaire pour appliquer les modèles de base de cette théorie + . + + + Les principaux symptômes de ce syndrome + sont l' + appréciation excessive du taux de change réel ( overshooting ) après + la découverte massive d' hydrocarbures, un déséquilibre croissant + des comptes courants et surtout une croissance sectorielle + déséquilibrée . + +

+

+ + Dans + le cas des économies en transition, + le taux de change réel + est considéré comme sous-évalué + à l' équilibre . + + + Le phénomène d' overshooting et ses + conséquences sur l' économie réelle ( perte de compétitivité + internationale et déséquilibre 0 des comptes courants , inflation + par exemple ... ) + est donc plus limité . + + + En outre, + l' arrivée de capitaux + est normale dans + le cas de les pays en transition, voire nécessaire, s' il est + provoqué par des investisseurs étrangers qui renforcent la capacité + productive du pays ( dans le pétrole, le raffinage ou autre secteur + productif à moyenne ou forte densité technologique, par exemple ) + . + +

+

+ + Le principal souci, pour ces économies , + concerne le déséquilibre de la + croissance . + + + D' après la théorie, on doit assister à un + accroissement du secteur des biens non échangeables (secteur + + Avec l' appréciation du taux de change réel, + la conséquence + est la + perte de compétitivité du secteur des biens échangeables hors + pétrole et, à terme, une hypertrophie du secteur des hydrocarbures + . + + + Or, c' est ce qui se passe aujourd'hui dans + la région . + + Ainsi, + en Azerbaïdjan, c' est le secteur pétrolier + et gazierAzerbaïdjan + + En revanche, + tous les autres pans de l' économie + ont connu des + baisses catastrophiques : - 68 % pour la chimie et la pétrochimie, - + 71 % pour la production cotonnière, - 84 % pour l' industrie + agroalimentaire, - 90 % pour l' industrie légère et même - 93 % pour + la métallurgie . + + + Le secteur pétrolier + en Azerbaïdjan + se + développe en marge du reste de l' économie . + +

+

+ + Enfin, + la manne pétrolière et gazière + permet de faire perdurer le système de contrainte budgétaire molle + en subventionnant des entreprises dans les secteurs hors pétrole et + gaz et ainsi maintient les dysfonctionnements des entreprises ainsi + que les phénomènes de gaspillage . + + + La société pétrolière nationale azérie facture à ses + clients un prix trois à quatre fois inférieur aux prix mondiaux . + + + + Avec les arriérés de paiement, + on estime ainsi à 14 % + du PIB azéri qui est versé aux entreprises sous forme de subventions + indirectes en énergie . + + Aussi, il n' est pas étonnant de + constater encore + aujourd'hui que l' intensité énergétique est très forte dans + les pays du bassin Caspien . + + L' Azerbaïdjan et surtout le Turkménistan ( ainsi que + l' Ukraine et l' Ouzbékistan ) + sont les pays au + monde qui produisent le moins rapportés à un kilogramme d' + équivalent pétrole d' après une étude de la Banque Mondiale . + + + En effet, + en 1997, + seulement 1,33 dollar + étaient produits avec 1 kilogramme d' équivalent pétrole d' énergie + consommée en Azerbaïdjan et ce chiffre n' était que de 0,98 pour le + Turkménistan . + + + En outre, + en 1989, + ce chiffre + était supérieur ( 1,39 dollar ) pour l' Azerbaïdjan, c' est à dire + que l' on produisait plus avec la même quantité d' énergie consommée + . + + + Bien évidemment, + dans les pays voisins, pauvres en + ressources, + l' énergie consommée + est bien mieux utilisée . + + + En Arménie, + ce ratio + était de 4,3 en + 1997 et 7,7 en Géorgie, c' est à dire qu' on produisait près de 6 + fois plus avec la même quantité d' énergie . Même si le modèle + théorique de dutch disease ne s' applique pas in extenso dans le + bassin Caspien, des symptômes apparaissent déjà tels que croissance + sectorielle déséquilibrée . + +

+

+ + Les pays du bassin + Caspien + cumulent des handicaps liés à l' histoire ( avec la sortie du + système économique soviétique ), à la géographie ( avec l' + enclavement ) et à la fatalité économique ( avec la sortie du + sous-développement ) . + +

+

+ + Face à ces multiples défis, + les Etats + ont essayé de répondre de + différentes manières . + +

+ + + + + + + Aujourd'hui, il apparaît que + les trajectoires + économiques se sont révélées bien différentes dans le bassin + Caspien + +

+ + Les politiques économiques menées dans la dernière décennie par le + Kazakhstan et l' Azerbaïdjan , d'une part et par l' Ouzbékistan et le + Turkménistan , d'autre part + ont été diamétralement opposées . + + + Pourtant, + dix ans après l' indépendance, les résultats de les deux voies + sont mitigés . + + + Plus que des choix voulus par les + autorités en place, + ils + apparaissent + plus comme des options imposées par les conditions économiques initiales + dans lesquelles se trouvaient les Etats de la région . + +

+ + + + La multiplicité des trajectoires + + + + + + + Deux grandes approches : l' ouverture ou la + substitution aux importations . + + + +

+ + Deux grandes approches de politique économique + s' affrontent + sur le flanc sud de la Russie . + + + La première + rassemble la majorité des Etats de la région . + + Il fut conforme aux + souhaits de la communauté internationale avec une ouverture commerciale + et du marché des taux de change avec la convertibilité de la monnaie + nationale, un effort de privatisation des moyens de production pour + attirer les capitaux + étrangers . + + + Le Kazakhstan et + surtout l' Azerbaïdjan + ont suivi très tôt cette voie + . + + + Tous les pays de la région + sont, plus ou moins, se dirigent + dans cette même direction . + +

+

+ + La seconde approche + regroupe l' Ouzbékistan et le Turkménistan . + + + Dans ce dernier pays, + cette politique + est menée à son paroxysme + . + + + Ces deux Etats + s' appuient sur un modèle de + développement autocentré avec une substitution des importations + . + + + L' économie + reste très réglementée avec une + absence d' ouverture commerciale et du marché des changes . + + + Dans ces deux pays + perdure l' Etat producteur + . + + + Ce système + repose sur un + taux de change artificiel surévalué qui facilite l' importation de + machines ou de biens nécessaires à l' industrialisation du pays + . + + + Mais + cette politique + a un coût élevé + qui explique les problèmes actuels de financement de ces pays + . + + + Par le biais de la surévaluation + du taux de change officiel, + un mécanisme d' incitation à l' importation + a été mis en place au détriment + de les exportations . + + + Le FMI + a ainsi calculé que + le transfert des exportateurs vers les importateurs était équivalent + à 16 % du PIB . Les trois piliers de ce système sont la distorsion + de prix, la ponction sur le secteur agricole ( notamment sur celui + du coton ) et le mécanisme de redistribution au profit de secteurs + classés comme stratégiques par le régime . + + Il est indispensable + que le coton soit acheté aux producteurs à un + prix inférieur aux prix mondiaux . + + Le profit engrangé par + l' Etat ouzbek, par exemple , + permet ainsi l' investissement + industriel . + + + En 1996, + le prix d' achat + imposé aux producteurs ( qui s' impose à tout producteur ) + était inférieur de + 30 % aux prix mondiaux . + + + Ce système + se développe également au Turkménistan au détriment de l' + agriculture et plus particulièrement des petits producteurs . + + + Le FMI + a + calculé que l' Etat turkmène achète ( au taux de change officiel ) + le coton et le blé entre 50 et 60 % des prix mondiaux, ce qui + représente annuellement un transfert de l' agriculture au profit de + le reste de l' économie équivalent à 15 % du PIB . + +

+ + + + + des fortunes différentes + + + +

+ + En analysant le tableau sur la + performance de la production entre 1989 et 1998, il apparaît + clairement que c' + est l' Ouzbékistan qui sort vainqueur de cette confrontation avec le + Kazakhstan et l' Azerbaïdjan . + + En effet, + la baisse de la production cumulée + n' a pas dépassé + 15 % alors que la moyenne pour les douze pays de la CEI s' est + établie à plus de 50 % sur la même période . + +

+

+ + Néanmoins, il serait réducteur de + vouloir sacrifier le modèle + d' ouverture prôné par les organisations internationales + dans la région . + + En effet, + le + Turkménistan + a connu des + résultats bien plus mauvais que le Kazakhstan en pratiquant la + politique inverse . + +

+

+ + Plus que la politique économique, c' est la structure même de l' + économieéconomie +

+ + + + + + L' importance décisive des conditions initiales + + + + + + + L' importance de la politique économique + + + +

+ + Sans nul doute, + les options de politique économique choisies + ont eu un impact sur les dix + années de transition . + +

+

+ + En effet, + la non ouverture de l' économie ouzbek et la + subvention de nombreux combinats par différents biais comme les + arriérés interentreprises ou le financement grâce à des banques + publiques ont limité la baisse de le PIB . La production + est ainsi restée + artificiellement élevée dans certaines entreprises . + +

+

+ + De même, + les politiques kazakhe et azéries + ont provoqué une paupérisation + des populations d'autant que l' Etat joue de moins en moins le rôle + de garant des politiques sociales . + + + La politique + économique + est, pour une certaine part, + responsable de la baisse des revenus et de la hausse du chômage + . + + + Néanmoins, + elle + a permis une reprise plus forte + de la croissance dans la seconde moitié des années 90 . + + + Alors que le Turkménistan et l' + Ouzbékistan sont encore confrontés à des problèmes structurels de + stabilisation macroéconomique, + le coeur du problème à le Kazakhstan et en + Azerbaïdjan + est désormais la gouvernance + économique et la gestion de la rente . + +

+

+ + Ainsi, + Ainsi, malgré l' importance des politiques, il semble que + des raisons plus profondes expliquent les différences de trajectoires + macroéconomiques dans les pays de la région . +

+ + + + + Pourtant + la trajectoire macroéconomique + résulte principalement des + conditions initiales + + +

+ + Plus qu' un choix, c' + était un devoir pour le Kazakhstan et l' + AzerbaïdjanKazakhstan + + En effet, + ces deux pays + avaient cruellement besoin de + capitaux . + + + La capacité de financement domestique étant trop + limitée , un système autarcique + était impossible + dans ces deux pays . Ils avaient besoin de capitaux pour reconvertir + l' appareil de production et développer l' exploitation des + hydrocarbures ou développer la production métallurgique . + + + Le Kazakhstan + a + toujours été une économie fondée sur les industries extractives + . + + + Ainsi, + en 1990, + plus des deux tiers de la production industrielle + kazakh + provenait de ces industries + . + + + En revanche, + l' Ouzbékistan, + est un pays + agricole spécialisé dans l' industrie cotonnière . + + + Ainsi, + les industries + extractives + ne représentaient + que 12 % de la production industrielle en 1990 . + + C' était aussi le + payspays + + Grâce à ses ressources, + ce pays + avait la possibilité de devenir + rapidement autosuffisant dans les domaines énergétique et + alimentaire . + + + Enfin, + la garantie de posséder des revenus à l' exportation + importants de le fait de le coton et de l' or ( 3 à 4 milliards de + dollars annuels ) + pouvait permettre à l' + Ouzbékistan de mener une politique de substitution aux importations + . + +

+

+ + Le + Turkménistan + est, quant à lui trompé de choix + de politique . + + + En effet, + ce pays + n' a pas les ressources + suffisantes pour mener une politique de développement autocentré + . + + + L' autosuffisance alimentaire + est quasiment + impossible étant donné la croissance démographique et les facteurs + climatiques ( son territoire est constitué à 85 % de désert ) si ce + n' est au prix de graves dommages à l' environnement . + +

+

+ + Conséquemment, + les politiques d' investissement et de construction + publiques + se font au détriment de les + cultures commercialisables comme le coton et en ayant recours + massivement à l' endettement extérieur . + + + La pérennité d' un tel système + est ainsi en cause d'autant que + la principale hypothèque réside dans la volatilité des revenus + . + + + En effet, + encore aujourd'hui, + ce pays + est totalement + dépendant de la Russie pour ses exportations de gaz qui représentent + 80 % des exportations . + +

+

+ + Nonobstant les conditions + initiales très différentes et les politiques économiques + diamétralement opposées, + les caractéristiques économiques des Etats de la + région + restent assez proches . + + + Ceci + s' + explique par une rémanence du système économique soviétique encore + aujourd'hui . + + + La sortie totale de le système + n' a + pas encore eu lieu et, sur de nombreux points, les économies de la + région fonctionnent encore sensiblement de la même manière . + +

+ + + + + + + Le système économique soviétique + reste très présent dans + le bassin Caspien + + +

+ + Même parmi les pays de l' ex-URSS, + les Etats du bassin Caspien + sont en retard dans les réformes + structurelles . + + + Ainsi, + aussi bien le Kazakhstan que l' Azerbaïdjan ou le + Turkménistan possédaient de les indices cumulés de libéralisation économique + inférieurs à les pays de la CEI . De nombreuses caractéristiques héritées de + la période soviétique + ont perduré . + +

+ + + + Un fonctionnement soviétique de l' économie : la + subordination de l' économique au politique + + + +

+ + Qu' on parle de jouzisme, + de tribalisme ou de népotisme selon les Etats, + la réalité + reste peu différente . + + + L' économie + est + subordonnée à la politique dans la région . + + + Or, + la pratique politique + est, elle -même, le produit de + plusieurs influences . + +

+ + + + Les interactions actuelles entre société, pouvoir et + économie, résultat de nombreux héritages . + + + +

+ + Les sociétés centre-asiatiques + se sont forgées au contact de + nombreuses influences extérieures . + + + Ces différents emprunts + ont + contribué, d' une manière générale, à la constitution d' un pouvoir + fort, voire autocratique, ayant une mainmise sur tous les pans de la + société y compris l' économie . + +

+

+ + Les présidents de la région + ont repris une pratique + autocratique du pouvoir . + + + Ce qu' on appelle aujourd'hui la " mémoire de la + démocratie " ( democracy memory ) + est pour ainsi + dire inexistante en Asie centrale . + + C' est pourtant un mythe relevé par + Martha Brill Olcott ( 2001 ) que de penser que seuls les + présidents dirigeant avec une main de fer peuvent se maintenir au + pouvoir dans la région . + + Bien évidemment, + le pouvoir + préfère se référer à la pratique + autocratique mongole ou aux khanats de la période pré-soviétique + pour diriger sans compromis aujourd'hui . + + + Pourtant, + comme l' explique Olcott, + la majorité des élites urbaines ( notamment dans les + capitales ) + voudraient une solution plus + démocratique . + + + Mais + ces Etats + sont majoritairement ruraux et, + même au sein de les villes, la mentalité est empruntée de cette + conscience héritée des campagnes . + + + Or, + dans la majorité des campagnes centre-asiatiques, + la conscience + politique + est + très faible et la majorité des populations de la région considèrent + que le pouvoir en place doit être symbolisé par un homme fort + . + + + Dans ces conditions, + la société comme l' + économie doivent être au service du pouvoir . + + +

+

+ + Lié à cette conscience politique dans les campagnes, on + peut se référer à l' + influence du milieu naturel . + + + A ce propos, + la thèse de Wittfogel ( 1977 ) sur l' Etat + hydraulique + semble très + pertinente en Asie centrale . + + + D' après lui, + l' économie + hydraulique qui a pour but l' irrigation et le contrôle de les eaux + est nécessairement politique + . + + + Pour développer efficacement l' + agriculture, + elle + requiert une forte + hiérarchisation et une grande coopération entre les individus + . + + + Cette dernière développant ainsi un fort + communautarisme . + + + + Dans ces conditions, " + le caractère despotique du gouvernement hydraulique + n' est pas sérieusement contesté + " . + + + Dans l' économie hydraulique, + existerait même " une tendance + cumulative au pouvoir incontrôlé " . + + C' est d' autant plus pertinent pour l' Asie centrale que le + Turkménistan, l' Ouzbékistan ou le sud du Kazakhstan sont des pays d' + oasis . + + Dans la région, + l' eau + a joué + un rôle capital dans le développement des villes, régions et puis + des Etats . + + + En suivant le raisonnement de + Wittfogel ( 1977 ), on peut mieux comprendre pourquoi un pouvoir autocratique s' est + développé dans la région . + + Cette influence de l' Etat hydraulique + est probablement lointaine + . + + + Néanmoins, + elle + induisait une certaine pratique + autocratique du pouvoir et une subordination de l' économique au + politique . + + C' est exactement ce que le + système soviétique a promu en Asie centrale et dans le Caucase + méridional . + + Et c' est cette + influence, qui s' appuie probablement sur de nombreux + héritages, qui reste très vivace . +

+

+ + du temps de l' URSS, + la culture, l' économie et tous les pans de la + société + devaient être, coûte que coûte, + au service de l' idéal politique qui était la construction du + premier Etat communiste de l' histoire . + + + Bien évidemment, + ce système + politico-économique + a eu + des conséquences fâcheuses sur l' économie qui restent présentes + même dans les entreprises . + + + Par exemple, + l' absence de responsabilisation des salariés dans + les entreprises + est largement héritée de cette + époque . + + + Le problème de la compétence à le sommet de l' + entreprise + est un + problème économique récurrent dans la région . + +

+

+ + Plusieurs influences + expliquent ainsi l' absence de frontière claire entre pouvoir + politique et économie . + + + Ceci + a + des conséquences très importantes sur le fonctionnement actuel de + ces économies . + + + Cet effet + pourrait + même encore se renforcer si on se réfère aux phénomènes apparus dans + les Etats riches en hydrocarbures . + +

+ + + + + L' apparition de la maladie politique hollandaise + dans le bassin Caspien + + + +

+ + Empiriquement, + il + a été montré qu' un afflux + soudain de ressources financières lié à l' exploitation de matières + premières renforce l' inégalité de revenus . + + + Lam et Wantchekon ( 2000 ) + ont essayé de + démontrer quel était l' impact de cet afflux financier sur la + gestion politique d' un pays . + + + Dans ce cas, + apparaît ce qu' ils ont appelé + un phénomène de " political dutch disease " ou de maladie + hollandaise politique . + + + L' abondance des ressources + provoque directement et + indirectement une plus grande inégalité de revenus . + + + L' effet direct + s' explique par l' + enrichissement de l' élite au pouvoir, l' effet indirect induit un + appauvrissement de la population à cause de les phénomènes de + maladie hollandaise . + + + En étant responsable de la + distribution de la rente, + l' élite au pouvoir + consolide son pouvoir car elle + peut créer des groupes de pression de poids à peu près égal mais + concurrents et ainsi diviser pour mieux régner . + + + Ainsi, + si cette théorie était validée + dans la Caspienne, + le pouvoir des + Présidents Aliev, Nazarbaev et Niyazov + ne seraient pas véritablement + menacés pour peu que ils sachent redistribuer une partie de leurs + revenus à une partie de l' oligarchie dirigeante . + +

+

+ + Le type d' exploitation des hydrocarbures + est intimement + lié à la situation politique comme le montrent Luong et Weinthal ( + 2001 ) dans le cas de les pays du bassin Caspien . + + + En effet, + elles + expliquent que les stratégies de développement des hydrocarbures + sont fonction de deux éléments : la possibilité ou non de se + procurer des ressources alternatives à l' exploitation des + hydrocarbures et le niveau de la contestation politique . + + + Ainsi, + en + Ouzbékistan et au Turkménistan, + l' agriculture ( et notamment le coton ) + fournit d' + importants revenus aux budgets nationaux si bien que le pouvoir a + préféré un engagement assez limité des entreprises étrangères et + conserver aux mains de l' Etat le secteur pétrolier et gazier pour + pérenniser le statu quo hérité de la période soviétique . + + + L' + Azerbaïdjan + a hérité, + à l' indépendance, d' un appareil économique dépendant + économiquement des hydrocarbures et avec des ressources nationales + de financement faibles . + + + Aussi, a -t-elle dû faire appel aux + entreprises étrangères tout en conservant la mainmise sur ce secteur en + maintenant dans le secteur public la compagnie pétrolière nationale . En + Russie, la privatisation du secteur a été " nationale " avec une faible + participation étrangère pour accéder aux demandes des barons locaux et + a, en conséquence, limité la contestation politique . + + Enfin, + le Kazakhstan + avait + crucialement besoin de l' exploitation des hydrocarbures car ne + possédant pas de source alternative de revenus sans investissement + massif . + + + Aussi, + ce pays + a eu recours à la participation + importante des entreprises étrangères . + + + Comme la contestation politique a toujours été assez + forte dans ce pays, + Astana + est allé plus + loin en privatisant une partie du secteur pour faire rejeter la + responsabilité sociale de la crise économique sur les entreprises + étrangères . + + + Tous ces points + sont résumés dans le tableau 6 + . + +

+

+ + Conséquemment, il apparaît + que les stratégies de développement des + hydrocarbureshydrocarbure + + La gestion de la rente + est corrélée à la force de les + institutions . + + + Karl ( 2000 ) + explique qu' au regard des + expériences au Moyen-Orient et en Amérique latine que de véritables + institutions politiques et sociales aient été mises en place avant + que le boom pétrolier n' intervienne . + +

+

+ On peut douter de l' efficacité économique des + institutions politiques aujourd'hui dans le bassin Caspien . + + Von Hirschhausen et Waelde ( 2001 ) + décrivent l' Etat + dans les économies du bassin Caspien comme étant " autocratique, + dominé par des structures de clan ..., ( pays ) où il n' existe pas + de séparation entre Etat et économie " . + + + L' Etat + est devenu + source de profit car le secteur privé reste assez faible et + vulnérable lorsqu' il n' est pas lié au pouvoir . + + Il existe aujourd'hui une rémanence du + dirigisme étatique . + + + Même le pays où le + secteur avait été le plus ouvert , le Kazakhstan , + procède à une certaine reprise + en main avec la constitution d' un monopole d' Etat, Kazmounaïgaz, + au printemps 2002 . + + Reviennent également régulièrement des + déclarations d' officiels pour remettre en cause les + contrats déjà signés avec les entreprises étrangères . +

+

+ + Dans la + région, + l' Etat + est de plus en + plus discrédité par le secteur privé . + + + Parmi vingt pays en transition étudiés en 2001, + l' Azerbaïdjan + était le pays où + l' indice de capture de l' Etat était le plus élevé, c' est dire que + les entreprises interrogées percevaient une corruption de l' Etat à + tous les échelons . + + + Le problème crucial aujourd'hui + reste celui de la gestion de la + rente . + + + En 2000, + sur 90 pays étudiés par + Transparency International pour connaître la perception de la + corruption, + le Kazakhstan + était + 66ème, la Russie 83ème et l' Azerbaïdjan 87ème . + + + En 2002, + ces pays + sont + respectivement 88ème, 74ème et 95ème sur 102 pays étudiés, c' est + dire que la situation s' est améliorée sensiblement en Russie mais + s' est détériorée au Kazakhstan et reste catastrophique en + Azerbaïdjan . + + + Dans tous les pays de la région, + le pouvoir politique + a + désormais la mainmise sur le secteur pétrolier . + + + En + Azerbaïdjan, + le fils du président, Ilham Aliev , + est + vice-président de la compagnie pétrolière nationale et au + Kazakhstan, le second gendre du président, Timour Koulibaev, est + vice-président de la compagnie pétrolière et gazière nationale, + Kazmounaïgaz . + + + Comme + dans le système soviétique, + l' économie, notamment + avec le secteur pétrolier et gazier , + est subordonnée au pouvoir + politique . + + + Mais + le système économique + soviétique + reste présent notamment dans le fonctionnement même de ces jeunes + économies . + +

+ + + + + + Le fonctionnement des économies du bassin + reste très soviétique + + +

+ + Bien évidemment, + avec la désintégration de l' URSS, + les économies du flanc sud de la Russie + ont entamé une série d' évolutions + capitales . + + + Pourtant, + derrière certains chiffres + se cache + une réalité un peu différente mettant en exergue la perpétuation de l' + ancien système économique . + +

+ + + + malgré la désintégration + commerciale, + la Russie + reste + le principal partenaire économique dans la région . + + +

+ Il est vrai que + le commerce entre + ex-Républiques de l' URSS a fait une chute sans précédente + puisque pour les pays d' Asie centrale, il est passé d' environ 90 % à + 30 % en moyenne . + + Pourtant, + les ex-Républiques, + notamment la Russie , + sont encore des partenaires + commerciaux privilégiés . + + + Le commerce avec la + Russie + représente encore + plus du quart du commerce total ( et plus de 40 % des importations ) + . + +

+

+ + Le commerce avec la + Russie + a décliné + dans la mesure où ces Etats riches en hydrocarbures n' exportent pas + d' hydrocarbures vers la Russie, elle -même productrice . + + + Ainsi, c' est la part des autres pays d' + ex-URSSpays + + Des pays comme l' + Ukraine sont ainsi devenus des partenaires incontournables de ces + pays producteurs de pétrole et de gaz . + + + + Le désenclavement avec le flanc sud, symbolisé par l' + Iran , + reste encore assez hypothétique + . + + + Pour Téhéran, + le commerce avec + toutes les ex-Républiques de l' URSS ( hors Russie ) + représente moins de + 3 % de son commerce total . + + + Même le Turkménistan, qui possède près de 1000 + kilomètres de frontière avec l' Iran , + ne commerce que + faiblement avec son voisin du sud ( 11 % du commerce total ) + . + +

+

+ + Ceci + est symptomatique du rôle + économique encore joué par Moscou . + + + Derrière les chiffres, + perdurent + certaines dépendances économiques vis-à-vis de la Russie . + + + Ainsi, + le Kazakhstan et le Turkménistan + sont, pour + lors, quasiment exclusivement dépendants de la Russie pour l' + exportation de leurs hydrocarbures . + + + Moscou + possède ainsi un moyen de + pression très fort . + + + Ainsi, + suite à le différend opposant l' + Etat turkmène à la société Gazprom à propos de le montant des droits + de transit pour l' utilisation du gazoduc de la société russe, + le PNB turkmène + avait chuté de 25 % + en 1997 . + +

+

+ + L' + Azerbaïdjan + est, dans + une même situation inconfortable, vis-à-vis de la Russie concernant + la situation énergétique intérieure, tout comme le Kazakhstan + . + + + La production gazière + est, aujourd'hui exclusivement + consacrée à la consommation intérieure . + + + En revanche, + les exportations de + pétrole + sont en constante augmentation + . + + C' est principalement du pétrole brut qui est exporté + . + + + Le niveau actuel de les cours de pétrole brut + rend attractive cette option + pour les Azéris . + + + En outre, + le raffinage + a considérablement chuté depuis + 1992 . + + + En théorie, + la capacité de traitement + est de 20 millions de tonnes, + mais certains experts l' estiment plutôt à 14 millions et la + production de produits raffinés n' a été que de 8 millions en 2000 + . + + + Certaines régions + sont + ainsi confrontées à des problèmes de pénuries d' énergie, + principalement dans les régions rurales . + + + L' + Azerbaïdjan + doit donc se + résoudre chaque année à importer du gaz de Russie depuis 2000 pour + ne pas connaître à nouveau la grave crise énergétique qu' il avait + traversée à l' hiver 1999-2000 . + + + La société pétrolière + nationale + a alors signé, à l' hiver 2000, + deux accords de livraison de gaz, l'un avec le duo de sociétés russe + Itera et allemande Debis et l' autre avec la société russe + Transnaphta . + + + En 2002, + Itera + a livré près de 4 milliards de + mètre cube de gaz . + +

+

+ + Ainsi, + malgré la chute des relations commerciales, + la + Russie + reste extrêmement présente dans + le domaine économique sur son flanc sud . + +

+ + + + + Le tissu économique + reste + imprégné du système économique soviétique + + +

+ + Le tissu économique, dans les pays d' + Asie centrale et de le Caucase méridional , + reste empreint du + système économique antérieur de par la gestion, les pratiques etc + . + + + Les entreprises de la région + restent liées aux anciens + réseaux fournisseurs et clients . + + + A titre de exemple, + les anciennes pratiques commerciales, comme le troc + ou les échanges de compensation , + survivent . + +

+

+ + L' imbrication des économies + est + illustrée par le secteur crucial de l' électricité au Nord du + Kazakhstan . + + + Ainsi, + les compagnies russes d' électricité + conservent des positions fortes dans cette région à cause de + arriérés croissants dans le domaine de l' énergie . + + + Dès 1996, + Sverdlovskenergo ( filiale du monopole Electricité de + Russie ) + avait + acquis deux mines de charbon ( Severnyi et Bogatyr ) dans le bassin + d' Ekibastouz ( région de Pavlodar, Nord Kazakhstan ) pour mettre + fin aux arriérés de paiement liés aux fournitures d' électricité + vers cette région . + + + Un second pas + a été franchi en septembre 2000 + lorsque ces deux mines ont été intégrées dans une nouvelle société + dénommée Uraltek . + + + Le charbon extrait + est ainsi + convoyé en Russie pour servir de combustible à quatre centrales + thermiques russes . + + + En janvier 2000, + les Kazakh + avaient annoncé qu' ils allaient se lancer dans la construction d' + une voie de chemin de fer entre la région de Pavlodar et la région + russe d' Omsk pour réduire les coûts de transport du charbon kazakh + . + + + Electricité de Russie + continue + une politique où le Nord du Kazakhstan est totalement intégré au + réseau sud-sibérien . + + + Ainsi, + le monopole russe + a acquis, en + avril 2000, la moitié des actions de la grande centrale thermique du + Nord du pays ( Ekibastouz - 2 ) . + + + Cette prise de participation + a été le fruit d' un accord + intergouvernemental signé en janvier 2000 à Moscou . + + + Cela + a mis fin à + un différend concernant la dette énergétique du Kazakhstan vis-à-vis + de son voisin du nord . + +

+

+ + Le système soviétique + est ainsi toujours présent + . + + + Joomart Otorbaev, vice-premier ministre kirghize le + déclarait dernièrement : " Il y a encore beaucoup de soviétique en + nous, la mentalité et les méthodes pour la prise de décision ... le + système soviétique de gestion qui a été enterré avec l' Union + soviétique est encore avec nous " . + + + Cette déclaration + est d' autant plus intéressante + qu' Otorbaev semble être l' archétype de l' élite centre-asiatique " + occidentalisée " . + + + Parlant couramment anglais, + ayant enseigné aux Etats-Unis, + il + fut représentant de Philips + pendant de nombreuses années . + + + Même si les apparences semblent + contraires, + le système soviétique + est loin de avoir + disparu en Asie centrale et dans le Caucase méridional . + +

+ + + + + + + Conclusion + + + +

+ + Azerbaïdjan, Kazakhstan et Turkménistan + sont confrontés à des défis économiques + communs tels que l' enclavement, la transformation post-socialiste ou encore + tout simplement le sous-développement . + +

+

+ + Pourtant, + des deux côtés de la mer Caspienne, + les politiques économiques menées + ont été fort différentes . + + + Malgré ces différences de choix, + les trajectoires économiques de ces Etats + restent assez semblables . + + + Ces jeunes Etats + restent + encore bien empreints par le système économique soviétique qui a fondé leur + modèle de développement pendant soixante-dix ans . + +

+

+ + La perspective la plus crédible de sortie pour ces Etats + devrait vraisemblablement provenir de + leurs richesses minérales . + + Encore faut -il éviter l' écueil des + Etats rentiers . + + Ceci + est le plus + important défi auxquels sont confrontées ces nouvelles économies + indépendantes . + +

+ + + + TITRE : LES TRANSFORMATIONS DE L'US ARMY + +

AUTEUR : Etienne de Durand

+ + + + + Introduction générale + + + +

+ + Pour l' observateur extérieur, + l' impératif de " transformation " de les forces armées américaines et les + polémiques qui entourent le sujet + ont de quoi surprendre à plus d'un titre + . + + + et Pourquoi " + transformer " une armée universellement reconnue comme la première au monde, + dont les performances durant la dernière décennie ont été très supérieures + à celles de les années 1970 et 1980 ? + + + + Pour qui connaît en revanche la nature + emphatique et le caractère cyclique des débats stratégiques aux Etats-Unis, + la Revolution in Military Affairs ( RMA , ou révolution dans les affaires + militaires ) et ses succédanés + risquent d' apparaître comme l' éternel + retour du même " . + + + Le danger + est donc double, selon que l' on + sous-estime la portée de ce qui se passe aujourd'hui ou, qu' à l' inverse, + on prenne au pied de la lettre les déclarations officielles et le + va-et-vient des critiques et des réponses, sans parvenir à en distinguer les + éléments significatifs perdus au milieu de le " bruit " . + + Il convient pour cette raison de + faire la part entre les + controverses concernant la stratégie générale du pays, les objections de fond + adressées aux forces américaines par certains critiques extérieurs et les + arguments intéressés qui s' inscrivent, si naturellement aux Etats-Unis, dans la + routine des querelles budgétaires entre armées . +

+

+ + Comme l' attestent en surface les + documents programmatiques, + tant du département de la Défense que des hiérarchies + militaires, + les trois armées, à l' + exception toutefois du corps des Marines, se sont approprié les objectifs et + le vocabulaire de la RMA et de la " transformation " . + + + Il n' est que de se reporter + au document Joint Vision + 2020, aux équivalents internes de chaque Service ( Army Vision 2010 ) ou au + texte de la Quadrennial Defense Review ( Revue quadriennale de défense ou QDR ) + pour le constater : il est désormais rare qu' un programme d' armement ou une + réorganisation de structures ne soient pas présentés comme transformational - ce + qui amène bien entendu à s' interroger sur la réalité de cette conversion des + militaires aux thèses de la RMA . Au vrai, les appréciations portées à + l'intérieur de chaque armée sur les mérites de la " transfo + + Les évolutions parallèles de la technologie et de le contexte international + ont bien eu un effet double, tant au + niveau objectif, avec l' allongement des portées et l' augmentation de la + précision, qu' au niveau de les perceptions engendrées par le succès des + opérations aériennes . + + + Latente au début des années 1990, + cette double pression de la réalité et de les discours + construits autour de elle + s' est renforcée au fur + et à mesure, pour s' exprimer ouvertement à partir de 1999, tout + particulièrement en direction de l' armée de terre américaine ( Army ), + jusqu' à rendre intenable la défense du statu quo . + +

+

+ + A la différence de la Navy ou de l' US + Marine Corps ( Marine ), + l' Army + occupe une place centrale dans le débat + stratégique actuel, parce que elle représente un cas d' école, un repoussoir + ou un test critique pour le courant qui se réclame de la RMA, pour les + traditionalistes sceptiques comme pour l' analyste extérieur cherchant à + mesurer la progression des réformes en cours et la réalité de leurs enjeux + . + + + Parmi ces derniers, on peut citer + en vrac la redéfinition des + rôles respectifs de la manoeuvre terrestre et des frappes à longue + portée, la nécessité ou non du combat rapproché, l' impact des communications + modernes sur le commandement ou encore les modalités de l' interarmisation . + + De façon plus fondamentale parce que plus + politique, + l' échec du plan de transformation de l' Army ou même certaines formes de + sa réussite, selon les modalités qui seront privilégiées , + pourraient affaiblir + considérablement cette institution dans le débat stratégique et budgétaire + américain, jusqu' à remettre partiellement en cause la fonction et l' + existence même des forces terrestres autres qu' expéditionnaires, ce qui ne + saurait manquer d' altérer en profondeur la posture militaire des Etats-Unis + et leur répertoire d' options envisageables . + + + En d'autres termes, + la réforme entreprise par l' Army + est susceptible d' + entraîner des conséquences non neutres sur la stratégie générale des + Etats-Unis concernant l' emploi de la force, et donc sur leurs alliés + . + + + Evaluer le détail de le plan Shinseki et ses répercussions possibles + implique cependant au préalable de + replacer cette réforme dans son contexte historique et politique . + +

+

+ + L' urgence de la transformation + procède pour l' Army de + facteurs multiples, à la fois structurels et conjoncturels . + + + Les + premiers + s' expliquent par l' + inadaptation grandissante de l' Army au contexte stratégique actuel, + inadaptation qui tient elle -même à des raisons profondément enracinées dans + la " culture " de l' institution, c' est-à-dire dans la façon dont elle + perçoit sa propre histoire et les enseignements qu' elle en retient . + + + Parmi ces + raisons, on trouve à + la fois une préférence marquée pour le combat de haute intensité, le + " contre-modèle " vietnamien et les " leçons " qui en ont été tirées, telle la " + doctrine Powell ", enfin les débats doctrinaux des années 1980 ou encore le + triomphe du Golfe . + + De façon plus immédiate, + cette inadaptation partielle + est devenue visible, c' est-à-dire + politiquement dommageable pour l' institution, lors de l' intervention + occidentale au Kosovo . + + C' est bien le + Kosovo en effet, et plus spécifiquement le fiasco du déploiement et de + la non utilisation de la " Task Force Hawk ", qui a contraint l' Army à modifier + les orientations définies auparavant en interne et à précipiter ce qui, + jusque-là, était davantage un processus de modernisation et d' anticipation qu' + une " transformation " . +

+

+ + En ce sens, + comprendre les pressions en + faveur de la transformation comme les résistances manifestées , et plus + généralement appréhender les enjeux de la réforme en cours , + suppose de replacer le + débat dans son contexte historique, en partant de l' héritage " des + cinquante dernières années et de ce qui fait la culture de l' Army, pour s' + interroger ensuite sur la nature du plan Shinseki, ses origines immédiates + et la rupture qu' il introduit par rapport à les initiatives antérieures + comme " Force XXI " et " Army After Next " . + + + L' étude + se conclut par une évaluation du projet + qui prend en compte les aspects opérationnel, stratégique et politique + . + +

+ + + + + L' héritage + + + +

+ + Contrairement à ce que pourrait laisser + croire un survol superficiel de l' histoire militaire des Etats-Unis, + la fin de la guerre froide + ne constitue que l'une + des ruptures intervenues dans l' histoire des cinquante dernières années de + l' Army : il existe des précédents infiniment plus nombreux qu' on ne l' + imagine généralement, et qui ne se limitent ni à la professionnalisation + initiée en 1973, ni même aux transitions entre périodes d' engagements + massifs et périodes de calme relatif . + + Il n' est pas exagéré de dire + que l' Army n' a jamais cessé d' expérimenter de nouvelles + structures de force, stimulée par trois séries de facteurs : les changements de + la politique étrangère américaine et des postures stratégiques correspondantes, + les développements autonomes de la technologie et, enfin, la volonté propre des + cadres de l' institution d' améliorer les organisations existantes et de tester + des concepts d' emploi innovants . + + Fait de bifurcations, + de réorientations et de retournements, + cet héritage complexe + constitue l' arrière-fond indispensable + à qui veut comprendre l' institution d' aujourd'hui, ses pesanteurs, ses + aspirations et tout ce qui représente finalement la " matière première " du + plan Shinseki . + +

+ + + + La tradition de la " grande guerre " + + + +

+ + Quatre périodes principales + sont repérables dans + l' histoire de l' Army, depuis la matrice des deux guerres mondiales + jusqu' à l' opération " Tempête du désert " ( " Desert Storm " ), en + passant par les années 1950 et le Vietnam . + +

+ + + + Les guerres mondiales, matrices de l' armée de terre + américaine + + + +

+ + Pendant tout le + XIXe siècle, et si l' on met entre parenthèses la guerre de + Sécession, + l' Army + a d'abord été " + a Frontier Army ", c' est-à-dire une " armée d' avant-postes " de + très petite taille ( 5 000 hommes en 1815 ) et dans laquelle les + fonctions d' ingénieur et de bâtisseur l' emportaient souvent sur + les devoirs du soldat . + + + Ni sa très lente montée en + puissance au cours de le siècle précédent, + ni les rares expéditions + militaires ou " aventures " coloniales ( guerre mexico-américaine de + 1846 , guerre hispano-américaine de 1898 ), + ni même la guerre de + Sécession, découverte violente mais temporaire de le combat à grande + échelle , + n' ont fondamentalement modifié + cet état de choses . + + + En parallèle cependant, + le corps des officiers + a très tôt + manifesté son intérêt pour la " stratégie " et son ambition profonde + d' imiter les grands modèles européens : d'abord la France, + héritière de Napoléon - la plupart des généraux de la guerre de + Sécession connaissaient le Mémorial de Sainte-Hélène -, puis l' + Allemagne triomphante de la fin du siècle, y compris les fragments + déformés de la théorie clausewitzienne, notions ou simples formules + telles que " centre de gravité ", " bataille décisive " ou " + anéantissement de l' ennemi " . + + + En ce sens, il est juste + de dire que l' armée de terre + américainearmée +

+

+ C' est à l'occasion de la + Première Guerre mondiale qu' émerge l' armée de terre américaine + moderne .guerre + + A l' école des Français et des + Britanniques pendant deux ans, + l' armée américaine + redécouvre la + guerre de haute intensité moderne, avec ses corollaires obligés + comme la mobilisation de la population masculine, la mise sur pied + d' une économie de guerre et la réorganisation de la production + industrielle au profit de l' appareil militaire . + + + Bien que les Etats-Unis aient + obtenu la création d' un commandement et l' attribution de secteurs + du front à leur profit, + leur armée + prit tardivement part au conflit + et ne parvint donc pas à assimiler complètement la complexité de la + tactique moderne, engendrée par l' accroissement sans précédent de + la puissance de feu - ce dont témoignent par exemple les combats + menés dans l' Argonne en 1918 . + + + Le bilan des opérations + fut + mitigé, dans la mesure où l' armée américaine n' eut pas le temps de + mettre au point une " solution " tactique originale au problème de + l' offensive, mais s' appuya sur les doctrines française et anglaise + pour mettre sur pied la division " carrée ", sans en être + véritablement satisfaite et sans parvenir d'ailleurs à maîtriser le + détail tactique des opérations aussi bien que ses alliés . + + + au final, + l' Army + s' est surtout reposée sur le + nombre de soldats et la quantité de matériels à sa disposition + . + + + En sens inverse, + l' expérience de la Première Guerre mondiale + a permis de + jeter les bases des procédés de mobilisation humaine et industrielle + nécessaires en guerre totale, ainsi que celles d' un bagage tactique + minimum . + +

+

+ + La démobilisation de 1919, si elle a maintenu un + effectif de 100 000 hommes , c' està-dire très supérieur à les + précédents contingents de temps de paix , + s' est toutefois soldée par un + retour à la routine et par un manque certain d' investissement dans + les domaines novateurs comme les chars . + + + Réduit par manque de moyens à + suivre les évolutions doctrinales allemandes ou françaises pendant + la meilleure part de l' entre-deux-guerres, + le commandement, sous + la direction de les généraux Craig et Marshall , + accélère ses + préparatifs à partir de 1935 en réorganisant les structures de l' + Army et en préparant les plans d' une remobilisation massive + . + + + Testée de 1936 à 1939 par des + manoeuvres de plus en plus importantes, dont les fameuses " Lousiana + maneuvers " de 1939, + l' adoption de la " division triangulaire " + correspond à une mise à niveau de l' armée de terre américaine par + rapport à ses homologues européennes ; la même attention au détail + et à l' expérimentation + est apportée à la constitution + de divisions blindées ( armored ) . + + + Dans l' ensemble, + l' expérience de la + guerre valide ces modèles, tout en mettant en évidence le besoin + fréquemment exprimé par les généraux de compléter les divisions sur + le terrain par des unités spécialisées non divisionnaires ( unités + anti tanks ou antiaériennes, artill + + + + Pour cette raison, + les autres modèles divisionnaires étudiés ( divisions + mécanisées , légères , de cavalerie ) + sont abandonnés + pendant la guerre . + +

