diff --git "a/data/geopo_simple.xml" "b/data/geopo_simple.xml" new file mode 100644--- /dev/null +++ "b/data/geopo_simple.xml" @@ -0,0 +1,32886 @@ + + + + TITRE : La lutte contre le terrorisme : essai de bilan institutionnel + +

AUTEUR : François Vergniolle de Chantal, Docteur en Sciences Politiques de + l'IEP de Paris, est Maître de Conférences en civilisation américaine à l'Université + de Bourgogne.

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+ Depuis une quarantaine d' années, les républicains se sont fait + fort de réduire le poids de l' Etat fédéral . + Or l' actuelle lutte contre le terrorisme, menée par une équipe + républicaine qui , pourtant , adhère totalement à les critiques contre le Big + Government , remettrait en cause l' engagement conservateur en faveur de la + décentralisation . + Les différentes mesures annoncées depuis septembre 2001 vont + toutes dans le même sens, un considérable renforcement de la présence de l' Etat + fédéral . + Comme toutes les guerres menées par les Etats-Unis, celle + entamée contre le terrorisme risquerait, elle aussi, de renforcer la centralisation + . + Quels sont les aspects de ce retour de l' Etat central ? + Comment s' opère la recentralisation, et avec quelles + conséquences dans l' équilibre fédéral ? + Finalement, quelles sont les conclusions à tirer de cette + évolution ? + En particulier, comment s' articule la lutte contre le + terrorisme avec ' engagement conservateur en faveur de les Etats fédérés ? + Selon nous, la lutte contre le terrorisme ne serait pas + similaire aux évolutions entraînées par les autres conflits . + Elle débouche en fait sur un activisme tous-azimut, qui + concerne aussi bien l' Etat fédéral que les Etats fédérés et les autorités locales ( + villes, comtés ) . + Plutôt que de parler de centralisation, il faudrait évoquer un + renforcement des fonctions légitimes de chacun des niveaux du gouvernement : la + défense et la protections des citoyens pour le niveau fédéral ; les autorités + locales, elles, gèrent les moyens de réponse immédiats aux agressions terroristes ( + police, pompier, santé ) . + L' essentiel des problèmes suscités par la protection du + territoire contre le terrorisme réside dans la coordination entre les différents + organes . + L' administration actuelle s' engage résolument dans cette + voie, et entame une réorganisation massive des administrations nationales . +

+ + + Face à l' urgence : les premières décisions de l' + administration Bush + +

+ Dans le mois qui a suivi l' attentat du 11 septembre, l' + administration a procédé à un certain nombre d' initiatives spectaculaires à + plus d'un titre, notamment par l' intrusion massive des autorités fédérales dans + différents domaines où, jusqu'alors, l' interventionnisme fédéral n' était pas + de mise . + A commencer par la sécurité aérienne, au vu, bien sûr, du + déroulement des attentats : les attaques contre des objectifs civils semblaient + alors être l' objectif de prédilection des groupes islamistes . + C' est pourquoi, sous la responsabilité du Secrétaire aux + Transports, Norman Y. Mineta, un nouveau texte a été adopté par le Congrès dès + le 19 novembre, le Aviation and Transportation Security Act ( ATSA, Public Law + 107 - 71 ) . + Ainsi est instituée la Transportation Security + Administration ( TSA ), qui prend en charge la sécurité de l' aviation civile, + auparavant de la responsabilité de la Federal Aviation Administration ( FAA ) . + A partir de février 2002, la nouvelle instance a " + fédéralisé " les points de contrôle des 429 aéroports commerciaux des + Etats-Unis, processus, qui, en fin de compte, devrait encore prendre quelques + mois . + Dorénavant, les compagnies privées de sécurité - jusqu'ici + sous-traitantes de les compagnies aériennes - ne sont donc plus responsables du + contrôle des passagers ; près de 28000 fonctionnaires fédéraux doivent + maintenant prendre le relais, et leur recrutement devrait se faire avec des + critères plus exigeants que ceux requis jusqu'alors . + Pendant ce temps, les craintes d' attentats contre d'autres + types de cibles civiles se multipliaient . + Ainsi, un certain nombre d' élus démocrates ( dont le + Sénateur de New York Hillary R. Clinton ) ont appelé en novembre à une prise en + charge fédérale de la sécurité des 103 centrales nucléaires du pays par la + Nuclear Regulatory Commission . + Mais l' initiative est, pour le moment, restée lettre morte + au Congrès : en l'état actuel de la situation, la protection des sites + nucléaires est toujours assurée par les quelques 57000 réservistes et membres de + la Garde Nationale qui ont été mobilisés suite à les attentats . + Initialement chargés aussi de la sécurité dans les + aéroports, ils en ont été rapidement relevés lors de la création de la TSA ; ils + assurent maintenant exclusivement la défense des centrales nucléaires, et l' + administration Bush semble s' en satisfaire . +

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+ Ces actions immédiates ont été renforcées par d'autres + mesures, budgétaires, qui vont directement à l'encontre du libéralisme + économique prôné par les républicains . + Ainsi, le Président a immédiatement décidé des aides + d'urgence : 40 milliards de dollars répartis entre l' Etat de New York et le + FBI, les agences de renseignement et l' armée ; à ce montant s' ajoute 15 + milliards de dollars pour aider les compagnies aériennes . + Autant dire que le non interventionnisme économique de l' + Etat fédéral a été immédiatement relegué au second rang devant l' urgence de la + situation . + La restriction budgétaire a tout de suite cédé la place à la + nécessité de lutter contre le terrorisme . +

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+ Après quatre années d' excédents fédéraux, le budget de 2003 + - qui débute en octobre 2002 - renoue avec les déficits . + Sous l' effet conjugué du ralentissement économique et de la + lutte contre le terrorisme ( les démocrates rajouteraient aussi les baisses d' + impôts parmi les facteurs explicatifs ), le budget devrait afficher un déficit + de l'ordre de 43 milliards de dollars . + Les principaux postes budgétaires sont dorénavant la + sécurité du territoire ( homeland security ) et la défense . + Dans le premier cas, le budget passe de 15 milliards de + dollars à 38 milliards, une part non négligeable ( un peu moins de trois + milliards ) étant consacrée à la lutte contre le bioterrorisme . + A un niveau institutionnel, et plus seulement fonctionnel, + l' administration Bush a décidé de renforcer considérablement les polices + locales, pompiers, et services d'urgence, qui, tous, constituent la première + ligne de défense vis-à-vis des attaques terroristes . + Environ 3,5 milliards de dollars - soit une multiplication + par dix des financements antérieurs - sont ainsi destinés aux autorités locales, + municipales et étatiques, c' est-à-dire aux échelons politiques responsables de + ces différents corps . + En ce qui concerne la défense, le Secrétaire, Donald + Rumsfeld , se trouve maintenant à la tête du second poste dans le budget fédéral + . + Le Président a obtenu une rallonge budgétaire de 48 + milliards de dollars, soit une enveloppe qui dépasse le montant du budget + militaire annuel de n' importe quel autre pays dans le monde . + L' effort ainsi consenti est comparable à celui engagé par + Truman lors de la Guerre de Corée . + Comme il y a cinquante ans, les Etats-Unis sont + véritablement entrés dans un budget de guerre : celui -ci devrait atteindre 396 + milliards de dollars en 2003, et, si les prévisions se concrétisent, se chiffrer + à 470 milliards en 2007 . +

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+ A priori, l' administration Bush a adopté des dispositions + budgétaires qui la placent en décalage par rapport à les discours républicains + en faveur de la modestie budgétaire et de la nécessaire rigueur dans les + dépenses . + Dans ce domaine, l' Etat fédéral a bénéficié d' une nouvelle + marge de manoeuvre, inespérée au vu de l' orientation politique de l' équipe + dirigeante . + C' est d' autant plus vrai que ces mesures ne sont pas + précisément des décisions sur lesquelles l' administration se serait engagée à + revenir . + au contraire, la Présidence a, dans un second temps de sa + lutte contre le terrorisme, élaboré un cadre plus général qui cherche à + pérenniser les décisions prises à l' automne . + L' accroissement des pouvoirs de l' Etat fédéral ne tient + pas de l' accident de parcours . + Il s' agit au contraire d' une priorité des pouvoirs publics + . +

+ + + + L' élaboration d' un cadre de lutte contre le terrorisme + + +

+ Le rapide panorama des mesures d'urgence que nous venons d' + établir a pris place dans un cadre légal établi à l' automne 2001, puis complété + par une réorganisation institutionnelle des structures de l' Etat fédéral au + printemps 2002 . + Ainsi, d' un point de vue législatif cette fois, l' + administration Bush a fait présenter une loi de lutte contre le terrorisme . + Massivement adoptée par le Congrès et signée par le + Président le 26 octobre, le texte ( USA Patriot Act , ou Uniting and + Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and + Obstruct Terrorism , PL 197 - 56 ) renforce considérablement la loi précédente, + celle adoptée sous l' équipe Clinton après l' attentat d' Oklahoma City . + A l'époque, un grand nombre de républicains avaient réussi à + bloquer les principales extensions prévues du pouvoir fédéral, mettant en avant + les incohérences des agences " gouvernementales " . + Le FBI, chargé de la surveillance de le territoire , était + en effet mis en accusation pour sa mauvaise gestion des confrontations avec une + secte texane et différents mouvements " antigouvernementaux " . + Dans ces conditions, la loi de mars 1996 avait été vidée de + toute extension des possibilités de surveillance de l' Etat fédéral . +

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+ Rien de tel avec la loi du 26 octobre dernier . + Celle -ci repose au contraire sur une extension considérable + des possibilités de surveillance, notamment électroniques, et des écoutes + téléphoniques . + Elle donne une définition du terrorisme intérieur qui est + extrêmement large . + Ainsi, toute personne se déclarant comme représentant - sans + forcément être membre - d' une organisation terroriste , est considérée comme + terroriste . + Toute aide, et, a fortiori, tout soutien financier, sont des + activités terroristes s' ils ont contribué à faciliter une quelconque attaque . + Les membres de la famille d' un terroriste peuvent eux + -mêmes être considérés comme tels si le Garde des Sceaux le pense . + Concrètement, la liste des activités dites terroristes + regroupe : toute tentative, menace ou réalisation d' un détournement ou d' un + sabotage de n' importe quel moyen de transport ; toute attaque contre une + personne protégée par le droit international ( ambassadeur, titulaire de + fonctions politiques etc . ) ; enfin, toute utilisation d' une arme en vu de + porter atteinte à la tranquillité publique ou de détruire la propriété d' + autrui, ce qui s' ajoute aux autres crimes ( incendie volontaire, explosion, + meurtre, tentative de meurtre, etc ) déjà inscrits dans le droit péna + L' extension de la définition est telle que, pour certains + observateurs, n' importe quelle dispute dans un bar pourrait maintenant tomber + sous le coup d' une accusation de terrorisme ! + Seules les mesures les plus controversées - l' extension de + la détention provisoire - ont une durée de validité de quatre ans . +

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+ Bien loin de vouloir revenir sur ces mesures adoptées dans + l' urgence, l' administration républicaine, dans le cadre de sa nouvelle + orientation budgétaire , tente de mettre en oeuvre une réorganisation des + pouvoirs de l' administration fédérale . + Un grand nombre de commentateurs y voient même une des + tentatives les plus ambitieuses depuis la Seconde Guerre Mondiale . +

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+ Le 8 octobre 2001, le Président a nommé, par ordonnance, Tom + Ridge, jusque là Gouverneur républicain de Pennsylvanie, responsable de la + sécurité intérieure . + Il était initialement chargé de coordonner depuis la Maison + Blanche les activités de défense civile de près de 50 organismes fédéraux dont + la CIA et le FBI ( même si le premier restait rattaché au Pentagone, et le + second au Ministère de la Justice ) . + Les observateurs étaient d'abord sceptiques sur ses chances + de s' imposer dans le labyrinthe administratif que constitue la machinerie + fédérale . + Et ce d' autant plus qu' il disposait d' une équipe de 16 + personnes et d' un budget symbolique ! +

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+ Mais en juin 2002, le Président a décidé de la création d' + un Ministère de la Sécurité du Territoire ( Department of Homeland Security ), + initiative approuvée à plus de 70 % par ' opinion publique, et relayée au + Congrès par le Représentant Marc Thornberry ( républicain, l Texas ), et les + Sénateurs Joe Lieberman ( démocrate, Connecticut ) et Arlen Specter ( + républicain, Pennsylvanie ) . + Ce tout nouveau ministère, dont Tom Ridge est le responsable + , va regrouper 22 agences et services dépendant actuellement de 8 ministères + différents ( ainsi des gardes-côtes, des douanes, et, peut-être, des services de + l' immigration ) . + Contrairement à la précédente structure instituée en octobre + 2001, celle -ci ne regroupe ni le FBI ni la CIA . Le nouveau ministère serait + pourtant le 3ème ministère en nombre de fonctionnaires ( selon les formules, + entre 170.000 et 200.000 personnes ), et, regroupant une vaste palette de + compétences, serait doté d' un budget d' environ 38 milliards de dollars . +

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+ Il complète le plan de réorganisation du FBI annoncé un mois + auparavant . + Secouée par les scandales et placée sous pression constante + par ses autorités de tutelle et les pouvoirs politiques, l' agence est dans une + position de plus en plus délicate . + D' où la nécessité pour son récent directeur - Robert + Mueller a pris ses fonctions une semaine avant les attentats du 11 septembre ! - + de reprendre la situation en main . + Son plan annonce l' affectation de 600 agents, ordinairement + chargés de la lutte contre la criminalité classique, à la lutte anti terroriste + ( ce qui représente une multiplication par quatre des effectifs anti terroristes + actuels ) . + D' ici septembre 2002, le Bureau devrait au total engager + 900 nouveaux agents ( qui rejoignent les 7000 existants ) . + Un nouveau bureau de renseignement devra centraliser toutes + les informations sur la lutte contre le terrorisme . + Il sera dirigé par un membre de la CIA ; et c' est là + d'ailleurs une des grandes nouveautés introduites par ce plan, l' association + plus étroite de la CIA dans le fonctionnement des activités anti terroristes du + FBI . En effet, 25 membres de la CIA sont d'ores et déjà délégués au FBI, et + d'autres doivent encore être répartis dans les bureaux les plus importants . + Enfin, concernant ses missions, le Bureau a des pouvoirs + plus étendus ( désormais, il peut par exemple espionner des espaces + traditionnels de liberté d' expression, comme les lieux de culte, les + bibliothèques et internet ) . + Ainsi, l' extension de la mission anti terroriste serait en + train de faire profondément évoluer le FBI : il quitterait même son rôle de + police pour devenir une agence de renseignement intérieure, tout comme la CIA à + ' étranger . l Ces deux initiatives institutionnelles, comme toutes celles + évoquées jusqu'à présent, renforcent encore le poids de l' Etat fédéral . + L' évaluation que nous venons de faire 0 des modalités de + la lutte contre le terrorisme ne laisse donc que peu de place au doute . + Bush Jr . risque de rejoindre son père comme un des + présidents républicains qui a le plus contribué à la centralisation du pays au + cours de les dernières années . + Que ce soit pour le budget ou la justice, le poids du + pouvoir central se renforce, et ce avec le soutien de l' écrasante majorité de + l' opinion publique : les sondages font état d' un niveau de confiance élevé + dans l' Etat fédéral, de l'ordre de ce qu' il était au début de les années + soixante . + Pendant l' administration Clinton, 20 % de les sondés + déclaraient faire confiance à l' Etat fédéral ; immédiatement après les + attentats, le taux a bondi à 66 % . + il a un peu baissé depuis, il reste néanmoins très élevé, + ce qui facilite grandement les mesures centralisatrices de l' équipe Bush + . +

+ + + + Quelques observations finales sur le fédéralisme + +

+ Ces différents éléments plaident tous pour la même + conclusion : le renforcement de l' autorité fédérale . + Historiquement, pour faire face à des crises - économiques + ou militaires - l ' pour faire face à des crises - économiques ou militaires - + l' Etat fédéral a toujours été le principal moteur de l' action . + Il a étendu, non seulement sa taille - telle que mesurée par + exemple en nombre de fonctionnaires - mais aussi son champ de compétences . + Les évolutions du New Deal ou de la Seconde Guerre Mondiale + furent, de ce point de vue, exemplaires . + Il semblerait en aller de même actuellement . +

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+ Or le puissant mouvement de centralisation auquel nous + assistons depuis le 11 septembre ne contribue que très modestement à une + extension des compétences dévolues à l' Etat fédéral . + Les mesures de soutien économique annoncées à l' automne + prennent principalement la forme d' exemptions fiscales et non pas de transfert + monétaire . + De même, les autorités " gouvernementales " ont, jusqu'à + présent, refusé d' attribuer aux centrales nucléaires la même protection + fédérale que celle dont bénéficient dorénavant les aéroports . + D'autres exemples sont disponibles . + Ainsi, malgré des sondages indiquant une ouverture de l' + opinion publique sur ce point, les pouvoirs publics fédéraux se refusent + toujours à établir une carte d' identité nationale . + Seul le cas de la sécurité aérienne est clairement une + extension - à la fois en termes de compétence et de fonctionnaires - du pouvoir + fédéral . +

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+ Comment rendre compte de cette relative modestie ? + Pour nous, la guerre contre le terrorisme a une spécificité + en politique interne . + Contrairement à une guerre " traditionnelle ", entre Etats + souverains, elle contribue tout autant au renforcement des autorités fédérées + que des autorités fédérales . + Pendant la Seconde Guerre Mondiale, la gestion du conflit a + été du ressort de l' Etat fédéral, au détriment de les Etats fédérés . + Rien de tel dans le cas présent . + Le jeu des relations entre niveaux de gouvernement est à + somme positive : autrement dit, la lutte contre le terrorisme renforce - un peu + - l' Etat fédéral, certes, mais aussi les Etats fédérés . + Au moment de l' envoi des lettres porteuses du bacille du + charbon, une douzaine d' Etats fédérés ont créé leur propre structure de défense + civile, alors que Tommy Thompson, Secrétaire d' Etat à la Santé, ne semblait pas + vraiment en position de mener une campagne d' envergure pour prévenir la panique + naissante . +

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+ Les experts s' entendent pour souligner que l' actuelle + lutte anti terroriste renforce l' Etat fédéral avant tout dans ses fonctions + légitimes, à savoir protéger les citoyens, et assurer leur défense . + En fait, plutôt que un renforcement unilatéral de l' Etat + fédéral, on assisterait aussi à une participation accrue des Etats, des + collectivités locales, voire du secteur privé ( dans la mesure où les usagers + devront certainement payer pour des améliorations de leur sécurité quotidienne . + Dans un territoire aussi vaste que celui des Etats-Unis, le + nombre de cibles potentielles est difficilement gérable par une seule autorité . + Dans ces conditions, la sécurité du territoire est forcément + une activité décentralisée ; les fonctions sont dispersées entre les niveaux de + gouvernement et ne peuvent pas être rassemblées sous une seule autorité : selon + l' Office of Management and Budget, près de 70 agences - nationales ou locales - + ont un poste budgétaire consacré à la lutte contre le terrorisme, et ceci ne + tient pas compte des services des Départements d' Etat et de la Défense, ni des + services secrets . + De ce fait, une grande partie du succès de la lutte anti + terroriste est due aux autorités locales . +

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+ L' Etat fédéral, lui , se concentre dans des domaines qui + ont toujours été les siens : l' amélioration des services de sécurité, la + protection des frontières et la lutte contre toute puissance extérieure qui + soutiendrait d' une façon ou d' une autre les organisations terroristes . + La récente réorganisation annoncée du FBI va dans ce sens . + Dorénavant, le Bureau ne devrait plus se pencher autant sur + les attaques à main armée dans n' importe quelle banque du pays, mais concentrer + ses énergies sur une lutte nationale contre le terrorisme . + Les autorités locales sont donc placées en première ligne, + et ressentent d'ailleurs le coût des nouvelles attentes à leur endroit . + En effet, une des conséquences des attentats du 11 septembre + a été une forte réduction des services offerts par les Etats, les villes et les + comtés, à tel point que certains Etats envisageraient maintenant de supprimer + toute aide aux villes, renforçant par là -même le coût de la sécurité pour les + gouvernements non étatiques . + Le transfert des ressources fédérées vers le poste de la + protection anti terroriste a donc été massif . + Un article du Los Angeles Time soulignait ainsi que " Les + autorités locales n' avaient pas eu une responsabilité de cette envergure en + matière de défense depuis l' époque des Indiens et de la Frontière " . + Ainsi, lorsque l' Etat fédéral a tenté, à l' automne, d' + arrêter près de 5000 personnes pour les interroger, les polices locales ont été + les premières concernées . + Dès les attentats, ce sont bien les forces de sécurité + locales, police et pompiers, qui ont été immédiatement chargées des opérations . + La suite des événements a encore renforcé le poids des + responsabilités sur les premiers secours ( first responders ), principalement du + ressort des autorités locales . +

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+ Les autorités fédérales, outre leurs compétences propres , + doivent en fait coordonner les différents acteurs subétatiques à l' oeuvre . + C' est là le rôle essentiel du tout nouveau Secrétariat à la + Protection du Territoire . + Le thème est loin de être neuf : le trafic de drogue ou le + crime international avaient déjà suscité ce genre de débat . + Les échanges d' agents entre la CIA et le FBI ont été + pratiqués depuis des années . + Mais la lutte contre le terrorisme devrait entraîner une + coordination à un niveau supérieur, par exemple celui des Secrétariats d' Etat . + En ce sens, la création du nouveau ministère en juin dernier + est une étape essentielle . + Elle est complétée par la création, en avril 2002, d' un + Commandement militaire spécifique et national ( Northern Command ) par Donald + Rumsfeld . + Ce nouvel outil est chargé des réactions d'urgence en cas de + attaque terroriste, et peut mobiliser à la fois les moyens terrestres, navals, + et aériens des forces armées nationales . + Il peut aussi, bien entendu, assister les autorités locales + le cas échéant . +

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+ Ces deux nouvelles structures ne sont pas assimilables à une + tentative de centralisation imposée aux autorités subnationales . + au contraire, elles reposent toutes deux sur une pleine et + entière reconnaissance des compétences des Etats et des gouvernements locaux . + Les rapports entre les nouvelles institutions nationales et + les autres niveaux de gouvernement se déroulent donc sous le signe de la + collaboration intergouvernementale . +

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+ Sur la scène politique américaine, la guerre contre le + terrorisme ne remet pas fondamentalement en cause les équilibres fédéraux . + L' activisme des pouvoirs publics - et aussi de le privé - + est certain, mais ne s' effectue pas au détriment de les autorités étatiques et + locales . + Les problèmes potentiels résident en fait dans le + fonctionnement de cette collaboration : le débat en cours autour de la formation + du Département de la Sécurité du Territoire en est la meilleure illustration . + Un certain nombre d' experts soulignent que ce futur + ministère est chargé de trop de fonctions et devrait en fait se concentrer sur + des objectifs plus précis . + L' inclusion de la Federal Emergency Management Agency ( + FEMA ) , par exemple , dans les compétences de ce nouveau Secrétariat obligerait + ce dernier à intervenir dans des situations bien éloignées du terrorisme, comme + les feux de forêts ou les inondations . +

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+ Néanmoins, au-delà de ces dispositions techniques, l' + évolution en cours reste tout simplement dans le droit fil d' un fédéralisme dit + " politique ", fait de collaboration entre les niveaux de gouvernement, et que + la Cour Suprême avait reconnu comme le fonctionnement régulier des institutions + dans l' arrêt Garcia ( 1985 ) . + Si les mesures actuelles de l' équipe Bush sont certainement + en porte-à-faux par rapport à la jurisprudence plus récente de la Cour, elles + sont par contre en plein accord avec la pratique politique des républicains au + pouvoir . + L' équipe Bush Jr, comme les précédentes , n' hésite pas à + utiliser les potentialités de l' administration fédérale lorsque cela est rendu + nécessaire par les circonstances . + Ni Reagan, ni Bush Sr, ni Gingrich n' ont fait exception à + cette règle . + Bush Jr renoue, sans hésiter, avec cette pratique . +

+ + + + TITRE : Le contrôle de l'imagerie commerciale : après la campagne + d'Afghanistan + +

AUTEUR : LAURENCE NARDON

+ + + + Introduction + +

+ Ce nouveau rapport du Centre français sur les Etats-Unis + fait suite à le policy paper sur " Le Contrôle de l' imagerie satellitaire, un + dilemme américain ", publié en septembre 2001, puis mis à jour dans une version + en anglais en mars 2002 . +

+

+ L' objectif initial du présent rapport était de présenter + les résultats d' une étude menée par le National Security Council ( NSC ) sur le + contrôle de la diffusion de l' imagerie commerciale par le gouvernement + américain . + Lancée au printemps 2001, cette étude devait s' achever en + début de année 2002 . +

+

+ Malheureusement, certaines difficultés structurelles et + conjoncturelles sont apparues et cette étude officielle n' a pas encore vu le + jour . + Le groupe de réflexion chargé de l ' étude était une + sous-commission particulière du Policy Coordinating Committee sur l' espace ( + PCC-space ) créé par le NSC . Dans les faits, les efforts du NSC en matière + spatiale n' ont pas été suffisants . + L' autorité au sein des sous-groupes n' était pas clairement + attribuée au NSC . Ed Bolton, Director for Space au NSC sous l' autorité de + Frank Miller, n' était pas de rang suffisant pour imposer des compromis aux + différentes agences réunies dans le PCC-Space . + Surtout, les événements du 11 septembre ont axé les + priorités du gouvernement sur l' action et non sur la réflexion . +

+

+ La campagne d' Afghanistan a entraîné des innovations + importantes dans les mécanismes de contrôle de la diffusion de l' imagerie . + Mais aucune réflexion d' ensemble n' est intervenue et la + situation est pour l' instant confuse . + des changements de personnel à la Maison Blanche vont + entraîner un recadrage dans les mois qui viennent . +

+ + + + Le buy-to-deny, une innovation d' octobre 2001 + + + + Le rejet du shutter control pendant l' opération + Enduring Freedom + +

+ A l' automne 2001, seule la compagnie Space Imaging + proposait des images à haute résolution sur le marché commercial . + Opérationnel depuis fin 1999, son satellite Ikonos + produit des images à un mètre de résolution en mode panchromatique et à 4 + mètres de résolution en mode multispectral . +

+

+ Au moment de entamer l' opération Enduring Freedom en + Afghanistan, l' administration Bush a voulu s' assurer que ces images ne + pouvaient tomber entre des mains hostiles, susceptibles d' en faire un usage + militaire . + A ce niveau de détail, les images pouvaient montrer par + exemple la mise en place de bases au sol américaines sur le territoire + afghan, le déplacement des troupes américaines sur le terrain, le degré de + visibilité des infrastructures Talibanes, etc ... + Quoique moins facilement avouable car touchant à la + censure, il était aussi important pour l' administration de contrôler l' + usage de l' imagerie par les médias . + Fin septembre 2001, Space Imaging était déjà en + pourparler avec CNN pour vendre à la chaîne d' information télévisée des + images des opérations . + Le gouvernement ne pouvait courir le risque de voir sa + politique commentée ou contestée avec des images, dont la charge + émotionnelle est souvent importante . +

+

+ Depuis l' adoption de la directive PPD - 23 en 1994, l' + administration disposait d' un mécanisme pour interdire la diffusion d' + imagerie commerciale par les entreprises privées, en cas de crise . + Selon la directive, " le secrétaire au commerce peut + décider de limiter les opérations d' un satellite commercial, soit lorsque + le secrétaire à la défense estime que la sécurité nationale est en jeu, soit + lorsque le secrétaire d' Etat estime que des obligations internationales et + / ou des politiques étrangères pourraient être compromises " . +

+

+ L' opérateur du satellite doit alors limiter la prise de + vue au-dessus de le territoire concerné ou restreindre la distribution des + images . + Qui plus est, les communications entre le satellite et + ses stations de réception doivent rester accessibles au gouvernement . +

+

+ Cette procédure dite de shutter control faisait l' objet + de critiques de la part de les médias . + Notamment, la formulation des conditions dans lesquelles + le shutter control pouvait être déclenché était beaucoup trop floue . + Selon la jurisprudence relative au Premier amendement à + la Constitution, qui garantit la liberté de la presse, il faut " un danger + clair et présent " ou " une menace sérieuse et imminente pour la sécurité + nationale " pour justifier une quelconque censure . + Depuis 1994, des associations de journalistes avaient + signalé leur intention d' intenter un procès au gouvernement dès la première + utilisation du shutter control, pour en obtenir la reformulation . +

+

+ Les producteurs d' imagerie spatiale déploraient aussi + le choix du mécanisme de shutter control . + En cas de application, les entreprises étrangères + resteraient libres de vendre leurs images des zones en crise et opéreraient + sur un marché d' où la concurrence américaine aurait disparu . +

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+ Pour éviter toute complication, le gouvernement a donc + adopté une autre solution pour empêcher la diffusion de l' imagerie + commerciale . + Un accord commercial a été conclu entre la compagnie + Space Imaging et l' agence de renseignement responsable de l' imagerie ( la + National Imagery and Mapping Agency, NIMA ), accordant à cette dernière une + exclusivité sur les images prises de l' Afghanistan . +

+

+ Rendu public le 18 octobre, l' accord a été signé le 5 + octobre pour une durée de un mois . + Pour 1,9 millions de dollars, Space Imaging s' engage à + ne plus vendre d' images de ' Afghanistan et de la région ( Pakistan, + Ouzbékistan ) à d'autres clients que la NIMA . Chaque kilomètre carré imagé + est facturé 20 dollars et les commandes ne peuvent porter sur moins de + 10.000 km à la fois . + L' accord a été renouvelé le 5 novembre pour un second + mois . +

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+ Après le 5 décembre, l' accord n' a pas été renouvelé . + La NIMA, redevenue un client comme les autres , a + poursuivi ses commandes sans clause d' exclusivité . +

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+ Pour le gouvernement, l' accord de buy-to-deny + présentait un certain nombre d' avantages par rapport à le shutter control . + Tout d'abord, l' entreprise d' imagerie concernée ne + pouvait plus se plaindre d' un manque à gagner, comme dans le cas de un + shutter control interdisant la production . + au contraire, elle a obtenu en deux mois une somme que + l' on peut estimer à 13.2 millions de dollars . +

+

+ L' association Reporter Sans Frontières et l' + association américaine Radio-Television News Directors Association ( RTNDA ) + sont plaintes pour leur part de la mesure adoptée . + Dans des lettres adressées à Donald Rumsfeld, et aux + responsables de la NIMA, elles ont comparé le buy-to-deny à de la censure . + Elles n' ont toutefois pas intenté de procès, + probablement parce que leurs chances de l' emporter étaient très minces dans + le contexte de l' opération Enduring Freedom . +

+

+ D' un point de vue pratique, l' accord de buy-to-deny + était aussi plus facile à mettre en place que le shutter control . + Ce dernier implique au moins deux secrétaires : le + Secrétaire au commerce prend la décision sur la demande du Secrétaire à la + défense ou du Secrétaire d' Etat . + C' est une décision politique qui implique la + responsabilité du gouvernement . + La décision du buy-to-deny est en revanche une décision + commerciale et les négociations ont été discrètement menées par la NIMA + . +

+

+ Enfin, le gouvernement a souligné la grande utilité des + images Ikonos pour les forces armées et les agences de renseignement + américaines . + Celles -ci peuvent les utiliser pour établir la + cartographie du territoire, dans le cadre de missions opérationnelles, ainsi + que pour communiquer plus facilement avec les forces alliées . + Les images commerciales ne sont pas classifiées et + peuvent être utilisées sans problème lors de briefings interalliés . +

+ + + + La NIMA résiste à la diffusion de l' imagerie + +

+ Ce que la presse a rapidement appelé l' accord de + buy-to-deny ( " acheter pour empêcher l' utilisation " ), la NIMA l' appelle + pour sa part l' accord de assured access, c' est-à-dire " d' accès assuré " + . +

+

+ L' accord initial semblait inclure une clause d' + exclusivité à perpétuité sur les images achetées . + Il semble néanmoins que les images soient déjà + déclassifiées et versées aux archives de la compagnie . + Clients et chercheurs peuvent désormais consulter la + liste des images commandées par la NIMA à l' automne dernier . + Steven Livingstone , professeur à la School of Media and + Public Affairs de l' Université George Washington a analysé les images + commandées par la NIMA pendant les deux mois couverts par l' accord . +

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+ Du 5 octobre au 5 décembre, un total de 470 000 km + carrés d' imagerie a été acheté par la NIMA . Il s' avère que les images de + l' Afghanistan achetées par la NIMA correspondent bien aux zones de front + sur le territoire . + Semaine après semaine, elles suivent les mêmes + évolutions géographiques que les opérations armées . +

+

+ Selon les conclusions de l' étude, il est possible que + la NIMA ait utilisé les images Ikonos pour dresser des cartes précises et à + jour des régions en cause . + L' administration ne disposait pas de cartes de tout le + territoire afghan et il fallait rapidement pallier ce manque . + La situation était la même en 1990, lors de les + préparatifs de l' opération Desert Storm . + Le Pentagone avait alors acheté des images Spot pour + établir des cartes du sud de ' Irak . + La NIMA a accompli cette mission en interne . + Lors de sa création en 1996, elle a l accueilli les + quelques 7000 employés de la Defense Mapping Agency ( DMA ) et l'une de ses + missions est la cartographie . +

+

+ Mais l' utilisation de ces images par les forces armées + pour des missions opérationnelles semble avoir été plus difficile . + La presse s' est fait l' écho de difficultés dans l' + exploitation effective des images et notamment dans leur transmission aux + forces sur le terrain . +

+

+ Conformément à l' accord conclu avec la NIMA, les images + de la zone en guerre prises par le satellite Ikonos ne pouvaient être + transmises à la station de réception installée par Space Imaging dans les + Emirats Arabes Unis ( à Abou Dhabi ) . + Elles devaient être reçues et traitées dans les + installations de la compagnie sur le territoire américain . + Elles étaient donc reçues dans le Colorado ( Denver ) et + en Alaska ( Fairbanks ) . + Elles étaient ensuite envoyées par e-mail et par + courrier spécial à la base aérienne de Bolling, à Washington, DC . Elles y + étaient archivées par la NIMA, sans doute après leur exploitation pour la + cartographie . +

+

+ Dans un premier temps, le personnel de l' Air Force + désireux d' utiliser les images Space Imaging devait se rendre sur la base + de Bolling, copier les images sur des CD ou des disques durs d' ordinateurs + portables, puis envoyer ces données par avion en Arabie Saoudite, où elles + étaient réceptionnées sur la base de l' U.S . Air Force Prince Sultan . + Elles pouvaient alors être distribuées aux soldats de l' + Air Force dans une quinzaine de sites du théâtre d' opération . +

+

+ Les livraisons de Bolling vers la base Prince Sultan + étaient effectuées une fois par semaine au début de le conflit . + C' est à ce moment -là qu' elles ont acquis le surnom de + Pony Express, du nom des courriers reçus par les pionniers du far West, au + XIXème siècle . + Elles ont ensuite été envoyées plus facilement par + satellite, notamment grâce à le Global Broadcast Service . +

+

+ Il semble probable que la NIMA a eu des difficultés à + distribuer ce type de renseignement . + Il n' y avait pas de procédure en place pour organiser + la distribution ; les agents, qui manquent encore d'habitude face à ces + produits différents, entretiennent une certaine méfiance envers une source + d' approvisionnement qu' ils ne contrôlent pas totalement . +

+

+ Au-delà de ces difficultés, certains responsables de l' + Air Force et de Space Imaging ont évoqué à mots couverts la mauvaise volonté + de la NIMA . L' agence de renseignement est avant tout soucieuse de + maintenir des programmes d' observation " nationaux " importants dans les + décennies à venir . + Or, plus les besoins servis par les entreprises + commerciales seront importants, plus les futurs programmes de satellites du + NRO pourront être réduits . + La NIMA a donc intérêt à restreindre l' accès des forces + armées à ' imagerie commerciale, afin que elles ne prennent pas l' habitude + d' utiliser ces nouveaux l produits . + Elle veut éviter que les crédits destinés à l' + acquisition de systèmes militaires soient consacrés à l'achat de produits + commerciaux . +

+

+ Le rapport Rumsfeld de janvier 2001 évalue à 50 % les + besoins en renseignement de la NIMA qui pourraient être couverts par de l' + imagerie à 50 cm de résolution . + Le satellite QuickBird de l' entreprise DigitalGlobe , + opérationnel à le printemps 2002 , annonce une résolution de 61 cm en mode + panchromatique . + La firme Space Imaging a reçu en décembre 2000 une + licence pour construire son prochain satellite avec une résolution de 50 cm + . + L' offre croissante d' imagerie à haute résolution + forcera sans doute la NIMA à s' adapter . +

+ + + + Les agences fédérales civiles, utilisatrices + concurrentes + +

+ Au-delà de la communauté du renseignement et des forces + armées américaines, les agences fédérales civiles font également usage d' + imagerie spatiale pour mener à bien leur mission . + Dans le cadre de une étude réalisée en 2001 pour le + Sénat, le Congressional Research Service a tenté d' évaluer l' ampleur de + leur recours à l' imagerie . +

+

+ Sur un total de 19 agences ou ministères interrogés, + quinze de données issues de l' observation de la Terre , avec un usage très + important pour onze d' entre elles . quinze font usage de données issues de + l' observation de la Terre, avec un usage très important pour onze d' entre + elles . + Parmi les sources d' approvisionnement citées figurent + les systèmes gouvernementaux civils ( Nasa, NOAA, USGS ), les systèmes + commerciaux américains ( Space Imaging, OrbView ), et les systèmes étrangers + institutionnels et commerciaux ( Spot, IRS, ERS, Radarsat ) . + Les systèmes militaires américains sont plus rarement + utilisés, pour des raisons de classification . + Les agences fédérales civiles sont des utilisatrices + potentiellement importantes de l' imagerie commerciale . +

+

+ Les budgets qu' elles consacrent à l'achat d' imagerie + commerciale sont difficiles à appréhender . + Pour certaines agences comme USAID, ou le Département d' + Etat, les budgets n' ont pu être reconstitués, car les fonds sont éparpillés + entre les différents utilisateurs et les types de dépense ( software, + personnel, images ) . + D'autres agences, comme le Département de l' énergie , + ont un accès gratuit aux images de la Nasa et de la NOAA . Ces deux + dernières agences présentent à l' inverse des budgets surdimensionnés, qui + recouvrent la maintenance des systèmes de données, des infrastructures et + des stations-sol et certaines missions opérationnelles . +

+

+ Certains autres budgets semblent plus prometteurs : le + Département de l' agriculture, par exemple, a dépensé 38.3 millions en + imagerie en 2000 et le Département des transports ( incluant les Coast Guard + ) en a acheté pour 8 millions en 2001 . + Mais d'autres chiffres sont trompeurs . + Au sein du Département de la justice, l' Immigration and + Naturalisation Service ( INS ) a acquis pour 35 millions de dollars d' + imagerie en 2001 et a requis 55 millions pour 2002, mais il semble que ces + sommes soient consacrées à l'achat d' imagerie aérienne ( voir détail page + suivante ) . +

+

+ Le total des budgets consacrés par les agences civiles à + l'achat d' imagerie spatiale commerciale semble donc peu élevé pour l' + instant . + Le rapport du Sénat mentionne quelques moyens d' + augmenter le recours à ce type de produit dans l' avenir . + Il recommande par exemple la mise en place de centres de + commande d' imagerie uniques au sein de chaque l' administration, afin de + obtenir des prix et des services meilleurs de la part de les fournisseurs ; + des investissements communs dans le software et dans la formation à l' + interprétation des images ; la possibilité d' acquérir une licence d' + exploitation des images valable pour l' administration entière, afin que les + agences fédérales puissent se communiquer les images entre elles . +

+

+ Plus l' usage de l' imagerie commerciale se répandra + dans l' administration, plus il sera difficile pour la NIMA et le NRO de + justifier la non utilisation de ces données . +

+ + + + Le buy-to-deny n' est pas une solution de long + terme + +

+ L' accord d' octobre 2001 est une innovation judicieuse + . + Il n' est pas sûr qu' il pourra être renouvelé dans le + futur . + Le nombre de fournisseurs américains et étrangers d' + imagerie doit s' accroître dans les prochaines années . + La NIMA ne peut adopter comme mécanisme de sécurité l' + achat toutes les images dangereuses . +

+

+ Pendant la campagne d' Afghanistan, seul le satellite + Ikonos 2 produisait des images à haute résolution, avec des images optiques + à 1 mètre et des images multispectrales à 4 mètres . + Lors de une prochaine crise internationale, la NIMA + pourrait avoir à acheter la production du satellite QuickBird 2 de + DigitalGlobe, ( opérationnel au printemps 2002, résolutions de 61 cm en mode + panchromatique et 2,44 mètres en mode multispectral ), du satellite OrbView + 3 d' Orbimage ( lancement prévu en 2003, résolutions de un mètre en mode + panchromatique et 4 mètres en mode multispectral ) et d' Ikonos 3 ( + lancement prévu en 2004, 50 cm de résolution en mode panchromatique ) . + L' achat de toutes les images produites serait sans + doute coûteux et aléatoire . +

+

+ Quant à les entreprises étrangères, quel que soient leur + nombre et la résolution de leurs images, il est peu probable qu' elles + acceptent les propositions d' achat exclusif d' une agence de renseignement + américaine comme la NIMA . +

+

+ Le buy-to-deny a été une solution de court terme . + De l' aveu des responsables de ' actuelle + administration, il n' est pas non plus pensable de revenir au shutter + control . + L' administration doit donc maintenant s' attacher à + trouver un nouveau mécanisme de contrôle . +

+ + + + + Vers la formulation d' une nouvelle politique ? + + + + des cadres plus motivés à la Maison Blanche + +

+ Les premiers mois de l' administration Bush ont vu un + désengagement de la Maison Blanche sur les questions spatiales, attribuées + au Pentagone . + Le National Security Council ( NSC ) a nommé une seule + personne en charge de ces questions . + Edward Bolton , lieutenant-général de l' armée de l' Air + , résumait sa mission en soulignant que l' espace n' était pas la priorité + du gouvernement Bush, que ce soit avant ou après le 11 septembre . + Les groupes de travail dépendants de le PCC-Space n' ont + pas été très dynamiques . + Certains n' ont pas été réunis une seule fois . +

+

+ En avril 2002, Gil Klinger a remplacé Ed Bolton au poste + de Director for Space . + Gil Klinger est un responsable de niveau plus élevé . + Il a été Deputy Under Secretary of Defense for Space + lors de la création de cette fonction en 1994 . + Ce poste a été supprimé en 1998 et remplacé par un + Assistant Secretary of Defense for Space ( qui chapeaute un " Directorat + pour l' espace " ) . + Gil Klinger a alors été nommé Director for Policy au + National Reconnaissance Office, poste qu' il a conservé jusqu' en 2002 + . +

+

+ Gil Klinger est doté d' une forte personnalité . + Il a été appelé à la Maison Blanche par le Senior + Director for Defense and Arms Control Frank Miller, pour reprendre en main + le dossier espace . + Parmi les thèmes dont il doit s' occuper en premier + figurent le contrôle de l' imagerie, mais aussi le marché des lanceurs, le + contrôle des exportations et le dialogue avec les pays étrangers . +

+

+ Il compte réaffirmer l' autorité de la Maison Blanche + face à les autres entités administratives . + L' OSTP, la NOAA , le bureau de les exportations ( BXA ) + et les autres agences qui participent à les groupes de travail de le + PCC-Space devront sans doute à nouveau accepter l' autorité du NSC . Sous la + conduite plus énergique de Gil Klinger, les groupes de réflexion pourront s' + attaquer au problème des risques liés à la diffusion d' imagerie commerciale + à haute résolution . +

+ + + + Les solutions envisagées par l' administration + +

+ Autoriser la distribution de l' imagerie à un mètre de + résolution sur le marché est un risque que l' administration a pris + consciemment en 1994 . + Les concurrents étrangers semblaient se diriger de toute + manière vers la production de ce type d' imagerie et les Etats-Unis + souhaitaient prendre les devants . + Il faut maintenant gérer les risques associés à ' + ouverture de cette " boîte de Pandore " . +

+

+ Kevin O'Connell , senior analyst sur les questions d' + imagerie spatiale à la Rand Corporation , a une opinion tranchée sur la + question . + Selon lui, il est inutile de s' acharner à contrôler la + diffusion de l' imagerie commerciale en cas de crise, car ' apparition de + fournisseurs étrangers rendra ces tentatives de plus en plus illusoires . + Tout l en précisant qu' il faut conserver les + possibilités juridiques de restrictions, Kevin O'Connell propose de faire + porter les efforts sur la sécurisation en aval . +

+

+ La Maison Blanche rejoint Kevin O'Connell dans l' idée + que le contrôle par l' administration américaine ne restera plus étanche + très longtemps . + Elle souhaite concentrer ses efforts sur la réponse à + apporter aux situations où l' ennemi dispose d' imagerie métrique . + Elle n' abandonne pas totalement l' idée du contrôle, + mais le situe dans une perspective en amont plus globale . +

+

+ A un stade très peu abouti de la réflexion des + responsables, quelques éléments concrets sont mentionnés pour une nouvelle + approche du problème . +

+ + + Préparer la réponse en cas de diffusion d' imagerie + métrique + +

+ Acceptant l' idée que l' ennemi ou la presse + disposeront d' imagerie à haute résolution lors de futures opérations, + le gouvernement doit mettre au point de les réponses appropriées . +

+ + + Les campagnes militaires + +

+ Pour préparer la défense des troupes lors de + opérations extérieures, le Département de la Défense devra organiser + des exercices militaires spécifiques . + des scénarios dans lesquels l' ennemi disposera + , lui aussi , d' imagerie à un mètre de résolution , montreront à + quels dangers supplémentaires les troupes sont exposées et quelles + solutions peuvent être apportées . +

+

+ L' idée de prendre de vitesse les forces + ennemies dans l' obtention et l' exploitation de l' imagerie + figurera sans aucun doute dans les enseignements tirés de ces + exercices . + L' imagerie doit parvenir plus vite aux forces + américaines qu' aux forces ennemies . + Elle doit aussi être mieux interprétée . + Lors de une opération de type Enduring Freedom, + il faudrait par exemple que le satellite Ikonos transmette + directement les données à la station de réception SpaceImaging + située dans les Emirats Arabes Unis, que les meilleurs logiciels et + photo-interprètes l' interprètent rapidement, et que les + informations soient aussitôt envoyées aux troupes sur le terrain . + Le délai total ne devrait pas excéder 24 heures + . +

+

+ Il est probable que les forces ennemies ne + pourraient obtenir l' imagerie aussi rapidement et ne sauraient pas + l' exploiter aussi bien . + La diffusion d' imagerie auprès de elles serait + moins dangereuse dans ces conditions . +

+ + + + La sécurité du territoire + +

+ L' Office of Homeland Security, à la Maison + Blanche doit coordonner la réflexion en ce qui concerne la sécurité + intérieure . + La préparation consistera à voir quelle + information opérationnelle l' imagerie métrique peut apporter pour + préparer une action hostile sur le territoire américain . + Il faudra par exemple recenser les cibles + potentielles aux Etats-Unis : aéroports, centrales nucléaires, bases + militaires, réservoirs d' eau potable ... + Leur sécurisation passe par le camouflage et / + ou le renforcement des structures, la révision des droits d' accès + aux installations, la restriction des droits de survol et une mise + en alerte des forces aériennes . +

+ + + + Les médias et les ONG + +

+ L' accès des médias à les images est un autre + problème . + La presse ou les ONG vérificatrices ( comme par + exemple GlobalSecurity.com , dirigée par John Pike ) peuvent + questionner la politique du gouvernement sur la base de images + accusatrices . + La prévention de ce risque très spécifique est + délicate . + Le gouvernement américain peut soit engager un + dialogue avec les médias américains, soit exercer un droit de + censure et de saisie . + Mais cette seconde défense est illusoire . + La transmission de l' information est devenue + aujourd'hui trop rapide pour que les autorités fédérales puissent + agir à temps ; l' internet et les médias étrangers restent quant à + eux difficilement contrôlables . +

+

+ Pour l' instant, le manque de fournisseurs d' + imagerie métrique et la loyauté des médias américains fournissent un + garde-fou . + Mais il n' y a pas de solution claire au + problème qui risque de se poser dans l' avenir . +

+ + + + + Un contrôle plus en amont + +

+ L' administration doit étudier une nouvelle méthode + de contrôle de la diffusion de l' imagerie . + Celle -ci ne passera plus par l' interdiction de + produire ou l' acquisition de droits d' exclusivité . + Il lui faut sans doute exercer une influence très en + amont sur la production . +

+ + + Repenser les fondements de la relation entre l' + état fédéral et les entreprises d' imagerie commerciale + +

+ Les entreprises survivent à l'heure actuelle + grâce à les achats institutionnels . + Mais ceux -ci trop limités pour permettre aux + entreprises de décoller . + Compte-tenu de les besoins en imagerie qui + peuvent être couverts par ces entreprises et leurs systèmes , le + gouvernement semble envisager d' accroître sensiblement le volume de + ses achats, afin de mener ces entreprises à une sorte de prospérité + . +

+

+ La direction de la NIMA a mentionné une nouvelle + Commercial Imagery Strategy ( dite CIS 2001 ), qui remplacerait la + CIS de 1998 . + Elle mettrait en place une " nouvelle alliance + stratégique " fondée sur plusieurs éléments : la planification à + l'avance des achats d' imagerie commerciale par la NIMA, pour + permettre aux entreprises d' investir dans leurs systèmes futurs ; + le transfert d' exigences de plus en plus raffinées, notamment le + traitement de l' information, vers le secteur privé . + Le NRO serait soulagé d' une partie de ses + missions en résolution métrique et basse . +

+

+ Il faut pour cela que la NIMA obtienne des fonds + très importants du Congrès . + L' application des CIS précédentes a montré que + les parlementaires américains ne votaient toujours les budgets + demandés pour l' achat d' imagerie commerciale par les agences de + renseignement . + Pour que la nouvelle architecture fonctionne, il + faut aussi que le personnel de la NIMA accepte d' utiliser et de + diffuser effectivement l' imagerie commerciale auprès de l' ensemble + des forces . + L' expérience de l' opération Enduring Freedom a + montré que certains officiers de renseignement préfèrent conserver + les financements pour leurs propres systèmes et résistent à l' + évolution en cours . +

+

+ A terme, l' application de la CIS 2001 + signifierait que les entreprises d' imagerie commerciale américaines + seraient très fortement intégrées dans l' architecture de + renseignement fédérale . + Il leur deviendrait difficile de désobéir aux + souhaits du gouvernement en cas de crise . + Le gouvernement bénéficierait d' un droit d' + exclusivité implicite . +

+

+ il il parvient à se mettre en place, un tel + système serait l' objet de critiques : l' exclusivité + gouvernementale irait à l'encontre des principes de l' ONU de 1986, + selon lesquels un pays observé par un système commercial doit + pouvoir acheter les images en question . + Ce serait aussi la fin durable des efforts des + entreprises pour se développer sur un marché civil et privé . + Les entreprises américaines n' auraient plus de + commercial que le nom et constitueraient en réalité un système + para-public . +

+ + + + Un dialogue avec les pays étrangers producteurs + d' imagerie + +

+ Le Département d' Etat aura la responsabilité d' + entamer des discussions avec les pays qui possèdent des systèmes + commerciaux . + Selon la Maison Blanche, l' harmonisation des + méthodes de contrôle semble un objectif très ambitieux à ce stade : + la plupart des pays producteurs n' ont pas encore de système de + contrôle particulier . +

+

+ Les images vendues par les entreprises non + américaines restent de résolution plus grossière et présentent pour + l' instant moins de danger en termes de sécurité . + Lors de la campagne d' Afghanistan, par exemple, + Spot Image a reçu peu de commandes de la presse, car les images + disponibles ( Spot 1, 2 et 4, résolution de 10 mètres en mode + panchromatique ) n' étaient finalement pas assez parlantes pour le + public . +

+

+ C' est pour cette raison que l' entreprise + française se contente actuellement de respecter les décisions de l' + ONU . Il peut s' agir d' embargos, comme celui qui s' applique à l' + Irak, mais surtout des résolutions plus spécifiques de 1986 sur l' + imagerie . + En accord avec ces résolutions, Spot Image + garantit l' accès des pays observés aux photographies prises, dans + des délais et pour un prix raisonnable . + Le gouvernement français n' a pas adopté pour l' + instant de mécanisme de contrôle plus strict . +

+

+ Mais les satellites commerciaux non américains + progressent eux aussi vers des résolutions plus fines, aux alentours + de deux mètres . + Le satellite israélien Eros s' approche de la + résolution métrique avec une résolution de 1,8 mètres . + Spot 5 , qui vient d' être lancé , présente une + résolution de 2,5 mètres . + Rocsat pour la Corée et Alos pour le Japon , + dont les lancements sont prévus pour 2003 et 2004 respectivement , + auront tous les deux une résolution proche de 2 mètres en mode + panchromatique . + La compagnie russe SovinformSpoutnik semble + posséder actuellement un système opérationnel d' une résolution de 2 + mètres . + L' Inde prévoit le lancement du satellite de + cartographie IRS-P5 pour 2002-2003 . + L' intérêt de l' imagerie à deux mètres reste + plus limitée pour des utilisateurs hostiles ou pour les médias + . +

+

+ Si son système de satellites à résolution + métrique Pléiades est déployé dans la seconde partie de la décennie, + Spot Image proposera alors des images potentiellement plus + dangereuses . + Les débats interministériels déjà entamés en + France devront alors aboutir à l' adoption d' une politique de + contrôle plus stricte . +

+

+ La coordination de ces futurs mécanismes de + contrôle avec ceux qui existeront à les Etats-Unis reste à inventer + . + Dans les situations de crise internationale + post-guerre froide, la France, de même que la Russie et Israël , + sont le plus souvent dans le même camp que les Etats-Unis . + Un dialogue informatif et préparatoire doit être + dès à présent entamé . + Le Département d' Etat fera connaître ses + positions et ses vulnérabilités, puis appréhendera la manière dont + les administrations étrangères envisagent d' éventuels contrôles + . +

+

+ Une partie de ce dialogue portera sur la réforme + possible des procédures de contrôle des exportations de matériel + sensible américain . + Les restrictions ne doivent plus être simplement + fondées sur la résolution des images, mais pourraient prendre en + compte les alliés destinataires des exportations et la nature des + technologies considérées . +

+

+ Il devrait être possible de négocier une + harmonisation des attitudes des pays alliés en cas de crise . + Ceci ne sera pas forcément vrai pour des pays + comme la Chine ou l' Inde . + Le contrôle des systèmes commerciaux étrangers + doit donc aussi pouvoir reposer, en fin de compte, et selon la + gravité du danger ressenti par les Etats-Unis, sur des systèmes + militaires . +

+

+ En conclusion, l' évolution qui se dessine + semble constituer une certaine reformulation du concept d' + information dominance . + Ce concept élaboré dans les années 1990 a été + largement adopté par le Pentagone sous l' administration Clinton . + Il prévoit la maîtrise de l' information, + notamment spatiale et commerciale, dans un but de domination + militaire : +

+

+ Information dominance may be defined as + superiority in the generation, manipulation, and use of information + sufficient to afford its possessors military dominance . " +

+

+ Un élément important de l' information dominance + est la possibilité d' entraver l' accès de l' ennemi à l' + information . +

+

+ au lendemain de l' opération Enduring Freedom, + l' administration Bush repense son approche . + Elle doit accepter la possible diffusion de l' + imagerie spatiale . + Les solutions explorées passent par un dialogue + très en amont avec les producteurs américains et étrangers, une + utilisation de l' imagerie meilleure et plus rapide que l' ennemi + pendant les crises, la préparation dès à présent des ripostes à la + diffusion de l' imagerie . +