+

+ + Toutefois, c' est davantage dans le domaine de la logistique + et de la gestion que l' armée américaine fait preuve d' une + originalité certaine . + + Très axée sur l' efficacité + gestionnaire, + les économies d' + échelle et la mise sur pied de forces de grande taille, entièrement + motorisées et dotées de matériel en grande quantité , l' armée + américaine + porte assez peu d' attention à + la qualité des équipements ou des personnels . + + + En particulier, + l' attribution des + spécialités et le système de remplacement + souffrent d' une véritable + obsession de l' efficience " économique et gestionnaire . + + + Cette politique + consiste tout d'abord à placer + systématiquement en première ligne, c' est-à-dire dans l' + infanterie, les recrues les moins qualifiées, au niveau de les + hommes du rang comme des officiers, afin de réserver les éléments + les plus talentueux pour les états-majors . + + + Dans la mesure où + de nombreux officiers d' active se sont simultanément tournés vers + des spécialités plus attractives en termes d' avancement ou de paie + ( en particulier l' Army Air Corps, future Air Force ), + les armes de mêlée, et singulièrement l' infanterie, + souffrent d' un manque avéré d' + officiers et de sous-officiers de qualité et doivent incorporer des + hommes du rang qui ont, pour la plupart, un Q.I. en dessous de la + moyenne . + + + La faiblesse structurelle ainsi créée + est + encore renforcée par le système de remplacement en vigueur : au + terme d' un séjour individuel à l' arrière ( repos exceptionnel, + blessure ), les soldats sont envoyés dans n' importe quelle unité + qui en exprime le besoin, et non dans l' unité d' origine . + + + Obligés de combattre au milieu de + " étrangers ", + les soldats + ne peuvent constituer ces " + groupes primaires " dont la cohésion est un facteur si important + pour l' efficacité au combat, comme le déterminent d'ailleurs les + travaux américains de sociologie militaire des années 1940 et 1950 + . + +

+

+ + Dans ces conditions, il n' + est guère surprenant que les premiers engagements de la Seconde + Guerre mondialeguerre + + Sur un plan purement tactique, + toutes choses étant égales par ailleurs - mais elles + ne le sont jamais , étant donné la supériorité alliée en aviation + tactique et en puissance de feu plus généralement - , l' armée + américaine + ne peut rivaliser avec la + Wehrmacht, ce qu' attestent toutes les études comparatives menées + sur le sujet . + + + A l'exception de unités d' élite + comme les 82e et 101e aéroportées, + les unités + américaines, à l'instar de leurs homologues britanniques , + compensent leur infériorité + tactique par un recours systématique aux appuis-feux de l' + artillerie terrestre et navale et de l' aviation tactique . + + + Ainsi, + et exactement à + l' inverse de ce que donnent à voir les films de guerre de l' époque + et ceux qui ont suivi, ce sont les Allemands qui combattent en + situation d' infériorité marquée et qui compensent par la ténacité, l' + ingéniosité tactique et l' utilisation du terrain ( reliefs montagneux + en Italie, bocage normand ) ce qui leur fait défaut en termes d' + équipement, de mobilité et de puissance de feu ; ils parlent d'ailleurs + de " Materialschlacht ", ou " guerre de matériel ", pour décrire le " + style opérationnel " américain . + + Par une suite de + campagnes et d' engagements qui ne sontpas sans rappeler la Première + Guerre mondiale, + l' armée américaine + s' impose donc sur le front + occidental par le biais de un combat d' attrition s' appuyant sur la + supériorité industrielle du pays et sur une logistique + impressionnante . + + + Dans la foulée, + elle + applique le + modèle lointainement hérité de la guerre de Sécession : stratégie + militaire d' anéantissement de l' adversaire, recherche de la + victoire complète et occupation du territoire . + +

+

+ + au final, et malgré les déboires + rencontrés en cours de route, + la Seconde Guerre + mondiale n' en + représente pas + moins un triomphe pour l' Army qui remporte là une victoire + décisive, tant militairement que politiquement, au prix de pertes + infiniment plus réduites que celles subies par les autres + belligérants, et sans que un échec majeur ait jamais remis en cause + l' institution . + + + A l'issue des deux guerres + mondiales, + les traits distinctifs majeurs de l' armée + apparaissent nettement et + semblent fixées pour longtemps : l' organisation se caractérise par + la mise sur pied de grandes divisions ( plus de 15 000 hommes ) + autonomes, similaires les unes aux autres, et appuyées sur une + logistique sans équivalent, qu' il s' agisse d' approvisionnements + ou d' évacuations sanitaires . + + + A l'exception de chefs comme + Patton, + le style opérationnel + est rarement brillant, s' + apparente davantage à la " bataille conduite " qu' au Blitzkrieg et + cherche systématiquement à substituer le matériel aux hommes + . + + + Ces défauts tactiques + ou opérationnels + laissent d' autant moins de + traces que l' euphorie de la victoire va de pair avec la défense d' + une cause perçue comme juste par l' écrasante majorité de la + population, et est immédiatement suivie par une période de + prospérité économique qui tranche avec le souvenir de la dépression + de 1919 . + + + Jusque dans ses conséquences + sociales, + le conflit + est un succès, qu' il s' agisse + des progrès de l' intégration raciale au sein de le contingent ou + surtout du GI Bill of Rights de 1944, qui octroie des bourses aux + vétérans afin de parfaire leurs études et assure ainsi un + élargissement spectaculaire des classes moyennes . + + + Tout ceci + explique que la + Seconde Guerre mondiale ait pu rétrospectivement faire figure de + modèle, la nostalgie allant d'ailleurs s' accroissant au fur et à + mesure que les vicissitudes de la politique étrangère américaine et + l' évolution des technologies militaires entraînent l' armée conçue + et commandée par Marshall, Eisenhower, MacArthur et Patton, dans des + directions et sur des théâtres d' opération imprévus . + +

+ + + + + La Corée et l' ère atomique " + + + +

+ + La victoire sur l' Allemagne nazie et le Japon + impérial + s' est conclue + de façon traditionnelle selon les normes américaines, c' est-à-dire + par une démobilisation aussi rapide et impressionnante qu' avait été + la mobilisation ; dès 1947, et malgré les charges de l' occupation, + l' armée américaine, avec 10 divisions, n' est plus que l' ombre de + la force qui comprenait 90 divisions deux ans plus tôt . + + + Le déclenchement de la guerre de Corée + prend d' autant + plus par surprise l' armée et le gouvernement américains que l' + essentiel de l' effort s' était porté jusque-là sur l' Air Force, + nouvellement créée en 1947, et sur les armes atomiques + contrebalançant l' avantage soviétique en matière de forces + conventionnelles et, singulièrement, terrestres . + + + L' offensive initiale des Nord-Coréens + met en lumière + le sous-équipement et le sous-entraînement des forces " tactiques " + ( non nucléaires ) américaines, qu' il s' agisse de coopération + interarmées ou de combat terrestre toutes armes, ou plus simplement + du volume des forces disponibles - on parle déjà de " divisions + creuses " . + + Ce sont ainsi la situation + péninsulaire de la Corée et la résistance des Marines qui sauvent de + justesse l' Amérique d' une première défaite . + + Le débarquement d' Inchon, en provoquant l' entrée + dans le conflit de les " volontaires chinois " , + engendre une seconde retraite + précipitée, qui se stabilise en un combat d' attrition coûteux et + non décisif . + + + Le refus du président Truman de procéder à un + bombardement atomique de le territoire chinois et l' obligation de + protéger simultanément l' Europe + placent les + militaires américains dans une situation inconfortable et heurte la + tradition stratégique nationale : pour la première fois de leur + histoire moderne, les Etats-Unis ont intérêt à préserver le + caractère limité de l' affrontement, ce qui restreint d' autant les + possibilités opérationnelles et surtout interdit d' obtenir l' objet + naturel " de la guerre, à savoir la victoire par écrasement total de + l' ennemi . + +

+

+ + Si la guerre de Corée se solde par une réorganisation + globale de la politique de défense, + avec la création du département du + même nom et l' accroissement permanent du budget et des forces des + trois armées ( Army à 20 divisions ), + elle n' en + constitue pas moins un souvenir + amer et une " non victoire " aux yeux de nombre d' Américains, à + commencer par les militaires eux -mêmes . + + + En particulier, + elle + engendre un sentiment de rejet à + l'encontre des " engagements terrestres " . + + + Soucieuse de réduire les dépenses + et d' éviter ce que l' on appelle déjà à l'époque un quagmire ( " + bourbier " ), + la stratégie dite de le " New Look " décidée par l' + Administration Eisenhower + passe par une + augmentation considérable des crédits dévolus aux armes nucléaires + et à l' Air Force, et par une réduction à proportion de la part + allouée aux forces conventionnelles : le budget de l' Army est + réduit de moitié en quatre ans et le nombre de divisions tombe à 14 + en 1960 . + +

+

+ + En ce sens, et alors que le conflit semble rétrospectivement avoir + illustré les dangers de l' impréparation et les limites de la + dissuasion nucléaire, + les années 1950 + représentent pour + l' Army à la fois une période de disgrâce politique et de doute + existentiel quant à l' utilité des forces classiques à l' âge + nucléaire . + + + Sur le premier point, + l' Army, à l'instar de la + Navy , + ne peut qu' + assister impuissante à l' ascension de l' Air Force et du Strategic + Air Command . " Révolte des amiraux " en 1949, guerre de Corée, + avancées communistes dans le Tiers Monde, rien n' y fait : la + meilleure part des crédits va aux armes nucléaires et à leurs + vecteurs, en l'occurrence les bombardiers . + + Il faudra attendre + les + années 1960 pour voir la fin du " tout nucléaire " . + + Or, + contrairement à la Navy qui se + lance dans la conception des premiers sous-marins nucléaires + lanceurs d' engins ( SNLE ) sous l'impulsion de l' amiral Rickover, + l' Army + ne peut espérer + que quelques " miettes ", comme les engins nucléaires tactiques ( + missiles Thor, systèmes Davy Crockett ), les systèmes antiaériens ou + les premières défenses antimissiles, tous éléments marginaux et + souvent déficients qui ne permettent pas de faire contrepoids aux + ambitions de l' Air Force . + +

+

+ + Ce premier et vif + débat autour de les " rôles et missions " respectifs de les trois + armées + se double de + très importantes incertitudes tactiques quant à les possibilités + laissées aux forces terrestres : dans la mesure où l' on pense + devoir forcément évoluer sur un champ de bataille nucléaire, c' est + bien l' utilité et finalement l' existence même des armées qui + semble en jeu - les revues militaires de l' époque font état de ces + interrogations grandissantes . + + + Si l' ère atomique ( 1945 - 1953 ) ne + paraît pas encore menacer fondamentalement les forces terrestres - + les armes nucléaires sont d'abord perçues comme de " super-obus " + qui obligent à une plus grande dispersion - , la mise à le point et + la fabrication e + dites + tactiques, semblent sonner le glas de tous les principes jusqu'alors + immuables de la guerre terrestre : concentration logistique des + moyens, concentration physique des troupes, offensive, exploitation + ... + + C' est dans ce cadre et sous + la direction du général Ridgway que l' Army se lance, à partir de 1954, + dans une série d' initiatives visant une réforme radicale de ses + procédures tactiques, et qui consiste pour l' essentiel à réorganiser + les divisions de manière plus " dispersée " et avec des effectifs + moindres, de manière à réduire leur vulnérabilité aux frappes nucléaires + . + + Cette dispersion + physique + suppose une grande mobilité + tactique, des capacités de transport aérien tactique - le potentiel + des hélicoptères fait l' objet d' études approfondies - et des + moyens de communication et de commandement performants . + + + De ATFA - 1 à la réforme " + pentomique ", + en passant par PENTANA, qui vise le long terme, + ces réorganisations + s' appuient sur toute une série + d' exercices ( Follow Me, Blue Bolt, Sage Brush, Eagle Wing, Quick + Strike, Swift Strike ... ) et de wargames . + + + Le modèle " pentomique " + est sans doute le plus radical, + qui comprend 5 " Battle Groups ", disposés en pentagone, très + espacés les uns des autres et complètement autonomes - ils ont + absorbé les niveaux brigade et bataillon - afin de réduire la + vulnérabilité au feu nucléaire et de permettre à la division de + continuer le combat même après des pertes sévères . + + + Lancé en 1956 par le général + Taylor, + le concept + donne lieu à + différentes réorganisations qui ne produisent pas les résultats + escomptés, faute de manoeuvres assez poussées, mais surtout parce + que la technologie et l' argent nécessaires font défaut : sur sa + lancée des années précédentes, l' Army continue d' acquérir + massivement des armes nucléaires tactiques ( 43 % de son budget en + 1956 ) et ne peut investir dans des technologies de pointe en + matière de communications . + + + En l'absence de ces dernières - la + technologie fondamentale n' était de toute façon pas suffisamment + avancée -, + les échelons de commandement " pentomiques " + ne + peuvent efficacement contrôler leurs unités . + + + Finalement, + devant des critiques internes grandissantes et + confrontée à la possibilité de nouveaux engagements américains en + Asie du Sud-Est, + l' Army + abandonne en 1958 le concept " pentomique " et lance l' année + suivante MOMAR I, étude nouvelle qui envisage une mécanisation + massive de toutes les unités . + + + L' Army + adopte en 1964 + une structure divisionnaire beaucoup plus traditionnelle, proche de + la structure de la Seconde Guerre mondiale, dite ROAD . + +

+

+ + Cette série d' échecs + est intéressante à quatre + niveaux différents : elle illustre premièrement la difficulté d' une + réforme en profondeur, pourtant menée en interne par l' institution + elle -même . + + + En second lieu, + elle + montre, dans des conditions + technologiques il est vrai très différentes de celles qui prévalent + aujourd'hui, à quel point il est difficile de conserver réactivité, + puissance offensive et solidité défensive avec un dispositif très + dispersé . + + + De façon incidente, + l' expérience + a ancré + dans de nombreux esprits la notion que les méthodes éprouvées + étaient bien préférables à des " concepts " peut-être innovants, + mais qui faisaient courir un risque inutile d' échec catastrophique + ; le camp des traditionalistes en sort renforcé, même si le + processus de réforme produit quelques innovations isolées, en + l'espèce les unités héliportées . + + + Enfin, + parce que ces réformes en cascade - pratiquement une par an - sont + d'abord politiquement motivées, + elles + imposent à un processus par + nature délicat un rythme et un calendrier irréalistes compte tenu de + les contraintes propres de l' innovation militaire . + + + Une réforme qui a pour + objectif , dans un contexte stratégique donné , de prouver l' + utilité de l' institution dans la compétition interservice + court en effet le risque d' être + conduite trop rapidement et d' entraîner des résultats décevants sur + un plan strictement opérationnel . + +

+ + + + + La défaite vietnamienne + + + +

+ + L' engagement vietnamien + représente une + étape essentielle dans l' évolution de l' institution, non seulement + parce que il marque les limites du " American / Army Way of War ", + mais aussi en raison de les " leçons " générales qu' en retire l' + armée . + + + En + ce sens, et quel que soit l' intérêt militaire du conflit, + ce sont bien ses + conséquences sur les rapports civilo-militaires et les conceptions + dominantes au sein de le corps des officiers qui s' avèrent + déterminantes sur le long terme . +

+

+ + L' arrivée au pouvoir de John Kennedy , convaincu qu' + il faut vaincre les guérillas communistes sur leur propre terrain et + que la stratégie de les représailles massives + n' est pas + crédible, replace l' Army au centre de les préoccupations + stratégiques américaines . + + + Le nouveau président + insiste en + particulier sur l' importance des forces spéciales et sur ce que l' + on appelle alors la " contre-insurrection " . + + + Cependant, + et malgré la création des Bérets + verts, + l' Army + globalement + ne suit pas, à peine remise d' + une décennie d' expérimentations tous azimuts et focalisée sur le + combat de haute intensité réclamé par la nouvelle stratégie de " + riposte graduée " . + + + Réorganisée sur le modèle ROAD, + elle + n' engage qu' + une seule innovation importante, cette fois couronnée de succès : la + création en 1964 de la première unité de combat héliportée, la 11e + Air Assault Division, rebaptisée First Cavalry Div ., Airmobile, en + dépit de les réticences des traditionalistes et de la résistance + acharnée de l' Air Force, qui entend se réserver le monopole du ciel + . + + + S' appuyant précisément sur le + concept d' enveloppement vertical ", + la First Cav . et les + unités héliportées + remportent tout d'abord une + série de succès ( engagement de Ia Drang, octobre - novembre 1965 ) + grâce à l' extraordinaire mobilité conférée par les hélicoptères + . + + + En réaction, + le Nord-Vietnam et le Viêt-Cong + repassent en " + phase 2 " dans la " guerre révolutionnaire ", soit des opérations de + guérilla qui visent à harceler l' ennemi, jouent sur la durée et + évitent les engagements majeurs . + +

+

+ + Or, + et quoi qu' on pense des errements + de la stratégie générale décidée par les autorités politiques ou de + la campagne de bombardements du Nord-Vietnam, il est tout à + fait clair rétrospectivement que l' Army n' + a fait preuve d' aucune imagination tactique lors de les opérations + menées au Sud . + + A cet égard, + le manque d' intérêt des plus hautes autorités de l' + Army à l'égard de les guerres de basse intensité en général , et de + la spécificité de le conflit vietnamien en particulier , + se traduit par une myopie + tactique et une rigidité dans l' organisation qui exercent des + effets dommageables pendant tout le conflit . + + + Celui -ci + prend systématiquement la forme + d' opérations de ratissage ( search and destroy ops ) qui donnent de + bien maigres résultats, malgré des pertes en augmentation et de très + importants dommages collatéraux . + + C' est qu' en effet l' Army se + refuse à employer les méthodes éprouvées de lutte anti guérilla, telles + que la dispersion des unités, le quadrillage du pays et la protection + des populations, tout en cherchant en vain à obliger son adversaire à + livrer et à perdre une bataille décisive, ou du moins une succession d' + engagements si coûteux que l' armée nord-vietnamienne ne pourrait + progressivement plus poursuivre la lutte . + C' est le fameux " + cross-over point ", point de rupture à partir duquel les ressources + humaines ennemies doivent aller en déclinant . + Il s' agit d' une pure stratégie d' attrition, qui passe + notamment par une application indiscriminée de la puissance de + feu américaine, ce qui logiquement produit de nombreuses pertes + civiles, et donc sert la propagande et le recrutement menés par le + Viêt-Cong, tout en poussant les officiers américains à exhiber des " + résultats " mesurés à l' aune du " body count ", ou décompte des + cadavres . +

+

+ + Défaut supplémentaire, + l' Army + a conservé le + déplorable système de rotation des unités et des hommes hérité de la + Seconde Guerre mondiale, dont les effets pervers sont encore + amplifiés par les appréhensions politiques de Lyndon Johnson, qui + refuse d' appeler les réserves et se contente d' amplifier le draft + . + + Il en résulte une absence préjudiciable de cohésion des unités de + base,unité + + au final, ce sont les milices + sud-vietnamiennes et les actions de la CIA ( opération + Phoenix ) qui s' avèrent les plus efficaces contre le Viêt-Cong, tandis + que le général Westmorland se contente de persévérer avec la même + stratégie générale d' attrition en réclamant davantage de troupes + . +

+

+ + Comme on le sait désormais, + ce n' est finalement qu' à l'occasion de l' offensive du Têt, lancée + délibérément en 1968 par Hanoi, que le cross-over point est atteint en + ce qui concerne du moins le Viêt-Cong, l' armée nord-vietnamienne étant + alors obligée de prendre le relais . + + A ce stade, + toutefois, + l' offensive + a produit ses effets politiques, + et les Etats-Unis commencent à se désengager . + + + La montée des tensions politiques en Amérique , et en + particulier sur les campus , + pousse + d'ailleurs Johnson puis Nixon à envoyer majoritairement au Vietnam, + et plus encore en première ligne, des recrues provenant des classes + défavorisées et donc des minorités ethniques, amplifiant ainsi les + pratiques de la Seconde Guerre mondiale . + + + Ressentie comme une injustice, + ce système de recrutement + se conjugue à + la détérioration de la situation sur le terrain pour produire une + nette dégradation du moral des troupes, au point de menacer la + viabilité du contingent présent au Vietnam : la révolte contre les + officiers, les nombreuses occurrences de fragging, l' usage répandu + des drogues, bref toutes les images traditionnellement associées à + la guerre du Vietnam dans les représentations communes, + correspondent précisément aux années 1969 et 1970 . + + + A + la fin de l' engagement vietnamien, + l' Army + est au + bord de la décomposition : certains de ses éléments sont en révolte + ouverte, le corps des officiers a l' impression d' avoir été trahi + par l' arrière ", et les Etats-Unis, singulièrement l' armée de + terre, viennent de subir leur " première " défaite . + + + La débâcle + se + conclut logiquement par l' abandon de la conscription et la + constitution d' une armée de métier qui, d'ailleurs, peine + considérablement à attirer des volontaires de qualité pendant toute + la décennie, tant l' image de l' institution a été ternie pour + longtemps . + +

+

+ + au + terme de ce bref rappel historique, il convient de souligner tout ce que + la défaite a de déstabilisant pour l' institution : au Vietnam, ce ne + sont pas seulement les défauts traditionnels de l' armée qui ont joué + contre elle, puisque même ses " points forts " l' ont en quelque sorte + trahie ; à tout prendre, le système de gestion du personnel est sans + doute moins à blâmer que le choix irréfléchi d' une stratégie d' + attrition, spécialement inadaptée à un contexte de guérilla . +

+ + + + + + De la rénovation au triomphe + + + +

+ + La défaite vietnamienne + est l' + occasion pour l' armée de terre d' une introspection poussée et d' un + retour aux sources intellectuelles . + + + Si les conséquences politiques de cette remise en question en viennent + à obérer durablement la flexibilité de l' Army , les avancées + doctrinales et qualitatives qui marquent la période n' en + sont pas moins bien réelles . + +

+ + + + Le retour à la " grande guerre " et ses conséquences + + + +

+ + Dans la foulée du Vietnam, + les années 1970 + permettent à l' + Army d' engager une autocritique qui prend des allures d' examen de + conscience . + + + Les " leçons " politiques et opérationnelles que l' + institution tire de son engagement vietnamien + participent toutefois davantage + d' une reconstruction a posteriori que d' une analyse objective de + la réalité historique, perdue au milieu de controverses multiples + . + + + Cet exercice d' introspection + débouche sur la + reconstitution d' une force à maints égards " traditionnelle " + . + + + En parallèle, + s' est fait jour + une sorte de perception communément admise ( conventional wisdom ), + qui pèse encore aujourd'hui sur les marges de manoeuvre internes de + l' Army et, plus généralement, sur les rapports civilo-militaires + . + +

+

+ + L' abandon de la conscription + ne se + fait pas au profit de une armée professionnelle plus facile à + engager politiquement, bien au contraire . + + + Retenant du Vietnam l' insuffisant + soutien des autorités politiques et les effets pervers d' un + engagement qui ne dit pas son nom, + la hiérarchie militaire, toutes armées confondues , + entreprend de se structurer de + telle sorte qu' il soit impossible à l'avenir pour le président des + Etats-Unis d' engager des moyens militaires de manière graduelle en + espérant éviter un débat public sur le sujet . + + + Pour ce faire, + les trois Services + imbriquent + ensemble les forces d' active et les réserves, délégant à ces + dernières une bonne partie des fonctions de soutien jusqu' à rendre + pratiquement infaisable d' engager les premières de façon + significative sans mobiliser les secondes - concept " Total Force " + . + + + L' Army + en particulier + n' est pas + optimisée pour l' emploi discret et immédiat de ses capacités : la + fin du Vietnam, le passage à la all-volunteer force et la + refocalisation sur le théâtre européen favorisent des structures, + des équipements et une mentalité spécifiques, très orientés sur la " + grande guerre " et très réservés quant à d' éventuelles " aventures + " sur des théâtres secondaires ou des réformes doctrinales risquées + . + +

+

+ + La critique de la responsabilité politique + n' affecte pas + seulement l' organisation des forces, mais influence également l' + attitude d' ensemble des officiers vis-à-vis des rapports + civilo-militaires en général et de l' usage de la force en + particulier . + + + Les " civils " + sont considérés avec méfiance, + pour ne pas dire hostilité, et le corps des officiers adhère + progressivement à ce que l' on pourrait appeler une " théorie + prussienne " des rapports entre autorité politique et hiérarchie + militaire . + + + En lieu et place de la " théorie + classique " ( exposée par exemple par Samuel Huntington dans The + Soldier and the State et encore d' actualité aujourd'hui en Europe + ), + cette théorie + r��visionniste, entièrement dérivée de le Vietnam , + considère que + les militaires doivent assumer la direction d' ensemble des + opérations, dès lors que les politiques ont opté pour le recours à + la force . + + Il s' agit d' éviter à la fois l' usage " gesticulatoire + " ( signaling ) des capacités militaires et le " micro-management " des + opérations elles -mêmes . + + Si elle pose en principe une + séparation nette des responsabilités ( le politique décide du " + pourquoi " et du moment, le militaire du " comment " ), + cette théorie + a une tendance + naturelle à " déborder " de son cadre : sous prétexte de conseiller + le politique quant à les modalités du recours à la force et au + bien-fondé des différentes options, les militaires en viennent à se + prononcer sur le bien-fondé de l' usage de la force . + + On en veut pour preuve l' analyse + de la défaite américaine au Vietnam opérée par le colonel Harry Summers, + dont l' ouvrage, On Strategy, sous couvert d' un retour à Clausewitz, + développe une critique sévère de la gestion du conflit par les + politiques et met en forme ce nouveau " prussianisme " . + + Depuis sa publication, + l' ouvrage + représente + d'ailleurs une véritable " bible " pour les officiers et est inclus + dans la liste de lectures obligatoires dans le cursus de l' Army + . + + + Ravivée par l' expérience + malheureuse du Liban ( 1983 ), + cette conception du rôle des armées en général et de + les forces terrestres en particulier + est formalisée une première fois + dans ce qu' il est convenu d' appeler la " doctrine Weinberger " ( + 1984 ), appelée à devenir la " doctrine Powell " quelques années + plus tard . + + Y est posée une série de principes + destinés à guider le politique en circonscrivant les + conditions légitimes d' emploi de la force au regard de la rationalité + militaire . + + Ces principes + sont au nombre de six : + +

+ +

+ + des intérêts vitaux, américains ou alliés , + doivent être en jeu ; + +

+

+ + la victoire, à le sens classique et militaire de + le terme , + doit être explicitement + recherchée ; + +

+

+ + les objectifs politiques et militaires + doivent être clairement + formulés, afin de éviter toute évolution involontaire et + imprévue de la mission ( mission creep ) ; + +

+

+ il faut engager + d'emblée + un volume suffisant de forces, afin de éviter l' escalade et l' + enlisement ; +

+

+ + en préalable à l' + intervention, + le pouvoir exécutif + doit obtenir de la part de + le Congrès et de l' opinion une " assurance raisonnable " de + soutien ; + +

+

+ + la force + ne doit être utilisée que + comme ultime recours . + +

+ +

+ + A l'évidence, il s' agit + là de conditions + extrêmement restrictives, qui excluent pratiquement toute + intervention autre qu' une guerre classique autorisant un usage illimité + de la force . + + Particulièrement en + faveur auprès de l' Army, + la doctrine Weinberger + légitime ex post les préférences a priori de l' institution pour la + " grande guerre " et les théâtres majeurs de la guerre froide : en + quittant l' Asie de le Sud-Est , l' Army + est instantanément refocalisée + sur ce qu' elle estime être son " coeur de métier " et sa raison d' + être, le combat de haute intensité . + + + Autrement dit, + l' armée américaine + a pour mission + de se préparer à contrer une avancée soviétique dans les zones où + elle est déjà présente via des prépositionnements massifs d' unités + et d' équipements ( Europe, Corée du Sud ) ; le " reste " est du + ressort des Marines et de l' Air Force . + +

+ + + + + AirLand Battle " et le renouveau doctrinal de l' US + Army + + + +

+ + Très affirmé dès + que le primat de la grande guerre et des spécialités correspondantes + semble menacé, + ce conservatisme + s' accompagne + toutefois au long de la période d' un réel effort matériel et + intellectuel pour faire face à la supériorité conventionnelle + attribuée aux forces du pacte de Varsovie . + +

+

+ + Bien que l' amélioration de la + qualité des personnels ne s' opère que lentement, + et que les résultats opérationnels soient en + demi-teinte ( échec retentissant de l' opération " Desert One ", + demi-succès de la Grenade ou de Panama ), + l' Army + lance pendant + cette période tous les armements majeurs appelés à connaître la + consécration lors de la guerre du Golfe : missiles antichars TOW, + chars M1 Abrams, véhicule de combat d' infanterie Bradley, + hélicoptères Apache et jusqu' au système antimissile Patriot + . + + + Tous ces programmes + sont d'abord + conçus dans la perspective d' un affrontement conventionnel en + Europe contre le pacte de Varsovie : le développement des forces + nucléaires soviétiques à tous les niveaux ( stratégique, + intermédiaire et tactique ) durant les années 1960 et 1970 rend en + effet délicat, aux yeux des responsables de l' OTAN, de se reposer + sur la seule dissuasion pour contrebalancer l' avantage + conventionnel soviétique, qui paraît d'ailleurs aller en s' + accroissant . + + + Par-delà les nécessités de la + stratégie générale de " riposte graduée ", + ces développements + procèdent également, on l' a vu, + des préférences profondes de l' institution . + +

+

+ + Au niveau de l' organisation et de + la doctrine, + les décennies postérieures à le Vietnam + donnent lieu à une renaissance + remarquable . + + + Le thème dominant + tient en une formule simple : " + Fight outnumbered and win ", combattre en situation d' infériorité + mais gagner . + + + Outre les équipements majeurs mis en chantier à + l'époque , la réponse à le défi soviétique + passe par une refonte doctrinale + en plusieurs étapes : création en 1973 d' un centre de la doctrine ( + TRADOC ) sous la direction du général DePuy, redécouverte des " + classiques " de la littérature stratégique comme Clausewitz, + publication du FM 100 - 5 ( Field Manual, operations ) Active + Defense en 1976, et dans la foulée lancement de DRS, nouvelle étude + de réorganisation divisionnaire ... + +

+

+ C' est dans ce contexte qu' intervient + la querelle opposant " traditionalistes " et " partisans de + la guerre de manoeuvre ", les seconds reprochant aux premiers de s' en + tenir à une " pure logique d' attrition " . + + A la suite de ces controverses, + l' attrition + désigne dans le vocabulaire + américain contemporain l' application linéaire de la puissance de + feu et plus généralement des moyens matériels : dans cet échange qui + obéit grosso modo aux lois de Lanchester, la victoire va à la partie + qui dispose des réserves les plus nombreuses, à moins de un + différentiel qualitatif considérable . + + + A ce jeu -là, comme le soulignent + les critiques des " maneuverists " à l'encontre du FM de 1976, + les forces + occidentales + sont forcément perdantes face à + la supériorité mécanisée soviétique, et la pire des solutions + consiste à leur laisser l' initiative en se cantonnant à une + stratégie défensive, même " active " . + + + En sens inverse, + ils + proposent d' + adopter le paradigme de la " guerre de manoeuvre ", qui repose + tactiquement sur la recherche d' avantages de position, et à + l'échelle de le théâtre sur des pénétrations audacieuses, sur le + modèle des campagnes napoléoniennes et surtout du blitzkrieg + allemand ; il s' agit, par une prise de risque calculée, de + provoquer un " choc opératif " dans le système adverse et d' obtenir + des résultats disproportionnés ( non linéaires ) au regard du + rapport de force quantitatif . + + + Au niveau tactique comme au niveau opératif, + il s' agit également de " + saturer " le système de commandement adverse en le prenant + systématiquement de vitesse ; en bref, rechercher et exploiter, dans l' + espace comme dans le temps, les points faibles de l' adversaire . + + Sous la direction du général Starry, qui a remplacé DePuy, + l' édition de 1982 de le FM 100 - 5 + reprend + partiellement à son compte les préceptes du " maneuver warfare " ou + style de guerre manoeuvrier . + + + Ce paradigme doctrinal + se répand + sûrement tout au long de les années 1980, au sein de le corps des + officiers comme d'ailleurs auprès de les Marines ou des alliés de l' + OTAN . D' un point de vue pratique, cependant, il s' agit d' un + succès en demi-teinte, dans la mesure où les stratégies + opérationnelles retenues, " AirLand Battle " au sein de les forces + américaines et " doctrine Rogers " au sein de l' OTAN, doivent + autant à la technologie qu' au paradigme de la guerre de manoeuvre + . + + + En se proposant de détruire les + second et troisième échelons soviétiques par des frappes dans la + profondeur, + conduites par l' Air Force ou par + ses propres systèmes à longue portée ( ATACMS , Apache ), + l' Army + entreprend bien de synchroniser + les capacités de ses divisions au niveau opératif, mais elle tire + surtout parti des possibilités offertes par des technologies déjà en + place à l'époque : munitions aériennes de précision, sous-munitions + antichars délivrées par l' artillerie à longue portée, etc . + +

+

+ + En parallèle à " AirLand Battle ", + le général Starry + lance en 1978 les + initiatives " Army 86 " et " Division 86 ", qui concernent l' + organisation et les structures de force . + + + Fondée sur des analyses et des + expérimentations approfondies, " + Army 86 + " + propose deux modèles ( Heavy + Division 86 et Infantry Division 86 ) qui se situent dans le + prolongement des divisions ROAD toujours en vigueur, mais + incorporent des capacités supplémentaires tout à fait significatives + . + + + Avec 20 000 hommes et une brigade + d' hélicoptères d' attaque, + la Heavy Division 86 + est véritablement + conçue pour répondre en profondeur à l' offensive échelonnée prônée + par la doctrine soviétique ; bien que approuvé, le plan est + toutefois revu à la baisse faute de moyens suffisants ( hommes, + équipements ) et d' argent, et c' est une version réduite qui est + finalement appliquée par le plan " Army of Excellence " ( 1983 ) + . + + + Censée servir sur n' importe + n' + importe quel théâtre d' opérations, la division d' infanterie doit + répondre aux impératifs suivants : mobilité, flexibilité et + puissance de feu accrue, ce qui veut dire concrètement être + aérotransportable en C - 141 et pouvoir résister à une unité ennemie + dotée de chars T - 72 . + + + des résultats mitigés et un coût là encore prohibitif + conduisent à l' abandon pur et + simple du projet - il convient toutefois de souligner la + ressemblance frappante, en termes d' objectifs, entre ce projet et + l' actuel plan Shinseki . + +

+

+ + La rançon de cette intense focalisation sur la + problématique de le " front central " + se manifeste + rapidement, dès la fin des années 1970 : face à les percées + soviétiques dans le Tiers-Monde, l' Army ne dispose pas de forces à + la fois facilement projetables et capables d' infliger un coup d' + arrêt à l' adversaire . + + + Les années 1980 + sont ainsi le théâtre d' + expérimentations diverses, tant au niveau de les matériels que des + organisations, afin de mettre sur pied une division légère qui soit + viable . + + C' est dans ce cadre qu' est + tout d'abord lancé en 1980 le projet HTLD de " division légère + technologique " ( Hi-Tech Light Division ) : il s' agit de protéger le + golfe Persique face à une éventuelle attaque-éclair soviétique depuis l' + Afghanistan, en mettant sur pied une organisation radicalement nouvelle + fondée sur l' exploitation de technologies émergentes, en particulier un + véhicule léger, donc déployable par avion, mais doté d' une réelle + capacité antichar ( Armored Gun System ) . + + Après trois ans de recherches et + d' expérimentations, + et parce que il est clair que les technologies + requises n' arriveront pas à maturité avant au moins une décennie, + le général Wickham + propose un projet moins + ambitieux et plus classique, le développement de la HTMD, division + motorisée mixte ( une brigade lourde toutes armes, une brigade + légère toutes armes et une brigade d' infanterie ) censée combler le + " trou " entre divisions légères et divisions lourdes . + + + Une fois encore, + les problèmes pécuniaires et technologiques + conduisent au démantèlement du + projet . + +

+

+ + Tout comme Infantry Division 86, + ces tentatives répétées + présentent de + nombreux points communs avec l' actuel plan Shinseki : il s' agit de + pouvoir déployer rapidement et sur de grandes distances une force + terrestre apte à conduire, en conjonction avec les autres Services, + une action retardatrice avant l' arrivée des forces lourdes . + + + A l'époque comme aujourd'hui, + la technologie + est envisagée + comme un moyen de compenser l' infériorité organique des forces + légères en termes de protection et de puissance de feu . + + + Malgré les insuffisances de + certains matériels, + le concept + est loin de manquer d' intérêt + et préfigure à maints égards les solutions proposées aujourd'hui + . + + + au final, + le poids institutionnel des heavies, ou armes lourdes + ( armée blindée cavalerie , infanterie mécanisée , artillerie ), + mais surtout le manque d' argent et l' immaturité de les + technologies requises + empêchent ces projets d' aboutir + . + +

+

+ + au terme de toutes les + expérimentations menées entre 1975 et 1985, + l' armée + se rabat sur le + plan " Army of Excellence " ( 1983 ), qui comprend une version + allégée du projet Division 86 pour les unités lourdes, développe les + moyens de commandement au niveau de les corps et tranche le problème + insoluble des unités légères en créant de pures divisions d' + infanterie à spécialité " géographique " ( par exemple la 10e Light + Infantry Division - Mountain ) . + + + Avec des effectifs réduits ( 10 + 000 hommes ), + dépourvues de véhicules et dotées d' une autonomie + logistique de 48 heures, + ces divisions + ne demandent que 450 sorties + aériennes pour être déployées mais sont explicitement réservées à + des missions de basse intensité . + + + Leur faiblesse intrinsèque + suscite + d'ailleurs, au sein de l' Army comme en dehors, des critiques + nourries qui dénoncent tantôt leur inutilité en situation de combat, + tantôt leur faible autonomie . + + + Quatre de ces + divisions + sont progressivement mises en + place . + +

+

+ + En + définitive, et en dépit de une application en demi-teinte des + avancées doctrinales, + les années 1980 + s' achèvent par + une incontestable amélioration de l' Army : les efforts en matière + de recrutement ( augmentation des salaires, campagnes de publicité + ), d' entraînement et de matériels portent leurs fruits et les + forces terrestres qui sont envoyées dans le Golfe en 1990 sont + probablement les plus homogènes et les meilleures jamais constituées + par les Etats-Unis . + +

+ + + + + Desert Storm " : un triomphe contesté + + + +

+ + La guerre du Golfe + représente un + triomphe collectif pour les forces armées américaines . + + + Dans la perspective + de l' Army, + les opérations, et en particulier la phase terrestre + , dite " guerre de les 100 heures " , + consacre le + bien-fondé de la plupart des initiatives précédentes : les Abrams + comme les Apache apportent la preuve de leur supériorité complète + sur les matériels soviétiques présentés comme comparables, les + troupes font une démonstration de professionnalisme et le + haut-commandement de l' Army n' oublie pas de souligner l' + importance du fameux " mouvement tournant gauche " ( left hook ) + accompli par le VIIe corps avec le XVIIIe corps en flanc-garde + . + +

+

+ + A y regarder de plus près, + toutefois, il s' agit d' un + triomphe de courte durée . + + + il + il efface bien le " syndrome + vietnamien " et restaure le prestige des " armes américaines ", les + analyses postérieures font apparaître l' infériorité patente de l' + adversaire à tous les niveaux imaginables : commandement, + équipement, formation de la troupe, motivation, sans parler bien + entendu de l' écrasante supériorité aérienne et " électronique " - + on ne dit pas encore " informationnelle " - des alliés . + + + La manoeuvre de flanc + est + d'ailleurs un échec, dans la mesure où l' attaque du Marine Corps le + long de la côte, bien loin de " fixer " les Irakiens, donne à Saddam + Hussein le signal de la retraite générale : pris de vitesse, le + mouvement tournant frappe dès lors largement dans le vide et ne + rencontre sur sa route que les unités délibérément placées en + flanc-garde par le dictateur irakien afin de sauver ce qui peut l' + être de son armée . + + + En définitive, + l' objectif militaire consistant à enfermer l' armée + irakienne et à détruire la Garde républicaine - avec , sans doute , + en arrière-plan l' intention de faire chuter le régime par ce biais + - + n' est pas atteint, et n' aurait + sans doute pas pu l' être, sauf à engager des opérations de grande + envergure dans les zones habitées de l' Irak, Bassorah en + particulier . + +

+

+ + Quelles qu' aient pu être les + insuffisances de l' opération, + elles + importent moins cependant que + ses retombées au niveau de les perceptions . + + + La " guerre de les 100 heures " + a en effet été précédée, dans + tous les sens de cette expression, par une campagne aérienne de six + semaines sans équivalent dans l' histoire . + + + Le paradoxe + n' est pas mince, + qui veut que " Tempête du désert " marque à la fois l' apogée de l' + Army de l' après-Vietnam, à dire vrai son premier triomphe militaire + depuis 1945, et " lance " dans le même mouvement le thème et l' + école de la RMA, qui jouent dans un sens globalement défavorable aux + intérêts de l' institution . + + + Ce paradoxe + se résout + toutefois, dans la mesure où cette même guerre du Golfe a représenté + un triomphe bien plus grand encore pour l' Air Force, et a + véritablement relancé les débats autour de l' Air Power " . + + + La première moitié des années 1990 + est ainsi le théâtre d' une + importante littérature sur le conflit de 1991 qui, dans l' ensemble, + s' attache à souligner l' arrivée à maturité " ( the coming of age ) + de l' arme aérienne et prend parti plus ou moins nettement en faveur + de la nouvelle version de l' Air Power ", telle que présentée, par + exemple, par John Warden, lui -même à l'origine du plan de + frappes + +

+

+ + Instant Thunder " . + + + + Cette controverse + est non + seulement le fait des partisans attitrés de l' Air Force, mais elle + reçoit encore une sanction presque officielle avec le lancement de + la Gulf War Air Power Survey, étude approfondie sur le modèle de + celles conduites après la Seconde Guerre mondiale - rien de tel n' a + en revanche été produit au profit de les opérations terrestres + . + + + Très peu de temps après la guerre du Golfe, l' Army + redécouvre + ainsi, selon la formule popularisée durant les années 1950, que " le + véritable ennemi, c' est l' Air Force " . + + + De fait, + le déroulement de cette campagne + a + instantanément placé l' armée de terre dans une position défensive + dont elle n' est en réalité pas sortie depuis lors . + + + A ce constat amer, + s' ajoute + encore la douloureuse réduction de format consécutive à la fin de la + guerre froide et entreprise dans la foulée du Golfe : en quelques + années, l' armée perd 8 divisions sur 18 et se redéploie massivement + vers le territoire américain . + +

+ + + + + Conclusion : la " culture " de l' US Army et les + leçons objectives des réformes passées + + + +

+ + Après avoir passé + en revue cinquante ans d' histoire de l' Army, + deux séries de considérations + semblent s' imposer, qui ont + trait respectivement à la culture de l' institution et aux + caractéristiques des processus de réforme réussis . + +