+ + + + + + + TITRE : L'administration Bush et l'espace : Militarisation, gestion et + coopération + +

AUTEUR : LAURENCE NARDON

+ + + + Introduction : l' espace de Bush est militaire + +

+ Avec l' arrivée au pouvoir de l' administration Bush, l' + espace change de nature . + La précédente administration avait privilégié une approche + industrielle des questions spatiales . + Au sein de la Maison blanche, le National Economic Council + avait produit un certain nombre de directives facilitant les avancées + commerciales des entreprises américaines ( observation, navigation, lanceurs ) + . +

+

+ L' espace de Bush est au contraire un dossier militaire . + Donald Rumsfeld a des projets ambitieux en la matière, qui + impliquent une réorganisation de l' Air Force, ainsi que des programmes + militaires plus avancés . +

+

+ Les secteurs spatiaux civils et industriels risquent de + souffrir de cette évolution . + La Nasa entre dans une période de remise en question . + Son nouvel administrateur reçoit l' appui de la Maison + Blanche pour remettre de l' ordre dans le mode de financement de ses programmes + . + Les industriels, pour leur part , n' obtiendront sans doute + pas un assouplissement de la procédure d' exportation des satellites de + télécommunication . +

+

+ Les premiers mois de l' administration Bush avaient vu un + désengagement de la Maison Blanche sur le dossier spatial, délégué au secrétaire + à la défense . + Mais cette attitude est en train de se modifier, avec un + changement du personnel chargé de ces questions au sein de le NSC et de l' OSTP + . +

+

+ Alors que l' Europe progresse dans le domaine spatial, avec + l' accroissement des compétences de l' Union ou le lancement du programme + Galileo, il est particulièrement important de suivre les évolutions de la + politique spatiale américaine . + Celles -ci ont un impact direct sur l' effort spatial + européen : +

+ +

+ La réévaluation par la Nasa de le programme de station + spatiale internationale pourrait nous permettre de réduire notre + contribution à ce programme ; +

+

+ Les avancées du programme de futur lanceur de la Nasa et + de l' Air Force intéressent les concurrents européens sur le marché des + lanceurs, notamment dans l' hypothèse de négociations sur l' évolution du + marché mondial ; +

+

+ Le maintien des strictes procédures d' exportation de + satellites aura, elle aussi, des conséquences pour tous les industriels du + secteur en Europe ; +

+

+ L' absence probable de grands partenariats industriels + transatlantiques dans le futur proche continue à modeler une base + industrielle strictement européenne ; +

+

+ Enfin, l' Europe sans doute sa place dans le débat qui + émerge sur le déploiement d' armements en orbite . +

+ + + + + PRIORITE AU SPATIAL MILITAIRE + + + + Après le rapport Rumsfeld, les réorganisations en cours + + +

+ Les affaires spatiales à les Etats-Unis sont affectées + par une réorganisation institutionnelle, qui trouve son origine dans les + propositions d' une récente Commission parlementaire . + L' actuel secrétaire à la défense Donald Rumsfeld a + présidé, pendant les derniers mois de l' Administration Clinton, une + commission indépendante chargée par le Congrès d' évaluer l' efficacité des + structures de gestion des questions relatives à l' espace militaire ( + Commission to Assess United States National Security Space Management and + Organisation ) . +

+

+ Le rapport final de cette Commission , publié en janvier + 2001 , proposait le développement de capacités de défense active des moyens + spatiaux ( armes anti satellites ), ainsi que des modifications + institutionnelles assez radicales visant à donner une plus grande importance + au domaine spatial . + Le secrétaire à la défense s' est efforcé de mettre en + oeuvre les propositions de sa Commission . +

+

+ Les remaniements proposés affectaient la présidence, le + Pentagone et l' Armée de l' Air . + Certains ont été adoptés ou sont en cours de adoption ; + d'autres ne sont pas repris . +

+ + + Les spaceniks du Pentagone + +

+ En ce qui concerne le Département de la Défense, les + grands axes du rapport Rumsfeld visant à développer l' espace militaire + sont adoptés . + Seules quelques modalités diffèrent de celles qui + étaient précisément édictées dans le texte de janvier 2001 . +

+

+ Donald Rumsfeld a obtenu la confirmation d' un + certain nombre de personnes dotées d' une grande expérience des + questions spatiales au plus haut niveau de son ministère ( au sein de l' + Office of the Secretary of Defense - OSD ), de l' état-major interarmées + et de l' Air Force . + Cela confirme son intention de renforcer l' + importance de l' espace dans les affaires militaires . +

+ +

+ Edward " Pete " Aldridge, Undersecretary for + Acquisition, Technology and Logistics . + Pete Aldridge possède une grande expérience des + questions spatiales, à travers sa carrière dans l' industrie + aéronautique ( CEO d' Aerospace Corporation 1992-2001, président de + McDonnel Douglas Electronic Systems de 1988 à 1992 ) et au Pentagone + ( secrétaire de l' Air Force de 1986 à 1988 ) . + Il a suivi des entraînements d' astronaute, pour + prendre part à des missions sur Challenger - annulées après l' + accident de 1986 . +

+

+ Steve Cambone , Principal Deputy Under Secretary + for Policy , a été le secrétaire de la Commission Rumsfeld sur le + réaménagement des structures spatiales . +

+

+ Le général Richard Myers a été nommé à la tête + de l' état-major interarmées ( chairman of the joint chiefs of staff + ) en octobre 2001 . + D ' août 1998 à février 2000 , il avait été + Commandant-en-chef du North American Aerospace Defense Command ( + NORAD ) et du U.S. Space Command, et Commandant du Air Force Space + Command . + Il a ensuite été vice-chairman de l' état-major + interarmées . +

+

+ Peter Teets a été confirmé au poste de + Undersecretary of the Air Force le 7 décembre 2001 . + M. Teets a abordé les questions spatiales sous + un angle industriel dans sa carrière . + Il est entré chez Martin Marietta Space en 1963 + et en était président lors de la fusion avec Lockheed en 1995 . + Il a ensuite été PDG de la division " + Information et Services " de Lockheed Martin ( 1995-1997 ) puis PDG + de Lockheed Martin de 1997 à 1999 . +

+ +

+ Compte tenu de la présence de nombreux spaceniks ( " + fous de l' espace " ) dans ces postes hauts placés, l'une des + recommandations du rapport Rumsfeld est devenue inutile : le poste d' + Assistant Secretary for C3, devait être transformé en Under Secretary + for Space Intelligence and Information . + Un Under Secretary est hiérarchiquement supérieur à + un Assistant Secretary . + Ce nouvel Under Secretary aurait disposé de plus de + moyens, de personnel et d' autorité pour traiter des questions de sa + compétence . + Dans la situation actuelle, il a semblé inutile de + bouleverser l' organigramme, puisque Pete Aldridge ou Steve Cambone + suivent de très près ces questions . +

+

+ Un intérêt plus affirmé pour les questions spatiales + au sein de le Département de la Défense pourrait avoir un impact sur + celles -ci, au-delà de leurs aspects militaires . + Le Pentagone a un avis à rendre sur les relations + commerciales des Etats-Unis lorsqu' elles portent sur des matériels + militaires ou à usage dual . + Depuis le milieu des années 1990, les responsables + militaires se déclarent dans l' ensemble favorables à un assouplissement + des contrôles d' exportations . + Ils pourraient soutenir plus activement les demandes + de licences d' exportation de matériel spatial déposées par les + industriels auprès de le Département du Commerce ou du Département d' + Etat . +

+ + + + Un nouveau rôle pour l' Air Force + +

+ L' armée de l' Air revendique depuis les années + soixante un rôle prépondérant en matière spatiale . + Elle juge que la contiguïté de l' espace aérien et + de l' espace extra-atmosphérique fait naturellement des programmes + spatiaux - et des importants budgets qui y sont attachés -, une de ses + prérogatives . + L' armée de terre et la Navy ont évidemment des vues + opposées . + Or, les propositions que Donald Rumsfeld veut voir + appliquées donneront un avantage définitif à l' Air Force . +

+

+ Le secrétaire à la défense a annoncé des changements + à l' automne 2001 . + Dans un mémorandum adressé aux responsables du + Département et des services armés, ainsi que au directeur de la CIA, il + annonce une nouvelle répartition des rôles en matière spatiale parmi les + différentes armes . + Pete Aldridge ( Under Secretary for Acquisition ) et + David Chu ( Under Secretary for Personnel and Readiness ) doivent mettre + en route cette réorganisation, qui reprend les grandes lignes du rapport + de la commission Rumsfeld . +

+

+ L' Air Force doit devenir l' agent exécutif pour l' + espace au sein de le Département de la Défense . + James Roche , le secrétaire de l' Air Force , sera + responsable de la planification, de la programmation et de l' + acquisition des systèmes spatiaux militaires . + L' Under Secretary of the Air Force Peter Teets + devient responsable des acquisitions spatiales de l' Air Force et + autorité de référence pour les acquisitions spatiales de tout le + Pentagone . + Sa fonction est jointe à celle de directeur du + National Reconnaissance Office ( NRO ) . + Le NRO acquiert et opère les satellites d' + observation militaires . + Les demandes programmatiques du NRO seront donc + relayées au plus haut niveau de l' Air Force par l' Under Secretary + Peter Teets . +

+

+ Cette évolution va sûrement faire naître des + controverses, car elle fait apparaître une deuxième voie pour l' + acquisition des matériels . + L' Under Secretary for Acquisition Aldridge sera + responsable des grands programmes du Département ( navires, avions, + nucléaire, ... ), mais tous les programmes de satellites ou de lanceur + seront du ressort du secrétaire de l' Air Force . + L' Air Force pourra faire approuver par son + secrétaire ses propres requêtes programmatiques spatiales . + On peut se demander si ce système est très + raisonnable . +

+

+ Par ailleurs, la nomination d' un général de niveau + quatre étoiles à la tête de le U.S. Air Force Space Command est adoptée + . + Ce général ne sera plus chargé en même temps de la + direction du NORAD et du U.S. Space Command . + Cette décision suit les recommandations du précédent + titulaire de ce poste, le général Eberhart, qui avait déclaré avoir du + mal à assurer les trois fonctions en même temps . +

+

+ Le général Lord est à ce poste en avril 2002 . + Ce général de niveau 4 étoiles a eu la + responsabilité du pas de tir militaire de Vandenberg ( Californie ) de + 1993 à 1995, mais son expérience des questions spatiales reste à part + cela limitée . + Il n' y a pas longtemps que l' Air Force dirige + systématiquement certains officiers vers les responsabilités et les + expériences spatiales . + Ces " space cadets " n' ont pas encore atteint le + rang de général à 3 ou 4 étoiles . + Il a donc été difficile de trouver un général de + niveau 4 étoiles pour remplir le poste de U.S. Air Force Commander + . +

+

+ L' Air Force est satisfaite de ces évolutions, qui + consacrent sa prééminence en matière spatiale . + Mais elle se trouve désormais dans une position + délicate . + Elle s' oppose bien sûr à toute évolution vers la + création d' un corps spatial autonome . + La formation d' une cinquième arme dédiée à l' + espace affaiblirait considérablement l' Air Force . + Elle devra donner aux programmes spatiaux militaires + toute la place que Rumsfeld souhaite leur voir prendre, sans toutefois + qu' ils acquièrent une importance telle que l' idée d' un space corps + indépendant s' impose . +

+

+ Le secrétaire à l' Air Force James Roche a fait + carrière dans la Navy avant de devenir staffer au Sénat ( au Armed + Services Committee ), puis de travailler chez Northrop Grumman . + Le poste de secrétaire d' une arme est un poste + civil . + Il n' est pas rare qu' un civil ou un militaire d' + une autre arme y soit nommé . + Il reste à voir comment cet ancien marin appliquera + les directives de Donald Rumsfeld au profit de l' Air Force . +

+ + + + Changement d' attitude de la Maison Blanche + +

+ Le rapport Rumsfeld proposait que la Maison Blanche + donne une plus grande priorité aux questions spatiales . + Cette direction n' a pas été adoptée au départ, mais + la situation évolue au printemps 2002 . +

+ + + Les décisions impliquant directement le + président ne sont pas retenues + +

+ La commission Rumsfeld proposait que l' espace + soit élevé au rang de " priorité nationale " par le président . + Ceci n' a pas été fait . +

+

+ De même, le projet de création d' un + Presidential Space Advisory Group n' est pas repris . + Ce groupe de conseillers de très haut vol aurait + compté des membres de la communauté scientifique civile, des chefs + d' entreprises aéronautiques et spatiales, et des conseillers + militaires . + Il se serait réuni à la demande du président + pour se prononcer sur les politiques spatiales aussi bien civiles + que militaires, commerciales que scientifiques . + Ce groupe n' aurait pas fait partie du + gouvernement, à proprement parler . + En cela, il différait du National Space Council, + qui a existé de 1958 à 1973, puis de 1988 à 1993 . + Ce conseil, qui était placé à le même niveau de + l' exécutif , avait une existence plus formelle et un large pouvoir + de décision . +

+

+ Le président a jugé que ces évolutions n' + étaient pas indispensables . + Les questions spatiales, qu' elles soient + civiles , militaires ou économiques , ne sont pas une priorité au + plus haut niveau de l' exécutif . +

+ + + + Le NSC modifie son attitude + +

+ Selon les conclusions de la Commission Rumsfeld, + une cellule spatiale plus importante devait être rassemblée au sein + de le National Security Council . + Mais l' ancien système, dans lequel une seule + personne , placée sous l' autorité de le Senior Director for Defense + Policy and Arms Control , s' occupe de l' espace au sein de le NSC , + a prévalu . +

+

+ des groupes de travail interministériels , dits + Policy Coordinating Committees ( PCC ) , sont organisés sous l'égide + de le NSC . Un PCC sur l' espace a commencé à se réunir au printemps + 2001 . + Il a initié une cellule de réflexion sur le + contrôle de l' imagerie spatiale commerciale par le gouvernement, + une deuxième sur la question de l' attribution des fréquences radio, + et une troisième sur l' avenir du transport spatial . +

+

+ Mais ces groupes semblent pour l' instant peu + actifs . + L' autorité au sein de chaque cellule de + réflexion a été déléguée à des agences extérieures : Nasa, NIMA, etc + . + Ceci n' est pas très efficace lorsqu' il s' agit + d' amener des agences gouvernementales aux intérêts structurellement + contradictoires à atteindre un compromis . + Selon Jefferson Hofgard ( Boeing ), attribuer + systématiquement l' autorité à le NSC est le seul moyen de forcer l' + ensemble des participants à se mettre d' accord . +

+

+ Il semble que au printemps 2002, la décision de + modifier la situation ait été prise . + Le Director for Space , Ed Bolton , peu + dynamique et de rang modeste ( lieutenant colonel ) vient d' être + remplacé par Gill Klinger . + Ce dernier, déjà en poste à le Pentagone sous + Clinton , est plus senior . + Il est connu pour sa force de caractère et + tiendra sans doute à reprendre l' autorité sur les sous-groups du + PCC-espace . +

+ +

+ Pour les autres cellules de la Maison + Blanche, on note les évolutions suivantes : +

+

+ Le rôle des conseillers économiques devrait + être moindre dans la formulation de la politique spatiale que + dans les années précédentes . + Sous l' Administration Clinton_NEW_ les + questions spatiales ont souvent été traitées sous un angle + économique ( imposition de standards techniques, choix des + politiques d' exportation, décisions sur la navigation et sur l' + observation commerciale ) et les responsables du National + Economic Council avaient une forte influence dans les décisions + . + Désormais, l' espace est vu sous un angle + plus clairement militaire . +

+

+ L' Office of Scientific and Technology + Policy ( OSTP ) conserve son rôle d' encadrement des décisions + relatives à la Nasa . + Le poste d' assistant du Directeur pour les + questions " Espace et Aéronautique " est actuellement vacant . + Scott Pace , nommé par Bush , vient de + quitter ces fonctions pour rejoindre le bureau de l' + administrateur de la Nasa . +

+ +

+ Comme pour le NSC, la pratique de la nouvelle + administration a été jusqu'à présent de ne pas faire présider par l' + OSTP les groupes de réflexion auxquels il participe . + Il est possible que le départ de Scott Pace ait + à voir avec ce mode de fonctionnement peu efficace . +

+ + + + + + Les programmes spatiaux militaires pour 2003 + + +

+ Dans le cadre de la réorganisation de ses services, + Donald Rumsfeld a également lancé des réformes favorables à une + meilleure gestion des programmes spatiaux militaires . +

+

+ Dov Zakheim , Comptroller de le Pentagone , est + ainsi chargé d' établir un budget et un système de comptabilité + regroupant l' ensemble des programmes spatiaux du Pentagone et des + services de renseignement, afin que les ressources allouées soient plus + visibles . + Jusqu'à présent, les lignes budgétaires relatives à + ces programmes étaient éparpillées et partiellement classifiées ( + notamment celles qui sont relatives aux systèmes d' observation du + National Reconnaissance Office - NRO ), ce qui en rendait la lecture + très difficile . +

+

+ Comme on l' a vu, les programmes spatiaux de l' Air + Force et du NRO vont être gérés par une seule et même personne . + En effet, les postes de directeur du NRO et de Under + Secretary of the Air Force sont désormais confié à une même personne ( + Peter Teets ) . + Cela permettra d' aligner l' ensemble des programmes + et de mettre en commun leurs éventuels gains de productivité . + Peter Teets a été nommé à ces deux postes . + Il faudra voir, en pratique, comment les deux voies + d' acquisition de matériel ( spatial à travers Peter Teets et non + spatial à travers Pete Aldridge ), pourront fonctionner sans heurts + . +

+

+ des instructions proprement programmatiques sont + également données par le secrétaire à la défense . + Le sous-secrétaire pour l' acquisition Pete Aldridge + doit préparer des instructions précises pour la Defense Advanced + Research Project Agency ( DARPA ) et pour les laboratoires des + différentes armes . + Ces derniers sont chargés d' entreprendre des + recherches et d' effectuer des démonstrations de systèmes et de + technologies innovantes, répondant à des missions spatiales militaires + spécifiques ( dedicated ) . + Celles -ci doivent pouvoir être " offensives et + défensives ", le cas échéant . +

+ +

+ Certains chiffres apparaissent dans le projet de budget + pour 2003, présenté par la Maison Blanche le 4 février 2002 . + Ils vont être discutés et modifiés par le Congrès avant + d' être votés en fin d' année . + Les chiffres présentés ici ne sont donc pas définitifs + . +

+ + + Le programme de défense anti missile + +

+ Le programme de défense anti missile ( MD ) reçoit + 7.5 milliards de dollars dans le projet de budget pour 2003 . + Il s' agit là du montant destiné à la composante sol + de l' architecture MD ( stations radar et systèmes de missiles au sol, + comme par exemple les installations en Alaska ) et à sa composante + espace SBIRS-Low . + Le système SBIRS-Low sera formé d' une constellation + de missiles en orbite basse, chargée de faire du suivi au sol d' objets + froids ( cold objects tracking ), de l' intelligence électronique, et du + renseignement situationnel lors de les conflits ( battle space awareness + ) . + Ces deux parties de l' architecture anti missile + sont gérées par la nouvelle Missile Defense Agency ( MDA ), qui remplace + l' ancienne BMDO . +

+

+ La troisième partie du système de MD est le + programme SBIRS-High, qui verra le déploiement de satellites + géostationnaires chargés de l' alerte avancée . + Cette partie du programme, qui remplacera le système + actuel DSP, est gérée par l' Air Force et non par la MDA . Elle reçoit + 815 millions de dollars dans le budget 2003 et son coût total est évalué + à 4.5 milliards de dollars . +

+ + + + Un effort de R & D sur la militarisation de + l' espace + +

+ En ce qui concerne les programmes spatiaux hors MD, + il est difficile de faire le point des financements proposés à l'heure + actuelle, car les lignes budgétaires restent éparpillées et le plus + souvent non identifiables dans le projet de budget de la Maison Blanche + . + Par exemple, les termes " special projects " ou " + Technology development " , dans le budget de l' Air Force , peuvent + désigner un programme de brouillage des télécommunications . + Le regroupement des budgets prévu par le nouveau + secrétaire à la défense apportera une amélioration de cet état de fait, + mais il n' est pas sûr que les données seront déclassifiées . + Les débats dans les Commissions des forces armées de + le Sénat et de la Chambre feront sans doute apparaître des précisions en + cours de année . +

+

+ On cite le chiffre de 1 milliard de dollars + supplémentaire pour les programmes spatiaux, demandé cette année par + rapport à le projet 2002, ce qui amènerait le montant total à 8 + milliards de dollars . + Ce montant inclut l' ensemble des programmes + spatiaux non classifiés, dont 920 millions pour ' Advanced + Extremely-High Frequency Satellite l Communication System, et le système + SBIRS, dans ses composantes High et Low . +

+ +

+ Il inclut également les programmes plus + innovants de R & D sur la militarisation de l' espace, qui + se développent selon deux axes : +

+

+ Le programme Discoverer 2 de radar en orbite ( + space-based radar ) , capable de repérer les cibles mobiles à le sol + était déjà entamé en 2001 . + Développé sous la responsabilité de l' Air Force + ._NEW_ il est complémentaire du système SBIRS-Low, car il fonctionne + dans le radar et non dans l' infra-rouge . + Pour 2003, la phase de R & D se poursuit + . + Dans une deuxième phase, la meilleure + technologie devrait être sélectionnée et développée . + Pour 2003, une requête de 91 millions est + indiquée . +

+

+ Les technologies de contrôle de l' espace ( + space control ) désignent les capacités de brouillage des + communications, les éblouisseurs laser ( laser dazzler ) et autres + moyens de nuire aux systèmes spatiaux ennemis ou de protéger les + flottes spatiales américaines . + Plusieurs programmes de recherche et + développement sur des armes anti satellite sont déjà en cours . + L' Air Force travaille sur un système de + stations-sol mobiles de brouillage des activités satellite ( Space + Control Technology ) . + L' armée de Terre développe un intercepteur de + satellites basé au sol ( KEAsat pour Kinetic Energy Asat).Un laser + basé au sol, nommé Miracl pour Mid-Infrared Advanced Chemical Laser, + été testé en 1997 . + La requête budgétaire pour 2003 est de 88 + millions . +

+ +

+ Tous ces programmes sont assez anciens et semblent + avoir évolué lentement à cause de les réticences du Congrès à accepter + le déploiement de systèmes spatiaux offensifs . + Les programmes de R & D retenus pour l' + instant ne prévoient pas de systèmes offensifs déployables dans l' + espace . + Dans le contexte de débat sur la militarisation de + l' espace auquel on assiste actuellement, cela aurait sans doute un + poids politique trop lourd à assumer pour le gouvernement américain . + Qui plus est, certaines des technologies développées + sont sans doute suffisamment en amont pour pouvoir être déployées sur + des plates-formes orbitales dans l' avenir, le cas échéant . +

+ + + + + Un débat inédit dans les think-tanks + +

+ Lorsque les Américains et les Soviétiques ont commencé à + déployer des satellites dans les années 1950 et 1960, l' application la plus + précieuse était le renseignement . + Les satellites d' observation apportaient une + information irremplaçable sur le territoire ennemi . + Pour espionner avec efficacité, les systèmes déployés + devaient rester les plus discrets possibles . + L' administration Kennedy fit adopter en 1960 une + décision de classification totale des systèmes spatiaux militaires . + Depuis cette date et jusque dans les années 1980, il n' + y a eu aucune communication officielle sur ce sujet aux Etats-Unis . +

+

+ Dans les années récentes, alors que ces systèmes étaient + mieux connus, leur signification stratégique a été obscurcie par la + polémique sur les systèmes de défense antimissile . + L' architecture du futur système américain prévoit une + composante spatiale . + Mais l' espace militaire ne se résume pas à la défense + antimissile, et regroupe d'autres éléments . +

+

+ A la différence de les armes nucléaires, qui sont l' + objet de discussions houleuses depuis les années 1960, les systèmes spatiaux + militaires sont donc restés jusqu'à présent en dehors de le débat + stratégique public . + Mais la publication du rapport Rumsfeld en janvier 2001 + semble avoir provoqué une prise de conscience . +

+

+ En 2001 et 2002, plusieurs think-tanks de Washington + organisent des séminaires ou des programmes de réflexion sur la + militarisation de l' espace . + Le Stimson Center tient à jour une bibliothèque + électronique regroupant des ouvrages sur les questions de space + weaponization ; Le Space Policy Institute de l' université George Washington + a reçu une bourse de la fondation MacArthur pour organiser des déjeuners sur + ce thème sur une durée de deux ans ; Le Eisenhower World Affairs Institute + poursuit des groupes de travail sur l' espace entamés depuis longtemps, mais + désormais plus nettement axés sur les aspects militaires ; Le Council on + Foreign Relations réunit pour sa part un groupe d' étude sur le même thème ; + le Center +

+

+ Même si le débat se limite encore trop souvent aux seuls + experts et a du mal à toucher le grand public, des échanges inédits s' + engagent entre partisans et adversaires des projets du Pentagone . + On assiste peut-être enfin à la naissance de un débat de + nature stratégique sur l' espace militaire . +

+

+ Les défenseurs de l' arms control sont très réservés + face à la perspective d' une extension à l' espace de nouveaux types d' + armement . + Celle -ci leur semble condamnable par principe, mais + aussi pour des raisons juridiques . + Les armes antisatellites ne sont pas spécifiquement + interdites par le Traité de 1967, qui ne prohibe que le déploiement d' armes + nucléaires et de destruction massive . + Mais le déploiement d' asats reste contraire à l' esprit + du Traité et, plus généralement, va à l'encontre des efforts de désarmement + intervenus depuis quelques décennies . +

+

+ D'autres chercheurs se fondent sur des arguments + stratégiques pour affirmer que le déploiement d' armements dans l' espace + reste contraire aux intérêts américains : les adversaires potentiels des + Américains n' ont pas envie d' initier ces déploiements, mais seraient + amenés à l' imiter, si les Etats-Unis font les premiers pas . +

+

+ Ils estiment également que ces moyens spatiaux nouveaux + créent une tentation de frappe en premier et par surprise . + Dans une situation ou il existerait des moyens spatiaux + indispensables et des moyens de les détruire, il serait tentant de lancer + une attaque-surprise, pour désarmer l' adversaire avant qu' il ne prenne l' + initiative lui -même . + Les possibilités de frappe préemptive sont un facteur + déstabilisant pour les relations internationales et les Etats-Unis ne + doivent pas s' engager dans cette voie . +

+ + + + + LA NASA REPRISE EN MAIN ? + + + + Un administrateur rigoureux + +

+ Le nouvel administrateur de la Nasa a finalement été + nommé en décembre 2001 . + Sean O'Keefe succède à Dan Goldin, en poste depuis 1992 + . + Sean O'Keefe a une certaine expérience des questions + militaires : il a été secrétaire de la Navy, Staff Director chargé du budget + de la défense à la Commission des Appropriations du Sénat et Comptroller au + Département de la Défense . + Mais son expertise en matière spatiale est réduite + . +

+

+ Sean O'Keefe est redouté pour ses pratiques de + gestionnaire rigoureux . + Il quitte pour venir à la Nasa les fonctions de + directeur adjoint de ' Office of Management and l Budget ( OMB ) . + On peut penser qu' il voudra sans état d' âme mettre fin + aux dérives budgétaires qu' a connues l' agence récemment - notamment avec + un dépassement de budget de 800 millions de dollars pour la station + internationale . +

+

+ Il dénonce également la procédure des fonds réservés, + attribuables à la discrétion de le Congrès ( les earmarks ) . + On se souvient que Dan Goldin avait essayé d' en faire + autant, mais sans succès : l' administrateur de la Nasa n' a pas le pouvoir + d' imposer au Congrès l' abandon de cette pratique . +

+

+ Cette remise en question financière pourrait s' + accompagner d' une réorganisation profonde de la Nasa . + Un rapport récent intitulé Strategic Ressources Review + analyse de manière critique les missions des différentes bases de la Nasa et + propose l' élimination de certaines d' entre elles . + On imagine mal comment faire accepter de telles mesures + aux parlementaires représentant les Etats concernés par cette + rationalisation . +

+

+ Les liens d' amitié personnels de Sean O'Keefe avec le + vice président Dick Cheney constitueront un atout précieux dans les tâches + délicates du nouvel administrateur . + Mais on doit s' attendre à ce que la Nasa mette en route + toutes ses capacités de lobbying pour échapper à ces réformes . + Dan Goldin , pourtant nommé dans le but de réformer les + pratiques budgétaires de la Nasa , avait fini par épouser les pratiques + traditionnelles de l' agence . +

+

+ L' arrivée de Sean O'Keefe à la tête de la Nasa est vue + par beaucoup comme le signe de nouvelles orientations programmatiques . + Si le nouvel administrateur s' avoue toujours en phase + de formation au sein de l' agence , certaines de ses décisions commencent à + apparaître dans le projet de budget pour 2003 . +

+ + + + Le retour à l' exploration de l' Univers + +

+ O'Keefe a mentionné à plusieurs reprises son désir de + voir l' agence retourner à sa mission première de recherche et développement + . + Il a repris à son compte le slogan " back to basics ", + déjà entendu . + Cette fois-ci, les " basics " en question sont définis + comme l' exploration et la découverte, selon des priorités bien ciblées + . +

+

+ Il recommande pour cela des missions automatiques, + plutôt que de les missions habitées risquées et coûteuses . + Dans le projet de budget pour 2003, la ligne " Sciences + de l' Espace " augmente de 19 %, pour atteindre 3,415 milliards de dollars . + Une partie de cette augmentation est consacrée à la + recherche sur l' utilisation de l' énergie nucléaire en orbite pour les + missions longues et le développement de systèmes de propulsion nucléaire + pour l' exploration du système solaire lointain . + Cette décision est critiquée par les écologistes + américains, qui craignent les conséquences pour la population mondiale d' + éventuels accidents lors de les lancements ou des réentrées des véhicules + concernés . +

+

+ Par ailleurs, l' exploration de l' Univers devrait être + réorganisée au sein de un programme nommé " New Frontiers " . + Il devrait succéder aux programmes Pluto-Kuiper et + Europa Orbiter qui semblent annulés en tant que tels . + Mais le Congrès pourrait à nouveau refuser l' annulation + de ces deux programmes de sonde vers Pluton et Europe . + En 2001, la sénatrice démocrate du Maryland Barbara + Mikulski avait fait réintégrer le programme Pluto-Kuiper dans le budget de + la Nasa pour 2002 . +

+

+ En revanche, le budget Sciences de la Terre stagne, à + 1625 millions de dollars . + Si l' on considère que 60 millions de ce budget sont + attribués aux opérations des réseaux au sol, une dépense qui était + auparavant incluse dans la ligne budgétaire de le vol habité , on voit que + ce budget est réellement en légère baisse . + Comme on le soulignait l' an dernier, les études + environnementales ne sont pas une priorité de l' Administration Bush . +

+ + + + La station spatiale + +

+ Le programme de station spatiale internationale ( ISS ) + et le programme de navette réutilisable sont regroupés dans la ligne + budgétaire " Vols Habités " . + Avec 6,1 milliards de dollars demandés pour 2003, en + baisse de 10 %, c' est la ligne la plus importante du budget de la Nasa + . +

+

+ Mais le programme de station internationale est l'une + des premières cibles du nouvel administrateur . + Il faut dire que ce programme a connu une augmentation + de 7 milliards par rapport à son coût de 17,4 milliards initialement prévu . + Paru à l' automne 2001, le rapport Young a constitué une + critique extrêmement forte de la gestion financière de la station dans les + années récentes . +

+

+ L' administration a donc décidé de mettre le programme + de station " à l' essai " pendant deux ans . + Les équipes de la Nasa en charge de le programme de + station devront faire la preuve de leur sérieux dans la gestion du programme + et l' estimation de ses coûts . +

+

+ En attendant, l' architecture de la station est réduite + à sa version minimale, dite " core complete ", qui pourra accueillir trois + astronautes, au lieu de les sept prévus . + La possibilité de mener des recherches à bord est + quasiment nulle dans cette configuration . + La contribution des partenaires étrangers ( Europe , + Japon , Canada et Russie ) est affectée, mais l' administration se refuse à + promettre la construction future de la station dans sa version complete à 7 + astronautes . +

+

+ Le budget pour construire la navette " core complete " + n' est même pas totalement attribué selon les projets de financements + 2002-2006, car il manque 603 millions sur cette période . + Cette somme doit soi-disant être trouvée dans la + réalisation d' économies - ce qui semble douteux . + La requête financière 2003 pour l' ISS est de 1,8 + milliards . + Ce montant inclut les travaux de recherche relatifs à la + station, déplacés dans une autre ligne budgétaire . +

+ + + + La succession de la navette + +

+ Après la fin du programme Apollo, la Nasa a choisi de se + doter d' une navette habitée réutilisable, comme moyen principal d' accès à + l' espace . + La navette spatiale, dite RLV pour Reusable Launch + Vehicle , représente la première génération de véhicule spatial réutilisable + . + Elle emporte un équipage en orbite et revient sur Terre + après sa mission . + aux Etats-Unis, les entreprises privées et l' Air Force + exploitent des fusées traditionnelles à utilisation unique ( dites ELV pour + Expendable Launch Vehicle ) . +

+

+ Quatre exemplaires de la navette sont actuellement en + activité . + Endeavor, Atlantis , Discovery , et Columbia ont été + construites par Rockwell ( maintenant intégré à Boeing ) . + Leur maintenance est assurée par Boeing et + Lockheed-Martin, dans le cadre de le consortium U.S. Space Alliance . +

+

+ Mais ce RLV de première génération n' est pas tout à + fait au point . + La maintenance des navettes entre chaque vol est longue + et coûteuse . + La requête budgétaire 2003 pour le programme de navette + est de 3,2 milliards ( incluse dans le pôle budgétaire " Vol Habité " ) . + Ce financement est insuffisant pour assurer les 6 - 7 + missions annuelles et leur nombre devrait être réduit à 4 - 5 par an . + Les responsables du programme dénoncent un manque de 1 + milliard de dollars sur les 5 prochaines années . +

+

+ La Nasa doit donc se préparer à remplacer les navettes + par un système moins coûteux et plus réactif . + Souhaitant repousser les décisions à 2005, les + responsables de l' agence ont lancé un programme dit " Integrated space + transportation ", qui lance des travaux exploratoires dans deux directions + . +

+

+ Une série d' études doit d'une part chercher à améliorer + la navette actuelle . + Les responsables du programme déclarent que les quatre + modèles n' ont atteint que 30 % de leur cycle de vie utile et qu' un shuttle + upgrade pourrait suffire à assurer l' avenir sur le long terme . + Les recherches portent notamment sur l' amélioration de + la sécurité des vols . + Elles prévoient un budget de 1,86 milliards de dollars + pour la période 2001-2005 . +

+

+ Mais un grand effort est engagé d'autre part pour tenter + de développer un système totalement nouveau : +

+ + + + La Space Launcher Initiative + +

+ Le programme de Space Launcher Initiative ( SLI ) vise à + développer un système de lanceur réutilisable entièrement inédit . + Les entreprises privées recevront 4,8 milliards de + dollars entre 2001 et 2006 pour réaliser des recherches sur ce thème . +

+

+ Une partie des travaux porte sur les technologies de + transport dites " Nasa-unique ", c' est-à-dire consacrées exclusivement aux + vols habités . + Une autre porte sur l' établissement d' un moyen d' + accès commercial à la station spatiale . + Il s' agit d' encourager les entreprises privées à + desservir la station avec leurs lanceurs traditionnels, ce qui constituerait + une solution de rechange en cas de problème . +

+

+ Mais la partie la plus importante de la SLI est le + sous-programme de " Second generation RLV ", c' est-à-dire de lanceur + réutilisable de seconde génération . + L' élément principal du cahier des charges de ce + véhicule est l' abaissement des coûts . + Il devra ainsi pouvoir mettre en orbite une livre ( 454 + grammes ) de matériel pour 1000 dollars contre 10.000 dollars pour la + navette actuelle . +

+

+ Dans le cadre de le système X - 33, qui a été abandonné + l' an dernier, la Nasa avait voulu développer un système global . + Elle a maintenant changé d' approche . + Avec le programme SLI, la Nasa fait travailler un + certain nombre d' entreprises sur différentes technologies aérospatiales, + qu' il faudra ensuite combiner pour développer le futur lanceur . +

+

+ Les technologies nécessaires ont été identifiées en + 2000, pendant la première année du programme . + Par un appel d' offre daté d' octobre 2000, les + entreprises intéressées ont été appelées à établir des propositions pour un + premier cycle de contrats . + Ces contrats ont été conclus en deux fois en 2001 . + Vingt-deux entreprises ont été choisies le 17 mai, pour + des contrats d' une valeur totale de 766 millions de dollars . + Le 17 décembre, 94,6 millions supplémentaires étaient + attribués . +

+

+ au premier rang des entreprises lauréates, Boeing a reçu + 136 millions de dollars en mai pour aborder 5 domaines de recherche et 5,4 + millions en décembre pour des études sur la survie et la protection des + équipages ( dans le cadre de la mission " Nasa-unique " de vol habité ) . + Pratt & Whitney reçoit 125 millions pour + travailler sur les méthodes de propulsion et les étages supérieurs ; l' + entreprise Kistler obtiendra 135 millions de dollars après avoir effectué le + vol de démonstration de son lanceur K - 1 ( contrat de 10 millions de + dollars avec une option de 125 millions ) . +

+

+ En décembre, Northrop Grumann et Orbital Sciences Corp . + se sont vu attribuer un montant combiné de 20,7 millions de dollars pour des + études d' ingénierie système et de définition d' architecture . + Rocketdyne reçoit 63 millions et TRW 5,4 millions pour + des études sur la propulsion . +

+

+ Toutes les entreprises retenues ont des chances de + participer à la réalisation du futur lanceur de la Nasa . + Dans tous les cas, les entreprises sélectionnées en 2001 + resteront propriétaires des résultats de leurs travaux, qui auront sans + doute des retombées sur les programmes de technologies lanceurs qu' elles + poursuivent par ailleurs . +

+

+ Les résultats du premier bilan intermédiaire ( milestone + review ) seront connus début mai 2002 . + Un deuxième cycle d' appel d' offres sera lancé par la + Nasa en 2002 . + Dans le projet de budget pour 2003, la ligne " + technologies aérospatiales " connaît une augmentation de 12 %, soit 2,8 + milliards, destinés principalement au projet SLI . +

+ + + + Vers un rapprochement avec le Département de la Défense + ? + +

+ Sean O'Keefe a mentionné à plusieurs reprises la + possibilité de coordonner les efforts de recherches de la Nasa et du + Département de la Défense sur le futur lanceur réutilisable . + L' étude " One Team " menée pendant 4 mois par l' agence + et l' Air Force sur ce sujet s' est achevée en début de année 2002 . + Elle devait identifier les possibilités de travaux + conjoints entre les deux entités . +

+

+ Mais il semble difficile de réconcilier les besoins des + militaires et des scientifiques . + En effet, le Département de la Défense a des exigences + bien particulières en ce qui concerne son système de lanceur futur . + Les militaires veulent pouvoir effectuer un lancement + dans les 12 à 48 heures suivant la décision de lancement . + Ils veulent aussi pouvoir lancer jusqu' à 20 fusées en + deux ou trois semaines si la situation l' exige . + En revanche_NEW_ le vol habité s' avère inutilement + risqué et coûteux pour les militaires . +

+

+ En revanche, les missions habitées apparaissent comme + l'une des raisons d' être de la Nasa, et leur maintien reste jusqu'à présent + une priorité . +

+

+ Il semble donc difficile de pousser les recherches + communes Nasa-Air Force au-delà de un stade de recherche très préliminaire . + Si les conclusions de l' étude " One Team " ne sont pas + encore rendues publiques, c' est peut-être parce que elles ne sont pas très + optimistes . +

+

+ Une autre voie explorée par Sean O'Keefe est celle de la + privatisation de la navette . + La shuttle privatization a été mentionnée sans beaucoup + de précisions dans le projet de budget 2003 et dans diverses interventions + du nouvel administrateur . + Depuis l' accident de la navette Challenger en 1986, les + navettes ne peuvent plus accomplir de missions commerciales . + Le président Reagan n' avait pas voulu que la vie des + équipages soit risquée pour mettre en orbite des satellites privés . +

+

+ La présente Administration pourrait revenir sur cette + loi . + La privatisation de la navette pourrait se limiter au + tourisme spatial, dont quelques expériences lucratives ont déjà eu lieu + . +

+ + + + + LE CONGRES ET LES INDUSTRIES : PAS DE REFORME DES CONTROLES + D' EXPORTATION ? + + + + des échanges industriels peu développés + +

+ Par une convergence d' éléments très divers, l' espace + semble être un secteur dans lequel les relations industrielles + transatlantiques sont très limitées . +

+

+ Tout d'abord, il n' y a pas de tradition de coopération + entre industries spatiales américaines et européennes . + Parce que ils ne souhaitaient pas voir proliférer les + technologies balistiques, les Etats-Unis ont vu d' un mauvais oeil les + efforts de mise au point de un lanceur européen. . + La base industrielle européenne s' est donc développée + de façon indépendante . +

+

+ La restructuration des industries et la globalisation + des échanges dans les années 1990 ont entraîné la mise en place de + programmes de coopération dans de nombreux domaines, tels que l' automobile, + la métallurgie ( aluminium ) et les hautes technologies . +

+

+ Mais le domaine spatial n' a pas bénéficié de cette + évolution . + En effet, les programmes spatiaux restent marqués par + des commandes finalement peu nombreuses et la prééminence des marchés + publics . + Ceux -ci imposent en Europe la procédure du juste retour + industriel, qui est peu favorable à l' importation de composants américains + . + Parallèlement, les parlementaires américains sont jaloux + des productions réalisées dans leur circonscription et ne souhaitent pas les + voir sous-traitées à l' étranger . +

+

+ C' est dans le secteur des télécommunications par + satellite, que les perspectives de profit sont les plus fortes : les acteurs + privés ont donc pris la relève du secteur public pour assurer les + investissements . + des coopérations significatives, entre Loral et Alcatel + , ont été engagées depuis de nombreuses années . +

+

+ Qui plus est, les espoirs de gain technologique sont + rarement suffisants pour justifier des coopérations . + Les technologies moteur de Snecma, qui ont suscité une + coopération avec Pratt & Whitney forment un cas particulier . + Hormis cet exemple, les technologies sélectionnées de + part et d'autre de l' Atlantique sont trop similaires pour laisser beaucoup + d' intérêt aux échanges de savoir-faire . +

+

+ De même, du point de vue financier, la production + spatiale n' est pas suffisante pour que son regroupement sur l' autre + continent amène des économies d' échelle . +

+

+ Enfin, l' éventuelle volonté des gouvernements de lancer + une coopération internationale dans le domaine spatial , trouve son + expression hors du domaine commercial et industriel . + En effet, la plupart des applications spatiales sont + duales, et dès lors très délicates à organiser dans un cadre multinational . + Les institutionnels choisissent plutôt des programmes + scientifiques comme celui de Station Spatiale Internationale pour lancer un + partenariat à signification politique . +

+

+ La rigidité des procédures américaines d' exportation de + technologies et de matériels sensibles est une cause supplémentaire de + difficulté des échanges industriels . + Elle tient avant tout à l' attitude des parlementaires + et à l' action parfois contradictoire des lobbies . + Les espoirs d' évolution dans ce domaine n' ont pas + abouti jusqu'à présent, mais renaissent avec chaque session parlementaire + . +

+ + + + Le strict contrôle des exportations de matériel sensible + + +

+ Les systèmes de satellites et de lanceurs sont gouvernés + par différentes procédures d' exportation, selon qu' ils sont considérés + comme des armements ou simplement des matériels à usage dual . + Dans les années 1990, plusieurs firmes américaines ont + été accusées d' avoir transmis des technologies balistiques protégées à la + Chine, dans le cadre de exportation de satellites américains devant être + lancés sur des fusées chinoises Longue Marche . + Le Congrès a alors resserré les procédures d' + exportation, au grand dam des constructeurs de satellite américains . +

+

+ L' administration Bush est arrivée au pouvoir avec le + projet de faire assouplir ces procédures par le Congrès, mais la session + parlementaire 2001 n' a abouti à rien . + La session 2002 devrait reprendre le dossier . +

+ + + + Armements et matériel dual + +

+ aux Etats-Unis, les exportations d' armement et de + matériel à usage dual sont gouvernées par des systèmes différents . + La loi fixe les grands principes . + des règlements établissent ensuite la liste précise des + matériels considérés ( liste des munitions, liste des matériels à usage + dual, . ) . + Enfin, les policy directives fixent l' attitude pratique + des services qui traitent des demandes . + Ces dernières ne sont pas toujours rendues publiques et + peuvent même parfois ne pas faire l' objet d' un texte formel . +

+

+ Pour les exportations d' armements, la loi actuellement + en application, le Arms Control Exportation Act ( ACEA ), date de 1976 . + Les décrets d' application, appelés International Trade + in Arms Regulations ( ITAR ) sont établis par le Département d' Etat, après + consultation du Département de la Défense et sur décision du président . + Le Département d' Etat établit donc la liste des + munitions, qui détermine les matériels qui seront considérés comme des armes + . +

+

+ La loi ACEA elle -même n' est pas remise en question . + Ce sont les ITAR qui font l' objet de fréquentes + modifications et de constantes critiques . + Dans sa plate-forme électorale, le président avait + indiqué qu' il souhaitait modifier les réglementations d' exportation, sans + néanmoins préciser sa démarche . +

+

+ Pour les exportations de matériel dual, la loi appliquée + est le Export Administration Act . + Elle a été modifiée en 2000 ( 106ème Congrès ) . + Les tentatives de modification n' ont pas abouti en 2001 + ( 107ème Congrès ) . 10 Les règlements d' application, dits Export + Administration Regulations, établissent cette liste et sont adoptés par le + Département du Commerce . + A nouveau, une procédure de consultation du Département + d' Etat et du Département de la Défense est prévue . +

+ + + + Les exportations de satellites + +

+ Les procédures d' exportation de satellites forment deux + cas particuliers, l'un pour les satellites de télécommunication, l' autre + pour les satellites d' observation . + Dans les faits, seule la première catégorie fait l' + objet de fréquentes exportations . +

+

+ Les satellites de télécommunication, même commerciaux , + ont longtemps été portés sur la liste des munitions ( ITAR ) . + Leur exportation était contrôlée au même titre que les + armements . +

+

+ Mais en 1990, le Congrès a souhaité renforcer la + position des entreprises américaines, dans une perspective de conquête des + marchés extérieurs . + Le président Bush a transféré une partie des satellites + de communication sur la liste des matériels duaux en 1992, et le président + Clinton y a porté l' ensemble de ces satellites en 1996 . + Leur exportation était dès lors contrôlée par le + Département du Commerce, selon une procédure plus simple et plus rapide + . +

+

+ Dans la seconde moitié des années 1990, divers scandales + ont éclaté . + Les entreprises américaines Loral et Hughes ont été + accusées d' avoir illégalement transmis à la Chine des technologies + balistiques, lors de le lancement en 1996 de satellites américains sur des + lanceurs Longue Marche . + En 1998, le Congrès a ramené le pouvoir d' attribution + des licences d' exportation au Département d' Etat ( Strom Thurmond Act du + 17 octobre 1998 ) et les satellites de télécommunication sont revenus sur la + liste de munitions ITAR à compter de le 15 mars 1999 . + Il faut noter toutefois que les transferts de + technologies frauduleux étaient intervenus à l'occasion de l' exportation de + satellites sous le régime ITAR d' avant 1992 ! +

+

+ La décision de 1998 a eu des répercussions sur les + marchés spatiaux . + Compte tenu de l' ampleur politique des scandales, le + service responsable au sein de le Département d' Etat a traité les dossiers + de demande de licence d' exportation de manière tatillonne et extrêmement + lente . + Certains clients étrangers ne peuvent attendre plusieurs + années avant de savoir s' ils pourront acheter un satellite américain et ont + préféré s' adresser à d'autres fournisseurs . + Cela a bien sûr gêné les constructeurs de satellites + américains . +

+

+ Symétriquement, il est devenu difficile pour les + entreprises étrangères d' obtenir des contrats de lancement de satellites + américains . + Toutefois, l' aménagement de régimes spéciaux pour les + pays Otan et les autres pays alliés, ainsi que pour l' entreprise + Arianespace, lève les obstacles majeurs à l' exportation de satellites + américains vers l' Europe et à leur lancement par l' entreprise européenne + +

+

+ Il reste difficile pour les constructeurs de satellites + américains d' exporter vers le reste du Monde et les entreprises de lanceurs + de ces régions restent pénalisées . +

+

+ Le 3 mai 2001, Dana Rohrabacher , président de la + sous-commission Espace et Aéronautique de la commission Science de la + Chambre de les Représentants et Howard Berman , représentant démocrate de + Californie , ont introduit une proposition de loi ( H.R. 1707 ), demandant + que les licences d' exportation des satellites de communication soient à + nouveau accordées par le Département du Commerce . 12 Plus précisément, c' + est le hardware nécessaire à la construction de ces satellites qui devait + être transféré de la liste des munitions à la liste des matériels duaux + . +

+

+ Pendant l' été, cette proposition est devenue un + amendement à la proposition de loi visant à réformer l' exportation du + matériel dual ( Export Administration Act ) . + La proposition de loi et son amendement se sont ensuite + enlisés dans les débats de fin d' année . +

+

+ Il n' est pas sûr qu' une telle mesure aurait bénéficié + aux entreprises européennes, car elle réintroduisait une plus large + concurrence - de la part des constructeurs de satellites américains et de la + part de les lanceurs du reste du monde - sur un marché étroit . +

+

+ La question de l' exportation des satellites de + télécommunication ne devrait pas être soulevée pendant la présente session . + La situation internationale s' est fortement modifiée + pour les Etats-Unis depuis l' année dernière et, même si la Maison Blanche + poursuit sa réflexion sur le sujet, l' assouplissement des procédures d' + exportation n' est pas à l'ordre de le jour . +

+ + + La situation est plus stable pour les satellites d' + observation . + +

+ Vers 1992, dans les premières années qui ont suivi + la fin de la guerre froide, la robuste industrie américaine de l' + observation spatiale a pu craindre que les agences de renseignement + nationales lui commandent désormais moins de satellites d' observation + dans l' avenir . + La question de la commercialisation et de l' + exportation d' imagerie et de systèmes clef en main s' est alors posée + . +

+

+ Les satellites d' observation spatiale voient leurs + exportations gouvernées par une loi particulière, le Land Remote-Sensing + Act ( actuellement dans une version de 1992 ) . + Une Presidential Decision Directive ( PDD - 23 ) de + 1994 établit une procédure distincte pour l' exportation de systèmes + clef en main et pour l' exportation d' imagerie : +

+

+ 1 ) Le Département d' Etat , après consultation de + le Département de la Défense et de le Département de le Commerce décide + de l' exportation de systèmes de satellite d' observation clef en main . + Les satellites d' observation figurent donc sur la + liste des munitions ITAR et ce, quelle que soit leur résolution ( très + haute pour des satellites d' observation de type militaire, ou très + basse pour les satellites de météorologie ) . +

+

+ Il a été prévu un temps d' introduire une + distinction entre les satellites d' une résolution supérieure à 10 + mètres, dont l' exportation aurait été autorisée par le Département du + Commerce et les satellites d' une résolution inférieure, qui auraient + été gouvernés par le Département d' Etat, mais cette mesure n' est + jamais entrée en vigueur . +

+

+ Concrètement, il n' y a jamais encore eu de cas d' + exportation de systèmes de satellites d' observation clef en main, même + de météorologie . + Les Emirats Arabes Unis avaient demandé à acheter un + satellite d' observation à haute résolution en 1992, c' est-àdire avant + la PDD - 23, mais la demande a été refusée . + Les exportations américaines restent jusqu' à + aujourd'hui limitées aux satellites de télécommunication 13 . +

+

+ 2 ) Après consultation de le Département d' Etat ( + Bureau of Political Military Affairs ) , de le Département de la Défense + ( assistant secretary for C3-I ) , de le Département de l'intérieur ( + chargé de les questions d' environnement ) et de les agences attribue + les autorisations d' opération et de vente d' imagerie par les + entreprises américaines . +

+

+ Il n' y a pas de changement envisagé pour l' instant + sur ce type de procédures d' exportation . + La Maison-Blanche a cependant mis en place un comité + de réflexion sur l' observation spatiale et les implications de la + commercialisation d' imagerie sur la sécurité nationale . + Les recommandations de ce groupe pourraient toucher + aux questions d' exportation des satellites imageurs et de l' imagerie + elle -même . +

+ + + + + + TITRE : Le triangle syro-libano-israélien : scénarios de crise + +

AUTEUR : May Chartouni-Dubarry

+ +

+ C' est devenu presque une tradition : chaque premier ministre en + Israël entame sa législature en relançant l' option " Le Liban d'abord " . + Dès son élection et la formation de son gouvernement en juin + 1996, Benyamin Netanyahou a tenté de négocier via les Syriens un retrait israélien + unilatéral du Liban-sud assorti de garanties de sécurité draconiennes, sans offrir + aucune contrepartie sur le Golan, si ce n' est une vague promesse d' une réouverture + des négociations syro-israéliennes interrompues en mars 1996 . + Manoeuvre tactique de la part de un gouvernement qui a annoncé + haut et fort sa détermination de ne céder aucun pouce du Golan ou prélude à un + revirement de stratégie par rapport à la politique suivie par les travaillistes sous + Itzhak Rabin puis Shimon Pér +

+

+ Un an et demi après l' arrivée de l' équipe de Benyamin + Netanyahou au pouvoir, l' option " Le Liban d'abord " semble avoir fait long feu . + Cet écran de fumée s' est rapidement dissipé : le Liban n' est + pas plus une priorité pour le présent gouvernement qu' il ne l' a été pour son + prédécesseur . + Loin de marquer une rupture avec la politique libanaise suivie + par l' État hébreu depuis l' instauration de la zone de sécurité au sud Liban en + 1985, cette initiative ressemble davantage à une manoeuvre tactique visant tout à la + fois à " tester " l' acteur syrien, à montrer à l' opinion publique israélienne que + le gouvernement tente de trouver une issue à l' inextricable problème libanais et à + rectifier auprès de la communauté internationale une image négative de fossoyeur + politique et juridique du processus de paix en se déclarant prêt à se conformer " + sous certaines co + Ces " conditions " - un redéploiement progressif à négocier + contre des garanties de la part de l' État libanais de désarmer la résistance + libanaise et l' ouverture de négociations de paix séparées avec l' État hébreu - + reproduisent dans leur formulation générale le schéma du traité israélo-libanais + avorté du 17 mai 1983, qui, quinze ans plus tard, fait figure d' anathème pour le + couple syro-libanais qui s' est formé à l'issue de les accords de Taëf en 1989 + . +

+

+ Fait significatif, l' option " Le Liban d'abord " omettait + délibérément de faire mention d' un retrait simultané du Golan . + au contraire, cette " ouverture " en direction de le Liban s' + accompagnait d' une volonté claire de clore les négociations syro-israéliennes, + voire d' en annuler tous les acquis et les avancées, en niant formellement qu' un + quelconque engagement formel ait été pris par Itzhak Rabin dès 1994 concernant le + principe d' un retrait du Golan . + Selon Benyamin Netanyahou, il ne s' agirait là que d' hypothèses + " parmi d'autres posées sur la table de négociations . + Le gouvernement actuel ne s' estime donc ni politiquement, ni + juridiquement lié par des promesses ou engagements qui n' ont fait l' objet de + documents écrits, signés et ratifiés . + Dès juin 1996, le Premier ministre exprimait cette position sans + ambiguïté : " Le gouvernement considère le plateau du Golan comme vital à la + sécurité de l' État ; le principe de la souveraineté israélienne sur le Golan est à + la base de toute forme d' accord avec la Syrie " . + En même temps que il fermait la porte à toute négociation avec + Damas, celui -ci demandait donc implicitement aux Syriens de l' aider à s' extirper + du bourbier libanais . +

+

+ Alors que le gouvernement précédent avait totalement avalisé le + principe de la " concomitance des deux volets ", syrien et libanais, Benyamin + Netanyahou lançait un véritable défi à la Syrie en tentant de dissocier les deux + occupations du Golan et du Liban-sud . + Si cette manoeuvre était diplomatiquement prévisible , en + revanche ce qui est plus étonnant depuis le retour à le pouvoir de le Likoud , c' + est la prudence certaine dont il fait preuve dans sa gestion de la politique + libanaise . + Cette retenue contraste avec le discours musclé tenu tant à + l'égard de la Syrie ou de l' Iran, co-parrains du Hezbollah, qu' à l'égard de l' + État libanais menacé et sommé quotidiennement de se comporter en acteur souverain et + d' étendre son autorité sur l' ensemble de son territoire faute de s' attirer les + foudres de la puissante machine militaire israélienne . +

+

+ Alors que l' on aurait pu en toute logique, dans un contexte non + plus de gel mais de régression du processus de paix, s' attendre à une " + réactivation " de les options militaires israéliennes notamment à le Liban , c' est + l' inverse qui prévaut sur le terrain . + Non que le Sud meurtri par plus d' un quart de siècle de guerre, + dite de " faible intensité ", connaisse une période de répit . + Mais le bilan plus que mitigé de la dernière opération + israélienne en territoire libanais , appelée " Raisins de la colère " , a contribué + avant même la victoire électorale de Benyamin Netanyahou à un rétrécissement des + options israéliennes au Liban . + En effet, le nouveau premier ministre hérite d' une situation + ingérable au Liban-sud que son intransigeance vis-à-vis de la Syrie ne fait qu' + accroître . +

+

+ Le triangle syro-libano-israélien s' est rigidifié selon un + schéma désormais bien connu où le Liban, bien que reconnu aux termes des accords de + Taëf comme un État pleinement souverain, demeure le théâtre central où s' affrontent + les deux acteurs syrien et israélien . + Si cette configuration triangulaire n' a rien de bien nouveau , + en revanche , les paramètres en ont été substantiellement modifiés par rapport à le + modus vivendi syro-israélien instauré au lendemain du redéploiement israélien de + 1985 . + au " dialogue de la dissuasion " dont la principale vertu avait + été de prévenir tout risque d' escalade incontrôlé entre les deux armées présentes + sur le sol libanais, s' est substitué un déséquilibre stratégique notable au + détriment de la partie israélienne . + Le piège du Liban-sud s' est refermé sur l' État hébreu : aucune + option militaire ne semble viable et une issue politique est plus que jamais + fonction de la volonté syrienne . +

+

+ Cet article se situe précisément à ce tournant . + Il vise à apporter un éclairage prospectif sur l' évolution, à + moyen terme - dans les six ans à venir - de ce triangle syro-libano-israélien en + fonction de les scénarios qui nous semblent les plus plausibles . + L' analyse de la configuration actuelle, les enjeux de le volet + syro-israélien de le processus de paix et l' imbrication étroite de le couple + syro-libanais dans les dynamiques de ce triangle serviront de canevas à ces + scénarios de crise . +

+ + + État des lieux + + + + Historique et enjeux des négociations + +

+ L' année 1994 constitue probablement un tournant dans + les négociations syro-israéliennes qui piétinaient depuis le lancement du + processus de paix à Madrid en octobre 1991 . + Trois événements majeurs vont contribuer à en relancer + la dynamique : la rencontre à Genève entre Hafez al-Assad et le président + Clinton au cours de laquelle le président syrien exprime officiellement son + engagement pour la paix ; l' acceptation en juillet 1994 par Itzhak Rabin ( + jamais confirmée officiellement ) du principe d' un retrait israélien du + Golan jusqu' aux lignes du 4 juin 1967 ; et la signature de l' accord de + paix jordano-israélien qui donne à la partie israélienne les coudées plus + franches pour avancer sur le volet syrien . + La définition de la position israélienne, résumée par la + formule de Itzhak Rabin devenue célèbre depuis " la profondeur de le retrait + ( de le Golan ) sera proportionnelle à la profondeur de la paix ", a permis + de lever toute ambiguïté sur la reconnaissance par la partie israélienne de + la résolution 242 des Nations unies comme la base des négociations de paix + avec la Syrie . + Itzhak Rabin a ainsi donné satisfaction à Hafez al-Assad + qui exigeait comme point de départ des négociations un engagement israélien + ferme sur un retrait total du Golan . + Dès le départ, il était clair que Hafez al-Assad n' + accepterait pas moins que ce que Anouar al-Sadate avait obtenu . + La rétrocession du Golan dans sa totalité constitue un + objectif vital pour le président syrien pour des raisons symboliques et de + légitimité - réparer l' honneur perdu de la défaite de 1967 alors qu' il + était ministre de la Défense . + La partie israélienne voulait compenser la perte du + Golan par des mesures de sécurité drastiques, seul moyen d' obtenir l' + adhésion de l' opinion publique israélienne à un accord de paix avec la + Syrie . + La normalisation devait en outre être pleine et entière + : ouverture des frontières, libre circulation des hommes et des biens, + échange d' ambassades ... + Mais ce sont véritablement les pourparlers engagés à + Maryland, de décembre 1995 à février 1996, qui ont permis d' avancer sur les + quatre dossiers litigieux : l' étendue du retrait, les arrangements de + sécurité, la normalisation des relations, et le calendrier de mise en oeuvre + . + Les discussions avaient comme base un document de + travail élaboré et rédigé par les Américains, intitulé " Objectifs et + principes des arrangements de sécurité " ( Aims and Principles of Security + Arrangements ) qui réaffirme le principe selon lequel la sécurité de l'une + des deux parties ne doit pas être aux dépens de la sécurité de l' autre + partie . +

+

+ En l' espace de quelques mois à peine, Israéliens et + Syriens auraient accompli des progrès fulgurants dans leur marche vers la + paix . + Une nouvelle ère allait s' ouvrir pour la région grâce à + la " clef " syrienne sans laquelle il n' y a pas de paix globale viable au + Moyen-Orient . + L' État hébreu allait pouvoir consolider les acquis + obtenus sur les autres volets du processus de paix et se désengager + progressivement du Liban-sud . + L' un des principaux objectifs israéliens était bien + entendu de s' extirper de ce triangle infernal dans lequel l' état de guerre + froide avec la Syrie l' avait enfermé au Liban-sud . + Mais l' année 1996 ne sera pas celle de la paix + syro-israélienne . + Nous examinerons plus loin les perceptions et les + interprétations syriennes et israéliennes de ce " rendez-vous manqué " avec + l' histoire . + Mais ce court épisode des négociations avortées est + riche d' enseignements quant à la mécanique de fonctionnement de ce triangle + . + En effet, alors que la Syrie gère son couple avec le + Liban sur la base de la concomitance et l' indissociabilité des deux volets, + la partie libanaise a brillé par son absence avant de disparaître + complètement du paysage des négociations . + Il est vrai qu' en s' accrochant avec entêtement à l' + application inconditionnelle de la résolution 425, la délégation libanaise + s' est engagée, dès l' ouverture du processus à Madrid en 1991, dans un + dialogue de sourds avec les représentants israéliens qui refusaient de + négocier sur la base de une résolution qui n' offre, selon eux, aucune + garantie de sécurité pour l' État hébreu . + Mais l' explication de l' inexistence des négociations + libano-israéliennes réside ailleurs . + Au moment où les pourparlers syro-israéliens démarrent + sur des bases encore incertaines, le Liban - et non sa partie sud - + constitue paradoxalement le seul point non litigieux entre les deux parties + . + Les projets grandioses du tandem Begin / Sharon au pays + de le Cèdre ne constituent plus aujourd'hui qu' une parenthèse amère dans + une politique qui, depuis l' entrée des troupes syriennes au Liban en 1976, + s' est appuyée avec constance sur le " dialogue de la dissuasion " entre + Damas et Tel-Aviv . + Au-delà de ses aspects techniques, ce modus vivendi + était bâti sur une reconnaissance mutuelle par ces deux puissances d' + intérêts de sécurité vitaux dans ce pays . + Loué par les uns pour sa fonction stabilisatrice, + dénoncé par les autres pour son cynisme à l'égard de un pays réduit à n' + être plus qu' une zone-tampon, cet accord a été sérieusement menacé par l' + opération " Paix en Galilée " en 1982 dont l'un des objectifs majeurs était + d' éliminer toute présence syrienne du Liban en y installant un État dominé + par les maronites et allié d' Israël . + Le redéploiement israélien en 1985 renouait avec la + politique libanaise suivie par l' État hébreu dans les années 70 + privilégiant le maintien du statu quo dans les relations avec Damas et + limitant le champ de son intervention à la zone de sécurité qu' elle a + établie depuis dans le sud du Liban . +

+

+ La réalité stratégique du couple syro-libanais n' a pas + constitué - et ne constituera pas - un obstacle dans les négociations + syro-israéliennes . + Résignés et même soulagés pour certains d' une prise en + charge syrienne du Liban, les Israéliens soutiennent dans leur + quasi-unanimité l' option d' un retrait conditionnel du Liban-sud qui + renforcerait la sécurité de la frontière nord de l' État hébreu . + L' un des leitmotivs de les responsables politiques et + de les représentants de l' intelligentsia est qu' Israël n' a aucune visée + territoriale ou revendication idéologique au Liban et particulièrement dans + sa partie sud . + L' autre réalité est le sentiment mélangé de + désillusion, d' amertume et de ressentiment à l'égard de les Libanais et + plus particulièrement des maronites . + David Kimche , qui a pris une part active à les + négociations israélo-libanaises et à l' élaboration de le traité avorté de + le 17 mai 1983 , parle de terrible déception alors que Yossi Olmert, avec + beaucoup moins de distance et de retenue, affirme qu' aucun Libanais, qu' il + soit chrétien ou musulman, ne mérite que lui soit versé une seule goutte de + sang israélien . +

+ + + + À propos de l' opportunité manquée ... + +

+ La version syrienne la plus élaborée et la plus + détaillée en est fournie par le principal négociateur syrien, ambassadeur de + Syrie à Washington, Walid al-Moualem . + La responsabilité de l' échec des pourparlers de Wye + Plantation est rejetée sur la partie israélienne et plus spécifiquement sur + Shimon Pérès qui a décidé, dans la foulée, la suspension des négociations, + l' organisation d' élections anticipées et le déclenchement d' une vaste + offensive au Liban en avril 1996 . +

+

+ Selon l' ambassadeur syrien, Itzhak Rabin et Shimon + Pérès avaient chacun leur style et obéissaient à un rythme de négociations + différent . + Le premier était méfiant, réticent, avançait prudemment + et à petits pas . + Devenu Premier ministre, Shimon Pérès était mû par un + sentiment d'urgence . + Il désirait entrer en campagne électorale avec un accord + syro-israélien clefs en main . + Les deux pierres d' achoppement sur lesquelles butait l' + accord final étaient liées aux arrangements en matière de sécurité et à la + nature de la " normalisation " . + Les exigences israéliennes en matière de sécurité + étaient jugées inacceptables pour les Syriens qui réclamaient l' application + du principe de symétrie concernant les postes de surveillance avancés et les + zones démilitarisées . + Sur le dossier de la normalisation, les Syriens + opposaient à la vision israélienne d' une " paix chaude ", une normalisation + graduelle, en faisant prévaloir qu' il est encore prématuré pour l' opinion + publique syrienne d' assimiler et d' accepter un passage brutal d' une + situation de guerre à une situation de paix . + Sur le volet du retrait du Golan et de sa profondeur, + Walid al-Moualem et le président Assad lui -même ont affirmé que les + Israéliens, conformément à la condition posée par les Syriens comme + préalable à la poursuite des négociations, s' étaient dès 1994 engagés sur + le principe d' un retrait jusqu' aux lignes du 4 juin 1967 . +

+

+ Si l' on a une version monolithique prévisible en Syrie, + les Israéliens en revanche sont partagés sur l' interprétation et les + implications de cette opportunité manquée . + Le débat oppose ceux qui croient que la paix était une + option stratégique réelle pour la Syrie à ceux qui restent convaincus que + les objectifs de Hafez al-Assad, une situation de non belligérance, étaient + fondamentalement différents de la paix telle que la conçoivent les + Israéliens . + Pour les tenants de la première thèse, un accord sous le + forme d' une " Déclaration de principes " était sur le point d' être conclu + . + L' opportunité manquée serait due à une erreur de calcul + de la part de le président Assad qui n' a pas voulu comprendre et entendre + qu' il était de sa tâche de convaincre l' opinion publique israélienne, très + réticente et en majorité encore opposée à un retrait total du Golan, de son + engagement réel pour la paix . + Une rencontre au sommet avec Shimon Pérès aurait + contribué à créer une dynamique propre . + En refusant d' effectuer ce geste symbolique en + direction de les Israéliens, il aurait contraint celui -ci à suspendre les + négociations et à provoquer des élections anticipées . + Pour les tenants de l' autre thèse, le président syrien + a fondamentalement peur de la paix en raison de ses implications sur la + stabilité du régime et sur le poids stratégique régional de la Syrie . + Son adhésion au processus de Madrid et au principe de " + La terre contre la paix " n' aurait été qu' une manoeuvre tactique pour + empocher les dividendes que lui valait en soi sa posture de négociation . + À l' inverse, la paix aurait à terme contribué à la " + banalisation " de l' acteur syrien en réduisant considérablement sa valeur + stratégique . +

+

+ L' un des enjeux du débat porte, comme de coutume en + Israël, sur la personnalité de Hafez al-Assad . + De plus en plus de voix s' élèvent qui considèrent que + le président syrien constitue un obstacle à la paix et qu' Israël devrait + attendre l' après-Assad avant de relancer un quelconque processus de + négociations avec la Syrie . + Certaines figures traditionnelles du Likoud, tel Yossi + Olmert , mettent en cause la légendaire habileté politique et manoeuvrière + du président syrien en affirmant que celui -ci n' a jamais su transformer + les " cartes " dont il disposait en atouts tangibles . + De l' autre côté du spectre politique, des personnalités + telles que Itamar Rabinovitch, principal négociateur et fin connaisseur des + questions syriennes, ne disent pas autre chose en qualifiant Hafez al-Assad + d' homme du passé ", foncièrement conservateur et qui n' a jamais réussi à + bien saisi +

+

+ Personne n' est en mesure aujourd'hui de confirmer ou d' + infirmer la thèse courante selon laquelle si Shimon Pérès avait remporté les + élections, une " Déclaration de principes " aurait été signée en l' espace + de quelques mois, prélude à un accord de paix global . + Rétrospectivement, il est assez troublant de constater + que l' opinion publique israélienne ne conserve pas le sentiment d' une + opportunité historique manquée avec la Syrie . + Est -ce parce que Hafez al-Assad a, avec consistance, + refusé de s' adresser directement à elle comme le lui demandait avec + insistance la partie israélienne ? + En outre, Itzhak Rabin s' était engagé à soumettre cet + accord sur le Golan à référendum, prenant par là un gros risque, la société + israélienne n' étant guère acquise à la formule " La paix en échange de la + terre " appliquée à la Syrie . + Enfin, deux visions quasi irréconciliables de la paix + continuaient à s' opposer : la paix est conçue par Damas comme un moyen de + contenir Israël dans ses frontières, alors que pour la partie adverse la + paix constitue une fin en soi devant se traduire par une normalisation + totale des relations tout en garantissant à l' État hébreu les conditions + optimales de sécurité . +

+

+ Selon toute probabilité, un arrangement était sur le + point d' être conclu bien que il soit difficile d' en déterminer les termes + et le contenu . + Les responsables israéliens qui ont été impliqués très + dans les négociations sont très évasifs sur le sujet . + Selon Itamar Rabinovitch, il n' y aurait eu aucun accord + entre les deux parties sur les postes de surveillance avancés ou sur les + zones démilitarisées . + En outre, la délégation israélienne aurait bien demandé + un redéploiement de l' armée syrienne mais non une réduction de la taille + des forces armées, contrairement à les affirmations de la délégation + syrienne . + Quant au retrait du Golan, il n' aurait été abordé que + de façon très hypothétique . + La récurrence du terme " hypothétique " dans le discours + officiel israélien , de droite comme de gauche , s' agissant de le principe + même de le retrait laisse quelque peu sceptique quant à l' imminence de + cette paix manquée . + Il est évident que la grande prudence stratégique de + Hafez al-Assad et ses réserves idéologiques concernant le processus de + normalisation avec l' État hébreu ne sont pas seules en cause . + Les perceptions israéliennes de la Syrie restent + fondamentalement négatives et il n' est pas sûre qu' une poignée de main + entre Shimon Pérès et Hafez al-Assad aurait suffi à calmer les craintes des + Israéliens, nourries par trente ans de campagne selon laquelle renoncer au + Golan, c' est renoncer à la sécurité de la Galilée . + Enfin, on semble déceler quelques notes discordantes + entre Shimon Pérès et Uri Savir d' un côté, et Itamar Rabinovitch - qui + avait été nommé par Itzhak Rabin - de l' autre . + Bien que il n' en ait jamais fait état publiquement, + Itamar Rabinovitch ne semblait partager ni l' empressement de Shimon Pérès à + vouloir conclure un accord, ni son enthousiasme pour donner un contenu + nouveau plus économique et culturel aux négociations dans le cadre de sa + vision du " Nouveau Moyen-Orient " . +

+

+ L' anecdote qui illustre bien la distance " + psychologique " qui séparait les deux parties , syrienne et israélienne , + est celle relative à la volonté de Shimon Pérès, en pilote averti, de " + voler haut et vite " ( to fly high and fast ) . + Il usait de cette métaphore pour convaincre ses + interlocuteurs syriens qu' il était dans leur intérêt et leur sécurité + réciproques d' accélérer le rythme des négociations et d' en changer les + modalités, en provoquant une rencontre au sommet avec Hafez al-Assad et en + élevant les négociations directes au niveau de les chefs d' État et de + gouvernement . + À cela, les Syriens rétorquaient qu' il était certes + important de " voler " mais qu' il était tout aussi important de ne pas se + tromper sur le lieu et le moment de l' atterrissage . +

+ + + + + Les scénarios + +

+ Les deux scénarios identifiés et analysés ici sont ceux qui + déterminent une configuration spécifique du triangle syro-libano-israélien, avec + ses prolongements sur les situations internes, et ses implications régionales et + internationales propres : le scénario du statu quo et l' option d' un retrait + israélien du Liban-sud . + Ces deux cas de figure comportent des variantes + intermédiaires que sont les risques d' escalade militaire et même de guerre + ouverte ou les percées et les progrès sur le front diplomatique . + Néanmoins, l' effondrement de la dynamique et de l' + architecture de le processus de paix israélo-arabe a réduit l' éventail des + options . + Le triangle syro-libano-israélien se situe aujourd'hui dans + cette zone grise, intermédiaire, entre l' option de la paix et celle de la + guerre, mais qui reste une zone de crise et de turbulences . +

+ + + Maintien du statu quo actuel + +

+ Le scénario de " ni guerre , ni paix " est sans aucun + doute le plus plausible aujourd'hui concernant l' évolution à moyen terme du + triangle syro-libano-israélien . + La perspective d' une reprise des négociations s' + éloigne au fur et à mesure que la confusion politique s' accroît en Israël . + Contrairement à ce qui se passe sur le front intérieur, + en Palestine, il n' y a pas ici de sentiment d'urgence pour Israël, sauf au + Liban-sud . + Mais le gouvernement de Benyamin Netanyahou semble bien + déterminé à ne céder sous aucun prétexte aux pressions qu' exerce Damas via + le Hezbollah pour ramener la partie israélienne à la table des négociations, + sur la base de la paix en échange du double retrait du Golan et du Liban-sud + . + D'ailleurs, le Premier ministre estime que le Golan ne + constitue pas une priorité pour le président Assad . + La stabilité interne, le rôle de la Syrie à le Liban , + ses relations avec les États-Unis et son poids régional sont, selon lui, des + enjeux autrement plus vitaux . +

+

+ Parallèlement, les deux puissances israélienne et + syrienne redoublent de vigilance pour éviter l' escalade et la confrontation + militaire directe . + Le retour de part et d'autre au discours belliqueux et + radical qui caractérisait les relations entre les deux États avant Madrid , + les rumeurs de surarmement et de mouvements de troupes , ne sauraient faire + oublier que, depuis la guerre d' octobre de 1973 et les accords de + désengagement sur le Golan, la frontière syro-israélienne est, comparée au + foyer de tension permanent du Liban-sud, un îlot de paix . +

+

+ Certains stratèges israéliens, minoritaires , ont + pourtant élaboré des scénarios de conflit entre Damas et Tel-Aviv, qui se + fondent sur l' hypothèse centrale que la situation de statu quo n' est + viable ni pour l'une ni pour l' autre des deux parties soumises à des + échéances internes et à des pressions internationales croissantes . + Il ne fait pas de doute que la Syrie maintiendra au + Liban-sud une pression militaire indirecte aussi forte que le lui permettent + les lignes rouges fixées par l' accord de cessez-le-feu d' avril 1996 - sans + impliquer ses 35 000 soldats stationnés au Liban - et aussi longtemps que le + gouvernement israélien en place refusera de reprendre les négociations là où + elles se sont arrêtées . + Délimitée géographiquement à la zone de sécurité, la + guerre d' usure que se livrent le Hezbollah ( 1 500 hommes ) et l' armée + israélienne épaulée par l' ALS ( Armée de le Liban-sud qui compte 2 500 + hommes ) , comporte certes des risques de dérapage, comme en 1993 et 1996, + lors de les deux opérations " Justice rendue " et " Raisins de la colère " . + Néanmoins, les règles du jeu scrupuleusement respectées + par Israël et la Syrie depuis l' entrée de les troupes de Damas en 1976 - + règles que la création de le Comité de surveillance de le cessez-le-feu n' a + d'ailleurs fait que formaliser vingt ans plus tard - ont instauré des + mécanismes efficaces d' endiguement de ces risques . + Une escalade militaire généralisée dont le Liban-sud + serait le détonateur ne pourrait, dans le contexte actuel, que venir d' une + décision stratégique israélienne visant à en découdre par la force avec le + Hezbollah, pacifier sa frontière nord sans avoir à payer un quelconque prix + à la Syrie . + Mais le syndrome libanais en Israël pèse de tout son + poids, psychologique certes mais également politique . + La succession de revers que continue à subir Tsahal à l' + intérieur même de sa zone de sécurité ne fait que raviver ce sentiment d' + échec et d' impuissance, relançant le débat public interne sur le maintien + de la zone de sécurité, sur lequel nous reviendrons plus loin . + Outre les fortes résistances de l' opinion publique à + toute nouvelle expédition chez le petit voisin au nord, le gouvernement + israélien doit également compter avec les oppositions et les divisions qui + se sont développées au sein de son propre état-major sur l' opportunité d' + une nouvelle action militaire pour " casser " le statu quo actuel et y + imposer un nouvel ordre garantissant la sécurité " absolue " à la fois des + populations du nord mais également celle des soldats de Tsahal . + Que ce soit une opération punitive massive prenant en + otage la population civile libanaise ( à l'instar de les " Raisins de la + colère " ) ou l' extension de la zone de sécurité vers le nord ou encore une + attaque ciblée contre les positions de l' armée syr aucune de ces trois + variantes de l' option militaire n' apparaît dans le contexte actuel comme + une stratégie gagnante . + Aucune ne semble susceptible d' échapper à la logique + de l' enlisement qui, depuis 1982-1985, est perçue comme une " malédiction " + proprement libanaise où l' arme militaire finit par se retourner + politiquement contre son utilisateur . +

+

+ En outre, il va sans dire que le contexte régional et + international actuel ne se prête guère à une nouvelle action militaire + israélienne au Liban . + Le désengagement et la passivité relatives de l' + Administration américaine à le Proche-Orient sont incontestablement l'un des + éléments du statu quo actuel . + Dans le même temps, les conséquences diplomatiques du + blocage du processus de paix et les réalignements géostratégiques qui se + dessinent à le Moyen-Orient , en même temps que la vague croissante d' anti + américanisme dans le monde arabe , n' augurent rien de bien rassurant à + terme pour les intérêts et la position des États-Unis dans la région . + L' activisme diplomatique tous azimuts que déploie la + Syrie pour parer à les risques d' isolement que l' élection de Benyamin + Netanyahou avait à un moment fait craindre, notamment par le biais de la + consolidation des liens stratégiques avec la Turquie, a porté ses fruits . + Le soutien réitéré apporté par l' Égypte et l' Arabie + Saoudite à Damas , leur dénonciation quotidienne de la politique israélienne + et de la complaisance américaine , leur refus de participer à le sommet + économique de Doha de novembre 1997 , puis leur part constituent autant de + signaux d'urgence lancés à Washington par ses deux alliés les plus fiables + dans la région . + Il est peu probable qu' à un moment où la capacité de + médiateur de l' Administration américaine est sérieusement mise en cause par + ses partenaires arabes, celle -ci avalise une action militaire israélienne + au Liban . + Échaudé par le coup de poker électoral qui a précipité + Shimon Pérès dans la désastreuse opération " Raisins de la colère ", + Washington ne voudrait en outre surtout pas prendre le risque de condamner + ainsi le volet syrien des négociations, ce qui signerait l' arrêt de mort du + processus . + Tant que la partie syrienne continuera à se montrer + disposée à reprendre les négociations avec Israël sur la base de " ce_NEW_ + continuera à se montrer disposée à reprendre les négociations avec Israël + sur la base de " ce disposée à reprendre les négociations avec Israël sur la + base de " ce avec Israël sur la base de " ce sur la base de " ce qui a été + conclu à Wye Plantation ", les responsables américains veilleront à éviter + toute escalade militaire dont l' objectif premier serait pour le + gouvernement israélien d' imposer par la force l' option " Le Liban d'abord + " . + Le maintien du statu quo est un pis-aller aujourd'hui + pour Washington qui a tant investi dans le processus de paix et qui peut se + targuer d' avoir réalisé de remarquables percées sur le dossier + syro-israélien en un laps de temps assez court, compte tenu de l' + antagonisme profond qui opposait les deux parties . + Il n' est pas question de revenir sur les acquis de Wye + Plantation, qu' il faut geler en attendant que le verrou israélien se + débloque, soit par un bouleversement de la donne interne, soit par un + changement de l' état d' esprit de la communauté juive américaine et de ses + puissants groupes de pression dans le sens de une plus grande fermeté à + l'égard de le gouvernement actuel afin que il réactive le processus de paix + . +

+

+ À ce jour, il n' y a donc pas eu ce dangereux glissement + que beaucoup redoutaient, entre le retour à un état de guerre froide entre + Israël et la Syrie et une détérioration incontrôlable de la situation au + Liban-sud . + L' autre front, celui de le Golan , pourrait -il se + rallumer dans ce contexte de regain de tension ? + Le gouvernement israélien pourrait -il être tenté de + porter le conflit en territoire syrien pour résoudre le dilemme dans lequel + il se retrouve pris aujourd'hui au Liban-sud du fait de sa propre + intransigeance sur le Golan et de l' absence d' une alternative militaire + crédible pour sortir du bourbier libanais ? + Cette option ne recueille pratiquement pas d' échos en + Israël même parmi les milieux les plus " syrophobes " au sein de la + coalition gouvernementale qui, redoutant l' ouverture d' un nouveau front + sur le Golan, préconisent d' infliger enfin un coup fatal à la présence + syrienne au Liban . + Toutes les opérations israéliennes dans ce pays n' ont + effectivement jamais pris pour cible les positions de l' armée syrienne dans + la Békaa ( à l'exception de les frappes préventives de 1982 ), alors même + que c' était Damas et non Beyrouth qui était politiquement visée . + Il est peu probable que l' option militaire contre la + Syrie, avec toutes ses conséquences incontrôlables en termes de sécurité + pour l' État hébreu, fasse plus d' émules au sein de l' opinion publique + comme de l' establishment militaire et politique, et ce, tant que Hafez + al-Assad continuera, comme il l' a toujours fait, de se conformer aux + fameuses lignes rouges au-delà desquelles il exposerait son pays à la + supériorité militaire écrasante de Tsahal . +

+

+ Certains stratèges israéliens, minoritaires , n' + écartent pourtant plus l' éventualité d' une guerre limitée que + déclencherait le président syrien pour sortir de l' impasse politique + devenue intenable . + Les tenants de ce scénario reprennent à contre-pied une + thèse communément partagée - par des hommes politiques aussi différents que + Itamar Rabinovitch et Benyamin Netanyahou - selon laquelle Hafez al-Assad n' + aurait jamais été pressé de signer un accord de paix sur le Golan . + au contraire rétorquent ceux -là, le président syrien se + trouve aujourd'hui dans la même situation d'urgence que Yasser Arafat ou que + Shimon Pérès à la veille des élections qui allaient sceller politiquement + son sort . + Il partagerait également ce même sentiment d' amertume + et de frustration d' avoir laissé la " victoire " lui échapper alors qu' il + était si proche de le but : le retour du Golan sous souveraineté syrienne . + Privé d' options diplomatiques pour libérer le Golan et + face à l' inertie de la communauté internationale, Hafez al-Assad pourrait + être tenté par une opération militaire sur le modèle de la guerre d' octobre + 1973, sous la forme de une incursion limitée au Golan dans la zone du mont + Hermon, forçant ainsi Américains et Européens à intervenir rapidement pour + prévenir les risques d' escalade et relancer les négociations . + Ce scénario reste peu convaincant, ne serait -ce que par + la place centrale qu' il accorde à la psychologie du président syrien qui, + arrivant au seuil de son existence et à l'heure terrible des bilans, + opterait brutalement pour un revirement de la stratégie qui a été la sienne + depuis 1973 et qui a été globalement gagnante en termes de poids régional, + pour se précipiter tête baissée dans une confrontation militaire avec + Israël, dans une ultime tentative de jouer quitte ou double : c' est-à-dire + récupérer le Golan ou perdre tous les acquis engrangés jusque-là, dont la + mainm + En outre et sans être un fin stratège, on voit mal selon + quelle logique Israël céderait à une pression militaire syrienne sur le + Golan, en acceptant de reprendre les négociations selon les conditions + posées par Damas, alors que la guerre d' usure au Liban-sud n' a pas à ce + jour entamé l' intransigeance du gouvernement israélien . + Le président Assad - qui a toujours dans ses calculs + accordé une place centrale à les équilibres stratégiques - sait qu' une + tentative syrienne pour occuper par la force une partie du Golan entraînera + une riposte israélienne dévastatrice . + Les conditions qui prévalent aujourd'hui sont en outre + radicalement différentes du contexte régional et international qui a permis + à Anouar al-Sadate de récolter les fruits politiques d' une opération + militaire limitée dans ses objectifs . + Le président égyptien disposait alors d' atouts + stratégiques majeurs qui font défaut à Hafez al-Assad - et qui expliquent + d'ailleurs le choix historique de la Syrie de renoncer à la parité + stratégique avec l' État hébreu et d' accepter l' option de la paix : l' + effondrement de l' Union soviétique, le découplage des divers volets + égyptien, jordanien et palestinien, la disparition d' un " front " arabe + commun, etc . + Enfin, une défaite militaire de cette taille infligée à + l' armée syrienne risquerait fort de provoquer un cataclysme interne . + La dernière chose que souhaiterait le président syrien + est de se retrouver piégé dans une confrontation militaire avec Israël + . +

+

+ Hafez al-Assad continuera à privilégier l' option + actuelle de " ni guerre, ni paix " que la Syrie a connue de 1974 à 1991 + avant qu' elle ne se rallie au processus de Madrid . + La suspension des négociations a évidemment + considérablement réduit ses options . + Néanmoins, le président Assad a une longue expérience de + ces situations de statu quo et il sait comment en exploiter les failles et + tourner à son profit le processus de " pourrissement " actuel, pour préparer + les conditions de nouvelles négociations de paix . + Loin de le réduire à l' impuissance ou à la passivité, + la perpétuation de ce scénario le poussera de plus en plus à jouer de sa + capacité de nuisance en agissant sur quatre leviers : faire payer Israël un + prix de plus en plus lourd au Liban-sud ; geler tout processus de + normalisation entre Arabes et Israéliens et renforcer son soutien aux + mouvements d' opposition aux accords d' Oslo ; jouer sur les tensions entre + Tel-Aviv et Washington ; et enfin rentabiliser au mieux les deux cartes, + iranienne et irakienne . +

+

+ Le scénario du statu quo réduit donc plutôt que il ne + favorise les risques d' escalade militaire . + En revanche, il n' est pas immuable en ce sens que l' on + est entré, non pas dans une situation de gel du processus de paix, comme l' + auraient souhaité ses architectes américains, mais dans une phase de + régression . + En effet, tels les deux accords de paix égypto-israélien + et jordano-israélien, si certains acquis semblent aujourd'hui irréversibles, + la paix des peuples régresse de façon assez inquiétante . + Pour certains, cela relève d' une vision romantique et + angélique de la réconciliation historique des sociétés arabes et + israélienne, bien éloignée des véritables impératifs et intérêts politiques, + économiques et stratégiques censés guider le processus de paix . + Mais, si les États arabes peuvent décider de faire la + paix dans un premier temps sans leurs peuples, ils ne peuvent la faire + contre eux . + Le raidissement et même la radicalisation des opinions + publiques arabes vis-à-vis d' Israël ont aujourd'hui des réminiscences d' + une époque que l' on croyait révolue depuis une dizaine d' année : celle du + refus du fait accompli israélien . + Un tel état de chose, s' il se prolongeait , aurait des + incidences politiques et stratégiques dans la mesure où la marge de + manoeuvre des États arabes se retrouverait progressivement réduite vis-à-vis + d' Israël mais aussi de Washington . + Déjà affaiblis sur le plan interne, ils seront de plus + en plus contraints à répondre de leurs choix face à des sociétés qui ne + voient guère se matérialiser les dividendes de la paix et face à une + contestation politique interne, majoritairement islamiste, opposée à la + normalisation avec l' État hébreu . + Autant que l' évolution politique interne en Israël ou + la question de l' après-Assad, cette donnée est essentielle dans l' + évaluation des différents scénarios et de leur probabilité . +

+

+ La principale clef du statu quo actuel réside sans aucun + doute en Israël . + En dépit de l' opposition virulente de l' ensemble des + élites - hommes politiques, intellectuels, armée, services de sécurité et de + renseignements - et d' une position de plus en plus inconfortable au sein de + son propre parti, le Premier ministre semble être passé maître dans l' art + de la survie politique . + Si le maintien de Benyamin Netanyahou au pouvoir et sa + réélection en l' an 2000 semblent constituer une garantie contre la reprise + des négociations syro-israéliennes, rien ne permet d' affirmer aujourd'hui + qu' un changement de la donne politique israélienne, à moyen terme, + débloquera l' impasse actuelle . + Dans tous les cas de figure envisagés, motion de censure + contre le gouvernement ( qui requiert 61 voix au sein de la Knesseth ) ou + contre le Premier ministre ( 80 voix ), provoquant des élections anticipées + dans le premier cas, et la nomination d' un nouveau chef de gouvernement + dans l' autre, il est probable que le Golan et la paix avec la Syrie ne + constitueront pas des enjeux prioritaires tant au niveau de l' opinion + publique que de la classe politique . + Ce désintérêt s' explique par le fait que ces enjeux ne + sont pas pour l' heure vitaux pour la sécurité d' Israël . + Il est vrai que la frontière syro-israélienne est la + plus sûre, à telle enseigne que le Golan et le lac de Tibériade sont + aujourd'hui les lieux de villégiature privilégiés des Israéliens, les colons + eux -mêmes se reconvertissant massivement dans le secteur touristique + . +

+

+ En dépit de ses professions de foi préélectorales que le + Golan restera israélien et qu' il s' y emploiera pour cela, la position de + Benyamin Netanyahou sur la paix avec la Syrie est plus ambivalente qu' il n' + y paraît . + Ainsi, à la veille de la première tournée dans la région + du secrétaire d' État américain, Madeleine Albright , à le mois de septembre + 1997 , de les rumeurs persistantes ont circulé dans les médias israéliens + sur des messages secrets que le Premier ministre aurait fait parvenir à + Hafez al-Assad, via Dennis Ross et / ou Uzi Arad, son conseiller politique, + pour examiner les possibilités d' une reprise des négociations avec la Syrie + . + Le Premier ministre aurait proposé une version édulcorée + de la formule lancée par Itzhak Rabin et reprise par Shimon Pérès, selon + laquelle la profondeur du retrait n' est plus proportionnelle à la + profondeur de la paix, mais aux garanties de sécurité que Damas est prête à + concéder à l' État hébreu sur le Golan . + Bien que le cabinet du Premier ministre ait confirmé la + nouvelle, il a refusé d' en divulguer la teneur . + Benyamin Netanyahou est prisonnier non seulement de son + approche idéologique - que l' on peut résumer concernant la Syrie par " la + paix avec le Golan " - mais également de ses impératifs de survie politique + au quotidien . + Toute concession sur le Golan risque en effet de + provoquer l' effondrement de sa propre coalition . + Avigdor Kahalani, ministre de la Sécurité intérieure et + leader de le parti de la " Troisième voie " , l'un des officiers ayant + combattu sur le Golan , est formellement opposé à toute forme de restitution + du plateau vital, selon lui, pour la sécurité de l' État hébreu . +

+ + + + Variations autour du scénario du retrait unilatéral du + Liban-sud ... ou comment décomposer le triangle ? + +

+ Impensable à la veille de l' opération " Raisins de la + colère ", ce scénario avec toutes ses variantes fait désormais partie du + domaine du " politiquement " envisageable . + Il a été retenu ici en raison de l' évolution du débat + en Israël sur le Liban qui, en moins de deux ans, a acquis une acuité sans + précédent . + Le tabou qui , depuis 1982 , inhibait la liberté de + débattre de la politique libanaise de l' État hébreu a été levé . + L' audience que recueille l' option de le retrait + unilatéral de le Liban-sud s' est élargie de façon spectaculaire en l' + espace de deux ans à peine . + Les causes sont liées à la prise de conscience, déjà + latente mais accélérée par le bilan négatif des " Raisins de la colère ", du + fait qu' Israël n' a pas les moyens de gagner cette guerre d' usure au + Liban-sud et que la zone de " sécurité " est devenue en soi une source d' + insécurité où de jeunes soldats israéliens continuent de payer de leur vie + une politique que certains jugent " archaïque " et dépassée . + Une autre raison fondamentale à cette remise en question + de la légitimité même de les arguments sécuritaires , qui justifient le + maintien de la zone de sécurité , est liée à l' arrêt net et brutal du + processus de paix avec la Syrie . + Tant que les négociations syro-israéliennes semblaient + en bonne voie et sur le point d' aboutir à un accord global, incluant le + règlement du problème libanais, les victoires de la guérilla remportées par + le Hezbollah avaient moins d'importance . + L' impasse à le Liban-sud était vécue comme un mal + nécessaire mais provisoire . + Alors qu' aujourd'hui l' option de la paix avec la Syrie + semble durablement enterrée, des voix de plus en plus nombreuses s' élèvent + en Israël pour réclamer une révision de la politique libanaise et une + redéfinition de ses objectifs à la lumière de la situation actuelle . + Ce sentiment d'urgence au Liban-sud est exacerbé aussi + par le nouveau cadre imposé par l' accord de cessez-le-feu qui a mis un + terme à l' opération " Raisins de la colère " d' avril 1996 et a contribué à + rétrécir considérablement le champ des options israéliennes . + Cet arrangement impose des conditions restrictives à l' + armée israélienne rendant à terme sa position intenable . + Le système dans le cadre duquel opère l' armée + israélienne à le Liban-sud est devenu de plus en plus rigide, ne serait -ce + qu' en raison de l' existence du Comité de surveillance du cessez-le-feu qui + bride l' action de l' armée israélienne et neutralise en grande partie sa + puissance de feu en lui interdisant de s' en prendre aux civils . + En outre, la présence d' Américains et de Français au + sein de ce comité a de facto contribué à une forme d' internationalisation + du conflit . + Sur le plan militaire et en dépit de les récentes + déclarations du ministre de la Défense sur les " bons résultats " obtenus + par l' armée israélienne grâce à la mise en oeuvre de tactiques de combat + plus performantes, Tsahal reste astreint à une position défensive face à le + Hezbollah dont les méthodes de guérilla se sont considérablement affinées au + cours de ces dix dernières années et qui semble contrôler parfaitement le + terrain . + Pour la première fois depuis l' instauration de la zone + de sécurité, le nombre de tués israéliens a dépassé en 1997 celui des + Libanais, civils et combattants du Hezbollah confondus . +

+

+ La question du maintien de la zone de sécurité est + devenue un facteur de division aussi bien parmi la classe politique qu' au + sein de l' état-major de l' armée qui se garde pourtant d' étaler au grand + jour ses discordances internes . + L' option du retrait unilatéral, total ou partiel , + provoque un débat public particulièrement vif entre partisans et opposants . + Les prises de position sur cette question transcendent + les lignes de clivages traditionnels Likoud / Parti travailliste et + finissent par brouiller encore davantage un échiquier politique déjà confus + . + Ainsi, si la " colombe " travailliste, Yossi Beilin, et + le " faucon " du Likoud et ministre des Infrastructures nationales, Ariel + Sharon , soutiennent tous deux l' option de le retrait unilatéral , leurs + motivations sont loin de être les mêmes . + L' architecte de l' opération de 1982 " Paix en Galilée + ", qui rejoint par là les positions de le parti de la " Troisième voie " , + est favorable à un retrait unilatéral, à la seule condition qu' il ne soit + pas négocié avec les Syriens . + L' objectif est non seulement de priver la Syrie de son + atout-maître, mais également de dissocier les deux volets libanais et syrien + . + Il ne s' agit plus de l' option " Le Liban d'abord ", + mais de l' option " Le Liban seulement " . + Le retrait se transforme alors en une carte contre la + Syrie . + Mais l'un des arguments majeurs de Ariel Sharon reste + qu' Israël doit pouvoir décider en toute liberté du moment, des modalités et + des conditions d' un retrait . + Yossi Beilin et d'autres, dont l' Association des 4 + mères " de soldats israéliens servant au Liban-sud, s' appuient davantage + sur des arguments de type humanitaire pour démonter le raisonnement + stratégique et sécuritaire qui sous-tend le maintien de cette + Le nombre de soldats israéliens tués au Liban ( 1 200 + environ depuis 1982 ) et le bilan chaque année un peu plus élevé devraient, + selon eux, inciter les responsables israéliens à changer de politique . + Ils soutiennent que Tsahal serait bien plus en mesure + de défendre la sécurité de l' État d' Israël à partir de le territoire + israélien . + À l' extrême gauche de l' échiquier politique, on + retrouve des opposants au retrait tels que le député Yossi Sarid ( Meretz ) + - l'un des plus virulents critiques de l' opération " Paix en Galilée " - + qui redoute dans ce cas de figure un déluge de katioushas sur le nord d' + Israël, contraignant l' armée israélienne à revenir en force au Liban en y + lançant une invasion massive, terrestre et aérienne . +

+

+ Le consensus apparent au sein de les forces armées sur + la nécessité de maintenir cette zone-tampon aussi longtemps que Israël et la + Syrie ne sont parvenus pas à un accord politique semble sérieusement ébranlé + . + Le doute commence à gagner un nombre croissant d' + officiers supérieurs du Commandement de la région nord quant à l' efficacité + d' une politique dont le but déclaré est de protéger la sécurité de la + frontière nord d' Israël sans pour autant exposer la vie des soldats + israéliens . + Bien que ces responsables militaires ne fassent aucune + déclaration publique sur une nécessaire révision de la stratégie israélienne + au Liban, certaines " fuites " laissent à penser que l' option d' un retrait + unilatéral fait de plus en plus d' émules jusqu' aux plus hauts échelons de + la hiérarchie militaire . + De l' avis de ces militaires, l' enlisement de Tsahal à + le Liban-sud commence à affecter sérieusement le moral des troupes alors que + l' assurance et la combativité du Hezbollah ne font que se renforcer sur le + terrain . + À l' inverse, l' ALS censée au départ être la cheville + ouvrière de tout le dispositif israélien à le sud est devenue au fil de le + temps et plus précisément depuis deux ans un allié de moins en moins fiable + et de plus en plus difficile à gérer et à contenir . + Plusieurs sources, israéliennes et autres , font état de + défections de plus en plus nombreuses en son sein de jeunes combattants qui + vont grossir les rangs du Hezbollah et / ou se transforment en agents + doubles transmettant au Hezbollah des renseignements sur les mouvements et + les opérations tactiques des troupes israéliennes . +

+

+ Contre les tenants de cette thèse, un noyau dur d' + officiers continue à défendre fermement le maintien de la zone de sécurité + comme un moindre mal . + Un retrait sans garantie de sécurité, même avec menaces + de représailles massives en cas de attaques de le Hezbollah sur le nord d' + Israël , serait un coup de poker aux risques incontrôlables, qui exposerait + directement les populations civiles . + Les combattants du Hezbollah s' étendraient tout au long + de la frontière et tenteraient des opérations d' infiltration en territoire + israélien . + Le retrait porterait également un coup fatal au prestige + de Tsahal vis-à-vis de l' opinion publique israélienne mais également arabe, + contrainte pour la première fois de se replier sous la pression d' une + guérilla de quelques milliers d' hommes . + Ainsi, selon Uri Lubrani, coordinateur des opérations + israéliennes à le Liban-sud , ce serait pure folie que d' envisager un + retrait dans les conditions actuelles, même assorti de mesures sécuritaires + et logistiques, impliquant une tierce partie, la France par exemple, qui en + garantirait la bonne application . + Il est convaincu que le maintien de la zone de sécurité + est la situation la moins coûteuse pour Israël en termes de sécurité . + Il considère l' option " Le Liban d'abord ", dans toutes + ses formulations et déclinaisons, comme mort-née, mais n' est pas partisan + pour autant de la réédition d' une attaque de type " Raisins de la colère " + . +

+

+ La pression croissante de l' opinion publique relayée + par le malaise dans les rangs de l' armée face à les succès militaires + remportés par le Hezbollah - notamment contre le fameux char d' assaut + Merkava, fleuron de l' industrie de l' armement israélienne + Néanmoins, la radicalisation de ce débat ne peut manquer + à terme de faire éclater les contradictions - et peut-être bien les + divisions internes - du gouvernement qui marche, par conservatisme ou + absence de consensus interne, dans les pas de son prédécesseur mais sans + avoir de direction précise . + S' agit -il de ne rien entreprendre au Liban qui puisse + y miner l' influence et la prédominance de la Syrie, seule puissance en + mesure de garantir une pacification de la frontière nord d' Israël + permettant aux troupes de Tsahal de se retirer en toute sécurité ? + Mais alors comment résoudre cette contradiction + inhérente à la position israélienne qui reconnaît à la Syrie les pleins + droits sur le Liban mais ne lui en concède aucun sur le Golan ? +

+

+ Les probabilités d' un tel scénario de retrait + unilatéral restent minces . + En dépit de l' acuité du débat, l' opinion publique ne + semble pas dans sa majorité gagnée par l' idée du retrait . + L' une des raisons à cela est liée à la perception + négative de la notion d' unilatéral " qui équivaudrait à " inconditionnel ", + donc à une forme de reddition de l' armée israélienne . + En réalité, aucun des acteurs principaux ne souhaite qu' + Israël le mette en pratique, surtout dans sa version inconditionnelle et non + concertée : ni les Syriens qui se retrouveraient privés de leur principal + levier de pression sur Israël, ni l' État libanais qui redoute l' + installation d' un vide stratégique au Liban-sud favorisant les tensions et + les règlements de compte intra-libanais, ni Washington et ses alliés arabes + - notamment l' Égypte et l' Arabie Saoudite qui ont officiellement avalisé + et soutenu la stratégie syrienne sur la " concomitance des deux volets " - + c +

+

+ Un tel cas de figure présente pourtant bien des + avantages du point de vue israélien, l' isolement du couple syro-libanais n' + en est pas des moindres . + Non point que l' État hébreu cherche à défaire ce couple + ; comme il a été souligné plus haut, aucun dirigeant israélien de droite ou + de gauche ne souhaite aujourd'hui s' immiscer dans les relations bilatérales + entre la Syrie et le Liban . + Mais, en renonçant à sa zone de sécurité, Israël aurait + réussi à s' extirper de ce triangle hors duquel le couple syro-libanais perd + l'un de ses éléments essentiels de cohésion et de légitimation . + Le redéploiement des troupes syriennes, prévu par les + accords de Taëf , serait de nouveau à l'ordre de le jour . + Par ailleurs, il n' est pas du tout sûr, contrairement à + les craintes exprimées par les opposants à un retrait unilatéral, que le + Hezbollah " poursuive " l' armée israélienne en Israël pour deux raisons + majeures . + La première est qu' il est très délicat pour la Syrie d' + apporter sa caution implicite à des opérations militaires menées en + territoire israélien, par crainte à la fois de l' ampleur prévisible de la + riposte israélienne et de la réprobation internationale que cela ne manquera + pas de susciter, de la part aussi bien des États-Unis et de l' Union + européenne que des alliés égyptien et saoudien de la Syrie . + La deuxième raison tient à la stratégie proprement + interne du Hezbollah qui prime sur toute autre considération d' ordre + régional . + La direction actuelle de le mouvement ne voudrait en + aucun cas mettre en péril les bénéfices politiques de plus d' une douzaine + d' années de résistance à l' occupation israélienne en " ouvrant ", en cas + de retrait des troupes de Tsahal, un nouveau front sur la frontière + libano-israélienne . + Le capital de sympathie et de soutien dont il bénéficie + sur le plan national et l' audience croissante qu' il s' est taillé au sein + de la communauté chiite face à le mouvement Amal pourraient en être + durablement affectés et menacer la survie même du mouvement sur la scène + politique libanaise . +

+

+ Malgré les avantages qu' elle présente, une telle + initiative israélienne constituerait un coup de poker, tant les risques + restent grands et imprévisibles . + Un bien timide ballon d' essai a été lancé avec l' + évacuation par l' ALS d' une douzaine de villages de la région de Jezzine . + Cette manoeuvre visait à tester la capacité de l' État + libanais à reprendre le contrôle des zones " libérées ", dans l' hypothèse + d' un retrait par étapes ( autre variante du retrait unilatéral ) . + Face à l' absence de réaction de la part tant du + Hezbollah que de l' armée libanaise, le gouvernement israélien semble pour + l' heure avoir renoncé à la carte " Jezzine d'abord " . + Mais cette option comme celle d' un retrait total + restent ouvertes . + Beaucoup dépendra de la configuration future des + rapports de forces internes en Israël dont il est difficile de saisir les + contours, et de l' évolution de la relation avec Washington . + Une impasse prolongée sur le dossier palestinien peut + également pousser le gouvernement israélien à cette forme de fuite en avant + en évacuant ses troupes de la zone de sécurité . + Il n' est pas exclu que Benyamin Netanyahou ait, en son + for intérieur, déjà pris cette décision et qu' il attende le moment opportun + pour abattre une carte qu' il estime gagnante . + L' ALS prend très au sérieux la possibilité d' un + retrait subit et non concerté de Tsahal, comme le prouvent les déclarations + de son commandant, Antoine Lahad, qui, pour la première fois, a publiquement + menacé Israël de représailles en cas de retrait unilatéral . +

+

+ Mais, si un tel retrait s' effectuait dans le contexte + actuel de blocage diplomatique, même sous la bannière de la résolution 425, + il ne contribuerait certainement pas à désamorcer le climat de tension . + L' État libanais serait bien en peine de reprendre le + contrôle du Liban-sud, bien que, techniquement, l' armée soit aujourd'hui + tout à fait en mesure de remplir le rôle prévu par les accords de Taëf . + Il devra faire face à un grave dilemme en cas de retrait + : soit laisser le champ libre au Hezbollah - sur instructions syriennes -, + soit déployer l' armée libanaise dans une région qui échappe totalement + depuis 1978 à l' autorité du pouvoir central et remplir le rôle de + garde-frontières au bénéfice de Israël . + La Syrie, quant à elle , célébrera à grands renforts de + médias et de déclarations triomphalistes la " libération " du Liban-sud + comme la victoire de la résistance libano-syrienne . + Mais le temps des festivités passé, le président Assad + devra relever ce défi qui met à plat sa stratégie de négociation face à + Israël . + Il pourrait opter pour l' escalade mais encore faudrait + -il qu' il puisse justifier au regard de la communauté internationale la + poursuite d' actions de " résistance " en territoire israélien . + des substituts au Hezbollah - trop identifié aujourd'hui + à la résistance libanaise contre l' occupation israélienne - devront être + trouvés qui agiront alors sous le slogan " Libérer la Palestine " . + Le président Assad pourrait se servir des principaux + mouvements d' opposition palestiniens qu' il abrite pour recréer un nouveau + " fathland " au Liban-sud, comme aux heures de gloire de la résistance + palestinienne au Liban . +

+

+ L' autre alternative - qui semble la plus probable - est + qu' il prendra sagement le temps de la réflexion, en évitant surtout de se + lancer dans une action précipitée qui risquerait de menacer son emprise sur + le Liban . + Son réflexe premier sera plutôt de chercher à protéger + la solidité du couple syro-libanais même s' il doit dans le même temps + mettre entre parenthèses son " combat " pour libérer le Golan . + Il sait qu' il dispose d' atouts non négligeables en cas + de retrait unilatéral israélien . + Le premier d' entre eux et le plus important est que + personne - ni la troïka libanaise, ni les pays arabes, ni Israël, ni l' + Iran, ni les États-Unis, ni même la France ou l' Union européenne - n' + exigera de la Syrie qu' elle se conforme enfin aux dispositions des accords + de Taëf qui prévoient le redéploiement puis le retrait des troupes + syriennes, selon un échéancier bien précis mais sans cesse repoussé en + raison de les " conditions exceptionnelles " que traverse le Liban, + autrement dit l' occupation israélienne et la nécessité vitale d' y mettre + un terme . + La crainte réelle d' un basculement du Liban dans la + guerre civile agit comme un repoussoir pour tous les acteurs régionaux ou + internationaux impliqués directement ou indirectement sur la scène libanaise + . + Même l' Iran - qui figure en tête de la liste de les " + rogue states " établie par l' Administration Clinton - ne serait pas + favorable à une rupture du statu quo intercommunautaire libanais issu de + Taëf qui a considérablement amélioré la position et le poids de la + communauté chiite . + Il est important de souligner à cet égard, contrairement + à la perception largement partagée en Israël, que Téhéran reste un acteur + extérieur au triangle syro-libano-israélien et que son influence sur le + Hezbollah a été démesurément exagérée . + Il ne s' agit pas de nier la réalité des faits, à savoir + que ce mouvement est né en 1985 de l' alliance syro-iranienne au Liban, à un + moment où il y avait une véritable prolifération de milices au Liban . + Mais ce mouvement a réussi à se hisser au rang de parti + politique et à s' affirmer, à travers sa participation au jeu électoral et + sa forte représentation parlementaire, comme un acteur à part entière sur la + scène politique libanaise - pour autant bien sûr que l' on puisse qualifier + de vie politique, l' immobilisme et la paralysie qui frappent les + institutions de la IIe République libanaise . + En tout état de cause, le jeu de Téhéran à le Liban a + toujours soigneusement évité de heurter de front ou de court-circuiter le " + maître et seigneur des lieux " syrien . + Les États-Unis s' abstiendront également d' exercer des + pressions dans ce sens pour les raisons qui ont été évoquées plus haut - + ménager la Syrie dans l' espoir d' un déblocage du processus de paix - et + parce que ils ne font guère confiance à la capacité de l' État libanais à + assurer la paix civile et à imposer son autorité sur l' ensemble du + territoire . + Quant aux Israéliens, ils seront plus que sensibles aux + arguments que la Syrie ne manquera d' agiter comme autant d' épouvantails + contre d' éventuelles pressions pour que elle retire ses troupes du Liban . + Le premier de ses arguments concerne la " porosité " de + la frontière libano-israélienne : seule Damas est aujourd'hui en mesure de + contrôler les groupes potentiels qui voudront se lancer dans de nouvelles + opérations de guérilla en territoire israélien . + Le deuxième argument, tout aussi porteur , est lié à la + question des 300 000 réfugiés palestiniens au Liban dont le sort est de plus + en plus incertain, compte tenu à la fois du refus de l' État libanais d' + envisager une quelconque solution d' intégration " et du déraillement du + processus d' Oslo . + Là encore, le rôle de la Syrie peut s' avérer vital . + Enfin, la position commune de la France, de l' Union + européenne et de la majorité de les pays arabes est que la Syrie doit + demeurer une partie centrale de tout accord ou " désaccord " dans le cas de + un retrait unilatéral israélien ... +