+

+ + Le succès de la guerre du Golfe tranche avec tous les + engagements précédents de l' Army : il + s' agit d' une opération de + haute intensité, reposant sur une logistique impressionnante et un + usage extensif de la puissance de feu, s' inscrivant enfin dans un + cadre politique clair, qu' il s' agisse des objectifs fixés par le + politique, du déroulement de l' intervention ( début et surtout fin + ) ou du soutien de l' opinion américaine . + + + En d'autres termes, " + Tempête du désert " + représente, en + accord d'ailleurs avec la volonté explicite de la hiérarchie + militaire, un véritable " retour aux sources ", en l'occurrence l' + expérience réussie et transfigurée en modèle de la Seconde Guerre + mondiale . + + + Et c' est cette orientation qui constitue la + culture de l' Army, son " coeur de métier " historique et la définition + minimale commune à la plupart de ses membres, par-delà les revirements + des " stratégies de sécurité nationale " et les réorganisations + successives . + + A ce propos, il convient + de souligner que + les réformes les plus réussies, telles que ROAD ou Army of Excellence, + se sont toutes situées dans la perspective de la " grande guerre " ; a + contrario, les forces américaines et l' Army tout spécialement ont + exhibé des difficultés plus ou moins marquées dès lors qu' il s' est agi + d' intervenir dans le cadre de guerre limitées, telles qu' opérations de + stabilisation mélangeant civils et combattants, guerres de guérilla ou + même guerre classique circonscrite dans certaines limites ( Corée ) . + + Résultant de cette histoire singulière en même temps que elles la + renforcent, + les doctrines Weinberger et Powell + sont à la fois l' écho de ces + préférences au niveau stratégique et l' expression d' un modèle + idéal de relations avec l' autorité politique qui traduit au fond + une méfiance considérable à l'égard de cette dernière . + + + Parce que elles + desservent souvent l' Army dans la routine des querelles + interservices, + ces relations civilo-militaires tendues + contribuent plus + d' une fois à une absence de soutien politique et budgétaire, + dommageable lors de les tentatives de réforme - ce n' est guère qu' + en situation de conflit à grande échelle que l' Army prend le pas + sur ses rivales, pour retomber derrière l' Air Force après la Corée + ou le Vietnam, ou derrière la Navy lors de le build-up reaganien + . + +

+

+ + Ce manque de soutien politique + paraît d' autant + plus curieux de prime abord que l' Army a multiplié, tout au long de + la période, les tentatives de réforme - on ne compte pas moins d' + une vingtaine de projets de réorganisation divisionnaire . + + + De cette fois on de plans et de réformes émergent + quelques régularités : + l' innovation " + prend " mieux en temps de paix, + car elle réclame du temps et de multiples expérimentations ; la + transformation des organisations, des structures et de la doctrine + fonctionne lorsqu' elle est graduelle, qu' elle rencontre un large + soutien dans le corps des officiers et s' appuie sur des concepts + éprouvés ainsi que sur des matériels existants, au moins au niveau + de la technologie . + + C' est notamment la cas du projet + Division 86, très bien pensé . + + En sens inverse, + un écart trop important entre les ambitions et les + moyens ( Army 86 ) , et surtout la précipitation engendrée par des + motifs politiques ( modèle " pentomique " ) et le développement de + concepts anticipant sur les avancées technologiques ( HTLD ) + produisent invariablement de + mauvais résultats . + +

+

+ + Enfin, + succès ou échecs, + ces réformes + présentent des + points communs frappants avec le plan Shinseki : depuis cinquante + ans, l' Army cherche en effet à améliorer simultanément la puissance + de feu ( lethality ), la mobilité stratégique ( deployability ) et + tactique et la flexibilité, entre autres logistique ( sustainability + ) . + + + Si, à certains égards, + ce sont là de les objectifs constants à travers l' + histoire et communs à de nombreuses organisations militaires , et si + , en parallèle , le combat de haute intensité contre les forces + soviétiques a dominé durant la guerre froide , le problème de le + déploi + ont pas moins + constitué une préoccupation récurrente de l' Amérique et de son + armée, prisonnière de la situation géographique particulière du pays + . + + + Concernant les solutions + proposées, + la filiation + est tout aussi + nette et, depuis les années 1970 particulièrement, l' Army attend + des avancées technologiques qu' elles lui permettent d' échapper + autant que possible à l' arbitrage entre déployabilité et capacité + de combat . + + + En définitive, et malgré l' + évolution du vocabulaire, + l' Interim Brigade + Combat Team ( IBCT ) + actuellement en développement s' inscrit dans une longue série de + réformes, et il convient de garder ce passé à l' esprit dans l' + analyse du projet actuel . + +

+ + + + + + + Une transformation brusquée + + + +

+ + Dépositaire de cet héritage complexe et du + succès fraîchement acquis de l' opération " Desert Storm ", + l' Army de les années 1990 + se trouve confrontée à trois problèmes + majeurs, qui ne se recoupent ni chronologiquement, ni analytiquement + . + + + Immédiatement après la guerre du Golfe + interviennent les effets + de la fin de la guerre froide en termes de crédits et de volumes de forces ; + cette réduction de format s' achève à peu près vers 1995, avec une armée de + terre rognée de 40 % . + + + Dans la foulée, + toutefois, + les forces armées américaines + doivent faire face à la + multiplication sans précédent des projections et des interventions tout au + long de la décennie ; du point de vue de l' Army, les opérations de + stabilisation sont particulièrement préoccupantes, étant donné les effectifs + qu' elles mobilisent dans la durée et les problèmes de gestion de personnel + qu' elles suscitent . + + + En toile de fond, + enfin, + le débat autour de la RMA + s' amplifie tout au long + de la période, et l' accent mis sur les capacités de frappe à longue portée + place l' Army dans une position défensive . + +

+

+ + En parallèle à ces développements + extrinsèques, + l' Army + conduit en interne deux + projets de modernisation, " Force XXI " et " Army After Next " . + + + ils + sont bien, de la part de + l' institution, une réponse aux arguments avancés par l' école de la RMA, + réponse qui mêle d'ailleurs rejet et récupération de l' argumentaire " + révolutionnaire ", ils n' en constituent pas moins une démarche originale, + articulée aux besoins et aux conceptions propres à la " première force + terrestre du monde ", comme l' armée américaine aime à le rappeler . + +

+

+ + Lancé en 1999, + le plan Shinseki + doit être interprété + comme le point de convergence des pressions externes et du processus interne + ; reste à mesurer l' importance de facteurs plus immédiats, le lancement de + l' Interim Force " ayant bien entendu pour fonction de faire taire les + critiques suscitées par les déboires de la " Task Force Hawk " quelques mois + plus tôt, et celles, non moins déstabilisantes, en provenance de le nouveau + secrétaire à la Défense à partir de 2000, Donald Rumsfeld . + +

+ + + + Les années 1990 : défense et politique + + + +

+ + L' héritage de la guerre froide + se révèle être à + double tranchant : si, d' un côté, l' on retrouve pour partie dans le + plan Shinseki les expérimentations doctrinales et les tentatives de + réorganisation de la période précédente, de l' autre, la culture + politique et stratégique de l' Army constitue indéniablement un frein à + l' adaptation de l' institution au contexte nouveau de l' après-guerre + froide . + +

+

+ + Dans la foulée de la + guerre du Golfe, + la priorité des militaires américains, toutes armées + confondues , + va à la préservation + de l' héritage des années 1980, qu' il s' agisse du format global de + forces ou des programmes en cours de développement . + + + En parallèle, + les armées et tout particulièrement l' armée de terre + restent attachées à + la doctrine Weinberger, bientôt rebaptisée doctrine Powell, ainsi que au + primat politique et doctrinal de la grande guerre mécanisée . + +

+ + + + L' Army nouveau modèle : guerre froide " + lite ! " + + +

+ + Avec la fin de la + guerre froide + se profile pour + l' Army la hantise de l' armée creuse " : la fin de chaque conflit a + été en effet marquée par la démobilisation massive des forces + terrestres . + + + En conséquence, + loin de se lancer dans des innovations ou dans des + réorganisations ambitieuses, + l' institution + consacre toute son énergie à + défendre les acquis . + + + Dix ans plus tard, + le succès obtenu + paraît mitigé . + +

+

+ + La réduction du volume global de forces + s' opère en plusieurs étapes, de + 1990 à 1997 ; plus que n' importe quel autre facteur, ce sont les + attentes économiques de l' électorat et la contrainte budgétaire qui + guident la restructuration . + + + Anticipée par l' Administration + sortante, + cette réduction inévitable + avait donné lieu + à un premier plan, " Base Force ", qui traduisait assez exactement + les attentes des militaires en proposant pour l' après-guerre froide + un volume global de forces représentant 80 % de celui des années + 1980 . + + + Aussitôt + au pouvoir, + l' équipe de Bill Clinton + met au point la Bottom-Up + Review, ou révision de fond en comble, qui se traduit par une + nouvelle diminution, moins prononcée que la première . + + + Au final, et parce que elle a été + la plus touchée, + l' Army + passe de 18 + divisions en 1990 à 12 en 1995 ( format " Base Force " ), puis à 10 + aujourd'hui . + + + Outre le nombre de grandes unités, + sont également + réduits au cours de les années 1990 les effectifs en hommes et en + matériels des divisions, en particulier blindées et mécanisées ; + elles comprennent aujourd'hui quelque 15 000 hommes, soit environ 3 + 000 de moins que dans le format défini par " Army of Excellence " + . + + + Concernant les équipements, + la majeure partie de la décennie 1990 + se + passe à améliorer les matériels existant, en faisant premièrement en + sorte que toutes les unités d' active soient dotées des dernières + versions des plateformes majeures ( chars Abrams, VCI Bradley, + hélicoptères Apache ), deuxièmement en poursuivant les programmes + lancés pendant les années 1980 ( canon Crusader¸ hélicoptère + Comanche ) . + + + Si le processus s' + opère le plus souvent au détriment de les unités de réserve ( Army + National Guard et Army Reserve ), qui héritent des équipements les + plus vétustes, + la fin de la décennie + voit à + l' inverse la réorganisation de certaines unités de réserve, par + exemple celles désactivées quelques années avant comme la 24th mech, + en unités viables censées compléter les divisions d' active, + partiellement ou intégralement, au sein de les corps . + + + au terme, + l' institution + parvient, en dépit de les réductions successives, à préserver l' + essentiel : ses structures, sa doctrine et ses principales unités, + certaines d' entre elles en réserve . + + + De la sorte, + est garantie la possibilité + théorique d' une remontée en puissance, en cas de résurgence d' une + menace majeure . + +

+

+ + Durant les années 1990, + toutefois, ce n' est pas tant l' éventualité d' une + telle résurgence qui rend la réserve si précieuse, mais + plutôt les diverses " urgences " ( contingencies ), dans les Balkans, à + Haïti et ailleurs, qui nécessitent de faire appel aux réservistes afin + de soulager les unités d' active . + + La multiplication sans précédent des opérations + extérieures de toute nature , de le maintien de la paix à les + alertes dans le golfe Persique , + impose en effet à une structure + quasiment réduite de moitié par rapport à les années 1980 un rythme + opérationnel ( operational tempo ou op-tempo ) difficilement + soutenable, stratégiquement comme humainement . + + + Avec au + bout du compte seulement dix grandes unités autonomes - les brigades + doivent être considérablement " augmentées " en moyens de + commandement et autres avant d' être employées de façon indépendante + -, + le rythme de rotation + pose + des problèmes considérables : les personnels sont mécontents d' être + si longtemps à l' étranger, ce qui a une incidence négative sur le + taux de réengagement ( personnel retention ), et ils ne peuvent + remplir les objectifs en matière de entraînement ; sur le plan + stratégique, enfin, les unités engagées dans les Balkans ou ailleurs + ne sont évi + + + Ainsi, + dans un contexte de budgets + déclinants, + les forces armées + américaines , et l' Army au premier chef , + sont obligées de privilégier la + disponibilité opérationnelle par rapport à la modernisation, sans + parler même d' innovation révolutionnaire ou de " transformation " + . + + + Pendant la majeure partie de la décennie écoulée, + les experts + sont d'ailleurs nombreux qui + dénoncent la " catastrophe en préparation " ( the Coming Defense + Train Wreck ) : de nombreux systèmes d' armes ont atteint ou dépassé + leur demi-vie ( quinze ans ou davantage ) et les crédits permettant + de les remplacer par une nouvelle génération ou du moins de les + améliorer font défaut . + + + Fort logiquement , compte tenu de le vieillissement + de les matériels et d' un taux d' utilisation plus élevé en + opérations , les frais de maintenance + augmentent régulièrement + . + + + En définitive, + la période 1991-2000 + laisse de + nombreux problèmes en suspens, et l' Army ne parvient à se + sauvegarder que sur le court terme . + +

+ + + + + La mort lente de la doctrine Powell + + + +

+ + La préservation de l' héritage des années 1980 + ne concerne pas + seulement le format et la structure des forces, mais aussi leurs + conditions d' emploi et plus généralement la nature des rapports + civilo-militaires . + + + La première moitié des années 1990 + représente à maints égards le + triomphe du " conservatisme " décrit plus haut, et qui est alors + reformulé par Colin Powell, le très influent président du Comité des + chefs d' états-majors ( Chairman of the Joint Chiefs of Staff ) + . + + + La " doctrine Powell " + reprend ainsi + les éléments de la " doctrine Weinberger " en en soulignant les + aspects militaires ( les objectifs doivent être clairs et + réalisables, la force doit être utilisée comme dernier recours, mais + de façon décisive, overwhelming force selon la formule ) et en + ajoutant la prise en compte des risques, des conséquences à terme et + de la situation finale ( end-state ) créés par l' intervention + . + + + Ces conditions si contraignantes qu' elles + restreignent pratiquement l' engagement militaire à la seule défense + de les intérêts vitaux + sont répétées à plusieurs + reprises au cours de les années 1990 et font en réalité office d' + arme politique aux mains des républicains . + + + Trois expériences + sont à cet égard formatrices : " + Desert Storm ", " Restore Hope " et les opérations de maintien de la + paix dans les Balkans . + +

+

+ + Le contraste entre le succès de 1991 et l' échec + humiliant de 1993 + semble de prime abord donner + raison à Colin Powell et à ses craintes concernant la sensibilité de + l' opinion américaine à l'égard de les pertes . + + + Les sondages effectués le lendemain de la mort de les + 18 rangers + font pourtant davantage + apparaître un désir de revanche qu' une hyper-sensibilité aux pertes + exigeant le retrait . + + + A court terme, + toutefois, + l' abstention l' + emporte, et les Etats-Unis + choisissent de se désengager de Somalie et de rester passifs face à + le génocide rwandais comme à la situation en Bosnie . + + + L' institution militaire en général , Colin Powell et + le leadership de l' Army en particulier , + jouent + de tout leur poids face à l' Administration démocrate, affaiblie par + la question des homosexuels dans l' armée comme par la Somalie ; c' + est ainsi Colin Powell qui met son veto à toute intervention + américaine en Bosnie . + + + Dans la foulée, + Bill Clinton + rédige la Presidential Decision + Directive 25, ou PDD 25, qui explicite les conditions d' engagement + des troupes américaines dans des opérations de basse intensité en + reprenant pour l' essentiel à son compte les principes de la + doctrine Powell . + + + En réalité, et par-delà les + vicissitudes entourant l' opération commando contre Aïdid, + le fiasco somalien + résulte d'abord de l' + instrumentalisation politique qui en est faite par les + conservateurs, aussi opposés au président Clinton qu' au principe + même des opérations de stabilisation entreprises pour des intérêts " + marginaux " . + + + Ces réticences face aux diverses contingencies qui + apparaissent ça et là + se poursuivent durant toute la + décennie jusqu' au Kosovo, et contribuent grandement à modeler ce + que l' on peut appeler rétrospectivement la " stratégie de l' ère + Clinton ", qui privilégie systématiquement les frappes aériennes et + préfère ne pas engager de moyens terrestres . + +

+

+ + L' Army + est tout spécialement attentive + aux dangers de l' engagement rampant ( mission creep ) et des pertes + afférentes, et se structure autant que elle le peut pour rendre, par + avance, impossible des interventions de ce type . + + C' est dans cette perspective + qu' il convient de comprendre le principe de " force écrasante " et le + primat des unités lourdes : seul un déploiement massif est susceptible + de minimiser les risques pendant les opérations, et la lourdeur même ( + logistique et politique, puisque les réserves sont indispensables ) des + forces existantes assure qu' elles ne pourront être employées + facilement, c' est-à-dire lorsque des intérêts secondaires sont en jeu . + + Dans ce cadre, + les doctrines + Weinberger et Powell + ont d'abord pour + fonction de populariser ces préférences auprès de les politiques et + de l' opinion, jusqu' à enfermer l' Army dans un paradigme d' emploi + massif qui se révèle aussi inadapté que contre-productif . + + + Outre, + en effet, + la multiplication des opérations de toute nature + pendant les années 1990 , cette structuration massive voulue par l' + Army + fait également + le jeu des autres Services, et singulièrement de l' Air Force, en + les plaçant automatiquement en première ligne, et donc dessert les + propres intérêts de l' armée de terre . + +

+

+ + En dépit de menaces de retrait de + moins en moins crédibles parce que réitérées chaque année, + l' engagement durable des forces + terrestres américaines en Bosnie à partir de 1995 , qui suit et + précède de près Haïti et le + Timor, marque dans les faits la fin de la doctrine Powell ; la + crédibilité " stratégique " du Général est de toute façon remise en + cause, dans la mesure où il s' est systématiquement opposé à toutes + les interventions américaines, depuis Panama jusqu' à la Bosnie, en + passant par le Golfe en 1991 . + + + Or, + de multiples facteurs politiques - solidarité avec + les alliés , pressions de l' opinion - + se combinent pour rendre + intenable dans la pratique ce principe d' abstention quasi + permanente . + + + En parallèle à l' abandon de la + doctrine Powell, + les PKO ( Peace Keeping Operations ) + font apparaître + l' inadaptation des structures et même des équipements de la " + première force terrestre du monde " : l' organisation divisionnaire + ne facilite pas des déploiements rapides, les brigades ne sont pas + autonomes ; les engins comme l' Abrams sont impressionnants mais + dépassent le gabarit routier normal, et éprouvent donc le plus grand + mal à entrer dans les villages ou à négocier les routes de montagne + bosniaques que leurs chenilles détruisent ... + + + Etant donné le contexte politique et l' attention + médiatique qui entourent les opérations de paix , il + devient également problématique + de définir et plus encore d' appliquer des " règles d' engagement " + ( ROE ), c' est-à-dire d' ouverture du feu, qui limitent à la fois + les risques de " bavures " et de pertes militaires tout aussi + dommageables politiquement . + + + La combativité des troupes + a enfin tendance à s' émousser, + et le rythme des rotations interdit le plus souvent un + ré-entraînement rigoureux au combat . + +

+

+ + En bref, et si tous les + contingents occidentaux rencontrent peu ou prou ces problèmes, + l' Army + est singulièrement prise à + contre-pied : le combat de haute intensité pour lequel elle s' est + préparée et structurée joue en sa défaveur dès lors que la rapidité + et la souplesse de la réponse ( responsiveness ) priment sur la + puissance ( decisiveness ) . + + + Estimant que des + forces de combat peuvent effectuer des missions de maintien de la + paix au prix de quelques ajustement mineurs, + alors que l' inverse n' est pas + vrai, + l' institution + préfère néanmoins maintenir le + cap tout en assurant au jour le jour les tâches de maintien de l' + ordre . + + + Plus profondément, + toutefois, + l' expérience des Balkans + explique que l' + Army, contrairement à la Navy ou à l' Air Force, ait pris, ou + repris, conscience de la dimension humaine de la guerre et de l' + importance politique de la présence de troupes au sol : une + stratégie de frappes ne permet pas toujours de contrôler un + territoire habité, et il est des conflits qui ne se concluent pas + avec les opérations militaires offensives, mais nécessitent + sécurisation et reconstruction, c' est-à-dire occupation dans la + durée . + + + Ainsi, + et alors que les + SSC ( Small-Scale Contingencies ) représentent une contradiction + flagrante avec les aspirations doctrinales et stratégiques de l' + Army, + entièrement tournées vers la " + grande guerre ", + elles n' en + ont pas moins joué un rôle + décisif en préparant les esprits au plan Shinseki . + +

+ + + + + De " Task Force + Hawk " aux " Rumsfeld Reviews " : + les tribulations politiques de l' Army + + + +

+ + Par rapport à tous les facteurs et + tendances à l' oeuvre durant les années 1990, qui s' agrégeaient + sans susciter pour autant de crise majeure, + il est clair que le fiasco de la " Task Force Hawk " + en avril 1999 a fait figure de réveil extrêmement brutal pour l' + armée de terre . + + +

+

+ Il s' agissait pourtant de déployer en + Albanie un bataillon d' hélicoptères Apache, afin de les + engager éventuellement au Kosovo en sus des opérations aériennes alors + en cours . + + Non seulement la phase de déploiement + s' est avérée considérablement + plus longue que prévue, mais encore elle a été ponctuée par + plusieurs incidents, dont la perte de deux hélicoptères et d' un + équipage . + + + au final, " + Task Force Hawk " + n' a tout simplement pas été + engagée, malgré un déploiement considérable : 6 200 hommes, 24 + hélicoptères, une batterie MLRS, soit 26 000 tonnes d' équipement + acheminées par 442 rotations de C - 17 et 269 de C - 130 pour un + coût de 480 millions de dollars . + + + A ce compte -là, + l' Air Force et la Navy + ont eu + la partie facile, et il suffit de parcourir la presse ou les + articles spécialisés de l' année 1999 pour constater que de plus en + plus d' experts ou de commentateurs s' interrogent sur la nécessité + pour les Etats-Unis de conserver une armée de terre importante, dès + lors que les moyens de frappe à distance et les Services + correspondant démontrent une réactivité supérieure et une capacité + autonome à emporter la décision . + + + A l'évidence, + les événements + ne se sont pas déroulés aussi + simplement, et les raisons exactes qui ont poussé Slobodan Milosevic + à capituler font encore aujourd'hui l' objet de débats . + + + L' essentiel + ne réside pas là, + cependant, mais bien dans la perception d' inutilité ( irrelevance ) + qui s' est attachée à l' Army et risque de lui coûter cher dans la + bataille budgétaire à venir . + +

+

+ + Le Kosovo, en effet , + a lieu un an avant les élections + générales, elles -mêmes suivies d' une seconde " Revue quadriennale + de défense ", d' un nouveau gouvernement et d' une législature + renouvelée ; pour la première fois depuis longtemps existe donc l' + opportunité d' un changement de stratégie et d' une réallocation des + crédits et des " rôles et missions " correspondant au sein de le + département de la Défense . + + + En bref, + l' Army + risque gros et ne peut se + permettre de donner l' impression qu' elle poursuit sur sa lancée ( + " business as usual " ) comme si rien ne s' était passé ; dans le + contexte de l' après-Kosovo, l' inertie ne peut qu' être + politiquement dommageable . + +

+

+ + Ce point + est d' autant plus important que + les deux candidats principaux ont, au moins rhétoriquement, fait + allégeance à la RMA et ont promis de moderniser l' appareil + militaire américain . + + + George W. Bush , en particulier , en + a repris l'un des slogans les + plus répandus, à savoir la nécessité de " sauter une génération d' + armements " . + + + En outre, + son entourage + semble clairement + séduit par les frappes à distance et très réticent à l' endroit des + opérations de stabilisation ; l' Army se retrouve donc attaquée " + par le haut " et " par le bas " . + + + L' arrivée aux affaires de Donald Rumsfeld , partisan + convaincu de la RMA , + se traduit + d'ailleurs par le lancement immédiat en 2001 d' une série de " + revues " qui menacent tant les programmes en cours que les + structures de force : dans le cadre budgétaire restrictif de l' + avant - 11 septembre, le financement de la " transformation + militaire " proclamée a de fortes chances d' entraîner une réduction + du nombre de divisions terrestres . + +

+

+ + Dans ce contexte politiquement chargé, et dont l' urgence va + croissant entre 1999 et 2001, + l' Army + n' a donc pas d' autre choix que + d' embrasser " intégralement la rhétorique de la RMA et de proposer + dans la foulée un projet " révolutionnaire " qui d'emblée permette + d' occuper le terrain " budgétaire, ce qui passe par des + acquisitions de matériels à très brève échéance, tout en remédiant + aux insuffisances mises en lumière par le fiasco albanais et en + préservant ce qui peut l' être des acquis doctrinaux des années + passées . + +

+ + + + + + L' Army entre modernisation progressive et ambitions + futuristes + + + +

+ + Une fois absorbées + les réductions de format consécutives à la fin de la guerre froide, + l' Army + se retrouve simultanément confrontée + à la multiplication des interventions et à la montée en puissance de l' + école de la RMA, qui met en cause les formats, les doctrines et les + équipements existant . + + + Les exercices de réflexion et d' expérimentation lancés + par l' Army à partir de 1994 + répondent pour partie à ces + pressions, tout en reflétant les choix propres de l' institution + . + +

+ + + + L' Army face à la RMA + + + +

+ + Après 1995, et compte tenu des + engagements internationaux des Etats-Unis, on aurait pu + croire finie la période de réductions des forces et de diminution des + crédits .force + Il n' en a rien été + dans les faits, comme le montre la première QDR, lancée en 1997, et qui + avait apparemment pour fonction première de préparer les inévitables + réductions de format que ne manquerait pas d' entraîner + après 2000 un budget de la défense stagnant - de modestes réductions d' + effectifs sont ainsi organisées à partir de cette date . + C' est seulement à partir de + 1999 que la bonne santé de l' économie américaine et la + disparition du déficit fédéral convainquent l' exécutif, d'ailleurs sous + la pression conjointe du Congrès et des interventions en cascade, d' + augmenter les crédits alloués à la défense . + + En ce sens, + les premiers projets innovants lancés par l' Army + durant les années 1990 , " Force XXI " et " Army After Next " , + visent d'abord à préparer le + long terme tout en absorbant le choc de l' après-guerre froide, c' + est-à-dire la réduction du format global et des crédits, et en + continuant d' assurer les missions spécifiées dans la Bottom-Up + Review, à savoir mener victorieusement et simultanément deux " + conflits régionaux majeurs " ( Major Regional Contingencies ou MRC ) + dans le Golfe et sur la péninsule coréenne . + + + au fur et à mesure que s' amplifie + le mouvement de la RMA, + les initiatives doctrinales lancées + acquièrent une fonction + supplémentaire : " préempter " les critiques des tenants de la RMA + en incorporant leur vocabulaire et, pour partie seulement, leurs + recommandations . + +

+

+ + Pour de nombreux partisans d' une + modernisation accélérée, c' est-à-dire " révolutionnaire ", + les seules marges de manoeuvre budgétaire disponibles + , en période de austérité , + sont en effet à + rechercher dans l' arrêt des programmes " non révolutionnaires " ( + legacy programs ) et dans la réduction du format des forces + terrestres . + + + Or, + dans la mesure où les + interventions semblent démontrer les unes après les autres, + du Golfe au Kosovo, que le " complexe de + reconnaissance-frappe " en cours de formation se suffit pratiquement + à lui -même et que les alliés au sol de toute façon ne manquent pas, + la position de l' Army + apparaît de plus en plus fragile + et à la merci de une décision politique . + + + En outre, + les capacités de frappe à longue distance + ne cessent de s' + améliorer et de se répandre pendant les années 1990 : les munitions + de précision ( PGM ou Precision Guided Munitions ) représentent + ainsi 10 % du tonnage total utilisé pendant " Desert Storm ", 35 % + pour " Allied Force " et plus de 60 % pour " Enduring Freedom " ( " + Liberté immuable " ) ; l' arrivée du guidage par GPS permet d' + obtenir une grande précision par tous les temps, et pour une + fraction de ce que coûtent les missiles de croisière . + + + L' arrivée à maturité + " de les frappes précises à distance de sécurité , voire à très + grande distance , + ne semble pas + seulement réaliser les attentes des avocats historiques de l' Air + Power " depuis Mitchell ; plus fondamentalement, elle met en + question la nécessité du combat de près, qui constitue bien entendu + la raison d' être des forces terrestres . + +

+

+ + Grâce à les progrès considérables + de l' électronique et de l' informatique ( doublement de la + puissance des processeurs tous les dix-huit mois ), + la révolution de la précision + s' accompagne d' améliorations + tout aussi spectaculaires en matière de acquisition ( capteurs ), et + surtout de traitement et de diffusion de l' information ( bande + passante ) jusqu' à promettre la possibilité d' un champ de bataille + rendu " transparent " et donc entièrement ouvert à des frappes + discriminantes conduites à grande distance - l' inflation + linguistique n' est pas en reste : on passe du + + + Dans le même ordre d' idées, + la Navy + entend + exploiter au mieux les nouvelles possibilités des technologies de l' + information et lance le concept de network-centric warfare ou + paradigme de la " guerre réseau-centrée ", c' est-à-dire fondé sur + l' échange continu d' informations entre les différentes plateformes + . + +

+ + + + + Force XXI " : l' expérimentation progressive de la + digitalisation + + + +

+ + La première initiative de l' Army + consiste + justement à essayer d' exploiter les progrès en matière de C4ISR . " + Force XXI " se résume ainsi en un mot : la digitalisation, soit le + fait d' équiper les différents véhicules et systèmes d' armes, et en + particulier les véhicules de commandement, avec des terminaux + informatiques reliés les uns aux autres et les programmes + informatiques correspondant . + + + Dénommés collectivement FBCB2, + pour Force XXI Battle Command, + Brigade and Below, + ces logiciels + gèrent simultanément le + commandement, le positionnement terrestre par GPS, les transmissions + par radio et satellite, l' identification ami-ennemi ou encore les + courriers électroniques et les images . + + + Les programmes et le réseau ( intranet tactique ) + fonctionnent sur des terminaux + dédiés rajoutés aux plateformes existantes ( appliqué ) ou intégrées + dès l' origine pour les plus modernes d' entre elles ( Apache + Longbow, M1A2 Abrams ) . + + + Une brigade + comprend plus de 1 000 + ordinateurs . + +

+

+ + La digitalisation + doit + permettre de réduire la friction inhérente aux opérations + militaires, en assurant aux unités la capacité de maîtriser leur + environnement ( localisation des " amis ", des ennemis et des + neutres ) et de communiquer leur situation tactique, et en donnant + aux chefs la possibilité d' une manoeuvre beaucoup plus rapide + . + + + En ce sens, + la digitalisation + fonctionne comme + un " multiplicateur de force ", c' est-à-dire qu' elle permet d' + accélérer le cycle " OODA " et donc d' accroître la mobilité et la + puissance de feu . + + + Dans le même temps, + toutefois, + la digitalisation + pose de délicats problèmes de + commandement : il s' agit de savoir jusqu' à quel niveau + hiérarchique distribuer l' information, et plus généralement quelle + approche du commandement adopter . + + + Mis en lumière par " Force XXI " ¸ ces_NEW_ + XXI " ¸ ces ¸ + ces problèmes + sont loin de avoir été résolus + depuis lors . + +

+

+ + Lancé en 1994 par le général + Sullivan, + le projet Force XXI + est conduit sous la + responsabilité du TRADOC, qui organise une série d' + expérimentations, de manoeuvres et de wargames ( les AWE ou Advanced + Warfighting Experiments ) . + + + Etant donné les réductions alors en cours et les + multiples opérations outre-mer impliquant l' Army , il + est décidé de + donner la priorité aux unités lourdes et de procéder de façon + progressive et focalisée, en digitalisant brigade par brigade la 4th + Infantry Division, désignée comme EXFOR ou Experimental Force + . + + + Le fait de concentrer + ainsi l' innovation sur une seule unité qui passe tout son temps à + le National Training Center , à s' entraîner contre l' OPFOR , + permet non seulement de + travailler sur la durée, mais encore d' expérimenter différentes + possibilités . + + + Pas + moins de 11 options + sont ainsi examinées, qui + semblent avoir repris certains projets de réorganisation + divisionnaire remontant aux années 1970 et 1980 . + + + En particulier, + TRADOC + analyse l' impact de la + digitalisation en termes de modularité : il s' agit de savoir s' il + est désormais possible d' organiser des brigades permanentes + constituant les éléments fixes de divisions ad hoc . + + + De même, est essayé un format divisionnaire + mixte, un peu à la manière de TRICAP, qui mélange infanterie + légère, blindés et hélicoptères . + + Le modèle intérimaire, + ou " Force XXI Interim Division ", + retient + finalement une organisation assez proche de la division lourde + normale, mais avec des capacités interarmes renforcées, en + particulier infanterie, feux à longue portée, reconnaissance et + renseignement - ces derniers points correspondant sans surprise aux + programmes de modernisation alors en cours, obusier automoteur + Paladin, missile à longue portée ATACMS et hélicoptère de + reconnaissance armée Comanche . + +

+

+ + Si le projet est en définitive absorbé par les plans + suivants, + il n' en + laisse pas moins plusieurs + héritages importants . + + + En premier lieu, + la nature progressive et focalisée de l' + expérimentation + a assuré son relatif succès, + sans pour autant parvenir à résoudre les difficiles questions de + commandement soulevées par la digitalisation . + + + En deuxième lieu, " + Force XXI " + a ouvert la voie, + du double point de vue de la méthodologie et de la doctrine, aux + projets suivants, " Army After Next " et " Objective Force " : le + premier reprend et projette dans le long terme les implications de + la digitalisation ; le second en retient les applications directes + en matière de C4ISR, mais aussi le principe d' unités expérimentales + permanentes, en l'espèce les " brigades interarmes intérimaires " + . + + + En troisième lieu, + enfin, " + ForceXXI " + a débouché sur + le système FBCB2 ( Force Battle Command, Brigade and Below ) et le + programme de digitalisation en cours de certaines unités lourdes + . + +

+ + + + + Army After Next " : le paradigme du combat de haute + intensité futur + + + +

+ + Contrairement à " + Force XXI ", qui cherche à mettre à profit les avancées existantes + de la technologie, " + Army + After Next " ( AAN ) + se focalise spécifiquement sur + le long terme, soit par construction la période 2015 - 2025 . + + + En conséquence, il s' agit + davantage d' une + vision et de structures de forces théoriques que d' un + programme à proprement parler . + + En l'absence des technologies + concrètes requises, + AAN + a consisté pour l' essentiel en + une série de wargames . + + C' est l' + occasion pour l' ArmyArmy +

+

+ + En explorant les possibilités à + long terme de la " révolution de l' information ", + l' Army + a cherché à prendre en compte + les menaces futures telles qu' elles sont notamment annoncées par + les partisans de la RMA : prolifération des armes de destruction + massive, dissémination partielle des technologies de pointe ( niche + capabilities ) et recours systématique au déni d' accès . + + + La problématique envisagée est + double : comment préserver la possibilité de l' intervention à + grande distance face à les stratégies de déni d' accès, qui + interdisent de procéder à une montée en puissance progressive ; + comment améliorer la capacité de manoeuvre terrestre face à l' + augmentation prévisible de la puissance de feu produite par la + diffusion des frappes de précision ? + + + Les wargames conduits de 1996 à 2000 + font + émerger deux réponses simples, la vitesse et la profondeur : il va + s' agir pour l' armée de terre de multiplier par dix ( " by an order + of magnitude " ) la réactivité stratégique et la vitesse d' + exécution tactique, et d' opérer sur l' ensemble du théâtre . + + + S' agissant de l' + arrivée en force sur un théâtre sous la menace de frappes adverses ( + forcible entry ), + la solution proposée + passe par des opérations " + dispersées " ( distributed ), c' est-à-dire non linéaires ; l' + absence d' un front et d' une zone arrière bien délimités doit + permettre de minimiser la vulnérabilité initiale . + + + De même, + et pendant toute la durée des + opérations, + la maîtrise des technologies de l' information + est + pensée comme autorisant la délocalisation hors du théâtre de + nombreuses fonctions de commandement ou de soutien, en sorte que les + unités sur place puissent limiter leur logistique et " se retourner + " en tant que de besoin ( reach back ), via en particulier les + communications satellites, vers les moyens basés hors du théâtre + . + + + Ce " parapluie informationnel " + doit également + permettre de maintenir un tempo tactique et opératif très élevé, tel + que l' action des forces terrestres conjuguée aux frappes à longue + distance fournies par les autres armées puisse saturer d'emblée et + définitivement la " boucle de décision " ( OODA loop ) ennemie + . + + + En bref, + la rapidité des opérations + permet de saisir des avantages + de position dans l' espace comme de déborder l' adversaire dans le + temps, et donc de dominer son processus de décision . + + + A l'évidence, on retrouve + là + les principes fondamentaux du paradigme de la + guerreguerre +

+

+ + Pour intéressant qu' il soit d' un + point de vue théorique, + le projet AAN et les conclusions qui en sont tirées + ne vont pas sans soulever de + nombreuses questions . + + + Le cadre posé par AAN + est clairement + celui, classique, de la grande guerre mécanisée, mais les moyens + envisagés, supériorité " spatio-informationnelle ", feux + ultra-précis à distance de sécurité, etc ., vont tout aussi + clairement dans le sens préconisé par la RMA . Tout en proclamant + que seules les forces terrestres sont à même de contrôler + territoires et populations, l' Army apparaît d'ailleurs + singulièrement réticente à s' engager de près et compte en fait se + reposer dans le futur sur la maîtrise américaine de l' information, + comme elle s' est reposée en 1991 sur la su + + + Les problèmes épineux comme le combat en zone urbaine + ou difficile sont laissés simplement de côté , et la manoeuvre + semble avoir principalement pour + but d' obliger l' adversaire à se concentrer en réponse, et ce + faisant à se rendre vulnérable aux feux à longue portée . + + + Or, + l' US Air Force + est évidemment mieux placée, à + l'heure actuelle en tout cas, pour revendiquer cette conception des + opérations militaires et surtout mettre en pratique les feux à + longue portée, partie décisive de cette stratégie . + + + En outre, + les réticences de l' Army à l' endroit de les " + Operations Other Than War " et la focalisation sur le combat de + haute intensité + rentrent également en + contradiction avec le slogan du " contrôle de l' espace ", et + surtout apparaissent singulièrement décalés par rapport à les + réalités immédiates auxquelles doit faire face l' institution + . + +

+ + + + + Le projet " Mobile Strike Force " + + + +

+ + Dans la continuation du plan AAN, + l' Army + entreprend à + partir de 1996 de constituer une " Mobile Strike Force " . + + + A l'origine, + celle -ci + doit se + composer d' un Q.G. d' un nouveau type, plus agile logistiquement, + puis d' unités modulaires de niveau brigade, aux effectifs et à la + composition variables ( entre 3 000 et 5 000 hommes ), définis en + fonction de la mission . + +

+

+ Il s' agit de disposer d' une force initiale utileforce + + Initiée par le général Reimer, " + Strike Force " + passe par la constitution d' un + Q.G. dédié, combinée à une série de manoeuvres et de tests conduite + par le 2nd Armored Cavalry Regiment . + + On retrouve là, héritée de FXXI, + l' idée de processus d' expérimentation focalisé sur une unité-test ( + test-bed unit ) . + + Dans une perspective à long terme, + la transformation du 2nd ACR en " Strike Force " + représente une + sorte de prototype pour AAN . A plus court terme, le projet mise sur + la digitalisation afin de délocaliser de nombreuses fonctions + désormais remplies par des éléments non organiques ; le Q.G. " + Strike Force " doit s' en trouver plus léger et donc plus facilement + déployable . + + + Par là, + le général Reimer + reprend + à son compte, quoique de façon limitée, les différentes propositions + de réorganisation lancées à la fin de les années 1990, et qui + recommandent d' abandonner le système divisionnaire, trop lourd, au + profit de unités intermédiaires dotées d' une réelle autonomie d' + action mais comparables à des brigades en termes de volume . + + + En ce sens, et contrairement à + FXXI ou AAN, " + Strike Force " + a représenté la + première tentative véritable d' adaptation de l' Army aux exigences + du contexte international, par opposition à des scénarios de grande + guerre correspondant aux préférences de l' institution . + +

+

+ + L' ironie du sort + a voulu que ce + projet arrive en phase de développement au printemps 1999, juste au + moment où le Kosovo révélait au grand jour les déficiences de l' + Army, menaçant de dégénérer en une véritable affaire politique + . + +

+ + + + + + Le " plan Shinseki " : la " transformation " de l' Army + + + +

+ + A considérer tout ce qui précède, + depuis l' histoire doctrinale de l' + institution, riche d' expérimentations et de projets en tous genres s' + intéressant, entre autres, aux interventions hors des théâtres habituels + de la guerre froide, jusqu' au traumatisme causé par " Task Force Hawk + ", e on ne peut que constater tout ce que le projet " + Objective Force "force + + Dans le plan initié en 1999 par le général Shinseki, + nouveau chef d' état-major, on retrouve en effet tant les + facteurs conjoncturels comme le fiasco albanais ou les attaques montantes + des partisans de l' Air Power que les aspirations fondamentales de l' armée + de terre ou les débats traditionnels qui la traversent en interne quant à sa + mission première . +

+

+ + Plus précisément, + le plan Shinseki + reprend la démarche + et les résultats de FXXI et d' AAN, tout en incorporant des éléments + plus anciens, par exemple les tentatives des années 1980 pour créer une + division puissante mais facilement déployable, HTLD ou HTMD . La + démarche est en fait triple, puisqu' il s' agit simultanément de + moderniser sélectivement les forces lourdes ( " Legacy Force " ), de + constituer des unités " moyennes " ( " Interim Force " ) équilibrant les + avantages et les inconvénients respectifs des divisions lourdes et des + divisions légères ; enfin, de lancer l + +

+

+ Il existe toutefois une différence + essentielle avec les initiatives précédentes, qui tient à l' + accélération considérable du " calendrier " : là où " Strike Force " + prévoyait un Q.G. et peut-être une unité en 2003, le plan " Interim Force " + entreprend de mettre sur pied 5, 6 ou même 8 brigades interarmes d' ici à + 2007 ; le raccourcissement est encore plus net pour " Objective Force ", + censée entrer en action à partir de 2008, quand " Army After Next " se + projetait à l' horizon 2025 . + + Si cette accélération + témoigne de l' urgence politique de la réforme , elle n' en + constitue pas moins un pari risqué, + eu égard à l' état des technologies comme aux besoins budgétaires + impliqués, et que le général Shinseki a évalué entre 40 et 70 milliards + de dollars . + +

+ + + + La " Legacy Force ", force de précaution et réserve + stratégique + + + +