+ + + + + Conclusion + +

+ Le triangle syro-libano-israélien est aujourd'hui + complètement verrouillé par l' impasse du processus de paix . + Des trois parties prenantes à ce jeu triangulaire, c' est + sans conteste l' acteur israélien qui détient la clef d' un " déblocage " . + au terme de cette étude, il semble probable que l' option du + statu quo l' emportera côté israélien, tout au moins jusqu' aux prochaines + élections législatives . + Mais la scène politique israélienne reste confuse et son + évolution, même à court terme, demeure imprévisible ; ce qui n' est pas sans + déconcerter les amateurs de scénarios que nous sommes et qui avons appris qu' + une démocratie offrait plus de transparence et de lisibilité au niveau de sa + politique extérieure et de sa sécurité qu' une autocratie, et qu' elle était + naturellement plus encline à opter pour la paix . + Il n' est pas de notre propos ici d' analyser les mutations + sociopolitiques diverses que connaît l' État d' Israël . + Mais le processus de paix et son accélération en l' espace + de trois ans à peine ont eu l' effet d' un séisme sur une société contrainte de + se redéfinir dans son double rapport à son environnement resté étranger et à son + identité propre . + Le refus de l' assimilation que prône Benyamin Netanyahou n' + est que l'une des expressions de ce choc historique . + Il n' est dès lors pas acquis que son départ suffise à + remettre sur les rails le processus de paix . + Ehoud Barak , secrétaire général de le Parti travailliste , + lui -même , se garde bien de s' engager clairement sur le sujet . + Homme secret, il fait très peu de discours et se présente + toujours comme le successeur de Itzhak Rabin . + On suppose qu' une fois au pouvoir et disposant d' une + majorité confortable, il donnerait la priorité au volet palestinien . + Concernant les négociations avec le couple syro-libanais, + il adoptera à n' en pas douter la même approche que Itzhak Rabin et Shimon + Pérès, à savoir que la Syrie reste le passage obligé de tout règlement global . + Au mois d' août 1997, il avait envoyé par l'intermédiaire + de la délégation d' Arabes israéliens, en visite à Damas, une lettre au + président syrien dans laquelle il s' engageait à suivre la voie de la paix + tracée par Itzhak Rabin . +

+

+ Hafez al-Assad qui , à cette occasion , a loué les vertus d' + homme de paix de le président de le Parti travailliste , continuera à observer + avec beaucoup d' attention les évolutions politiques internes en Israël . + À mi-parcours entre la suspension des négociations début + mars 1996 et la fin du mandat de Benyamin Netanyahou en l' an 2000, le président + syrien n' a de meilleur choix que celui d' attendre en tablant sur le fait que + le temps joue contre le premier ministre israélien et discrédite les options qu' + il défend, en démontrant qu' il n' y aura pas de sécurité pour l' État hébreu + sans paix réelle . + Et cette paix doit passer par la restitution du Golan et l' + évacuation du Liban-sud tout en préservant l'une des victoires les plus + éclatantes de Hafez al-Assad : la consolidation de son hégémonie au Liban + . +

+ + + + TITRE : Scénarios syriens : processus de paix, changements internes et + relations avec le Liban + +

AUTEUR : Volker Perthes*

+ +

+ Il a fallu beaucoup de temps et de longs débats internes à la + Syrie avant d' accepter l' idée que le processus de négociations bilatérales et + multilatérales, lancé lors de la conférence de Madrid en 1991, pouvait à terme + déboucher sur une paix réelle avec Israël . + En effet, une large partie de l' élite politique comme + intellectuelle redoutait les conséquences de la paix et de la " normalisation " sur + la position régionale de la Syrie, sa stabilité interne et sa situation économique . + Damas est demeurée pendant un long moment sceptique quant à la + volonté réelle d' Israël de parvenir à un accord équitable et satisfaisant pour les + deux parties . + Ce n' est qu' en 1995 que les responsables syriens ont commencé + à croire qu' une base commune pouvait être trouvée avec le gouvernement travailliste + . + Et de fait, les négociations tenues à Maryland de décembre 1995 + à janvier 1996 ont été beaucoup plus sérieuses et poussées que tous les " rounds " + précédents . + C' est à ce moment -là, semble -t-il, que les Syriens ont pris + la décision de s' engager pleinement dans le processus de paix . +

+

+ Mais les choses allaient se dérouler autrement que prévu . + La victoire de Benyamin Netanyahou à les élections de 1996 a + pris les responsables syriens par surprise ; ils ne l' avaient évidemment ni + souhaitée, ni intégrée dans leur stratégie de négociation comme une éventualité + plausible . + Mais rien ne pourra les contraindre aujourd'hui à renégocier + avec le gouvernement du Likoud ce qui avait été déjà négocié avec ses prédécesseurs + ou de revenir sur les bases de l' accord tel qu' il semblait se préciser avec les + travaillistes, autrement dit un retrait israélien " total " du Golan en échange d' + une paix " totale " . +

+

+ Par conséquent, le scénario le plus probable , aussi longtemps + que le Likoud demeurera à le pouvoir , est la prolongation de la situation de " ni + paix, ni guerre " entre la Syrie et Israël, autrement dit la poursuite de la guerre + d' usure au Liban-sud avec toujours les risques d' escalade généralisée et d' une + confrontation directe entre les forces israéliennes et syriennes . + À court et moyen termes, le scénario le plus improbable reste + celui d' une reprise des négociations menant à terme à un accord de paix + syro-israélien, en raison soit d' un changement de l' équipe au pouvoir en Israël, + soit d' un revirement de stratégie de la part de le gouvernement actuel . +

+

+ Cette étude tente, pour chacun de ces deux cas de figure, d' + analyser les implications qui pourraient en résulter sur la situation interne de la + Syrie, sa position et sa stratégie régionales, en mettant plus particulièrement l' + accent sur les relations avec le Liban . + La " question de la succession " de le pouvoir syrien actuel + sera également abordée . + Enfin, quelques suggestions seront faites concernant plus + spécifiquement la politique européenne vis-à-vis de la Syrie, du volet + syro-israélien des négociations et du " couple " syro-libanais . +

+

+ Le lecteur devra garder à l' esprit les limites inhérentes à ce + genre d' exercice . + Les scénarios développés ici et leur probabilité de réalisation + se fondent certes sur des informations et une analyse objectives . + Il n' en demeure pas moins que les sociologues et politologues + ne sont pas pourvus de dons de voyance qui rendraient leurs prévisions infaillibles + . +

+ + + Ni guerre, ni paix " + +

+ En supposant que le gouvernement de Benyamin Netanyahou se + maintienne au pouvoir en Israël, il est probable que l' impasse actuelle du + processus de paix persiste surtout au niveau de son volet syrien . + Cela d' autant plus que la prolongation de cette situation + instable de " ni guerre , ni paix " - qui prévaut d'ailleurs entre Israël et la + Syrie depuis 1974 - est perçue par beaucoup, notamment parmi les responsables de + la politique moyen-orientale à Washington, comme étant la plus favorable . + Pour la ligne " dure " israélienne, un traité de paix avec + la Syrie n' a jamais été considéré comme valant la perte du Golan ; les + dirigeants syriens sont à cet égard honnêtes quand ils affirment que, pour eux, + le temps ne presse pas . + Si les deux parties peuvent s' accommoder du statu quo + actuel, elles ont un égal intérêt à éviter la guerre ouverte et réussiront en + toute probabilité - comme l' expérience passée tend à le démontrer - à le faire + . +

+ + + L' environnement régional et international + +

+ L' intransigeance israélienne et l' impasse du processus + de paix ont contribué jusque-là à renforcer la position de la Syrie + vis-à-vis de ses alliés dans la région . + Dans le court et moyen termes au moins, les alliés + arabes de la Syrie, autrement dit ses partenaires de la déclaration de Damas + ( l' Égypte et les États du Conseil de coopération du Golfe ), continueront + à lui apporter leur concours politique et financier . + Damas pourra également compter sur le soutien moral et + politique de la Ligue arabe, dont l' expression la plus forte a été la + décision prise en 1996 de lier le processus de normalisation avec Israël aux + progrès accomplis au niveau de les deux volets syro-israélien et + israélo-palestinien . + La reconnaissance de ce lien entre la " normalisation " + régionale et les négociations bilatérales avec l' État hébreu conjure pour + la Syrie le spectre de l' isolement dans le cadre de un " Nouveau + Moyen-Orient " façonné par Israël, la Jordanie, certains États arabes du + Golfe et du Maghreb auquel se joindrait peut-être la Turquie . + Ce lien vient également rappeler aux Israéliens que + Damas ( autant que Gaza ) demeure le passage obligé vers l' établissement de + relations économiques et commerciales avec le monde arabe . + Quant aux relations syro-iraniennes, elles ne sont pas + tributaires de l' attitude de la Syrie vis-à-vis d' Israël mais sont fondées + plus largement sur des intérêts communs . + Il n' en demeure pas moins que le gel actuel des + relations entre la Syrie et Israël supprime un facteur de tension potentiel + entre les deux alliés . + Le timide rapprochement esquissé avec l' Irak répond en + large partie aux craintes que suscite le renforcement de l' alliance + stratégique entre Israël et la Turquie . + Il ne faut cependant pas s' attendre à voir se former + une contre-alliance syro-irakienne . + La méfiance réciproque reste forte entre Damas et + Bagdad, et il est probable que les responsables syriens limiteront leurs + relations avec le régime irakien en fonction de ce que leurs alliés arabes + du Golfe jugeront acceptable . +

+

+ Sur le plan international, les relations de la Syrie ne + seront pas affectées outre mesure par l' impasse actuelle et cela tant que + Damas continuera à faire la preuve de son engagement en faveur de la paix . + L' Administration américaine, qui n' est pas sans + ignorer que la collaboration de la Syrie est essentielle pour relancer le + processus , ne cédera probablement pas aux pressions du Congrès en faveur de + un durcissement de la politique américaine à l'égard de Damas . + Pour l' Union européenne, un accord syro-israélien reste + la clef de la paix et de la stabilité au Moyen-Orient et en Méditerranée . + Conscients que leur contribution au volet syro-israélien + des négociations est limitée, l' UE, et certains États européens + individuellement , continueront à favoriser une plus grande participation de + la Syrie et d' Israël dans le cadre de les projets de coopération euro - + méditerranéenne, et notamment la négociation d' un accord d' association + entre l' UE et la Syrie . + Damas considère cette initiative européenne comme un + moyen d' intégrer la mondialisation économique via l' Europe plutôt que par + le biais de un " Nouveau Moyen-Orient " dominé par Israël . + La Syrie acceptera l' assistance européenne pour + accompagner le processus de réformes mais ne tolérera pas qu' on en lui + dicte le rythme - que ce soit l' Europe plutôt que la Banque mondiale n' y + changera rien . + En outre, tant que le volet syro-israélien demeurera + bloqué, il est peu probable que la Syrie soit soumise à des pressions + américaines, européennes ou arabes pour desserrer son emprise sur le Liban + . +

+ + + + Le Liban + +

+ Selon la vision " realpoliticienne " de Damas, la + configuration des rapports de force à le Machrek reste essentiellement + dominée par la compétition entre les deux principales puissances régionales + : Israël et la Syrie . + Dans cette perspective, les acteurs arabes " secondaires + " - la Jordanie , les Palestiniens et le Liban - devraient dans leur intérêt + propre accepter de se placer sous la houlette syrienne . + Toute forme de relations que l'une de ses parties + engagerait avec l' État hébreu, stratégique ou économique, sans coordination + préalable avec Damas, contribuerait à affaiblir le camp arabe . + Depuis que l' OLP et la Jordanie ont choisi de faire + cavalier seul, la carte libanaise est devenue encore plus vitale pour Damas + qui veille jalousement à travers son emprise sur tous les aspects de la + politique libanaise à prévenir toute tentative de dissocier les deux volets + syrien et libanais, à l'instar de l' option israélienne du " Le Liban + d'abord " et de ses différentes variantes . + La Syrie dispose des moyens nécessaires pour empêcher le + Liban de s' engager dans une négociation séparée avec Israël et mettra toute + l' énergie nécessaire afin que le règlement du problème libanais soit partie + d' un accord global syro-israélien . + En l'absence de progrès dans les négociations entre + Damas et Tel-Aviv, la stratégie syrienne consistera à maintenir une pression + constante, quoique limitée, sur Israël, à travers son soutien conditionnel + au Hezbollah et autres groupes de résistance, mais toujours en évitant d' + exposer les forces armées ou le territoire syriens . +

+

+ Il existe deux éventualités, quoique peu probables, qui + pourraient bouleverser cette situation . + La première est celle d' un retrait unilatéral des + forces israéliennes du Liban - en application de la résolution 425 du + Conseil de sécurité des Nations unies - avec menace de représailles massives + en cas de attaques en territoire israélien . + L' autre possibilité serait une escalade de la violence + entre les forces israéliennes et le Hezbollah qui pourrait amener Israël à + lancer une attaque de large envergure contre le Liban et contre des cibles + syriennes . + Dans ces deux cas de figure, la Syrie se retrouverait + dans une situation embarrassante . + Elle pourrait difficilement dénoncer un retrait + israélien du Liban-sud mais, dans le même temps, elle deviendrait de facto + responsable de la sécurité de la frontière nord d' Israël sans avoir en + contrepartie gagné l' engagement d' un retrait israélien du Golan . + Damas pourrait être tentée de faire avorter une telle + manoeuvre israélienne en encourageant le Hezbollah à intensifier ses + activités . + Une initiative de ce type serait néanmoins pleine de + risques, dans la mesure où Damas serait condamnée par la communauté + internationale pour avoir fait échouer une démarche de paix . + Sans oublier qu' une intensification de les activités de + le Hezbollah finirait par provoquer une escalade généralisée avec cette fois + de les raids israéliens contre des cibles syriennes . + Damas pourrait difficilement s' abstenir de riposter au + cas où ses troupes seraient attaquées, mais elle n' est pas sans ignorer les + lourdes pertes que cela lui coûterait . +

+

+ En réalité, il est peu probable que le gouvernement + Netanyahou veuille appliquer la résolution 425 en se retirant + unilatéralement et sans conditions du Liban-sud . + Sa proposition " Le Liban d'abord " visait à parvenir à + un règlement sur le front libanais assorti de garanties syriennes . + Dans le même temps, Damas a tout intérêt à éviter une + escalade incontrôlable au Liban-sud et considère que le Comité de + surveillance du cessez-le-feu remplit parfaitement cette mission en + contenant le conflit dans ses limites propres . + Une guerre ouverte conduirait à une défaite syrienne . + Israël réussira sans aucun doute à bouter la Syrie hors + du Liban, mais elle devra dans le même temps renoncer à son projet de + normalisation de ses relations avec l' ensemble du monde arabe pour une + décennie, ou plus encore, et prendre le risque de s' exposer à des attaques + à l' intérieur même de son territoire et peut-être aussi à une guerre d' + usure sur les deux fronts, libanais et syrien . + Par conséquent, les deux parties israélienne et syrienne + n' ont aucun intérêt à laisser se développer un tel scénario . +

+

+ Sur le plan de la situation interne au Liban, l' impasse + actuelle de le processus ne peut que renforcer la détermination de la Syrie + à maintenir la forme de stabilité très spécifique qu' elle a contribuée à + asseoir dans ce pays . + Cela se traduit par un soutien actif au gouvernement + libanais dans ses efforts pour développer son appareil de sécurité et pour + imposer d'une main de fer l' ordre public et la sécurité interne dans les + régions sous son contrôle effectif ; cela exclut la zone de sécurité occupée + par Israël et certaines zones de combat périphériques . + Mais le type même de stabilité que Damas cherche à + promouvoir à le Liban y limite singulièrement les perspectives de + changements politiques . + Le régime syrien préfère collaborer avec le même groupe + de personnes sur le long terme ; il n' a aucun intérêt à encourager une + alternance au niveau de le pouvoir libanais et veillera à maintenir l' + équilibre actuel entre les principaux piliers de la coalition + gouvernementale . + Les élections législatives de 1996 ont illustré + clairement cette stratégie de maintien du système en place . + Il y a certes eu de " vraies " élections dans la mesure + où il existait une large marge de compétition et de choix possibles . + Néanmoins, l' influence syrienne a joué un rôle décisif, + et parfois ouvertement, dans la finalisation des listes électorales dans les + zones sensibles de manière à y garantir une place pour toutes les forces + proches du régime issu de Taëf, tout en maintenant un savant équilibre entre + les différents candidats . + De la même manière, un deuxième renouvellement du mandat + du président Hraoui n' est pas à exclure . + Dans le même temps, Damas se gardera d' intervenir dans + la définition de la politique économique et sociale au Liban, à la seule + condition que la main-d'oeuvre et les produits syriens soient épargnés par + les mesures de nature protectionniste que le gouvernement libanais jugera + bon de prendre . + La Syrie a tout intérêt à ce que le processus de + reconstruction aboutisse en raison à la fois des opportunités de travail que + ce marché pourrait offrir aux chômeurs en Syrie et, à plus long terme, de la + contribution libanaise à la modernisation de l' économie syrienne . + Bien que certains Syriens considèrent le Liban un peu + comme le Hong-Kong de la Syrie, l' objectif de Damas n' est pas de réaliser + une union politique avec ce pays et encore moins de l' annexer . + L' une des raisons principales à cela et non de les + moindres est qu' une telle initiative contribuerait à bouleverser tant l' + équilibre régional que la situation intérieure des deux pays - des risques + que le régime syrien cherche à tout prix à éviter . +

+ + + + Les implications internes + +

+ Bien que la prolongation pour une période indéfinie de + cette situation de " ni guerre, ni paix " convienne à la majeure partie de + l' establishment syrien, elle n' augure rien de bon à moyen et long termes + pour les perspectives de développement du pays . + En effet, cette situation ne peut que favoriser l' + immobilisme sur le plan interne à un moment où la Syrie devrait s' engager + dans des réformes politiques et économiques vitales pour affronter les défis + de la prochaine décennie et au-delà . + Dans la prochaine décennie, l' économie syrienne devra + chaque année gérer quelque 200 000 à 250 000 nouveaux arrivés sur le marché + de l' emploi ( actuellement, celui -ci ne peut en absorber que la moitié ) ; + cela dans un contexte de baisse des revenus pétroliers, d' un épuisement + probable des réserves pétrolières, d' une sévère crise de la balance des + paiements - à moins de attirer les investisseurs étrangers et de renforcer + la flexibilité et la compétitivité des industries de production syriennes - + et enfin dans un contexte de risques d' une paupérisation accrue . + Afin de faire face à l' ensemble de ces défis, la Syrie + devra relancer et accélérer le train de réformes économiques timidement + entreprises à la fin de les années 80 et au début de les années 90 mais qui + a évité de s' attaquer aux enjeux les plus sensibles tels que la + privatisation des banques, le développement du marché boursier, ainsi que la + libéralisation des investissements commerciaux et industriels . + La Syrie devra en outre développer ses ressources + humaines - ses étudiants, ses technocrates, sa main-d'oeuvre en général, + ainsi que ses élites intellectuelle, administrative et bureaucratique . + Enfin, dans le but de créer un environnement propice aux + investisseurs locaux et internationaux, la Syrie devra également se + conformer aux règles d' un État de droit, avec un gouvernement responsable + et un système juridique fiable . +

+

+ Toutefois, la prolongation du rapport de forces existant + sur les plans interne et externe - l' absence de progrès dans les + négociations et le maintien de le pouvoir actuel - n' incitera pas le régime + syrien à prendre les décisions nécessaires pour accélérer les réformes + économiques et encore moins politiques . + D'abord, la configuration politique interne n' est pas + de nature à y encourager les forces en faveur de un changement . + La marge de manoeuvre de ceux qui militent pour des + réformes en profondeur est limitée ; toute initiative dans ce sens + menacerait les intérêts et les privilèges de larges secteurs de la base de + soutien au régime . + On ne peut non plus compter sur des soulèvements de + nature politique ou sociale . + La Syrie est pratiquement devenue un État dépourvu d' + opposition ( sérieuse ) ; la situation économique connaît une amélioration + certaine comparée aux années 80 et le régime sera probablement en mesure de + prévenir toute crise d' envergure dans les prochaines années - en cas de + urgence, l' Arabie Saoudite et le Koweit restent toujours disposés à + apporter leur aide . + Le Président lui -même a gagné en popularité du fait de + sa capacité à stabiliser le pays et à gérer au mieux le processus de paix + comme les relations de la Syrie avec le reste des pays arabes . +

+

+ Deuxièmement, les décisions fondamentales de nature à + provoquer l' opposition d' une grande partie de la bureaucratie ou d'autres + piliers du régime ne peuvent être prises que par le sommet, c' est-à-dire + par le Président lui -même . + Cependant, pour Hafez al-Assad, la politique économique + reste secondaire, à moins de avoir une incidence ou un lien directs avec la + sécurité de l' État ou du régime . + Le président syrien est peut-être conscient du besoin + impérieux de réformes dans son pays, mais il n' entreprendra rien qui puisse + mécontenter la principale base de soutien à son régime tant que le processus + de paix n' aura pas abouti . + Le régime syrien est convaincu, semble -t-il, qu' aussi + longtemps que l' éventualité d' une guerre contre Israël n' est pas + totalement écartée, il serait très mal avisé de démanteler les fondements de + l' économie étatiste, tel le secteur de l' industrie publique, et ce, quels + que soient ses dysfonctionnements propres . + Hormis quelques mesures de changement purement + formelles, le régime se gardera bien d' engager le pays sur la voie de + réformes d' ordre structurel susceptibles de provoquer un mouvement de + mécontentement social ou de favoriser l' émergence de centres de pouvoir + économiques autonomes - comme cela pourrait être le cas avec une + privatisation massive ou avec l' établissement d' un secteur bancaire privé + . +

+

+ Troisièmement, la nature et la structure du pouvoir en + Syrie ne changeront pas tant que persistera la menace d' une confrontation + militaire . + Le pluralisme contrôlé permet à certains réformateurs à + l'intérieur de le régime et aux milieux d' affaires de faire entendre leur + voix . + Mais aucune véritable mesure de libéralisation politique + - telle que l' autorisation de créer 0 des partis politiques indépendants de + le Front national progressiste dirigé par le Ba'th , une compétition + électorale entre ces partis ou une presse indépendante - ne sera envisagée + ou tolérée tant que les conditions régionales exigeront de la Syrie qu' elle + serre les rangs " . + Enfin, le président Assad ne modifiera pas la + composition de l' équipe au pouvoir sans la perspective de résultats + positifs concrets au niveau de le processus de paix . + Certains des fidèles du président Assad ont atteint l' + âge de la retraite et sont sur le point d' être remplacés . + Une nouvelle génération d' officiers de l' armée et de + les services de sécurité ont été formés pour prendre la relève . + Les personnalités-clefs telles que Abdel-Halim Khaddam , + Hikmat al-Shihabi , Mustafa Tlas et quelques autres conserveront néanmoins + leurs fonctions ne serait -ce que pour aider le président syrien à gérer le + processus de paix . + Cela est d' autant plus probable que ce processus est + aujourd'hui extrêmement précaire . + des personnalités plus jeunes, telles que l' ambassadeur + de Syrie à Washington , continueront à mener l' essentiel de les + négociations mais le rôle de la vieille équipe à le pouvoir formée de + militaires d' expérience et de confiance , ainsi que de " gesti restera + indispensable pour gérer les véritables défis : soit la finalisation et le + succès des négociations, soit, dans le pire des cas, l' effondrement de + celles -ci menant à la confrontation militaire . +

+

+ L' ensemble de ces facteurs vont dans le sens de la + continuité ; ils contribuent également à rendre la Syrie fiable et + permettent à ses partenaires comme à ses adversaires de calculer et de + prévoir l' attitude de ses dirigeants . + Cela est important pour une issue heureuse au processus + de paix . + Dans le même temps et paradoxalement, cet état de choses + favorise l' immobilisme qui caractérise la vie politique en Syrie, la peur + du changement, et augmente les risques de se retrouver loin derrière les + autres acteurs régionaux qui ont d'ores et déjà commencé à se préparer pour + intégrer la nouvelle division du travail au Moyen-Orient . +

+ + + + + Le scénario de la paix : en cas de accord syro-israélien ... + + +

+ La Syrie a réitéré à maintes reprises et de façon explicite + sa volonté de reprendre les négociations avec Israël . + des discussions sérieuses - et non pas le type de + négociations purement formelles qui ont dominé la période allant de Madrid à la + défaite de le gouvernement Shamir - ne sauraient cependant être envisagées sans + un changement de majorité en Israël ou, perspective plus improbable, sans un + revirement dans la stratégie du gouvernement de Netanyahou vis-à-vis de la Syrie + et d' un éventuel retrait du Golan . + Dans les deux cas, les négociations ne reprendront pas + nécessairement " là où elles ont été suspendues " ( comme le réclame + officiellement la Syrie ), mais plus vraisemblablement sur la base de un accord + de principe selon lequel l' objectif du processus est de parvenir à une " paix + totale " en échange d' un " retrait total " . + À cet égard, la formule de Itzhak Rabin " la profondeur de + le retrait sera proportionnelle à la profondeur de la paix " est aujourd'hui + perçue par des responsables au sein de les services de sécurité en Syrie comme + un principe rationnel et opérationnel . + Si les deux parties en manifestaient une égale volonté + politique, il ne faudrait pas plus d' un an, et peut-être moins encore, pour + parvenir à un règlement . + Celui -ci comprendra sans aucun doute des arrangements de + sécurité, tels que les dispositions concernant la présence de forces + internationales sur les hauteurs du Golan ; un calendrier fixant les étapes du + retrait israélien ( militaires et colons compris ) ; le principe de la + normalisation des relations ; et un compromis sur la définition des frontières + qui permettra à la Syrie de récupérer la majeure partie des territoires à l' + ouest de ladite " frontière internationale " de 1923 ( qui correspond à la + frontière séparant les territoires sous mandat britannique et françai + Parallèlement à la phase finale des négociations + syro-israéliennes, les deux parties mettront au point les arrangements + concernant spécifiquement le Liban . + Ceux -ci, quoique négociés officiellement entre les deux + délégations libanaise et israélienne, définiront les termes d' un accord de paix + et d' un retrait israélien de la zone de sécurité au Liban-sud, les modalités du + désarmement du Hezbollah et de la mi +

+ + + L' environnement régional et international + +

+ Une percée significative dans les négociations de paix + syro-israéliennes ouvrirait la voie à une normalisation entre l' État hébreu + et le monde arabe dans son ensemble . + L' impossibilité pour Israël d' établir 0 des liens avec + les États arabes plus périphériques tant que il n' a satisfait pas à les + revendications territoriales de la Syrie constitue en fait l'un des + atouts-clefs de Damas dans le cadre de négociations futures avec Tel-Aviv . + Même en cas de paix, il ne faut pas escompter un + développement significatif des relations économiques et sociales entre ces + deux États qui, en tout état de cause, resteront tributaires de la lutte d' + influence et de prééminence régionale qui continuera pendant un temps encore + à les opposer . + La Syrie mettra donc en garde les autres États arabes, + et notamment les pays du CCG ( Conseil de coopération du Golfe ), contre une + normalisation trop hâtive avec Israël . + Néanmoins, avec la restitution de ses territoires, Damas + perdra l'un de ses principaux moyens de pression sur les États arabes du + Golfe qui, sans pour autant lui retirer leur soutien, ne se sentiront plus + redevables à la Syrie qui a toujours su monnayer sa position dans le conflit + israélo-arabe . + au contraire, les États du CCG seront même en mesure de + exiger de la Syrie en contrepartie qu' elle soutienne sans ambiguïté leur + politique et leurs intérêts dans la région . + Plutôt que de continuer à lui apporter une aide + financière, ils rechercheront les opportunités d' investissement, poussant + ainsi la Syrie à créer un environnement économique plus favorable . +

+

+ Dans un contexte de paix, la Syrie demeurera un acteur + central au Moyen-Orient comme au sein de la Ligue arabe . + N' étant plus soumise à la menace directe d' une guerre + avec Israël, elle verra sa sécurité renforcée et son intégrité territoriale + rétablie . + Ses relations avec la Jordanie et l' OLP connaîtront une + amélioration sensible dans la mesure où les sources de tension avec ces deux + acteurs régionaux étaient causées par les divergences autour de le processus + de paix . + Quant à ses liens avec l' Égypte et le CCG, tout porte à + croire qu' ils demeureront solides . + Washington honorera la signature d' un traité de paix + syro-israélien en rayant la Syrie de la liste des pays " soutenant le + terrorisme ", en lui apportant une aide économique limitée et en n' opposant + plus son veto aux programmes de la Banque mondiale . + L' Europe, enfin , effacera sans doute une grande partie + de la dette syrienne . +

+

+ Dans le même temps, la Syrie verra son importance + stratégique se réduire . + Elle sera peut-être enfin considérée par l' Occident + comme un pays ami mais perdra en contrepartie son statut d' acteur essentiel + . + Bruxelles, par exemple , continuera à insister sur le + rôle de la Syrie en tant que partenaire à part entière dans le cadre de le + projet euro - méditerranéen, mais aucun traitement privilégié ne lui sera + concédé au cas où elle refuserait de se conformer aux mêmes conditions que + les autres pays arabes ( application graduelle du libre-échange, + introduction d' un régime d' État de droit, etc . ) . + On peut également supposer que les pressions politiques + sur la Syrie se renforceront, notamment de la part de les États-Unis, pour + un retrait ou un redéploiement significatif de ses troupes au Liban une fois + le Hezbollah désarmé . +

+ + + + Le Liban + +

+ Un accord de paix syro-israélien ne fera sans doute + aucune référence explicite au Liban . + Israël acceptera, selon toute vraisemblance, un maintien + des troupes syriennes dans ce pays pour une période intérimaire, afin de s' + assurer du désarmement effectif du Hezbollah et des autres groupes de + résistance . + Néanmoins, sur le moyen et long termes, la Syrie sera + forcée d' adopter un profil plus bas au Liban, non pas tant suite à des + pressions israéliennes ou occidentales - qui irriteront certes Damas mais + auxquelles elle saura résister - que pour des raisons inhérentes aux + évolutions internes propres à la Syrie et au Liban . + L' impératif purement stratégique pour Damas de + maintenir 0 des positions militaires avancées au pays de le Cèdre faiblira + une fois que les troupes israéliennes auront évacué le Liban-sud . + Sans la supprimer complètement, un accord de paix + réduira de façon significative la menace d' une attaque sur la Syrie à + partir de le territoire libanais et particulièrement de la Békaa . + En outre, un retrait israélien et le désarmement du + Hezbollah contribueront à renforcer la stabilité interne au Liban . + Il y aura donc d' autant moins de raisons pour les + troupes syriennes de remplir le rôle de forces de police . +

+

+ Le régime syrien est également conscient du fait que l' + opposition à la tutelle syrienne ira croissant une fois le Liban débarrassé + de l' occupation israélienne . + Il procédera sans doute à une révision " rationnelle " + de sa politique libanaise . + Par la suite, le degré d' interférence de la Syrie dans + les affaires intérieures de son petit voisin dépendra, en large partie, de + la capacité des hommes politiques libanais à rompre avec cette tradition + historique consistant à entraîner de façon active les acteurs extérieurs + dans leurs conflits internes . + ils ils réussissaient à se prendre en main et à résoudre + les problèmes politiques et sociaux de leur pays sans " assistance " + étrangère, on pourrait s' attendre à ce que le redéploiement, sans cesse + reporté, des troupes syriennes ait enfin lieu dans un contexte de " + réduction graduelle " de la domination politique de Damas sur le Liban . + La réduction graduelle signifie que la Syrie veillera à + maintenir une certaine influence sur les affaires politiques et de sécurité + de ce pays, principalement en plaçant des hommes de confiance aux postes les + plus sensibles au sein de l' armée libanaise et du Deuxième Bureau, en + soutenant des forces politiques ayant fait la preuve de leur loyauté envers + Damas et enfin en opposant son veto à l' ascension " politique de personnes + connues pour lui être ouvertement hostiles et qui brigueraient des postes + gouvernementaux haut placés . + De plus, la série d' accords conclus entre les deux + États et qui couvrent tous les domaines de la coopération ( tels que la + sécurité , le commerce , le travail , l' agriculture , la santé et le + partage des eaux de l' Oronte ) garantira la pérennité des intérêts de la + Syrie au Liban et préservera le caractère privilégié de ses relations avec + ce pays même avec la fin de son système de tutelle actuel . + Néanmoins, une réduction plus hâtive et même désordonnée + de la présence et de l' influence syriennes n' est pas à exclure au cas où + se produirait un changement de régime brutal à Damas . +

+ + + + Paix et stabilité interne + +

+ Contrairement à les affirmations de certains + observateurs, le président Assad n' a plus besoin de maintenir le pays dans + un état de guerre pour des raisons de légitimité interne . + Son régime jouit d' une popularité plus grande + aujourd'hui qu' il y a dix ou quinze ans . + Sa gestion du processus de paix - en engageant son pays + sur la voie de la paix régionale mais sans y s' précipiter tête baissée - + semble recueillir l' assentiment des partisans du pouvoir comme de ses + opposants . + La perspective d' une paix avec Israël a dès le départ + été présentée à l' opinion publique comme " la paix des braves " et surtout + pas comme une mise au rabais des aspirations nationales du peuple syrien + . +

+

+ La concrétisation de la paix entre les deux États + conduira certainement à des évolutions significatives sur la scène politique + syrienne . + En tout premier lieu, le président Assad devra procéder + à des changements de personnes au sein de son équipe . + Cela ne soulèvera pas trop de difficultés dans la mesure + où ses vieux fidèles seront d'ici là complètement exténués et probablement + soulagés de prendre une retraite bien méritée . + Le sentiment d' un grand nombre au sein de l' + establishment syrien est que cette équipe aura fait son temps au moment où + le Golan sera libéré . + Le Président lui -même ne se retirera sans doute pas de + la vie politique, mais s' appliquera à promouvoir à des postes de + responsabilité des éléments plus jeunes, notamment parmi les officiers + supérieurs travaillant en étroite coopération avec son fils et quelques + technocrates " modernistes " ayant une expérience du secteur privé . + Deuxièmement, une fois le traité de paix conclu ( et + probablement avant qu' il ne soit ratifié par le Parlement ), Hafez al-Assad + cherchera à se rallier le soutien officiel des institutions plus + traditionnelles du régime, à savoir le parti Ba'th et le Front national + progressiste . + Il est quasi certain qu' une conférence générale du + Ba'th aura lieu, afin de intégrer en son sein la jeune génération de + dirigeants et avaliser l' accord de paix . + Cela ne pourra se faire sans procéder à certains + amendements dans les statuts et les principes du parti, très marqués par les + références à l' éternel conflit avec l' entité sioniste, et ouvrira ainsi la + voie à une libéralisation significative du système politique . + Cela est d' autant plus probable que, jusque-là, les + rigidités du système ont été justifiées par la permanence de l' état de + guerre . + La primauté de la confrontation avec Israël et l' + impératif de serrer les rangs pour y faire face font partie des arguments + légitimant le maintien de la loi d'urgence et la restriction des activités + politiques au seul et unique Front national progressiste . + Nombreux sont ceux qui, en Syrie, s' attendent à ce que + la paix avec Israël conduise à l' instauration d' un régime plus ouvert, + plus libéral et même démocratique . + Ces attentes sont, nous semble -t-il, quelque peu + exagérées . + Aussi longtemps que le président Assad tiendra les + rênes du pays, il n' y aura pas d' auto-dissolution du régime sur les ruines + duquel s' élèverait une véritable démocratie . + Plus vraisemblablement, quelques mesures seront prises + dans le sens de un renforcement du processus de pluralisme contrôlé lancé + par le régime dans la première moitié des années 90 . + Le modèle à suivre en l'occurrence sera probablement + celui de l' Égypte - et non pas celui de la Turquie, comme le souhaiteraient + certains libéraux en Syrie -, c' est-à-dire un régime aux structures encore + fondamentalement autoritaires mais qui introduirait une certaine dose de + pluralisme et quelques rudiments de base d' un État de droit, ce qui le + rendrait plus " fréquentable " sur la scène internationale . + Troisièmement, le régime entreprendra d' accélérer le + train des réformes économiques . + L' argument sécuritaire justifiant le maintien d' un + secteur public pléthorique ne jouera plus avec la fin de l' état de guerre . + Une privatisation sélective sera discutée et certains + des dossiers clefs qui ne peuvent être tranchés que par le haut, comme l' + établissement d' un marché financier, finiront par attirer l' attention du + Président lui -même . + De plus, un accord de paix syro-israélien, loin de + engendrer un " Nouveau Moyen-Orient " intégré , créera nécessairement de + nouvelles formes de compétition entre les économies régionales . + Dans la mesure où la paix renforcera la stabilité de la + région, les investisseurs internationaux commenceront à songer sérieusement + à y placer leurs capitaux, et les acteurs régionaux entreront en compétition + pour attirer ces investisseurs potentiels . + La Syrie, comme d'autres , devra déployer de véritables + efforts pour moderniser et ouvrir son économie afin de créer un + environnement plus attractif pour les milieux d' affaires . + Ce sont les facteurs politiques internes qui + détermineront la rapidité et l' efficacité avec lesquelles la Syrie répondra + à ces pressions structurelles . + Un changement qualitatif, quoique limité, au niveau de + le personnel compétent, lui permettra de relever ces défis . + Il est significatif de constater qu' au sein de l' + élite politico-intellectuelle syrienne, les partisans de la libéralisation + économique comme ses opposants se rejoignent pour établir un lien très clair + entre la " paix régionale " et " la réforme interne " . +

+

+ Toute initiative dans le sens du changement se heurtera + à certaines résistances . + Il y aura des divergences d' opinion au sein de le parti + Ba'th, de la machine bureaucratique et des syndicats . + Au niveau de l' appareil de sécurité, il n' y aura + vraisemblablement pas d' opposition significative . + Les militaires auront leur mot à dire dans la phase + finale des négociations et ils considéreront le traité de paix comme étant + en grande partie le leur ; par ailleurs, nombreux sont ceux qui, au sein de + les services de sécurité, ont pris la mesure de l' urgente nécessité de + réformer le système politique et l' économie en Syrie . + Dans le même temps, Hafez al-Assad fera en sorte de + protéger les intérêts corporatistes de l' appareil de sécurité . + Dans ce contexte, il ne fait pas de doute que le + président syrien réussira à passer outre aux oppositions émanant de la base + de pouvoir traditionnelle du régime . +

+

+ Quant à l' État hébreu - et contrairement à ce que + pensent certains Israéliens -, il lui sera plus facile, et probablement + moins risqué, de faire la paix avec Hafez al-Assad que de tenter de négocier + et de conclure un traité de paix avec ses successeurs . + Le régime qui succédera à celui de Hafez al-Assad sera, + quel qu' il soit, moins stable . + Il devra en premier lieu faire la preuve de sa + légitimité nationaliste à travers une surenchère dans la rhétorique + populiste et ne sera de ce fait certainement pas disposé à faire davantage + de concessions sur le dossier des négociations avec Israël . + Les conditions syriennes pour la paix resteront donc + grosso modo les mêmes . + Le président Assad et la signature qu' il apposera à le + bas d' un traité de paix garantiraient - dans la mesure où il existe des " + garanties " en politique internationale - ce que tout autre successeur + serait incapable de faire : à savoir la pérennité d' un accord et son + respect même en cas de changement de régime, ainsi que la bonne mise en + oeuvre de toutes les dispositions concernant la normalisation et les + arrangements de sécurité . +

+ + + + + Le facteur " Assad " : quelques mots sur l' enjeu de la + succession ... + +

+ Dans la mesure où le régime syrien est fortement + personnalisé, un changement au sommet pourrait bien bouleverser l' équilibre + interne et tout au moins ouvrir une ère nouvelle pour la Syrie en y modifiant l' + ordre des priorités politiques . + Le régime qui succédera à celui -ci sera, selon toute + probabilité, plus libéral et donnera la priorité aux réformes politiques et + sociales plutôt que aux questions de politique régionale . + Le successeur de Hafez al-Assad sera moins expérimenté que + l' homme qui a présidé aux destinées de la Syrie depuis 1970 . + Il lui sera extrêmement difficile de maintenir le rôle que + la Syrie a réussi à jouer pendant un quart de siècle au Moyen-Orient et + cherchera de ce fait à " comprimer " sa politique régionale . + La façon la plus aisée de y s' prendre est de limiter l' + engagement politique et militaire au Liban - en cantonnant les forces syriennes + dans une mission sécuritaire et en se désengageant de la vie politique interne + du Liban - ou même d' y mettre un terme . + La Syrie ne pourra plus en tout état de cause exercer le + même droit de regard sur les affaires intérieures libanaises . + Néanmoins, cela n' empêchera pas le développement des + relations syro-libanaises, plus particulièrement dans le domaine de la + coopération économique et technique . +

+

+ Ces prévisions se basent sur l' hypothèse selon laquelle l' + arrivée au pouvoir du successeur de Hafez al-Assad ( à la suite de le décès de + ce dernier ou, moins vraisemblablement, de son renversement ou de sa propre + démission ) se déroulera sans graves troubles internes ou régionaux . + La pseudo-question de la succession en Syrie a été débattue + pendant plus d' une décennie et demeure l' objet des spéculations les plus + diverses . + L' enjeu central du débat porte sur la manière dont la + succession aura effectivement lieu . + Deux scénarios s' affrontent . s' affrontent . + Le premier affirme que la mort du Président fera + immanquablement basculer la Syrie dans l' anarchie, les conflits + interconfessionnels et même dans une longue guerre civile avec les risques d' + éclatement du pays en mini-États communautaires . + Selon ce même scénario, l' installation d' une situation d' + anarchie en Syrie conduirait vraisemblablement à un départ précipité et même + désordonné des troupes syriennes du Liban . + Selon que le pouvoir central réussisse ou non à conserver le + contrôle de ses troupes, celles -ci soit seront acheminées pour reprendre en + main la capitale ou d'autres parties du territoire syrien, soit refuseront de se + soumettre et tenteront de s' emparer de toute parcelle d' autorité ou de + territoire qui sera à leur portée . + Même si la Syrie ne devait pas se désintégrer en de petites + entités ou tomber dans un scénario à la libanaise et même si l' autorité du + pouvoir central devrait être rétablie à l'issue de la guerre civile, l' État + syrien serait de toute manière considérablement affaibli comparé à aujourd'hui, + se rapprochant davantage de la Syrie des années 50 que de l' acteur-clef qu' il + était devenu au Moyen-Orient sous Hafez al-Assad . +

+

+ Bien que l' on ne puisse pas écarter complètement le + scénario de l' anarchie, il est loin de être le plus réaliste, ou même le plus + honnête intellectuellement . + Il exprime, au moins en partie, une forme de " wishful + thinking " de la part de ceux qui le défendent . +

+

+ Le scénario alternatif - que l' auteur considère comme le + plus plausible - part de l' hypothèse selon laquelle l' État syrien sera tout à + fait capable de faire face à la fois à la mort du Président et à un changement + de régime . + encore Ni les affrontements interconfessionnels, ni une + situation d' anarchie, ni moins encore la_NEW_ la guerre civile ne constituent + des options sérieuses et cela pour de nombreuses raisons . + La plus importante est que la légitimité de l' État n' est + plus remise en cause aujourd'hui - comme c' était le cas dans les années 50 et + 60 - et un sentiment d' appartenance nationale s' est développé dans l' ensemble + du pays . + Toutes les composantes ou presque de la société syrienne, la + bourgeoisie et l' appareil de sécurité inclus , ont intérêt au maintien de l' + État, de sa stabilité et, autant que possible, de son poids régional . + La quasi-situation de guerre civile qui a prévalu de 1979 à + 1982 constitue une expérience qu' aucun des plus importants acteurs sociétaux ne + souhaiterait revivre . + L' intérêt général à éviter toute forme de déstabilisation + est tel que l' on ne saurait exclure, dans le cas de une vacance du pouvoir + présidentiel, que les institutions de l' État jouent pleinement leur rôle . + Ainsi, dans le but de prévenir les risques de chaos, les + responsables militaires et de la sécurité respecteraient les dispositions + constitutionnelles réglant le problème de la succession, comme ce fut le cas en + Égypte lorsque Anouar al-Sadate succéda à Gamal Abdel Nasser . + À la différence des années 60, il n' existe plus aujourd'hui + un corps d' officiers hautement politisé dont l' objectif serait de bouleverser + les structures socioéconomiques existantes . + L' appareil sécuritaire s' est transformé en une force + conservatrice, capable de préserver à la fois ses intérêts corporatistes et les + structures sociétales actuelles . + De plus, l' armée syrienne a démontré jusque-là un degré de + cohésion interne certain . + Au cas où les officiers de l' armée viendraient à douter de + la capacité d' un régime civil post-Assad à remplir son rôle, ils auraient + probablement recours à une prise de pouvoir militaire . + De même, on ne saurait sous-estimer la capacité des + différentes branches des services de sécurité à gérer une situation + politiquement tendue que ne manquerait pas de provoquer une disparition soudaine + du Président . + En dépit de leurs divergences d' intérêt dans d'autres + domaines, les principaux " barons " de la sécurité en Syrie voudront coûte que + coûte conserver le contrôle de la rue et sauront parfaitement s' y prendre + . +

+

+ Même parmi ceux qui estiment une transition relativement + douce du pouvoir syrien actuel plus probable que le scénario du chaos, il existe + 0 des différences sur l' identité même de le successeur de Hafez al-Assad : + serait -ce, avec l' accord tacite ou explicite des forces de sécurité, un autre + officier alaouite, peut-être même le fils du président, Bachar, ou alors un + responsable politique ou militaire sunnite ? + Toutes les réponses restent spéculatives . + Et bien que la question de savoir qui sera aux commandes en + Syrie soit d' une grande importance, l' avenir de ce pays - de son évolution + interne comme de son poids régional - ne dépend ni de l' enjeu confessionnel ( + si le prochain président est alaouite ou sunnite ), ni de la nature et de la + forme de la succession au pouvoir actuel, " dynastique " ( au cas où Bachar + al-Assad succéderait à son père ) ou plus républicain . + Il faudrait plutôt s' interroger sur la future élite + politico-administrative qui sera en charge des affaires du pays . + Pour gérer efficacement les défis internes et régionaux à + moyen terme, la Syrie devra se doter de dirigeants politiques et administratifs + ( à tous les échelons du pouvoir et pas seulement au sommet ) dont la vision du + monde soit radicalement différente de celle de la classe politique actuelle . + Cette nouvelle élite devra adopter une approche + qualitativement différente de l' État, de l' économie et de la notion de + sécurité nationale : elle devra penser en termes de citoyenneté plutôt que en + termes de contrôle, en termes de compétence plutôt que de favoritisme et enfin + en termes de sécurité mutuelle plutôt que de équilibres à somme nulle . +

+ + + + L' Europe et la Syrie : assister pour réformer + +

+ L' Europe a un intérêt réel à établir une relation de + partenariat solide avec la Syrie et à l' intégrer dans une architecture de + sécurité euro - méditerranéenne . + Le but de cette étude n' est pas de fournir une liste de + prescriptions à l' intention des responsables européens . + Seules quelques suggestions sont proposées sur les principes + qui, selon l' auteur et à la lumière de les scénarios décrits plus haut, + devraient guider les politiques européennes vis-à-vis de la Syrie . +

+ + + Le processus de paix syro-israélien + +

+ L' UE et certains États européens pris individuellement + ne pourront jouer qu' un rôle très limité dans le processus de négociations + entre Israël et la Syrie . + La Syrie, tout comme le Liban et les Palestiniens , fait + peut-être davantage confiance à l' UE qu' aux États-Unis . + Mais, connaissant les limites des pressions que l' + Europe est en mesure de exercer efficacement sur l' État hébreu, ils + continueront à solliciter la médiation américaine lorsqu' ils estimeront qu' + une intervention extérieure de poids est nécessaire pour finaliser un accord + . + La politique méditerranéenne de l' Europe peut néanmoins + apporter une contribution spécifique au processus de paix, en fournissant + notamment le cadre d' un dialogue permanent même quand les négociations + directes sont dans l' impasse . + Afin de corriger cette perception d' un Occident + globalement plus favorable à l' État hébreu, il est tout aussi important que + l' Europe maintienne fermement ses positions de principe soutenant une paix + globale qui garantirait à la fois la sécurité d' Israël, le droit des + Palestiniens à l' autodétermination et le rétablissement de l' intégrité + territoriale de la Syrie et du Liban . + L' Europe devrait exprimer très clairement sa volonté d' + apporter un soutien financier et technique à un éventuel accord de paix ( y + compris l' engagement de troupes de certains États européens ou l' envoi d' + un contingent européen dans le cadre de forces de maintien de la paix dans + le Golan ou au Liban-sud, au cas où les pays concernés le souhaiteraient ) . + Dans le même temps, l' UE devrait tenter de faire + entendre aux Israéliens que, s' ils désirent réellement parvenir à un + règlement satisfaisant avec la Syrie, ils seraient beaucoup plus avisés de + négocier aujourd'hui avec Hafez al-Assad plutôt que de attendre ses + successeurs éventuels . +

+ + + + La position régionale de la Syrie + +

+ La politique méditerranéenne de l' Europe et les + relations bilatérales syro-européennes constituent un élément fondamental de + la nouvelle configuration régionale au Moyen-Orient de l' après-paix . + Ces deux facteurs alimentent les attentes de la Syrie ( + comme celles d'autres pays ) sur ce que sera et à quoi ressemblera l' + environnement régional au lendemain d' un règlement du conflit israélo-arabe + . + De ce fait, en traitant la Syrie comme la pierre + angulaire du partenariat euro - méditerranéen, l' UE peut et devrait s' + employer à calmer les craintes syriennes d' une marginalisation dans le + cadre de un " Nouveau Moyen-Orient ", selon l' idée chère à Shimon Pérès et + à rassurer la Syrie sur l' importance du rôle qu' elle sera amenée à jouer + dans la nouvelle division régionale du travail en période de paix . +

+ + + + La Syrie et le Liban + +

+ L' un des principes directeurs de la politique + européenne devrait être de traiter avec le Liban comme avec une entité + autonome et indépendante - et non point comme une annexe de la Syrie . + L' Europe ne peut et ne doit pas consentir à ce que + Damas exerce un droit de regard sur les relations libano-européennes . + L' Europe doit également être très claire sur le fait + qu' elle considère la présence militaire syrienne au Liban comme légitime + mais provisoire - et légitime seulement dans la mesure où elle demeure + provisoire et dans le cadre défini par les accords de Taëf . +

+ + + + L' évolution interne en Syrie + +

+ La politique de l' Europe à l'égard de la Syrie devrait + concentrer ses efforts pour aider ce pays à s' adapter à un environnement + régional en mutation . + La Syrie n' est pas un État pauvre et l' aide financière + européenne dont elle bénéficie, bien que appréciée, n' atteindra jamais ni + le niveau ni l' adéquation de l' aide en provenance de les pays arabes du + Golfe . + Là où l' Europe est mieux équipée que les riches alliés + pétroliers de la Syrie, c' est au niveau de l' aide qu' elle peut apporter + pour lui permettre de développer son système légal et institutionnel, son + infrastructure éducative et, surtout, ses ressources humaines ( dans le + secteur privé comme dans l' administration publique ) afin +

+ + + + + TITRE : Le Liban et le couple syro-libanais dans le processus de paix + Horizons incertains + +

AUTEUR : Joseph Bahout*

+ +

+ On a trop souvent tendance à oublier que l' accord de Taëf - + mettant fin à la guerre du Liban - comprenait presque sur pied d' égalité deux + volets consacrés à l' interne et à l' externe ; tandis que le premier incluait un + ensemble de réaménagements de l' édifice institutionnel et politique, le second + était consacré à la souveraineté libanaise avec, pour partie principale, les lignes + directrices des futures relations libano-syriennes . + On a aussi trop tendance à oublier que c' est au moment où ces + mêmes accords de Taëf devenaient effectifs qu' un nouvel ordre stratégico-politique + s' ébauchait au Moyen-Orient dans la foulée de la deuxième guerre du Golfe et que c' + est, surtout, à ce même moment que s' annonçaient les voies du processus de paix + entamé quelque temps plus tard à Madrid . + Cet enchaînement faisait d'ailleurs un bien curieux écho à + quantité d' analyses averties, récurrentes dans les milieux libanais depuis 1975, + ainsi que à des certitudes populaires bien ancrées, selon lesquelles il ne saurait y + avoir de solution au conflit libanais sans solution durable de la question + israélo-arabe . +

+

+ Si les causalités sont loin de être aussi directes - et les + déterminismes aussi simples - entre les deux dossiers belligènes, il n' en demeure + pas moins frappant qu' à l'heure où le processus de paix semble durablement enlisé, + la question d' un avenir viable pour le Liban peut être à nouveau légitimement posée + aujourd'hui . + Dans un premier temps, par sa structure à deux étages, l' accord + de Taëf faisait de la Syrie le garant principal de l' application des réformes et y + liait ainsi en partie sa présence dans ce pays . + Dans un deuxième temps, et par le fait d' évolutions régionales + et plus proprement libanaises qu' il n' y a pas lieu de rappeler ici, la Syrie + faisait passer son rôle libanais à un stade supérieur, devenant un acteur interne de + la vie politique libanaise, quitte à y apparaître parfois comme le décideur exclusif + . + L' entrée de la Syrie dans le processus de paix , sans en être + l' explication unique , est sans doute pour beaucoup dans ce processus de + tutellisation rampante . + Elle l' est, d'abord, par l' acquiescement implicite dont cette + tutellisation fait l' objet de la part de les États-Unis, parrains et architectes en + chef des négociations, soucieux de rassurer le plus possible Damas quant à son + principal acquis régional à l'heure où tout, dans la région, connaît des transitions + aussi rapides qu' imprévisibles . + Elle l' est, ensuite, par le fait que cet acquis devient de plus + en plus précieux pour la Syrie après les paix séparées d' Oslo et de Wadi Arba qui + voient les Palestiniens et la Jordanie échapper à la coordination arabe telle que la + comprend Hafez al-Assad . + Ainsi laissé par la majeure partie de la communauté + internationale en tête-à-tête avec son puissant voisin syrien, le Liban voyait le + temps mort de la négociation l' effacer graduellement comme sujet sur le plan + diplomatique, et son tuteur mettre à profit cette fenêtre d' opportunité pour + institutionnaliser son emprise et rendre l' ingestion le plus difficilement + réversible . + D' où l' hypothèse la plus partagée, et qu' il s' agira de + soumettre à l' examen ici, selon laquelle un déblocage des négociations et l' + aboutissement à un règlement syro-israelien ne manqueraient pas de se traduire par + un affaiblissement de l' emprise syrienne +

+

+ Le présent article se propose donc d' explorer les avenirs + possibles du Liban dans un tel contexte, en prenant en considération les champs + politico-sécuritaires et socioéconomiques . + aux niveaux de la situation du Sud, de la relation régissant le + couple syro-libanais, des institutions et forces politiques internes, et de la + reconstruction et de le socioéconomique , le diagnostic de l' effet pervers de l' + état actuel de " ni paix , ni guerre " qui se prolonge dans la région sur la + situation libanaise conduira à constater une déperdition croissante de la réalité + libanaise en termes de souveraineté et de vitalité politique . + Si l' ordre actuel au Liban est celui de la fin d' un état de + guerre, il est encore loin de être celui d' une pleine paix civile dont le sens s' + imposerait à tous . + À partir de cet état des lieux, il s' agira alors d' examiner, + par une approche aussi prospective que possible, les probabilités d' inversion de la + dégradation en cours, et ce, en cas de reprise sérieuse des négociations de paix et + en cas de percée réelle sur le volet syro-israélien . +

+ + + Le Liban entre blocage régional et abdication diplomatique + + +

+ Sept ans après le début du processus de paix ouvert à Madrid + en 1991, la situation du Liban comme acteur étatique et comme négociateur à part + entière a quelque chose d' ironiquement paradoxal . + De tous les États appelés à se joindre à la négociation, le + Liban était en effet le seul dont la lettre d' invitation faisait figurer autre + chose que la seule résolution 242 comme base de règlement de son contentieux + avec Israël . + Fort, lui , d' une autre résolution de le Conseil de + sécurité ( la 425 ) , il s' écartait ainsi insensiblement du principe directeur + de la négociation, à savoir " La terre contre la paix ", pour - du moins la + diplomatie libanaise l' a -t-elle pensé un moment - aller devant les instances + internationales réclamer tout simplement, serait -on tenté de dire, un retrait + israélien inconditionnel du sud du Liban . + À ceux qui, au sein de la classe politique libanaise issue + de Taëf, considéraient alors qu' en entrant dans un forum où les retraits + étaient conditionnés par des traités de paix, le Liban perdait sa carte + diplomatique maîtresse, ou encore à ceux qui, au sein de la même classe, + estimaient que l' attitude du Liban constituait un écart à leurs yeux + inacceptable par rapport à la stratégie syrienne résumée par la résolution 242, + la diplomatie libanaise répondait par un argumentaire en deux temps : la 425 + devra uniquement assurer un retrait militaire du Sud et cette étape ne s + C' est alors que le Liban se joindra à ses pairs arabes, + étape politique et diplomatique, pour signer avec eux, et pas avant, une paix " + juste et globale " basée sur la résolution 242 . + Pour logique qu' il soit, cet argumentaire occultait deux + choses : d'une part, il n' intégrait pas réellement ce qui se passait au même + moment sur le terrain, c' est-à-dire dans le Sud occupé, où la résistance opérée + par le Hezbollah doublait la dynamique politique des négociations + libano-israéliennes par une logique militaire qui finirait, forcément, par + imposer d'autres temporalités et d'autres équations . + L' argumentaire n' admettait pas assez, d'autre part, que l' + objet de ses propres négociations, le Sud, ne soit plus exclusivement sien, mais + revête maintenant une fonctionnalité essentielle dans la stratégie négociatrice + syrienne, comme l'un des derniers leviers à même de amener Israël, sous la + pression des coups portés par la résistance, à débloquer l' impasse sur le Golan + d'abord et à y concéder davantage ensuite . + C' est l' alignement graduel de la position officielle + libanaise sur ce dernier point, ainsi que l' instrumentalisation à outrance par + la Syrie de la carte libanaise, qui vont progressivement mettre un terme à la + singularité et à la distinction offerte au Liban par la résolution 425 et miner + son existence comme acteur régional autonome . + Alors que les négociations libano-israéliennes s' arrêtent + définitivement au bout de le 12e round, la Syrie reprend les siennes en incluant + dans ses dossiers la question du Sud ; négociations dont elle tient quand même + le Liban informé - a posteriori, il est vrai . + La " concomitance de les deux volets " ( Talazum + al-masarayn ) , comme l' appelle désormais le lexique officiel libanais , + devient dès lors l' unique doctrine diplomatique du pays ; seulement, elle n' + est nullement comprise comme un parallélisme résultant de la coordination entre + deux acteurs étatiques agissant de concert, mais comme l' attente libanaise + passive que quelque chose se débloque sur le front syrien pour pouvoir revenir + dans le jeu . + De cette subordination en découlent alors bien d'autres, + qui ont pour résultat de dévoyer le rapport existant au départ entre la présence + syrienne au Liban et les dynamiques internes en cours dans ce pays . + À l' équation de Taëf qui liait la mise en oeuvre des + réformes à le redéploiement militaire syrien et à la redéfinition de les " + relations privilégiées " , succède une équation qui, implicitement, fait de la + présence syrienne une fonction de la donne régionale . + D' où l' évidence selon laquelle le temps mort des + négociations est un temps durant lequel se perpétue et s' aggrave le rapport + inégal syro-libanais, avec les conséquences politiques et économiques internes + qui en résultent . +

+ + + + Le couple syro-libanais isolé + +

+ Il est désormais admis que la carte libanaise est l' atout + régional le plus précieux entre les mains de la Syrie . + Aussi, c' est sur le couple syro-libanais que se + concentreraient pressions des uns et réactions des autres pour tenter de + modifier le statu quo, et dans un contexte pareil, l' utilisation du terrain + libanais pour amener la Syrie à plus de souplesse dans la négociation n' est pas + à exclure . + L' éventail des instruments est à ce niveau multiple, + empruntant le biais du socioéconomique et de la dette libanaise croissante, + jouant sur le ressentiment politique du camp chrétien, ou prenant aussi le + visage de la " légalité internationale " en ouvrant plusieurs registres sur + lesquels le Liban est perçu comme en manquement ( drogue, asiles de terroristes + recherchés, ou encore droits de l' homme non respectés ... ) . + Un degré supérieur de pression serait par ailleurs celui de + la déstabilisation sécuritaire de faible ou moyenne intensité . + Face à les cas de figure évoqués, l' alternative de Damas + serait de s' agripper avec encore plus de force à son acquis régional . + Dans ces cas extrêmes, le recours de la Syrie elle -même à + la violence n' est pas totalement à exclure . + Toutefois, une logique de ce type est lourde de risques, ne + serait -ce que parce que elle mettrait en lumière une carence essentielle du + rôle dévolu par la communauté internationale à la Syrie au Liban, à savoir celui + de mettre à profit le temps de sa gestion libanaise pour y consolider la paix + civile . +

+

+ En cas de blocage prolongé dans la région, et aussi éloignée + qu' une telle éventualité puisse paraître, le retour de la violence armée sur la + scène libanaise ne saurait être exclu . + L' ancienne équation " paix libanaise si paix régionale " + redeviendrait alors opératoire . + Nombre de dynamiques internes libanaises se prêtent + d'ailleurs à un tel appel belligène . + La guerre s' est achevée sur un sentiment de réconciliation + incomplète ; perçu ou réel, ce sentiment exprime l' idée que la guerre a + clairement fait des vainqueurs et des vaincus . + À d'autres niveaux aussi, beaucoup de comptes sont encore à + régler entre les différentes factions libanaises, et leur règlement par les + armes n' est pas - comme on pourrait le penser - unanimement rejeté, si les + conditions régionales le permettaient - en assurant l' approvisionnement en + armes et les prolongements d' alliances . + De telles attitudes trouvent des relais jusqu' au sein de le + pouvoir, dont les pratiques ont généralisé un regain de crispation communautaire + devenue depuis sept ans une véritable culture politique dominante . + Aussi, force est de constater qu' aujourd'hui au Liban s' + expriment dans certains milieux, et se lisent à certains indices, des + perceptions qu' un climat semblable à celui de l' année 1975 couve sous la + cendre ... + Bien sûr, d'autres forces travaillent les sociétés civile et + politique libanaises ; des forces qui tentent de démontrer que la guerre a été + une véritable leçon et que la violence ne saurait rien régler . + La transversalité de ces forces est toutefois encore bien + faible et leur impact limité à certains cercles élitaires, sinon marginal . + Il l' est d' autant plus que les partenaires extérieurs du + Liban, ignorant trop souvent ces dynamiques pourtant dignes d' être investies, + préfèrent se donner pour seul interlocuteur un Liban certes officiel, mais + lourdement hypothéqué . +

+

+ L' éventualité d' un regain de tension violente à le Liban + acquerrait plus de consistance encore - mais aussi plus de complexité - si elle + venait à se greffer sur, ou à avoir lieu à un moment où la situation interne + syrienne risque de se compliquer en raison de la transition délicate que ne + manquera pas d' ouvrir la succession du président Assad . + Ce texte n' est bien sûr pas le lieu d' envisager des + scénarios de cet ordre, mais il est nécessaire de remarquer que l' imbrication + des espaces politiques libanais et syrien a atteint un degré tel qu' il est + difficile d' en séparer les dynamiques strictement internes et d' en délimiter + des effets circonscrits . + Le va-et-vient entre ces deux espaces est loin de être à + sens unique ; depuis vingt ans maintenant que le pouvoir syrien pratique et + fréquente le Liban, ses crises et ses modes de production sociales et + politiques, nul ne sait plus très bien qui des deux acteurs a le plus teinté l' + autre . + Dans ce domaine comme dans d'autres, plutôt que de parler + uniquement de domination à sens unique ou d' hégémonie unilatérale, il + conviendrait aussi de parler de convergence entre deux régimes et deux types de + fonctionnement . + Dans un cas de figure comme celui -ci, l' espace libanais ne + serait plus un espace neutre où se projette seulement la puissance syrienne, + mais un espace où se projettent également les rivalités des " barons " de cette + puissance . + Plus encore, plusieurs indices montrent que le Liban est + aussi pour eux un espace-ressource et - par procuration - un vivier de forces d' + appoint pour leurs propres luttes d' influence . +

+ + + + Hypothèques et viabilité du politique au Liban + +

+ En cas de blocage persistant et durable au niveau de les + négociations, et si la dégradation sécuritaire était exclue - la Syrie ne + pouvant ainsi contribuer à nier sa propre raison d' être au Liban -, Damas a + tout de même largement d'autres moyens de s' y assurer le contrôle quasi + exclusif, pour un temps du moins, en profitant de sa maîtrise devenue inégalée + de toutes les ressources du jeu local . + Dans pareil cas de figure, il faut s' attendre à la + perpétuation sous égide syrienne des modes de gestion politique en cours + aujourd'hui au Liban, sans exclure, de plus, de brusques durcissements sur des + dossiers sensibles ou à même de le devenir . +

+

+ L' ensemble de l' édifice politique mis en place au Liban + depuis Taëf est dans ce sens parfaitement instrumentalisable . + D'abord, la " troïka " présidentielle - née d' un + enchevêtrement savamment dosé de les pouvoirs et de les prérogatives entre les + deux branches de l' exécutif , et entre elles et le législatif - est une + structure doublement propice . + Elle est génératrice de divisions durables et infinies d'une + part, permettant, à chaque fois, à Damas d' en réconcilier in extremis les + acteurs . + Elle est, d'autre part, génératrice d' immobilisme et de + statu quo décisionnel, ce qui permet, à chaque fois aussi, à Damas de trancher + pour l' option qui a sa faveur . + En perpétuant ainsi le besoin d' arbitrage syrien, la + structure constitutionnelle libanaise assure à la Syrie un " monitoring " + permanent et sans failles, tout comme elle la prémunit contre tout risque de + dérapage et contre toute velléité - de quelque partie libanaise qu' elle émane - + d' élargissement de marge de manoeuvre . + Le pouvoir étatique ainsi tenu, le contrôle s' étend par la + suite à l' ensemble de la classe politique institutionnelle ou à l' activité + agréée ou admise . + au terme de deux scrutins législatifs, d' un long travail de + pénétration du terrain qui dure depuis parfois deux décennies, d' innombrables + retournements d' alliances entre les forces locales sur la scène libanaise et d' + une connaissance profonde des ressorts de la sociologie politique libanai Damas + peut être assurée aujourd'hui de contrôler la quasi-totalité des membres du + Parlement, des partis politiques en exercice, des forces, groupes et + associations à capacité mobilisatrice plus ou moins notable . + Elle profite, de surcroît, en cela de la dislocation des + forces traditionnellement opposées à sa politique libanaise ( les Forces + libanaises, l' ossature de certaines anciennes brigades de l' armée, le + mouvement aouniste, certains groupes islamistes, des réseaux arafatistes ou + proches de l' OLP, les sympathisants du Ba'th irakien rival ... ) . + Enfin, maîtresse des échéances diverses, Damas peut, tour à + tour, les utiliser pour renforcer et consolider ses instruments de contrôle ( + élections législatives, par exemple ) ou, au contraire, pour les geler et les + annuler afin de éviter des tests difficiles ou gênants selon la conjoncture ( + élections municipales, jusque-là ; élection présidentielle de 1995 ) . + Aussi, au nom de les " circonstances ( régionales ) + exceptionnelles " et des " dangers qui menacent la sécurité nationale et la paix + civile ", le déficit démocratique ne cesse de se creuser au niveau de l' + exercice du pouvoir, mais aussi - de façon croissante - à celui de l' exercice + et de l' expression des libertés et des droits fondamentaux . +

+

+ Dans un tel contexte, l' équilibre actuel - imposé mais + fluctuant , entre les trois principales forces politiques libanaises que + représentent Rafiq Hariri , le Hezbollah et l' armée libanaise - est appelé à + perdurer . + Concernant ce triangle, il est possible de parler de trois + projets politiques sensiblement divergents en termes d' objectifs, de stratégies + et d' alliances locales et régionales . + Leur compétition et leurs différends restent toutefois pour + l' heure inscrits dans une équation de conflit et de coopération très + précisément rythmée et dosée par l' impératif de leur subordination à ce que les + libanais appellent désormais le " plafond syrien " ( As-saqf as-sury ) . +

+

+ Par son ambitieux projet de reconstruction, et la dynamique + économique que cela provoque et entretient, Rafiq Hariri joue sur un besoin + syrien de stabilité économique et sociale au Liban dans la période d' attente + qu' imposent à tous les négociations . + C' est cette logique qui a largement présidé à sa nomination + comme Premier ministre en 1992, à l'issue de les élections législatives + controversées auxquelles il n' avait pas directement pris part, et à un moment + où la crise économique libanaise atteignait la côte d' alerte . + Certes, par ailleurs, Rafiq Hariri incarne et représente + bien d'autres aspects et bien d'autres fonctionnalités . + Présent dans les coulisses du jeu politique libanais depuis + près de quinze ans, son entregent, sa surface financière et ses réseaux lui + confèrent une possibilité non négligeable de convertir l' ensemble des forces + politiques de la guerre en forces de gouvernement . + D'autre part, sa facette saoudienne, ses relations d' + affaires et personnelles avec plusieurs dirigeants de le Golfe , d'autres + parties de le monde arabe et de certains pays industrialisés , constituent des + atouts sur lesquels Damas peut s' appuyer pour gérer la période difficile d' + adaptation aux nouvelles règles du jeu international, de négociations et de + gestion de la carte libanaise dans un environnement volatil . +

+

+ Considérant la centralité que la résistance au sud occupe + dans la stratégie négociatrice syrienne, le Hezbollah acquiert une place + prépondérante, et souvent à part, dans le jeu politique libanais . + Son exception provient bien sûr de l' activité militaire qu' + il est désormais pratiquement le seul à entreprendre contre Israël, ce qui l' a + exempté de se soumettre à la dissolution des milices à la fin de la guerre . + Mais elle provient aussi de ce qu' il est l' expression la + plus évidente de l' alliance syro-iranienne . + D' un point de vue strictement libanais, les analyses et les + degrés d' acceptation du fait que représente le Hezbollah sont multiples et + diverses . " Contre-société " potentiellement dangereuse ( car porteuse de + projet de théocratisation de la vie politique ) pour les uns, vecteur d' + ingérence syro-iranienne ( à l'origine de la prolongation de l' épreuve du + Liban-sud ) pour d'autres, le Hezbollah est aussi considéré par beaucoup comme + un parti politique - aux spécificités certes notables - somme toute parfaitement + intégré au jeu politique libanais, voire banalisé . + Ce qui est invoqué à cet égard est l' entrée du parti dans + le paysage parlementaire dès 1992, ses positions relativement modérées sur + plusieurs questions internes et ses relations très largement étendues à toutes + les parties libanaises : autant de caractéristiques qui font de lui une force + semblable à d'autres forces dites de " l' opposition institutionnelle " . + Il reste évident que l' importance du Hezbollah s' impose à + tous, ne serait -ce qu' en raison de sa fonction - en concurrence avec le + mouvement Amal - d' encadrement et de mobilisation effective et symbolique d' + une partie de la communauté chiite, et de la place qu' occupe désormais cette + dernière dans tous les équilibres libanais . +

+

+ La fin de la guerre a fait apparaître un besoin pressant de + sécurité . + L' armée libanaise, devenue au fil de le conflit l'un de ses + acteurs majeurs , se voit alors confier, en étroite collaboration avec les + troupes syriennes stationnées au Liban, le rôle de gardien de l' ordre et de la + paix civile . + À la croissance numérique qu' un tel rôle impose, s' + ajouteront par la suite d'autres fonctions que l' armée se donnera . + Face à le projet de la résistance et à ses débordements + potentiels, l' armée joue - vis-à-vis des parrains du processus - le rôle de + garant, afin que les termes de tout arrangement soient respectés ; + corollairement, elle suggère, également aux partenaires étrangers, qu' en cas de + défaillance soudaine de la présence armée syrienne - pour des raisons qu' il n' + est pas possible de discuter ici - elle serait prête à remplir le vide + sécuritaire, mais aussi à parer à toute potentielle défaillance politique . + Face au projet " tout-économique ", l' armée se donne une + image de creuset intégrateur de la nation et de ses générations montantes, + multipliant publications, camps de jeunes et campagnes diverses de civisme . + Plus encore, face à la dégradation de l' image de la classe + politique libanaise, elle se pose aussi en recours possible, en jouant de + surcroît sur une opinion dont de vastes segments ne seraient pas hostiles à un + scénario bonapartiste . +

+

+ Représentant la reconstruction, la résistance et la + sécurité, ces trois forces expriment - parfois lourdement - des divergences + découlant de leurs logiques intrinsèques, mais dont les expressions reflètent + aussi les positions nuancées de leurs propres alliés et protecteurs respectifs + au sein de le leadership syrien, quant à les politiques à suivre au Liban ou + envers le dossier régional . + Les membres de ce leadership, en retour , jouent de ces + différences, afin de mettre en avant telle ou telle option en fonction de l' + état d' avancement du processus lui -même . +

+

+ La divergence la plus flagrante , la plus profonde aussi , + est celle qui oppose Rafiq Hariri au Hezbollah . + En la matière, tout ou presque a été dévoilé durant les deux + semaines d' avril 1996, lors de l' opération " Raisins de la colère " . + Pour le Premier ministre dont la priorité absolue est son + projet de reconstruction, la libération du Sud doit - autant que possible - être + obtenue par la négociation . + La résistance est en ce sens coûteuse, au sens propre du + terme, surtout si elle devait mener Israël à exécuter sa menace de destruction + des infrastructures, en riposte à sa vulnérabilité au Sud . + D'autre part, c' est la véritable opposition entre deux " + projets de société " qui sépare les deux forces, les valeurs sociétales + véhiculées par le Hezbollah pouvant difficilement s' acclimater avec l' imagerie + du Liban de demain incarnée par les technocrates d' une économie de services, + extravertie et dépendante . + En présentant sa bataille législative à l' été 1996 comme + étant celle de la " modération contre l' extrémisme ", Rafiq Hariri pointait + aussi bien cela du doigt . + Aussi, il fait peu de doute que le modus vivendi entre la + formation islamiste et Rafiq Hariri doive presque exclusivement à la pression + syrienne . +

+

+ Entre Rafiq Hariri et l' armée libanaise, les crises ont été + tout aussi fréquentes et pas toujours feutrées . + des promotions d' officiers - dont le numéro deux de les + renseignements militaires - bloquées par le Premier ministre , à les accusations + directes lancées à les " services " pour leur immixtion dans plusieurs + manifestations de la vie civile , en passant p est longue . + Par deux fois, Rafiq Hariri ira jusqu' à sous-entendre que + l'une des raisons essentielles de la crise économique est à rechercher dans le + budget démesuré alloué aux forces armées et au traitement de la troupe . + Effectivement, en absorbant une bonne partie des milices + dissoutes, l' armée a vu ses effectifs s' hypertrophier depuis le début de la + décennie . + Mais à ce développement numérique correspond aussi un + changement assez profond de structure, l' armée se présentant aujourd'hui comme + un corps où les officiers sont en surnombre et où les avantages sociaux et + matériels qui leur sont conférés sont en croissance constante . + D' instrument militaire, l' armée est en passe de devenir un + véritable corps social, doté de ses logiques propres et de ses revendications + corporatistes . + Par ailleurs, se greffent sur ces évolutions des lectures + politico-communautaires de la troupe . + Alors que, traditionnellement au Liban, l' armée était + considérée comme l'un des outils privilégiés de l' hégémonie maronite, elle est + aujourd'hui perçue comme le vecteur d' une ascendance chiite au sein de les + appareils de l' État . + Plus profondément, c' est là encore deux quasi - " projets + de société " qui s' affrontent et qui cherchent, chacun, à se placer d'ores et + déjà comme l' acteur de réserve idéal en cas de règlement régional . +

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+ En cas de avancée des négociations, non seulement ces + équilibres seront modifiés, mais la nature et l' action mêmes de chacun de ses + acteurs ( pour deux d' entre eux du moins ) seront appelées à varier + sensiblement . + La déflation du conflit israélo-libanais poussera sans aucun + doute vers une plus grande conversion du Hezbollah en force exclusivement + politique et vers une plus grande intégration de cette dernière dans les rouages + institutionnels . + C' est en ce sens que une ligne de plus en plus affirmée au + sein de les cadres du parti prône, depuis un certain temps déjà, la " + libanisation ", c' est-à-dire une plus grande distance à prendre par rapport à + les impératifs stratégiques proprement iraniens, même si la filiation + idéologique et spirituelle avec Téhéran n' est pas à remettre en question . + La Syrie aura - encore plus qu' actuellement - un rôle + essentiel à jouer dans ce processus, en faisant accepter à son allié local les + logiques du règlement régional et en obtenant probablement pour lui, en + compensation, des concessions substantielles à l'intérieur de le système + libanais . + Dans le cas contraire, la conversion du Hezbollah pourrait + s' avérer plus problématique . + L' option du désarmement forcé de le Hezbollah serait alors + imposée à la Syrie ou encore à l' armée libanaise . + Tant l'une que l' autre ont déjà eu des affrontements avec + le Hezbollah : en 1987, lorsque l' armée syrienne ne put entrer dans la banlieue + sud qu' après un assaut qui fit 27 morts dans les rangs du Hezbollah ; et, en + septembre 1993, lorsque l' armée libanaise tira sur des manifestants du parti + qui protestaient contre la signat faisant 13 morts dans leurs rangs . + Si les rancoeurs se sont depuis éteintes, elles pourraient + être suscitées à nouveau . + La reconversion pourrait d'autre part être freinée - ou + compliquée - par la relance, de la part de les États-Unis le plus probablement, + de demandes judiciaires concernant des affaires passées de " terrorisme " et + pouvant atteindre certains cadres aujourd'hui bien en vue de le Hezbollah, dont + des parlementaires . + Cette dernière éventualité étant bien entendu sujette à l' + état des relations libano-américaines et syro-américaines à ce moment là . + Quant à la coexistence du Hezbollah avec le projet Hariri + dans un système où ce dernier, toutes choses étant égales par ailleurs , sera + une force probablement plus autonome , elle sera sans doute fonction de l' état + des relations entre la Syrie, les États du Golfe - essentiellement l' Arabie + Saoudite - et l' Iran . + Il faut toutefois se figurer ce que pourrait devenir le + Hezbollah comme force politique interne, si la carte de la résistance au Sud ne + faisait plus partie de son arsenal discursif et mobilisateur . + Dans ce sens, le parti a déjà entamé une diversification de + ses thèmes d' action et de revendication, en se portant présent sur les fronts + de la revendication sociale et des libertés publiques où il montre d'ailleurs + une capacité notable à lier des alliances avec des forces très disparates sur l' + échiquier politique libanais, jouant en cela d' une forte légitimité acquise sur + le champ de bataille . + Par ailleurs, une reconcentration du parti sur des thèmes + politiques proches de ceux de les autres mouvements islamistes de la région - + avec lesquels le Hezbollah est d'ailleurs en relation - n' est pas à exclure ; + elle a toutefois pour limite de faire alors réapparaître un clivage + communautaire entre les deux grandes familles de l' Islam . +

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+ Quant à l' armée, son rôle dans l' après-règlement + continuerait d' être crucial . + Aussi, au nom de la nécessité d' assumer l' engagement + sécuritaire au Sud, elle plaidera probablement pour un accroissement de ses + effectifs et de ses moyens, surtout si elle devait à la fois assurer le + déploiement dans la partie méridionale et dans le reste du pays . + C' est sur cette économie des forces armées que joue + d'ailleurs l' argument de la nécessité d' un maintien des troupes syriennes au + Liban après la paix . + Le déploiement de forces étrangères de maintien de la paix + dans le cadre de les arrangements à prévoir serait en ce sens un moyen de sortir + de cette logique . + C' est du reste en se présentant comme la force concrète de + substitution à l' armée syrienne que l' armée libanaise tente de promouvoir son + image tant auprès de les franges anti syriennes de l' opinion qu' auprès - plus + discrètement - des Etats-Unis dont elle a traditionnellement toujours été très + proche . + À cet égard, le travail de contrôle syrien à l' oeuvre au + sein de l' armée depuis 1991 , et dont attestent le traité de défense commune et + les sessions d' entraînement de les officiers libanais en Syrie , est supposé + constituer pour Damas la garantie que les forces armées libanaises ne seront pas + entraînées, comme elles l' ont souvent été, dans des actions hostiles à la + politique libanaise . + C' est pourquoi il serait à craindre qu' en cas de + divergences sérieuses entre la Syrie et les parties tierces, autour de la + gestion du terrain libanais en situation de paix, l' armée ne soit l' objet de + polarisations . + À plus long terme, il serait cependant plus probable que la + pacification de la région entraîne une diminution de l' importance de l' armée + dans l' équation politique, même si elle devait conserver l' essentiel de ses + acquis sociaux . + À cet égard, il faut rappeler que ce débat est propre à l' + ensemble des États de la région : la démobilisation entraînera -t-elle un recul + d' influence des militaires dans la vie politique des sociétés concernées ou, au + contraire, cette influence sera -t-elle appelée à s' affirmer, parfois sous l' + encouragement des parrains de la paix, pour garantir les engagements pris ? + Dans le cas du Liban, un facteur supplémentaire s' ajoute à + cela . + La coexistence entre l' armée et le projet Hariri, toujours + en cas de pacification , pourrait se faire sur le mode " taiwanais ", c' + est-à-dire celui de la nécessité d' assurer les investisseurs étrangers et leurs + capitaux contre des risques de mécontentement social ... +

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+ En cas de percée sur le volet syro-israélo-libanais des + négociations et en cas de desserrement de l' emprise syrienne sur le Liban, la + relève libanaise et la viabilité politique de le pays dépendraient encore + d'autres facteurs, largement internes . + Les hypothèques à ce niveau sont nombreuses . + En premier lieu, la grande fragmentation de la société + libanaise, aggravée par quinze années de guerre, et dont l' histoire montre qu' + elle est une source récurrente d' appel à l' ingérence extérieure dans les + affaires du pays mais aussi de ses communautés . + La classe politique libanaise reflète, amplifie et sans + doute recrée les conditions de cette fragmentation ; elle y ajoute un égoïsme + indépassable et une culture politique souvent étroite et " paroissiale " . + En contrepartie, une contre-élite foncièrement différente - + et à même de jouer des rôles de nature et d' envergure qualitativement autres - + n' a pas émergé ou, du moins, n' est pas prête d' être structurée autour de + projets lisibles et repérables . + Pour une bonne part, elle est d'ailleurs le fait de + personnalités de l' ancienne classe politique ou de ses héritiers, souvent + marquée par des velléités revanchardes . + des personnalités politiques se détachent pourtant, et + contribuent encore, par des positions courageuses et notables, à préserver un + minimum d' immunité à la vie politique libanaise . + Leur action reste toutefois individuelle et le moindre de + leurs échecs n' est pas justement cette incapacité à fédérer des positions par + ailleurs attendues par une large part de la société . + Le poids de la tutelle et celui de les blocages régionaux + sont certainement à cet égard un facteur à prendre en compte . + Il reste que la nécessité de recréer les circuits de + recrutement et de mobilité d' une nouvelle élite politique, mais aussi + administrative, est pressante si le Liban doit, dans un Proche-Orient pacifié, + affronter des défis d' un tout autre ordre que ceux qu' il a connus jusqu'ici . + Dans ce sens, l'un des atouts majeurs du projet Hariri est + justement de pouvoir se présenter comme un vecteur politique de transversalité + dans la société libanaise et comme porteur d' une modernisation - certes + coûteuse et autoritaire . + Reste que la culture politique suggérée tant par son + discours que par certaines des mesures prises depuis cinq ans laissent entrevoir + une distance certaine entre ce projet et des pratiques pleinement démocratiques + . + Quoi qu' il en soit, la principale limite du projet Hariri + reste dans sa propre surévaluation . + En accréditant - ou ne laissant se confirmer - la thèse de + la " non alternative " ( La badil ) à ce projet, le Liban court le risque - + auquel il a jusque-là échappé - d' aligner son système politique sur celui de l' + ensemble des États arabes de la région, en raison du manque total d' alternance + et de la non circulation de leurs élites, tal d' alternance et de la non + circulation de leurs élites, leur difficulté à entrevoir avec sérénité la + succession politique ou naturelle de leurs dirigeants . +

+ + + + L' économique, entre déperditions et potentialités + +

+ La perpétuation du statu quo actuel se paie d'ores et déjà + en forte déperdition du potentiel économique libanais . + Il est difficile de ne pas voir que l' essentiel du projet + économique engagé après la guerre, et qui prendra une ampleur et une vitesse + grandissantes à partir de 1992 avec l' arrivée directe au pouvoir de Rafiq + Hariri, est basé sur l' hypothèse, faite alors, que la paix serait installée + dans l' ensemble de la région quelque deux à trois ans plus tard . + Au moment de son entrée en fonctions en octobre 1992, le + Premier ministre promettait aux Libanais des réalisations considérables pour le + printemps suivant . + La plupart des rapports rédigés au tout début des années 90 + prévoyaient la réduction quasi totale du déficit public libanais dès 1994-1995, + un taux de croissance soutenu de 8 à 9 % à partir de ces mêmes années, le début + du passage de l' investissement public en travaux d' infrastructure à des + investissements plus productifs, etc . + Il est facile de constater aujourd'hui le caractère plus qu' + optimiste de ces projections et de ces promesses . + Bien sûr, la réparation de l' infrastructure physique du + pays a été largement entamée . + Elle est toutefois encore insuffisante alors qu' une majeure + partie des sommes qui lui étaient allouées ont été dépensées . + Ces dépenses comprennent une large part de coûts et de frais + non pris en compte au départ, et que l' on peut sans risque attribuer à la + situation alarmante de l' administration, mais aussi et surtout aux blocages et + nuisances politiques - locales et régionales - qu' il s' agit chaque fois de + surmonter ou de contourner financièrement . + Alors que le coût global de la reconstruction était censé se + chiffrer à environ 20 milliards de dollars, la seule dette publique libanaise - + interne et externe - atteint déjà 13 milliards de dollars . +

+

+ En cas de blocage durable des négociations, il faut s' + attendre à la perpétuation de la morosité économique, à la dégradation de l' + état des finances publiques, à l' accroissement de la dette - ou au moins de son + service - sans décollage réel de l' activité productive . + Les taux d' intérêt élevés , outils d' une politique + monétaire restrictive destinée avant tout à la défense de la stabilité de la + monnaie nationale , découragent une bonne partie des investissements productifs + au plan local, réduisent le niveau de la consommation et gonflent + artificiellement la bulle spéculative foncière . + Les investisseurs étrangers, lorsqu' ils s' installent à le + Liban , le font en " stand-by ", par le biais de petites structures, mobiles et + peu coûteuses, dans une logique de prise d' options au cas où les choses se + débloqueraient dans la région . + Quant à les capitaux libanais à l' étranger, estimés à plus + de 30 milliards de dollars, et sur lesquels beaucoup d' espoirs se fondent, il + s' agit d'abord de voir quel est leur degré de mobilité, quel est encore leur + degré de " libanité " et, enfin, quelles sont les conditions politiques que + leurs détenteurs attendent pour les diriger vers leur pays d' origine . + Dans le même temps, les pesanteurs et blocages politiques + rendront pratiquement impossibles et vaines les tentatives de réforme + administrative - si elles ont lieu . + Ainsi, la corruption qui grève les finances publiques est + appelée à perdurer . + Un déficit accru par le fait que la situation sociale + devenant de plus en plus critique , il sera difficile à l' ensemble de la classe + politique de priver le corps social des fonctionnaires de la prébende que + constituent pour eux l' emploi public et ses avantages en nature . + Ces considérations macroéconomiques se traduisent + douloureusement sur le niveau de vie des Libanais . + Si la classe moyenne à l' assise autrefois large n' en finit + pas de s' étioler depuis le début de la guerre, l' après-guerre a vu se + développer une nouvelle pauvreté aux proportions objectivement alarmantes . + C' est dire que le blocage persistant de la situation + régionale aura donc pour effet d' entamer sérieusement la crédibilité et l' + image - au départ très avantageuses - de Rafiq Hariri comme opérateur économique + et comme homme miracle de la convalescence libanaise d' après-guerre . + Si cette situation s' envenimait , ses effets pourraient + même s' avérer politiquement dangereux et devenir, par contrecoup, des facteurs + de crise économique syrienne, ne serait -ce que par le biais de le marché de l' + emploi que le chantier libanais offre au surplus de main-d'oeuvre syrienne . + Ce n' est d'ailleurs là pas la moindre des fonctions + syriennes du projet Hariri, à savoir celui de générateur de prospérité pour la + Syrie . +

+

+ En dépit de tous ces signaux négatifs, l' économie libanaise + garde quand même de grandes ressources de viabilité si le blocage régional était + levé . + Certes, comme tous les autres États de la région, le Liban + aura à vivre des adaptations difficiles et parfois douloureuses, la nouvelle + division régionale du travail imposant sacrifices et contraintes de type nouveau + . + Il est d'ores et déjà probable que le Proche-Orient + économique dans l' après-paix se dessinera autour de deux ensembles plus ou + moins intégrés, dont les relations seront sujettes aux considérations + politiques, mais aussi à celles de l' avantage comparatif . + Si la première de ces zones regroupe les " trois " - + Palestine , Jordanie et Israël - , une zone " à deux " devra lui faire + contrepartie, regroupant la Syrie et le Liban . + Dans ce sens, les dynamiques à l' oeuvre dès maintenant dans + le couple syro-libanais sont essentielles et constituent autant de chances que + de pesanteurs . + et Si la perception actuellement dominante est celle du + modèle Chine / Hong-Kong, il est vrai qu' à maints égards, le Liban remplit pour + la Syrie la fonction d' un espace économique compensatoire, il n' en demeure pas + moins que le fonctionnement optimal de cet ensemble pour le bénéfice des deux + parties comporte ses conditions . + Il appartiendra donc au pouvoir libanais de rééquilibrer la + mise en oeuvre des traités économiques entre le Liban et la Syrie, en faisant + jouer pleinement la règle des avantages comparatifs, en réduisant les + protectionnismes appuyés sur les rapports de force inégaux entre les deux pays + et en s' éloignant - le plus tôt serait le mieux - de pratiques plus proches de + la prédation économique que la Syrie exerce sur certains secteurs libanais . + À ce niveau, le problème de la main-d'oeuvre syrienne , dont + les estimations les plus prudentes chiffrent la ponction à un minimum de 1 + milliard de dollars par an , se pose en termes particulièrement complexes, tant + il mêle les considérations économiques à d'autres, plus psychosociologiques, + engageant des représentations dangereusement négatives de l' autre . + Par ailleurs, le Liban peut être envisagé par la Syrie aussi + comme un espace de spécialisation par procuration . + Certains faits signalent déjà que plusieurs entreprises + libanaises servent dès aujourd'hui d' école à des cadres syriens formés pour la + plupart à l' étranger . + au sens plus large, d'ailleurs, l' entrée dans le marché + libanais de la reconstruction d' un certain nombre d' entrepreneurs syriens + contribue à l' acquisition par ces derniers de réflexes propres à une économie + de marché ouverte et plus compétitive . +

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+ Les conditions économiques de la paix imposeront au Liban + une double adaptation : avec l' économie syrienne, mais aussi avec celle d' + Israël . + Dans ce sens, plusieurs secteurs devront être sacrifiés, + d'autres développés plus encore et mieux dans une perspective de spécialisation + et d' excellence ( banque, hospitalisation, système éducatif, informatique et + télécommunication ... ) . + À plus long terme, et si les blocages étaient véritablement + levés, la possibilité que le Liban serve d' espace intermédiaire entre le marché + israélien et les marchés arabes - et plus spécifiquement syrien - ne peut pas + être exclue . + De pareilles perspectives ne manqueront pas, cependant, de + placer les entrepreneurs libanais dans des situations de tension, difficiles à + tenir si les échanges commerciaux continuaient d' être idéologisés dans une + logique de refus de normalisation totale même après la paix . +

+

+ Relever ces défis nécessite dès maintenant que le Liban s' + engage sur la voie de certaines corrections et réformes de son environnement + économique et social . + Les conditions du miracle économique des années 50 , 60 et + 70 ont drastiquement changé et la guerre n' y est certainement pas pour peu . + À titre d' exemple uniquement, l' économie libanaise devra + progressivement accommoder un nombre croissant de nouveaux venus sur son marché + du travail, en raison de une pyramide des âges en rajeunissement constant depuis + un certain temps . + Le système éducatif et de formation professionnelle devra + retrouver son rôle central de qualification . + C' est de lui, ainsi que d' un système fiscal plus juste, + que dépend la recréation d' une classe moyenne importante . + Une grande partie des entreprises devront moderniser leurs + structures organisationnelles et consolider leur capitalisation ; à l' ère de la + compétition régionale et de la mondialisation, il y a peu de place pour des + entreprises essentiellement familiales et parfois sous-capitalisées . + L' avantage comparatif du Liban en termes de tourisme ne + pourra être exploité si des actions résolument volontaires n' étaient + entreprises pour arrêter la dégradation catastrophique de son environnement + naturel ... +

+ + + + Le Liban et l' intégration régionale + +

+ L' économie libanaise dans un Proche-Orient en voie de + pacification , voire même le couple économique syro-libanais dans un tel + environnement , sera aussi largement dépendant de ce que les négociations + multilatérales dessineront comme cadres et comme contraintes . + Concernant le Liban, cela est vrai pour deux domaines au + moins : celui de l' eau et celui des réfugiés . + Si la position officielle israélienne, maintes fois + réitérée, est de n' avoir aucune visée territoriale sur le Liban , cela ne + saurait exclure que des arrangements concernant l' eau libanaise ne soit mis sur + la table des négociations . + À tort ou à raison, le Liban est présenté comme un pays + excédentaire en eau, dans une région où sa rareté fait loi . + À cet égard, Israël pourrait invoquer le précédent du traité + libano-syrien de partage des eaux de l' Oronte, où le Liban s' est montré + légèrement généreux, pour exiger à son tour, et sur d'autres cours d' eau, le + droit à l' utilisation de certaines quantités . + Pareil point renvoie à la question plus globale des + négociations multilatérales et à ce qui y attend le Liban . +

+

+ Pour politiquement défendable que soit la position libanaise + de boycott des négociations multilatérales, celle -ci aura eu jusque-là, et aura + davantage encore à l'avenir, un prix plus élevé pour le Liban que pour le + partenaire syrien, dans la mesure où le Liban est concerné de façon vitale par + le dossier des réfugiés où se joue le sort des quelque 300 000 Palestiniens + stationnés sur son sol . + il il peut continuer à s' en tenir à une stricte rhétorique + juridique en la matière, le Liban ne pourra pas longtemps ignorer qu' en cas de + paix, ce genre de question sera plutôt réglée selon des modes de + transnationalité, modes qui revisiteront sans doute largement les principes + traditionnels du droit international public au profit de mécanismes juridiques + plus souples et plus inventifs aujourd'hui envisagés sans lui . + Si l' absence aux négociations multilatérales a ses raisons, + un palliatif momentané serait, pour le Liban, d' être aussi présent que possible + au sein de autres forums - multilatéraux mais moins chargés diplomatiquement et + politiquement . + Outre que le Liban, s' il y était traité comme acteur + autonome réaffirmerait ainsi son identité diplomatique, il y gagnerait aussi par + le fait que ses représentants prendraient là le pouls de ce qui se prépare pour + lui et pour la région dans différents domaines . +

+

+ À cet égard, on peut légitimement s' inquiéter de l' état d' + impréparation " du négociateur libanais en ce qui a trait à certains dossiers + techniquement pointus . + Sur des questions cruciales comme celle de l' eau, des + réfugiés palestiniens, de l' intégration économique ou des futurs systèmes de + sécurité collective, le consensus national est loin de être formé, l' + accumulation de connaissances et d' expertises est embryonnaire, la mise à + contribution des spécialistes est au mieux informelle et dispersée, quand elle + n' est pas simplement écartée pour des raisons de conformité politique . + Le temps mort depuis l' arrêt de les négociations + libano-israéliennes aurait pu être mis à profit pour avancer sur la maîtrise de + ces dossiers . + Dans ce sens, en se montrant aussi craintif et réticent à + l'encontre de toute présence d' experts libanais dans des cénacles + internationaux portant sur ces sujets, Beyrouth se prive d' opportunités + sérieuses de construction de capacités négociatrices futures . +

+ + + + Conclusion : l' avenir du couple syro-libanais + +

+ Si, selon certaines analyses, la Syrie peut - ou préfère - + ni guerre ", s' accommoder de l' état de " ni paix, le Liban, lui , a clairement + intérêt à un déblocage et à une issue rapides des négociations . + Là n' est n' est pas la moindre de ses différences avec la + Syrie . + Le Liban joue aujourd'hui sa viabilité dans une course + contre la montre et chaque jour passé dans la situation actuelle se paie cher : + en vies humaines au Sud, en déliquescence politique à l' intérieur, en marasme + économique, en ponction de plus en plus lourde opérée par son protecteur sur ses + ressources, en désenchantement tous les jours plus profond que vivent ses + citoyens . +

+

+ Est -ce à dire que c' est dans la paix que réside la seule + clef de l' entier recouvrement du Liban ? + La relation syro-libanaise dans sa forme actuelle est sans + doute appelée à se prolonger pour un temps encore . + Il s' agit là d' un processus tissé sur le long terme, dont + les configurations sont fluides et à même de accommoder les pressions exogènes . + La Syrie a créé au Liban des facteurs de contrôle durable, + dont le moindre n' est pas sa maîtrise du complexe que constituent l' élite + politique et une partie importante des forces sociales effectives . + Le Document d' entente nationale mettant fin à la guerre + devait être compris, au départ, comme un arrangement intérimaire, adaptable et + améliorable, une plateforme offrant des perspectives ouvertes sur des relations + syro-libanaises plus mutuellement bénéfiques et sur des équilibres internes plus + novateurs . + Toutefois, la conjoncture régionale et internationale des + premières années de la décennie 90 , ainsi que les rapports de force interarabes + et intra-libanais , avaient alors laissé le champ libre à une lecture + unilatérale - et fermée - par la Syrie du sens de l' accord de Taëf et avaient + ainsi gravement dévoyé la relation syro-libanaise . + L' impact simple et direct d' une percée réelle du processus + de paix sur cette relation reste donc limité, contrairement à ce qu' un " + wishfull thinking " largement répandu chez les Libanais laisserait croire . + Quand bien même un tel processus entraînerait le retrait, le + redéploiement ou l' allégement des effectifs militaires syriens au Liban, + d'autres types de contrôle pourraient aisément s' y substituer ou en prendre le + relais . + Dans ce sens, si le retrait militaire syrien est nécessaire, + il n' est en aucune façon suffisant . + Un véritable rééquilibrage des relations syro-libanaises + reposera largement sur la capacité qu' auront - à partir de les données du Liban + actuel - de nouvelles forces sociales et politiques à mettre à profit les marges + offertes par la nouvelle donne régionale, par la vitalité économique du pays, et + par leur formulation commune d' un projet de vie politique - où les Libanais + seront réconciliés autant avec eux -mêmes qu' avec leur environnement, pour + réaffirmer une véritable souveraineté libanaise . +

+

+ Celle -ci ne devra, en aucun cas, se reconstruire contre la + Syrie ou sur le ressentiment aveugle envers elle . + De telles tendances existent . + En effet, malgré le côté incantatoire des déclarations + officielles libanaises sur la fraternité qui caractérise désormais les relations + entre les deux pays, malgré le slogan du président Assad lui -même selon lequel + Libanais et Syriens sont " un seul peuple dans de l' aspect idyllique d' une + telle relation est démenti par les détails du vécu quotidien . + Les échauffourées sanglantes de la Cité sportive, qui ont + opposé à le mois de juin 1997 les supporters de les équipes syrienne et + libanaise de football , ne sont qu' un spécimen des rancoeurs accumulées entre + les deux sociétés, où se mêlent l' économique et le social à l' identitaire et + au patriotique . +

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+ Aussi, l' avenir d' une réelle coopération syro-libanaise + qu' exige un Proche-Orient en paix passe, en grande partie, par un travail de + réajustement des perceptions croisées de ces deux sociétés . + D'une part, la Syrie a été véritablement intériorisée par la + représentation collective libanaise comme le démiurge et le régulateur des + crises, comme la partie prenante et l' arbitre, omnisciente, omnipotente et + omniprésente . + De l' autre côté, on oublie parfois que le Liban a fini par + devenir partie intégrante du système syrien lui -même . + Le régime du Mouvement rectificatif du président Assad vit + avec le Liban - et avec sa crise - sans interruption aucune depuis au moins 1976 + . + Une grande partie de son édifice politique et militaire s' + est structuré au Liban, s' est même parfois structuré par le Liban . + Il est vrai que des pratiques uniformisées de part et + d'autre de la frontière ont peut-être progressivement lissé les deux espaces ; + mais elles ont aussi exacerbé les plus petites différences . + C' est justement entre ces deux extrêmes, celui de la fusion + et celui du rejet, que le Liban et la Syrie - seuls mais ensemble - devront + réapprendre à vivre . +

+ + + + TITRE : LA CONTESTATION DE LA MONDIALISATION : UNE NOUVELLE EXCEPTION + FRANÇAISE ? + +

AUTEUR : Eddy Fougier

+ +

+ A la fin des années 1980, un consensus semble se dégager en + France autour de l' idée de la fin de ce que l' on appelait l' exception française " + . + Les clivages idéologiques irréconciliables et l' atmosphère de + guerre civile larvée ont disparu, tandis que les grands conflits sociaux, mais aussi + l' engagement et la participation politique, sont en net déclin . + C' est pourquoi l' apparition d' une forte contestation de la + mondialisation constitue une véritable surprise, tant pour les observateurs que pour + les acteurs eux -mêmes . + Elle paraît contredire cette forme de " fin de l' histoire " à + la française, c' est-à-dire cette reconnaissance quasi généralisée des principes de + l' alternance démocratique, mais aussi, et surtout, de l' économie de marché . + On peut dès lors se demander si cette contestation témoigne d' + un retour de cette fameuse " exception française " ou si elle est seulement le + symptôme des difficultés traversées par une société confrontée aux défis de l' + actuel processus de mondialisation . +

+ + + La singularité de la contestation à la française + +

+ La contestation française de la mondialisation n' est pas + tant singulière par ses caractéristiques, que par son influence notable sur la + société et sur le débat politique . + Cette contestation à la française est née, en grande partie, + dans le sillage de le débat sur Maastricht, mais aussi de la réapparition de + mouvements sociaux importants, avec les actions des " sans " ( logement, + travail, papier ) et surtout les grèves du secteur public fin 1995 . + La création, en juin 1998 , d' ATTAC et son succès rapide , + l' intense campagne menée par la Coordination contre l' AMI ( Accord + multilatéral sur l' investissement négocié à l' OCDE ) et le démontage de le + restaurant McDonald's à Millau par des militants font de la France à travers ses + figures médiatiques, notamment celle de José Bové, l'un des hauts lieux de la + lutte contre la " mondialisation libérale ", avant même l' organisation des + manifestations de + Elle le reste et le sera tout particulièrement en 2003 + puisqu' elle devrait accueillir deux des grands événements de l' année sur le + front contestataire : les manifestations à l'occasion de le sommet du G8 à Evian + du 1er au 3 juin 2003, et le Forum social européen, qui se déroulera à + Saint-Denis du 29 octobre au 3 novembre 2003 . +

+

+ Il n' existe pas pour autant un mouvement antimondialisation + en France . + On doit davantage parler d' une mouvance ou d' une nébuleuse + de groupes souvent très disparates par leurs structures, leurs objectifs ou + leurs effectifs que d' un mouvement structuré . + En outre, la contestation française apparaît plutôt + altermondialiste qu' antimondialiste, dans la mesure où les protestataires + défendent une autre mondialisation que l' actuelle " mondialisation libérale " . + Ses acteurs apparaissent donc assez diversifiés et éloignés + des clichés réduisant la critique de la mondialisation en France aux groupes ou + aux personnalités les plus visibles lors de les manifestations à l'occasion de + les sommets internationaux ou des réunions propres aux contestataires ( Forum + social mondial et, aujourd'hui, Forum social européen ) ou dans les médias, à + savoir José Bové et ATTAC . En effet, les activités protestataires ne se + résument pas à ces manifestations . + Les groupes s' expriment également à travers une intense + activité de lobbying auprès de les " décideurs " ou du grand public en réalisant + un certain nombre de campagnes sur des thèmes spécifiques comme la dette, la + taxe Tobin ou les organismes génétiquement modifiés ( OGM ) ; une activité d' + information, d' analyse, de pédagogie et de publications ; et de + contre-expertise sous la forme de une surveillance et d' une évaluation de la + politique menée par diverses institutions ( nationales ou internationales ) ou + par des entreprises, fondement d' un véritable contre-pouvoir + Ainsi, bien plus qu' ATTAC et la Confédération paysanne de + José Bové, les groupes les plus impliqués dans les campagnes sont d'abord des + organisations de solidarité international ( OSI ), souvent d' origine + confessionnelle, telles Agir ici, AITEC, Artisans du monde, le CCFD, le CRID, + Peuples solidaires, le Réseau Afrique-Europe Foi et justice, RITIMO, Solagral ou + Terre des hommes, ou d'autres ONG, comme des groupes écologistes ( Les Amis de + la Terre et Greenpeace ) et l' association de défense des droits de l' homme de + Danielle Mitterrand, France Libertés . + En fait, la mouvance contestataire française est composée de + trois types de groupes : les ONG, les mouvements sociaux et les " nouveaux + groupes contestataires " . +

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+ Les ONG appartenant à la mouvance sont des organisations + spécialisées dans l' aide au développement et la lutte contre la pauvreté dans + les pays du Sud ou la protection de l' environnement . + Mais d'autres ONG tendent également à s' impliquer dans la + critique de la " mondialisation libérale ", comme celles qui défendent les + droits de l' homme, la condition féminine ou les minorités sexuelles . + Elles s' expriment principalement par le biais de campagnes, + surtout axées sur l' amélioration de la situation des pays du Sud ( + développement durable, annulation de leur dette, lutte contre la politique menée + par les institutions financières internationales ) . + Une part notable de la contestation française, à l'instar de + la situation existant dans d'autres pays , est ainsi composée d' organisations + d' origine confessionnelle, rappelant que l' Église est également un pôle + important de critique du capitalisme . + Les mouvements sociaux comprennent des mouvements de défense + des exclus - les " sans " -, des mouvements paysans et des syndicats radicaux, + comme Sud-PTT . Ils s' expriment en particulier par le biais de manifestations, + souvent assez spectaculaires, mais aussi de campagnes contre l' OMC . Enfin, les + nouveaux groupes contestataires, contemporains de la mondialisation, ont été + spécifiquement créés en liaison avec ce thème . + Ils comprennent des associations, comme ATTAC, des réseaux, + des observatoires et des " groupes de surveillance " qui s' expriment par le + biais de campagne, de publications ou de promotion de telle ou telle action . + Ils sont surtout présents dans la lutte contre l' OMC . On + peut distinguer parmi eux des groupes réformistes, qui sont dans une logique d' + engagement plus que d' affrontement face à les " acteurs " de la mondialisation + ( gouvernements, entreprises, institutions internationales ) et qui acceptent d' + entrer dans des mécanismes de consultation mis en place par ces derniers, et des + groupes radicaux qui, eux, sont plutôt dans une logique d' affrontement et se + refusent à tout compromis avec le " système " . + Pourtant, concrètement, leurs différences apparaissent + beaucoup plus floues, en tout cas plus de degré que de nature . +

+

+ Ces groupes incarnent une certaine continuité historique + avec les formes de contestation passées ( ouvrière, intellectuelle, " anarchiste + ", mais aussi celle de l' Église ) et dans la tonalité de leurs critiques . + Mais ils s' inspirent également de courants plus + contemporains, comme les mouvements " post-matérialistes " des années 1960-1970 + ou la mouvance ONG . Par ailleurs, ils ont une structuration inédite et de + nouveaux objectifs . + A la différence de la contestation ouvrière et marxiste d' + autrefois, les groupes protestataires actuels n' aspirent plus au " Grand soir + ", c' est-à-dire à une forme de prise de pouvoir politique et de transformation + radicale de la société par la force, ou de toute révolution de type socialiste + impliquant, par exemple, une appropriation collective des moyens de production . + Ainsi, personne, au sein de la mouvance contestataire , ne + défend l' expérience soviétique en tant que modèle alternatif au capitalisme . + Un groupe comme ATTAC affirme même ne refuser ni l' + existence du marché, ni celle de l' entreprise privée . + Leur objectif réside donc plutôt dans la formation de + contre-pouvoirs efficaces, et non dans la prise de pouvoir politique ou même une + éventuelle participation gouvernementale . + La contestation française présente donc de nombreuses + similitudes avec la nébuleuse contestataire internationale , mais aussi quelques + particularités , avec d' un côté , une quasi absence de think tanks , de groupes + spécialisés sur la mondialisation , d' se structure également autour de les + grandes campagnes internationales ( contre l' OMC et les institutions de Bretton + Woods, et en faveur de la taxe Tobin et de la remise de +