+ + Compte tenu de les impératifs + conjoints de la transformation et de la disponibilité + opérationnelle, il était indispensable que l' Army réduise + ses investissements en matière de recapitalisation des forces, c' + est-à-dire de modernisation progressive . + + Pour cette raison, + il + a été décidé de + limiter le programme de digitalisation des forces - initialement + censé être appliqué aux unités lourdes puis aux unités légères - au + seul IIIe Corps, désormais désigné comme " force de contre-attaque " + et plus spécialement chargé de l' Asie de l' Est ( " PACOM " ), la + Corée étant l'un des derniers théâtres susceptibles de requérir d' + importantes forces lourdes . + + + Comprenant la 1st Cav . + + + + Division, la 4th Infantry Division ( Mech ) et le 3rd + Armored Cavalry Regiment , ainsi que de les éléments de soutien et + de les unités de réserve " mariées " à les divisions d' active , le + " Counterattack Corps " + constitue la réserve stratégique de l' armée de terre et participe + à la défense du territoire tout en étant prêt à se déployer et à + engager des actions " décisives " . + + + A ce titre, + le " porte-drapeau " de la " Legacy Force " + est appelé à bénéficier d' un + plan de recapitalisation partielle, mêlant le rajeunissement de l' + ensemble des plateformes en service et l' amélioration de certains + systèmes : passage de la version M1A1 à la version M1A2 ( System + Enhancement Program ou SEP ) pour le char Abrams, passage au Bradley + M2A3 et à la version AH-64D Longbow de l' hélicoptère Apache, enfin + intégration des derniers systèmes digitalisés de commandement ( ABCS + ) . + + + Avec la réforme de la réserve, + désormais + plus étroitement associée à l' armée d' active, + cette recapitalisation + modérée + s' + étend aux unités de réserve du IIIe Corps . + +

+

+ + Outre le à la fois Ve + Corps ( " Victory Corps " ), basé en Allemagne et plus spécialement + axé sur la coopération au sein de l' OTAN et le maintien de la paix + dans les Balkans , l' Army + comprend le Ier Corps ( " America's Corps " ), qui supervise la + transformation et les deux brigades expérimentant le nouveau format + IBCT à Fort Lewis et ne compte par ailleurs que des unités de + réserve, enfin le XVIIIe Corps aéroporté, plus spécialement chargé + de répondre rapidement aux urgences susceptibles de se manifester, + en particulier au Moyen-Orient ( " ARCENT " ou Composante + terrest) + + + Justement appelé " Contingency + Corps ", + le XVIIIe + rassemble les + unités ( 101st Air Assault, 82nd Airborne, 10th Mountain, 3rd Mech . + ) devant être " transformées " les premières au sein de " Objective + Force " . + +

+

+ + Pensée pour limiter les risques + associés à la transformation, + cette répartition fonctionnelle + est + également géographique et dessine les contours possibles d' une + armée de terre " à plusieurs vitesses ", avec le XVIIIe Corps en + pointe, les Ier et Ve Corps en seconde ligne et moins opérationnels, + enfin le IIIe Corps comme réserve " décisive " . + + + En plus de ses vertus + stratégiques, + entre autres en termes de déploiement, + cette réorganisation + constitue sans + doute une concession faite aux différents courants qui traversent l' + Army : les armes ( branches ) lourdes, traditionnellement + dominantes, et qui sont défavorables au plan Shinseki, conservent un + " espace préservé " avec les IIIe et Ve Corps, tandis que les " + lights " du XVIIIe sont appelés à bénéficier en premier des + retombées de la transformation . + +

+ + + + + Interim Force " : les brigades interarmes + intermédiaires + + + +

+ + La brigade interarmes intermédiaire, dite IBCT ( " + Interim Brigade Combat Team " ) , + a été lancée en + octobre 1999 et vise deux grands objectifs : préparer la voie aux + systèmes et aux formations futures de l' Objective Force ", et + corriger les déficiences constatées récemment en matière de + déploiement rapide et de " versatilité " des forces terrestres + américaines, ce qui implique une réorganisation des structures + . + +

+

+ + D'abord appelé " Medium Brigade ", + l' IBCT + est annoncée " lethal, + survivable, mobile, deployable, sustainable, all-spectrum " . + + Ce sont là autant de qualificatifs + " codés " qui reprennent les qualités respectives des forces + lourdes et légères : les deux premiers font référence aux capacités + offensives et défensives ( puissance de feu et protection ) des heavies, + le troisième à leur mobilité tactique tout terrain, là où les unités d' + infanterie sont pratiquement immobiles ; en sens inverse, ces dernières + sont très mobiles stratégiquement, puisque légères, faciles à déployer + et à soutenir . + On le voit, il s' agit du + vieux problème de la " brèche " ( gap ) entre forces légères et forces + lourdes . + + Tandis que les premières arrivent + en quelques jours sur le théâtre, + mais + ont une faible valeur militaire, + en particulier contre un adversaire mécanisé, les secondes ont + besoin quant à elles de plusieurs semaines pour se déployer, ce qui + crée une fenêtre de vulnérabilité maximale entre, en gros, la + première et la sixième semaine pour un déploiement dans le golfe + Persique . + + + En outre, + les wargames et les analyses + ont bien fait apparaître que la + vulnérabilité principale de la posture stratégique américaine tenait + à ces délais de déploiement importants et que les adversaires des + Etats-Unis chercheraient probablement à leur interdire l' accès au + théâtre . + + + Pour répondre à + ces critiques, qu' on retrouve fréquemment chez les partisans de la + RMA ou de l' Air Power ( l' US Air Force insiste sur sa réactivité, + responsiveness ), + le plan " Army Vision " d' octobre 1999 + a fixé des objectifs très + ambitieux : déployer une IBCT en 96 heures, la première division en + 120 heures, et le corps entier en 30 jours, et ce, n' importe où + dans le monde . + +

+

+ + A + cette mobilité stratégique impressionnante, + traditionnellement associée aux seules unités légères, + doivent correspondre une égale + mobilité tactique et un certain degré de protection pour les + personnels, puisque l' IBCT doit pouvoir être engagée de façon + autonome et sur tout le spectre des opérations . + + + Eu égard à ces considérations, + la brigade + intermédiaire + est " montée " ( mounted ), c' + est-à-dire qu' elle dispose en propre de véhicules de type " blindés + légers à roues " . + + + Le choix du LAV-III ( Light Infantry Vehicle ), dont + de les versions antérieures sont en service dans les forces armées + canadiennes et l' US Marine Corps , + tient justement à sa légèreté : + à 17 tonnes sans blindage externe ajouté, le Stryker, tel qu' il a + été rebaptisé, peut tenir dans un C - 130, avion qui constitue + encore aujourd'hui le gros de la flotte de transport aérien tactique + des pays occidentaux, Etats-Unis en tête . + + + En outre, + le choix d' une + plateforme à roues , par opposition à les chenilles , + permet d' accroître notablement + la mobilité sur routes et de réduire les besoins logistiques ( + carburant, pièces détachées ), et l' équipage est à l'abri de les + munitions de petit calibre ( jusqu' au 14,5 mm ) . + + + Enfin, + la désignation d' un châssis commun à tous les + véhicules spécialisés ( véhicule de commandement , antichar , + artillerie ) + constitue là aussi un avantage + logistique important, le caractère interchangeable des pièces + détachées entraînant une nette simplification des procédures de + maintenance et de réparation . + +

+

+ + En ce qui concerne sa composition, + l' IBCT + hérite assez + directement des initiatives de réforme précédentes, à commencer par + la " Mobile Strike Force " . + + Il s' agit en effet d' une + brigade d' environ 4 000 hommes, mais prévue pour recevoir en + augmentation des éléments divisionnaires ( génie, renseignement, + hélicoptères ... ) ou pour s' articuler elle -même au sein de un + dispositif plus large . + + Elle + comprend 3 bataillons d' + infanterie, 1 bataillon d' artillerie orienté sur le tir de + contre-batterie, plusieurs sections de mortiers, 1 bataillon de + soutien, quelques moyens antichar ( 1 compagnie ) et les éléments de + commandement . + + + L' ensemble + constitue à proprement parler une unité d' infanterie montée, + comparable à ce que furent les " dragons " au XVIIe siècle : les + plateformes ont d'abord pour fonction de transporter les troupes, + puis de les appuyer au combat, mais celui -ci est effectué à pied ( + dismounted ) . + + + Ce format, assez classique en apparence , + assez + classique en apparence, a cependant ceci d' original qu' il dissocie + les hommes des plateformes en situation de combat, initiative qui va + à l'encontre des traditions de l' infanterie mécanisée américaine, + très " véhiculaire " ; il est en outre clairement orienté vers le + combat en terrain difficile, zone urbaine ou montagneuse, là encore + tout ce que l' armée de terre institutionnelle " préfère + généralement éviter . + + + L' innovation la plus visible + tient à l' inclusion des + dernières avancées en matière de C4ISR et à l' incorporation d' une + composante originale, l' escadron de reconnaissance, de surveillance + et d' acquisition des cibles ( Reconnaissance, Surveillance, Target + Acquisition ou RSTA squadron ) . + + + Dans la foulée des + expérimentations conduites pendant la décennie et culminant avec " + Force XXI ", + les éléments de l' IBCT + ont été mis en + réseau les uns avec les autres, tout en réservant explicitement la + possibilité de relier en temps quasi réel la brigade à n' importe + quelle autre unité, qu' elle appartienne à l' Army, l' Air Force ou + à un contingent allié . + + + Décrite comme un pas significatif + en direction de la jointness ( " interarmisation " ), + la brigade interarmes + a été optimisée pour bénéficier + de l' appui-feu ou du soutien logistique externe - on retrouve le + concept de reach-back - lors de une opération de grande envergure ou + en cas de urgence . + + + au niveau tactique, + l' escadron RSTA + reproduit les mêmes + fonctionnalités, centralisant et distribuant le renseignement + . + + + Grâce à les UAV et capteurs + perfectionnés ( acoustique, systèmes REMBASS ) qu' il incorpore, + l' escadron RSTA + est plus qu' un simple + détachement de reconnaissance au sens classique, car il est censé + pratiquer la reconnaissance à distance, et non par contact . + + + De la sorte, + l' IBCT + peut couvrir un espace très + important ( 50 km x 50 km ) et s' adapter aux situations les plus + diverses, offensive ou défensive, de basse comme de haute intensité + . + +

+

+ + au final, + ce type d' + organisation + semble + idéalement adapté aux " urgences " diverses et autres Small-Scale + Contingencies auxquelles l' armée de terre a été appelée à faire + face à le cours des années 1990 . + + + Facile à déployer, + mobile à l'arrivée et offrant néanmoins aux hommes + qui la composent une certaine protection et une puissance de feu non + négligeable, + l' IBCT + est certes prévue pour couvrir + tout le spectre opérationnel, mais il paraît assez clair qu' elle a + été optimisée pour la moitié inférieure de ce spectre et que, pour + l' heure, un conflit de haute intensité la verrait probablement + reléguée à un rôle d' appoint - par exemple flanc-garde à la manière + de la division Daguet, saisie d' un objectif secondaire, etc + . + + Reste donc à savoir ce qu' + elle peut véritablement accomplir, et en particulier si elle permet de + combler la " brèche " entre lights et heavies, ou si, comme le + prétendent certains critiques, elle est essentiellement optimisée pour + les missions de stabilisation ( l' expression SASO, pour Stability and + Support Operations, a officiellement remplacé Operations Other Than War + ) . + + Dans la même perspective, + il + est sans doute trop tôt pour + déterminer la valeur réelle de la mise en réseau des éléments de la + brigade, et l' impact de cette interconnexion sur le tempo, la + sûreté et l' efficacité des opérations . + + + En ce sens, et pour que l' IBCT remplisse sa fonction + d' unité expérimentale ( test-bed unit ) au profit de l' Objective + Force " à venir, il faut encore qu' elle soit mise à l' épreuve de la + réalité . +

+ + + + + Objective Force " + : + le " système des systèmes " terrestre + + + +

+ + Si l' Interim + Force " emprunte aux années 1980 ( HTLD et HTMD ) et aux initiatives + plus récentes comme " Force XXI " et " Mobile Strike Force ", + le projet " Objective Force " + doit quant à lui + beaucoup à " Army Vision 2020 " et à " Army After Next " : loin de + les obligations terre-à-terre ( si l' on ose dire ) liées aux SASO, + " Objective Force " semble, pour ce que l' on en connaît + aujourd'hui, se focaliser sur le combat de haute intensité et les + possibilités offertes en la matière par les technologies les plus + avancées, en cours de développement et surtout en projet . + + + En outre, + ce projet + est par nature + beaucoup plus ambitieux, puisqu' il est prévu que ce format remplace + à partir de 2008-2010 l' intégralité de l' Army, legacy forces comme + interim forces . + + + Les développements + technologiques anticipés et la qualité attendue, entre autres au + niveau de les plateformes , + sont censés être + tels que la capacité de l' ensemble des forces à traiter les + opérations de basse intensité s' en suivra naturellement . + + Il s' agit en effet de mettre sur pied une force + intégralement digitalisée, connectée en temps réel à tous les moyens + interarmées ou coalisés, dotée de moyens d' acquisition et de frappe à + longue portée, enfin utilisant une famille de véhicules empruntant aux + blindés légers leur faible poids et les avantages associés, et aux + blindés lourds leur puissance de feu et leur niveau de protection + . +

+

+ + Avec les éléments interconnectés + de l' IBCT ou des divisions FXXI comme modèle, + le but + est de relier l' intégralité des + plateformes et des personnels jusqu' à obtenir un " système des + systèmes " terrestre, parfaitement intégrable au système des + systèmes interarmées et éventuellement multinational . + + + Le paradigme suivi + est bien celui + de la " guerre réseau-centrée " ( network-centric warfare ), qui + entend s' appuyer sur les échanges d' information comme un + multiplicateur de force et d' efficacité à tous les niveaux : boucle + " sensor to shooter " raccourcie, protection multidimensionnelle, + logistique sur mesure ... + + + L' Army + entend tirer parti des progrès + technologiques en cours, en particulier en termes de C4ISR ( + acquisition, traitement et dissémination de l' information ), mais + aussi en matière de carburant, de matériaux composites ou encore de + munitions, bref tout ce qui touche aux plateformes . + + + L' Army + nouveau modèle en projet + doit en effet s' articuler + autour de le FCS ou Future Combat System, la famille de véhicules + futurs censés réunir les qualités des plateformes légères et des + plateformes lourdes, et dont une vingtaine de variantes sont + envisagées à l'heure actuelle . + + + Conduite par de très nombreux + laboratoires et bureaux d' étude sous la direction de Boeing et de + SAIC en tant que intégrateurs-systèmes, + cette recherche + doit déboucher sur un premier + démonstrateur en 2003, et sur des prototypes en 2007 . + +

+

+ + Par-delà les matériels et le + concept général, + l' organisation de l' Objective Force " et les + structures de force + sont encore à l' + étude ; l' Army veut aller vers davantage de modularité, et compte + rassembler toutes ces composantes diverses à l'intérieur de un + modèle simplifié, comprenant " unités d' action " ( units of action + ), " unités de commandement " ( units of employment littéralement, + qui déterminent l' emploi des " unités d' action " et leur + adjoignent des capacités non organiques telles qu' hélicoptères ou + unités de génie ) et unités de soutien délocalisées - le + + + Parce que elle + réorganiserait l' ensemble des structures de force, + la modularité + irait dans le même sens que la + plateforme commune FCS . Seraient ainsi définitivement abolies les + distinctions entre lights et heavies . + +

+

+ + A l'évidence, + le projet d' ensemble + suppose des + avancées technologiques considérables, puisque la simplification de + la logistique, le tempo des opérations et jusqu' à la réconciliation + des " cultures " de l' Army passent par la réalisation du FCS, + plateforme unique déclinée en variantes nombreuses et réunissant les + avantages combinés des véhicules légers et des blindés lourds + . + + Sont concernés pêle-mêle les carburants + - l' Army place de grands espoirs dans les piles à combustible + -, l' allégement et l' amélioration simultanée des blindages et des + moyens de défense active ou encore les canons électrochimiques . + + Or, + les estimations les plus courantes en la matière + soulignent que la plupart de ces + technologies ne seront pas prêtes avant 2020, soit douze ans après + l' entrée en service théorique du FCS . Demeurent enfin de + nombreuses inconnues politiques et budgétaires . + + + Sans savoir pour + l' heure à quoi l' Objective Force " est appelée à ressembler + réellement, il est difficile d' émettre un avis définitif + . + + + En l'état, + le projet + laisse cependant plutôt + sceptique . + +

+ + + + + + + Evaluations croisées + + + +

+ + Malgré un accueil initialement favorable, + le projet Shinseki + fait + aujourd'hui l' objet d' un intense débat aux Etats-Unis, particulièrement au + sein de la communauté de défense et de l' armée de terre elle -même . + + + Bien que largement conditionné par les + rivalités entre Services et les motivations politiques, + ce débat permet de mettre en + évidence les faiblesses du projet, qu' il s' agisse de l' utilité limitée + des IBCT - dont l' intérêt principal semble finalement résider dans la + mobilité tactique - ou des doutes qui entourent l' Objective Force " . + + + + Tout en se + détachant du schéma doctrinal classique de l' armée de terre, + ce projet + n' apporte pas corrélativement de + réponses claires aux questions délicates qui vont de pair avec la + digitalisation du champ de bataille, la prééminence d' une logique de + ciblage et les rivalités interarmées . + +

+ + + + Evaluation militaro-opérationnelle : les insuffisances de + l' IBCT + + + +

+ + pourtant Que ce soit au niveau de les + capacités de combat, + de la reconnaissance ou même de la mobilité stratégique, + sa raison d' être, l' IBCT + souffre de limitations réelles + . + + + Pour autant, + la brigade actuellement en formation + paraît à même de répondre aux + missions de basse intensité pour lesquelles elle a été vraiment créée + . + + + En outre, + elle + permet de tester sur + le terrain à la fois des concepts novateurs comme la reconnaissance + électronique et le reach-back, mais aussi de remettre progressivement en + cause la structure divisionnaire rigide héritée de l' histoire de l' + Army . + +

+ + + + Mobilité stratégique et tactique + + + +

+ + Le lancement des IBCT + s' est fait en + réaction au fiasco de " Task Force Hawk " et le général Shinseki est + systématiquement revenu sur la rapidité de déploiement qu' + autoriserait cette nouvelle organisation, à tel point que la " + déployabilité " des brigades intermédiaires - " 1 brigade en 96 + heures, 1 division en 120 heures et un corps en 30 jours " - est + devenue le principal argument de l' Army auprès de le Congrès + . + + + Or, + l' analyse détaillée de le véhicule Stryker et plus + encore de les réalités logistiques et géographiques , + conduit à des conclusions + nettement moins optimistes . + +

+

+ + Tout d'abord, il convient + de souligner que + les temps de déploiement de l' Army sont, à l'évidence, sans comparaison + avec ce que peut faire n' importe quelle autre armée, et surpassent même + les moyens américains lors de la guerre du Golfe . + + Le prépositionnement de matériels et l' augmentation + des gros transports de troupes navals et aériens ( avions C - 17 , + fast sealift ships , MLRS ou Medium Roll -on , Roll-off Ships ) + pendant les années 1990 + ont permis une amélioration + modeste, mais réelle . + + + L' étude conduite à ce sujet dans le cadre de la + Bottom-Up Review ( Mobility Requirements Study , MRS BURU ) + a ainsi prévu le déploiement de + la Ready Brigade d' une division légère 4 jours après le lancement + de l' opération, le reste de la division arrivant à C+ 12 ; la + première brigade lourde arrive à C+ 15, le reste de la division + ainsi que une autre ( probablement la 101e ) à C+ 30 ; l' ensemble + du Contingency Corps doit être en ordre de bataille à C+ 75 . + + + Toutefois, + les unités lourdes + ne peuvent être + opérationnelles " au sortir du bateau ", et surtout ce calendrier + suppose des prépositionnements importants de matériels pour être + respecté - les Army Prepositioned Stocks ou APS . En d'autres + termes, le système fonctionne essentiellement pour la région du + Golfe, l' Europe et l' Asie du Nord-Est, c' est-à-dire les zones + stratégiques traditionnelles . + +

+

+ + Au vu de ces chiffres, et en + gardant à l' esprit les délais de déploiement proclamés pour l' + IBCT, il est clair que l' objectif est d' aligner les temps de déploiement des forces + "force + + Or, + le Stryker + a suscité à cet égard de + nombreuses difficultés : le véhicule d' origine est trop large pour + l' avion, et son blindage insuffisant a dû être renforcé, au point + de dépasser, pour 8 des 10 versions du LAV-III, de 1,5 tonne, le + seuil autorisé de 20 tonnes . + + + Rajouter un blindage + extérieur ( " applique armor " ) + prend du temps à l'arrivée et + complexifie le transport lui -même . + + + En outre, + les trois IBCT en cours de formation + sont toutes + stationnées aux Etats-Unis, ce qui interdit pratiquement d' utiliser + des C - 130 au rayon d' action trop limité, et oblige à recourir aux + transports " stratégiques " comme le C - 5 et le C - 17, dont les + capacités impressionnantes sont compensées par le nombre limité de + ces appareils et la demande importante dont ils font l' objet de la + part de les autres armées, l' Air Force en particulier . + +

+

+ Ce sont là toutefois des problèmes + temporaires, susceptibles d' être réglés à l'avenir ; il n' + en va pas de même pour ce qui est de la " légèreté artificielle " de l' + IBCT ou des limitations intrinsèques au déploiement par voie aérienne + . +

+

+ + En premier lieu, + le choix du transport aérien + apparaît problématique, car il + fait dépendre la rapidité de déploiement des capacités + aéroportuaires des pays hôtes : il ne suffit pas en effet de mesurer + la contenance et la capacité d' emport des avions de transport, il + faut encore prendre en compte le trafic maximum ( throughput ) des + installations aéroportuaires d' arrivée ( nombre et longueur des + pistes, équipement de manutention ), qui sont presque toujours très + inférieures aux normes rencontrées en Occident dans les aéroports + majeurs, civils ou militaires . + + + A l'aide de une simulation par + ordinateur utilisant le logiciel JFAST ( Joint Flow Analysis System + ), + le Lieutenant-Colonel Jonathan Brockman + a pu ainsi + établir une estimation du temps de réaction de l' IBCT dans un + scénario de crise au Rwanda : parce que l' aéroport de Kigali ne + peut gérer quotidiennement que 400 " Short Tons ", contre 2 800 à + McChord Air Force Base par exemple, le déploiement prendrait 29 + jours en incluant les 6 jours nécessaires au transit hors de l' + aéroport . + + + Pour tenir la limite des 96 + heures, il faut donc disposer sur le théâtre soit d' + un aéroport moderne et de grande taille ( une capacité de 2 + 500 Short Tons est nécessaire au départ et à l'arrivée ), soit de + plusieurs aéroports accessibles . + + Si cette dernière éventualité semble correspondre à + l'idée de opérations " distribuées " , elle + se heurte + cependant à deux réalités, la première étant que chaque point de + débarquement doit être sécurisé pour les appareils de l' Air Force, + ce qui implique de nouvelles charges logistiques, la seconde que la + " dispersion " des opérations rencontre des limites en termes de + commandement et de protection des éléments séparés . + + L' on imagine mal les éléments d' une + IBCT arrivant par de multiples points d' entrée distants les uns + de autres de plusieurs dizaines de kilomètres, voire davantage ; la + brigade a été pensée comme un tout susceptible d' opérer sur une zone + plus vaste ( 50 km x 50 km ) qu' il n' est habituel pour une brigade, + non comme un réservoir de forces détachant des éléments autonomes, en + particulier en situation de combat . + + Même en supposant l' accès + simultané à 3 aéroports, + la simulation + démontre qu' au moins 11 jours + sont nécessaires, soit 7 de plus que l' objectif fixé par le général + Shinseki . + + + Compte tenu de ces multiples + contraintes, + l' auteur de cette étude logistique + recommande en conclusion de s' + appuyer davantage sur le transport maritime - plus rapide de + quelques jours dans le scénario que le transport aérien -, d' + augmenter les capacités américaines en la matière et de + prépositionner à l' étranger l' équipement d' au moins une IBCT, de + façon à pouvoir utiliser simultanément les trois composantes du + transport stratégique, MLRS et fast sealift ships, C - 17 et C - + 130, et APS . + +

+

+ + En second lieu, et certainement + afin de faciliter son acheminement par air, + l' IBCT + n' embarque avec elle qu' une + logistique très austère, ce qui implique que la zone d' arrivée + permette de couvrir ses besoins en carburant, munitions et eau ; + telle quelle, la brigade emporte uniquement l' équivalent de 3 jours + de combat . + + + Dans le même ordre d' idées, + les capacités EVASAN + de la brigade + sont + très limitées ( 20 blessés peuvent être traités ), et ce bagage + logistique " frugal " serait encore plus inadéquat en cas de ajout + au sein de l' IBCT d' unités non organiques - les hélicoptères + prévus à cet effet sont particulièrement contraignants d' un point + de vue logistique . + + + Qu' il s' agisse d' augmentation + de la brigade, + d' évacuation sanitaire ou plus simplement de " + persistance logistique " ( sustainability ), + l' IBCT + devra donc très largement + compter sur un soutien extérieur présent sur le théâtre . + + + Théoriquement supérieure, + en + particulier sur route, à celle d' une unité équivalente équipée de + véhicules à chenilles, + la mobilité de la brigade + pourrait donc être sévèrement + limitée par l' insuffisance du soutien organique . + +

+ + + + + Capacités de combat + + + +

+ + D' un point de vue tactique, + l' IBCT + est + d'abord une unité d' infanterie montée, et pour laquelle il est + explicitement prévu que les soldats combattent " à pied " ( + dismounted ) . + + + Ceci + tient sans doute à la gamme + complexe de missions que la brigade est appelée à remplir, et qui + impliquent forcément d' opérer en terrain difficile : le maintien de + la paix suppose à tout le mois de pouvoir circuler en zone urbaine + ou boisée . + + + Plus profondément, on + soupçonne les concepteurs de l' Interim Force "force + + La composition de la brigade + est à cet égard révélatrice : + les sections de mortier et groupes de snipers y tiennent une plus + large place que les moyens antichars . + +

+

+ + Dans le même temps, + toutefois, + de nombreux critiques + soulignent les insuffisances + dont souffre l' IBCT en termes de puissance de feu et de protection + . + + + A l'occasion des tests, + le Stryker + est en effet + révélé inférieur aux attentes de l' Army, et il a fallu reprendre la + conception du blindage en respectant les impératifs de poids, sans + que l' on sache pour le moment ce que sera le résultat . + + + De nombreux officiers et la majorité des experts + mettent + d'ailleurs en doute ce choix et font valoir que l' Army possède d' + importants stocks de M - 113 - certaines versions seraient + supérieures au Stryker en protection et en légèreté, quoiqu'à + chenilles - ou qu' elle aurait dû poursuivre le projet M8 Armored + Gun System . + + + Dans l' attente, il est + nécessaire de revêtir le véhicule d' un blindage extérieur supplémentaire, ce qui + ralentit les opérations et induit une vulnérabilité initiale . + + Pour ce qui est de la puissance de + feu, + et compte + tenu de les stocks de munitions très réduits de l' unité, + le bataillon d' artillerie + a pour fonction première de + détruire d' éventuelles batteries adverses et ne peut guère remplir + l'une des missions traditionnelles de l' arme, à savoir le feu de + neutralisation ( suppressive fire ) . + + + des mortiers en + abondance au sein des bataillons et en section organique + sont censés pallier ce manque, + d' autant moins significatif aux yeux des défenseurs du projet que + les tirs de neutralisation par artillerie lourde apparaissent + politiquement inadaptés à la plupart des contextes opérationnels + envisageables . + + + Toutefois, + et jusqu' à l'arrivée des obus de + mortier de dernière génération, + censés être extraordinairement précis, + les mortiers + ne sont pas davantage + discriminants, et ne sauraient prétendre aux mêmes effets militaires + que l' artillerie, qu' il s' agisse d' interdire une zone ou de + détruire des blindés grâce à des munitions intelligentes de type + SADARM . Conjuguée au fait que la brigade ne comprend qu' une simple + compagnie antichars dotée du système Javelin, dont la portée est + inférieure à celle de la plupart des blindés, cette carence en + artillerie se traduit par un + + + La même appréciation + peut être portée concernant les + capacités en tir direct, avec un seul peloton ( platoon ) de " + Mobile Gun Systems " - sachant que c' est cette dernière version du + Stryker qui logiquement pose le plus de problème de poids, et que + son canon devra peut-être subir un allégement . + +

+

+ + au final, + l' IBCT + apparaît plus spécialement + adaptée aux missions d' infanterie et, en l'absence de augmentation + divisionnaire, relativement fragile dans le cadre de un affrontement + de moyenne intensité . + + + Face à une situation de ce type, + le concept d' emploi de la brigade + prône l' évitement et le repli + . + + + En ce sens, + l' escadron RSTA de reconnaissance électronique + est la première + ligne de défense de l' IBCT et l' avant-garde " de l' Objective + Force ", largement orientée sur le combat à distance et la + supériorité " informationnelle " . + +

+ + + + + Reconnaissance électronique + + + +

+ On ne saurait trop + insister sur le rôle central + joué par l' escadron RSTA, non seulement comme composante + essentielle de la brigade interarmes intermédiaire, mais encore comme " + démonstrateur " et à vrai dire seul élément de l' IBCT qui annonce le + système des systèmes que doit être l' Objective Force " . + + Par bien des aspects, + la viabilité même de l' IBCT + dépend du succès avec lequel l' + escadron remplira ses fonctions de surveillance, de reconnaissance + et d' acquisition d' objectifs . + + + L' acquisition de + cibles à longue distance + est en effet la condition sine + qua non des frappes de précision, la précision devant permettre, en + se substituant au volume des feux terrestres classiques, d' alléger + la logistique requise et donc d' améliorer la " déployabilité ", ce + qui explique pour partie l' austérité " de la brigade . + + + L' escadron RSTA + remplit + également la fonction, encore plus critique, de " protection de la + force " : l' acquisition à distance de sécurité doit permettre d' + éviter le contact, et donc les nombreuses exigences qui en découlent + en termes de protection et de puissance de feu organiques ( + blindage, tir direct, volume des feux ) . + + + En d'autres termes, + le concept de l' IBCT + s' + appuie lourdement sur la reconnaissance, de la surveillance à l' + acquisition d' objectifs en temps réel, pour suppléer aux + déficiences de la brigade par rapport à les unités lourdes + classiques . + + + Pour ce faire, + l' Interim Force " et + plus encore l' Objective Force " + partent d' une conception " + transformée " de la reconnaissance, qui ne va pas sans soulever + quelques interrogations . + + Il s' agit de substituer à la reconnaissance par contact la + reconnaissance électronique, conduite entièrement à distance de sécurité + . + + Les conséquences associées à ce changement + affectent + profondément la conduite des opérations, sont désormais regardées + comme partiellement inutiles certaines des fonctions classiques des + unités de cavalry de l' armée de terre, telles que la sécurisation + physique d' une zone, la sûreté des communications ( flanc-garde, + etc . ) et l' attaque " probatoire " ( probe ) ou de diversion + visant ou permettant l' économie des forces . + + + Or, il s' agit là d' un pari reposant sur des + hypothèses non encore vérifiées, et pour certaines d' entre elles + douteuses . +

+

+ Il faut tout d'abord + rappeler que la + technologie est pour l' heure loin de être suffisante . + + Malgré les progrès considérables + réalisés en matière de acquisition et de traitement de l' + information, + la surface terrestre, et en particulier les terrains + complexes , + se prête très bien au camouflage + et à la dissimulation : les capteurs actuels ne permettent que fort + mal l' acquisition d' objectifs dans les zones urbaines, + montagneuses ou boisées, et rien ne permet pour l' heure d' affirmer + que l' amélioration technologique rendra à moyen terme le " médium + terrestre " aussi fluide et transparent que l' air ou la mer peuvent + l' être . + + Ne serait -ce qu' avec le + développement des zones densément peuplées, les zones urbaines tout + spécialement, le rôle du terrain devrait demeurer essentiel . + + En outre, + la fusion en temps réel de données provenant de + capteurs multiples ( infrarouges , radars , acoustiques ) + continue de poser un problème + mathématique de premier ordre, qui surpasse la capacité de calcul + informatique actuelle, en dépit de les progrès exponentiels en la + matière . + + On est donc encore loin de pouvoir + frapper de façon discriminante un grand nombre de cibles " + discrètes " et surtout mobiles . +

+

+ + En sens inverse, + la reconnaissance par + contact + constitue un gage de sécurité + qui renseigne sur le dispositif ennemi comme sur ses " dispositions + morales ", là où la reconnaissance à distance ne renseigne en + réalité que sur des " signatures " électroniques . + + + L' information " dont parle la RMA + est en effet constituée par les + coordonnées géoterrestres de signatures émises par les différents + individus ou plateformes . + + + En d'autres termes, + la reconnaissance électronique + ne fournit qu' + un signalement, une direction et un volume théoriques, en aucun cas + elle ne peut renseigner sur ce que la doctrine soviétique appelait + la " corrélation des forces ", qui précisément ne s' apprécie que + par le combat . + + + Généralisant à partir de son + expérience des engagements, + Clausewitz + faisait déjà + valoir cet argument au niveau de la stratégie générale : la " montée + aux extrêmes " repose justement sur le caractère " incalculable " et + donc imprévisible du rapport de force, et oblige donc à la prudence + en termes de moyens, par exemple la redondance, le " gâchis " + ... + + + Le raisonnement + est directement applicable au + niveau tactique : sans reconnaissance active, on ne peut par exemple + apprécier la combativité et le niveau général de l' ennemi . + + + A l'instar de le + Battle Damage Assessment ( BDA ) pratiqué par l' US Air Force, + la reconnaissance + électronique + ne donne au + mieux que des indications sur le dispositif physique de l' + adversaire, et l' on sait toutes les difficultés et les incertitudes + qui entourent le BDA lors de les campagnes de frappes aériennes, + depuis la guerre du Golfe jusqu' au Kosovo et à l' Afghanistan + . + + + Le renseignement électronique conduit à une + focalisation quasi exclusive sur les " plateformes " ennemies, + détectables et donc " comptables ", comme l' a illustré le problème + des pertes irakiennes pendant la guerre du Golfe . + + + + Le général Schwarzkopf + avait demandé aux planificateurs + de l' offensive aérienne de neutraliser 50 % du potentiel mécanisé + irakien, autrement dit la moitié des plateformes présentes au Koweït + et au sud de l' Irak, pour que la phase terrestre des opérations + puisse être engagée dans des conditions optimales . + + + Non seulement cette proportion + ne fut jamais atteinte ( la + réalité se situe probablement autour de 30 % ), mais encore la + Defense Intelligence Agency se fonda -t-elle sur ces évaluations + pour produire sa propre estimation des pertes ennemies . + + + En réalité, + les 100 000 morts irakiens annoncés à l'époque , + chiffre tenu depuis lors pour + exact, correspondent tout simplement aux effectifs théoriques des + véhicules, multipliés par le nombre théorique de véhicules détruits + . + + + Un bon exemple a + contrario + est fourni par + l' offensive irakienne sur Al-Khafji, qui a indiqué au général + Boomer, commandant de l' US Marine Corps, l' état véritable des + forces irakiennes et donc la réalité du rapport de force . + +

+

+ + Enfin, + la reconnaissance + électronique + suppose que soit toujours + conservée une supériorité technologique américaine aux effets + décisifs, c' est-à-dire ni égalée par un peer competitor, ni surtout + contrée par le recours à des postures asymétriques . + + + Or, + les recours à disposition de l' + adversaire + sont + multiples, depuis des stratégies low-tech et à faible coût, comme le + camouflage, la dispersion des unités sur le terrain et parmi les + populations, jusqu' à l' emploi de moyens plus sophistiqués, comme + le brouillage, l' attaque systématique des plateformes porteuses de + capteurs ( JSTARS, AWACS, UAV ) ou même la détonation en haute + atmosphère d' une arme nucléaire, qui détruirait à peu près la + moitié de la flotte globale de satellites, dont on sait l' + importance cruciale pour le C4ISR . En d'autres termes, et en dépit + de + + + A + l'échelle de l' IBCT, + la destruction des UAV et de quelques capteurs + peut + réduire l' escadron RSTA à une unité de reconnaissance plutôt + sous-équipée en véhicules et capacités de reconnaissance par le feu + par rapport à son équivalent " non transformé " . + + + Enfin, + la " conscience de la situation opérationnelle " ( + situational awareness ) engendrée par les moyens électroniques + peut bien entendu être complétée + par le renseignement humain, mais elle n' en reste pas moins, étant + donné les limitations de capteurs, orientée majoritairement vers les + véhicules . + + + Autrement dit, + son utilité au niveau " individuel " , c' est-à-dire + non véhiculaire , + risque d' être réduite . + +

+ + + + + Conclusions provisoires + + + +

+ + En définitive, + l' Interim Force " + souffre d' un certain nombre de + limitations sérieuses . + + + Les objectifs fixés par le général Shinseki en + matière de déploiement + paraissent + irréalistes dans la plupart des situations envisageables, compte + tenu de les infrastructures aéroportuaires des pays d' arrivée, et + la " déployabilité " actuelle des forces terrestres américaines est + loin de être aussi catastrophique que ne le prétendent les + défenseurs de la RMA . L' Army a utilisé l' argument de la mobilité + stratégique, mais l' analyse fait apparaître que l' intérêt + principal des IBCT réside dans leur mobilité tactique, supérieure à + celle des forces " traditionnelles ", dès + + + Sous ce rapport, + la légèreté logistique de la brigade interarmes + ne ferait d'ailleurs que + magnifier ses insuffisances en termes de puissance de feu et de + protection . + + + Est également en cause + la viabilité du Stryker . + + + + Pour ces raisons, + l' IBCT + ne semble pas + destinée à l' entrée en force " ou, telle quelle, aux opérations de + combat dans des théâtres austères ; sa mission première reste les + opérations de stabilisation ( SASO ) . + + + En déduire, comme le font + certains, + que l' utilité de l' IBCT se limite à " refaire le + Kosovo " + paraît en revanche exagéré + . + + + Si + les analyses précédentes soulignent effectivement que l' IBCT a pour + fonction première de gérer le bas du spectre, + l' idée même d' une brigade interarmes orientée vers + le combat d' infanterie + constitue une tentative ouverte + de remettre en cause la culture et les " armes " dominantes de l' + institution . + + + Parallèlement, + l' inclusion de l' escadron RSTA + devrait permettre de confronter + à l' épreuve de la réalité certains des concepts-phares de la " + transformation ", comme le caractère surdéterminant de l' + information ou la viabilité du combat à " distance de sécurité " ( + standoff engagement ) . + + + Dans cette perspective, + les critiques suggérées à propos de l' IBCT + semblent devoir + s' appliquer plus largement encore à la future " Objective Force " + . + +

+ + + + + + Evaluation stratégique : le couple feu-manoeuvre et l' + interarmisation + + + +

+ + il + il correspond à la + projection dans l' avenir des nouveaux concepts utilisés par l' IBCT, le + projet " Objective Force " tranche toutefois beaucoup plus nettement + avec l' héritage culturel et doctrinal de l' armée de terre . + + + Dans la foulée du discours de la RMA, + l' Army + a en effet développé + avec " Objective Force " une vision du combat futur articulée sur les + rôles respectifs des feux à longue distance et de la manoeuvre, ainsi + que sur une refonte du commandement et de l' accès au soutien + interarmées . + + + Bien que elle incorpore aussi des + éléments propres à la tradition du combat terrestre, + cette vision du combat + futur + semble accepter la thèse du " + changement de paradigme " militaire, sans toutefois apporter de réponses + claires aux questions multiples que suscitent la digitalisation du champ + de bataille, la prédominance d' une logique de ciblage et l' état des + relations interarmées . + +

+ + + + Le commandement + + + +

+ + Les progrès en matière de traitement et de + dissémination de l' information + sont + porteurs d' interrogations très réelles concernant non seulement les + rapports entre autorité politique et commandement opérationnel, mais + aussi la nature même des relations hiérarchiques au sein de les + armées . + + + Malgré plusieurs années d' + expérimentation de la digitalisation, + l' Army + n' a toujours pas trouvé, semble + -t-il, de solution satisfaisante à une série de problèmes complexes, + rendus plus difficiles encore par les rivalités entre Services + . + +

+

+ + La communication en temps réel et le volume d' + information qu' il est désormais possible de transférer + autorisent en effet les échelons + les plus élevés de la hiérarchie, autorités politiques comprises, à + s' impliquer très directement dans les opérations et à réduire d' + autant la marge de manoeuvre et l' initiative des échelons + intermédiaires . + + + Si l' on en croit les divers + exemples historiques, + depuis la guerre de Sept Ans + jusqu' aux campagnes de bombardement du Nord-Vietnam, + l' immixtion du pouvoir civil dans le détail des + opérations + est rarement bénéfique . + + + En sens inverse, + la dissémination de l' + information à les plus bas échelons et la formation d' une " image + commune de la bataille " ( common operational picture ) + peuvent amener certains + militaires à prendre des décisions qui relèvent normalement de leurs + supérieurs ou même de l' autorité politique, et qui n' ont pas été + avalisées . + + + Les avancées de la technologie des communications + posent donc le problème de l' + équilibre à trouver entre maintien d' une hiérarchie politiquement + légitime et exploitation des " structures en réseau " et de l' + initiative individuelle permises par la technologie : le " + micro-management " nuit à l' efficacité tactique et suscite une + paralysie " opérative " ; l' absence de délimitations claires est + peu démocratique et s' est révélée parfois difficilement compatible + avec la définition rigoureuse d' une stratégie . + +

+

+ + Bien que ces éléments affectent + tous les Services, + ils + paraissent + particulièrement problématiques dans le cas de l' Army . + + + Cette sensibilité spécifique de l' armée de terre + se vérifie déjà au niveau de les + relations civilo-militaires, puisque les risques de pertes qui vont + plus naturellement de pair avec les engagements au sol ne peuvent + que renforcer chez les politiques la tentation du micro-management + . + + + L' arrêt des opérations terrestres en février 1991 , + prématuré à le regard de l' objectif militaire de destruction de la + Garde républicaine irakienne , + a ainsi tenu à + une intervention directe de l' autorité politique, soucieuse d' + éviter la perception de " pertes inutiles " au sein de l' opinion - + et la guerre du Golfe se distingue pourtant de la plupart des autres + opérations conduites ces vingt dernières années par la relative + autonomie tactique et opérationnelle laissée aux militaires . + +

+

+ + La sensibilité + particulière de l' Army + se vérifie bien davantage encore + au niveau de les fonctions de commandement et de contrôle . + + + Là où l' Air Force déploie le plus souvent quelques + milliers de personnels et + organise des + strike packages d' une quinzaine d' avions qui interviennent par + vagues successives, l' Army doit contrôler des dizaines d' unités, + des milliers de véhicules et des dizaines de milliers de soldats + . + + + En ce sens, et si le nombre de ses + plateformes devrait être, + selon certains, considéré par l' + Army comme une opportunité lui permettant de tirer parti au maximum + des possibilités du network-centric warfare, + cette pléthore + garantit + également que les problèmes de commandement générés par cet + accroissement inédit des capacités de communication rejaillissent + plus brutalement sur l' Army . + +

+

+ + Or, + les problèmes que le " + temps réel " et l' interconnexion de les unités suscitent + sont fort nombreux . + + + Tout d'abord, + les progrès + considérables réalisés dans le domaine de la diffusion de l' + information + restent inférieurs à l' + explosion de la demande, à tel point que la bande passante maximale + offerte par les ondes radios, même à très haute fréquence, paraît + d'ores et déjà insuffisante . + + + Cet appétit pour des communications permanentes + incluant les messages et la voix , mais surtout l' image , + génère à son tour ce qu' il est + désormais convenu d' appeler une surcharge d' information ( + information overload ), qui concerne la capacité de traitement + informatique, mais surtout les opérateurs eux -mêmes, au point que + le temps réel se trouve parfois ralentir le cycle décisionnel et + donc le tempo des opérations . + + + Aucune solution + n' est en vue + pour l' instant, et il semble même que les problèmes associés au + processus de digitalisation en cours dans l' Army depuis plus de + cinq ans aient été volontairement minimisés par l' institution + . + +