+ + + + Une France contestataire ? + +

+ Il existe une contestation à la française . + Son influence est tangible tant sur la société que sur le + discours politique . + Elle peut être mesurée par le nombre d' adhérents ou de + sympathisants des groupes protestataires . + Le cas d' ATTAC est particulièrement emblématique de ce + point de vue . + L' association compte aujourd'hui environ 30 000 adhérents + et 230 comités locaux, y compris dans les universités et les grandes écoles . + Les résultats aux élections professionnelles des syndicats + appartenant à la mouvance montrent que ces groupes ont une représentativité + certaine dans des secteurs qui tendent à fournir une grande partie des soutiens + à la contestation de la mondialisation en France : l' agriculture, le secteur + public et l' enseignement . + La Confédération paysanne a obtenu 28 % des suffrages lors + de les élections aux chambres d' agriculture en janvier 2001 . + Le syndicat Sud obtient des scores importants lors de les + élections de représentants des salariés au conseil d' administration de grandes + entreprises du secteur public ( second syndicat à la Poste et à France Télécom, + troisième à la SNCF ) ou même d' entreprises privées ( second syndicat chez + Michelin ) . + Enfin, la FSU est la première fédération syndicale du + personnel enseignant, mais aussi de la fonction publique de l' État . + Les succès éditoriaux ( ouvrages de José Bové , de Susan + George , de Viviane Forrester ou de Pierre Bourdieu , l' évolution des ventes du + Monde diplomatique ) ou le nombre important de signataires de pétitions ( 110 + 000 en faveur de la taxe Tobin , 520 00 sont également les symptômes . +

+

+ Les enquêtes d' opinion soulignent enfin que la perception + des contestataires et surtout de leurs principales propositions est largement + positive et tend même à dépasser les clivages partisans traditionnels, sauf si + ces groupes sont bien identifiés à gauche . + Ainsi une très importante majorité des personnes interrogées + est favorable à la taxe Tobin et à l' annulation de la dette . + On ne peut pas parler pour autant de France contestataire . + Les Français ne sont pas majoritairement et foncièrement + hostiles à la mondialisation, et n' apparaissent pas globalement partisans d' + une fermeture économique et culturelle . + Ils se montrent néanmoins plutôt inquiets face à les + conséquences les plus négatives de ce processus et tendent à soutenir les + propositions de régulation et d' humanisation " . +

+

+ L' influence des contestataires est également évidente sur + la politique et sur le débat . + Mais elle apparaît faible sur la décision politique à + proprement parler . + En effet, au-delà de leur impact très notable sur le + discours politique, leur effet sur la décision paraît assez limité . + Ceci est illustré par l' étude de deux cas où la France a + joué un rôle fondamental : l' échec des négociations sur l' Accord multilatéral + sur l' investissement ( AMI ), suite à son retrait, et l' adoption d' une + législation sur la taxe Tobin . + Dans le premier cas, considéré comme la première " victoire + " des contestataires, leur rôle sur la décision française a été beaucoup plus + réduit que ce qu' ils affirment eux -mêmes, tandis que dans le second, la + législation adoptée n' a aucune incidence pratique et le gouvernement, malgré + une rhétorique plutôt favorable, s' est montré fermement opposé à toute mise en + place effective d' une taxe Tobin . + En fait, l' étude du processus de décision indique que les + contestataires sont influents lorsque deux conditions sont réunies : lorsqu' ils + font la promotion de micro propositions concrètes et techniques sur lesquelles + le gouvernement français peut avoir prise, et +

+

+ En définitive, leur influence la plus notable est sur le + débat . + La grande victoire des contestataires français est, en + effet, d' avoir réussi à influencer la perception globale de la mondialisation + en France et à définir les termes mêmes du débat . + Les résultats des élections présidentielles et législatives + de mai - juin 2002 en ont, par exemple, été une illustration . + La gauche au pouvoir, écartelée entre , d'une part , une + approche pragmatique et réaliste de l' économie de marché et de la + mondialisation et , d'autre part , un discours souvent assez proche de les + thématiques de les contestataires , a certainement souffert électoralement de + ces contradictions, alors qu' un grand nombre de sympathisants de gauche étaient + séduits par le discours contestataire défendant une " gauche de gauche " . + Cette influence est également perceptible dans les débats au + sein de une gauche en crise suite à ces défaites, en particulier chez ceux qui + souhaitent que sa pratique s' adapte à son discours et qui reprennent à leur + compte nombre d' analyses et de propositions contestataires . +

+

+ Malgré sa vigueur, la contestation en France n' a pourtant, + pour le moment, pas véritablement modifié les trois grandes tendances durables + de la société française : la pacification idéologique, sociale et politique . + Elle ne constitue donc pas le ferment d' une nouvelle " + exception française ", celle -ci n' ayant pas vraiment créé de nouvel + antagonisme idéologique fondamental autour de la mondialisation et les Français, + globalement, n' étant pas opposés à son processus . + La contestation apparaît en fait comme le symptôme d' une + crise, celle de la difficile adaptation du " modèle social français " - crise d' + adaptation de l' économie, de la société et du gouvernement, au sens large du + terme - et du " modèle républicain " - crise de la représentation, de la + démocratie représentative et du politique - au contexte contemporain marqué par + la mondialisation . + Elle soulève également l'un des principaux défis économique, + social et politique en liaison avec les effets de la mondialisation, à savoir l' + intégration économique, +

+ + + + TITRE : Les élections de mi-mandat aux Etats-Unis (5 novembre 2002) + +

AUTEUR : François Vergniolle de Chantal

+ +

+ Les dernières élections de mi-mandat sont en opposition avec les + schémas électoraux traditionnels : ce point a été souligné à maintes reprises dans + la presse . + La victoire du GOP ( Grand Old Party ) s' inscrit en faux contre + cette " loi d' airain " de la démocratie américaine selon laquelle le parti du + Président au pouvoir perd des sièges aux élections de mi-mandat . + L' élection de 2002 rejoint en ceci les précédents de 1934 et de + 1998, où des Présidents démocrates ont réussi à enregistrer des gains électoraux + durant leur mandat . + A chaque fois, l' Exécutif a pris avantage de cette situation + pour faire passer son programme dans des conditions aisées . + Le cas de FDR est, de ce point de vue, exemplaire . + En 2002, le résultat de Bush est d' autant plus surprenant que + le Législatif est rarement de la même orientation politique que le Président, et ce + de manière de plus en plus fréquente depuis la fin des années soixante . A un + premier niveau, il semble ainsi que l' élection de 2002 mette un terme aux blocages + partisans trop souvent caractéristiques de la vie politique américaine . + Le Parti républicain est maintenant en position de totale + responsabilité, tandis que le souvenir de la dernière présidentielle s' efface et, + avec lui, le discrédit qui entachait à la fois la Cour Suprême et la Présidence . + Néanmoins, dans les faits, cette conclusion exagère l' impact de + la victoire républicaine . + Comme on le verra, la fin d' un Congrès démocrate est loin de + être suffisant pour modifier les équilibres institutionnels : le mandat de Bush est + fragile, et les contraintes qui pèsent sur ses décisions restent puissantes . + A partir de un bilan ponctuel de ces élections, on tentera donc + de valider notre évaluation plus générale . +

+ + + Les élections de mi-mandat du 5 novembre 2002 : une victoire + de la Présidence + +

+ Les élections mettaient en jeu les 435 sièges de la Chambre + des Représentants, 34 sièges au Sénat, et 36 postes de Gouverneurs . + Malgré le second tour de l' élection sénatoriale en + Louisiane le 7 décembre dernier et l' élection d' une Sénatrice démocrate, les + résultats définitifs constituent une victoire assez nette pour les républicains + : ils détiennent dorénavant une majorité de 51 sièges au Sénat ( 47 démocrates + ), de 228 sièges à la Chambre ( 203 démocrates ), et de 26 Gouverneurs ( 24 + démocrates ) . + Ainsi, ils possèdent maintenant tous les leviers + institutionnels du pouvoir - la Cour Suprême étant majoritairement conservatrice + depuis les années quatre-vingt -, ce qui constitue une configuration extrêmement + rare à l' aune de la pratique politique des vingt dernières années . + Le " divided government ", l' opposition partisane entre + Congrès et Présidence, caractérisant la vie politique américaine de façon + particulièrement marquée depuis la fin des années soixante . + Bush Jr . se retrouve maintenant en position de force ; et + tous les commentateurs ont souligné la facilité que cela lui procurait dans la + lutte anti terroriste, aussi bien que dans la gestion de la crise irakienne 2 . + Nous allons ici nous pencher sur les conséquences purement + partisanes et politiques sur la scène publique américaine . +

+

+ Mais auparavant, il faut immédiatement souligner que ce + succès est imputable à la stratégie individuelle du Président Bush . + Il s' est personnellement impliqué dans le déroulement de la + campagne, en jouant pleinement sur les règles localistes du scrutin . + En première approche, il semble que cette participation + individuelle extrêmement forte, en proportion inverse de sa fragilité issue de + 2000, ait eu des conséquences positives pour les républicains . + Sa popularité personnelle très solide ( 60 % de satisfaits ) + a rejailli sur son parti . + Néanmoins, une analyse plus fine révèle rapidement que le + comportement du Président a surtout eu des conséquences sur le camp adverse, + celui des démocrates . + Ils ont été privés de toute marge de manoeuvre pour se + distancier d' un Président qui n' a pas hésité à jouer la carte nationaliste + pour s' assurer une vaste popularité . + C' est donc d'abord la focalisation sur le Président, + sensible pendant toute la campagne, qui a conduit à la défaite des démocrates . + Leur absence de message fort a été flagrante . + Tout comme le manque de figure charismatique pour se faire + entendre, à l' exception, contestable, de Tom Daschle, Sénateur démocrate du + Dakota du Sud ( depuis 1986 ), et actuel président du groupe démocrate au Sénat + ( Senate Minority Leader depuis 1995 ) . + Si on prend les trois grands thèmes importants - les + impôts, la sécurité du territoire ( homeland security ), et l' Irak - les + démocrates ont apporté la preuve de leurs divisions, tout particulièrement en ce + qui concerne la sécurité du territoire . + En effet, la réorganisation de l' Etat fédéral impulsée par + l' équipe Bush a une conséquence sociale lourde : elle conduit à modifier le + statut de plusieurs catégories de fonctionnaires fédéraux, dans le sens de la + remise en cause de certains de leurs acquis sociaux . + Le mouvement de consolidation des structures fédérales à l' + oeuvre se traduit concrètement par le regroupement des fonctionnaires fédéraux + sur le plus petit dénominateur social commun . + Etant donné le poids de les syndicats au sein de le Parti + démocrate , on aurait pu s' attendre à une réaction vigoureuse de leur part . + Or il n' en a rien été . + Le discours nationaliste l' ayant très largement emporté de + part et d'autre , il s' est avéré être un piège électoral particulièrement + efficace pour les démocrates . + Au niveau des classes moyennes modérées, les électeurs se + sont tournés de préférence vers l' original plutôt que vers la copie : ils ont + suivi les républicains plutôt que les démocrates . + A l' inverse, au niveau des électeurs traditionnellement + démocrates, le parti a souffert de son manque d' affirmation, de sa faible + différenciation par rapport à le GOP . Sur les autres sujets, le Président est + aussi en mesure de mettre en oeuvre son programme . + Il peut créer son fameux " Ministère de la Sécurité du + Territoire " . + Il va pouvoir aussi faire pérenniser plus facilement son + programme de baisse des impôts : Thomas Daschle n' est plus en position de s' + opposer . + De même, d'autres projets devraient bénéficier de cette + nouvelle configuration politique : celui de la privatisation des retraites ( + Social Security ), ou encore l' exploitation des réserves énergétiques de l' + ANWR ( Alaska National Wildlife Refugee ), chère à un grand nombre des + contributeurs de la campagne républicaine 3 . + En fin de compte, le Parti démocrate donne l' impression d' + avoir perdu sur les deux tableaux . + Il semble également que les responsables du parti aient, + tout comme dans les années quatre-vingt, sous-estimé l' impact du " personnage " + politique que s' est construit Bush : celui du Président " proche ", dépourvu de + toute prétention intellectuelle, mais honnête, et capable de prendre une + décision simple le moment venu . + Reagan avait déjà utilisé cette caractéristique de la vie + politique américaine, qui revient régulièrement sur le devant de la scène depuis + Andrew Jackson dans les années 1830 4 . + Dans une période de crise et d' incertitude, les discours + de type " Axe de le Mal " sont bien perçus par l' électorat, à la différence de + les flottements enregistrés côté démocrate . + Les responsables démocrates ont laissé une impression d' + inutile sophistication . + On pourrait aisément prendre d'autres exemples en politique + interne, mais l' idée resterait la même : les démocrates n' ont pas saisi ce + besoin de proximité des électeurs, à la différence de un Président qui, lui, en + use et abuse, notamment avec la lutte anti terroriste . +

+

+ C' est dans ce cadre général que prend place la + recomposition des forces au Congrès et au niveau de les Etats . + Nous aimerions maintenant évoquer quelques-unes des + personnalités marquantes qui émergent de cette élection, en commençant par le + Congrès, puis en se penchant sur les Gouverneurs . + Une fois ce panorama achevé, nous conclurons sur les limites + qui, à court terme, vont sans doute conduire le Président à une certaine + modération . + Enfin, nous tenterons de tirer quelques conclusions + générales sur l' état du système politique américain . +

+ + + + Les conséquences partisanes de l' élection + +

+ C' est bien sûr au Congrès que la situation évolue le plus, + et d'abord pour les démocrates 5 . + Face au Président Bush, les démocrates semblent tiraillés + entre un besoin de retour aux sources idéologiques et une poursuite de la + politique de modération mise en oeuvre par Bill Clinton . + Le choix de Nancy Pelosi, élue de San Francisco , comme + Minority Leader ( responsable de la minorité démocrate ) à la Chambre de les + Représentants , et le maintien de Tom Daschle à la tête de le groupe démocrate à + le Sénat traduisent, respectivement, cette tension . + Nancy Patricia d' Alesandro Pelosi est une des plus élues + les plus " libérales " de la nation, c' est-à-dire, engagée à gauche . + Elle représente le 8ème district de Californie depuis 1987, + en étant confortablement réélue à chaque fois . + Elle a construit sa carrière sur la lutte contre le SIDA, et + la fermeté de sa position vis-à-vis de la Chine . + Malgré son opposition au Président Clinton sur de nombreux + points - et en particulier la question chinoise - elle est un des plus efficaces + contributeurs ( fund-raiser ) du Parti démocrate 6 . + Elle siège par ailleurs à la Commission du Renseignement ( + Intelligence Committee ) depuis le 107ème Congrès, et dans celle d' attribution + des crédits ( Appropriations Committee ) depuis le 102ème Congrès . + Dès janvier 2002, elle avait obtenu le poste de Minority + Whip, ce qui l' avait propulsé à un des deux postes les plus importants du + groupe minoritaire . + A première vue, ce sont les contributions financières + obtenues par Pelosi qui lui ont valu cette importante promotion . + Mais il reste que le message idéologique est également + clair : son engagement à gauche est un signal de radicalisation des démocrate + . +

+

+ Face à cette recomposition démocrate, les républicains ne + sont pas en reste . + Tout comme chez leurs adversaires, la tendance est nettement + à la radicalisation idéologique . + Nancy Pelosi doit ainsi apprendre à cohabiter avec le + Représentant Tom Delay, Whip du parti, allié indispensable du Speaker J. Dennis + Hastert, et élu du Texas depuis 1984 . + Sa réputation de strict conservateur n' est plus à faire . + Malgré ses relations tumultueuses avec l' ancien Speaker + Newt Gingrich, c' est bien T. Delay qui a rédigé l' essentiel du programme + conservateur de 1994 ( Le Contrat avec l' Amérique ), en s' en prenant notamment + à l' extension du pouvoir fédéral . + Il aurait largement contribué à la chute de Gingrich en 1997 + et son remplacement par Hastert, le tout avec le soutien du " Majority Leader " + Dick Armey . + Ce trio - avec T.Delay occupant donc la troisième place - + est plus que jamais fermement à la tête du Parti républicain . + Hastert est clairement le plus modéré des trois . + Ancien professeur d' histoire, Hastert est un élu + républicain depuis 1986 pour la 14ème circonscription de l' Illinois . + Sa promotion de Chief Deputy Majority Whip à celle de + Speaker remonte à 1998, et fut organisée avec comme message explicite de calmer + les haines partisanes au sein de la Chambre . + On ne peut pas en dire autant du Majority Leader, Dick + Armey, nettement plus idéologue . + Elu de la 26ème circonscription de le Texas depuis 1986 , + il est un ancien universitaire, économiste, partisan acharné de Reagan, et qui + acquiert sa position de prééminence lors de le 104ème Congrès . + Ses conceptions fiscales extrêmement conservatrices sont + connues : il est partisan d' un taux unique d' impôt fédéral sur le revenu - la + fameuse " flat tax " à 17 % - et s' était violemment opposé à Bush Sr lors de l' + augmentation des impôts en 1990 . + Son activité intellectuelle est encore intense : outre une + partie du programme de 1994, il a aussi écrit une série de livres d' actualité + sur les nécessaires réformes à mener : Price Theory : A Policy-Welfare Approach + ( 1977 ), The Freedom Revolution ( 1995 ) et The Flat Tax ( 1996 ) . +

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+ au Sénat, la situation est plus stable par définition . + Mais là aussi, le constat est identique : l' activisme + idéologique est de plus en plus marqué, tout particulièrement du côté + républicain . + Côté démocrate, en effet, le pragmatisme de les " Nouveaux + démocrates " chers à Bill Clinton semble se poursuivre . + Tom Daschle , Senate Minority Leader depuis plusieurs années + , représente, avec, jusqu' à récemment, Richard Gephart à la Chambre, une + poursuite du pragmatisme clintonien . + Le Président trouvait en eux d' utiles relais au sein de le + législatif, même si les ambitions des uns et des autres pouvaient + occasionnellement perturber les relations . + Après les derniers résultats, la démission de Gephart a + ouvert la voie à Pelosi, Daschle restant seul . + Sa pratique des républicains au cours de le 104ème Congrès + l' a habitué à adopter une position souple, tout en tenant efficacement la base + . + Il a ainsi pu réformer les règles du Sénat lors de le 107ème + Congrès dans un sens favorable aux démocrates . + Son opposition au programme de Bush Jr est ferme - comme p . + ex . sur les baisses d' impôts - mais sans caractère idéologique ou revendicatif + comme certains le craignent de Pelosi . + Daschle est maintenant considéré comme un des + présidentiables démocrates potentiels en 2004, et ce d' autant plus que Gore a + officiellement annoncé en décembre dernier qu' il ne se représenterait pas . + Mais au sein du GOP, la situation est radicalement + différente . + Malgré le départ de certains " poids lourds " de la droite + républicaine - Jesse Helms ( Caroline du Nord ) et Strom Thurmond ( Caroline du + Sud ) - la relève est assurée par des élus clairement ancrés à droite : en + l'occurrence Elizabeth Dole ( élue à 54 % ) et Lindsay Graham ( qui recueille 55 + % des voix ) . + Le principal responsable de le groupe républicain était le + Sénateur du Missouri Trent Lott jusqu' en décembre 2002 . + Elu en 1988 , il devient le " Majority Leader " du Sénat en + 1996, à la fin de le 104ème Congrès, lorsque Bob Dole se lance dans la campagne + présidentielle 7 . Son parcours de républicain modéré - il travaillait pour un + Représentant démocrate lorsqu' il est arrivé à Washington en 1968 - a été + régulièrement marqué par des déclarations embarrassantes . + Par ailleurs, son arrivée comme " Majority Leader " a + coincidé avec l' érosion de la majorité républicaine . + Lott n' a jamais réellement réussi à consolider ses troupes + . + Ses tentatives pour atteindre un consensus sont fragiles, + et ne résistent pas à sa propension à tenir haut et fort des propos trop + controversés . + Le pragmatisme contrarié de Lott est le résultat direct de + l' amenuisement de la majorité républicaine jusqu' en 2002 . + Qu' en est -il maintenant que le GOP est dans une situation + plus confortable, non seulement au Sénat, mais également à la Chambre et au + niveau de les Etats ? + Peut -on s' attendre à une évolution sensible, peut-être + plus radicale, du Parti républicain ? + Pour l' instant, le nouveau responsable du GOP à le Sénat , + B. Frist , semble adopter une politique de stricte adhésion à la Présidence Bush + 8 . + Mais il est encore trop tôt pour dire s' il va s' agir d' + une personnalité de transition ou bien s' il pourra s' affirmer . +

+

+ Au niveau des Gouverneurs, les changements sont moins + massifs qu' au sein de le Législatif . + Néanmoins, ce n' est pas une fonction à négliger : tous les + derniers Présidents d' envergure - Clinton, Bush Sr, Reagan et Carter - ont été + des Gouverneurs avant d' atteindre la Présidence . + Que ce soit l' Arkansas, la Californie, ou le Texas, l' + accession à le poste de Gouverneur semble maintenant être un marche-pied + efficace pour atteindre le poste le plus élevé du pays . + A ce niveau, une autre figure montante du Parti démocrate a + acquis une certaine visibilité 9 . + Il s' agit de Bill Richardson, qui vient d' être élu + Gouverneur du Nouveau Mexique en battant le républicain John Sanchez, 57 % à 38 + % . + En Europe, sa réputation vient essentiellement de son action + diplomatique, notamment à l' ONU, entre 1997 et 1998 . + Il était devenu membre de l' équipe présidentielle de + Clinton en 1998, comme Secrétaire à l' Energie, avant de se lancer dans une + carrière politique nationale . + Sa récente élection constitue ainsi son premier succès sur + la voie de l' enracinement électoral, un élément qui, jusqu'à présent, avait + toujours manqué à ce haut fonctionnaire . + Ses prises de position traduisent une modération certaine, + même si ses engagements en faveur de la lutte contre la pollution ou l' + extension de la couverture-santé ( health care ) sont solides . + A part ce nouveau venu sur la scène étatique, les autres + résultats étaient attendus . + La réelection de Jeb Bush en Floride n' est pas une + surprise étant donné la soutien massif que son Président de frère lui a apporté + : 56 % contre 43 % pour Bill McBride 10 . + En Californie, le démocrate modéré Gray Davis a été + aisément réélu ( 48 % contre 42 % pour son adversaire, Bill Simon ), de même que + le républicain - lui aussi modéré et lui aussi élu en 1994 - de New York, George + Pataki ( à 50 % contre 33 % pour Carl McCall ) . + La seule " surprise " vient peut-être du changement à Hawaï + : cet Etat, historiquement démocrate, est passé aux républicains en élisant + Linda Lingle à 52 % contre 47 % pour son adversaire . + Les démocrates ont aussi reculé en Géorgie, en Caroline du + Sud et dans le Maryland, où leur candidate, Kathleen Kennedy Towsend, est la + fille aînée de Robert Kennedy . + Ils ne l' ont emporté clairement que dans des Etats + industriels comme l' Illinois, le Michigan ( avec Jennifer Granholm, une des + élues les plus en vue de le Parti démocrate ), et la Pennsylvanie . +

+ + + + Les limites de la victoire républicaine . + +

+ Au-delà de ces résultats, on peut lire les élections de 2002 + comme un effacement des controverses de la présidentielle de 2000 . + Certes, les attentats du 11 septembre 2001 ont déjà très + largement permis au Président d' asseoir sa légitimité . + Cette victoire charismatique a d'ores et déjà été mise au + crédit du Président . + L' apport des dernières élections est un peu différent, mais + tout aussi sensible . + Comme on le sait, la fragile majorité républicaine du 107ème + Congrès ( 2000-2002 ) avait été remise en cause par la défection d' un Sénateur + républicain modéré, qui, en se déclarant non inscrit, avait fait passer la + majorité du Sénat aux démocrates 11 . + Cet accident de parcours a maintenant été effacé . + Les républicains ont récupéré leur majorité et ne dépendent + plus du vote d' un Sénateur non inscrit . + De même, la Cour Suprême a maintenant retrouvé de son + prestige, pourtant largement entamé par la " résolution " de la crise de l' + élection présidentielle en 2000 . + Son soutien en faveur du candidat Bush Jr se trouve + maintenant validé politiquement . + Le Président peut ainsi considérer à nouveau la possibilité + de nommer des Juges conservateurs non seulement à la Cour Suprême mais aussi aux + cours fédérales inférieures . + Alberto Gonzales est de plus en plus cité comme choix + potentiel du Président en remplacement de Rehnquist, actuellement Président de + la Cour ( Chief Justice ), ou de la Juge O'Connor . + Par ailleurs, le Président pourrait aussi tenter à nouveau + de choisir le Juge Charles W. Pickering pour un poste dans une Cour d' Appel, + pourtant rejeté par la Commission Judiciaire du Sénat en mars 2002 12 . + En clair, et plus généralement, les élections de 2002 + constituent une sortie de la crise de légitimité issue de la présidentielle de + 2000 . + Tous les éléments ralentis ou décrédibilisés depuis la + début de la Présidence Bush sont dorénavant débloqués politiquement et + institutionnellement . +

+

+ Néanmoins, malgré cette situation, situation, il semble que + le parti du Président doive modérer ses ambitions et gérer un grand nombre de + contraintes . + Ainsi, en dépit de la victoire des républicains, il faut + largement en nuancer l' importance . + Les caractéristiques de l' élection sont telles qu' il faut + se garder de toute conclusion de long terme quant à la présidentielle de 2004 + . +

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+ La participation électorale ne permet pas d' avoir une vue + complète de l' électorat . + La participation s' est établie à 39.3 %, en hausse légère + de 2 points par rapport à l' an 2000 . + La participation n' a été véritablement élevée que dans + quelques Etats bien précis, comme le Minnesota ( avec le soudain décès du + Sénateur P. Wellstone et la mobilisation autour de son remplacement ), le Dakota + du Sud, Etat d' origine de Tom Daschle : dans ces deux cas, la participation a + pu atteindre 60 % . + Certains taux sont par contre curieusement bas . + Ainsi des 45 % du Maine, où la participation est normalement + beaucoup plus élevée . + Ou encore, la Floride, dont le taux ne dépasse pas 43 %, + alors que les enjeux y étaient particulièrement importants . + Le Gouverneur de l' Etat, Jeb Bush , ayant en effet + bénéficié d' un important soutien de le Président , la médiatisation de l' + élection a été particulièrement intense . + Dans ces conditions, il n' y a pas vraiment de raz-de-marée + électoral en faveur de le Président, et encore moins de réalignement électoral . + Une analyse plus précise confirme aisément ce diagnostic + : +

+ +

+ A la Chambre des Représentants, l' élection s' est jouée + sur 30 circonscriptions au maximum, et 15 semblaient être réellement + ouvertes ( sur les 435 de l' ensemble ) . + Les marges électorales ont été faibles, les + problématiques étaient locales, et le financement a été surdimensionné par + rapport à les gains électoraux enregistrés . +

+

+ au Sénat, là aussi les thématiques nationales ont + disparu, que ce soient les impôts, la question du remboursement des + médicaments, ou encore le déficit budgétaire . + Ainsi, la pauvreté des marges électorales , auxquelles + s' ajoutent le localisme de les débats font de cette élection une victoire + républicaine à l'arraché, bien loin de la présentation journalistique sur le + thème de " l' exception " historique . + En fait, la surréaction médiatique est la grande + caractéristique de l' élection de 2002 . + Les observateurs prévoyant en majorité une continuation + de l' effritement de les positions républicaines , les quelques gains de le + GOP ont, au contraire, conduit à accorder trop d'importance à des résultats + somme toute ponctuels et / ou difficiles, sans tenir compte d'autres + facteurs : la participation électorale et la " fragmentation " du débat + nationale, bien sûr, mais aussi des facteurs plus institutionnels . +

+ +

+ Au Sénat par exemple, la vraie majorité n' est pas de 50, + mais de 60, puisque c' est là la majorité nécessaire pour empêcher une + obstruction parlementaire ( filibuster ) . + Dans ces conditions, et malgré le renforcement de la + majorité républicaine, la continuité devrait être la règle en pratique ! + Le GOP n' a aucune chance d' atteindre ce seuil . + D' une manière plus générale, et comme toujours dans le + système américain, la complexité de la procédure législative est telle, qu' elle + assure une modération des républicains majoritaires . + Autre élément qui devrait favoriser la prudence de l' équipe + actuelle, la fragilité de la structure électorale du GOP . Le Nord-Est est une + partie du pays déterminante pour les futurs succès du GOP : en effet, le Maine + ayant élu deux Sénatrices républicaines modérées, Susan Collins et Olympia + Snowe, et celles -ci sont tout à fait nécessaires pour n' importe quelle + majorité, même simple, au Sénat . + Or ces deux élues sont tout particulièrement modérées sur + les questions de moeurs ( l'une d' elle, Olympia Snowe, est même pro-choice ) . + Dans ces conditions, le Parti républicain ne peut qu' + adoucir ses prises de position, afin de conserver ses légers avantages sur les + démocrates . + Et ceci non seulement dans le domaine social, mais aussi + dans d'autres . + Ainsi, les derniers changements à la tête de la Commission + de l' Environnement ( Environment and Public Works ) à le Sénat en témoignent . + La réputation d' opposant systématique à l' EPA ( + Environment Protection Agency ) de le nouveau Président , James M. Inhofe , + devrait s' altérer devant les nécessités du compromis partisan 13 . + Ce schéma devrait se répéter et se généraliser au niveau de + la collaboration institutionnelle . +

+ + + + Conclusion + +

+ Les élections de 2002 ne permettent pas de conclure sur un + mandat clair pour le Président Bush . + Sa victoire, indéniable , est somme toute modeste, et les + gains enregistrés au Congrès ne sont pas tels qu' ils permettent au Président d' + assurer le passage de ses principales mesures . + A l' inverse, l' opinion publique, elle , perçoit bien les + républicains comme étant maintenant responsables à part entière . + Dans ces conditions, les démocrates peuvent s' assurer un + certain rebond électoral s' ils évitent la marginalisation partisane qui est + leur principal risque . + La seule conclusion à long terme que l' on semble pouvoir + tirer de ces élections est le quasi-équilibre entre les différentes institutions + . + Il y a une forme d' entropie institutionnelle qui ressort + des chiffres définitifs de l' élection rappelés au début de cet essai . + Cette situation est en clair contraste avec les élections de + 1994 : l' engagement idéologique avait été tel que les impasses auxquelles cela + a conduit ont traumatisé les élus . + Depuis lors, les responsables politiques jouent de + préférence la carte de la modération, au point que le rapport de force partisan + s' équilibre et bloque le processus décisionnel . + En effet, la recherche de la modération ne va pas jusqu' à + cultiver le consensus avec le parti adverse . + Il semble tout simplement que le risque politique ne paie + plus sur la scène publique américaine . +

+ + + + TITRE : Dans l'" après-Saddam ", il y a encore " Saddam " + +

AUTEUR : David BARAN David Baran est le pseudonyme d'un journaliste + indépendant, ancien consultant en relations internationales pour le + Moyen-Orient.

+ +

+ Le renversement d' un régime n' a jamais permis d' en faire + table rase . + Comme on le constate déjà avec le recyclage des forces de + police, d' une dépravation notoire, l' Irak ne fera pas exception . + Mais l' héritage de l' ère précédente ne manquera pourtant pas + de surprendre - et même d' indigner - tous ceux qui ont communié dans l' anathème de + Saddam Hussein . + Et ils sont nombreux . + En effet, le cadre moral imposé au débat sur le bien-fondé d' + une guerre contre l' Irak obligeait chacun à une dénonciation unanime et convenue de + la brutalité du régime . + La moindre critique émise à l'encontre de la politique des + Etats-Unis était retournée en un cautionnement des pratiques les plus condamnables + du tyran ( de la même façon, toute dénonciation des abus commis par Israël est taxé + d' antisémitisme ) . + Cet argumentaire culpabilisateur disqualifiait éthiquement les + détracteurs de la guerre et structurait le débat, en interdisant de concevoir le + régime autrement que d' un point de vue moral . + D'autres points de vue existent . + En Irak, par exemple, la population avait beau être lasse des + exactions bien réelles du pouvoir en place, elle s' interrogeait sur l' avenir non + pas en des termes généraux, comme celui de " liberté ", mais de façon pragmatique . + Comment le nouveau pouvoir pourrait -il être démocratique ? + Comment éviter des conflits interethniques ? + Qui assurera la sécurité - notamment, qui protégera le centre + ville de Bagdad contre la population déshéritée des faubourgs ? + Combien de temps dureront les pénuries ? + Hors d' Irak, au lieu de engager une discussion technique + devant apporter des réponses convaincantes à ces questions, les différentes parties + au débat restaient prisonnières d' une vision strictement négative du régime, dont + la chute ne pouvait être que souhaitable ... et advienne que pourra . + Or ce régime, aussi brutal et illégitime fût -il, constituait + de fait un dispositif sophistiqué de gestion d' une population traversée de tensions + . + Loin de être fruste et purement répressif, il répondait, par sa + complexité, à la complexité de la réalité sociale à laquelle il était confronté . + On peut donc s' inquiéter de ce que la politique des Etats-Unis + soit justement fondée sur la négation de cette complexité, que le régime lui -même + n' a jamais cessé de prendre au sérieux . + Le scénario de la guerre était des plus élémentaires : les + héros américains, au prix de quelques balafres, abattent le vilain dans son repère + digne d' un film de James Bond, les opprimés en liesse célèbrent leurs libérateurs + ... et la vie devient meilleure, tout simplement . + Grande perdante de ce scénario laconique, cette complexité de + la réalité irakienne semble prête à prendre sa revanche sur une Administration, + celle de George W. Bush, qui n' a aucune arme à lui opposer . +

+

+ Le projet des Etats-Unis se réduit apparemment à restaurer l' + appareil d' Etat existant, au sommet duquel prendrait place un nouveau type de + gouvernement . + des problèmes se posent déjà au sommet, mais les plus insolubles + proviennent sans doute de la base . + Saddam Hussein a laissé en héritage un appareil d' Etat + dysfonctionnel, voire irrécupérable . + Doublé d' un appareil de parti et d' un appareil présidentiel, + concurrencé par un rôle social croissant des communautés, ruiné par l' embargo, + symboliquement synonyme de corruption plus que d' une quelconque universalité, l' + Etat " irakien , à vrai dire , n' en est pas un au sens propre et ne risque pas de + le redevenir . + D'une part, alors qu' il faut, avec Max Weber, D'une part, alors + qu' il faut, avec Max Weber, " concevoir l' Etat contemporain comme une communauté + humaine qui, dans les limites d' un territoire déterminé ( ... ), revendique avec + succès pour son propre compte le monopole de la violence il apparaît que ce monopole + en Irak est loin de être acquis . + D'autre part, la culture de prédation instaurée par le régime de + Saddam Hussein , couplée à cette dispersion de la violence , non seulement + compliquera les relations entre la population et l' Etat, mais minera inévitablement + celui -ci de l'intérieur . +

+ + + Une violence diffuse + +

+ Avant-guerre, le recours à la force et l' usage de la + violence ne relevaient que marginalement de l' Etat . + Certes, l' armée jouait un rôle en matière de répression + interne et la police, sous tutelle du ministère de l' Intérieur, était + théoriquement chargée de la lutte contre les délits et les crimes en milieu + urbain . + L' appareil judiciaire prononçait certaines peines, et le + ministère du Travail et des Affaires sociales gérait une partie du système + pénitentiaire . + Cela dit, de nombreux autres acteurs, indépendants de l' + Etat, intervenaient en parallèle . + Le parti Baas, très actif en ville , assurait l' essentiel + des fonctions de police en milieu rural, en collaboration avec les tribus . + Les Fedayins de Saddam faisaient office de police de choc, + spécialisée dans les opérations musclées . + Partisans et Fedayins disposaient de leurs propres cellules + de détention . + D'autres formations paramilitaires, comme la Garde + républicaine et les forces d' intervention d'urgence , servaient d' instrument + de répression, aux côtés de l' armée ou en son lieu et place . + Ces organes n' offraient pas au régime une maîtrise totale, + " totalitaire " pour reprendre un terme utilisé à tort et à travers, de la force + . + Consacré prioritairement à la défense de ses intérêts + particuliers, le régime tendait à déléguer certaines de ses prérogatives . + Les tribus puissantes localisées le long de les frontières + recevaient des armes ( pick-up équipés de mitrailleuses lourdes, + fusils-mitrailleurs de modèles plus récents que l' armée, etc . ) au nom de une + mission, en principe régalienne, de contrôle du territoire . + Pour se faire, elles opéraient en coordination avec le + Parti et le renseignement, rendaient des comptes directement à la Présidence et + n' avaient aucun rapport, à cet égard, avec l' Etat . + Autre délégation de compétence, la justice tribale a + largement supplanté la justice civile, corrompue et sinistrée . + du meurtre à l' accident de voiture, en passant par le + divorce, un nombre croissant de litiges débouchent désormais sur des procédures + tribales de règlement . + Les assassins condamnés à mort par la justice civile + voyaient même leur peine commuée en prison à vie pour peu que ils versent aux + plaignants le " fasl ", c' est-à-dire les " dommages et intérêts " prévus par le + droit tribal . + Le régime a été jusqu' à autoriser chacun à faire sa loi, + dans le cas dit des " crimes d' honneur ", commis impunément par les parents + masculins d' une femme considérée coupable de mauvaises moeurs . + Prompt à écraser certaines conduites subversives, le régime + savait aussi faire preuve d' une grande mesure quant il semblait que cela était + à son avantage . + des tribus ont pu piller des dépôts d' armes, attaquer des + locaux de l' appareil d' Etat ou éliminer des fonctionnaires, tels que les + représentants honnis du ministère de l' Irrigation, sans encourir de sanctions + majeures . + Exemple plus parlant, les tribus du gouvernorat d' al-Anbar + ont longtemps racketté les voyageurs sur la route entre Amman et Bagdad, unique + moyen d' accès en Irak jusqu' à la fin de les années 1990, avant que le régime + ne se décide à mettre un terme à ce banditisme . + Alors que des images d' une répression brutale viennent + forcément à l' esprit, les méthodes employées donnent à méditer sur la subtilité + des rapports entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux que sont devenues + les tribus : Saddam Hussein a dépêché un émissaire éminent auprès de les cheikhs + rassemblés en congrès, auxquels il a seulement rappelé leurs nobles devoirs de + maintien de l' ordre . + La force, qui génère le cercle vicieux de les représailles + , restait ici à l' état d' une menace tacite, bien comprise des chefs de tribus + . + A ceux -ci, le régime, conscient de la vexation qu' il + commettrait en les accusant ouvertement de les vols et en exigeant leur sujétion + , ménageait adroitement une porte de sortie honorable . +

+

+ La politique en Irak ne se réduisait donc pas à l' exercice + permanent de la violence . + En encourageant la renaissance des tribus et les phénomènes + de communautarisation en général, le régime s' est placé au coeur d' un jeu dont + il possédait seul la capacité d' arbitrage . + Unique garantie d' un quelconque intérêt général, il s' est + investi d' un rôle modérateur des tensions qu' il a lui -même attisées ... + Il tirait d'ailleurs l' essentiel de sa légitimité, y + compris auprès de ses détracteurs, de cette qualité minimale de rempart contre + le chaos . + Pourquoi la disparition du pouvoir signifierait -elle + forcément l' anarchie ? + Déjà, parce que trop d' armes circulent au sein de la + population irakienne . + Les prix en vigueur sur le marché noir en début de année + aident à s' en faire une idée . + Le meilleur modèle de kalachnikov, à savoir le modèle russe + , léger et pliable , utilisé par la Garde républicaine , coûtait 100 dollars au + plus . + Les fusils dits " GC " , d' un format , d' un calibre et d' + une portée supérieurs à le kalachnikov , oscillaient entre 100 et 350 dollars, + selon l' origine ( Iran ou Etats-Unis ) . + Un lance-roquettes RPG en bon état de marche valait à peine + plus de 150 dollars . + A titre de comparaison, une arme rare comme un pistolet + italien Beretta dépasse les 800 dollars . + C' est dire la banalité du RPG ... + Cet excédent d' armes légères, né de l' effort de guerre + contre l' Iran , alimentait d'ailleurs un trafic illégal, mais lucratif, vers la + Syrie et l' Arabie Saoudite . +

+

+ La dispersion d' un tel arsenal nourrissait évidemment une + violence chronique . + des problèmes d' accès à l'eau pouvaient se solder par des + tirs rangés entre voisins à la campagne . + des combats très graves entre deux tribus rivales, qui s' + étaient approprié des stocks d' arme chimique pendant la débâcle de 1991 , ont + été rapportés . + D'autres conflits locaux ont impliqué des Howitzers, de + grosses pièces d' artillerie . + Face à ces accès de violence, le régime restait le seul + garde-fou . + Bien que il n' ait jamais pu confisquer les armes légères en + circulation, d'une part, et qu' il ait lui -même armé certains de ses alliés, de + l' autre, ses capacités vigoureuses d' intervention et son monopole sur les + blindés lui assuraient cependant la suprématie en toutes circonstances . + A cet égard, la force d' occupation américaine se retrouve + dans le même cas . + Mais comment pourrait -elle s' entremettre à chacun des + innombrables conflits qui ne manqueront pas de surgir ? + Pour pacifier le pays, comment collectera -t-elle des armes + faciles à cacher, voire à enterrer, et à qui les Irakiens tiendront d' autant + plus qu' ils craindront l' anarchie ? + Quant aux futures forces irakiennes, bras armé d' un + nouveau régime dont on peine à imaginer la légitimité , ne renoueront -elles pas + tout simplement avec les méthodes tant réprouvées de l' ancien ? +

+

+ A ce scénario catastrophiste s' oppose la vision américaine + d' un Irak apaisé, prospère et démocratique . + La prospérité pourrait être en effet la seule arme efficace + contre les dissensions et la violence . + Mais, plutôt que de attendre sa réalisation miraculeuse, + pourquoi, là encore, ne pas la concevoir en des termes techniques ? + On sait déjà qu' elle n' a de chance d' apparaître qu' à + quelques conditions, dont on peut citer les plus évidentes : +

+ +

+ que les Etats-Unis aient honnêtement l' intention d' + assumer leurs responsabilités vis-à-vis de la population irakienne ; +

+

+ que les Irakiens supportent la présence d' une force d' + occupation le temps d' instaurer un pouvoir stable et suffisamment légitime + ; +

+

+ que la dette écrasante de l' Irak et les lourdes + réparations de guerre qu' il doit encore à le Koweït et à l' Iran soient + annulées ; +

+

+ qu' un véritable plan Marshall prenne en charge la + reconstruction de ce pays dévasté, dont les revenus pétroliers ne sauraient + suffire à surmonter les effets de trois guerres destructrices et de treize + ans d' embargo ; +

+

+ que les revenus pétroliers soient redistribués et + réinvestis au bénéfice de la population et non de les Etats-Unis ou de les + nouveaux dirigeants de le pays ; +

+

+ que la corruption et la logique de prédation qui + pervertissent actuellement l' économie irakienne régressent au point où l' + activité économique redeviendrait un gage de prospérité . +

+ + + + + Une culture de prédation + +

+ Ce dernier obstacle n' est pas des moindres . + Les pillages qui ont fait suite à l' effondrement de le + régime n' étaient qu' une manifestation particulièrement visible de toute une + culture de prédation, née des pénuries et des incertitudes dont souffre la + population irakienne depuis 1991 . + Cette culture consiste en une appropriation immédiate et + sauvage, au détriment de la collectivité, des ressources matérielles disponibles + tant que il est encore temps . + Cette logique s' est traduite de multiples façons . + Elle inspirait évidemment les pratiques de l' élite au + pouvoir, qui se comportait comme si elle n' avait effectivement pas de lendemain + . + Un mois avant cette guerre perçue comme imminente , Ahmed + Watban Ibrahim al-Hassan , fils d' un demi-frère de Saddam Hussein , s' + accaparait encore, par exemple, le terrain d' un souk populaire du quartier d' + al-Mansour, à Bagdad, investissant jusqu'au dernier moment dans l' immobilier ! + Quant à le fils aîné de Saddam Hussein, Oudeï, il + personnifiait, par ses prédations non seulement commerciales mais sexuelles, l' + attitude générale des hauts responsables du régime . +

+

+ Néanmoins, la focalisation sur leurs personnes néglige les + phénomènes beaucoup plus vastes, endémiques, de corruption et de racket qui + formaient en Irak une sorte d' économie généralisée de l' intérêt particulier . + Une majorité de fonctionnaires complétaient leurs maigres + salaires grâce à les bakchichs . + Chaque métier donnait lieu à des stratégies de rançonnage + spécifiques . + Les professeurs, quant ils ne mettaient pas directement leur + complaisance à prix, gagnaient leur vie par des cours particuliers coûteux et + ambigus, car devenus une condition sine qua non de la réussite aux examens . + Les tarifs s' envolaient d'ailleurs à l'approche de ceux -ci + . + des instituteurs allaient jusqu' à dépouiller + quotidiennement leurs élèves de leurs barres chocolatées, revendues par la suite + . + des agents de l' irrigation autorisaient des pompages + illicites contre rémunération . + des officiers dans l' armée faisaient payer des dérogations + au service militaire ou des affectations privilégiées . + Même de soi-disant " gardiens " de parkings publics + exigeaient des automobilistes une rétribution excessive en se faisant passer + pour des collaborateurs de l' inquiétant Comité olympique, quartier général d' + Oudeï . + La corruption s' étendait en outre à des secteurs + sensibles, comme la sûreté ou le renseignement, chacun tirant de son pouvoir de + circonstance des revenus plus ou moins ingénieux . + Le tout s' organisait en une économie proprement cannibale, + dans laquelle une voiture ou une maison abandonnée était immédiatement désossée + par les plus pauvres, qui, n' ayant aucun pouvoir de circonstance à exploiter, + métabolisaient en quelque sorte les résidus . + Le régime tirait naturellement profit de ce qu' une + chercheuse a récemment qualifié de " dictature des besoins " . + Les prétendues largesses de Saddam Hussein , distribuées à + les Tikritis et autres alliés , ont été largement exagérées . + Les Fedayins de Saddam, pourtant totalement dévoués à la + cause de le régime , ne touchaient pas plus de 50 000 dinars par mois ( environ + 25 dollars ) . + Le salaire d' un lieutenant colonel du Renseignement + militaire ne dépassait guère 70 000 dinars . + Quant à les gardes rapprochés de Saddam Hussein, dont l' + entraînement extrêmement sévère faisait de nombreuses victimes parmi les rangs, + leur pécule estimé de 2 à 3 millions ( soit de 1 000 à 1 500 dollars ) peut + paraître plutôt modeste pour une élite absolue . + Alors que des célibataires du célèbre quartier populaire de + Saddam City considéraient 100 000 dinars comme la somme nécessaire pour vivre + dignement, on comprend mieux les efforts déployés par beaucoup pour améliorer + leur quotidien en multipliant les sources de revenu, quitte à se compromettre en + cumulant les avantages du parti Baas, les gratifications offertes par la + Présidence, les primes de " l' Association des amis du président ", etc . + De tels arrangements pragmatiques expliquent pourquoi la + population déshéritée du sud de l' Irak, majoritairement chiite et hostile au + régime, n' en était pas moins majori-tairement baasiste . + Les exemples de cynisme dans les relations à le pouvoir + sont nombreux . + En voici un concernant les tribus . + En mai 2002, une réunion très discrète, tenue à Amman par + des cheikhs pour discuter de les perspectives de changement politique , était + dominée par les Shammar Jerba et les Baradost . + Or les Shammar Jerba, notamment la puissante famille de les + Al Mohammed , ont notoirement entretenu des rapports étroits avec le régime, + dont leurs activités commerciales ont beaucoup profité . + Quant aux Baradost, ces kurdes sont apparentés aux Zibar, + mercenaires de Bagdad employés contre le nationalisme kurde dans les années 1970 + et contre l' Iran dans les années 1980 . + Quand le vent a tourné, en 1991, les Baradost sont entrés + en compétition avec les deux partis kurdes ( l' UPK et le PDK ) pour le partage + du pouvoir au Kurdistan autonome, avant de revenir, dépités, dans le giron du + régime . + Mais ce sont sans doute ces policiers qui reprennent + aujourd'hui du service qui fournissent le meilleur exemple de l' opportunisme + ambiant . + Issus des mêmes milieux sociaux que les pillards, ces + policiers suscitaient bien des craintes avant la guerre de la part de la + population irakienne, qui s' attendait justement à ce que ils se rangent du côté + de les voleurs à la faveur du chaos . + Ces " volontaires " que les Etats-Unis présentent comme un + modèle de coopération n' ont fait que trouver un nouveau maître cautionnant + leurs abus . + Partout réapparaissent les pratiques en vigueur sous l' + ancien régime . + Les " opposants " apportés dans leurs bagages par les " + libérateurs " de l' Irak ne seront pas les derniers à les imiter . + Le nouveau gouverneur autoproclamé de Mossoul, Mish'an + Rakkad al-Damin al-Jebouri , est un archétype en la matière . + Placé arbitrairement par Saddam Hussein à la tête de sa + tribu, couvert de privilèges, sollicité pour l' enrôlement de recrues dans la + Garde républicaine au début des années 1980, il a longtemps servi de conseiller + du tyran pour les affaires tribales, avant de s' installer à l' étranger . + Conspué dès sa réapparition à Mossoul, il doit son retour + en politique à l' instrumentalisation de la puissance américaine pour imposer + son autorité ... + Conscients de la fragilité de leur pouvoir dans un pays où + s' annonce une guerre de tous contre tous, les successeurs de l' ancien régime + risquent fort d' adopter la logique de prédation qui prévalait jusqu'ici . + Décrite par un Irakien comme la loi du " easy come, easy go + ", cette logique se fonde précisément sur l' incertitude qui pèse sur l' avenir + . + Or cette incertitude, alors que les tensions qui traversent + l' Irak commencent à s' exprimer sans entraves, n' est pas prête d' être levée + . +

+ + + + TITRE : La maîtrise des espaces, fondement de l'hégémonie militaire des + Etats-Unis + +

AUTEUR : Barry R. POSEN

+ +

+ Depuis la fin de la guerre froide, les spécialistes de politique + étrangère se sont demandé quel nouvel ordre mondial succéderait à la bipolarité + Est-Ouest, et quelle nouvelle doctrine remplacerait pour les Etats-Unis celle du + containment . + Ceux qui pensent que nous sommes arrivés à un " moment + unipolaire " de l' Histoire et prônent pour les Etats-Unis une politique de " + suprématie ", c' est-à-dire d' hégémonie, l' ont apparemment emporté sur ceux qui + pariaient sur l' émergence d' un monde mul-tipolaire et penchaient pour une + politique étrangère plus retenue . + Certains estiment peut-être que ce " moment unipolaire " sera + court ; mais tout montre au contraire qu' il pourrait bien durer . + Unipolarité et hégémonie vont cependant durer un certain temps, + même si d' aucuns estiment que les Etats-Unis pourraient eux -mêmes contribuer, par + indiscipline ou hyperactivité, à en précipiter la fin . + L' un des piliers de l' hégémonie des Etats-Unis est leur + immense puissance militaire . + Les seules données économiques suffiraient à leur donner une + large marge de supériorité : ce pays dépense plus pour la défense que la + quasi-totalité des autres grandes puissances militaires, dont la plupart sont + d'ailleurs ses alliés . + Certains estiment que les Etats-Unis bénéficient aussi d' un + avantage qualitatif unique, décisif, concernant l' utilisation militaire des + technologies de l' information - on parle à ce sujet de " révolution dans les + affaires militaires " . + Ces pages proposent une analyse plus nuancée . + D'abord, en définissant les domaines d' intervention dans + lesquels les Etats-Unis disposent d' une réelle maîtrise - au sens de " maîtrise des + mers " . + Puis en se demandant si cette " maîtrise " fonde leur hégémonie + et si elle ne pourrait être confrontée pas bientôt à un défi à sa mesure . + Enfin, en rappelant qu' il existe encore des zones dans + lesquelles cette maîtrise est contestée, ou du moins contestable, par des + adversaires grands ou petits . +

+ + + La maîtrise des " espaces communs " + +

+ L' appareil militaire américain a, aujourd'hui, la maîtrise + globale des " espaces communs " : la mer, le ciel, et l' espace . + Celle -ci est comparable à la " suprématie navale " chère à + Paul Kennedy . + Ces " espaces communs " ne relèvent de la souveraineté d' + aucun pays et constituent les voies de circulation et d' accès de notre monde . + Le ciel appartient en principe aux pays qui se trouvent en + dessous, mais rares sont les Etats qui peuvent interdire le survol des avions + américains au-delà de 15 000 pieds . + La " maîtrise " américaine ne signifie pas que d'autres pays + ne peuvent accéder à ces zones en temps de paix, ni qu' ils ne peuvent y + déployer des systèmes d' armes si les Etats-Unis n' y font pas obstacle . + Elle signifie que les Etats-Unis, plus que tout autre pays, + peuvent en faire un large usage militaire ; qu' ils peuvent de façon crédible + menacer d' en dénier l' usage aux autres ; et qu' ils peuvent défaire tout Etat + qui tenterait par la force de les empêcher d' en disposer : le challenger ne + pourrait avant longtemps reconstituer ses forces, tandis que les Etats-Unis n' + auraient pas de difficulté à préserver, restaurer, ou renforcer leur emprise + après la bataille . +

+

+ Cette maîtrise des espaces est le facteur militaire clef de + la prééminence globale des Etats-Unis . + Elle leur permet d' utiliser de façon plus poussée d'autres + éléments de puissance, dont leurs propres forces économiques et militaires, et + celles de leurs alliés . + Elle aide les Etats-Unis à affaiblir leurs adversaires en + restreignant leurs possibilités d' accès au soutien extérieur, économique, + militaire ou politique, et leur fournit de puissants atouts pour fixer les + conditions d' une bataille éventuelle dans les zones contestées qui seront + évoquées ci-après . + Elle permet aux Etats-Unis de se jeter dans la guerre sans + long préavis, même dans des régions où leur présence militaire est réduite, + comme le montre la guerre menée en Afghanistan contre les Talibans après les + attentats du 11 septembre . + La maîtrise des espaces donne aux Etats-Unis un potentiel + militaire qui peut être mobilisé au service de une politique étrangère + hégémonique à un point qu' aucune puissance maritime n' a connu dans le passé . + au XIXe siècle, quand la Grande-Bretagne avait la maîtrise + des mers, ses capacités de projection de forces n' allaient guère plus loin que + la portée des canons des navires de la Royal Navy : celle -ci pouvait + transporter une armée un peu partout dans le monde, mais elle avait souvent + devant elle, une fois débarquée, un parcours long et difficile ; et sans + débarquement, les Britanniques n' avaient qu' une capacité d' influence limitée + sur les événements . + Les Etats-Unis bénéficient d' une maîtrise des mers + similaire et peuvent également transporter partout dans le monde des forces + armées importantes . + La maîtrise de l' espace exo-atmosphérique leur permet de + scruter en profondeur tous les territoires et de collecter sur eux plus d' + informations qu' ils ne peuvent en traiter . + Dans des conditions favorables, les Etats-Unis peuvent + localiser et identifier d' importantes cibles militaires et transmettre + rapidement ces données à leurs " tireurs " . + Leur puissance aérienne, à terre ou embarquée , peut + atteindre des cibles situées très loin à l'intérieur de les terres, et les + munitions de précision leur permettent souvent de les frapper et de les détruire + . + Si les forces terrestres s' aventurent à terre, elles + rencontrent donc un adversaire affaibli et disposent d' informations fiables, de + bonnes cartes et d' une connaissance précise de leurs propres positions . + Les Etats-Unis peuvent enfin recourir à des frappes + aériennes réactives, précises et destructrices qui garantissent aux troupes + terrestres une grande liberté de manoeuvre, même si elles ne déterminent pas + toujours à elles seules l' issue de la bataille . +

+

+ Quelles sont les origines de cette maîtrise des espaces ? + La première, évidente , est tout simplement le poids + économique des Etats-Unis - 23 % du produit brut mondial d' après la CIA . A + titre de comparaison, la Chine et le Japon, qui sont les deuxième et troisième + puissances, n' en représentent respectivement que 10 % et 7 % . + En outre, en consacrant 3,5 % de leur budget national à la + défense ( soit 1 % du produit brut mondial ), les Etats-Unis peuvent + entreprendre des projets plus importants que n' importe quel autre pays dans le + domaine militaire . + Les armements et les plates-formes nécessaires pour s' + assurer de cette maîtrise de les espaces , et en user , sont en effet coûteux : + leur conception et leur fabrication reposent sur un énorme complexe scientifique + et industriel . + En 2001, les Etats-Unis ont engagé autant d' argent pour la + recherche et développement ( R & D ) militaire que l' Allemagne et la + France pour la totalité de leur défense . + L' utilisation militaire des nouvelles technologies de l' + information, domaine où les Etats-Unis excellent, joue ici un rôle-clef . + Les systèmes nécessaires à la maîtrise de les espaces + requièrent des compétences pointues dans l' intégration des systèmes et la + gestion de projets industriels à grande échelle, autres domaines d' excellence + des Etats-Unis . + La conception d' armements nouveaux et de nouvelles + tactiques repose sur une expérience accumulée sur des décennies et s' incarne + dans la mémoire institutionnelle des centres de R & D, privés et + publics, qui oeuvrent dans le domaine militaire . + Il faut enfin, pour gérer ces systèmes, un personnel + hautement qualifié et très bien formé . + Pour toutes ces raisons, un Etat qui voudrait acquérir 0 + des capacités militaires concurrençant celles de les Etats-Unis devrait s' + acquitter de " droits d' entrée " très élevés . +

+ + + La maîtrise de l' espace + +

+ Les satellites de reconnaissance, de navigation et de + communication fournissent aux Etats-Unis l' infrastructure globale + nécessaire à leurs opérations militaires . + Selon le général Michael Ryan, ancien chef d' état-major + de l' U.S . Air Force, les Etats-Unis disposent de 100 satellites militaires + et de 150 satellites commerciaux, soit plus de la moitié de tous les + satellites aujourd'hui actifs dans l' espace . + Le chiffre exact de leurs dépenses spatiales militaires + n' est pas disponible, mais un expert l' évalue pour 1998 à un peu moins de + 14 milliards de dollars - soit le budget de la NASA . Ce chiffre a sûrement + progressé depuis et continuera de progresser compte tenu de l' importance + accordée à l' espace par Donald Rumsfeld . + des satellites commerciaux sont certes utilisés à des + fins militaires de reconnaissance et de communication ; mais la plupart sont + contrôlés par des entreprises américaines ou alliées, et leur exploitation + peut être interrompue par les Etats-Unis . + Il reste qu' en matière de projection de forces, les + Etats-Unis dépendent beaucoup de leurs satellites, et que ceux -ci + représentent du même coup une cible particulièrement attrayante pour leurs + adversaires . + Tous les satellites ne sont cependant pas également + vulnérables . + La plupart des tactiques et techniques qu' un adversaire + plus faible utiliserait contre les Etats-Unis ne fonctionneraient sans doute + qu' une fois : par exemple les mines spatiales ou un " micro-satellite " d' + interception en orbite . + En outre, les Etats-Unis possèdent des capacités anti + satellites naissantes qu' ils pourraient utiliser en cas de conflit . + Même sans disposer de tout l' éventail des techniques + spatiales, leurs capacités de frappe de précision sont conséquentes et + peuvent détruire ou neutraliser les éléments terrestres des forces spatiales + adverses . + En cas de conflit, les capacités satellitaires des + Etats-Unis seraient mises à mal, ce qui compliquerait pour un temps leurs + opérations militaires ; mais toute bataille spatiale aurait probablement + pour effet de dénier à l' adversaire les moyens d' accéder de nouveau à l' + espace . +

+ + + + La maîtrise des mers + +

+ La maîtrise des lignes de communication maritimes permet + aux Etats-Unis de projeter leur puissance militaire sur de vastes distances + . + Elle repose à la fois sur les capacités de l' U.S . Navy + et sur un réseau très élaboré de bases navales . + Les sous-marins nucléaires d' attaque ( SNA ) sont + peut-être l' atout essentiel en matière de guerre anti sous-marine en haute + mer, laquelle est elle -même la clef de la maîtrise durable des espaces + maritimes . + L' Union soviétique a longtemps rivalisé avec les + Etats-Unis grâce à sa flotte de SNA, mais elle n' a pu l' emporter . + A plus de 1 milliard de dollars pièce ( et plus de 2 + pour le dernier modèle américain ), rares sont les pays qui peuvent s' + offrir des SNA modernes : seules la Grande-Bretagne, la France, la Russie et + la Chine en produisent - et cette dernière très difficilement . + A la fin des années 1990, de nombreux SNA en cours de + fabrication sont demeurés dans les chantiers russes : aucun SNA nouveau n' a + été mis en service . + L' U.S . Navy dispose de 55 SNA, quatre étant en + construction . + Elle prévoit d' en construire en gros deux tous les + trois ans, et de convertir quatre sous-marins nucléaires lanceurs d' engins + ( SNLE ) Ohio en sous-marins dotés de missiles de croisière non nucléaires + en vue de attaques terrestres . + La Navy domine aussi la surface des océans, avec 12 + porte-avions ( dont neuf à propulsion nucléaire ) emportant des avions très + performants . + A part la France, qui en possède désormais un, aucun + autre pays n' a de porte-avions nucléaire . + A 5 milliards de dollars le porte-avions de classe + Nimitz, on comprend pourquoi . + Par ailleurs, le Marine Corps dispose de 12 + porte-aéronefs, chacun au moins deux fois plus grand que les trois navires + comparables de la Royal Navy ( classe Invincible ) . + Pour protéger leurs porte-avions et équipements + amphibies, les Etats-Unis se sont équipés, depuis 1991, de 38 destroyers + multifonctions de classe Arleigh Burke, d' une valeur de plusieurs milliards + de dollars, qui sont en mesure de effectuer des frappes terrestres et des + missions antiaériennes et anti sous-marines en environnement dangereux . + Il s' agit certainement là du navire de surface le plus + performant au monde . + Même si les Etats-Unis ont réduit depuis 1990 leurs + forces basées à l' étranger et ont abandonné certaines installations, par + exemple aux Philippines, le système de bases hérité de la guerre froide est + resté pour l' essentiel intact, et l' expansion de l' OTAN a même fourni des + bases supplémentaires dans l' est et le sud de l' Europe . + Depuis la guerre du Golfe, l' accès aux régions-clefs a + été amélioré, les Etats-Unis ayant développé un réseau de bases aériennes, + d' installations portuaires et de centres de commandement dans tout le golfe + Persique où troupes et avions se relaient en permanence . + Ils ont installé des stocks de munitions et des + équipements de soutien et de combat tout autour de le monde, sur terre et + sur mer, qui représentent l' équivalent de trois divisions et demie . + Depuis 1991, les Etats-Unis ont également amélioré de + façon significative leurs capacités de transport aérien et maritime sur + longue distance . +

+ + + + La maîtrise des airs + +

+ Une panoplie d' engins volants spécialisés dans l' + attaque, le brouillage et l' acquisition électronique de le renseignement + donne aux Etats-Unis une capacité de " suppression " ( destruction ou + neutralisation ) des défenses aériennes ennemies ( SEAD ) . + Elle limite l' efficacité des missiles sol-air ennemis + et d' éventuels chasseurs, et permet aux Etats-Unis d' user, sans trop de + risques, du ciel de l' adversaire au-dessus de 15 000 pieds . + A cette altitude, leurs avions sont hors de portée des + moyens de défense " rustiques ", comme les canons automatiques . + Les Etats-Unis possèdent d' importants stocks de + munitions aériennes de précision : leurs pilotes peuvent donc, même à cette + altitude, détruire de façon fiable des cibles aussi réduites que des chars + ou des bunkers . + Tout un éventail d' engins tels que les satellites , les + avions de reconnaissance et les drones leur fournit aussi des informations, + importantes même si imparfaites, sur la localisation et l' identification + des cibles majeures . + Ces capacités sont apparues durant l' opération Rolling + Thunder, au Vietnam ( 1965-1968 ) ; les résultats présents sont donc le + fruit de plus de trois décennies d' effort . + Aucun autre Etat dans le monde, à l' exception possible + d' Israël , ne dispose de moyens aussi sophistiqués en matière de SEAD ou de + frappes de précision . + La maîtrise des espaces communs est au coeur de la + puissance des Etats-Unis, au point qu' elle est rarement explicitement + reconnue ... + Sa pleine exploitation est rendue nécessaire par les + difficultés qui attendent leurs forces au contact de l' adversaire . + En dessous de 15 000 pieds, à quelques centaines de + kilomètres des côtes ennemies et au sol, les Etats-Unis entrent en effet + dans une zone où leur domination est contestée . + Les militaires américains espèrent atteindre dans ces + zones la même marge de supériorité que celle dont ils disposent dans les " + espaces communs " . + Mais cela n' est pas le cas, et ne le sera sans doute + jamais . +

+ + + + + Les zones contestées de la domination des Etats-Unis + +

+ Les adversaires rencontrés par les Etats-Unis depuis 1990 se + sont rarement montrés coopératifs . + Ils savent quels sont les points forts de ce pays et s' + emploient à les neutraliser . + Les militaires américains utilisent le terme de " menace + asymétrique " pour désigner le recours par un adversaire aux armes de + destruction massive, au terrorisme ou à n' importe quelle autre méthode + classique prenant en compte les atouts des Etats-Unis . + En inventant un terme spécifique, on tombe cependant dans + une sorte de piège logique : les adversaires intelligents sont désignés par un + terme spécial, ce qui signifie implicitement que les autres sont censés être + stupides . + Or, il est peu probable qu' il en aille ainsi, et il est de + toute façon dangereux de raisonner de la sorte en matière militaire . + En réalité, plus les Etats-Unis s' approcheront du + territoire tenu par l' ennemi, plus celui -ci se montrera efficace, sous l'effet + de facteurs politiques, physiques et technologiques combinés . + Les cas de l' Irak, de la Serbie , de la Somalie , de l' + Iran , les embuscades rencontrées en Afghanistan au cours de l' opération + Anaconda montrent qu' il est possible de lutter militairement avec les + Etats-Unis . + Seuls les Somaliens peuvent revendiquer quelque chose qui + ressemble à une victoire ; mais les autres ont imposé aux Etats-Unis des coûts + inattendus, préservé leurs forces, et souvent survécu à l' affrontement jusqu' à + pouvoir hélas colporter entre eux leurs recettes . + Ces pays ou entités étaient petits, pauvres, et souvent très + en retard militairement . + Ces exemples appellent à la prudence . + Les facteurs essentiels sont ici les suivants . + En premier lieu, la guerre a en général pour les acteurs + locaux un intérêt politique de premier ordre, souvent bien plus important que + celui des Etats-Unis . + Leur tolérance à la souffrance est donc plus grande . + En deuxième lieu, en dépit de leur taille réduite, ces + acteurs supplantent d' ordinaire les Etats-Unis dans une ressource précise : le + nombre d' hommes en âge de combattre . + Même s' il n' est plus l' élément déterminant de la guerre + terrestre, il reste un facteur critique, notamment en ville, dans la jungle ou + en montagne . + Troisièmement, les " locaux " disposent en général d' un + avantage : ils jouent à domicile . + Si les Etats-Unis ont constitué au fil de les décennies la + mémoire institutionnelle qui leur permet de maintenir leur maîtrise des espaces, + les acteurs locaux ont fait un travail similaire sur leur propre pays . + Ils connaissent intimement le terrain et la météo, et ont + mis au point, sur des décennies, voire des siècles, des tactiques et des + stratégies adaptées à leurs milieux . + Quatrièmement, nombre des chefs militaires de ces Etats ou + entités ont été formés dans le monde développé - pendant la guerre froide, la + formation militaire fut souvent utilisée comme instrument d' influence politique + . + Ils ont appris les tactiques en vigueur en Occident, comme + l' usage des armes occidentales, et les meilleurs d' entre eux peuvent tourner + ces connaissances contre les Etats-Unis . + Certains rapports montrent d'ailleurs que les adversaires + des Etats-Unis ont échangé leurs expériences . + Cinquièmement, l' arsenal nécessaire à le combat rapproché + , à terre , dans les airs à basse altitude ou dans les eaux territoriales est + beaucoup moins coûteux que les armements nécessaires à la guerre dans les " + espaces communs " . + En outre, la diffusion des capacités économiques et + technologiques civiles trouve son parallèle dans le domaine militaire : de + nouveaux fabricants apparaissent, cherchant des débouchés à l' export, et l' + arsenal pour le combat rapproché connaît un perfectionnement constant . + Tous ces facteurs se renforcent et contribuent à créer une + " zone contestée " . + Dans une telle zone, les interactions entre les Etats-Unis + et les forces locales vont souvent prendre la forme d' un véritable affrontement + . + Tout ceci n' annonce pas forcément une défaite américaine, + mais nombre de difficultés . +

+ + + Le combat littoral + +

+ Depuis la fin de la guerre froide, l' U.S . Navy a voulu + montrer qu' elle offrait des réponses adaptées aux réalités contemporaines . + Au début des années 1990, n' ayant plus d' adversaire en + mer, elle a commencé à se réorienter afin de influer sur le combat terrestre + . + Les premiers documents en ce sens s' intitulent, de + façon révélatrice, From the Sea et Forward from the Sea . + Le chef des opérations navales a récemment mis l' accent + sur les missions de la Navy à proximité du littoral adverse, dans un + document de doctrine : Sea Power 219 . + La Navy admet que le " combat littoral " est une mission + différente de celles pour lesquelles elle s' était spécialisée, exigeant + compétences et moyens particuliers ; mais elle n' a réalisé que peu de + progrès depuis dix ans . + Nombreux sont les pays experts en combat littoral . + La Suède, l' Allemagne et Israël , probablement la Corée + de le Sud , sont sans doute les meilleurs pour combiner les arsenaux et les + technologies les plus modernes, ainsi que un entraînement et des tactiques + appropriés . + La Chine, Taiwan , la Corée de le Nord et l' Iran ont + développé des forces militaires considérables dans ce domaine, même si tous + souffrent de quelques lacunes . + Une force structurée pour le combat littoral combine + plusieurs éléments : mines, missiles anti navires, sous-marins diesels, + vedettes d' attaque rapides, radars et moyens électroniques, batteries + mobiles de missiles sol-air ( SAM ) à longue portée, avions et hélicoptères + . + Ces systèmes sont relativement peu coûteux . + Ces dernières années, aucune grande puissance n' a eu à + combattre une marine côtière de bon niveau, mais les mines et les missiles + anti navires ont touché ou coulé plusieurs navires britanniques et + américains depuis 1980, des îles Malouines au golfe Persique . + Prises séparément, ces armes sont un obstacle et un + danger potentiel mortel . + Ensemble, elles créent des synergies difficiles à + briser, surtout si la nature du " terrain " est favorable à la défense, par + exemple dans des eaux closes comme celles du golfe Persique . + L' U.S . Navy pourrait sans doute démanteler une + défense littorale performante, mais avec du temps et de lourdes pertes en + hommes et en matériel . +

+ + + + Le problème des 15 000 pieds + +

+ En dessous de 15 000 pieds, les avions de combat + tactiques sophistiqués et coûteux restent vulnérables à l' action de moyens + pléthoriques et peu coûteux comme l' artillerie anti aérienne automatique ( + AAA ) légère de tout calibre, les SAM, et surtout les systèmes portables à + guidage infrarouge comme les missiles américains Stinger . + En dépit de un taux de pertes très bas, 71 % de celles + subies par les forces aériennes alliées pendant la guerre de le Golfe furent + provoquées par l' AAA et des SAM infrarouges à courte portée . + Les forces aériennes occidentales volent donc au-dessus + de 15 000 pieds afin de éviter ce type d' armement . + Ce qui réduit sensiblement les pertes mais compromet la + localisation des forces ennemies au sol, surtout quand elles opèrent en + terrain favorable et ont recours au camouflage et aux leurres . + des moyens de défense anti aérienne simples, peu coûteux + , permettent donc de protéger les forces au sol, même s' ils n' abattent que + peu d' avions adverses . + Les moyens de défense anti aérienne sont encore plus + efficaces s' ils sont structurés dans un système de défense anti aérienne + intégré ( SDAI ), qui relie les systèmes à courte portée, intercepteurs de + combat et autres SAM à moyenne et longue portée à des radars, des moyens de + renseignement électronique et un système de communication . + Dans ce cas, pour que les forces aériennes occidentales + puissent opérer sans risque, les radars, les communications et les SAM de l' + adversaire doivent être neutralisés ou détruits . + Il faut pour cela disposer de toute une panoplie d' + instruments, et l' espace aérien adverse ne pourra être pénétré sans risque + que si ces moyens sont réunis . + Les militaires chargés de la défense anti aérienne ont + appris qu' il leur suffit de survivre pour accomplir une partie de leur + mission, à savoir la protection des forces au sol . + Aussi ne s' exposent ne s' exposent -ils que lorsqu' + ils le souhaitent, ce qui n' en contraint pas moins les Etats-Unis à + rassembler à chaque fois l' ensemble de leurs moyens SEAD, pourtant rares et + coûteux . + Les opérations de " suppression " sont détectables par + le renseignement électronique et les moyens d' alerte avancée ennemis . + La défense peut ainsi " rationner " les attaques et + être alertée à l'avance . + Si les défenseurs sont suffisamment patients, ils se + trouveront de temps à autre dans une situation tactique qui leur permettra + d' abattre un avion . + En 1999, l' armée serbe a montré qu' une AAA de basse + altitude et un SDAI bien structuré - quoique obsolète - pour les altitudes + moyenne et haute, constituaient un soutien puissant pour des forces au sol + tentant de survivre aux attaques de l' U.S . Air Force . + Ces forces terrestres présentaient un large éventail de + cibles petites et mobiles ; les Serbes surent camoufler leurs tanks, + véhicules et canons . + Ils usèrent d' une grande variété de leurres pour + tromper les pilotes américains, et la plupart des SAM mobiles serbes + échappèrent aux attaques . + Les Etats-Unis durent donc entreprendre chaque jour des + opérations de " suppresion " ( SEAD ), alertant ainsi les Serbes à l'avance + . + Certes, le succès de ces derniers ne pouvait être que + limité . + Qu' il s' agisse de réseaux de transport ou d' + infrastructures économiques, les objectifs fixes de grande taille comme les + ponts et les centrales électriques ne pouvaient être déplacées ou camouflées + , et ils furent donc détruits . + il fut sans doute décourageant pour les forces serbes + d' abattre aussi peu d' avions ennemis, l' OTAN infligea finalement assez + peu de dommages aux forces terrestres serbes déployées au Kosovo . +

+ + + + Le problème de l' infanterie légère + +

+ L' opération Tempête du désert suggère qu' il est peu de + forces terrestres au monde qui puissent rivaliser avec l' armée américaine, + en terrain ouvert et dans le cadre de une bataille mécanisée . + Mais il est d'autres configurations de combat terrestre + : en ville ou en montagne, dans la jungle ou dans les marais . + Et les Etats-Unis doivent avoir conscience des + difficultés qui peuvent les y attendre . + La première est une simple question d' effectifs . + Les trois pays désignés comme appartenant à l' axe de le + Mal " - la Corée de le Nord , l' Irak et l' Iran - ont des armées de + conscription . + Elles représentent en tout 16 millions d' hommes âgés de + 18 à 32 ans . + Sans doute_NEW_ ces hommes sont -ils entraînés très + inégalement . + Mais ce nombre donne tout de même une idée du potentiel + dont disposent ces pays : les hommes constituent une importante ressource + militaire, ici et ailleurs . + La population de la planète devrait passer d' environ 6 + milliards en 2003 à 8 milliards en 2025, l' essentiel de cette augmentation + touchant les pays en développement . + Les futurs fantassins devraient n' avoir aucun mal à s' + équiper . + Il y aurait dans le monde quelque 250 millions d' armes + légères à usage militaire ou policier, y compris les mortiers et les armes + antichars portables . + Les stratèges américains doivent aussi prendre + conscience du problème de police qui risque de se poser si les Etats-Unis + tentent de conquérir et de réorganiser politiquement des pays peuplés . + Occuper par exemple l' Irak, pays de 22 millions d' + habitants , et y maintenir l' ordre exigerait la présence sur place de 50 + 000 hommes, à condition que après la victoire, comme le prévoient de façon + optimiste les responsables militaires, le ratio policiers / population des + Etats-Unis convienne également en Irak ( 2,3 pour 1 000 ) . + Ces 50 000 hommes représentent 10 % des effectifs + actifs de l' armée des Etats-Unis, et sans doute un cinquième des troupes de + combat . + Or le personnel militaire est devenu presque trop cher + à recruter aux Etats-Unis . + Pour faire des économies, une récente étude du + Pentagone suggérait d'ailleurs de réduire les effectifs de 90 000 hommes, + soit une division active sur dix : mais cette recommandation n' a pas été + retenue . + Il est tentant de croire que les gros bataillons de l' + infanterie légère adverse seront aisément battus par des forces terrestres + lourdes et " high-tech " . + Les cas de la Somalie et de l' Afghanistan montrent que + ce n' est pas si simple . + Les forces d' élite envoyées à Mogadiscio en 1993 ont + souffert de lourdes pertes, en partie du fait de leurs propres erreurs . + Les combattants somaliens se sont battus avec courage + et habileté, aidés par l' environnement urbain . + Il existe d'ailleurs des " fantassins urbains " encore + mieux armés et préparés, comme les Russes l' ont découvert à Grozny . + Et les informations trouvées dans les camps d' + entraînement d' Al-Qaida en Afghanistan montrent qu' une infanterie peut + être formée de façon efficace avec des méthodes relativement simples et " + low-tech " . + L' opération Anaconda, en terrain montagneux , témoigne + du succès de cet entraînement . + L' adversaire, camouflé , s' y est montré extrêmement + habile : une colonne d' alliés afghans a été prise en embuscade de très près + . + Et tous les moyens de reconnaissance et de + renseignement américains n' ont probablement pu localiser que la moitié des + positions préparées par l' ennemi dans la vallée de Shah y Kot . + Tous les hélicoptères d' attaque envoyés en appui ont + été criblés de balles, et l' infanterie a souvent dû se déployer sous des + tirs précis de mortier, ce qui explique la plus grande part des deux + douzaines de blessés infligées aux Etats-Unis le premier jour . + Au bout de plusieurs jours de combat, de nombreux + éléments d' Al-Qaida ont pu s' échapper à la faveur du mauvais temps . + Durant cette opération, Al-Qaida s' est battue avec des + armes simples et très répandues de type soviétique : fusils d' assaut, + lance-grenades, mortiers et mitrailleuses . + Mais de nouvelles générations d' armes d' infanterie, + peu coûteuses , seront bientôt accessibles aux adversaires potentiels des + Etats-Unis . + En bref, un grand nombre d' hommes en âge de combattre + , un terrain favorable , un bon entraînement , et de grandes quantités d' + armes peu coûteuses peuvent constituer un défi significatif pour les forces + militaires américaines . +

+

+ Les Etats-Unis ont jusqu'ici eu la chance de ne + combattre que des ennemis disposant seulement d' une des trois capacités de + base - aérienne, terrestre ou maritime . + Et quand l' adversaire se spécialisait dans l'une d' + elles, il n' était pas toujours du meilleur niveau . + Les Serbes étaient très efficaces, mais leurs meilleures + armes avaient une génération de retard, voire plus . + En outre, bien que ils se soient battus rudement, la + guerre n' avait pour eux qu' un objectif limité . + Les Somaliens se sont battus avec ténacité et ont tout + simplement chassé les Etats-Unis . + Mais ils n' étaient ni aussi bien armés, ni aussi bien + entraînés que les combattants d' Al-Qaida dans la vallée de Shah Y Kot . + Ces derniers n' étant pas aussi bien armés que le seront + certains de les adversaires futurs que les Etats-Unis pourraient affronter - + ils n' étaient d'ailleurs que quelques centaines sur le champ de bataille . + Enfin, les actions menées le long des littoraux par l' + U.S . Navy pendant la guerre de le Golfe ont bénéficié de conditions tout à + fait fortuites, l' Irak ne s' étant pas préparé sérieusement au combat naval + . + On ne peut prédire avec certitude si les Etats-Unis + auront un jour à affronter un adversaire doté de l' éventail complet des + capacités créant la " zone contestée " . + Et il il venait à se présenter, ils pourraient refuser + le défi . + A horizon de dix ans, pourtant, il est plausible que l' + Iran et la Chine auront acquis la maîtrise de certaines capacités aériennes, + terrestres et maritimes . + La Corée de le Nord est sans doute assez performante + dans le domaine de le combat rapproché au sol, mais plus médiocre en matière + de défense antiaérienne et de combat littoral . + Les capacités actuelles de l' Irak sont difficiles à + évaluer précisément . + La Russie sera probablement la principale source des + meilleurs systèmes de défense anti aérienne vendus dans le monde, mais la + Chine ne tardera pas à entrer sur le marché . + La Russie vend également des systèmes d' armes très + performants pour la défense côtière . + Il est d'ailleurs probable qu' elle conservera sa + compétence en matière de défense anti aérienne et qu' elle réinvestira le + domaine du combat littoral . + Mais elle rencontrera plus de difficultés en matière de + forces terrestres, et en particulier d' infanterie . +

+ + + + + Les conséquences de la maîtrise globale + +

+ Nul ne doute que les Etats-Unis soient aujourd'hui la plus + grande puissance militaire du monde, et la plus grande puissance globale depuis + l' avènement de la voile . + Leur suprématie militaire est à la fois une conséquence et + une cause de l' inégale distribution de la puissance aujourd'hui . + Si les Etats-Unis n' étaient pas dominants économiquement et + technologiquement, ils ne seraient pas la première puissance militaire . +

+

+ Cette domination militaire est aussi la conséquence de + certains choix, comme celui d' avoir de vastes budgets d' armement, ou de + certains types de dépenses . + Les Etats-Unis jouissent d' une supériorité dans les + capacités militaires qui leur permet une projection globale de puissance . + La maîtrise des espaces communs - air , mer , espace - , + leur offre toute une gamme d' options stratégiques dont les autres pays sont + privés, bien que ils profitent, eux aussi, de ce " bien collectif " . + Aussi longtemps que les Etats-Unis feront bon usage de cette + maîtrise, nombre d' Etats jugeront que leur prééminence sert leurs intérêts . + Il sera donc difficile, pour d'autres, de la remettre en + cause avant longtemps . + Pour autant, il est essentiel que les Etats-Unis ne + concluent pas que les capacités qui leur assurent la maîtrise des espaces, ainsi + que la possibilité d' accéder à tous les champs d' opérations, leur promettent + un même niveau de supériorité dans toutes les circonstances . + Pour des raisons démographiques, politiques et + technologiques, le " combat rapproché " restera très probablement difficile . + Les responsables civils et militaires du Pentagone partent + souvent du principe selon lequel la supériorité technologique des Etats-Unis + dans les zones " maîtrisées " peut être reproduite dans les zones contestées, + pour peu que on investisse suffisamment dans la technologie . + C' est sans doute une chimère . + Les Etats-Unis devraient réfléchir à une stratégie + raisonnable, qui leur permette d' exploiter concrètement la supériorité que leur + confère la maîtrise des espaces pour créer les conditions les plus favorables + aux affrontements dans les zones contestées . + Une stratégie militaire exploitant pleinement cette + maîtrise de les espaces n' est pas compliquée dans son principe . + La maîtrise des mers permet aux Etats-Unis de rassembler + leurs propres forces, et celles de leurs alliés, pour disposer localement d' une + supériorité matérielle massive et couper l' adversaire de ses soutiens + politiques et militaires . + La maîtrise de l' espace exo-atmosphérique permet d' + étudier attentivement l' ennemi et d' adapter en conséquence les forces à + employer contre lui . + La maîtrise de l' air permet d' épuiser prudemment les + forces restantes de l' adversaire . + Au bon moment, les Etats-Unis et leurs alliés peuvent + frontalement défier un adversaire très affaibli dans la zone contestée . + Ces éléments, onéreux et durables , de la supériorité de + les Etats-Unis leur donnent de telles capacités - même si leur mobilisation peut + s' avérer lente - que bien peu d' Etats seront tentés de s' y mesurer . + Si tel était pourtant le cas, il suffirait aux Etats-Unis + de mettre en oeuvre une stratégie exploitant patiemment leur maîtrise des + espaces communs : peu d' adversaires pourraient la supporter, ou y résister + . +

+ + + + TITRE : L'adversaire irakien + +

AUTEUR : David BARAN

+ +

+ L' Irak, disaient les spécialistes à la fin de les années 1980, + était l'un des pays les plus méconnus au monde . + Avec l' embargo, les années 1990 ont encore aggravé cette + situation, en isolant ce pays autrefois fréquentable . + En dépit de un contexte de guerre annoncée, l' adversaire + irakien de Washington reste insaisissable, si ce n' est par des analyses se + focalisant sur les " capacités militaires " de Saddam Hussein . + Or les guerres, pour reprendre l' expression d' un expert , ne + tiennent jamais à des " facteurs tangibles ", c' est-à-dire chiffrables ( nombre d' + hommes, de chars ou de missiles dans chaque camp ) . + Le régime actuel a survécu plus de 30 ans à d' innombrables + dangers qui ont contribué à forger un dispositif de sécurité sophistiqué, dont le + rôle durant le conflit pourrait être déterminant . + Ce dispositif, initialement simple , s' est enrichi dans l' + épreuve, pragmatiquement . + Il est le résultat d' une sorte d' apprentissage, fait d' + erreurs, de corrections, de perfectionnements . + Par sa plasticité, il offre à Saddam, au-delà de les seules + capacités militaires, un ensemble de ressources qui pourraient se révéler utiles en + temps de guerre . +

+ + + La consolidation du pouvoir : 1968-1980 + +

+ Le régime actuel a pris le pouvoir à l'occasion de un coup + d' Etat militaire, orchestré par le parti Baas, qui demeure le parti unique en + Irak à ce jour . + Pour asseoir son autorité, il a procédé au remaniement de l' + appareil de sécurité et au développement d' institutions propres . + Il a hérité d' un dispositif de coercition classique, + comprenant une armée de taille modérée ( née en 1921 et incluant une force + aérienne, la plus ancienne du monde arabe ), un service de renseignement + militaire dit Istikhbarat ( chargé, depuis le début des années 1930, à la fois + d' informer l' armée et de garantir sa loyauté ) et une police politique connue + sous le nom de Amn, ou Sûreté ( remontant aux années 1920 ) . + A ces vénérables ancêtres datant 0 de la Monarchie s' + ajoutait une innovation ultérieure majeure, la Garde républicaine, formée en + 1963 à partir de éléments de l' armée régulière . + Consacré à la protection de la Présidence et agissant sous + son autorité directe, ce corps d' élite est l' aïeul des fameuses Gardes + républicaines de Saddam Hussein . +

+ + + Le développement et la subversion de l' armée + +

+ De ces quatre structures, l' armée est celle qui a connu + les transformations les plus spectaculaires . + Rassemblant 50 000 hommes en 1968, elle en aurait compté + près de dix fois plus en 1980 . + Cet élargissement s' est accompagné de la pénétration de + l' institution militaire par le Parti . + L' admission à l' Académie militaire a été restreinte + aux seuls membres du Baas . + La peine de mort est venue sanctionner toute activité + politique alternative dans l' armée . + Comme il était théoriquement possible à l'ancienne + génération de demeurer apolitique, les soldats ont été encouragés à désobéir + aux ordres d' officiers non baasistes au cas où ils les jugeraient " + suspects " . +

+

+ Le recrutement militaire, répondant à des critères + idéologiques nouveaux , maintenait cependant d' anciens principes de + ségrégation communautaire . + Les Anglais, sous la Monarchie , avaient rapidement + institué une politique discriminatoire d' admission à l' école militaire, + favorisant les Arabes sunnites au détriment de les Kurdes et des Arabes + chiites . + En outre, le déclin économique amorcé à cette époque par + la bourgade de Tikrit , patrie de Saddam , avait engendré de nombreuses + vocations militaires . + Préexistait donc au coup d' Etat de 1968 une sorte de + corps sur lequel les nouveaux dirigeants politiques, eux -mêmes sunnites et + originaires de Tikrit, pouvaient compter . + Le régime n' a fait qu' accentuer ces tendances + sectaires au sein de l' armée . + Lorsque Saddam Hussein a revêtu les fonctions de + président de la République, en 1979, des Tikriti occupaient presque tous les + postes prééminents de commandement . +

+ + + + L' extension du dispositif militaire et de sécurité + + +

+ Parallèlement à ces réformes, le régime a inauguré des + instruments inédits en matière de sécurité . + Deux d' entre eux méritent mention . + Il s' agit de l' Armée populaire et d' un autre service + de renseignement, non militaire cette fois, dit Moukhabarat . + Issus du Parti et formant d'emblée des organes + relativement sûrs, ils venaient concurrencer l' armée régulière et la + Sûreté, deux institutions dont la fidélité n' était pas acquise a priori . + Mise sur pied au début de les années 1970, l' Armée + populaire est l' avatar d' une milice aussi éphémère que redoutable, + responsable des quelques mois de terreur post-révolutionnaire qui ont suivi + la première et brève accession des baasistes au pouvoir en 1963 . + Les Moukhabarat, établis en tant que tels vers 1973 , + sont issus d' un organe de sécurité interne élaboré par le Parti, contraint + d' agir, entre 1963 et 1968, dans la clandestinité . + Saddam Hussein , réputé être l' architecte de cet organe + implacable , rassemblant un noyau dur de militants de les plus engagés , y a + certainement été à bonne école . + En 1973, une spectaculaire tentative d' assassinat lui + fournit le prétexte nécessaire à une véritable refonte : préparée par le + directeur général de la Sûreté, Nadhem Gezar, elle ne visait pas moins que + le président de la République, Ahmed Hassan al-Bakr, et l' homme fort du + moment, Saddam Hussein . + Seul le ministre de la Défense y a perdu la vie ; le + régime, lui, gagnait une excellente occasion d' asseoir son pouvoir . + Outre diverses mesures renforçant l' autorité du + président et des hautes instances du régime, l' affaire Gezar a justifié le + remaniement et l' expansion soudaine des services de sécurité . + Elle a favorisé l' établissement des Moukhabarat comme + organe concurrent de la Sûreté . + Quant à l' armée populaire, encadrée par le Parti mais + placée par précaution sous le contrôle opérationnel des Moukhabarat, elle a + amorcé une forte progression de façon à accompagner la croissance de l' + armée . + Mobilisant 50 000 hommes en 1977, elle en rassemblait + 250 000 en 1980 . +

+

+ Pour verrouiller son emprise sur ce dispositif en pleine + croissance, Saddam Hussein a eu recours à deux formes de centralisation de + l' autorité . + L' une consistait à nommer des proches à des + postes-clefs, tout en veillant à se prémunir de leurs ambitions personnelles + . + Taha Yassin Ramadhan, camarade de lutte d' une loyauté + sans faille , commandant 0 de l' armée populaire à partir de 1974 , était + ainsi flanqué d' un second rapportant directement à Saddam . + Dans un même esprit, celui -ci nommait son demi-frère, + Barzan Ibrahim al-Hassan, adjoint au directeur général des Moukhabarat dès + leur conception . + L' autre forme de centralisation, plus institutionnelle, + consistait à court-circuiter les hiérarchies traditionnelles dans certains + secteurs sensibles . + Ainsi, les escadrons d' attaque de la Force aérienne + sont passés dès 1978 sous la coupe de Saddam Hussein . + Plus tard, la Sûreté et les Istikhbarat, soustraits à + les ministères de l' Intérieur et de la Défense , respectivement , ont de + même été soumis à la tutelle d' une présidence concentrant toujours plus d' + autorité . +

+

+ Tout ce processus sera renforcé par le développement de + l' image de l' ennemi intérieur, relais des " impérialistes " et autres " + sionistes ", avant que l' identification des minorités irakiennes " + complices " soit bientôt doublée de celle d' un ennemi extérieur autrement + important : l' Iran . +

+ + + + + Une guerre ogresse : 1980-1990 + +

+ Ayant pris officiellement les commandes du pays, sûr de ses + forces, persuadé de pouvoir vaincre l' Iran en quelques opérations décisives, + Saddam Hussein a jeté l' Irak dans un conflit inutile et épuisant . + L' armistice du 8 août 1988 a arrêté les comptes, selon les + estimations les plus pessimistes, à 500 000 morts dans chaque camp . + Pourtant, huit ans de combats acharnés ont à peine altéré le + tracé des frontières . + A l'intérieur du pays, en revanche, la situation a + considérablement changé : à bien des égards, l' Irak s' est ruiné par son énorme + effort de guerre . + Mais les forces armées et l' appareil de sécurité se sont + épanouis, leur renforcement dans les années 1970 cédant la place à une + formidable explosion . +

+ + + Une armée aussi immense que jugulée + +

+ L' armée, bénéficiant d' un programme d' armement massif + , a connu à cette époque une nouvelle inflation, comptant près de un million + d' hommes à la fin de la décennie . + Ce chiffre évocateur a aidé à faire de l' Irak, après l' + invasion du Koweït, cet ennemi terrible requérant une coalition de 33 pays, + dont les plus puissants au monde . + En fait, la croissance numérique de l' armée, autant que + son surarmement , servait à compenser de graves déficiences . + Elle souffrait d'abord d' un style rigide de + commandement . + Politique et hyper centralisé, celui -ci laissait peu d' + initiative aux professionnels de la guerre . + Une planification excessive des opérations aboutissait à + un manque fatal de réactivité . + Les plans d' attaque, fixant parfois 0 des objectifs + chimériques , étaient élaborés sous la supervision personnelle du commandant + en chef des Forces armées, c' est-à-dire de Saddam . + Les unités sur le front ne pouvaient ni annuler un + assaut, ni frapper des cibles impromptues sans en référer aux quartiers + généraux . + Le succès du concept d' armée idéologique est un second + handicap à relever . + L' armée, placée sous la surveillance de les + Istikhbarat , était aussi traversée d' un maillage de structures du Parti + doublant la hiérarchie militaire et veillant au respect de une stricte + orthodoxie politique . + Le " bureau militaire " de le Baas et les Istikhbarat + examinaient séparément les candidatures aux postes d' officiers . + Peu attentif aux aptitudes militaires, ils scrutaient + les activités civiles des gradés . + Les commandants sélectionnés, craignant constamment les + accusations de déloyauté , se pliaient ensuite à des ordres absurdes pour + manifester leur totale soumission . + Ces considérations politiques ont d'abord promu une + norme de médiocrité militaire au sein de l' armée . + Il subsistait naturellement des commandants valeureux . + Les besoins en personnel avaient d'ailleurs eu le + mérite d' ouvrir plus équitablement le recrutement des gradés à la + population chiite, qui ne fournissait pas seulement, comme on l' a parfois + prétendu, la " chair à canon " . + Nombre d' officiers chiites compétents ont pris la tête + de corps d' armée et les héros acclamés parmi eux n' étaient pas l' + exception . + La guerre, qu' il fallait bien gagner , obligeait le + régime à ne pas trop s' aliéner une hiérarchie frustrée de ses prérogatives + et allant jusqu' à donner quelques signes de mutinerie . + Confronté à de cuisantes défaites et à la stratégie + iranienne de " marée humaine ", Saddam a dû s' en remettre, finalement, aux + conseils de quelques commandants de confiance . + Ce changement ne signifiait pas la consécration + publique du talent militaire, au contraire . + A ce moment, Saddam Hussein a justement modifié sa + stratégie médiatique, reléguant dans l' ombre les officiers les plus + illustres pour se protéger de leur popularité . + Une série d' accidents suspects, causant notamment la + mort d' Adnan Kheirallah Tulfah , cousin et beau-frère de le président , + cumulant les postes de commandant en chef adjoint de les forces armées , de + ministre de la Défense et de vice-Premier ministre , a incité les héros + ayant survécu au conflit à opter d' eux -mêmes pour la plus grande modestie + et la plus parfaite discrétion . +

+ + + + Les auxiliaires et contrepouvoirs + +

+ Conformément à sa vocation de contrepouvoir, l' Armée + populaire s' est étendue proportionnellement aux forces régulières . + Selon son commandant Taha Yassin Ramadhan, elle + dépassait en 1984 les 500 000 conscrits et venait d' être dotée d' armes + lourdes . + Son rôle sur le front la plaçait surtout en soutien à l' + armée . + Palliant le vide créé par la concentration des forces à + l' est, elle assurait aussi des campagnes d' arrestation de déserteurs et + diverses fonctions de logistique et de contrôle dans l' arrière-pays . +

+

+ Dans le courant de la guerre, deux autres formations + sont venues peser dans ce jeu de contrepoids . + La Garde républicaine, initialement prétorienne , s' est + muée en une vaste force offensive, s' ajoutant aux armées régulière et + populaire . + Et l' expansion de la force aérienne a conduit au + déploiement d' un Corps aérien de l' armée, pourvu essentiellement d' + hélicoptères et indépendant du reste de l' aviation . + Redoutant ses propres avions, le régime a également + réduit, par un entraînement minimal, les capacités opérationnelles des + pilotes d' attaque . + Autre signe de défiance, la Garde républicaine et l' + Armée populaire ont été équipées d' un arsenal de D.C.A. considéré supérieur + à celui de la Défense aérienne, qui relevait de l' armée . + Malgré une organisation et une doctrine comparables, d' + inspiration soviétique, la Garde se distinguait de l' armée par sa capacité + à mener des opérations plus complexes et impliquant des blindés . + Recevant l' équipement le plus moderne grâce à un + système d' approvisionnement spécifique et prioritaire, elle devait son + efficacité à un personnel de qualité, motivé par le prestige de ses + fonctions et par les avantages qui y étaient attachés, en terme de soldes, + primes, permissions, rations, achats subventionnés, etc . + S' ébauchait ainsi un système de préséances que le + régime a systématisé par la suite . + La Garde inaugurait en outre une forme nouvelle de + recrutement, faisant appel aux contingents de quelques grandes tribus arabes + et sunnites, alliées du régime . + Ainsi, le régime désavouait ouvertement le concept d' + armée idéologique, fondement même de l' armée . + Les effectifs de la Garde républicaine ont été + particulièrement renforcés au cours de les deux dernières années du conflit + . + Elle dépassait les 100 000 hommes lors de l' armistice + et atteignit sa taille maximale de 150 000 hommes à la fin de la décennie . + Multipliant les succès face à un ennemi affaibli, elle + a joué un rôle concluant dans la " victoire " finale de l' Irak contre l' + Iran . + Performante et loyale, rompue à l'usage des gaz de + combats employés en coordination avec le Corps aérien pour endiguer les " + marées humaines " iraniennes, la Garde républicaine s' annonçait enfin comme + une arme de choix en politique intérieure . +

+ + + + des innovations en matière de sécurité + +

+ Deux formations apparues dans la première moitié des + années 1980 restent aujourd'hui encore aussi obscures que décisives . + Il s' agit de la Sécurité spéciale, organe infiltrant et + chapeautant l' ensemble de l' appareil militaire et de sécurité, et de la + Garde républicaine spéciale, force distincte de la Garde républicaine, bien + que elle lui ait succédé dans ses fonctions de protection du Palais . + Selon les avis, elle serait issue d' unités de la Garde + stationnées à Bagdad pendant la guerre ou d' un premier bras armé de la + Sécurité spéciale . + Quoi qu' il en soit, elle apparaît comme une structure + bien délimitée par une tâche unique : isoler physiquement les centres + névralgiques du régime de leur environnement menaçant . + Cet objectif simple implique en fait une extrême + polyvalence, pour garder les édifices vitaux du pouvoir, tenir front à une + sédition de blindés ou couvrir les déplacements furtifs de Saddam Hussein . + La Garde républicaine spéciale a en outre reçu très tôt + ses propres armes de D.C.A., ce qui illustre à quel point la notion de + redondance est un précepte structurant du dispositif de sécurité irakien . + Les origines de la Sécurité spéciale, service le plus + secret et le plus sensible de le régime , sont encore plus incertaines . + Sa structure précise et l' étendue exacte de ses + affectations ne sont pas accessibles à un observateur extérieur au monde du + renseignement . + Il serait d'ailleurs surprenant que même les agents de + ce service aient une vision complète et détaillée de son organisation . + Néanmoins, on peut tenter de la décrire grossièrement + en deux points . + D'une part, la Sécurité spéciale s' est imposée comme + l' instrument de contrôle d' un appareil militaire et de sécurité en pleine + effervescence . + La guerre contre l' Iran et le développement économique + du pays, impliquant une importante présence étrangère en Irak , a commandé + une forte expansion des Istikhbarat et des Moukhabarat, s' ajoutant à celle + de l' armée, de l' Armée populaire et de la Garde républicaine . + Les effectifs de la Sûreté ont également progressé + durant les années 1980, bien que ils aient été purgés par Ali Hassan + al-Majid, cousin de Saddam, et que son importance relative au sein de l' + appareil de sécurité ait eu tendance à diminuer . + Chargée de déceler toute dissidence, la Sécurité + spéciale s' est appuyée dans chacune de ces institutions sur des éléments + recrutés discrètement, cooptés pour un loyalisme absolu et préalablement + éprouvé . +

+

+ D'autre part, elle s' est affirmée comme une sorte de + pouvoir exécutif propre aux intérêts supérieurs du régime . + Les ordres émis ou transmis par ses agents sont + indiscutables . + Son intervention signifie toujours que l' affaire est + d'importance en haut lieu . + Ainsi, la Garde républicaine, relevant officiellement de + le Commandement en chef de les forces armées , lui a été fonctionnellement + subrdonnée . + Mais c' est surtout dans le domaine dit de l' + industrialisation militaire " que son rôle d' exécutif occulte s' est révélé + . + Hussein Kamel Hassan al-Majid , neveu et gendre de + Saddam Hussein , cerveau de l' industrialisation militaire et architecte + supposé de la Sécurité spéciale , a mis celle -ci au service de le programme + ambitieux d' armement et d' approvisionnement militaire, secteur exigeant, + sensible et formateur s' il en est . + La Sécurité spéciale a notamment joué un rôle-clef dans + la mise en place d' un réseau de fournisseurs via des sociétés-écrans, dans + le détournement d' infrastructures civiles à des fins militaires, dans la + coordination des acteurs divers du secteur et dans la protection de l' + information, grâce à un cloisonnement accru de l' appareil de sécurité et à + la mise en oeuvre des techniques de dissimulation indispensables à ce + programme . + Bref, les années 1980, ponctuées par une guerre ogresse + , par des besoins insatiables en armement et par une terrible opération de + répression ( dite Anfal ) à le Kurdistan , ont été les années d' une + activité intense du point de vue de l' appareil de sécurité . + Les horreurs de l' opération Anfal, orchestrée par Ali + Hassan al-Majid , ont laissé comme symbole le gazage de Halabja . + du point de vue de l' appareil de sécurité, elles ont + démontré l' efficacité de petites unités paramilitaires, composées d' + éléments tribaux, de militants baasistes et d' agents de l' appareil de + sécurité, milices dont l' usage s' est aujourd'hui systématisé . +

+ + + + + La débâcle et les sanctions : 1990-2002 + +

+ La stratégie adoptée pour envahir le Koweït, en août 1990 , + signalait le déclin de l' armée . + La maîtrise des airs, assurée par la Force aérienne , a + permis le largage, par des hélicoptères du Corps aérien, de commandos de la + Garde républicaine aux points stratégiques de l' émirat . + L' armée n' a servi, plus tard, que de force d' occupation . + Pour la petite histoire, c' est par la radio que le ministre + de la Défense et le chef d' état-major de l' armée auraient pris connaissance de + l' invasion . + L' humiliation de l' institution militaire entérinait la + perte progressive, durant les années 1980, de ses fonctions de répression + interne et de socialisation de la population dans une perspective de + construction nationale, etc . + Face à la coalition des Alliés, l' armée a d'ailleurs cédé à + une débandade quasi généralisée . + La Garde républicaine, à le contraire , s' est montrée digne + des espoirs que le régime avait placés en elle . +

+ + + Une défaite paradoxale et ambiguë + +

+ La défaite patente de l' Irak montrait à l'évidence la + faillite d' une stratégie dépassée . + Statique et essentiellement défensive, inspirée des + tactiques soviétiques et de la guerre contre l' Iran, minée par des + considérations sécuritaires et d' incroyables erreurs de jugement, cette + stratégie ignorait surtout que aucune guerre classique ne pouvait être + gagnée contre les Etats-Unis . + L' armée irakienne n' avait jamais réussi à maîtriser + des opérations coordonnées complexes . + La supériorité technique acquise face à les Iraniens , + précisément pour compenser de telles défaillances , devenait dérisoire + comparée à l'avance de l' OTAN . Saddam Hussein a vite compris qu' il + existait des réponses imaginatives et non technologiques à opposer aux + armements de l' ennemi . + Confronté à la suprématie aérienne américaine, le régime + a ordonné aux servants de la Défense aérienne d' évacuer leurs positions de + tir en moins de trois minutes, initiant la technique des tirs furtifs . + Il a disséminé de nombreux blindés dans les villes, + notamment à Bagdad, où sont restées intactes jusqu' à la fin de la guerre + des unités entières de la Garde républicaine . + Les avions rescapés de les premières nuits de + bombardement ont également été dispersés, garés dans des zones urbaines, + intégrés à des sites archéologiques, abrités sur des routes détournées ou + encore dissimulés dans des hangars déjà détruits . + Le Corps aérien, rivé à le sol et escamoté d'emblée , n' + a ainsi perdu en tout que six hélicoptères . + De même, les employés de l' appareil de sécurité ont + déserté leurs locaux officiels . + Certains dormaient dans leurs voitures ou s' invitaient + dans des familles qui ne pouvaient guère leur refuser l' hospitalité . + D'autres disposaient déjà de locaux banalisés . + Dès les années 1970, la Sûreté avait installé des + antennes locales dans les quartiers, rachetant des pavillons d' habitation à + des prix imposés . + Cette politique s' est étendue après les bombardements + massifs de 1991 . + Il est notoire que Saddam Hussein lui -même, pendant + les frappes, a eu recours à une mobilité constante plutôt que aux + fortifications, quitte à passer lui aussi la nuit " chez l'habitant ", + entouré de gardes du corps . + Les Etats-Unis, sait -on aujourd'hui, souhaitaient + pourtant le localiser pour le tuer d' un missile bien placé . +

+

+ Ces exemples d' esquive convergent vers une doctrine + nouvelle et tacite de préservation . + Trois facteurs majeurs ont contribué à la survie du + régime . ont contribué à la survie du régime . + Tout d'abord, la préservation de Bagdad comme sanctuaire + , malgré de nombreux sacrifices , a fait paraître Saddam Hussein comme + difficilement " délogeable ", à moins de une invasion hasardeuse de la + capitale . + Ensuite, la préservation au sein des forces armées de + les forces dites " frappantes " ( quwat dhareba ) a autorisé de surprenantes + contre-attaques face à un adversaire enorgueilli par la faible résistance de + l' armée . + Plus fidèles et plus motivées que les unités régulières, + ces unités d' élite spécialisées dans les opérations ponctuelles s' étaient + justement éclipsées durant la première phase du conflit, s' abritant dans le + tissu urbain de Bagdad . + Enfin, la préservation de l' appareil de sécurité, dans + ses dimensions préemptive et répressive , assurait au régime, affaibli, de + rester maître de sa population . + Avec les encouragements de Georges Bush, des révoltes + ont éclaté lors de le retrait allié dans presque tout le pays, d'abord dans + le sud chiite, puis au Kurdistan . + Les soulèvements ont touché jusqu' à certains secteurs + de la capitale . + Ce qu' on a appelé une " Intifada " ressemblait + beaucoup, à vrai dire, à des émeutes désordonnées . + Pillages et carnages y étaient la norme en l'absence de + direction politique . + Le pouvoir en place a étouffé sans mal ce feu de paille + attisé puis délaissé par Washington . + Les villes, les campagnes et surtout les mémoires + portent aujourd'hui encore les marques d' une répression dont la Garde + républicaine et, dans une moindre mesure, le Corps aérien ont été les + instruments de prédilection . + Les Irakiens, dont beaucoup avaient d'abord cru à le + régime , voire adulé Saddam Hussein , n' en étaient certes pas à leurs + premiers désenchantements . + Néanmoins, la guerre et l' Intifada ont signé un + divorce plus formel entre le pouvoir et la population . + Cette fois, chacun avait irrémédiablement failli à l' + autre . + L' embargo a facilité cette rupture en devenant le + responsable désigné de la souffrance du peuple et du retard du pays . + Dispensé de prodiguer un quelconque bien-être social, + conscient de l' inanité de toute relance idéologique, le régime est dès lors + consacré à la seule défense de ses intérêts vitaux . +

+ + + + Un resserrement du dispositif militaire et de sécurité + + +

+ Les transformations de son dispositif militaire après la + guerre résument bien la révision de ses ambitions . + Saddam a pris acte de l' ampleur de la débâcle et des + limitations imposées par la tutelle internationale à la fabrication et à l' + importation d' armements nouveaux . + L' armée régulière aurait été réduite à 350 000 hommes + environ . + Au-delà des chiffres, elle souffre surtout de la + démoralisation des soldats, de la défiance du régime et d' une grave pénurie + de pièces de rechanges pour un armement extrêmement diversifié . + Lui a été retiré le commandement de la Défense aérienne, + formation qui s' est distinguée par sa vaillance et son utilité durant le + conflit . + Contrepartie douteuse, un département des Istikhbarat, + la Sécurité militaire , en a été détaché en 1992 pour former un troisième + organe de surveillance imposé à l' armée . + Sécurité militaire et Défense aérienne sont passés sous + le contrôle direct de la Présidence, conformément à une logique de + centralisation toujours renforcée . + La Force aérienne et l' Armée populaire ont également + pâti des restructurations d' après-guerre . + Après une prestation lamentable face à les Alliés, l' + aviation s' est vu couper les ailes par la mise en place d' immenses zones + d' exclusion aérienne, limitant ses capacités d' intervention et d' + entraînement . + L' Armée populaire, réformée en tant que telle , s' est + réincarnée sous diverses formes dégénérées, dont l' Armée de libération de + Jérusalem ( jeish tahrir al-quds ) n' est que la dernière en date . + Né en 1998, ce monstre de 7 millions de soi-disant " + volontaires " , burlesques et démotivés , sert des fonctions de propagande + et de domination qui n' ont rien de militaire . + En revanche, le régime a patronné trois formations + importantes . + Bien que il ait réduit de moitié les effectifs de la + Garde républicaine, passée de 150 000 à 70 000 hommes, il a veillé à en + reconstituer les précieuses unités mécanisées et blindées . + Pour ce faire_NEW_ il a eu recours, outre quelques + importations illégales, à la cannibalisation des matériels rescapés du + pilonnage, souvent au détriment de l' armée . + Le régime s' est aussi détourné de son aviation au + profit de un Corps aérien plus opérationnel . + Il en a consolidé les escadrons habitués à opérer en + coordination étroite avec la Garde républicaine . + L' importation de pièces de rechange est d'ailleurs + révélée plus facile pour les hélicoptères, qui bénéficient d' un double + statut civil et militaire . + Enfin, les incursions quasi quotidiennes des avions + anglo-saxons dans les zones d' exclusion aérienne et les " frappes " + régulières de missiles de croisière ont stimulé l' intérêt porté par Saddam + Hussein à la Défense aérienne, rénovée et amadouée par des privilèges + semblables à ceux dont bénéficie la Garde républicaine . + On ne saurait souligner assez que c' est là la + principale disposition militaire classique prise par l' Irak contre un + adversaire étranger . +