+

+ + au niveau tactique, + enfin, + la communication + instantanée et " sans verrou ", sur le modèle d' Internet , + est susceptible, dans des + conditions permissives, de favoriser la diffusion de fausses + informations auprès de la population ou de propager au sein de les + troupes un effet de panique local, comme ce fut déjà le cas en 1940 + du côté français avec la radio . + + On peut penser également aux soldats + israéliens, reliés en temps réel à leur famille grâce à les + téléphones portables, au grand dam des autorités militaires . + + L' ubiquité des communications + modernes pose donc de délicats problèmes de commandement : quelle + part de contrôle sacrifier, quelle part de risque accepter afin de + maximiser les avantages de la situational awareness et des " + structures horizontales " autonomes ? + + + Bannir les contrôles + afin de laisser jouer à le maximum l' initiative individuelle + risque fort d' entraîner des + désagréments, voire des répercussions politiques . + + + A l' inverse, + si des verrous et des procédures hiérarchiques sont + systématiquement réintroduits dans le réseau, + celui -ci + redevient pour l' essentiel + semblable aux structures " verticales " habituelles et perd une + grande partie de son intérêt . + + + En d'autres termes, et qu' il s' + agisse de surcharge d' information ou d' effets indésirables, + aucune solution radicale n' est satisfaisante . + n' est satisfaisante . + + Il est bien entendu + possible de réguler plus + finement le trafic en définissant des modalités de contrôle + flexibles, laissant par exemple à chaque échelon le soin de définir les + critères de filtrage, de façon à éviter la surcharge et à limiter les + possibilités de fuite . + + Cette position + a, par exemple, + la faveur de l' US Marine Corps, qui y voit naturellement un gage de + souplesse tactique : l' initiative et le commandement décentralisés + ( mission orders ) sont à la base de la guerre de manoeuvre, + paradigme dont le Corps se réclame très officiellement . + +

+

+ + En période de conflits le plus + souvent limités, + mais fortement médiatisés, + la logique de l' Auftragstaktik appliquée à l' + information + paraît toutefois difficile à + mettre en pratique, puisqu' une décision en apparence tactique peut + avoir des répercussions politiques . + + + L' Army + a pour sa part historiquement + favorisé la centralisation du commandement, même durant les + périodes, comme les années 1980, où la doctrine officielle prônait + l' initiative et la décentralisation . + + + Tirer pleinement parti de les technologies de la + communication + supposerait d'ailleurs, comme + cela s' est fait dans l' industrie, d' aller vers des structures + plus " horizontales ", c' est-à-dire de supprimer certaines + hiérarchies ou organisations intermédiaires, à commencer par la + division . + + + Si le + plan Shinseki semble bien prendre cette direction en faisant de la + brigade l' unité de base de la manoeuvre opérative, il est + encore trop tôt pour savoir ce que + recouvriront les unités de commandement (unité + + Apparemment, + l' Army + hésite + à relier directement les " brigades " ( UA ) à un état-major de + niveau corps, et pense à des " unités de commandement " + intermédiaires, soit des structures de commandement de niveau + divisionnaire . + +

+

+ + Quelle que soit la solution idéale finalement préconisée, + elle + se heurtera à plusieurs + obstacles majeurs, si elle va nettement dans le sens de le + commandement décentralisé . + + Il faudrait tout d'abord + revoir en + profondeur l' instruction des officiers, l' armée de terre + actuelle réservant aux seuls colonels pleins et aux généraux une + formation généraliste et " stratégique " ; la culture de l' institution + en serait profondément affectée . + + En second lieu, + la suppression des niveaux intermédiaires + ne pourrait qu' + exacerber les problèmes d' interarmisation : qu' un colonel à la + tête d' une brigade puisse directement faire appel au soutien + interarmées risque d' être mal ressenti, et par la hiérarchie de l' + Army, qui craindra un " asservissement " de ses unités disjointes au + profit par exemple de l' Air Force et préfèrera négocier au plus + haut les modalités de la coopération, et par les autres Services, + qui ne veulent pas être en permanence placés en soutien, c' + est-à-dire " aux ordres " de l' Army . + + + La révolution de l' information + engage + ainsi une redéfinition du commandement, avec toutes les difficultés + et les risques que cela implique, entre autres dans les relations + entre les armées . + +

+ + + + + Logique et limites du ciblage + + + +

+ + Mesurer les dangers et les implications pour l' Army + d' une domination sans partage de la RMA + nécessite d' opérer un détour + intellectuel et de rappeler les principes et les limites de la + stratégie du ciblage . + + + La logique de la précision du feu + entraîne en effet implicitement + avec elle la suprématie de l' attrition et l' oubli potentiel des + effets moraux, tout en stimulant le recours à des postures + asymétriques chez l' adversaire . + + + Au niveau le plus fondamental, + la RMA + trouve son origine dans les + progrès fantastiques réalisés par la précision et le traitement de + l' information . + + + L' accroissement continu de la puissance de feu + depuis cinq siècles + est interprété a priori comme + une réponse, techniquement imparfaite, au manque de précision : on + aurait multiplié le volume de munitions tirées afin de augmenter la + chance statistique de toucher l' objectif visé . + + + Dans cette optique, + la substitution de la précision à le volume , de la + qualité à la quantité , + constitue évidemment un progrès + considérable . + + + Toutefois, + l' argument selon lequel les frappes de précision + pourraient à elles seules être décisives , grâce à le choix de les + cibles , de l' organisation et de le tempo de l' attaque , + paraît largement trompeur + . + + + L' Air Power ", et plus largement la logique de le + ciblage , + participent en effet + fondamentalement d' une stratégie d' attrition, la qualité, c' + est-àdire ici la technologie qui permet des frappes précises, ayant + simplement remplacé le volume de feu, c' est-à-dire la quantité + . + + + Pour se mettre à même de + comprendre les implications ultimes de la logique de ciblage qui est + au coeur de la RMA, il faut par hypothèse partir d' une situation d' égalité + relative entre deux adversaires semblables . + + et Si l' on suppose deux + adversaires approximativement égaux, et qui ont la possibilité de + tout voir, + tout atteindre, tout détruire , alors la relation + décrite par le mathématicien britannique Lanchester dans sa " loi de + le carré " en 1916 + s' applique parfaitement : la + masse importe davantage que la qualité, et la victoire va à celui + qui dispose du dernier shooter . + + + Les exemples historiques se rapprochant + tendanciellement de le modèle lanchesterien + ne manquent + pas, que l' on pense à nombre des grandes batailles de l' âge + classique, telles celles de Malplaquet ou Zorndorf, à la guerre de + Sécession ou encore à la Grande Guerre sur le front occidental + jusqu' en 1917 . + + + Chacun de ces cas + présente une situation + opérationnelle et tactique bloquée, où la puissance de feu interdit + ou entrave considérablement les possibilités de mouvement offensif + et conduit donc à une paralysie tactique se soldant par des pertes + élevées et des résultats non décisifs . + + + Les batailles classiques + forment peut-être la meilleure + illustration de ce que pourrait être un champ de bataille conforme à + la RMA : les généraux peuvent, comme leurs troupes d'ailleurs, voir + une bonne partie du terrain . + + + L' équivalent du théâtre moderne + est en effet à l'époque + physiquement " transparent ", étant donné la taille réduite des + champs de bataille ( rarement plus de 5 km de front ) . + + + Cette transparence relative et surtout la difficulté + des mouvements offensifs + transforment ces affrontements + en une sorte de fusillade mutuelle, généralement très meurtrière, + comme le fut Malplaquet . + +

+

+ + En d'autres termes, et si le raisonnement théorique + qui part de l' égalité relative de les belligérants + est retenu, les technologies + émergentes, dans l' utilisation que projettent d' en faire les + partisans de la RMA, risquent de favoriser la puissance de feu au + détriment de la mobilité, et donc la défense au détriment de l' + attaque . + + + Outre que les résultats que l' on peut obtenir dans + ce type de contexte + sont + généralement très coûteux, reste à savoir si les Etats-Unis + disposeront forcément de plus de shooters que leurs adversaires, ou + si ces derniers ne parviendront pas à profiter suffisamment de la + prolifération technologique pour interdire toute manoeuvre et tout + déploiement aux forces terrestres américaines - de ce point de vue, + le problème des stratégies de déni d' accès sur lequel le Pentagone + se focalise tant aujourd'hui pourrait n' être que la partie émergée + de l' iceberg, dès lors que les ris + + + En ce sens, c' est-à-dire d' + attaquer, + parce que il appartient aux Etats-Unis, à court et + moyen terme, de projeter leurs moyens militaires sur des théâtres + extérieurs, + la RMA et surtout sa + diffusion + pourraient donc + être porteuses de mauvaises nouvelles, tout spécialement pour l' + Army . + +

+

+ + La maîtrise américaine en matière de C4ISR et de + frappes de précision à distance, et plus généralement la supériorité + des Etats-Unis pour tout ce qui touche au combat de haute intensité, + induit des effets pervers majeurs, que l' on rassemble généralement + + + On peut penser aux stratégies de déni d' accès, au recours aux ADM, à l' + attaque ciblée des plateformes qui sont au coeur du système des + systèmes, satellites, AWACS et JSTARS, ou encore à l' emploi + systématique du camouflage, mais le plus simple reste encore d' attirer + les forces américaines sur des terrains qui annulent ou du moins + réduisent fortement l' efficacité du complexe de reconnaissance-frappe, + de façon à les contraindre au combat rapproché . + + Comme il a été vu plus haut, + l' acquisition électronique d' objectifs + se heurte tant aux limites + actuelles et prévisibles de la technologie qu' à l' opacité + naturelle de certains terrains . + + + Le moral, la différence qualitative de les soldats et + le terrain + peuvent donc jouer comme autant + de facteurs d' égalisation face à une supériorité quantitative en + hommes ou en matériels . + + + Ce problème tout à + fait réel + n' a pas encore été perçu dans + toute son acuité, dans la mesure où les dernières interventions + américaines, majoritairement aériennes, ont presque toujours + bénéficié d' un soutien au sol grâce à des alliés locaux coordonnant + leurs actions avec les frappes américaines, ou tout du moins + représentant une menace potentielle obligeant l' adversaire à se + regrouper . + + + Du Kosovo à l' Afghanistan, + ce modèle de + coopération + a été raffiné en + un triptyque comprenant alliés au sol, forces spéciales et moyens de + frappes, au point de ailleurs de faire dire à certains que les + Etats-Unis pouvaient désormais se passer d' armée de terre + ... + +

+

+ + Sans pour autant négliger le + caractère relativement novateur de ce triptyque, il est + impératif de ne pas perdre de vue le rôle propre joué par l' Alliance du Nord à l' + automne 2001, ni non plus le caractère incomplet de la victoire + remportée . + + Les poches de résistance qui ont subsisté après la + chute de Kaboul + ont donné lieu à des combats qui + ont justement permis d' apprécier les capacités de résistance d' une + infanterie préparée, entraînée et motivée, face à la logique du + ciblage . + + + En particulier lors de l' + opération " Anaconda ", + les moyens + considérables de reconnaissance-frappe, pourtant appuyés à le sol et + en dépit de leur précision " exquise " , + ne sont pas parvenus à réduire + les fantassins adverses retranchés dans des abris naturels camouflés + ; il a fallu procéder au pilonnage systématique des positions + ennemies suivi par l' avancée prudente des troupes de la 10th + Mountain, auparavant clouées au sol par les tirs de neutralisation + au mortier, tandis que les hélicoptères étaient endommagés par de + simples RPG7 . + + + Non seulement les troupes terrestres américaines et + afghanes + se sont révélées nécessaires + pour obliger l' adversaire à s' exposer aux feux à longue portée, + aériens ou autres, mais encore a -t-il fallu le plus souvent " finir + le travail " en débusquant les derniers adversaires enterrés et en + exploitant prudemment les succès micro-tactiques les uns après les + autres . + + + A cet égard, + les combats de + Tora-Bora et surtout de Shah i-Kot + ont exhibé + davantage de ressemblances avec les assauts pesamment " synchronisés + " de la Première Guerre mondiale qu' avec les opérations + ultra-rapides, " simultanées " ( non sequential ) et " décisives " + envisagées par l' Army . + +

+

+ + L' autre conclusion temporaire qui émerge de ces + événements + a trait à l' + impréparation relative de l' infanterie américaine, souvent obligée + de faire appel aux SAS britanniques ou australiens ou aux meilleurs + contingents des chefs de guerre afghans . + + + Peu surprenante au + regard des préférences de longue date de l' Army, + cette " révélation " + se + trouve confirmée par certains officiers américains, qui soulignent + que les opérations de stabilisation menées pendant les années 1990 + ont " émoussé " les unités classiques comme la 82e, et qu' en + matière de infanterie au sens strict, les Etats-Unis ne disposent + plus que des bataillons de rangers et d' une partie des Marines + . + + + Or, + ce qu' Edward Luttwak a appelé la " logique + paradoxale de la stratégie " + veut justement que la + prépondérance des frappes à distance entraîne un recours + systématique à l' asymétrie et donc un besoin de plus en plus marqué + en infanterie, et pas simplement lors de les opérations de + stabilisation . + + + Répondre à ces besoins + tout en limitant les pertes de façon drastique + constitue une gageure . + +

+

+ + Dans la continuation du programme + Land Warrior, + l' Army + sponsorise pour l' instant des + études sur le fantassin du futur : celui -ci bénéficierait non + seulement des dernières avancées en matière de connexion, d' + acquisition d' objectifs et de C4ISR, mais encore de technologies + véritablement révolutionnaires en matière de robotique, de + protection et d' autonomie . + + + L' usage massif de micro-robots ou de drones + terrestres ( UGV mules ) + faciliterait grandement la + reconnaissance ou le soutien . + + + L' interconnexion du soldat avec l' intranet + militaire + permettrait de l' appuyer ou de + l' évacuer plus rapidement, et surtout de le faire profiter + pleinement de la situational awareness procurée par le réseau des + capteurs : anticipation de la menace, détection des sons, des + mouvements et des explosifs, ou encore reach-back quasi instantané + vers l' appui-feu interarmées . + + + En terrain couvert, + toutefois, + les embuscades et l' engagement de près + demeurent inévitables, et il n' + est donc d' autre solution que d' augmenter considérablement les + moyens de protection passive des fantassins : est requise une armure + qui résiste aux armes de petit et de moyen calibre et n' entrave pas + la mobilité individuelle, exigence qui requiert à son tour des + progrès dans le domaine de les matériaux composites et quelque chose + comme un " exo-squelette " doté de micro-moteurs performants - dans + ce domaine, la technologie en est encore aux balbutiements, et des + prog + + On le voit, le fantassin en armure lourde relève pour le + moment de l' anticipation et de la recherche fondamentale, non de la + recherche appliquée et de l' acquisition à moyen terme . +

+

+ + En définitive, + la logique du ciblage + et son corollaire obligé, l' attrition, quoique valables dans + certaines circonstances, négligent quelques-unes des réalités les + plus fondamentales du combat . + + + + De fait, + la précision du feu + n' a pas toujours vocation à + remplacer le volume, tout simplement parce que les munitions tirées + n' ont pas toutes pour objet de détruire ou de tuer . + + + Comme le sait n' importe quel chef de section d' infanterie, + la saturation du champ de bataille, par exemple par + tir de barrage , + a d'abord pour finalité de " + faire baisser les têtes ", ce qui permet à l' attaquant de faire + mouvement et au défenseur de freiner ou d' arrêter le mouvement + adverse . + + + Depuis toujours, + le combat terrestre + est en + effet fondé sur une combinaison feu-mouvement au niveau de les + unités élémentaires : parallèlement à les effets de destruction + directe qu' il cause, le feu vise un effet moral sur les troupes + ennemies, comme Ardant du Picq en son temps l' a montré . + + + A cet égard, + les partisans de la RMA, souvent américains , + ont largement + négligé leurs propres sources d' information : qu' il s' agisse de " + Linebacker " en 1972 ou de " Desert Storm ", tous les témoignages + des prisonniers de guerre concordent pour souligner l' effet de + terreur créé par les bombardements de B - 52 ou les tirs de barrage + de l' artillerie moderne . + + + Compte tenu de l' incidence de la + détermination du soldat individuel, il paraît hasardeux de + négliger ainsi le + rôle de l' infanterie ou les " effets de panique " ; la + guerre du Golfe a bien montré l' importance de la motivation et de l' + entraînement des troupes, et le caractère extrêmement déséquilibré du + résultat de la campagne ne s' explique pas seulement par l' écart + technologique et quantitatif . +

+

+ + Aujourd'hui très isolés, + alors qu' ils dominaient le débat + intellectuel et doctrinal dominaient le débat intellectuel et + doctrinal il y a de cela quinze ans, les partisans de la " guerre de + manoeuvre " n' en ont pas moins raison de souligner les insuffisances de + la " logique du ciblage " et d' insister a contrario sur l' importance + des feux de neutralisation, de la reconnaissance par contact et de l' + engagement de près, bref tout ce qui participe de la dimension humaine + et morale du combat . + + L' accent sur les frappes à longue portée + ne peut que susciter l' + asymétrie chez l' adversaire complètement dominé - situation + actuelle - et entraver, voire interdire, la manoeuvre au sol lorsque + celui -ci dispose de PGM en quantité - situation future potentielle + . + +

+ + + + + L' avenir de la manoeuvre terrestre + + + +

+ + La majeure partie de l' armée de terre américaine + est bien + entendu consciente des opportunités et des contraintes engendrées + simultanément par la progression de la puissance de feu, et sait + bien que les résultats militaires " décisifs " - c' est-à-dire + concluants à leur niveau, sans préjuger pour autant du résultat + global de la guerre - ont historiquement dépendu, au sol en tout + cas, d' une combinaison associant mobilité et puissance de feu ( + mobile striking arm ), par exemple l' attelage léger des canons de + Gribeauval pour Napoléon ou le char pour les Allemands en + 1940 + + + Durant la décennie écoulée, + les études à long terme de l' Army + sont d'ailleurs focalisées sur + la place exacte et les modalités de réalisation de la manoeuvre + terrestre dans le combat interarmées futur ; il s' agissait + simultanément de tirer parti des possibilités en matière de frappes + à longue distance et de préserver à son profit une mobilité + stratégique et tactique suffisante . + +

+

+ + Concernant la capacité à " voir et + frapper en profondeur " ( see deep, shoot deep ), + l' Army + compte à la fois sur ses moyens + propres, actuels et futurs, et sur le soutien interarmées . + + + Sur le premier point, + l' hélicoptère furtif Comanche, le drone Shadow , le + missile ATACMS et le système d' artillerie HIMARS + devraient déjà conférer à l' armée de terre des moyens + considérables . + + + Pour l' Objective + Force " comme pour l' IBCT, + la difficulté principale + devrait être de parvenir à + intégrer un système d' artillerie performant au châssis du FCS, que + l' on suppose léger . + + + L' intégration des feux fournis par les autres armées + renvoie directement au problème + de la jointness ; il est à ce titre abordé plus loin . + + + Concernant maintenant la manoeuvre sur un champ de bataille saturé + par les PGM, + les solutions + ne sont pas aussi aisément + identifiables . + + + Celles retenues dans le projet " Objective Force " + consistent à accroître considérablement, et la dispersion entre les + unités de manoeuvre, et le tempo général des opérations . + + + So far , so good : on + retrouve là les + formules historiquement utilisées dans des contextes marqués par une + augmentation brutale de la puissance de feu, par exemple pendant la + Première Guerre mondiale . + + Il reste toutefois à + répondre aux deux questions + qui ne manqueront pas d' émerger à court terme, comme elles + l' ont fait lors de changements similaires à travers l' histoire : + comment et à quel niveau intégrer efficacement le feu et la manoeuvre, + et par quels moyens conserver une mobilité suffisante ? +

+

+ + A + considérer l' exemple du front occidental entre 1914 et 1918, + il apparaît + clairement qu' il s' est révélé extrêmement difficile et coûteux en vies + humaines de résoudre le blocage tactique engendré par l' accroissement + sans précédent de la puissance de feu . + Il a fallu rien moins + que une + réorganisation intégrale de la tactique élémentaire, avec + les effets associés sur le commandement, l' organisation et la formation + des troupes . + + Seuls les Allemands + ont + d'ailleurs pleinement maîtrisé, à l' attaque comme en défense, les + procédés nouveaux, tandis que les Alliés ne se sont jamais + complètement résolus à développer l' autonomie nécessaire au niveau + de les unités élémentaires - sections chez les Alliés, groupes chez + les Allemands . + + Il s' agissait d'abord d' intégrer + beaucoup plus " bas " dans la hiérarchie des unités le principe du + combat toutes armes, en dotant ces unités élémentaires de mitrailleuses, + grenades et mortiers, et en leur conférant une autonomie sans précédent + depuis le XVIe siècle . + Il a fallu ensuite + entraîner ces unités élémentairesunité + + A partir de 1918, + la tactique d' + infanterie moderne + est + ainsi fondée sur une combinaison feu-mouvement au niveau de les + groupes de combat élémentaires, là où en 1914 le bataillon était l' + unité tactique de base et comportait en général quelques pièces de + campagne et quatre mitrailleuses ... + + + La fin de l' ordre linéaire souple, la dispersion et + l' autonomisation de les unités , enfin l' intégration de le combat + toutes armes à bas niveau + ont véritablement révolutionné + le combat terrestre, au point de le rendre très complexe et d' + interdire en fait à des troupes insuffisamment formées de s' y + essayer avec succès . + +

+

+ + Cet exemple historique + a valeur d' + analogie par rapport à le contexte contemporain, et l' on peut + légitimement comparer les feux à longue portée et les forces + terrestres d' aujourd'hui avec l' artillerie et l' infanterie de + 1914 - 1918 . + + + Dans cette optique, il s' + agit de procéder à une + redéfinition de la tactique et des opérations qui prenne en + compte l' évolution des armements ( allongement des portées, précision + quasi absolue à terme ) et des moyens de communication ( temps réel, + boucle " sensor to shooter " ) . + + Toute + une série de questions s' ensuivent : si l' on se doute qu' il est + nécessaire, aujourd'hui comme autrefois, d' intégrer les moyens + interarmées à plus bas niveau, reste à identifier le niveau optimal + et à réorganiser le commandement comme les unités - que doivent + -elles embarquer de façon organique et que peuvent -elles + externaliser ? + + + A cet égard, + le format projeté pour le couple " UA-UE " ( units of + action / employment ) , comme d'ailleurs le modèle " FXXI " avant + lui , + présente de nombreuses ressemblances avec des formats plus anciens + comme TRICAP : les éléments de soutien et les proportions varient, + mais le coeur de l' unité reste constitué par des hélicoptères et + des blindés - on ne sait pas encore si les UA correspondront à l' + infanterie montée des IBCT ou à une version futuriste des unités + blindées actuelles . + + + A première vue, + il + ne va pas de soi que l' ampleur + de la réorganisation soit en proportion de la RMA annoncée . + + + Plutôt que une + critique, cette observation entend souligner ce que justement la + Première Guerre mondiale avait déjà montré : + en l'absence de conflit de haute intensité, + il est très difficile d' anticiper les structures de force et les organisations + adaptées, même en ayant abondamment recours à des manoeuvres et des + wargames - de ce point de vue, et en raison de l' urgence politique de + la transformation, il n' est pas certain que l' Army se donne + actuellement le temps nécessaire . + Reste également à organiser l' appui-feu des unités + terrestres,unité +

+

+ + Si l' on met entre parenthèses la + définition des formats optimum, + l' intégration des + moyens interarmées et la réorganisation du commandement, + demeure + enfin le problème majeur de la mobilité physique des unités . + + + A cet égard, " + Objective Force " + semble se + démarquer de l' IBCT par l' incorporation massive d' éléments + héliportés à l'intérieur de les UE . En l'absence de percées + technologiques tout à fait spectaculaires, on voit mal en effet + comment le FCS, quelle que soit sa forme ultime, pourrait non + seulement réunir les qualités respectives des véhicules légers et + des chars lourds, mais surtout permettre une multiplication par dix + du tempo des opérations, tel que cela a été envisagé dans " Army + After Next " . + + + Seule une plateforme volante, hélicoptère pur ou + engin hybride de type V - 22 , + pourrait éventuellement produire + un tel résultat . + + + Or, + les hélicoptères + nécessitent une maintenance très + importante : ce qu' ils ajoutent ex post aux opérations se paie donc + ex ante, au niveau logistique . + + + De plus, + ils + posent presque autant de + difficultés de déploiement par avion que les chars ( leur plus + faible masse est compensée par leur volume ), et leur rayon d' + action actuel reste limité . + + + La réalisation pleine + et entière de " Army Vision 2020 " + suppose donc des progrès + technologiques considérables, tels que l' autonomie et la simplicité + d' entretien des hélicoptères soient multipliées par cinq ou par dix + . + +

+

+ + Les analyses qui précèdent + ont fait apparaître que l' IBCT + était structurée autour de deux innovations principales, le primat + de l' infanterie et la reconnaissance électronique, qui permet d' + éviter le contact et de bénéficier de l' appui des feux à longue + portée . + + il est impossible de + déterminer aujourd'hui + laquelle de ces deux conceptions partiellement + contradictoires est finalement appelée à l' emporter dans le + futur, on pressent toutefois une divergence entre l' Objective Force " + et l' Interim Force ", divergence qui pourrait à terme rompre l' + équilibre actuel, privilégier les feux à longue distance et finalement + faire triompher au détriment de le " grunt " une sorte d' Air Power " + terrestre . + + Or, + une appréciation objective du contexte conflictuel à + venir et de l' exigence de réactivité et de vitesse + conduirait plutôt à privilégier un mixte d' unités héliportées et + d' infanterie montée d'abord orientée sur le combat de près . + + + Quelle que soit la solution + finalement retenue à l'intérieur de " Objective Force " ou en + dehors, + les frictions entre l' Army et ses Sister Services + ne manqueront pas de se + manifester . + +

+ + + + + + Evaluation politique : les ambiguïtés du projet + + + +

+ + Les analyses qui précèdent + ont + souligné à plusieurs reprises le caractère tout à la fois récurrent, + problématique et déterminant de l' interarmisation : la viabilité même + du plan Shinseki, à court comme à moyen terme, procède de l' intégration + réussie des capacités interarmées, et jamais sans doute l' armée de + terre ne s' était trouvée en pareille situation de dépendance . + + + En parallèle, + cependant, + l' ambition full-spectrum affichée par l' Army + ne peut que + rentrer en contradiction ouverte avec les intérêts bien compris des + autres armées, qu' il s' agisse de missions ou de budgets . + + + Dans cette optique, + la jointness + devient + immédiatement une question politique faisant intervenir l' influence + respective de chaque Service auprès de les autorités civiles et plus + largement, engageant avec elles un débat sur les modalités d' emploi de + la force . + +

+ + + + L' Army et la " jointness " + + + +

+ + De prime abord, il peut + sembler paradoxal de ranger l' interarmisation parmi les problèmes + politiques, puisqu' il s' agit d' une question opérationnelle et que le + problème de l' intégration des feux à longue portée transcende le débat + traditionnel entre " Air Power " et " Land Power " et passe désormais à + l' intérieur même de chaque armée . + + aux Etats-Unis, + toutefois, + la nature éclatée de les institutions et le rôle + spécifique de le Congrès en matière budgétaire + ont presque toujours transformé + la jointness en problème hautement politique . + + Il convient donc de + commencer par un état + des lieux avant d' aborder successivement les aspects + opérationnel et politique du problème . +

+

+ + A maints égards, + l' interarmisation + fait figure d' + arlésienne du débat stratégique américain : régulièrement annoncée, + presque universellement louée mais exigée plus souvent encore, elle + relève à l'évidence du programme plus que de la réalité dans un pays + marqué par l' indépendance historique de la Navy, de l' Army et de + l' Air Force, et pour qui la redondance des moyens est un luxe + abordable et même souhaitable . + + + des progrès ponctuels, en particulier dans le domaine + de les communications , + font que désormais les Services + peuvent, à haut niveau en tout cas, communiquer entre eux en + situation opérationnelle - ce n' était pas le cas lors de l' + intervention à la Grenade . + + + En outre, + sous la pression de l' actuel secrétaire à la + Défense, + l' ancien commandement atlantique, également chargé + de la jointness , + s' est + vu déchargé de ses premières responsabilités afin de pouvoir se + concentrer sur la coopération entre les armées américaines elles + -mêmes et entre celles -ci et leurs alliés . + + + L' année 2003 + devrait + d'ailleurs être marquée par la création d' unités et d' états-majors + interarmées permanents ( Standing Joint Task Forces ou SJTF ) + . + + Il s' agit dans un premier temps + de favoriser l' entraînement interarmées, afin de en finir avec une + situation absurde dans laquelle les armées se forment et s' équipent + séparément, alors qu' elles sont appelées à intervenir côte à côte . + + L' exemple des interventions récentes comme l' âpreté + des querelles entre Services laissent cependant sceptique . + + + + A l' inverse des discours et des + doctrines prônant l' interarmisation et l' initiative locale, + la guerre du Golfe + s' est caractérisée par une + gestion hautement centralisée de l' information et une péréquation + du commandement opérationnel en fonction de les classiques rivalités + interarmées, et non par l' exploitation des opportunités offertes + par la jointness et le " temps quasi réel ", et on pourrait en dire + autant du Kosovo à une autre échelle . + + + Comme le remarque l'un des experts + interviewés, + jusqu'à présent, en fait d' + interarmisation, + il + a été davantage question de + départager les responsabilités que d' intégrer les capacités " + . + + + Au fur et à mesure que se + concrétisent les réformes voulues par Donald Rumsfeld, + l' approbation de principe + a de + fortes chances de se muer en une obstruction sourde par laquelle + chaque armée tentera de préserver son " pré carré " . + + + Tant que la formation et l' + équipement des troupes incomberont, de par la loi, aux Services, + il sera extrêmement difficile d' aller + systématiquement contre leur volonté conjointe . + + +

+

+ + Que le débat sur l' + interarmisation soit revenu sur le devant de la scène au cours de + les années récentes + ne s' explique pas par un échec + retentissant - comme cela avait été le cas avec " Desert One ", + fiasco à l'origine de la loi Goldwater-Nichols et de la création des + Combatant Commands ou commandements opérationnels interarmées - mais + bien par la conjonction de facteurs budgétaires et d' évolutions + technologiques . + + + Outre la baisse des budgets de défense des années + 1990, qui nécessairement a exacerbé la compétition, les armées + ont dû progressivement faire + face à une réalité incontestable : l' efficacité opérationnelle + suppose dès aujourd'hui et plus encore à l'avenir une intégration + croissante de leurs capacités respectives . + + + Ceci + tient tout d'abord à la + multiplication des plateformes ou des capacités interarmées + utilisées simultanément par tous, quel que soit l' opérateur " d' + origine : satellites d' orientation, d' observation et de + communication, UAV, renseignement en général . + + + En second lieu, + l' allongement de la portée des armes amène à + obsolescence la distinction entre rear, close et deep battle zones, + et conduit naturellement chaque armée à " empiéter " sur les + prérogatives habituelles des autres . + + + + La solution traditionnelle consistant à créer une + délimitation artificielle ( Fire Support Coordination Line ou FSCL ) + risque d' être de + plus en plus difficile à mettre au point et à respecter, et pourrait + surtout se révéler contre-productive ; une partie de la Garde + républicaine irakienne s' est d'ailleurs échappée en 1991, car elle + se trouvait hors de portée des hélicoptères de l' Army, mais à + l'intérieur de " sa " partie de la FSCL, au grand dam des aviateurs + qui survolaient les environs de Bassorah . + + + Cette disparition des lignes de partage claires qui + avaient prévalu traditionnellement entre l' Army, l' Air Force et la + Navy + pose un problème majeur, à la + fois opérationnel et politique . + +

+

+ + S' il se vérifie, + le changement de paradigme suscité par la RMA + oblige l' Army, + on l' a vu, à repenser les organisations, le commandement, les + structures de force et peut-être même la tactique élémentaire + . + + Il s' agit, pour les opérations + terrestres, d' intégrer les feux et la manoeuvre à une échelle + inédite, aussi bien vers le bas, à l'intérieur de les unités, que vers + le haut, entre les Services . + + Or, + cette + évolution, de le combat toutes armes de l' armée de terre vers le + combat interarmées terrestre , suscite immédiatement un problème + aigu de subordination, à la fois objectif et intéressé, et qui se + résume à la question suivante : quelle est l' armée " décisive ", + qui doit donc être " soutenue " ( supported ) par les autres, + réduites au rôle de " supporting services ", sachant que désormais + elle participent toutes aux opérations qui se déroulent à terre + ? + + + Là où le débat traditionnel opposait les adeptes du " + bombardement stratégique " aux tenants de la coopération interarmées + au profit de une décision forcément emportée par les troupes + terrestres ( doctrine AirLand Battle ), + le débat contemporain + opère une " + révolution kantienne " et fait passer la ligne de partage à l' + intérieur même de ce qui était le domaine réservé de l' Army, les + opérations au sol . + + + La plupart des partisans actuels de l' Air Power + s' accordent en effet pour + estimer, avec les ceux de la RMA, que le caractère décisif des + frappes - aériennes - ne réside plus tant dans le choix de cibles " + stratégiques " que dans la capacité à détruire toute possibilité ou + centre de résistance visible . + + + Dans cette optique, + les forces terrestres, + qu' elles appartiennent d'ailleurs à l' Army ou à l' USMC , + ont fort logiquement pour + mission de " débusquer " les cibles adverses, de les obliger à se + manifester et à se concentrer, devenant ainsi vulnérables aux + frappes . + + + Les " deux armées de terre " américaines , à l' + inverse , + persévèrent à penser que les + feux à longue portée jouent à l'échelle de le théâtre le même rôle + de soutien, parfois fondamental et néanmoins toujours subordonné, + que l' artillerie par rapport à les armes de mêlée . + + On pourrait croire + à ce stade que la + controverse oppose l' Army et l' USMC d' un côté, la Navy et + l' Air Force de l' autre . + + S' il en va bien ainsi " + philosophiquement ", + la réalité + est autrement plus complexe, car + cette opposition se double d' une opposition potentielle exactement + inverse : les Services qui gèrent majoritairement les capacités de + frappes comme ceux qui sont organisés pour le combat de près + chassent sur les " mêmes terres " . + +

+

+ + Pour ces raisons, ce qui + devrait être un débat opérationnel et technique portant sur la manière + la plus efficace d' intégrer les capacités et de créer une véritable + synergie se transforme en une querelle sur " les rôles et les missions + ", avivée par la réduction constante des crédits de défense durant les + années 1990 comme par la disparition du " compétiteur de rang égal " . + + Quel pays peut en + effet prétendre aujourd'hui s' opposer en haute mer à la Navy ou + dans les airs à l' Air Force ? + + + + Parce que le contrôle de leur " + médium " naturel ne constituait plus un problème et donc une + justification, + la Navy et l' Air + Force + se sont très naturellement + réorientées vers des stratégies " du littoral " ( from the sea ) ou + counter-land . + + + En parallèle, + la réorientation " tous azimuts " de la stratégie + générale américaine + a, on + l' a vu, obligé l' armée de terre à sortir de son rôle historique d' + ultime et décisif recours, afin de se projeter plus rapidement sur + les théâtres de crise, empiétant au passage sur les prérogatives des + Marines . + + + Selon la façon dont elle est + organisée, + la jointness + fait ainsi + courir à chaque armée le risque de se voir subordonnée aux autres + Services dans le cadre de opérations dirigées vers l' intérieur des + terres : feux à longue portée comme soutien de forces terrestres + opérant désormais sur toute la profondeur du théâtre, sorte de + AirLand Battle gigantesque d' un côté, manoeuvre comme élément de " + soutien " à des frappes décisives de l' autre . + +

+ + + + + Rôles, missions et budgets + + + +

+ C' est à la lumière de ce contexte de + rivalités interarmées qu' il convient d' apprécier les + orientations retenues par l' Army dans son effort de " transformation " + . + + Si l' on met entre parenthèses le + problème épineux, + et à dire vrai central, de la faisabilité du " Futur + Combat System ", + le plan " Objective Force " + vise à + réformer l' armée de terre dans le sens de la projection de force + tous azimuts et pour ce faire repose sur l' intégration des feux + interarmées, le développement des capacités héliportées et le + renouveau de l' infanterie . + + + Or, + les relations entre Services et la culture interne de + l' Army + ne favorisent + guère la réalisation de l' Objective Force " . + +

+

+ + Face aux prétentions des autres + Services, + l' Army + refuse + évidemment d' être cantonnée à un rôle de soutien, qu' il s' agisse + de " débusquer " l' ennemi au profit de l' Air Force, de conduire + des opérations de nettoyage ( mopping-up ) sur les franges du + théâtre ou de " maintenir l' ordre " après coup, comme au Kosovo + . + + + Or, + le paradoxe + veut que l' Army + soit l' institution la plus menacée par la transformation, en même + temps que elle est la plus dépendante des trois Services : moins + dotée que la Navy ou l' Air Force en capteurs et moyens de frappe à + longue portée, elle en a toutefois impérativement besoin pour opérer + ; de surcroît, les interventions de la dernière décennie ont mis l' + Air Force à tel point en valeur que des experts et des commentateurs + toujours plus nombreux se demandent si le maintien d' une force + terrestre aussi importante se justifie encore . + + + L' armée de terre + est donc + fortement incitée à concurrencer l' Air Force et la Navy dans le + domaine de les frappes à longue portée, de façon à réduire sa + dépendance et à démontrer qu' elle est elle aussi " transformée " + . + + + Or, + l' Air Force + est évidemment mieux placée, à + l'heure actuelle et pour un certain temps encore, pour revendiquer + et surtout mettre en pratique une pure stratégie de ciblage - la + Navy elle -même a d'ores et déjà du mal à suivre . + + + Même à supposer que + l' Army de 2025 dispose des plateformes ultrarapides requises, + ainsi que de moyens de frappe à distance autonomes, + elle n' en + deviendrait pas moins, en souscrivant pleinement à cette conception + des opérations militaires, chargée d' une mission de soutien, à + savoir " débusquer " par ses feux les unités adverses au profit de + un complexe de reconnaissance-frappe dont elle sera au mieux le + partenaire junior - les plateformes aériennes devraient garder un + net avantage en termes de réactivité, d' allonge et de volume de + munitions de précision tirées . + + + Les Marines + revendiquent d'ailleurs a + contrario l' esprit d' infanterie " nécessaire à la conduite d' + opérations décisives dans n' importe quel contexte et sur n' importe + quel terrain : ce choix restrictif correspond à la fois à la taille + réduite du Corps et à ses préférences doctrinales . + +

+

+ + En parallèle, + l' Interim Force " pour partie mais surtout la + volonté explicite de le général Shinseki de faire à terme de l' + armée de terre une force de " premier recours " + heurtent de + front les intérêts de l' US Marine Corps, de même d'ailleurs que la + probable et importante composante héliportée de l' Objective Force + ", qui pourrait avoir occasionnellement besoin de stationner sur des + bateaux, si les progrès technologiques espérés ne se réalisent pas + . + + + Le problème + a dû en réalité se poser déjà + pour l' IBCT : parce que les porte-hélicoptères sont considérés + comme des capital ships, la Navy est, de par la loi, seule habilitée + à les posséder et à les commander . + + Il était donc exclu + de lancer un + programme comparable aux BPC ( bâtiments de projection et de + commandement ) français et il n' y avait dès lors pas d' autre choix que + de privilégier le transport aérien et de ne pas trop mentionner les + hélicoptères, à court terme en tout cas . + + Ainsi, + l' existence du Marine Corps interdit à l' Army de + jouer la Navy contre l' Air Force , et l' + oblige en fait à passer par son + " ennemi véritable " . + + + Dans le même temps, + les forces spéciales, et pour partie les Marines , + ont repris à leur compte les + missions traditionnelles d' infanterie comme le combat urbain, l' + infiltration ou même les raids en profondeur, à côté des rangers + . + + + La réorientation massive de l' armée de terre dans + cette dernière direction + eût été de toute façon délicate + . + + + Outre que une bonne partie de l' institution s' y serait opposée, + le combat rapproché et + les thèmes afférents + ne sont certes pas à la mode : + les défenseurs de la RMA insistent constamment sur la nécessité du " + see deep, shoot deep " et tournent en dérision les résistances des + traditionalistes comme autant de mauvais prétextes . + + + Ils ont ainsi + beau jeu de faire valoir que l' Army s' est éloignée depuis + longtemps déjà du " corps à corps " en privilégiant la puissance et + la létalité des plateformes : les chars américains ne détruisaient + -ils pas les T - 72 irakiens à distance de sécurité ? + + + L' argumentaire traditionaliste + serait d' autant + plus faible et bêtement conservateur qu' il ne percevrait ni l' + ampleur des progrès technologiques en cours, ni surtout que la " + révolution de la précision " ne fait que poursuivre une tendance + naturelle et ancienne, à laquelle l' Army a pleinement participé + . + +

+

+ + Les armes traditionnellement dominantes de l' + institution + ne sont pas + véritablement en désaccord avec ce raisonnement, premièrement parce + que elles estiment politiquement intenable le risque de pertes + significatives qui va de pair avec le combat rapproché, deuxièmement + parce que une telle réorientation risquerait de se traduire par une + baisse significative et durable des crédits alloués à l' Army, + troisièmement parce que l' institution risquerait de finir en force + de maintien de l' ordre ( constabulary Army ), enfin parce que elles + estiment pouvoir tirer parti en interne + + + Les heavies + espèrent d'ailleurs sans doute + que le FCS sera au final une version allégée et plus moderne des + véhicules lourds d' aujourd'hui, de façon à rétablir le primat de l' + affrontement mécanisé . + + + Les lights et les membres de l' Army Aviation " + aspirent à l' + inverse à profiter de la transformation pour rééquilibrer à leur + profit les rapports de force au sein de l' institution . + +

+

+ + Obligé de prendre en compte ces + aspirations antinomiques, + le leadership de l' Army + entend pour sa + part réconcilier tous les éléments disparates de l' institution, en + finir avec la prédominance de certaines branches, sans pour autant + en privilégier d'autres, et occuper le terrain budgétaire face à la + Navy et à l' Air Force tout en répondant à la pression politique qui + s' est accentuée depuis le Kosovo, et qui interdit de s' en tenir au + business as usual en matière de programmes . + + + Dans cette optique, on s' + explique sans + doute mieux le choix du véhicule Stryker en lieu et place de + solutions soit plus innovantes ( AGS ou autre ), soit moins onéreuses ( + M113 ) . + + De même, il était vraisemblablement + impossible de lancer un nouveau projet d' + hélicoptère, ou d' orienter le FCS dans cette direction, + sans mettre immédiatement en danger le Comanche, déjà menacé par les + nombreuses voix qui se sont élevées pour souligner que les UAV + pourraient se charger à l'avenir de la reconnaissance armée à basse + altitude - en outre, l' Army est susceptible à l'avenir de s' intéresser + au V - 22 Osprey, s' il s' avère viable . + + Pour ce qui est du moyen / long + terme, + le maintien sélectif de quelques + programmes de modernisation généralement orientés ou " vendus " + comme étant transformational et le lancement du FCS permettent à la + fois de satisfaire les traditionalistes et les avant-gardistes . + + + + De la sorte, + l' armée de terre + entend préserver, voire même + augmenter, sa part des crédits d' équipement, déjà inférieure à + celle de ses concurrents . + +

+

+ + Si elle permet de satisfaire partiellement les demandes des + politiques comme les préférences des diverses composantes de l' + institution, + cette stratégie de + développement tous azimuts + place cependant + l' Army dans une logique d' affrontement avec tous les autres + services . + + + Comme ces derniers ne manquent pas + de le faire savoir, c' est bien d'abord la stratégie budgétaire de l' + Army qui est full-spectrum : avec le lancement de l' Interim Force " et + de l' Objective Force ", concurremment au maintien de la " Legacy Force + ", le contribuable américain serait de facto en train de subventionner + trois armées de terre, pour accomplir des missions qui pour certaines d' + entre elles sont déjà remplies par l' US Marine Corps ou l' Air Force . + + L' Air Force en + particulier + fait valoir que + l' Army aurait dû se montrer plus prévoyante durant les années 1990, + et qu' elle devrait réduire ses structures de force plutôt que de + faire financer sa transformation par les autres armées . + +

+

+ + L' augmentation très substantielle des crédits de + défense décidée à la suite du 11 septembre + n' a probablement fait que + reporter dans le temps la crise budgétaire et interarmées stimulée + tant par le discours de la transformation que par l' évolution + réelle des technologies et des équipements . + +

+ + + + + Defense Politics " et emploi de la force : la + fragilité du plan Shinseki + + + +

+ + Au vrai, il convient de + bien isoler ce qui + appartient réellement au débat fondamental évoqué plus haut, qui oppose + des conceptions antagonistes de la guerre, et ce qui relève plus + simplement des intérêts bien compris des divers lobbies, militaires, + industriels et autres . + + Quelle que soit l' âpreté des + querelles entre Services, + en effet, + l' Army + est d'abord + menacée par l' atmosphère intellectuelle et politique qui prévaut à + Washington en matière de stratégie et d' usage de la force . + + + A cet égard, + le plan Shinseki + se trouve littéralement pris + sous les feux croisés de critiques qui appartiennent pourtant à des + écoles de pensée différentes . + +

+

+ + En premier lieu, + le débat américain + autour de le plan Shinseki et plus largement de l' avenir de l' + armée de terre + laisse apparaître une majorité + plus ou moins virulente de sceptiques . + + + Pour résumer, on dénombre + essentiellement quatre + points de vue sur la question . + + A l'origine de + nombreuses controverses globalement dirigées contre l' Army et en + faveur de l' Air Force, + l' école de l' Air Power " + n' est + foncièrement hostile ni aux IBCT, ni à " Objective Force ", qui vont + dans le sens de la précision, du moment que l' Army finance elle + -même sa transformation . + + + En outre, + l' Interim Force " en particulier + est appelée à + être dans une situation de forte dépendance ( transport, soutien, + appui-feu ) vis-à-vis de l' Air Force . + + + Les partisans civils de la RMA, moins liés à ce + dernier Service , + sont en revanche très critiques + à l' endroit des IBCT, trop lourdes et trop chères par rapport à ce + qui serait leur mission réelle, le maintien de la paix . + + + Dans la mesure où + il se réclame explicitement de l' idée de guerre " réseau-centrée ", + le projet " Objective Force " + est pour sa part accueilli + favorablement . + + + Sur ces deux derniers points, + les " traditionnalistes " , présents pour l' + essentiel au sein de les branches dominantes de l' Army , + ne sont + paradoxalement pas loin de partager l' opinion des tenants de la RMA + : les IBCT orientent l' Army dans la direction dangereuse des + opérations de stabilisation et l' éloignent du combat de haute + intensité, qui doit rester sa raison d' être . + + + Ils + se séparent bien entendu des + deux premières écoles en restant attachés à la doctrine Powell et + par leur vive opposition aux véhicules légers qui, d' après eux, + manquent de protection et de puissance de feu au point de être + inutiles . + + + L' Interim Force " en + particulier + n' a pour eux + aucune utilité et menace l' identité de l' Army . + + + Les maneuverists + demeurent également sceptiques + vis-à-vis du corpus de pensée de la RMA, rejettent la recherche + systématique de la distance et de la précision et insistent sur l' + importance des feux de neutralisation et du combat rapproché + . + + + Ils + diffèrent des traditionalistes + en ce qu' ils acceptent pour l' institution la nécessité du + changement de format et de la réorientation des missions, et + réservent leurs critiques aux modalités de la réforme en cours + . + + + De + leur point de vue, + la refonte des structures et de la formation + constituent des + priorités plus urgentes que l' acquisition d' équipement nouveaux, + d'ailleurs douteux ; il faut aller franchement et rapidement vers la + modularité des structures de force, une interarmisation véritable et + un commandement décentralisé, et " les équipements suivront " + . + +

+

+ + A l' image du débat stratégique + américain, + les appréciations généralement portées sur la + transformation de l' Army + s' attachent majoritairement aux + aspects techniques, opérationnels et budgétaires ; ce faisant, elles + laissent partiellement dans l' ombre la dimension politique du + débat, pourtant essentielle . + + + Depuis la fin de + la guerre froide, + les échéanciers internes + dominent la vie politique + américaine ; il s' en suit une déconnexion entre le débat + stratégique, très focalisé sur la dimension purement militaire et + technique des débats stratégiques, et les débats de politique + étrangère, plus généraux mais souvent biaisés par des considérations + de politique intérieure . + + + En premier lieu, + la hiérarchie civile du Pentagone compte dans ses + rangs des adeptes nombreux et convaincus de la transformation, + depuis Donald Rumsfeld lui -même jusqu' à Steven Cambone et Arthur + Cebrowski . + + + + L' équipe au pouvoir + n' a pas non plus caché ses + réticences initiales vis-à-vis des opérations de stabilisation et du + nation-building ; l' IBCT semble d'ailleurs susciter davantage d' + enthousiasme pour ce qu' elle annonce que pour ce qu' elle permet + aujourd'hui . + + + En règle générale, + cette ��cole de pensée + s' intéresse davantage au C4ISR, + aux capacités de frappes à longue portée et aux moyens permettant de + contrer le déni d' accès, qui pourraient tous être requis dans vingt + ans contre la Chine, qu' aux structures actuelles, regardées comme + pesantes et de plus " engluées " dans des opérations de police + internationale qui n' en finissent pas . + + Aussi a -t-il été rapidement + clair, malgré le soutien verbal accordé au plan " Objective Force ", que + l' Army était plus spécialement dans la ligne de mire de Donald Rumsfeld + en matière de annulations de programmes et même de réduction de format . + + Comme pour mieux signifier sa + disgrâce, on a même été jusqu' à annoncer très en avance le nom du + successeur du général Shinseki . + + A en s' tenir à ces éléments, + aux déclarations de l' actuel secrétaire à la Défense + ou à l' ambiance au sein de l' institution, on aurait + presque pu croire l' Army + condamnée à brève échéance . + + Du 11 septembre jusqu' à + aujourd'hui, + les événements + ont partiellement redirigé les + esprits vers l' extérieur et suscité une aubaine budgétaire . + + + Dans le contexte actuel, + l' Army + est bien évidemment requise, et + le sera bien plus encore en cas de intervention en Irak . + + + A cet égard, + il + est à n' en pas + douter important pour l' institution et les bastions conservateurs + en son sein que cette seconde campagne se passe bien, mieux en tout + cas que l' Afghanistan, qui a surtout mis en valeur les forces + spéciales . + + + Après tout, + le Contingency Corps et le Counterattack Corps + ont justement + pour vocation d' écraser un adversaire mécanisé, respectivement dans + le Golfe et en Corée, et un fiasco dans les circonstances présentes, + qui plus est sur les théâtres mêmes pour lesquels les heavies se + sont préparés, serait impardonnable et entraînerait sans doute des + conséquences irréparables pour l' Army . + +

+

+ + En second lieu, + toutefois, + le risque politique principal + ne vient sans + doute pas des " aléas de la conjoncture " ou des changements de + gouvernement ; après tout, l' Army est présente sur tout le + territoire américain et peut donc compter autant que les autres + Services sur le soutien appuyé du Congrès - a contrario, qu' il ait + été possible de " tuer " le programme Crusader s' explique justement + par le fait que l' industriel n' était implanté que dans un seul + état, contre près de 40 pour le F - 22 Raptor . + + + Le danger de long terme, qui menace d'ailleurs l' US + Marine Corps tout autant que l' Army , + a sans doute plus à voir avec la + phobie des pertes que les hommes politiques et les militaires + supposent à leur propre population . + + + Contrairement à une légende tenace + qui attribue cette phobie des pertes à la société civile en propre, + toutes les études d' opinion + font justement apparaître une + réalité beaucoup plus nuancée . + + + Le problème des pertes + résulte en fait des + particularités du système politique américain, qui organise une + distribution équilibrée des pouvoirs entre les institutions, et en + particulier entre la présidence et le Congrès . + + + Ce système de " freins + et de contrepoids " + oblige au compromis et à la + minimisation des risques : en l'absence de discipline de parti dans + les Chambres, l' exécutif peut se retrouver censuré à tout moment s' + il met en danger la réélection des membres de son propre parti + . + + + L' expérience malheureuse du Vietnam + a bien entendu + amplifié le phénomène, tout d'abord en mettant un terme à l' ère de + la " présidence impériale " qui avait caractérisé la guerre froide, + en second lieu en poussant l' institution militaire à intervenir de + plus en plus ouvertement dans le débat, entre autres par le biais de + le Congrès . + + + Autrement dit, et après une lente + mais sûre montée en puissance du pouvoir présidentiel face à les + prérogatives congressionnelles en matière de politique étrangère, + les années 1970 + ont été l' + occasion d' un retournement significatif, qui s' accélère avec la + fin de la guerre froide : le président doit désormais faire face à + la fois au Congrès et à l' institution militaire, chaque acteur + veillant jalousement sur son " pré carré " et essayant auprès de l' + opinion de faire assumer par les autres les risques ou les + déconvenues éventuelles . + + + Parce que aucun de ces + acteurs ne veut se retrouver en position de devoir assumer un échec + ou une catastrophe , et + préfère prendre les devants en + prêtant à la population des sentiments très tranchés à cet égard, il + est politiquement très risqué aux Etats-Unis de s' engager dans une + intervention susceptible de produire des pertes significatives + . + + + Militaires et civils + sont otages les uns des autres, + la présidence est à la merci de le Congrès et le parti au pouvoir + est vulnérable aux accusations de l' opposition . + +

+ + + + + + + Conclusion + + + +

+ + au terme de cette étude + émergent plusieurs + conclusions, qui concernent aussi bien les chances de réalisation du plan + Shinseki que l' avenir de l' Army et les conséquences du processus de + transformation pour les alliés des Etats-Unis, quel que puisse être son + résultat final . + +

+

+ + Les événements récents + n' ont pas été tendres + avec l' Army, depuis le fiasco albanais jusqu' aux difficultés de l' + opération " Anaconda " . + + + Par nature passagers, + ces incidents de parcours + ne signifient pas + grand-chose par rapport à les vrais problèmes de l' institution, qui ont à + voir avec la concurrence que lui livrent les autres Services et l' + atmosphère politique qui conditionne aux Etats-Unis l' usage de la force + . + + + A maints égards, + l' Army + se retrouve dans la + situation peu enviable d' être attaquée à la fois par le haut, la Navy et l' + US Air Force s' étant réorientées vers la surface terrestre, et par le bas, + les forces spéciales ayant apporté la démonstration de leur flexibilité et + de leur efficacité en Afghanistan . + + + La riposte + est d' autant moins + aisée à organiser que l' armée de terre risque de s' aliéner durablement l' + US Marine Corps et, par voie de conséquence, la Navy, si elle prétend + désormais se réorganiser dans une logique expéditionnaire, ce qui l' oblige + à passer par l' Air Force pour se déployer - et ce, alors que les deux + Services devraient être des alliés naturels face à les prétentions de l' Air + Force . + + + Enfin, + les réticences de la classe politique mais aussi de la hiérarchie militaire + interdisent + sans doute à l' armée de jouer complètement la carte de la présence au sol + et du combat de près, depuis les opérations de stabilisation jusqu' au " + combat d' infanterie " . + +

+

+ + Dans ces conditions, + le plan Shinseki + constitue une + réponse courageuse, qui cherche à préserver l' avenir et l' unité de l' + institution en matière de équipements, de missions et de culture commune + . + + + Les insuffisances et les ambiguïtés + ne manquent pas, cependant, qui + pourraient faire dérailler le projet . + + + L' IBCT, tout d'abord , + semble faiblement soutenue, à l' + intérieur comme à l' extérieur de l' institution, et ses caractéristiques la + condamnent sans doute à ne jouer qu' un rôle marginal en dehors de les + opérations de stabilisation . + + + Dépendant d' avancées technologiques pour + le moins aléatoires, + Objective Force " + traduit également les + hésitations de l' Army quant à sa mission première, présence au sol ou + participation " décisive " au combat de haute intensité futur . + + + A vouloir couvrir ainsi le spectre des + possibles, + l' Army court + le + risque de faire contre elle l' unanimité + et de perdre la compétition interarmées . + + + Pour ces raisons, il est bien + difficile pour l' heure d' émettre une prédiction crédible . + + + Le projet + peut échouer + complètement, laissant l' Army marginalisée au profit de les autres Services + ; il peut s' orienter entièrement vers la logique de ciblage et le combat " + véhiculaire ", l' Army abandonnant alors aux Marines, aux forces spéciales + et peut-être à la réserve les missions de stabilisation et le combat + rapproché . + + + Entre ces deux extrêmes, + l' Army + peut parvenir à ne mener + à bien que une partie du plan - l' IBCT très probablement - et revoir à la + baisse les ambitions affichées dans " Objective Force " dès que le contexte + politique le permettra . + + + A ce jour, + la réussite intégrale du projet + paraît très improbable, et ne + garantirait de toute façon pas l' émergence d' un partage des tâches + interarmées satisfaisant . + +

+ + + + + + Wall + Street et le gouvernement d' entreprise + + + + +

AUTEUR : Yves-Marie Péréon, Chartered Financial Analyst, + est diplômé de l'Ecole supérieure de Commerce de Paris (1989). Depuis 1995, il + travaille à New York pour une banque française. Titulaire d'un DEA sur " La France + vue par la presse américaine entre 1936 et 1947 " (Université de Franche-Comté, + 2003), il prépare actuellement une thèse de doctorat sur le même sujet à + l'Université Paris I.

+ + + + + Introduction + + + +

+ + L' année 2002 + a été marquée par une série de scandales + financiers qui ont ébranlé la confiance de l' investisseur américain - + autant dire du citoyen - dans l' intégrité et la transparence des marchés + financiers . + + + L' enchaînement des faits, tout d'abord . + + + + La faillite d' Enron + était déclarée en décembre 2001, celle + de Global Crossing en janvier 2002 . + + + Pour son rôle dans l' + affaire Enron, + le cabinet d' audit Arthur Andersen + était mis en examen en mars . + + + En juin, + Enron + reconnaissait avoir versé un total de + 310 millions de dollars en espèces à ses dirigeants au cours de l' année + 2001 et WorldCom corrigeait ses comptes de 3,8 milliards de dollars . + + + Le 21 juillet, + la faillite de WorldCom + était déclarée . + + + Le 24, la Securities and Exchange Commission ( SEC ) + portait plainte contre les dirigeants d' Adelphia, accusés d' avoir + dissimulé 2,3 milliards de dollars de dettes dans des sociétés non + consolidées . + + + En août, + l' ancien Chief Executive Officer ( CEO ) de ImClone + était mis en examen pour délit d' initié + . + + + En septembre, c' était au tour du CEO et de Chief + Financial Officer ( CFO ) de Tyco d' être mis en examen pour corruption : il + leur était reproché d' avoir détourné 600 millions de dollars, dont 170 millions + de prêts personnels accordés par la société . + + Enfin + le 5 novembre 2002, + Harvey L. Pitt , président de la SEC et champion de le laisser-faire + réglementaire , + était contraint de démissionner . + +

+

+ + Tous ces scandales + se sont produits + dans un contexte économique morose, très différent de l' euphorie des années + 1990 : la " bulle Internet " a éclaté ; les profits boursiers ne sont plus + là pour inciter les investisseurs à l' indulgence envers les dirigeants d' + entreprises un peu trop désinvoltes avec les règles de l' éthique . + + + La crise de confiance + est profonde et risque de retarder le + retour à la croissance . + + + Pour tenter de la surmonter, + l' Administration et le Congrès américains + ne sont pas restés + passifs : le Sarbanes-Oxley Act, signé par le président George W. Bush le 30 + juillet 2002, a introduit des réformes majeures dans les domaines de la + comptabilité et de la gouvernance d' entreprise . + + + Il + constitue le plus important ensemble de + mesures législatives relatives au reporting financier et au contrôle interne + depuis le Securities Act de 1933 et le Securities Exchange Act de 1934 + . + + + De + nombreuses dispositions + ont + suscité l' intérêt des médias et de l' opinion publique : à titre d' + exemple, les directeurs généraux ( CEO ) et les directeurs financiers ( CFO + ) ont désormais l' obligation de certifier par écrit non seulement que l' + information financière rendue publique par leur société est complète et + exacte, mais encore qu' ils ont mis en oeuvre des contrôles et des + procédures encadrant la publication de cette information . + +

+

+ + Cependant + pour important qu' il soit, + le Sarbanes-Oxley Act + n' est pas la seule + innovation affectant la gouvernance des entreprises américaines . + + + Tout un ensemble de textes + ont été élaborés et mis en application + au cours des derniers mois, notamment par la SEC et le Financial Accounting + Standards Board ( FASB ) . + + + Le Sarbanes-Oxley Act + s' + inscrit ainsi dans un mouvement plus vaste de réforme des pratiques + comptables des sociétés cotées, qui vise à un retour à la rigueur après l' + exubérance des années 1990 + +

+

+ + Au-delà des multiples + conséquences pratiques de la loi dans le quotidien des entreprises, + la gravité de la crise + mérite que l' on s' attarde à étudier le + processus par lequel les médias, le monde politique et Corporate America y + ont réagi . + + + Fallait -il faire confiance au jeu + spontané des mécanismes d' autorégulation du marché ou choisir la voie du + volontarisme législatif et réglementaire ? + + + Les lignes qui suivent + n' ont pas l' ambition de trancher ce + débat théorique ; leur objectif est plus modeste : rappeler le contexte des + réformes mises en oeuvre par le Sarbanes-Oxley Act, en décrire le contenu + ainsi que celui des autres changements intervenus au même moment, notamment + dans le domaine des normes comptables et formuler quelques observations sur + la manière dont les acteurs de l' économie américaine s' adaptent à leur + nouvel environnement . + +

+ + + + + Une réelle crise de confiance des investisseurs américains + + + +

+ + Aucun des acteurs traditionnels des marchés financiers + n' a été épargné par les scandales de l' + année 2002 . + + + Héros déchus de la + libre entreprise, + les CEO + occupent le premier rang au banc d' + infamie . + + + Le 24 juillet 2002, + trois membres de la famille Rigas, dont John Rigas , le patriarche qui + avait fondé le groupe de télécommunications Adelphia en 1952 , + ont été arrêtés . + + + Ils + sont accusés de fraude financière + massive et surtout d' avoir " pillé " Adelphia pour leur profit personnel + . + + + Kenneth Lay , le président de le courtier en énergie Enron , Jeffrey + Skilling , le CEO , et Andrew Fastow , le CFO , + sont rendus responsables de la + disparition des milliers d' emplois du groupe et de celle, partielle ou + totale, de l' épargne des actionnaires . + + + La presse + s' + est plu à détailler avec une précision féroce les avantages financiers + consentis, au détriment des actionnaires de la société, à Dennis Kozlowski, + le CEO de Tyco : son appartement de New York à 18 millions de dollars, les + 11 millions nécessaires à sa décoration et jusqu' à un rideau de douche au + prix extravagant . + +

+

+ + Mais + les " pirates de la nouvelle économie " + ne sont pas les seuls coupables . + + + Les complaisances du bureau d' Arthur Andersen à Houston , chargé d' + auditer les comptes d' Enron , + ont causé la chute du cabinet tout + entier . + + + Ni + le départ des dirigeants compromis, ni le secours de Paul Volcker , l' + ancien président de la Federal Reserve ( Fed ) , + n' ont pu sauver l'un + des plus prestigieux cabinets internationaux d' audit et de conseil . + + C' est justement ce mélange des genres entre deux + fonctions très différentes, l' audit et le conseil, qui est en cause . + + Le cabinet + est soupçonné d' avoir + continué de certifier les comptes d' Enron pour ne pas perdre le flux de + commissions générées par les autres services rendus au groupe : en 2000, les + services d' audit rendus par Arthur Andersen à Enron ont produit 25 millions + de dollars de commissions, contre 27 millions pour les services " non- audit + " . + + + Cette situation + est représentative d' + une évolution qui affecte l' ensemble de la profession : en 1988, 55 % des + revenus des 5 grands cabinets provenaient des services comptables et d' + audit et 22 % des services de conseil . + + + En 1999, + ces chiffres + s' élevaient respectivement à 31 et 50 % + . + +

+

+ + La branche conseil des cabinets d' audit + n' est pas le seul prestataire de + services à avoir fait preuve d' une trop grande créativité . + + + Les banques d' investissement + sont mises en cause + elles aussi pour avoir vendu aux entreprises clientes des montages + financiers toujours plus inventifs et toujours plus risqués . + + + La presse + n' a pas manqué de + montrer du doigt les millions de dollars de commissions gagnés par Citigroup + et JPMorgan pour leurs services d' ingénierie financière auprès d' Enron + . + +

+

+ + Une autre catégorie de professionnels de les banques d' + investissement + est vivement prise à partie : les + analystes . + + + Ils + conseillent les investisseurs en émettant des recommandations - buy, sell + ou neutral, par exemple - en conclusion des rapports de recherche publiés + sur les sociétés qu' ils suivent . + + + Ils + sont + supposés agir en toute indépendance à l'égard des sociétés en question + . + + + Or + l' expérience des derniers mois + a montré que ce principe était loin d' + être toujours respecté . + + + Eliot + Spitzer , Attorney General de New York , + s' est illustré dans le combat + judiciaire pour revenir à des pratiques plus saines . + + + Plusieurs banques d' affaires + employant de les analystes + ont ainsi été condamnées par les + tribunaux . + + + Le cas de Jack B. Grubman , en charge de le secteur de les + télécommunications chez Salomon Smith Barney , + est représentatif : il a maintenu sa + recommandation en faveur de l' achat ( buy ) du titre WorldCom bien après + que le cours se fut effondré . + + + En septembre 2002, + Salomon + a dû payer une amende de 5 millions de + dollars pour avoir publié des rapports de recherche ayant induit en erreur + les investisseurs . + + + Néanmoins, + J.B. + Grubman + a pu quitter Salomon dans des conditions + financières très avantageuses . + + + Certains analystes, et parmi eux les stars de la profession , + ont donc émis des recommandations qui + ont fait perdre beaucoup d' argent à leurs clients . + + + Dès lors, + leur compétence et leur honnêteté + sont devenues suspectes . + +

+

+ + Quant aux agences de notation, + de nombreux observateurs + estiment qu' elles n' ont guère fait preuve d' une plus grande lucidité : + Moody's et Standard and Poor's, qui constituent un quasi-duopole, et Fitch + qui, aux Etats-Unis, détient une part de marché plus modeste, ont été + accusées d' avoir réagi avec une extrême lenteur à la dégradation de la + situation financière de certaines grandes sociétés, tout particulièrement de + celle d' Enron qui n' a été classée below investment grade que le 28 + novembre 2001, quatre jours avant que la faillite ne soit déclarée . + + + Or + leur intime connaissance de la réalité financière des + entreprises notées leur + dû leur permettre de mieux anticiper ces + événements . + +

+

+ + alors S' il n' est plus possible de se + fier aux CEO, + aux auditeurs, aux analystes, aux banquiers d' affaires, et + jusqu' aux stars de la télévision, + à quel saint vouer le marché ? + + + + Jamais à + cours d' imagination, + l' Amérique + s' est découvert un nouvel intercesseur, + le whistle-blower . + + + A la fin 2002, + Time Magazine + a nommé Sherron Watkins, Coleen Rowley + et Cynthia Cooper " personnes de l' année " . + + + Les trois femmes + ont été consacrées whistle-blowers, + celles qui ont " sifflé l' alarme " . + + + Si Coleen + Rowley est l' officier du bureau du Federal Bureau of Investigations ( FBI ) + à Minneapolis qui a alerté sa hiérarchie sur les activités de Zacarias + Moussaoui avant les attentats du 11 septembre 2001, + les deux autres + se sont illustrées + dans le domaine de la libre entreprise . + + + Sherron Watkins + est cette + vice-présidente d' Enron qui, au cours de l' été 2001, a écrit au président + Kenneth Lay pour l' avertir des pratiques comptables douteuses de son groupe + . + + + En juin, + Cynthia Cooper + a + informé le conseil d' administration de WorldCom des pertes de 3,8 milliards + de dollars dissimulées par la comptabilité de la société . + + + Selon + Time Magazine, qui est allé jusqu' à comparer leur courage à celui des + héroïques pompiers de New York, + S. + Watkins et C. Cooper + n' ont pas hésité à risquer leur + carrière au nom de l' intégrité professionnelle . + +

+

+ + La crise de confiance + est donc bien réelle . + + + Les premières victimes + sont + les salariés des sociétés déchues, licenciés par milliers . + + + Ils + sont doublement touchés car leurs fonds + de pension sont affectés par l' effondrement du cours des titres de leur ex- + employeur . + + + Mais + l' onde de choc + est ressentie par tous + les propriétaires de ces titres, au premier rang desquels les banques + créditrices, dont le cours en bourse a accusé l' effet Enron " . + + + L' impact sur les marchés financiers + est donc à la fois profond et durable + . + +

+ + + + + Les irrégularités comptables révélées par les affaires + + + +

+ + L' affaire Enron, dans tous ses développements , + est une sorte d' anthologie des + irrégularités comptables que de trop nombreux acteurs des marchés financiers + américains ont acceptées avec complaisance au cours des dernières années + . + + + Financements non consolidés alors qu' ils + auraient dû l' être, + conflits d' intérêts, profits gonflés artificiellement, + violations des principes du code d' éthique, rien ne paraît manquer + à la liste . + +

+

+ C' est ainsi que les Special Purpose Entities ( + SPE ), entités juridiques qui ne font pas partie du périmètre de consolidation + des sociétés, ont connu leur heure de gloire dans les médias . + + Enron en + a utilisé une multitude dans le cadre de + plusieurs opérations douteuses . + + Il s' agissait le plus souvent de partnerships + domiciliés dans des paradis fiscaux comme les îles Caïmans . + + Andrew Fastow , le CFO d' Enron , en + était le General Partner et en assurait + la direction, ce qui lui permettait de percevoir à titre personnel d' + importantes commissions . + + + L'un de ces SPE, étudié en + détail par le Subcommittee on Oversight and Investigations de le Congrès + dans sa session de le 14 mars 2002 , + donne une assez bonne idée de leur + fonctionnement . + +

+

+ + Enron + avait investi dans une société d' Internet, Rythms, dont les titres avaient + connu une progression spectaculaire, lui permettant de réaliser une + plus-value estimée début 1999 à environ 300 millions de dollars . + + + Les titres étant reconnus en + valeur de marché à l' actif de le bilan d' Enron , ce profit + était susceptible de disparaître si les + cours de Rythms s' effondraient . + + + En raison de restrictions réglementaires, + Enron + n' était pas autorisé à vendre ses + actions Rythms immédiatement . + + + Pour protéger ses gains, + le groupe + pouvait acheter une option de vente des + titres ( put ) à un prix d' exercice établi préalablement . + + + Or + aucune contrepartie indépendante + n' aurait été prête à garantir ainsi le + cours d' actions extrêmement peu liquides, volatiles et par conséquent + extrêmement risquées . + + + En juin 1999, + un SPE + fut donc créé + spécialement à cet effet, sous le nom de LJM . LJM s' engagea à couvrir le + risque des actions Rythms en vendant à Enron un put à cinq ans avec un prix + d' exercice de 56 dollars par action . + + + Pour pouvoir assumer ses engagements, + LJM + reçut 3,4 millions d' + actions Enron . + + + Le montage + n' était pas viable + économiquement, car, si les cours de Rythms et d' Enron chutaient + simultanément, le SPE risquait de se trouver dans l' incapacité de faire + face à ses engagements au titre du put . + + + Cela + revenait, pour Enron, à + se garantir lui -même . + + + Pourtant + le cabinet Arthur Andersen , auditeur d' Enron , + accepta le schéma qui lui fut présenté + par Fastow . + + + Le conseil d' administration, consulté lui aussi en juin 1999 , + leva les dispositions du + code d' éthique qui interdisaient à Fastow d' agir en tant que General + Partner de LJM . Enron put ainsi gonfler artificiellement ses profits de l' + année 1999 + +

+

+ + Mais + l' utilisation systématique des SPE + ne s' arrêta pas là . + + + Enron + s' en servit aussi pour dissimuler l' + ampleur de son endettement . + + + Comme + de nombreuses sociétés du secteur de l' énergie, + Enron + était autorisé à reconnaître des revenus + futurs dérivés de contrats " prépayés " dans lesquels l' acheteur paye + d'avance des marchandises - pétrole, gaz ou électricité - qui lui seront + livrées à une date ultérieure, parfois sur plusieurs années . + + + Bien que légale dans le cadre des contrats + de fourniture d' énergie, + cette pratique fut utilisée agressivement dans plusieurs + autres domaines . + + + + des actifs d' Enron + furent ainsi vendus à des SPE contrôlées + par Fastow, autorisant le groupe à reconnaître un profit immédiat . + + + Bien entendu, + l' endettement contracté par + ces SPE dans le cadre de ces arrangements + n' apparaissait pas dans les comptes + consolidés du groupe . + + + Ce montage + a permis à Enron de + gonfler artificiellement ses profits et de dissimuler une part importante de + ses dettes : pour l' année 2000, les profits opérationnels réels étaient + inférieurs de 50 % au montant déclaré dans ses états financiers, et l' + endettement total réel, supérieur de 40 % . + +

+

+ + Un tel écart entre l' image comptable et la réalité + économique + ne laissait pas tout le monde + indifférent . + + + Dans un mémo daté du mois d' août 2001, + Sherron Watkins, vice-président au sein de la direction financière d' Enron + , + informa le président Kenneth Lay du + risque d' implosion présenté par l' échafaudage de plus en plus fragile des + SPE . Le cabinet d' avocats Vinson & Elkins fut chargé d' enquêter + sur la base de ces allégations . + + + S. + Watkins + s' opposa à cette sélection, car le + cabinet avait été retenu comme conseil juridique dans le montage d' un + certain nombre de SPE . Lay passa outre à cette objection . + + + Le rapport préliminaire publié par Vinson & Enkins le 21 septembre + s' abstint de porter un jugement sur les + pratiques comptables de Fastow . + + + La lettre de S. Watkins + ne produisit donc aucun résultat concret + - sinon d' attirer sur elle l' attention de ses supérieurs hiérarchiques, + qui envisagèrent de la licencier et demandèrent même à ce sujet l' avis de + ... + + + Vinson & Elkins . + + + + Elle + fut finalement mutée dans un autre + service . + + + Son témoignage devant un comité du Congrès, quelques mois + plus tard , lui + valut l' admiration des médias et la + satisfaction, sans doute amère, de voir sa lucidité et son courage reconnus + par certains de ses anciens collègues . + +

+

+ + Mises en + lumière dans leurs moindres détails lors des auditions du Congrès, + les pratiques qui avaient + cours au sein de la direction financière d' Enron + étaient contraires à l' orthodoxie + comptable à plusieurs titres . + + + En utilisant des entités hors bilan, + le groupe + a réalisé des profits fictifs . + + + L' endettement et les + engagements contractés à travers ces entités + n' ont pas été reportés dans les états + financiers consolidés . + + + En conséquence, + les informations financières publiées à destination des marchés financiers + étaient loin de donner une " image + fidèle " de la situation financière réelle du groupe . + +

+

+ + La chute d' Enron + a suscité une réflexion de fond sur le + danger d' échec systémique des mécanismes d' autorégulation des différentes + catégories d' intervenants, dirigeants, membres du conseil d' + administration, auditeurs, comptables, juristes, banquiers . + + + Elle + a aussi mis en lumière les + dysfonctionnements du contrôle interne, en particulier les rapports de force + qui réduisent les whistle-blowers au silence . + + + Si les dirigeants de + WorldCom ou d' Adelphia n' ont pas eu l' imagination créatrice de ceux d' + Enron, + les autres scandales de l' année 2002, par leur nombre et leur ampleur , + ont pu donner le sentiment que la + réputation de transparence des marchés financiers américains était, sinon + usurpée, du moins très exagérée . + +

+ + + + + Une loi pour restaurer la confiance + + + +

+ + Dans ce contexte, + le Congrès + a éprouvé la nécessité d' agir pour + restaurer la confiance . + + + La loi signée par le président + en juillet 2002 - officiellement Corporate and Auditing Accountability , + Responsibility and Transparency Act - + est connue sous le nom de ses deux + promoteurs au Congrès . + + + Paul + S. Sarbanes , sénateur démocrate de le Maryland depuis 1977 , + est aujourd'hui Ranking Member - c' + est-à-dire le plus Senior des membres issus de la minorité démocrate - du + comité chargé des affaires bancaires, le Senate Banking, Housing and Urban + Affairs Committee . + + + Au moment de la signature de la loi qui + porte son nom, + avant que les élections de novembre 2002 ne renversent la + majorité, + il en + était le président . + + + Michael G. Oxley, représentant républicain de l' Ohio depuis 1981, préside + quant à lui le comité de la Chambre des représentants sur les services + financiers, le House Committee on Financial Services . + + +

+

+ + La loi, préparée sous le + patronage de deux vétérans de le Congrès , un démocrate et un républicain , + bénéficie donc en apparence d' un large + support bipartisan, dans la grande tradition parlementaire américaine + . + + + Son élaboration, pourtant , + ne s' est pas faite dans l' unanimité, + et des considérations de politique conjoncturelle ne sont pas étrangères à + son adoption au cours de l' été . + +

+

+ + Si Enron avait sensibilisé certains membres de le Congrès à + la nécessité d' agir pour restaurer la confiance , ce + fut sans doute WorldCom, quelques mois + plus tard, qui fit pencher la balance du côté des partisans de la réforme + . + + + Un premier projet de loi présenté par Michael Oxley + avait été voté par la Chambre des + représentants le 24 avril 2002 . + + + Cependant + le texte final + reprend essentiellement les + dispositions, plus restrictives, d' un document présenté début avril par le + sénateur Sarbanes devant le Senate Banking, Housing and Urban Affairs + Committee . + + + Les débats du Congrès + se sont étendus sur plusieurs semaines + . + + + Le comité du Sénat y + a + consacré une dizaine de sessions, recevant les contributions de nombreux + experts : l' ancien président de la Fed, Paul Volcker, d' anciens et actuel + présidents de la SEC, d' universitaires, représentants des cabinets d' audit + et des grandes sociétés américaines . + +

+

+ + Le projet de loi + a été adopté séparément par les deux + chambres du Congrès en juillet . + + + Dans un discours prononcé au Sénat le 8, + Paul Sarbanes en + énonçait les objectifs : + " Cette législation est conçue pour traiter les faiblesses systémiques et + structurelles qui, je pense, ont été mises en lumière au cours des derniers + mois et qui montrent un échec de l' audit et un effondrement du sens des + responsabilités des entreprises et des banques d' affaires . " La loi fut + signée par le président le 30 juillet . + + + L' exécutif républicain + avait d'abord regardé avec méfiance l' + initiative des parlementaires . + + + La conversion tardive de l' administration + est bien le signe qu' une action + publique était devenue indispensable pour rétablir la confiance dans le bon + fonctionnement des marchés financiers . + + + Le discours du président le 9 + juillet à Wall Street , avec ses admonestations moralisatrices et ses + menaces de prison pour les dirigeants délinquants , + avait déçu . + + + La presse + avait à nouveau évoqué les conditions dans lesquelles, bien avant son + arrivée à la Maison-Blanche, George W. Bush avait vendu les actions de la + société Harken Energy juste avant l' effondrement de leur cours . + + + Le paraphe apposé au bas du Sarbanes-Oxley Act + venait donc opportunément rappeler à l' + investisseur-électeur que le président n' était pas indifférent à ses + malheurs boursiers . + +

+

+ + Dans son + discours prononcé à l'occasion de la cérémonie de signature, + le président + insistait sur la nécessité d' un retour + à la morale, dans le style qui est le sien : " Faire prendre des risques à + un investisseur en le trompant, cela s' appelle du vol . + + + Les dirigeants des entreprises + doivent comprendre le scepticisme + éprouvé par les Américains et prendre des mesures pour définir des critères + clairs du bien et du mal . + + + Ceux qui enfreignent les règles + salissent un grand + système économique qui offre des opportunités à tous . " Il poursuivait en + mettant l' accent sur les aspects répressifs de la loi : " Plus d' argent + facile pour les criminels d' entreprise, mais des temps difficiles . + " + +

+

+ + Une fois la loi signée, + certaines de ses provisions + sont entrées en application + immédiatement, d' autres à la fin du mois d' août . + + + La mise en oeuvre de les dernières + a été confiée à la SEC, qui a reçu + mission des traduire en une série de textes réglementaires à publier au + cours des mois suivants . + + + L' activité législative + a continué dans des domaines plus + spécifiques . + + + Michael Oxley + a ainsi récemment demandé au General + Accounting Office ( GAO ) de préparer un rapport sur les commissions des + fonds mutuels ( mutual fund fees ) . + + + L' objectif + est notamment d' étudier la transparence + de ces commissions, les conditions dans lesquelles les ordres de bourse sont + dirigés de manière préférentielle sur certains courtiers, etc . + + + Dans un discours prononcé le 15 janvier, + ce + dernier + plaçait sa proposition + dans la ligne tracée par la loi qui porte son nom : " Il s' agit d' un + effort de bon sens pour restaurer la confiance des investisseurs, dans l' + esprit des réformes mises en oeuvre par le Sarbanes-Oxley Act de l' année + dernière . " Bien que cette proposition du représentant Oxley ne soit pas d' + une ampleur comparable à celle de la loi signée durant l' été 2002, elle + témoigne du souci des législateurs américains de poursuivre leur action dans + le domaine de la réglementation financière . + +

+

+ + Mais + le débat politique + n' a pas pris fin le jour + de la signature de la loi . + + + Les démocrates + exigeaient depuis longtemps le départ du + président de la SEC, Harvey Pitt . + + + Le 25 octobre, + la Commission + annonçait la composition + du Public Company Accounting Oversight Board ( PCAOB ), organe de + surveillance des cabinets d' audit institué par la loi . + + + Ses cinq membres + étaient présentés comme des modèles de + compétence et d' intégrité . + + + Le juge William H. Webster , Partner de le cabinet d' avocats Milbank Tweed + , ancien directeur de le FBI et de la Central Intelligence Agency ( CIA ) , + expert souvent appelé à participer ou à diriger 0 des missions d' enquête + sur des sujets sensibles , en + en être le premier président . + + + La presse + révéla bientôt que Webster avait siégé au comité d' audit de US + Technologies, une société accusée d' avoir présenté des informations + financières incorrectes . + + + Comment lui faire confiance + pour diriger le conseil chargé de réformer et de surveiller la profession + comptable ? + + + + Webster + dut démissionner . + + + En novembre, + George W. Bush + saisit l' opportunité présentée par la + victoire républicaine aux élections de mi-mandat pour remplacer Harvey Pitt, + démissionnaire le 5 novembre, par William H. Donaldson, dans le cadre d' un + vaste mouvement de changements aux postes économiques et financiers les plus + élevés de l' administration . + + + Depuis son entrée en fonction, + le nouveau président de la SEC + a proclamé à plusieurs reprises sa + volonté de restaurer la confiance des investisseurs, et ses déclarations + semblent prises au sérieux par la presse . + + + Son premier succès + a été de convaincre le très respecté + William J. McDonough, président de la New York Federal Reserve, d' accepter + de diriger le PCAOB . Annoncée en avril, cette nomination devait devenir + effective à la mi-juin + +

+ + + + + Les principales dispositions du Sarbanes-Oxley Act + + + +

+ + La législation américaine sur les sociétés cotées en bourse + n' est pas récente . + + + La création de la SEC en 1934 + répondait à un souci analogue de + restaurer la confiance des investisseurs, ébranlée par la crise boursière de + 1929 . + + + Le Securities Act de 1933 , le Securities Exchange Act de 1934 , le Trust + Indenture Act de 1939 et l' Investment Company Act de 1940 + datent de l' Administration Roosevelt + . + + + Le Securities Act, en + particulier , + précise que les informations diffusées lors d' une émission de titres, + notamment les états financiers de la société émettrice, ne doivent être ni + frauduleuses ni trompeuses . + +

+

+ + Le Sarbanes-Oxley Act + s' inscrit donc dans une tradition + ancienne . + + + Il + vise + à réformer en profondeur la gouvernance des entreprises en instituant un + organe de surveillance des sociétés d' audit, en renforçant l' indépendance + des auditeurs, en les rendant plus responsables, et en améliorant la qualité + de l' information financière mise à la disposition du public . + +

+

+ + La loi + établit tout d'abord le PCAOB, dont les + cinq membres sont nommés par la SEC, en consultation avec le président de la + Fed et le secrétaire au Trésor . + + + Deux de ses membres + doivent être des experts comptables + certifiés ( Certified Public Accountants ou CPA ) . + + + Pour + garantir leur indépendance, + la loi + stipule qu' ils ne doivent recevoir aucune rémunération en provenance d' + une société d' audit . + + + Les cinq membres du PCAOB + devaient être nommés par la SEC avant le + 28 octobre 2002 + +

+

+ + Chargé + de superviser les auditeurs des sociétés cotées, + le PCAOB + exerce son autorité dans + plusieurs domaines : - il enregistre les auditeurs qui préparent les + rapports d' audit pour les émetteurs ; - il définit des standards d' audit, + d' éthique et de contrôle de qualité ; - il inspecte les activités des + sociétés d' audit ; - il enquête sur les violations potentielles des lois + sur les marchés et des standards professionnels d' audit ; - il s' assure de + l' application de sa propre réglementation . + +

+

+ + Mais + le Sarbanes-Oxley Act + ne se contente pas d' instituer un + organe de surveillance à l'échelle de la profession . + + + Il + s' + attache aussi à réformer le fonctionnement interne des sociétés cotées en + bourse, en modifiant la composition et le fonctionnement de leurs comités d' + audit . + + + Ces comités + doivent être composés de Directors ne recevant aucune rémunération en + provenance de sociétés d' audit ; trois au moins de ces Directors doivent + être indépendants ; un au moins doit être un Financial Expert, notion que la + SEC était chargée de définir . + +

+

+ + Le rôle des comités + consiste désormais à superviser le travail effectué par les cabinets d' + audit, à établir des procédures pour instruire les plaintes relatives au + contrôle interne de la société et à résoudre les conflits éventuels entre + les auditeurs et le management de la société . + +

+

+ + La loi + interdit aux cabinets qui auditent les + comptes d' un émetteur de fournir, en même temps, des services d' une autre + nature . + + + Ces services prohibés + incluent notamment la tenue des comptes de la société, le management ou la + gestion de ses ressources humaines, les services de courtage, de conseil en + investissement ou d' investment banking, les services d' évaluation, le + conseil en systèmes d' information . + + + Les autres types de services, s' ils ne sont prohibés pas a priori , + doivent néanmoins être approuvés par le + comité . + +

+

+ + Innovation qui a eu un grand écho + médiatique, + le CEO et le CFO de les sociétés cotées + doivent désormais certifier par écrit, + en y apposant leur signature, les rapports annuels et trimestriels . + + + Plus précisément, + ils + doivent certifier non seulement l' exactitude des états financiers et de l' + information financière publiés par leur société, mais encore que les + procédures de reporting et les contrôles internes ont été définis et sont + mis en place, et que toute information financière matérielle est bien portée + à leur connaissance . + + + Enfin + ils + doivent identifier, le cas échéant, les + faiblesses matérielles de ce reporting . + + + En cas de violation de ces obligations, + les peines prévues par la loi + sont lourdes : 1 million de dollars et + 10 ans d' emprisonnement en cas de violation consciente ( knowingly ) de ces + obligations, 5 millions de dollars et 20 ans en cas de violation volontaire + ( willfully ) . + + + Ces dispositions + sont entrées en vigueur immédiatement + . + +

+

+ + Elle aussi d' application immédiate, + une des dispositions de la loi + stipule que les + procédures d' instruction des plaintes relatives au contrôle interne doivent + garantir l' anonymat des salariés qui portent à la connaissance du comité d' + audit d' éventuelles irrégularités comptables . + + + Par ailleurs, + elle + institue des peines très lourdes pour + quiconque exercerait volontairement des représailles, un licenciement par + exemple, à l'encontre d' un salarié ayant communiqué des informations à la + justice . + + + Ces dispositions + visent à protéger les + whistle-blowers dont le rôle s' est avéré si important dans les affaires + Enron et WorldCom . + +

+

+ + L' activité boursière des membres du conseil d' administration et des + dirigeants des sociétés cotées + est strictement encadrée . + + + Ceux -ci + voient leur capacité d' émettre des + ordres en bourse restreinte lors des périodes de blackout pour les fonds de + pension et doivent déclarer, dans leurs rapports annuels et trimestriels, s' + ils ont adopté un code d' éthique pour certaines catégories d' employés, + notamment les principaux cadres de leur direction financière, et, le cas + échéant, expliquer pourquoi ils ne l' ont pas fait . + + + Si une + société émettrice est amenée à corriger ses états financiers à la suite d' + une violation matérielle, + le CEO et le CFO + doivent rembourser personnellement les + rémunérations et profits perçus au cours de la période de 12 mois qui suit + l' émission ou la publication du document non conforme . + +

+

+ + Dans le domaine de la comptabilité, + les rapports annuels des sociétés + doivent déclarer toutes les opérations + hors bilan d'importance significative, ainsi que les relations avec des + entités non consolidées qui pourraient à l'avenir avoir un impact financier + matériel . + + + Ils + doivent aussi inclure un rapport sur le + contrôle interne . + +

+

+ + La loi + inclut d' autres dispositions, notamment dans les domaines suivants : - + rotation des Partners des sociétés d' audit tous les cinq ans ; - + interdiction des prêts personnels aux dirigeants de l' entreprise ; + +

+

+ + déclaration des transactions de bourse effectuées par les membres du + conseil d' administration, les cadres et les propriétaires de plus de 10 % + des actions de la société ; - aggravation des peines associées aux + violations de la loi . + + +

+

+ + Avec quelques adaptations mineures, + la loi + s' + applique bien sûr aux sociétés étrangères dont les titres sont cotés sur les + marchés américains . + +

+ + + + + Les textes d' application de la Securities and Exchange Commission et les + nouvelles normes comptables édictées par le Financial Accounting Standards + Board + + + +

+ + De + nombreuses dispositions de la loi + donnaient instruction à la SEC d' + émettre de nouvelles réglementations . + + + Ces instructions + étaient assorties de dates limites + . + + + La SEC + avait ainsi quelques mois pour adopter des règles définitives au sujet des + comités d' audit ( avant le 26 avril 2003 ), au sujet des autorisations + relatives aux services de conseil rendus par les sociétés d' audit ( avant + le 26 janvier 2003 ), et pour définir la notion d' expert financier " au + sein des comités d' audit ( avant le 26 janvier 2003 ) . + + + Dans l' ensemble, + ce calendrier + a été respecté . + + + A la fin du premier trimestre de l' année + 2003, + la plupart des dispositions du + Sarbanes-Oxley Act + sont entrées en + vigueur, à cette réserve près que certaines nouvelles obligations + déclaratives, notamment celles qui portent sur les entités hors bilan, + concernent l' exercice se terminant le 15 juin et ne seront donc " visibles + " dans les états financiers des entreprises qu' après cette date . + +

+

+ + La notion d' expert financier + " au sein de les comités d' audit + avait suscité beaucoup de + commentaires lors du vote de la loi . + + + Sa définition + a été formulée dans un + texte adopté par la SEC le 15 janvier 2003 : l' expert financier " doit être + capable de comprendre le rôle des comités d' audit, les procédures du + contrôle interne et de reporting, les états financiers et les principes + comptables ; il doit pouvoir porter un jugement sur l' application de ces + derniers et avoir une expérience préalable dans le domaine de la + préparation, de l' audit ou de l' analyse des états financiers . + + + La SEC + va jusqu' à préciser les + conditions dans lesquelles cette expérience doit avoir été acquise - le fait + d' avoir siégé dans un comité d' audit par le passé ne constitue pas + nécessairement une expérience suffisante pour y demeurer en tant qu' " + expert " . + +

+

+ + Alors que la SEC déclinait les + dispositions générales du Sarbanes-Oxley Act dans une série de textes d' + application, + un domaine laissé de côté par + la loi + faisait l' objet d' une + réforme profonde dont l' origine peut être attribuée à l' effet Enron " : + les normes comptables . + + + La comptabilité des sociétés américaines + est régie par un ensemble de normes + connues sous le nom de US GAAP, les United States Generally Accepted + Accounting Principles . + + + Les US GAAP + sont du ressort exclusif du FASB, un + organisme rattaché à la SEC depuis sa création en 1973 . + + + Sa mission + est de définir des standards de + comptabilité et de reporting financier dans l' intérêt de l' ensemble des + utilisateurs de l' information financière, investisseurs et créditeurs + . + + + Le FASB + est en principe indépendant, mais il est + parfois accusé de ne pas être insensible aux pressions politiques, ainsi + lorsqu' il s' est abstenu, dans les années 1990, d' édicter de nouvelles + règles, plus contraignantes, au sujet des stock-options . + + + La critique la plus fréquemment adressée à le FASB + est d' être trop lent à s' adapter au + changement et de publier des normes beaucoup trop complexes . + +

+

+ + Au fur et à mesure que les mécanismes de + la " comptabilité créative " d' Enron étaient dévoilés dans la presse et + portés à la connaissance du public, + le FASB + a dû prendre conscience de la nécessité + de réformer les normes s' appliquant aux financements hors bilan et aux SPE + . Aux Etats-Unis, le régime général de consolidation est défini par un texte + datant de 1959, ARB 51 . + + + Ce texte + applique le principe selon lequel le + contrôle d' une entité est exercé par le détenteur d' une majorité des + actions assorties d' un droit de vote : si une filiale est détenue à plus de + 50 % par sa maison-mère, elle doit donc être consolidée sur le bilan de + cette dernière . + + + des textes plus récents + étaient venus préciser cette règle + générale . + + + Ils + instauraient une exception pour une + catégorie spécifique, les Qualifying Special Purpose Entities ( QSPE ) + . + + + Ces QSPE + étaient définies comme des entités dont + le contrôle n' était pas assuré par un vote de la majorité des propriétaires + des fonds propres . + + + Le contrôle de la QSPE + pouvait être exercé par un ou plusieurs + sponsors lui apportant un support financier . + + C' était à l' apporteur du plus grand support, + principal bénéficiaire de la QSPE, de consolider ce dernier sur son bilan . + + A contrario, + pour que le sponsor ne consolide pas la QSPE, + il lui + fallait démontrer qu' il n' en était pas + le principal bénéficiaire et n' en exerçait pas le contrôle . + + + Concrètement, + au-dessus d' un seuil minimum de 3 % de fonds propres, + les QSPE + ne devaient pas être consolidées sur le + bilan du sponsor . + + + Le minimum de 3 % + était supposé suffisant pour assurer l' + indépendance financière, présente et future, de l' entité . + + + Or + ces normes comptables + se sont avérées + inefficaces pour empêcher Enron de recourir massivement aux SPE et + dissimuler ainsi, dans des entités hors bilan, une part importante de son + endettement . + + + Une réforme de leur statut + a donc paru nécessaire . + +

+

+ + Mais, + en s' attaquant au statut des QSPE, + le FASB + risquait de faire plusieurs victimes + collatérales . + + + De nombreuses entités + sont en effet structurées comme des QSPE + de manière parfaitement légitime . + + C' est en particulier le cas des véhicules de + titrisation qui, aux Etats-Unis, jouent un rôle essentiel dans le financement + des entreprises industrielles et des institutions financières . + + Une entreprise + peut ainsi vendre à un conduit de papier + commercial ( Asset Backed Commercial Paper Conduit, ABCP Conduit ) créé + spécialement à cet effet tout ou partie de son poste de créances + commerciales existantes et futures . + + + Ce + conduit se finance à court terme sur le + marché du papier commercial, à un coût beaucoup moins élevé que celui d' un + crédit bancaire classique . + + + Dans la + plupart des cas, + une banque + assure la gestion de ces conduits, qui + ne sont pas autonomes dans leurs décisions . + + + L' entreprise cédante + réduit ainsi la taille de son bilan et + s' assure d' une source de financement à bon marché . + + + La banque sponsor + conserve son rôle d' analyse et de + décision dans le processus de crédit, mais le financement n' apparaît pas + sur son bilan . + +

+

+ + Les conduits + ne sont pas les seuls véhicules de + titrisation qui ont pu se développer en s' accommodant des contraintes du + régime des QSPE . La plupart des Collateralized Debt Obligations ( CDO ), + qui sont des véhicules d' investissement indépendants jouant un rôle majeur + sur le marché des prêts bancaires, ont des fonds propres supérieurs à 3 % + . + + + Leur sponsor + détient souvent moins de 50 % de ces fonds propres et la gestion en est + assurée par une société de services spécialisée, filiale du sponsor, dont + les droits sont strictement limités dès lors qu' il s' agit de prendre des + décisions déterminantes pour la vie de la CDO . + +

+

+ + L' impact de normes comptables trop restrictives + risque donc d' être sévère sur des + marchés organisés précisément pour assurer un financement déconsolidé à + leurs intervenants . + + + Les premières propositions, émises par le FASB fin juin 2002 , + ont suscité un vif débat dans les + milieux professionnels concernés, qui avaient jusqu' au 30 août pour + formuler leur réponse . + + + De nombreux acteurs, juristes , banquiers , analystes de les agences de + notation notamment , évoquant le risque d' une disparition pure et simple de + pans entiers de le marché de la titrisation , + ont accusé le FASB de réagir + maladroitement aux pressions du Congrès soucieux de rassurer à tout prix les + investisseurs . + +

+

+ + Le texte final, publié le 17 + janvier 2003 , + est connu sous le nom de FIN 46 ( FASB + Interpretation Number 46 ) . + + + Il + tient compte, en partie, des débats qui + ont suivi la publication du projet initial . + + + FIN 46 + abandonne la notion de QSPE . Il définit + un nouveau type d' entité, les Variable Interest Entities ( VIE ) et précise + dans quelles conditions ils doivent être consolidés . + + Il s' agit tout d'abord de savoir si une entité est + bien une VIE, et ensuite d' identifier son principal bénéficiaire, qui devra le + consolider sur son bilan . +

+

+ + alors Si + une entité présente l'un des critères suivants, + elle entre dans la catégorie des VIE : + + +

+ +

+ + les fonds propres de l' entité + ne sont pas suffisants pour financer + ses activités sans recourir à une injection de fonds propres + supplémentaires . + + + Concrètement, + ce critère + est mesuré par un seuil minimum de + 10 % de fonds propres, nettement supérieur au minimum de 3 % retenu par + les anciennes normes comptables ; + +

+

+ + collectivement, + les propriétaires des fonds propres + ne détiennent pas de droits de vote + leur permettant de prendre des décisions au sujet des activités de l' + entité, n' ont pas l' obligation d' absorber une perte éventuelle de l' + entité et ne reçoivent pas les profits résiduels éventuels de l' entité + . + +

+ +

+ + Une fois qu' il a été établi qu' une + entité est une VIE, + par opposition à une Voting Interest Entity toujours régie + par la règle des 50 %, + son bénéficiaire principal + doit être identifié . + + Il s' agit de l' entité qui absorbe la majorité des pertes anticipées et + reçoit une majorité des profits résiduels . + + C' est à + elle de consolider la VIE sur son bilan . +

+

+ + Le texte + énumère un certain nombre d' exceptions + aux règles générales, et surtout assortit le seuil minimum de 10 % de fonds + propres d' une précision très importante : s' il est démontré, au moyen d' + un modèle quantitatif, que le pourcentage de fonds propres est supérieur au + montant anticipé des pertes futures ( expected loss ), l' entité n' est pas + une VIE mais une Voting Interest Entity qui sera consolidée sur le bilan du + détenteur de la majorité de ces fonds propres . + + + Cette exception + tient compte des arguments avancés par + les professionnels de la titrisation lors de la phase de consultation qui a + suivi la publication du projet initial du FASB . Le passif du bilan de + certains véhicules de titrisation, notamment celui de la plupart des CDO, + est en effet structuré de manière à ce que le pourcentage de fonds propres, + généralement inférieur à 10 %, soit néanmoins supérieur à la perte + anticipée, calculée sur la base des caractéristiques de l' actif en termes + de risque de crédit, de maturité, de rentabilité et de diversification + . + + Il est donc raisonnable de + penser que beaucoup de CDO ne seront pas qualifiées de VIE + et n' auront pas à être consolidées . +

+ + + + + L' adaptation des entreprises américaines à leur nouvel environnement + + + +

+ + Paradoxalement, + l' impact des nouvelles normes comptables , dont les ambitions sont plus + modestes que celles de la grande réforme de la gouvernance d' entreprise + votée par le Congrès , + se révèle beaucoup plus direct . + + + L' application de FIN 46 + a été immédiate pour les VIE créées + après le 31 janvier 2003 . + + + Pour celles dont la création est + antérieure, + les nouvelles règles + sont entrées en vigueur à partir du 15 + juin 2003 . + + + Les différentes parties concernées en + sont donc encore au stade de l' analyse + et de l' interprétation . + + + A court terme, + les conduits de papier commercial + sont les plus touchés . + + + La reconsolidation de leurs encours + aurait un impact considérable sur la + taille du bilan et les ratios financiers des banques américaines sponsors de + ces conduits . + + + Les montants en jeu + sont en effet énormes : le marché des + conduits de papier commercial approche 700 milliards de dollars d' encours + totaux, et les premières banques américaines actives dans ce domaine ( + Citigroup, Bank of America, Bank One ) pourraient avoir à reconsolider + chacune plusieurs dizaines de milliards de dollars d' encours de papier + commercial . + + + A ce stade, + les banques + n' ont pas encore arrêté + une position définitive et poursuivent leurs discussions avec le FASB et les + cabinets d' audit . + + + Mais + ce climat d' incertitude + s' est déjà traduit par un + ralentissement significatif de l' activité . + + + Comme + ces conduits sont de gros acheteurs de titres obligataires émis par les CDO, + la demande pour ce type de papier en + est affectée à son tour . + + + Les banques étrangères, + européennes notamment , qui ne sont soumises pas à FIN 46 , + bénéficient ainsi d' un avantage + comparatif non négligeable . + + Il y a là, du point de vue des institutions + financières américaines, un effet pervers dont les conséquences à moyen terme + restent à mesurer . +

+

+ + L' effet du Sarbanes-Oxley Act + est sans doute à la fois plus profond et + moins visible à court terme . + + + Certes + les entreprises américaines + ont dû immédiatement se mettre en + conformité avec leurs nouvelles obligations . + + + Elles + ont réagi en créant + rapidement des comités d' audit qualifiés et indépendants, en instituant un + reporting immédiat des ordres de bourse passés par les membres de leur + conseil d' administration et par certaines catégories de salariés, en + établissant et en documentant des procédures de contrôle interne, et en + permettant l' audit des ces procédures . + + + Dans un article paru le 17 mars 2003, + BusinessWeek + a tenté de faire le + point sur les conséquences du nouvel environnement juridique pour les + directeurs financiers des grandes entreprises américaines . + + + Le magazine + insiste sur la considérable charge de + travail supplémentaire représentée par leurs nouvelles obligations + déclaratives et sur les conséquences financières sévères auxquelles ils sont + désormais exposés à titre personnel . + + + Selon + une enquête d' opinion commanditée par le magazine et réalisée auprès de 214 + CFO et de 75 CEO choisis parmi les dirigeants des 1 500 sociétés cotées + suivies par Standard & Poor's, + 91 + % des CFO + pensent que leur travail est en train de + devenir plus difficile et 62 % déclarent travailler plus longtemps . + + + Cependant, + ils + sont peu nombreux à + vouloir démissionner, peut-être parce que leur position dans l' entreprise + s' améliore . + + + Plus d' un tiers, 36 % , + disent qu' ils sont + désormais davantage sur un pied d' égalité avec le CEO, tandis que seulement + 28 % disent qu' ils en sont encore loin . " Le fait que les CFO aient à s' + engager par écrit renforce leur poids politique dans l' entreprise ; l' + argument " c' est moi qui signe Sarbanes-Oxley " leur permet de surmonter + bien des objections dans les discussions stratégiques . + + + Leurs relations avec le comité d' audit + devraient devenir plus étroites et leurs + échanges plus rigoureux que par le passé . + + + Pour les + CFO qui parviendront à passer le test, + la réforme + pourrait bien finir par apparaître comme + une étape déterminante dans la progression de leur carrière . + + + De leur + point de vue, + le tableau + est donc loin d' être + entièrement négatif, même si " près d' un tiers des CFO ne pensent pas que + les nouvelles règles établies par le Sarbanes-Oxley Act ou imposées par la + SEC rendent un autre Enron moins probable " . + +

+

+ + Mais + CFO et membres des directions financières + ne + sont pas les seules catégories d' employés des sociétés cotées auxquelles la + loi a imposé des responsabilités supplémentaires . + + + Les juristes eux aussi + sont concernés, en particulier par les + dispositions relatives à la protection des whistle-blowers . + + + Dans son édition de mars 2003, + le Journal of the American Corporate Counsel Association ( ACCA ) + illustre par une + petite histoire les nouvelles obligations du juriste d' entreprise : " Vous + vous asseyez pour siroter votre café du matin, et le téléphone sonne + . + + + A l' autre bout de la ligne, + un employé vous + informe qu' il croit que la société a surestimé ses profits et que ses + rapports à la SEC étaient incorrects . + + + Vous + enquêtez sur ces allégations et + découvrez qu' elles sont peut-être vraies . + + + Le lendemain matin, le manager de l' employé vous + appelle en demandant l' autorisation du + licencier pour des " problèmes de performance " . + + On dirait que vous + n' êtes pas le seul à qui il a parlé . + + Et maintenant, + Et maintenant, que + faire ? " L' ACCA recommande à ses lecteurs de sensibiliser leur entreprise + à l' importance d' un bon programme de compliance interne, d' adapter le + code d' éthique et les définitions de fonction des managers, d' établir des + procédures d' investigation, de mettre en place un programme de formation au + sujet des nouvelles dispositions de la loi et enfin de documenter par écrit + les " problèmes de performance " invoqués par un manager pour licencier l'un + de ses collaborateurs, afin que ce dernier ne puisse pas se prévaloir + indûment de la protection accordé + +

+

+ + L' exemple des CFO et de les juristes + montre que les + entreprises américaines ne font que commencer à s' adapter à leur nouvel + environnement juridique et réglementaire . + + Il faudra du temps pour que + le comportement quotidien + de Corporate America soit modifié de manière perceptible . + + aux yeux de nombreux observateurs, + les réticences + sont bien réelles . + + + S' ils + reconnaissent les + progrès accomplis au cours des derniers mois, ils demeurent sceptiques sur + la volonté des entreprises américaines de jouer le jeu de la transparence + . + + + Pourtant + des associations professionnelles + ont pris des initiatives qui vont dans + la direction souhaitée par les partisans de la réforme . + + + Ainsi l' Association of + Investment Management Research ( AIMR ), qui rassemble de nombreux analystes + financiers , + travaille depuis longtemps sur ces + sujets, en concertation avec la SEC notamment . + + + Dans le + domaine de la formation universitaire des futurs acteurs de la vie + économique, + un " cas Enron " + figure au programme de plusieurs + diplômes " MBA ", qui comportent d'ailleurs souvent des cours d' éthique + . + +

+

+ + La contribution des universités et de les centres de recherche + ne se limite pas à sensibiliser les + futurs CEO et CFO à leurs nouvelles responsabilités . + + + Les acteurs du monde académique + jouent un rôle important dans l' + évolution d' un paysage juridique, réglementaire et comptable qui demeure + extrêmement mouvant . + + + Certains + se déclarent satisfaits de + la nouvelle loi et font confiance aux mécanismes d' autorégulation des + marchés pour s' ajuster spontanément et restaurer la confiance des + investisseurs . + + + D' autres la trop + trouvent trop timide et + réclament des mesures plus contraignantes, comme par exemple une prohibition + absolue, pour un cabinet, d' exercer les fonctions d' audit et de conseil + auprès d' une même entreprise, ou la rotation systématique des cabinets d' + audit . + + + Sur ces + deux derniers points, + Robert Litan , responsable de les études économiques de la Brookings + Institution , + souligne que c' est avant tout l' indépendance des cabinets d' audit à + l'égard du management de la société qui est en jeu . + + + Cette indépendance + est désormais mieux + protégée par leur rattachement au comité d' audit, qui est une émanation du + conseil d' administration . + + + Quant à la + rotation systématique des cabinets, + Robert Litan + rappelle que la profession est déjà très + concentrée - après la disparition d' Arthur Andersen, les cinq grands ne + sont plus que quatre - et que rien ne permet d' exclure, dans le processus + de sélection périodique, un accord entre le cabinet sélectionné et le + management . + + + Dans son jugement global sur le + Sarbanes-Oxley Act, + Litan reste prudent . + + + + Avant que la loi ne soit votée, + le marché + avait, selon lui, commencé à faire + fonctionner les mécanismes d' autorégulation . + + + Les procès + ne font que commencer et les peines, + vraisemblablement très lourdes, qui seront prononcées devraient avoir un + effet dissuasif sur l' ensemble des acteurs . + + + Mais, + si la loi ne résout pas tous les problèmes et occasionne des + dépenses supplémentaires pour les entreprises, + elle + devrait contribuer à restaurer la + confiance . + +

+ + + + + Conclusion + + + +

+ + Plus que d' un mandat + donné par les électeurs américains à leurs représentants au terme d' un + débat de fond sur la gouvernance d' entreprise, + l' ensemble des réformes adoptées au cours des derniers mois + résultent de la conjonction de la + pression des médias, des convictions anciennes mais isolées de quelques + législateurs, de l' opportunisme politique de la plus grande partie de leurs + collègues et des membres de l' Administration et du souci de certains + organes de régulation, notamment le FASB, de se défendre des critiques dont + ils étaient l' objet . + + + L' objectif proclamé de ces réformes + est de " rendre + impossibles de nouveaux Enron " et de restaurer ainsi la confiance des + investisseurs . + + + Il + est encore trop tôt pour tenter un bilan + définitif et l' appuyer sur un comptage statistique du nombre des " affaires + " . + + + Bien + des aspects, abordés très brièvement ou ignorés dans le cadre de cette + étude , + mériteraient + d'ailleurs d' être analysés de manière beaucoup plus approfondie - notamment + les conséquences de ces nouvelles règles pour les entreprises étrangères + . + + + Les effets à moyen terme de la réforme, lorsqu' ils pourront être mesurés , + alimenteront le débat théorique entre + les partisans du jeu spontané des mécanismes d' autorégulation et ceux du + volontarisme législatif . + + + Quelle + que soit l' issue de ce débat, il ne faut pas perdre de vue que ces scandales ont + fait surface à un moment de l' histoire récente - la fin de l' année 2001 et le + début de l' année 2002 - qui est aussi celui où l' on observe un sommet dans la + courbe des défauts parmi les entreprises américaines . + + De " nouveaux + Enron " + sont + toujours susceptibles d' apparaître, ainsi lorsqu' au début du mois de juin + le président de Freddie Mac a été remercié pour avoir refusé de coopérer + avec une mission d' audit interne sur les pratiques comptables de la société + . + + + Le marché + est + devenu beaucoup plus sensible aux questions d' éthique : Richard Grasso, le + président du New York Stock Exchange ( NYSE ), a dû démissionner le 17 + septembre à la suite de la révélation de son salaire par la presse : le + montant, très élevé, en était déterminé par un Board constitué de + représentants de sociétés dont le NYSE était chargé d' assurer la + surveillance . + + + Et + dans le domaine judiciaire, + Eliot + Spitzer + poursuit son combat contre les pratiques + de trading frauduleuses sur les titres de certains mutual funds . + + + Mais + la fréquence des scandales + est aussi, et sans doute avant tout, + fonction de la conjoncture économique . + + C' est le retour de la croissance qui + permettra de tourner la page, de revenir au bull market et de + restaurer durablement la confiance des investisseurs . + Il y faudra bien plus que + des textes de + loi et des normesloi +

+ + + + TITRE : Pour une relance du cycle du développement : + refonder le consensus multilatéral après Cancun + +

AUTEUR : Jean-Marie Paugam, chercheur à l'IFRI

+ +

+ + Liesse des ONG, doutes sur le sens de l' échec . Rien + ne s' est passé à Cancun + comme anticipé . Il n' y a pas eu réellement de négociations : le débat n' a + démarré que tardivement, pour avorter très rapidement . + + + Les + alliances + ne sont plus ce qu' elles + étaient : la fracture agricole a eu lieu, mais autour de coalitions nouvelles, + opposant les anciens rivaux transatlantiques aux pays émergents réunis par le + très jeune " G21 " qu' emmenait le Brésil . + + + L' échec + a été formellement constaté + sur un enjeu de règles : celui qui opposait les pays les plus pauvres du " G90 + ", aux partisans du lancement de négociations nouvelles sur les " sujets de + Singapour " . + + + Comble d' imprévu ", + les + comportements contestataires + s' invitaient formellement dans l' enceinte + de l' OMC par des manifestations jusqu'ici inconnues de ce club à l' ambiance + traditionnellement feutrée, loué par ses habitués pour l' esprit d' efficacité + et la " mentalité d' affaires " qui préside d' ordinaire à ses travaux : des + négociateurs expérimentés ont été choqués par les applaudissements de discours + officiels parfumés d' un tiers-mondisme que l' on croyait suranné, qui, + dénonçant la " rhétorique de résistance ", qui, la " dérive onusienne ", qui, - + maléfice suprê + +

+

+ + Echec + pour tous ou succès de certains ? + + + + Cancun + marque certainement un tournant dans la + gouvernance de l' organisation car les rapports de force nouvellement établis + resteront dans les mémoires, sinon dans la forme des nouvelles alliances + . + + + L' échec, déjà provoqué à Seattle + par les pays en développement , + pouvait avoir des allures accidentelles + . + + + Mais + leur démonstration de force + était voulue et assumée à + Cancun, y compris au prix du résultat atteint . + + + Coup + d' arrêt au programme de développement de Doha ? + + + + Peu + évidentes + sont les + voies d' une relance du cycle de négociation et, plus globalement, du système + commercial multilatéral créé depuis l' instauration de l' OMC . Tenter d' + éclairer ces voies de relance suppose, comme toujours, de revenir préalablement + sur les causes de l' échec . + +

+ + + + Le jeu de " qui perd-perd " : retour sur les causes de l' échec de Cancun + + + +

+ + Les auspices initiaux de la conférence de Cancun + étaient plutôt favorables . + + + Le travail préparatoire + était bien avancé . + + + Un accord d' étape + paraissait d' autant plus atteignable + que l' on avait significativement vidé son projet de l' essentiel de ses + ambitions de substance, en prévoyant de reporter à plus tard les échéances + délicates du chiffrage des concessions économiques réciproques . + + + Surtout, + un compromis + avait été atteint, avant + Cancun, sur la douloureuse question de l' articulation entre droit des + brevets - protégé par l' OMC - et l' assouplissement de l' accès aux + médicaments génériques essentiels pour permettre aux pays en développement + d' affronter les grandes crises sanitaires qui les frappent . + + + Devenue test de la capacité de l' OMC à + intégrer les préoccupations du développement et les considérations humaines + élémentaires, + la question + n' avait pu être résolue + qu' au prix d' un ralliement, tardif et conditionnel, des Etats-Unis, du + fait de la résistance de leur industrie pharmaceutique au projet de + compromis depuis longtemps accepté par les autres membres de l' OMC . + Juridiquement, cet accord demeure le seul résultat concret et attendu de + Cancun, avec l' adhésion à l' OMC de deux nouveaux membres, pays moins + avancés, le Cambodge et le Népal . + +

+

+ + Trois grands thèmes du programme de Doha + formaient le coeur des + discussions et conditionnaient l' accord sur le futur du cycle . + + Il s' agissait d' adopter une " approche-cadre + ", pour préparer les futures " modalités " ( i ) de libéralisation du + commerce agricole, ( ii ) de réduction des barrières aux échanges industriels, ( + iii ) de négociations de règles internationales nouvelles sur les sujets dits " + de Singapour ", regroupant la facilitation des échanges, la transparence des + marchés publics, l' investissement et la concurrence . +

+

+ + Enfin, + la question du coton + devait se révéler primordiale dans la + relation Nord-Sud, bien que non abordée explicitement par le programme de + Doha . + + + Elle + avait été introduite + quelque mois plus tôt dans l' ordre du jour par le Président Blaise + Compaoré, portant à Genève la parole de quatre pays d' Afrique de l' Ouest - + Bénin, Burkina-Faso, Mali, Tchad - : ces derniers demandaient l' élimination + en trois ans des subventions à la production de coton pratiquées par les + pays développés et l' instauration d' un mécanisme de compensation + financière des dommages subis par les producteurs africains, durant la + période transitoire . + +

+

+ + Le traitement de ces sujets + devait mettre aux prises + des alliances de pays relativement classiques et bien repérées : les grands + exportateurs agricoles contre l' Union Européenne et ses quelques alliés, + dont la Corée et le Japon ; en matière industrielle, les pays développés + contre les pays en développement - à l'exception des pays les moins avancés + - ; sur les sujets de Singapour, essentiellement l' Europe et toujours ses + alliés de l' Asie développée - Japon, Corée -, contre plusieurs grands pays + en développement, au premier rang desquels l' Inde, la Malaisie et les + Phi + +

+

+ + Le scénario escompté pour produire un accord + ne s' est pas réalisé : des raisons + tactiques, systémiques et stratégiques expliquent une spirale d' échec + . + +

+ + + + 1 . " L' entreprise d' une génération " + s' arrête à 15 heures : erreurs + tactiques, recherche des coupables, théories du complot + + +

+ + La conférence de Cancun + s' est ouverte sur fond de + désaccord, portant essentiellement sur la partie agricole du document + devant servir de base aux conclusions des ministres . + + + Le texte préparé par le Président du Conseil Général de + l' OMC + s' inspirait + largement d' un projet d' accord, proposé conjointement par les + Etats-Unis et l' Union Européenne, qui étaient parvenus, in extremis, à + un rapprochement de leurs positions, ce que les PED souhaitaient depuis + longtemps . + + + Paradoxalement, + ce rapprochement + a provoqué un rejet + de la part d' un groupe de pays en développement, le " G21 " ou " G 20 + + " . + + + Hâtivement formé avant Cancun, + à l' initiative du Brésil, rejoint par l' Inde, + la Chine et l' Afrique de le Sud et soutenu par plusieurs + pays en développement , le G21 + proposait un texte alternatif sur l' + agriculture . + + + Simultanément, + les pays africains + ont raidi l' + ensemble de leurs positions - notamment sur l' accès au marché et les + questions de Singapour - mais surtout, indiqué faire d' un progrès sur + la question du coton la condition sine qua non d' un succès à Cancun + . + +

+

+ + Dès lors, + les trois premiers jours + ont été consacrés à des discussions + procédurales informelles sur la manière de concilier les textes devant + servir de base de travail, sur fond de menaces d' échec formulées par + les plus hautes autorités brésiliennes, en cas de non prise en compte + des positions du " G21 " . + + + Un compromis + a été + proposé par les organes dirigeants de l' OMC, permettant à la + négociation de démarrer, pour échouer 24 heures plus tard . + + + Le Président de la Conférence, M. Derbez , Ministre de + les Affaires Etrangères Mexicain , + décidait de clôturer les débats, + après avoir constaté un blocage sur le premier thème qu' il avait mis à + l'ordre du jour : les questions de Singapour . + +

+

+ + A qui la faute ? + + + + Les explications tactiques + abondent sur les responsabilités de + l' échec . + + + Nombre + comportent des éléments plausibles, + d' autres sont fausses, certains faits sont troublants . + + + Trois " théories du complot " + ont ainsi été esquissées faisant + alternativement porter la responsabilité de l' échec à l' Europe, au G21 + et aux Etats-Unis . + + + Qui en s' tient à les faits connus + doit constater que + les conditions de clôture de la conférence de Cancun étaient + surprenantes, voire anormales . + +

+

+ + L' ordre du jour de les débats + prévoyait en effet + de discuter des " sujets de Singapour " et de l' agriculture : la + conférence a été interrompue après discussion du premier sujet, avant + que le second n' ait pu être abordé . + + + Après + deux ans d' enlisement des négociations de Doha, + l' agriculture + représentait + clairement le sujet central du cycle, conditionnant aux yeux de tous les + participants les possibilités d' accord sur les autres . + + + Les questions de Singapour + n' apparaissaient que comme " + variable dépendante ", conditionnée par l' agriculture . + + + L' interruption de la conférence sur ce sujet + fut choquante : la capacité à + surmonter le blocage ne pouvait être totalement appréciée avant + discussion de la question agricole . + +

+

+ + Par ailleurs, + le blocage + n' opposait pas les + grands acteurs du débat : l' Europe, principal proposant des quatre + sujets de Singapour, l' Inde, principal opposant . + + + L' Europe + avait accepté d' + abandonner les deux sujets considérés comme les plus contentieux - + concurrence et investissement - . + + + Cette proposition + se révélait + inacceptable pour le " groupe des 90 " - qui réunissait les pays + africains et les PMA - et raidissait la Corée . + + + Formellement donc, + alors que le coeur du débat opposait + les partenaires transatlantiques au G21 sur l' agriculture, + la conférence de Cancun + aurait échoué sur un + conflit Corée - Afrique concernant les sujets de Singapour . Enfin, le + temps ne pressait pas, la plupart des délégations ayant prévu de pouvoir + prolonger le séjour à Cancun . + + + Quelques mois plus tôt, + un Ministre + appelait ses collègues de l' OCDE à + réussir le cycle de Doha en y reconnaissant " l' entreprise d' une + génération " . + + + L' entreprise + a été interrompue à 15 heures + ... + +

+

+ + A + qui profite le crime ? + + + + A personne, + si l' on admet que le programme de Doha est porteur de bénéfices + potentiels importants pour l' économie mondiale . + + + + A court-terme, + le succès diplomatique + revendiqué par certains pays de le Sud + est à rapporter à + leur échec économique : les politiques agricoles des grands pays + développés n' ont trouvé à Cancun aucune raison de se réformer . + + + Les producteurs de coton africain + n' ont emporté du Mexique aucun + motif d' espoir . + +

+ + + + + 2 . + + + + Le système GATT + ne répond plus : limites du + mercantilisme, évolution des rapports de force, nouveaux acteurs + + + 2 . + a . + + + + + + Doit -on " payer " les règles de + droit ? + + + La méthode mercantiliste à l' épreuve . + + + +

+ + Depuis l' instauration du GATT, + le libre-échange + progressait aux rythmes de cycles de négociations, paradoxalement + mus par le mercantilisme de l' échange de concessions réciproques d' + une valeur commerciale équivalente . + + + Relativement naturelle pour + échanger des baisses de protection douanière sur les biens + industriels, + cette méthode + est devenue plus complexe + lorsque l' Uruguay Round en a élargi le champ aux secteurs de l' + agriculture et des services, auxquels venaient s' ajouter des règles + : l' équivalence des concessions inter-sectorielles devenant plus + complexe à apprécier, le principe d' engagement unique " a été posé + pour garantir la capacité de chacun à apprécier l' équilibre du + résultat final . + +

+

+ + La mise en oeuvre des résultats du cycle d' Uruguay + a toutefois engendré une profonde frustration des PED + . Pour eux, les grands acquis théoriques demeuraient pratiquement + inexistants dans le domaine des services, faibles en termes de + libéralisation agricole et lointains ( 2005 ) en termes de + démantèlement des quotas textiles . + + + Par contre, + les nouvelles disciplines élaborées en matière de + propriété intellectuelle, évaluation en douane , mesures sur l' + investissement liées à le commerce , + devaient trouver une application + plus rapide . + +

+

+ + Le cycle de Doha + a repris la méthode d' Uruguay, + en engageant, dans un grand marchandage global, les questions d' + accès au marché, qui impliquent des sacrifices économiques immédiats + et les questions de règles, qui recèlent un potentiel d' + amélioration du bien-être à long terme, mais exigent des efforts + administratifs coûteux . + + + A la lueur de l' expérience d' + Uruguay, + les PED + ont logiquement conclu que la négociation des règles des sujets de + Singapour, devrait être préalablement " payée ", en espèces + sonnantes et trébuchantes, d'abord agricole . + +

+

+ + Les pays développés + approchaient les + sujets de Singapour de manière différente . + + + Au-delà de ses seuls intérêts + mercantiles, + l' UE + portait les + quatre sujets en y voyant les ingrédients nécessaires à l' + affirmation du rôle de l' OMC comme centre de gouvernance économique + mondiale, producteur de bien commun par le droit . + + + Grand investisseur et commerçant, + le Japon + avait une approche plus + mercantile et pratique, en privilégiant l' investissement et la + facilitation des échanges . + + + Les Etats-Unis + retenaient une + approche plus pragmatique encore, se concentrant sur les résultats + qui leur paraissaient atteignables et utiles - transparence des + marchés publics et facilitation des échanges - et préférant + poursuivre hors de l' OMC, par accords bilatéraux, les deux autres + objectifs de régulation . + + + Tous les pays développés + avaient, par contre, un point commun : celui de + refuser de " payer " par davantage de libéralisation agricole ( + impliquant des ajustements à coût politique immédiat élevé ) l' + élaboration de règles de droits ( dont le bénéfice économique + potentiel se diffuse à moyen ou long terme ) . + +

+

+ + La méthode mercantiliste, issue de les + négociations de le GATT , + a rencontré à + Cancun ses limites, pour traiter simultanément des enjeux de + libéralisation et de régulation . + + + I. 2 . b . + + +

+ + + + + Certains deviendraient -ils + aussi égaux que d' autres ? + + + Le " consensus censitaire " à l' épreuve + + + +

+ + Lors de la création de l' OMC, + les négociateurs + pouvaient se référer à deux + modèles de gouvernance . + + + Celui de l' ONU , fondé globalement sur le " suffrage + universel " et l' égalité de les Etats à l' assemblée générale - + sous réserve de le Conseil de Sécurité - + était aussi celui de l' ancien + GATT . Celui des institutions économiques et financières de Bretton + Woods était par contre fondé sur le " suffrage censitaire ", lié au + stock de capital détenu . + + + Issus du GATT, qui était resté essentiellement un " club de riches + " aux intérêts économiques comparables, + la plupart de ces + négociateurs + admirait l' efficacité du + deuxième système . + +

+

+ + Mais, + malgré son caractère économique, + la mission de l' OMC + reposait sur un + fondement différent de celle de Bretton Woods : si par construction + les pays riches peuvent seuls mobiliser les capacités de financement + des déséquilibres macro-économiques et du développement des pays + pauvres, le commerce est censé être un bien commun accessible à + tous, pour peu que ses conditions soient libres . + + + Tout l' enjeu de l' OMC + est donc de définir les règles + qui permettront à chacun de mieux intégrer le système mondial d' + échange, en réduisant le protectionnisme qu' il subit de la part des + autres . + + + Confier aux grandes puissances le pouvoir " + censitaire " de définir les règles + reviendrait à leur demander d' + auto-évaluer leur niveau de protection . + + + Le système + n' aurait aucun intérêt pour les + autres participants . + + + La règle de l' égalité + était donc inévitable . + +

+

+ + L' OMC + a hérité des défauts des deux + systèmes : formellement instituée sur un modèle ONUSIEN, dotant + chaque Etat d' une voix et d' une prise de décision majoritaire, + elle fonctionne en réalité par consensus, mais ne possède ni " + conseil de sécurité " ni de système de pondération reflétant l' + importance économique des acteurs . + + + Dès lors, + la pratique de la négociation à l' OMC + s' est informellement inspirée + d' un modèle censitaire : une entente entre les plus grands acteurs + du commerce mondial, les partenaires transatlantiques d'abord, " + Quad " ensuite, était, jusqu'ici, suffisante pour aligner tous les + membres sur un consensus . + +

+

+ + L' adhésion massive des PED, à partir de les années + 1980 et après la création de l' OMC , + a doublement changé la donne + . + + + D'abord au plan politique : + sur 148 membres de l' OMC, + une vaste majorité + est formée par + des PED disposant chacun d' une voix, dont ils ont découvert le + pouvoir à Seattle, avant de l' utiliser à Cancun . + +

+

+ + Qu' en est -il de le rapport de force économique ? + + + On peut penser que l' affirmation du + G21 reflète la montée en puissance des économies émergentes dans + le commerce mondial . + + Au début du cycle d' Uruguay ( + 1986 ), + les pays aujourd'hui groupés par le G21 + représentaient quelques 6 % des + exportations mondiales de biens et services ; à la veille du cycle + de Doha ( 2000 ) leur part relative avait pratiquement doublé pour + atteindre plus de 11 % du commerce total, proportion à comparer au + poids individuel des Etats-Unis ( 12,1 % ), du Japon ( 6,4 % ) du + Canada ( 5,5 % ) et de l' UE ( 39 % ) : ces quatre membres de la " + Quad " pèsent ensemble pour près des deux tiers du commerce total + . + + + Mais + ces indicateurs + sont trompeurs si on n' isole + pas le cas de la Chine, qui n' est entrée à l' OMC qu' en 2001, à + Doha . + + + Il + est frappant de + constater que, sans la Chine, le rapport des forces commerciales + entre les pays de la Quad et le G21 est resté pratiquement inchangé + depuis le cycle d' Uruguay : si politiquement le Brésil a été + identifié comme le leader du G21, économiquement la crédibilité de + ce nouveau groupement dépend largement de la participation de la + Chine . + + + I. 2 . c . + + +

+ + + + + Petits pays pauvres + et grandes ONG riches : + l' influence de la " diplomatie non gouvernementale " + . + + + +

+ + Celles de les ONG qui ne refusaient pas en bloc l' + existence de l' OMC , particulièrement dans le monde anglo-saxon , + revendiquaient depuis plusieurs + années des moyens d' influence sur une institution qui ne leur + reconnaissait pas de statut . + + + Avant le cycle de Doha, + cette revendication + se concentrait sur le mécanisme + de règlement des différends . + + + Depuis le lancement du cycle, + elle + porte également sur les négociations . + + + Cancun + a + manifesté l' évolution des méthodes d' intervention de certaines + grandes ONG, évolution déjà très perceptible, dans la sphère de l' + ONU, lors du sommet de Johannesburg : celles -ci assistent ou + influencent des petits états, dépourvus de capacités suffisantes de + négociation, pour orienter l' agenda . + + + Oxfam + revendique + ainsi d' avoir contribué à l' élaboration du dossier du coton, qui a + eu une influence psychologique décisive sur le sort de la conférence + de Cancun . + +

+

+ + A cette assistance technique, + les ONG de terrain + ajoutent leur capacité de + sensibilisation politique des populations . + + + A + Cancun, + plusieurs ministres africains + ont indiqué sans voile qu' ils + se trouveraient politiquement le dos au mur si aucun mouvement n' + était fait sur le dossier du coton, apportant avec eux des pétitions + de dizaine de milliers de producteurs, ou, comme la Ministre du + Sénégal, une résolution votée à l' unanimité de son parlement + . + + + Le Commissaire européen à l' agriculture , M. + Fischler , + ne s' est pas + trompé sur le rôle de ces nouveaux acteurs : il imputait une partie + de la responsabilité de l' échec de Cancun à certaines ONG, avant d' + estimer que la redéfinition des relations entre membres de l' OMC et + ONG devait être la première priorité de réforme de l' organisation + . + +

+ + + + + + 3 . + + + + Le libre-échange + ne suffit plus : géographie des + doutes face à la globalisation + + +

+ + La question stratégique posée par Cancun + est de savoir si les membres de l' OMC estiment encore avoir un intérêt + à promouvoir une libéralisation multilatérale globale . + + + L' échec de Cancun + a + révélé les doutes fondamentaux des participants à la négociation + . + + + I. 3 . + a . + +

+ + + + L' agriculture du nord + a peur du Sud + + +

+ + La première nouveauté de Cancun + a été l' alliance + transatlantique sur l' agriculture . + + + Loin d' être dérisoire par rapport + aux attentes des PED et notamment des PMA, + la proposition euro - américaine n' en + consacrait pas + moins une approche globalement conservatrice, pérennisant les + politiques agricoles menées dans les pays les plus riches . + + + Les partenaires transatlantiques + n' étaient peut-être pas les + plus défensifs et certainement pas les plus immobiles . + + + Leur entente stratégique + représentait donc un élément + profondément nouveau dans le système d' alliance traditionnel + . + + + Le Japon et la Corée + avaient mal accepté ce + rapprochement - " trahison " - de l' Europe avec les Etats-Unis + . + +

+

+ + L' alliance agricole + transatlantique + avait été + rendue possible après l' accord de Luxembourg de juin 2003 qui, en + réformant la PAC, permettait de trouver un point d' intersection aux + trajectoires inversées des politiques agricoles européennes et + américaines depuis l' Uruguay Round . + + + Depuis 1992 et avec " agenda 2000 + "_NEW_ + les subventions européennes + s' étaient considérablement " + américanisées " en progressant régulièrement sur deux axes : la + réduction du niveau de soutien aux prix et, surtout, le " découplage + " progressif des aides . + + + Inversement, + depuis le Fair Act de 1996 et le + Farm Bill de 2002, + le régime de soutien américain + s' était considérablement " + européanisé ", d'une part du fait de l' augmentation massive des + concours publics au revenu agricole, d'autre part du fait de la + tendance au " recouplage " partiel des aides américaines, en + particulier via le nouveau mécanisme des " marketing loans " + . + +

+

+ + L' approche-cadre ", c' + est à dire une approche non chiffrée, proposée par l' Europe et les + Etats-Unis comme base de négociation agricole consacrait donc + globalement l' état de fait atteint des deux côtés de l' Atlantique + . + + + Elle + prévoyait un effort de réduction + des soutiens internes les plus directement liés aux quantités + produites, dans des limites des marges de manoeuvres disponibles + après le " Farm Bill " et la réforme de la PAC . Elle ne retenait + pas l' objectif d' élimination globale des subventions à l' + exportation, mais traitait pour la première fois avec parallélisme + les objectifs de réduction des subventions à l' exportation + américaines ( aide alimentaire, crédits à l' exportation ) et + européennes ( restitutions aux exportations ) et en admettait l' + élimination pour les productions + +

+

+ + Le texte soumis par l' OMC comme base de discussion + s' inspirait largement de l' approche transatlantique , mais + renforçait ses exigences dans le + sens souhaité par les PED, en particulier sur les ambitions de + réduction des subventions internes et l' élimination des subventions + aux exportations . + + Il fut radicalement + rejeté par le " G 21 ", qui ne parvenait à réaliser une synthèse + entre les intérêts de ses membres offensifs et défensifs sur la + protection douanière, qu' en réclamant de faire porter l' intégralité + des efforts de réforme agricole aux pays développés . +

+

+ + Les négociateurs américain et européen + ont eu beau jeu + de prophétiser l' implosion de ce groupe hétéroclite, " mariage de + la carpe et du lapin ", le G21 a montré à Cancun que son ciment n' + était pas de plus mauvaise qualité que celui qui avait permis aux + partenaires transatlantiques de s' entendre sur les subventions et + de surmonter, optiquement, la profonde divergence de leurs intérêts + en matière d' accès au marché . + +

+

+ + Les deux côtés partageant leur ambiguïté sur le + niveau de libéralisation à atteindre en matière de droits de douane + agricoles , la question de les subventions + devenait logiquement centrale + . + + + Elle + était radicale + pour les pays du G21 . + + + Ces derniers + représentent une majorité de la + population mondiale, dont une forte proportion, voire une majorité + pour la plupart, vit en milieu rural . + + + Leur structure d' exportation + révèle une sur-proportion des + produits agricoles bruts et des denrées alimentaires par rapport au + poids de ces produits dans le commerce mondial . + + + Dans ces + conditions, comme le relève D. Cohen à propos des soutiens dans les + pays développés, + quel que soit le canal par lequel transitent les + aides , ces subventions + sont une mauvaise nouvelle pour + les autres paysans du monde, qu' ils aient vocation à être + exportateurs ou pas " . + +

+

+ + Enfin, + les partenaires + transatlantiques + convergeaient objectivement pour cantonner le dossier des + subventions au coton dans le cadre global de la négociation + agricole, sans le distinguer des autres produits, pour ne pas + risquer de créer un précédent ouvrant la voie à d' autres + négociations sectorielles . + + + L' Europe + donnait quelques signaux d' + ouverture et indiquait qu' elle s' apprêtait à réformer son régime + de subvention dans ce secteur, l'un des absents de la réforme de l' + été 2003 . + + + Les Etats-Unis + proposaient de + globaliser le sujet en traitant l' ensemble des problèmes de la + filière, allant de la fibre au vêtement . + + + Intellectuellement intéressant et + habile, + cet argumentaire + apparaissait trop grossièrement comme un simple contre-feu + tactique, visant à " noyer " la demande africaine dans une + négociation plus complexe . + + + La proposition + américaine + fut néanmoins + reprise dans son intégralité par les autorités de l' OMC, entraînant + une radicalisation irréversible des pays africains, qui voyaient + ainsi disparaître leur seul intérêt à négocier pour un succès à + Cancun . + + + En accompagnement de cette fin de + non recevoir, + le projet de déclaration + suggérait benoîtement d' + encourager " la diversification des économies dans lesquelles le + coton représente une majorité du PIB " . + + + I. 3 . b . + + +

+ + + + + L' industrie du Sud + a peur de la Chine : le rôle des + préférences + + +

+ + La deuxième nouveauté fondamentale de Cancun + a été la volonté + d' une grande partie des pays du Sud, en particulier d' Afrique et + de Méditerranée, de conserver les avantages liés aux préférences + douanières accordées par leurs grands partenaires du Nord . + + + Compte-tenu de leur part très + faible dans le commerce mondial, + la compétitivité globale et le potentiel de l' + industrie chinoise leur + apparaissent désormais comme une + menace majeure pour leurs créneaux d' industrialisation naissante ou + récente . + +

+

+ + Le révélateur de cette menace + a été le secteur du textile et + de l' habillement . + + + Le grand acquis de l' Uruguay Round , pour les + industriels de le Sud , + avait été l' + engagement de démantèlement du système de quotas commerciaux issus + de l' ancien " accord multi-fibre " . + + + Trop longtemps attendue, + la disparition de ces quotas limitant leur capacité + d' exportation + est, + paradoxalement, devenue la hantise de nombre de petits pays + producteurs, à mesure que se profilait l' échéance de leur + suppression totale au 1er janvier 2005 . + + + Face à la montée en puissance très + rapide de la Chine dans ce secteur, + les quotas + sont devenus des garanties de + débouché plutôt que des obstacles à leurs exportations . + + + Une fois ces quotas disparus, + seule une préférence douanière leur + apparaît de nature à compenser + le différentiel de compétitivité avec la Chine . + + + Or, + le niveau des préférences douanières dont ils + bénéficient dans le cadre de les accords passés avec les pays de la + " Quad " + serait + mécaniquement réduit par une réduction générale des droits de + douanes à l' OMC . En extrapolant sur la compétitivité de leurs + autres industries face à " l' atelier global ", ces pays concluent à + la menace d' une réduction tarifaire multilatérale . + +

+

+ + Paradoxalement, c' est + donc, en + partie, du fait des préférences qu' ils leurs accordent, que les pays du + Nord ont perdu " leur " Sud à Cancun . + + Aucun des grands réseaux naturels de solidarité + économique - Europe et pays ACP ; Etats-Unis et pays + latino-américains - + n' a fonctionné : le G90, qui s' opposait à l' Europe sur les " + sujets de Singapour ", réunissait majoritairement les pays ACP ; les + membres du G21 étaient majoritairement latino-américains et liés par + des accords préférentiels ou engagés dans des négociations de + libre-échange avec les Etats-Unis . + +

+ + + + + 3 . c Bretton-Woods + arrive en retard + + +

+ + Le droit de l' OMC + dispose + théoriquement de tous les outils et garde-fous permettant de gérer + avec souplesse l' intensité et le rythme des politiques d' ouverture + entre pays de niveaux de développement différents : ces éléments + sont d'ailleurs des objets de négociation majeurs dans le cadre du + programme de Doha, tant au titre de la " mise en oeuvre " - + ajustement des conditions d' application des accords précédents - + que du " traitement spécial et différencié " - prise en compte des + contraintes particulières des PED dans les négociations - . + +

+

+ + Mais + la doctrine sur laquelle repose l' organisation + se limite fondamentalement à + professer les bienfaits du libre-échange sur la croissance, tout en + admettant la nécessité d' en ajuster le rythme en fonction des + situations particulières . + + + Les institutions de Bretton Woods + ont également fondé une partie de leur argumentaire pour le + développement sur la libéralisation commerciale . + + + Cancun + a montré les limites du pouvoir + de conviction cette seule doctrine . + +

+

+ + En 2002, + la Conférence de Monterrey + avait formulé un nouveau consensus international sur les stratégies + de développement . + + + Ce consensus de Monterrey + mettait + globalement à jour l' ancien " consensus de Washington " en lui + ajoutant deux éléments nouveaux : une affirmation de la + responsabilité des pays en développement dans l' amélioration de + leur gouvernance et performances institutionnelles, un engagement de + contrepartie des pays du Nord à accroître leur aide au développement + . Dans la sphère commerciale ce consensus trouve des points d' + application très naturels et concrets : la participation à l' effort + de libéralisation et de renforcement des règles contribue à l' + amélioration des systèmes + + + Faute d' aide, + les pays + demeurent dépourvus de capacités + administratives à négocier et mettre en oeuvre leurs engagements + juridiques . + + + Les conditions concurrentielles + demeurent inégales sans d' + investissement dans l' infrastructure productive nécessaire à l' + essor de leur compétitivité . + +

+

+ + Le lien entre politique commerciale et politique d' + aide + n' a pourtant pas encore été + correctement investi par les grands bailleurs d' aide . + + + Si ce lien est théoriquement établi dans les + politiques régionales de l' UE, + il + demeure pratiquement inexistant + dans sa politique multilatérale . + + + Un effort de + systématisation + a été entrepris à l' OMC, depuis + les conférences de Singapour et Doha ( 1996 - 2001 ), relayées par + la Conférence des Nations-Unies sur le commerce des PMA ( 2000 ), + mais demeure principalement cantonné au terrain de l' assistance + technique . + + + Or + cette forme d' aide + ne permet guère + d' aborder les problèmes fondamentaux des pays les plus pauvres face + à la libéralisation : la capacité à exporter est différente de la + capacité à négocier en ce qu' elle relève globalement de la + défaillance des infrastructures, de la formation de la main d' + oeuvre, de l' absence de systèmes de contrôle sanitaire ... + +

+

+ + Les institutions de + Bretton-Woods + ont commencé à intégrer la + problématique du commerce dans leurs programmes . + + + Mais + les efforts engagés + par la Banque Mondiale + se sont jusqu'ici plutôt traduits par des études - + visant essentiellement à démonter les gains potentiels de la + libéralisation multilatérale, en particulier dans l' agriculture - + que sur des programmes concrets de constructions de capacités + exportatrices . + + + Le FMI + est resté très + longtemps réticent à contribuer à la recherche de solutions + spécifiques au problème de l' impact sur les finances publiques de + la perte de recettes douanières pour les pays en développement + réalisant des efforts de désarmement tarifaire multilatéral . + +

+

+ + FMI et Banque Mondiale + ont annoncé à + Cancun de nouvelles propositions, intéressantes mais encore vagues, + sur ces terrains : sans doute trop peu trop tard . + + + Les pays en + développement + ne perçoivent donc pas encore les manifestations concrètes des + efforts d' assistance qui les aideraient à s' engager en confiance + dans de nouvelles entreprises de libéralisation . + +

+ + + + + + + aire de Cancun un acte fondateur : pour une relance politique du cycle du + développement + + + +

+ + Il + est à peu près acquis + que Cancun a enterré l' espoir d' une conclusion du cycle de Doha dans les + délais fixés, au 1er janvier 2005 . + + + Deux grandes échéances officielles + sont aujourd'hui prévues : une réunion + du Conseil Général de l' OMC, en décembre 2003, une conférence ministérielle + qui devrait se tenir, en principe à Hong-Kong, vers fin 2004 . + + + Entre les + deux, + l' élection présidentielle américaine + risque de + figer toute dynamique de négociation . + + + Une reprise rapide + est d' autant moins vraisemblable qu' + américains et européens ont indiqué rester pour l' instant sur l' + expectative . + + + Face aux menaces du statu quo et aux + limites des idées de relance technique, + la réflexion + s' impose sur les conditions de relance + politique du cycle . + +

+ + + + 1 . + + + + Les menaces du statu quo + + + + 1 . + a . + + + + + + Le gouvernement des juges : un test politique à venir + pour l' ORD + + + +

+ + L' interruption du cycle de Doha à Cancun + emporte une menace immédiate pour l' OMC : celle du transfert de + responsabilité du " législateur " vers " le juge ", de la + négociation de règles vers le mécanisme de règlement des différends, + en particulier en matière agricole . + +

+

+ + au 31 décembre 2003 + expirera la " clause de paix ", + adoptée avec la conclusion de l' Uruguay Round, qui protégeait + temporairement les membres de l' OMC du risque de contentieux contre + leurs régimes de subvention à l' agriculture . + + + En cas d' accord + à Cancun, + cette clause + aurait du logiquement être prolongée pour garantir un climat serein + de négociation . + + + du fait de l' + échec de Cancun, on peut s' attendre à ce que les membres de l' OMC + cherchent à obtenir, par le contentieux, les objectifs de réforme + agricole non atteints par la négociation . + + D'ores et déjà, + deux panels + ont été constitués en 2003 à l' + initiative du Brésil, l'un contre le régime de subventions aux + exportations de sucre de l' UE, l' autre contre le régime de + subvention au coton des Etats-Unis . + +

+

+ + Indépendamment de la clause de paix, + les tensions liées aux contentieux + sont déjà fortes . + + + Les Etats-Unis + ont lancé une dispute très + sensible pour l' opinion publique, contre le régime communautaire d' + autorisation de mise sur le marché des OGM . De son côté, l' Europe + se dirige vers la mise en oeuvre de sanctions commerciales contre + les Etats-Unis, faute de mise en conformité de ces derniers avec les + décisions de l' ORD ( organe de règlement des différends de l' OMC ) + dans l' affaire du FSC / ETI, ou, du fait de la vraisemblable + prochaine confirmation en appel de la condamnation de la mesure de + sauvegarde adoptée en 2002 par le Président Bush dans le + secteur + +

+

+ + Compte-tenu de l' importance des + enjeux politiques en cause, + une multiplication des contentieux commerciaux, en + alternative à les négociations , + pourrait achever d' affaiblir ce + qui reste de l' OMC : la crédibilité du système de règlement des + différends serait minée par une multiplication des cas de non- + respect de ses décisions ; les objectifs mêmes de l' organisation + seraient minés par la montée en puissance de rétorsions commerciales + croisées liés à ce non- respect . + + + La recherche d' une forme de pacte de " modération " + , sinon de " non- agression " , + apparaît donc comme un préalable à tout espoir de reprise des + négociations multilatérales . + +

+ + + + + 1 . b . + + + + L' inconnue américaine, le risque protectionniste + + + +

+ + Ce risque + apparaît d' autant plus réel que + l' administration Bush a adressé plusieurs signaux de défiance vis à + vis du multilatéralisme commercial . + + + Le forum de l' OMC + ne se voit pas reconnaître de prééminence sur les autres forums de + négociation dans la politique commerciale américaine ; les + Etats-Unis se sont affranchis de ses règles en 2002 pour protéger + leur secteur de l' acier et se montrent extrêmement réticents à + mettre en oeuvre les décisions de l' ORD les condamnant : une mise + en conformité est aujourd'hui attendue dans 5 affaires importantes + gagnées par l' Union Européenne . + +

+

+ + Les facteurs de tensions + s' accumulent également dans les + relations commerciales sino-américaines : depuis longtemps formulées + par le secteur du textile-habillement, les demandes de protection + pourraient se multiplier dans l' industrie américaine, sous l' + influence notamment du facteur monétaire ( sous-évaluation estimée + par les autorités américaines de la parité du Yuan contre dollar ) + . + + + Le déficit des paiements courants des Etats-Unis, + nourri par le déficit commercial , + apparaît de moins en moins + soutenable au niveau atteint en 2003 ( plus de 5 % du PIB ) . + + + Alors que les Etats-Unis demeurent le principal facteur de + croissance mondiale, + le risque d' une + montée du protectionnisme américain + apparaît très réel . + +

+

+ + La conjugaison d' une UE contrainte de mettre en + oeuvre 0 des sanctions commerciales contre les Etats-Unis pour faire + respecter les décisions de l' ORD et d' une montée de le + protectionnisme américain , + représenterait une menace pour + l' économie mondiale . + +

+ + + + + 1 . c . + + + + Les risques de la tentation régionale : l' Afrique à + la trappe + + + +

+ + Faute d' accord + multilatéral, + les puissances commerciales + peuvent privilégier la voie bilatérale ou régionale + pour promouvoir leurs objectifs de libéralisation . + + + De fait, + les premières déclarations des autorités américaines + tendent déjà à + privilégier cette seconde voie après l' échec de Cancun : M. + Zoellick a indiqué qu' il choisirait ses pays interlocuteurs entre " + can do " et " won't do " . + + + L' Union Européene + avait choisi de renoncer au lancement de nouvelles initiatives de + négociation de libre-échange, bilatérale ou régionale, pendant la + durée du cycle de Doha . + + + Après Cancun, + la Commission + a également fait savoir qu' elle + souhaitait prendre le temps de la réflexion et du débat interne pour + examiner toutes les options et envisager de réorienter + éventuellement dans ce sens la politique commerciale de l' Union + Européenne . + +

+

+ + La théorie économique + reste divisée sur les mérites + respectifs du régionalisme et du multilatéralisme . + + + Les gains potentiels de la libéralisation + multilatérale + apparaissent supérieurs à ceux de la libéralisation + sur une base régionale . + + + Ces derniers + se partagent traditionnellement + entre " effets de création " - qui débouchent sur un accroissement + du commerce global -, et " effets de détournement " de la richesse - + qui se matérialisent par une simple substitution de sources d' + approvisionnement . + + + L' enjeu de l' articulation entre multilatéralisme et + régionalisme + est donc de maximiser les effets + de création et limiter les effets de détournement . + + + Le droit de l' OMC + prévoit des dispositions pour + garantir la complémentarité des deux dynamiques . + +

+

+ + Sous cette réserve, il n' + y a en soi rien de + choquant à l'idée de poursuivre une option régionale ou bilatérale . + + L' Union Européenne en + incarne elle + -même le meilleur exemple historique et son réseau d' accord avec + les pays tiers régit d'ores et déjà près de 80 % de ses échanges + extérieurs, par un régime de libre-échange ou d' ouverture + préférentielle de son marché . + + + Economiquement, l' Union Européenne + aurait probablement intérêt à + progresser, au-delà des engagements de l' OMC, par de nouvelles + initiatives régionales : en effet, seules échappent aujourd'hui à + son réseau de préférences réciproques, ses relations avec les deux + zones les plus dynamiques du monde, l' Asie de l' Est ( " ASEAN + 3 + " ) et l' Amérique du Nord . + +

+

+ + Les pays les plus + pauvres et en particulier l' Afrique + pourraient être les principales + victimes d' un nouvel essor du régionalisme de la part des grandes + puissances commerciales . + +

+

+ + D'abord, + parce qu' un tel mouvement contribuerait + vraisemblablement à intensifier la tendance à la structuration de l' + économie mondiale autour du triangle Chine / Asie de l' Est - Union + Européenne - Etats-Unis, risquant de confiner l' Afrique + subsaharienne, qui r + M. Zenawi . + + + + L' affirmation d' une alternative régionaliste + crédible à le multilatéralisme + signerait de + facto une forme de " Yalta institutionnel " dans la globalisation : + aux pays commerçants de négocier entre eux des accords de commerce, + aux institutions de Bretton Woods de s' occuper du " traitement + social " des pays les plus pauvres . + +

+

+ + Ensuite, + parce qu' en cas d' initiatives + dans leur direction, + le rapport de force bilatéral serait naturellement + peu favorable aux économies les plus pauvres . + + + + Cette réalité + est évidente dans + le rapport Nord-Sud, comme l' ont montré, immédiatement après + Cancun, les pressions américaines sur les pays d' Amérique Centrale + et andine pour qu' ils sortent du G21 : le Costa-Rica, la Colombie + et le Pérou ont annoncé leur retrait du groupement, après avoir + entendu les menaces du Président de la Commission des Finances du + Sénat américain . + + + Mais + cette menace + existe de manière tout aussi + évidente du fait de l' apparition de nouveau rapports de force et de + stratégies protectionnistes " Sud-Sud " . + + + Un indicateur + révèle ce nouvel + état de fait : une majorité des enquêtes d' antidumping initiées + dans le monde, oppose aujourd'hui des pays en développement entre + eux . + +

+

+ + Le parlement européen + ne s' est pas + trompé sur cette menace en réaffirmant clairement sa priorité au + multilatéralisme dans sa résolution sur les résultats de Cancun + . + +

+ + + + + + 2 . . + + + + Surmonter les obstacles au consensus : les voies d' une relance + technique de l' OMC + + + +

+ + L' échec de Cancun + a + ouvert trois débats sur les moyens de relancer les négociations + commerciales en trouvant de nouvelles méthodes pour parvenir à forger un + consensus . + +

+ + + + 2 . + a . + + + Un agenda allégé ? + + + +

+ On pourrait estimer + que + les sujets de Singapoursujet + + La tentation + pourrait être la + même sur l' ensemble des sujets sur lesquels aucun progrès n' a été + constaté depuis le lancement du programme de Doha : commerce et + environnement, indications géographiques, questions de mise en + oeuvre, certains groupe de travail . + + + L' idée de recentrer l' OMC sur son " coeur de métier + " , la libéralisation de l' accès à les marchés , + est récurrente chez les + négociateurs . + + + Elle + répond fondamentalement à la vision américaine du cycle de + négociation à laquelle s' opposait initialement une " conception + européenne de la mondialisation " marquée par la recherche d' un + équilibre entre libéralisation et régulation des échanges mondiaux + . + +

+

+ Il paraît douteux qu' + une telle + approche suffise à relancer les débats : d'une part, parce + que malgré leur rôle formel dans l' échec, les sujets de régulation n' + étaient pas au coeur des enjeux de Cancun ; d'autre part, parce que la + proposition d' abandon des deux sujets les plus difficiles ( + investissement, concurrence ) n' avait pas permis de débloquer la + négociation sur place . +

+

+ + En réalité, + les ambiguïtés de l' agenda de Doha + reflétaient un équilibre entre trois grandes approches : celle d' + une majorité de PED qui souhaitaient limiter les discussions à l' + existant, à travers les thèmes de la mise en oeuvre des accords d' + Uruguay et les questions de développement ; celles des tenants d' un + pur cycle de libéralisation ; celles des partisans d' un + renforcement du rôle de l' OMC dans la gouvernance multilatérale + . + + + Il + est à craindre que toute altération de cet équilibre ne revienne à + ouvrir une boîte de pandore et éloigne d' autant la perspective d' + une reprise des négociations de substance . + +

+

+ + La pondération de l' importance des sujets de l'ordre + de le jour pour chaque participant + ne pourra + évoluer réellement qu' au regard des perspectives de progression des + différents sujets par la voie régionale ou bilatérale . + + C' est déjà l' approche américaine, qui privilégie + les accords bilatéraux pour traiter de l' investissement . + C' est déjà largement l' approche européenne, qui s' + efforce de faire reconnaître la protection de ses indications + géographiques via ses négociations bilatérales ou régionales : si celles + -ci lui permettent d' atteindre ses objectifs, la pression pour des + progrès à l' OMC se réduira en la matière . +

+ + + + + 2 . b . + + + + Une OMC à deux vitesses ? + + + +

+ + De fait, + l' OMC + se reconnaît déjà + à deux vitesses par le jeu du principe de traitement spécial et + différencié qui autorise une asymétrie d' engagements de la part des + pays en développement face aux pays développés . + + + Le consensus + était également + globalement atteint à Cancun sur l' idée d' exonérer les pays les + moins avancés de tout engagement contraignant en matière de + libéralisation de l' accès au marché industriel . + + + Le Président de la République française + a également proposé à ses + partenaires du G8 l' idée d' un " régime commercial spécifique pour + l' Afrique ", idée reprise à son compte par l' Union Européenne au + sommet d' Evian, mais qui avait rencontré l' opposition des + Etats-Unis . + + + Après l' échec de + Cancun, + la France + a relancé cette idée . + +

+

+ + L' idée + est donc présente et le droit de + l' OMC offre d' autres techniques que le traitement spécial et + différencié pour différencier le niveau d' obligation entre membres + . + + + La principale + est celle des accords dits " plurilatéraux ", dont les obligations + ne lient que ceux des membres qui l' acceptent, sous réserve du + consensus de tous pour recourir à cette technique dérogatoire ; une + possibilité équivalente consisterait à prévoir des clauses d' entrée + ou de sortie ( " opt-in " ou " opt-out " ) de la négociation de + certains accords, par dérogation au principe " d' engagement unique + " . + +

+

+ + Le recours à ces techniques + pourrait être fécond pour contribuer à une relance de la + négociation, et surmonter en particulier l' impasse mercantiliste + liant les sujets de Singapour aux questions d' accès au marché + . + + + S' agissant de règles sur l' + investissement et la concurrence, + ayant vocation à représenter un bien collectif, + il serait intellectuellement justifiable des développer par une stratégie + incitative, fondée sur le volontariat, sachant que les pays en + développement nourrissent de grands doutes sur l' intérêt de telles + règles pour leurs stratégies de croissance . +

+

+ + De fait, + l' intérêt économique + d' un régime multilatéral de l' investissement pour les pays en + développement + reste par exemple + controversé : sa mise en place, à l' OMC, sur une base volontaire, + par certains pays, permettrait d' en mieux évaluer les effets + . + + On peut alors faire + le pari + que si ces règles révèlent leur intérêt, les effets de concurrence et d' + émulation joueraient à plein si certains PED décidaient d' y souscrire : + l' Inde s' imaginerait -elle pouvoir rester hors d' un accord auquel + souscrirait la Chine ? + + Pour créer une dynamique de + confiance et d' incitation, + les pays développés + pourraient s' engager à faire + bénéficier l' ensemble des membres de l' OMC des engagements qu' ils + prendraient dans ce cadre . + + + Enfin, + une approche volontaire + répondrait à la + contestation des sujets de Singapour par la plupart des mouvements + de la société civile, dénonçant la volonté d' imposition de + nouvelles normes aux pays en développement . + + + Le principal risque d' une telle approche + serait politique + en ce qu' elle pourrait accentuer la bipolarisation Nord-Sud et un + désengagement des pays développés de l' OMC, pour lui préférer d' + autres cadres, par exemple celui de l' OCDE . Le risque paraît + réduit compte-tenu de l' échec fracassant de l' AMI en 1998 . + + + En tout état de cause, + l' enceinte de l' OMC + offrirait plus de + chances de succès à une telle démarche que celle de l' OCDE, parce + qu' elle offre davantage de garanties procédurales aux pays en + développement . + + + Ceux -ci + auraient d'abord à accepter le principe d' ouvrir ou non de telles + négociations " plurilatérales ", de décider s' ils souhaitent ou non + y participer, de souscrire ou non des engagements à la conclusion + . + +

+ + + + + 2 . c . + + + + Une réforme institutionnelle ? + + + +

+ + L' Union Européenne + a ouvert le débat sur la + modernisation de l' OMC, qualifiée de " médiévale " par le + Commissaire Lamy . + + + Les Etats-Unis + ont d'emblée indiqué qu' un tel + débat serait une perte de temps . + + + Bis repetita + placent, la question de la + réforme de l' organisation avait été mise à l'ordre du jour après + Seattle . + + + des progrès + ont d'ailleurs été réalisés + depuis en matière de transparence interne et externe des débats + . + + + A la lueur de l' + échec de Cancun, + de nouvelles questions + sont ouvertes, sur lesquelles un + progrès paraît souhaitable, en particulier concernant les pouvoirs + respectifs du Président des conférences ministérielles et du + Directeur Général de l' Organisation, dans l' organisation des + débats et des procédures de consultation . + +

+

+ + Mais + la question centrale + reste celle de la + méthode de production d' un consensus entre 148 pays sur plus de 20 + sujets de négociation . + + + De facto, + malgré la contestation ouverte à Seattle, + l' OMC + n' a jamais pu se passer de l' + ancienne pratique du GATT, dite des " green room ", réunions + informelles, restreintes aux principaux membres de l' organisation, + pour élaborer les projets de consensus . + + C' est d'ailleurs en " green + room " qu' à été décidé l' arrêt de la conférence de Cancun, avant + officialisation en réunion plénière . +

+

+ + L' institutionnalisation de cette pratique, la + définition de ses règles , procédures , garanties de transparence de + le résultat de les débats + représenterait le principal + enjeu pour surmonter les contradictions du " consensus censitaire " + et améliorer le fonctionnement institutionnel . + + + Mais + les chances de parvenir à l' élaboration d' un tel " + conseil restreint " à l' OMC + apparaissent extrêmement + limitées . + + + Techniquement, + elle + supposerait de s' + accorder sur la représentativité des grandes catégories de pays et + d' intérêts, impliquant de figer les alliances et sur l' + établissement de procédures de consultation interne aux groupes de + pays représentés par un mandataire . + +

+

+ + Le débat sur les voies + d' une relance technique du cycle + reproduit donc très largement + ceux qu' avait engendré l' échec de Seattle, sans réelle traduction + concrète depuis . + + + Il + comporte des éléments utiles, mais ne pourra occulter les + préalables politiques à la relance du cycle du développement + . + +

+ + + + + + 3 . + + + + Faire de Cancun un acte fondateur : les conditions de relance politique + du programme de Doha + + + +

+ + Les ambiguïtés politiques qui avaient permis de + construire l' agenda de Doha + ont fonctionné + comme " deal breaker " à Cancun, révélant les divergences de conception + Nord-Sud sur le partage des responsabilités commerciales globales, la + priorité économique de l' agriculture, l' apport de la libéralisation au + développement . + + + Aucun progrès vers un consensus + ne paraît désormais possible sans + affronter ces grandes questions politiques et éliminer les ambiguïtés + . + +

+

+ + Compte-tenu de l' asymétrie des niveaux de développement, + le sens moral + voudrait sans doute + que les pays développés assument la responsabilité d' une relance du + cycle de Doha, en offrant de nouvelles concessions sur le terrain + agricole . + + + Indépendamment des + résultats de Cancun, + la Commission européenne + s' est d'ores et déjà engagée dans + une proposition de réforme des organisations communes des marchés du + sucre, du coton, du tabac et des produits méditerranéens . + + + Si ces + propositions aboutissent, + elles lui confèreront une marge de manoeuvre nouvelle . + + + + La proposition française à + le G8 d' un moratoire sur les subventions à les exportations + déstabilisatrices pour les marchés africains + pourrait également être utilement + retravaillée . + +

+

+ + Mais + le sens commun + suggère le réalisme . + + + Les Etats-Unis + ont + voté en 2002 une loi agricole et vont entrer en période électorale : + hormis la découverte d' un intérêt sécuritaire, rien ne paraît + aujourd'hui susceptible de venir faire évoluer leurs positions de + négociation . + + + L' UE + vient de réformer + la PAC et l' échec de Cancun pourrait affaiblir la stratégie + réformatrice de la Commission, qui liait les négociations de l' OMC aux + résultats des réformes agricoles internes . + + + Le Japon + reste également en posture très + défensive sur l' agriculture . + + + Aucun pays développé ne fera donc de nouvelle concession + unilatérale . + ne fera donc de nouvelle concession + unilatérale . + + + Inversement, + aucun pays en + développement + ne peut réalistement + espérer obtenir satisfaction à l' OMC sans prendre le moindre engagement + en contrepartie : la stratégie agricole du G21 demandant tous les + efforts aux pays développés ne peut déboucher que sur une impasse + . + +

+

+ + L' enjeu pour l' OMC + est donc de forger + de nouvelles bases d' accord politique permettant d' envisager une + relance globale de ses travaux . L' hypothèse de la convocation d' une + réunion ministérielle extraordinaire de l' OMC début 2004 a été + envisagée . + + On voit mal + comment une telle réunion pourrait parvenir à un accord + technique sur les mêmes bases qu' à Cancun . + + Une réunion de ministres, + dans un forum à caractère purement politique , + pourrait par contre être utile et + les institutions de Bretton Woods devraient y être associées . + + + Trois débats doivent être + affrontés pour tenter de reconstruire un consensus politique sur la + libéralisation multilatérale + doivent être affrontés pour tenter de reconstruire un consensus + politique sur la libéralisation multilatérale + +

+ + + + 3 . + a . + + + Simplifier les équations : des accords partiels au + sein du programme de Doha + + + +

+ + Face à la difficulté des membres + de l' OMC à évaluer l' équilibre des concessions globales à + entreprendre au titre de l' agenda de Doha, + un accord politique + pourrait être recherché sur la + définition d' équilibres intermédiaires, demeurant unis entre eux + par le principe d' engagement unique . + +

+

+ + Les subventions agricoles de le Nord et le + protectionnisme industriel à le Sud + sont en + accusation : Cancun a donc montré qu' il n' y aurait pas d' accord + agricole possible sans accord industriel . + + + Or, + la plupart des membres de l' OMC + expriment un niveau d' ambition + inversement proportionnel, entre l' agriculture et l' industrie + . + + + Le premier enjeu d' un nouveau compromis politique + doit donc être d' admettre que les efforts de + libéralisation devront être proportionnels dans les deux secteurs, + sur la base la plus ambitieuse possible . + + + Ces champs de négociations + sont + suffisamment balisés et le travail technique de préparation de + Cancun était suffisamment avancé pour que soit éclairé l' équilibre + commercial des concessions réciproques . + +

+

+ + Les négociations relatives à les services + peuvent alors relever d' une + logique sectorielle propre dans laquelle le compromis Nord-Sud devra + être essentiellement recherché entre progrès de l' ouverture aux + investissements et aux mouvements temporaires de main d' oeuvre + . + +

+

+ + Sur + les sujets de Singapour, + l' option d' accords plurilatéraux + devrait être + examinée et la négociation de ces sujets de Singapour mise en + balance avec celle des autres règles : les pays en développement ont + un intérêt direct au renforcement des disciplines sur l' + antidumping, aux questions de mise en oeuvre et de traitement + spécial et différencié ; les Etats-Unis réclament l' élimination des + subventions aux pêcheries et s' intéressent à deux sujets de + Singapour ; le Japon et l' UE demeurent motivés par les quatre + sujets, ainsi que, pour cette dernière par l' environneme + +

+ + + + + 3 . b . + + + + Mise à jour des responsabilités globales : un nord + mais plusieurs Suds + + + +

+ + L' OMC + vit sur un modèle + hybride et dépassé, en ne reconnaissant que trois catégories de pays + : pays développés, pays en développement et pays les moins avancés : + la catégorie des pays en développement est subjective puisqu' elle + relève purement d' une " auto-déclaration " ; la catégorie des PMA + est objective et relève de critères précisément définis au sein de + l' ONU . Ces catégories ne permettent pas de différencier le niveau + de responsabilité économique que doivent prendre les pays émergents + dans leurs engagements à l' OMC : Singapour, Chine, Cameroun, Côte + d' Ivoire + +

+

+ + Les pays développés + voudraient dès lors introduire des mécanismes de " différenciation + " pour tenir compte des évolutions intervenues au sein du groupe des + pays en développement . + + + Ces derniers + refusent + radicalement toute évocation directe et indirecte du sujet . + + + Ce conflit + porte une + responsabilité majeure dans l' échec de Cancun : il empêche tout + avancée forte sur la question du traitement spécial et différencié + de la libéralisation, particulièrement en matière agricole . + +

+

+ + Or, + aucun pays développé + n' envisagera d' accorder les + mêmes concessions et flexibilités au Cameroun qu' au Brésil ou à l' + Inde . + + + Inversement, + les pays émergents + ont beau jeu de faire porter l' ensemble de la + responsabilité de la libéralisation aux pays développés . + + + Le cas du coton + est révélateur : Brésil et Inde + soutiennent - à juste titre - la demande africaine d' élimination + des subventions américaine et européenne mais entretiennent + simultanément des droits de douanes très élevés sur leurs propres + importations de coton, brut ou transformé . + +

+

+ + Cette question + est aujourd'hui " explosive " + parce que politiquement centrale . + + + Faute de réussir à engager un + débat constructif, + les ambiguïtés structurelles du programme de Doha + ne pourront, au + mieux, être surmonté que via des compromis globaux " Nord-Sud " + fondés sur des concessions minimales : c' était l' approche tentée à + Cancun . + +

+ + + + + 3 . c . + + + + Accompagnement de la libéralisation : pas de commerce + sans aide accrue + + + +

+ + Renforcer l' intérêt des PED à participer à les + négociations commerciales et leur fournir plus de " confort " face à + les coûts de l' ouverture + suppose de + développer des stratégies d' aide liant beaucoup plus directement + les programmes d' assistance aux pays aux efforts de libéralisation + entrepris . La Banque Mondiale a commencé à intégrer cette + dimension, en particulier dans sa stratégie envers les pays + méditerranéens unis à l' UE par un accord d' association et en + systématisant l' intégration de la dimension commerciale dans la + formulation de ses stratégies pays . + + + Le FMI + a par ailleurs + annoncé à Cancun une approche cadre pour aider les pays en + développement à affronter les déséquilibres de balance des paiements + liés à l' ouverture commerciale . + +

+

+ + L' amplification de cet effort et la systématisation + du lien entre commerce et aide + passe d'une part, + par l' affirmation politique d' une véritable coresponsabilité de l' + OMC et des institutions dans la poursuite de l' agenda de + libéralisation multilatérale des pays en développement, d'autre + part, par la mise en place de nouveaux moyens de financement du + développement . + + C' est le sens de l' engagement + de principe exprimé en septembre 2003 par le Directeur + Général du FMI et le Président de la Banque Mondiale pour développer un + programme global de réponse aux besoins d' ajustement et d' + investissement résultant de la libéralisation entreprise par les pays en + développement . + Il importe que cet engagement trouve une matérialisation + rapide dans des programmes-cadres, précis, concrets et visibles . +

+

+ + L' Europe et les + Etats-Unis, qui avaient su converger à Monterrey dans l' annonce d' + un accroissement de leur effort d' aide à le développement , ou à le + G8 d' Evian dans l' annonce de moyens supplémentaires pour la lutte + contre le Sida , + devraient exercer ensemble un " + leadership " sur ce terrain : la question mériterait d' être + inscrite à l'ordre du jour de leur coopération, dans le cadre des + structures de dialogue économique et commercial bilatéral mise en + place par le " nouvel agenda transatlantique " de 1995 + +

+

+ + Enfin, peut -on prendre au sérieux l' idée de + " compensation financière " temporaire des effets du protectionnisme, + deuxième volet de la demande des pays d' Afrique de l' Ouest pour + traiter le dossier du coton . + + Intellectuellement l' + idée + rel��ve de la problématique + classique du principe " pollueur-payeur " : le protectionnisme des + uns produit des externalités négatives pour les autres, susceptibles + d' être réduites par un mécanisme de désincitation financière + . + + + Sur cette base, + la recherche de ressources financières nouvelles + liant enjeux commerciaux et aide à le développement + pourrait concrètement être + envisagée à court-terme à partir d' un mécanisme " d' amende " ou de + " compensation financière négociée ", en cas de refus de mise en + conformité après une condamnation à l' OMC . Face au risque de + multiplication des contentieux et au déséquilibre des rapports de + force entre économies riches et pauvres dans la mécanique des + rétorsions commerciales, cette piste alternative des sanctions + financières mériterait d' être mieux explorée . + +

+

+ C' est aussi parce qu' il n' + a pas suffisamment investi le champ de l' aide liée à la libéralisation + commerciale que le système commercial a perdu le " Sud " à Cancun et que + les ONG caritatives ont occupé la place laissée vide . +

+ + + + +