+

+ En somme, le régime a remodelé et réorienté ses forces + armées pour aller vers un système plus sûr et plus compact, au caractère + répressif et défensif . + Dans cette configuration, il ne représente plus guère, + en dépit de les accusations des Etats-Unis, une menace pour ses voisins . + Saddam Hussein perçoit plutôt l' armée, la Garde + républicaine et le Corps aérien comme une menace à son encontre, bien que + ils garantissent son hégémonie grâce à le monopole de l' artillerie lourde + et des blindés . + Depuis 1988, la Garde républicaine est cantonnée à la + périphérie de la capitale, où elle délimite à son tour un périmètre d' accès + interdit à l' armée régulière . + Dans tout le pays, un réseau de checkpoints détecte le + moindre mouvement de troupes . + A chacun de ces checkpoints, au moins dix plantons + relevant de hiérarchies différentes incarnent la méfiance ambiante . + Reste à dire que chaque unité comprend un agent de + renseignement officiel, disposant de plus d' autorité que son commandant + effectif, et d'autres rapporteurs plus officieux, pour mesurer à quel point + les considérations sécuritaires priment sur toutes les autres formes d' + efficience, notamment militaire . +

+

+ Quant à l' armement non conventionnel du régime, qu' il + existe ou non, il ne peut avoir d' utilité sans l' appui de forces + conventionnelles, sauf en cas de agression . + Il paraît de toute façon exagéré par les Etats les plus + va-t-en-guerre . + La réactivation des programmes des années 1980 exigerait + l' importation illégale mais facilement décelable de toutes sortes d' + équipements, étant donnée l' ampleur du démantèlement des infrastructures + réalisé par l' ancienne commission en désarmement des Nations unies ( UNSCOM + ) . + Elle offrirait donc, en toute logique, des pièces à + conviction abondantes . + En temps normal, la survie de Saddam Hussein découle d' + une savante mainmise sur le pays . + En politique intérieure, ses principales sources de + contrariété ont trouvé des solutions durables au cours de les années 1990 . + Le régime a malmené la communauté chiite et décapité sa + hiérarchie religieuse . + Il a mené à bien l' assèchement des marais, au sud, + ancien sanctuaire de déserteurs et d' opposants . + L' autonomie octroyée aux trois " gouvernorats " de le + Nord a réglé le problème que posait l' asile inexpugnable des montagnes du + Kurdistan . + Dernier refuge naturel, de luxuriantes palmeraies ont + été détruites sur des surfaces considérables . + Quant au tissu urbain, il reste quadrillé par un + maillage d' informateurs renseignant efficacement Moukhabarat et Sûreté . + Pour parfaire son contrôle du territoire, le régime a + élargi son dispositif sécuritaire en y intégrant les tribus, jugées + responsables de leurs membres et des régions qu' elles occupent . + Lorsque des troubles localisés surgissent, le régime + applique un principe de responsabilité collective et intervient brutalement + . + Une technique usuelle consiste à encercler, voire + bombarder, le village ou le quartier concerné avant d' y mener des rafles . + La Sécurité Spéciale, les Moukhabarat , la Sûreté et le + Parti disposent tous de leurs bras armés paramilitaires, qui opèrent souvent + en collaboration avec la Garde républicaine et les troupes régulières . + L' usage simultané de plusieurs de ces formations + illustre une fois encore la notion de redondance . + Pour compliquer ce jeu de contrepoids, le fils aîné de + Saddam Hussein , Oudei , y a ajouté en 1995 sa propre milice, probablement + pour contrer l' emprise de son frère cadet Qousei sur l' appareil de + sécurité . + Formés de jeunes déshérités, triés sur le volet, + endoctrinés et soumis à un entraînement sévère, ces " Fedayin de Saddam " n' + apportent pourtant rien de nouveau à un appareil amplement suffisant pour + maîtriser une population essentiellement inerte . +

+

+ au plan interne, les menaces les plus sérieuses + viendraient donc de l' appareil de sécurité lui -même ... s' il n' avait été + soigneusement verrouillé . + A vrai dire, il est impossible de rendre compte de la + pléthore de précautions prises en réponse à les tentatives d' assassinat, + aux coups d' Etat manqués, aux complots ourdis jusqu' au sein de la Garde + spéciale, aux trahisons de proches tels que Hussein Kamel, ainsi que aux + moyens dispensés à l' étranger pour subvertir le système . + Se mêlent recouvrements de compétences, concurrence + entre services, contrôles croisés, dédoublement des mécanismes de + commandement, redistribution permanente du personnel, fabrication de " + conspirations-hameçons ", etc . + Cette complexité ne doit pas, d'ailleurs, faire illusion + . + L' appareil de sécurité n' est pas une machinerie + parfaite, rationalisée . + La Sûreté et les Moukhabarat, par exemple , sont minés + par une corruption notoire, non seulement tolérée mais intégrée et + instrumentalisée par le régime . + C' est là le point important : cette architecture est + perpétuellement en mouvement . + Or le mouvement est une ressource de ce régime qui est + tout sauf conservateur . +

+ + + + + Un scénario possible pour une guerre annoncée + +

+ La plasticité du régime est un facteur ignoré dans toutes + les anticipations de la guerre . + Constatant que les " options militaires " de l' Irak sont + limitées, les analystes n' envisagent comme alternative à ces options classiques + que le scénario catastrophe des " armes de destruction massive " . + Ils n' entrevoient rien, semble -t-il, entre une débandade + assurée des forces armées irakiennes et une sorte d' apocalypse, renvoyant à l' + imaginaire du dictateur fou . + En Irak, pourtant, on craint moins la possibilité d' un + suicide dévastateur que celle d' un usage stratégique et retors de gaz de + combat, qui serait éventuellement attribué à l' armée des Etats-Unis pour + galvaniser l' opposition populaire contre " l' agresseur " . + Saddam Hussein , pragmatique , s' est assurément aguerri + face à les menaces extérieures . + Les " frappes " et autres ingérences étrangères l' ont + préparé à cette confrontation ultime . + Elles lui ont appris à escamoter ses cibles les plus + vitales, à savoir la personne physique des hauts responsables, les missiles + sol-air de la Défense aérienne et d' éventuelles armes de destruction massive . + Les inspecteurs eux -mêmes lui ont montré les limites et les + failles des méthodes de surveillance occidentale . + Il oblige ainsi ses ennemis à se rabattre sur des cibles + offertes, coquilles vides des édifices officiels ou centres de commandements de + la Défense aérienne, centres dont l' importance au sein de le système de défense + n' est plus nécessairement cruciale . + Le régime escamote parfois jusqu' aux cibles les plus + ordinaires . + Lors des bombardements de 1998, des écoles, ainsi que de + les installations industrielles et de les hangars alimentaires , ont accueilli + des dépôts de munitions . + Ces écoles abritent actuellement les membres du Parti + chargés de maintenir l' ordre dans chaque quartier . + Ceux -ci ont quitté leurs locaux officiels, imitant l' + ensemble de l' appareil de sécurité . +

+

+ Le régime compte sur la dispersion de son personnel pour + maintenir la population dans l' inertie, peut-être même pour mener des + opérations de guérilla contre des forces américaines obligées de s' engager dans + le pays profond . + Toutes les formations paramilitaires citées plus haut sont + rompues aux combats de rue . + Extrêmement mobiles, elles opèrent au besoin en civil et + bénéficient d' une connaissance intime du terrain . + Resterons -elles loyales ? + On peut supposer que l' immense majorité des Irakiens ne + combattra volontiers ni pour défendre le pouvoir, ni pour le défier . + Tous redoutent la capacité de survie fabuleuse de Saddam + Hussein, conjuguée à sa capacité - non moins fantastique - de répression . + Ils pourraient obéir longtemps, mais sans zèle, aux + consignes du régime, en attendant la certitude de sa chute . + Il suffirait alors que la guerre traîne, qu' elle engendre + des pénuries et de nombreuses victimes, pour que Saddam galvanise ses troupes + les plus fidèles, maintiennent les plus déloyales dans l' irrésolution et gagne + ainsi du temps . + Ceci n' est qu' un des scénarios possibles, évidemment, aux + côtés de une guerre éclair, propre et sans surprise . + Ce qui est sûr , c' est que les dispositions prises par le + régime trahissent une sorte de désaffection pour la guerre classique . + Saddam Hussein ne se soucie guère, semble -t-il, d' opposer + une armée crédible contre les Etats-Unis . + Alors, où est donc l' adversaire irakien ? + Dans l' imprévu, justement . +

+ + + + TITRE : Les Etats-Unis et le pétrole § De Rockefeller à la Guerre du Golfe + +

AUTEUR : Pierre Noël, * Economiste du pétrole ; Docteur en science + politique. Chercheur au Centre français sur les Etats-Unis à l'Ifri ; chercheur + associé au LEPIIEPE, université de Grenoble. noel.cfe@ifri.org

+ + + + Une histoire d' entrepreneurs + +

+ La naissance et le développement de l' industrie pétrolière + américaine ne furent pas une " affaire d' Etat " ; pour l' essentiel, cette + histoire est une histoire d' entrepreneurs . + En cela, les Etats-Unis se distinguent de tous les autres + pays, industrialisés ou non . + Nous verrons plus loin qu' il ne fallut pas attendre très + longtemps les premières interventions publiques dans le secteur, interventions + multiformes et de grande ampleur . + Mais on ne trouve aux Etats-Unis aucun des attributs + quasi-universels de l' industrie pétrolière, tellement répandus qu' ils + apparaissent parfois comme naturels : ni entreprise publique ; ni monopole sur + l' exploration, la production, le transport ou la distribution ; ni + subordination de l' industrie à des objectifs " supérieurs ", de politique + industrielle ou de politique étrangère . + Les Etats-Unis font même exception à la règle de la + propriété publique sur les ressources - exception plus discrète peut-être que + les précédentes, mais qui porte plus loin . +

+ + + au commencement était le droit + +

+ Les ressources naturelles contenues dans le sous-sol + sont en général propriété publique . + Investir en vue de l' exploitation minière ou pétrolière + requiert, partout dans le monde ou presque, l' obtention d' un droit auprès + de la puissance publique, par exemple sous la forme de une licence . + Tel n' est pas le cas aux Etats-Unis, où la propriété de + la surface emporte la propriété du sous-sol, y compris les ressources qu' il + recèle . + Pour forer sur une parcelle donnée, il faut et il suffit + d' obtenir un droit de son propriétaire légitime . + Le contrat par lequel ce droit est transféré s' appelle + un lease ; c' est un contrat de droit privé . +

+

+ On ne saurait exagérer l' importance de cette + singularité juridique ; osons affirmer qu' elle représente un des principaux + déterminants de l' histoire pétrolière des Etats-Unis . + La propriété sur la terre étant très peu concentrée , + même à l'échelle de une province pétrolière , le marché de les droits d' + exploration est nécessairement concurrentiel . + Cette absence de contrôle sur le marché de l' + exploration induit à son tour la concurrence sur le marché du pétrole lui + -même . + L' économie industrielle a redécouvert, ces trois + dernières décennies et sous l' influence de Ronald Coase, le déterminisme + juridique dans l' organisation économique . + Dans le cas de l' industrie pétrolière américaine, la + règle de droit semble induire mécaniquement la concurrence . + Et il il fallait chercher un fil rouge courant tout au + long de l' histoire pétrolière des Etats-Unis, on le trouverait dans l' + affrontement permanent entre la dynamique concurrentielle et les forces + contraires, puissances " organisatrices " publiques ou privées . +

+ + + + Ascension et chute de John D. Rockefeller + +

+ souvent de très nombreux entrepreneurs, des aventuriers + risquant leur fortune personnelle , tentèrent leur chance dans l' + exploration pétrolière à partir de les années 1860 . + Acquérant des droits sur de minuscules parcelles ou sur + des milliers d' hectares, ils furent les acteurs de l' ère héroïque de l' + histoire pétrolière américaine . + Mais l' amont pétrolier ( exploration et production ) + est une activité extrêmement risquée et pour beaucoup de ces pionniers l' + expérience tourna court . + La plupart ne découvrirent rien mais ceux qui eurent la + chance d' accéder au stade de la production affrontèrent la dure réalité d' + un marché libre de matière première . + Le développement intensif des premières découvertes + précipita rapidement une chute du prix du pétrole, qui passa de $ 37 à $ 7 + entre 1870 et 18904 . + S' ensuivit une vague de faillites et un mouvement de + consolidation de l' industrie ( sélection et concentration ) . +

+

+ Dans cet univers de concurrence " sauvage ", la première + manifestation des forces organisatrices ( ou plus exactement : + planificatrices ) ne vint pas de l' extérieur - de la puissance publique - + mais de l' industrie elle -même . + Un jeune homme de 25 ans, John D. Rockefeller , après + avoir tenté brièvement sa chance dans l' amont , délaissa ce jeu " où s' + épuisent les pauvres gens " pour se concentrer sur le raffinage, à la tête + de la Standard Oil . + Très tôt Rockefeller comprit l' intérêt de l' + intégration horizontale, c' est-à-dire l' absorption ou les alliances avec + les concurrents, et verticale, d'abord dans le transport ( en amont et en + aval des raffineries ), plus tard dans la production . + Son ascension fut fulgurante . + En 1873, la Standard Oil détenait déjà entre 30 et 40 % + des capacités de raffinage du pays, et jusqu' à 90 % en 1878 . + au tournant du siècle, la S.O. exportait 50 % de sa + production ; les Etats-Unis étaient, de très loin, le premier exportateur de + pétrole au monde, et l' huile était au second rang des produits d' + exportations américains, après le coton . +

+

+ L' accession de la Standard Oil a une situation de + quasi-monopole sur l' aval pétrolier - et, par là, au statut de " régulateur + " de l' industrie dans son ensemble - devait donner lieu au premier grand + procès antitrust de l' histoire économique des Etats-Unis . + En cela, l' aventure de Rockefeller revêt une importance + qui dépasse la sphère pétrolière . + La principale loi antitrust américaine, le Sherman Act + de 1890 , fut largement rédigée en référence au cas S.O. En 1909, au terme + de plusieurs années d' une procédure initiée par le département de la + Justice, une cour fédérale établissait l' existence de pratiques anti + concurrentielles dans les activités de la S.O. - en particulier ses " + accords " préférentiels avec les transporteurs ferroviaires - et décidait de + dissoudre le trust en 35 entités indépendantes, sur la base de le Sherman + Act ( décision confirmée par la Cour Suprême en 1911 ) . + Plusieurs des grandes compagnies pétrolières américaines + sont issues de ce démembrement . + Cet événement marque un tournant dans l' histoire + pétrolière du pays et symbolise l' entrée dans l' ère des interventions + publiques . +

+ + + + + Soixante ans d' intervention publique + +

+ A partir des années 1920 et jusqu' au début des années 1980, + le marché pétrolier américain a vécu sous un régime de très forte intervention + publique . + On distinguera les mesures dites de proration, le contrôle + des importations, et le contrôle des prix . +

+

+ La mise en place de la politique de proration, entre le + début de les années 1920 et le milieu de les années 1930 , correspond à un + immense effort de la puissance publique - d'abord au niveau de les Etats, puis + du gouvernement fédéral - pour soustraire la coordination des producteurs de + pétrole au processus concurrentiel et la soumettre à un très haut degré de + planification centrale . + La proration est née d' une volonté de limiter le " + gaspillage " et la " surproduction " que le régime concurrentiel était sensé + entraîner . + Concrètement, les grands Etats producteurs ( Oklahoma , + Texas , Louisiane - à l' exception notable de la Californie , qui ne fut jamais + " prorationniste " ) décidèrent de limiter leur production pétrolière en + attribuant des quotas à chaque champs, puis à chaque puits en activité, afin de + maintenir un prix largement supérieur au prix concurrentiel . + Ces efforts locaux étaient coordonnés au sein de une + instance inter-étatique, l' interstate compact . + Plus tard, dans le cadre du New Deal, la puissance fédérale + pris en charge la coordination et une partie de la mise en oeuvre du régime de + proration . +

+

+ La crise des années 1930 , survenant juste après les + découvertes géantes de Seminole et de l' East Texas , précipita une chute des + prix qui renforça la perception du caractère destructeur de la libre concurrence + . + En fait, le principal problème était de nature juridique - + le droit, encore . + La règle dite de " capture " , qu' imposèrent les tribunaux + de common law à la fin de le XIXe siècle , autorisait un producteur à forer dans + un réservoir déjà exploité par un autre producteur opérant depuis un terrain + voisin . + Cette règle introduisait des incitations économiques + perverses et générait, effectivement, une importante surproduction en même temps + que nombre de puits inutiles . + Mais la proration ne réglait pas ce problème, au contraire : + parce que les puits les moins productifs étaient exemptés de quotas, le système + généra un énorme gaspillage de ressources . + Le régime de proration, qui survécut jusqu' au début de les + années 1970 , servait essentiellement les intérêts des milliers de petits + producteurs les moins performants, et des hommes politiques qui contrôlaient un + système profondément corrompu . + L' industrie pétrolière, qui est certainement un de les + symboles de le capitalisme américain , fut pendant plus d' un demi-siècle + soumise à un régime - certes incomplet - de planification centralisée . +

+

+ Le contrôle des importations représentait un complément + naturel et indispensable du régime de proration . + La trop forte pénétration du pétrole vénézuelien et + moyen-oriental eût réduit à néant les efforts des Etats " prorationnistes " pour + défendre un prix supérieur au prix de concurrence . + Plus généralement, la concurrence du pétrole importé + représente une menace permanente pour l' industrie pétrolière américaine, et ce + dès l' entre-deux-guerres . + En conséquence, la tentation protectionniste traverse toute + l' histoire pétrolière américaine . + Les mesures les plus célèbres , parmi de nombreuses autres , + sont les voluntary oil import quotas de 1949 et les mandatory oil import quotas + de 1959 . +

+

+ Au début des années 1970, les objectifs de l' intervention + publique sur le marché pétrolier changèrent brutalement . + Du soutien des prix intérieurs par la réglementation de l' + offre et des importations, on passa à la lutte contre les effets de la hausse + des prix . + On pourrait dire : de la protection des producteurs à la + protection des raffineurs et des consommateurs . + Un système complexe de contrôle des prix et de + réglementation de la commercialisation fut mis en place, par strates + successives, avec des effets pervers très importants . + On citera en particulier les entraves à l' allocation + marchande du brut et des produits pétroliers, qui jouèrent un rôle décisif dans + les pénuries consécutives à l' embargo pétrolier arabe de 1974 et à la + révolution iranienne de 1979 - les fameuses gasoline lines qui traumatisèrent l' + Amérique ; mais aussi, plus structurellement, les " subventions aux importations + " introduites par le système des entitlements, par lequel les raffineurs s' + approvisionnant en pétrole " domestique " subventionnaient ceux qui recouraient + aux importations . + A la fin des années 1970, l' administration Carter + souhaitait libéraliser le marché pétrolier mais se heurtait à de fortes + résistances au Congrès . + Une loi votée en 1978 prévoyait un decontrol progressif + étalé sur 10 ans ; l' administration Reagan le réalisa en un mois . +

+ + + + Le " moment Reagan " et l' option libérale + +

+ Le premier mandat de Ronald Reagan à la Maison Blanche , et + même les premiers mois de ce mandat , apparaissent rétrospectivement comme une + période charnière dans l' histoire pétrolière américaine, où furent prises des + orientations rompant avec le passé et engageant l' avenir . + La politique conduite par l' administration Reagan était + inspirée par l' idée que l' efficacité et la sécurité énergétiques ne s' + obtiennent pas contre les forces du marché, mais en s' appuyant sur elles + . +

+

+ R. Reagan prononça son discours inaugural le 20 janvier 1981 + ; le 28 janvier, il signait l' Executive Order n° 12287 ( le premier de son + mandat ), dont la première section dispose : " All crude oil and refined + petroleum products are exempted from the price and allocation controls adopted + pursuant to the Emergency Petroleum Allocation Act of 1973, as amended . + The Secretary of Energy shall promptly take such action as + is necessary to revoke the price and allocation regulations made unnecessary by + this Order . " L' Executive Order prenait effet le jour même . +

+

+ Le Congrès, beaucoup plus interventionniste que l' + administration , ne désarma pas et en mars 1982 le Sénat vota le Standby + Petroleum Allocation Act, qui octroyait au Président le pouvoir d' instaurer, en + cas de crise, un contrôle des prix et des mesures d' allocation administrative + du pétrole et des produits . + R. Reagan opposa son veto à cette loi le 20 mars 1982 . + Le président écrit, dans sa lettre de " retour sans + approbation " transmise au Sénat : " this legislation grew from an assumption, + which has been demonstrated to be invalid, that giving the Federal Government + the power to allocate and set prices will result in an equitable and orderly + response to a supply interruption . + We can all still recall that sincere efforts to allow + bureaucratic allocation of fuel supplies actually harmed our citizens and + economy, adding to inequity and turmoil . " Face à une rupture d' + approvisionnement, c' est au contraire le libre fonctionnement du marché ( " + free trade among our citizens " ) qui, précise le président, est le plus à même + de réduire le coût supporté par l' économie américaine . +

+

+ La déréglementation du marché pétrolier américain correspond + aussi à une réintégration complète dans le marché mondial . + A partir de 1982, le prix intérieur est à nouveau + strictement aligné sur le prix mondial . + Au cours des deux mandats de R. Reagan la faible_NEW_ Reagan + la faible taxe sur les importations n' a pas été supprimée, mais l' + administration résista, à plusieurs reprises et notamment après le " contre-choc + " pétrolier de 1985-1986, à de fortes pressions du Congrès pour l' augmenter de + manière significative . +

+

+ Le decontrol américain eut également un effet non anticipé + sur les structures du marché pétrolier international : il accéléra la + substitution de transactions de court terme aux contrats de long terme et la + généralisation de la référence au prix " spot " . + Pleinement exposés aux aléas du marché mondial ( jusque-là + atténués par le contrôle des prix et les mécanismes de redistribution physique + ), les raffineurs américains modifièrent leurs pratiques commerciales ; les + activités de trading ont explosé aux Etats-Unis au début de les années + quatre-vingt, et le NYMEX a lancé son marché de contrats à terme sur le pétrole + brut en 1983 . +

+

+ Les gouvernements successifs, républicains et démocrates , + ne sont pas revenus sur la réforme fondamentale initiée par l' administration + Reagan . + Dans les années 1990, la politique pétrolière de l' + administration Clinton ( largement " encadrée " , il est vrai , par un Congrès + républicain ) fut une politique libérale non seulement " passive " - absence de + remise en cause de la déréglementation - mais active . + Parmi les mesures d' inspiration libérale prises au cours de + cette période, on peut citer la levée de l' interdiction d' exporter le brut d' + Alaska, l' accélération du leasing dans l' offshore fédéral, les exemptions de + royalty sur l' offshore profond ( Deep Offshore Royalty Relief Act ), ou encore + la privatisation partielle des Naval Petroleum Reserves . +

+ + + + L' Amérique et le pétrole mondial + +

+ L' option libérale prise sous Reagan, et qui structure + depuis la politique pétrolière américaine, ne se limite pas à la + déréglementation de le marché intérieur ; elle a d' importantes implications + internationales . + Le primat économique dans la formulation de la politique + énergétique - plus précisément , l' idée que l' approvisionnement énergétique + doit reposer sur le fonctionnement de marchés libres et concurrentiels - a, en + matière pétrolière, un corollaire : l' acceptation du recours massif aux + importations . + Recourir au marché, c' est recourir au marché mondial . + Le taux de couverture de la demande par les importations + dépend, sur longue période, de l' évolution relative des coûts de développement + aux Etats-Unis et dans le reste du monde . + L' option fondamentale d' une politique énergétique libérale + impliquait donc nécessairement, pour les Etats-Unis, un approfondissement de la + " dépendance " pétrolière . + De fait, le moment Reagan correspond à l' entrée des + Etats-Unis dans une ère de dépendance acceptée et assumée . +

+ + + Quelques données sur l' approvisionnement pétrolier + américain + +

+ C' est en 1949 que les Etats-Unis sont devenus + importateurs net, c' est-à-dire que leurs importations ont dépassé leurs + exportations . + Entre 1949 et 1970, la part de la demande couverte par + le pétrole importé est passée de 10 % à 23 % . + Entre 1978 et 1985, les importations ont fortement + baissé, tant en valeur absolue ( - 3,8 Mb / j ) que relative ( - 16 points + de part de marché ) . + Deux facteurs expliquent ce phénomène : le développement + du champ géant de Prudhoe Bay en Alaska, et la chute de la demande + pétrolière liée au second " choc pétrolier " de 1979 et à la récession + économique . + A partir de 1985, la part du pétrole importé dans la + couverture de la demande n' a cessé d' augmenter, jusqu' à aujourd'hui + . +

+

+ La production américaine baisse au rythme de 2 % par an + en moyenne, même si cette baisse est moins forte depuis 1990 . + Les importations ont progressé de plus de 5 % par an en + moyenne sur 15 ans, pour atteindre leur maximum historique en 2000 . + Elles s' élevaient alors à 11 Mb / j, soit 54 % de la + consommation totale . + En 2020, ces chiffres pourraient passer à 17 Mb / j et + 70 % . +

+ + + + Sécurisation et construction du marché mondial + +

+ Dépendance croissante, donc . + Mais dépendance acceptée et assumée, disions -nous . + L' option libérale prise au début des années 1980 n' + équivaut pas à une politique de laisser-faire ; elle s' accompagne de + politiques publiques ambitieuses relevant de la sécurisation et de la + construction du marché pétrolier mondial . +

+

+ La sécurisation du marché regroupe des mesures aussi + différentes que la mise en place de la Strategic Petroleum Reserve ( SPR ) + d'une part, la création d' un dispositif militaire d' intervention rapide au + Moyen-Orient d'autre part . + La SPR fut créée dans le cadre de l' Energy Production + and Conservation Act à la fin de 1975 mais resta " virtuelle " pendant cinq + ans, en raison de dysfonctionnements administratifs et surtout d' un manque + de volonté politique . + L' administration Reagan fit du remplissage de la SPR + une priorité de sa politique pétrolière . + A la fin du premier mandat de R. Reagan le volume stocké + était de 450 millions de barils ( Mb ), et 560 Mb fin 1988 - niveau auquel + on est encore aujourd'hui . + 80 % du pétrole stocké dans la SPR l' a été sous Reagan, + dont plus de 60 % entre 1981 et 1984 . + La réserve pétrolière stratégique, entièrement détenue + et opérée par le gouvernement fédéral , a une capacité de " relâchement " de + 4 Mb / j - soit la moitié de la production saoudienne moyenne en 2002 - + pendant 130 jours . + Ou encore, la SPR peut suppléer intégralement un + producteur comme le Koweït pendant près de neuf mois . +

+

+ La " sanctuarisation " militaire de le Moyen-Orient n' + est certes pas réductible à une politique énergétique . + Toutefois, cette dimension était certainement présente . + La logique, de le point de vue pétrolier , est la même + que pour la SPR, même si l' instrument est très différent . + Accepter que l' approvisionnement américain repose sur + un marché mondialisé dominé par les transactions de court terme , supposait + la mise en place d' une sécurisation en amont, ou " par le haut ", dont le + coût s' apparente à la souscription d' une assurance . + Libéralisation et sécurisation ne s' opposent pas, mais + constituent deux faces d' une même politique . + Tout comme la libéralisation, les mesures de + sécurisation du marché initiées sous R. Reagan ont été assumées par tous les + gouvernements depuis lors, et demeurent un élément essentiel de la politique + pétrolière américaine . +

+

+ L' effort de construction du marché consiste à améliorer + l' accessibilité des ressources pétrolières mondiales aux capitaux privés d' + exploration et production . + Il s' agit, pour les Etats-Unis, d' une préoccupation + très ancienne, qui prit notamment la forme, dans l' entre-deux-guerres, de + la politique de l' Open Door ( porte ouverte ) au Moyen-Orient . + A partir des années 1980, cette politique fut relancée + et renouvelée dans ses objectifs comme dans ses moyens . + L' objectif était de favoriser la diversification + durable de l' offre pétrolière mondiale, donc d' affaiblir le pouvoir de + marché de l' OPEP . L' administration Reagan lança, dès 1981, une politique + juridique internationale très ambitieuse, destinée à réformer le droit + applicable aux investissements pétroliers . + Cette politique fut relayée par la Banque Mondiale, dans + les années 1980, auprès de les pays en développement . + Dans les années 1990, les Etats-Unis investirent d' + importantes ressources dans les négociations sur les instruments + multilatéraux sur les investissements ( ALENA chap . + 11, Traité sur la Charte de l' Energie, AMI ), et dans + la signature de traités bilatéraux sur les investissements avec les pays + riverains de la mer Caspienne . +

+ + + + L' Amérique a -t-elle le choix ? + +

+ En dépit de un discours politique récurent sur la + nécessité de contenir, voir de réduire, la dépendance pétrolière du pays - + discours qui jouit d' une très forte légitimité depuis les attentats du 11 + septembre 2001 - l' option libérale prise il y a plus de vingt ans n' est + pas remise en question, au contraire . + Dans ces conditions, l' approfondissement de la + dépendance pétrolière des Etats-Unis au cours de les décennies à venir est + une quasi-certitude . + Après la " crise " de 2000-2002 comme après celle de + 1990-1991, le grand débat de politique énergétique initié par l' + administration accouche essentiellement de non mesures . +

+

+ On pourrait invoquer les lourdeurs du processus + législatif américain, qui permet aux groupes de pression d' entraver toute + action réformatrice . + On préférera souligner qu' il n' existe pas, + aujourd'hui, d' alternative raisonnable aux importations pétrolières + massives . + Les études économiques montrent que le coût d' une + réduction significative de la " dépendance ", tant par la stimulation de l' + offre intérieure que par la maîtrise de la demande, seraient largement + supérieurs aux bénéfices attendus en matière de sécurité énergétique . + En d'autres termes, il n' existe qu' un potentiel très + limité de réduction profitable du recours aux importations pétrolières . + Les Etats-Unis devraient donc continuer, dans l' avenir + prévisible et en attendant une révolution technologique dans les transports, + d' investir massivement dans la sécurisation et la construction du marché + pétrolier mondial . +

+ + + + + TITRE : Perspectives + +

AUTEUR : Thierry de Montbrial, directeur de l'Ifri, membre de l'Académie + des sciences morales et politiques 13 juillet 2002

+ + + + La " surprise " du 11 septembre + +

+ Selon toute vraisemblance, la date du 11 septembre 2001 est + entrée dans l' histoire universelle . + Elle est et restera considérée comme dividing, selon le mot + américain, c' est-à-dire que l' on distingue et distinguera un " avant " et un " + après " . + Ce n' est pas que le monde ait brusquement changé avec la + réussite des attaques contre le World Trade Center - celle qui a le plus frappé + - et contre le Pentagone . + Ce qui a changé, c' est la manière d' interpréter le passé + et de raisonner sur l' avenir . +

+

+ On ne peut pas prétendre que pareil événement n' avait pas + été " prévu " . + En vérité, la possibilité et même la probabilité d' un " + hyperterrorisme " font l' objet de débats d' experts et même d' oeuvres + romanesques ( Tom Clancy ) depuis des années . + Pareillement, le jour où des armes de destruction massive - + nucléaires, chimiques ou bactériologiques - seraient utilisées effectivement par + une unité active étatique ou non étatique, on ne pourrait pas dire que cela n' + avait pas été " prévu " . + Toute la difficulté tient dans ce que les sociétés humaines + ne prennent les catastrophes au sérieux que lorsqu' elles se produisent, et, + lorsque c' est le cas, elles ont tendance à les oublier : on peut donner entre + autres l' exemple du respect des règles de sécurité dans les zones sismiques . + il en est ainsi, c' est que, pour prévenir ou limiter les + conséquences d' une catastrophe possible, il faut des mesures qui se heurtent + aux intérêts tangibles de toutes sortes d'autres unités actives, lesquelles s' + emploient à les empêcher ou à les atténuer . + La prévention est un art de même nature et aussi complexe + que la réforme . +

+

+ De ce point de vue, l' autopsie du 11 septembre est aisée . + Ce qui est en cause , c' est d'abord une conception des + libertés . + aux États-Unis, il était possible de se présenter dans une + école de pilotage sans avoir à justifier de son identité, et de payer les cours + en espèces, en précisant que l' on n' avait pas besoin d' apprendre à décoller + ou à atterrir, tout cela sans susciter de réactions particulières . + En Grande-Bretagne, des groupes islamistes peuvent avoir + pignon sur rue, et les conditions d' extradition sont tellement restrictives que + les criminels se sentent protégés, au point que certains vont jusqu' à se + demander s' il n' existe pas une sorte d' accord implicite du type : immunité du + territoire britannique contre immunité des réseaux qui y sont implantés . + La question du financement du terrorisme se rattache à celle + des droits civils . + Pour mettre en place et développer un réseau comme Al-Qaida, + il faut beaucoup d' organisation et beaucoup de ressources . + La lutte contre le terrorisme passe donc par une + surveillance étroite des flux financiers, de leur origine et de leur + destination, laquelle se heurte à une conception du secret bancaire que l' on a + tendance à rattacher à la question des libertés . + Le même genre de remarques peut s' appliquer à la sécurité + du transport aérien en général . + L' abaissement de la sécurité dans les aéroports comme pour + le trafic lui -même est la conséquence d' une conception étroite de la + compétitivité, où l' on oublie que l' économie est au service de l' homme et non + l' inverse . + On pourrait poursuivre l' exercice . +

+

+ L' incapacité des services américains, la CIA ( Central + Intelligence Agency ) et le FBI ( Federal Bureau of Investigation ) + principalement , à anticiper et à déjouer les attentats de le 11 septembre , qui + les ont , en fait , pris à le dépourvu , s' analyse en dernier ressort par l' + inadaptation d' agences engluées dans des routines et par les très classiques + conflits bureaucratiques . + Dans le même ordre d' idées, comme le phénomène de la + mondialisation concerne les unités actives de toute nature, y compris les + organisations criminelles, la lutte contre le crime organisé - et en particulier + le terrorisme - suppose des formes de coopération originales entre les États, + notamment au niveau de leurs services secrets, de leurs polices et de leurs + institutions judiciaires . + Il s' agit de domaines où les traditions coopératives sont + limitées et où, là encore, l' adaptation se heurte aux habitudes et aux intérêts + corporatistes ou bureaucratiques . +

+

+ Les observations précédentes n' ont aucune prétention à l' + exhaustivité . + Elles visent seulement à expliquer ce qui, sur le coup, a pu + paraître incompréhensible ou aberrant : comment un pays aussi puissant que les + États-Unis, qui consacre des ressources aussi immenses à sa sécurité, a -t-il pu + se laisser de la sorte agresser par surprise ? + Après un choc tellement considérable, on peut penser que + chacun des pays potentiellement menacés a entrepris de surmonter les obstacles + qui s' opposent à une prévention efficace . + Mais, aux États-Unis comme ailleurs, les résistances sont + énormes . + Pour certains Américains et non des moindres ( George Soros + ), la " guerre contre le terrorisme " risque de saper les fondements mêmes de l' + unité du pays . + Les résistances sont également considérables sur le plan + international, quand il s' agit de coordonner les activités de plusieurs États, + car à l' affrontement des intérêts les plus tangibles se superposent les + malentendus politiques au sens large, malentendus qui - on le rappellera dans la + suite de ce texte - n' ont pas tardé à apparaître entre Washington et ses + alliés, anciens ou nouveaux, après une brève union sacrée . + Ainsi, dès le mois de décembre 2001, le Parlement européen + s' opposait -il à une coopération judiciaire renforcée avec les États-Unis + . +

+ + + + La réaction américaine + +

+ Dans les heures qui ont suivi les attaques, le président + George W.Bush a d'abord donné l' impression de s' en prendre à l' Islam en + adoptant la rhétorique du " choc des civilisations " et en parlant d' une " + guerre du Bien contre le Mal " . + Très rapidement, il a pris conscience du piège et adopté la + formule de la " guerre contre le terrorisme " . + car Expression ambiguë toutefois, il n' existe aucune + définition universellement acceptée du terrorisme, et, dans bien des cas, la + frontière entre terrorisme et résistance est difficile, sinon impossible à + tracer . + Ephraïm Halévy , le chef de le Mossad , le service de + renseignement israélien , avait peu de chances de faire l' unanimité en + déclarant : " La distinction entre bon et mauvais terrorisme n' a plus lieu d' + être . + Chacun doit choisir son camp : pour ou contre la terreur . " + De fait, Israël, l' Inde, la Russie ou encore la Chine se sont engouffrés dans + le boulevard ouvert par le président des États-Unis en assimilant les + Palestiniens, les Pakistanais, les Tchétchènes et les Ouïgours aux criminels du + 11 septembre . + Au début de l' année 2002, le président du Conseil espagnol, + José Maria Aznar , déclarait ne faire " aucune différence " entre ces criminels + et l' ETA ( Euskadi Ta Askartasuna, " Patrie basque et liberté " ) . +

+

+ En pratique, Washington a immédiatement accusé Al-Qaida et + son chef Oussama Ben Laden . + En identifiant aussi promptement l' agresseur, la + Maison-Blanche a produit un immense soulagement, car rien n' était plus + angoissant pour les opinions publiques américaine et même européennes que cette + impression d' un ennemi mortel innommable et invisible . + Avec Al-Qaida, on désignait aussi un État, l' Afghanistan . + On savait en effet que le milliardaire saoudien, lui aussi à + sa manière un apôtre de la guerre du Bien contre le Mal, tirait les ficelles du + sinistre régime de ce mollah Omar dont les outrances, au fil des mois, avaient + de plus en plus attiré l' attention du monde . + C' est donc contre l' Afghanistan que les États-Unis sont + entrés en guerre dès le 7octobre, en se donnant pour objectif de renverser l' + ordre taliban, de détruire les bases d' Al-Qaida et de saisir leurs chefs + . +

+

+ Contrairement à ce qui a été si souvent écrit ou dit, cette + guerre a été des plus classiques, c' est-à-dire d' État à État . + Ses objectifs ont été partiellement mais rapidement atteints + . + Les Talibans ont perdu le pouvoir et les infrastructures d' + Al-Qaida ont été anéanties . + Ces résultats furent salutaires pour le moral des + Américains, mais aussi pour l' image des États-Unis dans le monde . + Le nouveau gouvernement mis en place par les vainqueurs, + dirigé par le Pachtoune royaliste Hamid Karzaï , n' a cependant guère les moyens + d' instaurer son autorité sur l' ensemble du territoire afghan, malgré la Loya + Jirga réunie au mois de juin . + Le pays reste largement soumis à la rivalité des seigneurs + de la guerre . + L' influence talibane n' a pas disparu, et les réseaux de + Ben Laden ont été d' autant moins démantelés qu' ils disposent d' appuis + conséquents au Pakistan occidental . + Quant à Ben Laden et au mollah Omar, ils courent toujours . + De nombreux indices suggèrent qu' une partie de ces réseaux, + bien implantés dans les pays occidentaux, conservent leur capacité de nuire . + Les intérêts occidentaux, dans la mesure où ils constituent + les cibles de Ben Laden et de ses émules , sont toujours menacés, même si des + agressions en série, d' ampleur comparable à celles du 11 septembre, paraissent + peu probables . +

+

+ Pour venir à bout d' Al-Qaida, toute la panoplie des mesures + antiterroristes doit être mise en oeuvre, et nous avons vu plus haut que les + principaux obstacles se situent au sein même des unités politiques menacées . + Cela dit, il est vraisemblable qu' en affaiblissant les + bases territoriales des organisations terroristes, on en a réduit + considérablement les capacités, et donc le potentiel . + A priori, de telles bases ne peuvent être localisées que + dans les États qualifiés par les Américains de rogue states, expression que l' + on peut traduire par " États voyous ", ou de failed states, c' est-à-dire les " + États manqués " ou " incomplets " . + Dans son discours sur l' état de l' Union, au début de 2002, + George W.Bush a désigné les principaux rogue states, en les réunissant dans un " + axe du mal " . + L' Afghanistan étant maintenant neutralisé , il s' agit + principalement de l' Iran, de l' Irak et de la Corée du Nord ; mais le concept + est assez large pour inclure, le cas échéant, des pays tels que la Syrie ou la + Libye . + Par extension, le chef de l' exécutif américain situe les + mouvements islamistes dans cet axe du mal . + Quant à les failed states - c' est-à-dire les États où le + gouvernement n' exerce pas ou mal son autorité sur l' ensemble de son territoire + -, il y en a hélas beaucoup à des degrés divers, tels la Somalie, le Yémen, les + Philippines, mais aussi la Colombie ou le Tadjikistan . + Au cours des derniers mois, l' Amérique s' est efforcée d' + élaborer des stratégies susceptibles de réduire les risques provenant de ces + divers États : stratégie d' intervention dans les failed states ( envoi de + forces spéciales aux Philippines et au Yémen par exemple, et il semble que la + CIA pousse également ses pions en Algérie ) ; stratégie de prévention à + l'encontre des rogue states . +

+

+ Une doctrine d' action préventive pourrait se heurter à de + très sérieuses objections . + En s' arrogeant le droit d' intervenir préemptivement et + unilatéralement, c' est-à-dire sans l' accord de la " communauté internationale + " incarnée par le Conseil de sécurité des Nations unies, les États-Unis + prendraient des risques, même vis-à-vis de leurs alliés les plus proches comme + la Grande-Bretagne . + Le cas de l' Irak est au centre de les préoccupations, car, + depuis son élection, George W.Bush paraît déterminé à renverser Saddam Hussein . + Il ne s' agit pas seulement d' aller jusqu'au bout du + processus engagé par son père en 1991, à la suite de l' invasion du Koweït . + En installant à Bagdad un régime qui leur serait favorable, + les Américains renforceraient la sécurité d' Israël et accroîtraient + considérablement leur marge de manoeuvre, tant vis-à-vis de l' Iran que de l' + Arabie Saoudite, cette dernière étant particulièrement suspecte à leurs yeux + depuis le 11 septembre . + Encore faudrait -il pouvoir monter des opérations militaires + permettant d' aboutir rapidement et sans provoquer l' éclatement du pays, et + mettre en place un gouvernement efficace . + Les alliés des États-Unis - ou du moins leurs gouvernements + - ne manifestent aucune sympathie pour Saddam . + Mais, d'une part, ils ne se montrent pas convaincus, à tort + ou à raison, par les arguments de Washington sur une éventuelle complicité de + Bagdad avec Al-Qaida ou sur l' imminence de l' acquisition de l' arme nucléaire + par l' Irak ; et, d'autre part, ils redoutent les effets sur les opinions + publiques des pays arabo-musulmans d' une opé-ration mal justifiée, et leurs + conséquences . + Cela dit, ils ne feront pas obstacle à la volonté des + Américains, si leur détermination à agir militairement est suffisamment forte, + quitte à adapter leur attitude en fonction de les résultats . + En ce qui concerne l' Iran, les Européens rejettent depuis + longtemps la politique de double endiguement consistant à traiter ce pays comme + l' Irak . + Ils estiment que le régime des ayatollahs est de toute + façon miné de l'intérieur comme l' était l' URSS de Brejnev . + Quant à la Corée du Nord, les États-Unis eux -mêmes ont + décidé de renouer le dialogue avec elle . +

+

+ D' une manière générale, les partenaires de l' Amérique + considèrent que, même dans un système international hétérogène, aucun État ou + groupe d' États n' a le droit d' attaquer un autre au seul motif qu' il pourrait + s' en prendre à ses intérêts vitaux . + aux pires moments de la guerre froide, les États-Unis n' ont + jamais envisagé une attaque préventive contre l' URSS, même lorsque le rapport + des forces le leur aurait permis . + On comprend donc pourquoi ceux -là mêmes, à l' extérieur des + États-Unis, qui furent le plus sincèrement indignés par les attaques du 11 + septembre ont par la suite exprimé, certes de façon généralement feutrée, des + réserves vis-à-vis de certains aspects de la politique de Washington . + Des réserves que le secrétaire d' État Colin Powell donne + parfois l' impression de partager, comme lorsqu' il déclarait, au mois de juin : + Any use of preemptive force must be decisive . " Encore faut -il s' entendre sur + le sens du mot decisive . +

+ + + + Les causes du terrorisme + +

+ À ce stade, il convient d' aborder la difficile question des + causes du terrorisme . + Le lecteur se rapportera au chapitre rédigé par Michel + Wieviorka pour un traitement général du sujet - et à celui de Gilles Kepel pour + l' analyse des liens entre terrorisme et islamisme . + On se bornera ici à quelques remarques . + Pour que une activité terroriste soit durable, il faut deux + conditions . + La première est l' existence d' unités actives - telles qu' + Al-Qaida, le Jihad islamique ou l' ETA à l'époque contemporaine, l' Irgoun ou le + groupe Stern au siècle dernier - et donc de groupes organisés partageant une + même culture ou une même idéologie combative . + La seconde est l' existence d' un réservoir humain + permettant à ces groupes de se renouveler et de s' élargir . + De ce point de vue, il en est des organisations terroristes + comme des mouvements de libération dans les situations coloniales . + Si les organisations terroristes qui ont sévi en Europe + occidentale dans les années 1970 et au début de les années 1980 n' ont pas + survécu, ce n' est pas seulement grâce à l' efficacité des gouvernements, mais + aussi et peut-être principalement parce que la force d' entraînement de l' + idéologie anticapitaliste qui cimentait ces groupes était insuffisante pour + assurer leur survie . + Si, à l' inverse, les organisations terroristes irlandaises, + basques ou corses résistent durablement à les contre-mesures , c' est qu' elles + trouvent dans les peuples dont elles sont issues les ressources humaines + nécessaires . +

+

+ Ce qui distingue Al-Qaida des formes plus ordinaires du + terrorisme, c' est la conjugaison de l' ampleur des moyens hautement coordonnés + mis en oeuvre, et de l' inhabituelle obscurité de l' idéologie dont ce réseau se + réclame pour fonder ses actions . + Chacun peut comprendre, ce qui ne veut pas dire approuver, + que des groupes veuillent se battre par tous les moyens pour l' indépendance " + de l' Irlande du Nord, du pays basque ou de la Corse . + On notera, incidemment, qu' à l'instar de la plupart des + unités actives, les buts réels mais non avoués des organisations terroristes + tendent à se déplacer et, en l'occurrence, à s' étendre à des activités + criminelles ou " mafieuses " de toute nature, ce qui complique singulièrement + les choses . +

+

+ Mais que veulent Ben Laden et ses partisans ? + La haine des États-Unis et, plus généralement , de la + culture occidentale est -elle un fondement idéologique suffisant pour assurer la + survie d' une organisation comme Al-Qaida ? + Faut -il penser que son gourou est l' expression d' un + nouveau type de nihilisme ? + Olivier Roy rejette le terme et lui préfère celui de + néo-fondamentalisme . " ( ... ) Tous ces néo-fondamentalistes, loin de incarner + la résistance d' une authenticité musulmane face à l' occidentalisation, sont à + la fois des produits et des agents de la déculturation dans un monde globalisé . + ( ... ) Ben Laden n' est pas une réaction de l' islam traditionnel, mais un + avatar aberrant de la globalisation, tant dans les instruments de son efficacité + ( technicité, compétence, organisation ) que dans la déconnexion de son action + par rapport à les sociétés réelles . + Dans les cibles visées et dans l' anti américanisme + virulent, il reprend une tradition très occidentale du terrorisme symbolique, + propre à la bande à Baader ou à Action directe, mais repensé à l'échelle de les + jeux vidéos et des films catastrophes d' Hollywood . " Ou bien faut -il + supposer, avec Alexandre Adler, que Ben Laden est un stratège génial comme le + fut Adolf Hitler, ou dans un autre genre Mao Zedong, qu' il a conçu un projet + grandiose pour édifier une sorte de califat ou de théocratie capable de s' + opposer à l' empire du Mal, c' est-à-dire, dans son imaginaire, +

+

+ Selon cette perspective, le but des attentats du 11 + septembre aurait été de déstabiliser l' Amérique, de la pousser à la faute et de + provoquer des soulèvements en chaîne dans les terres islamiques, avec pour buts + ultimes l' Égypte et l' Arabie Saoudite . + Si l' on préfère la comparaison avec les Bolcheviks, + pareille vision ne serait pas sans analogie avec les projets de révolution + mondiale au début de le XXe siècle . + Ben Contrairement à Lénine, à Mao ou à Hitler, Laden n' a + apparemment développé ses idées ni par écrit ni par oral, de sorte que ses + adversaires en sont réduits à spéculer . + Quoi qu' il en soit, on aurait tort d' écarter des + hypothèses sous le prétexte qu' elles seraient apparemment folles . + Certes, la révolution mondiale ne s' est pas produite comme + l' avait rêvée les Bolcheviks, mais sans eux et sans leur délire la révolution + d' Octobre n' eût pas eu lieu et l' histoire du siècle dernier eût été + différente . + Et il est vrai qu' Hitler a échoué, on peut penser qu' en + prenant Mein Kampf à la lettre, le grand drame de la Seconde Guerre mondiale eût + été épargné . + En d'autres termes, le risque d' une déstabilisation à + grande échelle de le monde arabo-islamique doit être pris au sérieux . + Pour y faire face, il est nécessaire de dépasser le cadre + conceptuel, beaucoup trop étriqué, de la " guerre contre le terrorisme " . + C' est pourquoi on n' échappe pas au débat sur les " causes + du terrorisme " . + Encore faut -il en poser correctement les termes . +

+

+ Bien souvent, en effet, le problème est formulé de façon + partiale ou partielle . + Par exemple, à l' argument selon lequel la pauvreté ou les + inégalités seraient à la racine du terrorisme, on peut opposer que Ben Laden est + milliardaire et que les exécutants d' Al-Qaida étaient des personnes + sophistiquées et non de vulgaires endoctrinés des madrasas . + À ceux qui établissent un lien direct entre la politique + pro-israélienne des États-Unis et les attentats du 11 septembre, il est + également facile de rétorquer que Ben Laden ne s' est jamais référé que + marginalement au conflit israélo-palestinien . + Le centre de gravité de sa propre mappemonde est situé plus + à l' est . + Certaines formulations ont l' inconvénient d' apparaître + comme des critiques plus ou moins déguisées des États-Unis, accusés à la limite + d' être eux -mêmes responsables du drame dont ils ont été les principales + victimes . +

+

+ Ce que l' on peut et doit dire , en revanche , c' est que + les cerveaux d' Al-Qaida ont l' art d' exploiter les misères du monde + arabo-musulman pour y puiser des ressources humaines et y faire retentir leur + idéologie . + Que des révolutionnaires soient souvent issus de milieux + privilégiés est une constante de l' Histoire . + Rien de surprenant non plus à ce que les actions politiques + des États-Unis, unique superpuissance depuis la chute de l' URSS, soient jugées + dans le reste du monde à travers les lunettes de chacun . + Que la politique américaine au Proche-Orient soit perçue + comme excessivement pro-israélienne dans le monde arabo-islamique, ou que le + soutien de Washington à certains régimes dits modérés - mais en tout cas non + démocratiques - de la région ( Arabie Saoudite , Égypte ) y soit considéré comme + cynique , ce sont là des faits politiques incontestables dont il convient d' + apprécier justement la portée . + Lorsque le prince Abdallah ou le président Moubarak, mais + aussi la plupart des Européens, font grief à Washington de ses oscillations face + à la guerre israélo-palestinienne, qui n' a cessé de s' étendre dramatiquement + depuis l' été 2001, et désapprouvent désapprouvent - quoique de façon feutrée - + l' exigence formulée par le président Bush, le 24 juin, du remplacement de + Yasser Arafat, ils expriment des attitudes non pas morales, mais politiques . + On y reviendra plus loin . + Les leaders arabes dits modérés , dont la légitimité interne + n' est pas supérieure à celle de le vieux combattant palestinien , redoutent d' + être pris entre le marteau américain et l' enclume de leurs populations . + Les gouvernements européens, qui ont de le monde + arabo-musulman une longue expérience , savent que le risque d' une + déstabilisation est réel . + S' agissant de l' Autorité palestinienne, les uns et les + autres partagent sans doute ce jugement d' Edward Saïd : " Il faut édifier les + fondements de la réforme à partir de forces vives de la société, celles qui, + jour après jour, ont résisté à l' invasion et à l' occupation ( ... ) 6 . + " +

+

+ La politique internationale forme un tout, et ce, dans la + durée . + Après le retrait de l' URSS d' Afghanistan en 1989, les + États-Unis se sont aussitôt détournés de ce pays, mais aussi du Pakistan, devenu + sans intérêt à leurs yeux . + Ils n' ont pas vu le danger du régime des Talibans et des + connexions avec Islamabad . + En pratique, ils ont même encouragé ces développements . + Les moudjahidines avaient été leurs alliés pendant l' + occupation soviétique et un Ben Laden se trouvait alors du " bon côté " . + Ni les Américains, ni, semble -t-il, les Européens ne + semblent avoir prêté attention à la complexité de la situation tribale et à la + portée des camps où furent formés, entre autres, ces fameux +

+

+ Afghans " qui devaient contribuer à mettre l' Algérie à feu + et à sang . + Dans les années 1990, des responsables américains ont même + caressé un moment l' idée de favoriser l' avènement d' un régime islamiste à + Alger . +

+

+ Rappeler ces faits n' est pas insinuer que les Américains + sont responsables de leur propre malheur et de celui des autres . + Il s' agit seulement de montrer que certaines décisions qui + n' ont pas immédiatement des conséquences globales peuvent en avoir par la suite + . + Lorsque les dirigeants arabes dits modérés et les Européens + invitent les États-Unis à la prudence, ce n' est pas par pusillanimité, mais par + prévoyance . + En politique comme dans les affaires privées, la prudence + est une vertu cardinale . + Si l' on peut effectivement faire un reproche à la politique + américaine, c' est de ne pas suffisamment prendre en compte l' expérience et le + point de vue des autres . + Nul n' a le monopole d' avoir raison " . + Mais l' Amérique est aujourd'hui menacée par l' hubris . + Je reviendrai plus loin sur cette question, à propos de l' + unilatéralisme " . +

+ + + + Le rééquilibrage du système international + +

+ Dans l'immédiat, les attentats du 11 septembre ont provoqué + un rééquilibrage du système international . + Le trait principal, à mon sens , en est le renforcement des + États . + Cela peut surprendre à une époque où l' on s' inquiète + surtout de la dissolution des notions de territoire ou de souveraineté . + Le paradoxe n' est qu' apparent, car il s' agit justement d' + empêcher que le monde ne s' enfonce dans le chaos d' une mondialisation des + tribalismes . +

+ + + La Russie + +

+ Le renforcement des États est manifeste dans ce que l' + on peut appeler le retour de la Russie, un phénomène amorcé en fait, comme + bien d'autres, avant le 11 septembre . + Sur le plan intérieur, Vladimir Poutine est parvenu à + redresser l' autorité du gouvernement central en reprenant largement en + mains les " sujets " de la Fédération, en limitant l' emprise des " + oligarques ", et en prenant ses distances vis-à-vis de la " famille " ( c' + est-à-dire du clan Eltsine ), quitte à prêter le flanc à la critique du + point de vue des pratiques démocratiques occidentales contemporaines . + Il faut insister sur le dernier mot, car, encore à + l'époque de le général de Gaulle, en France, le ministre de l' Information + surveillait la télévision de très près . + Dès le mois d' août 2001, au moment de le voyage de + Condoleezza Rice à Moscou, on pouvait déceler les termes d' une nouvelle + donne américano-russe, la Russie se résignant à un élargissement de l' + Organisation du traité de l' Atlantique Nord ( OTAN ) s' étendant aux pays + Baltes ainsi que à l' abrogation du traité ABM ( Anti- Ballistic Missiles + Treaty ) de 1972, avec, en contrepartie, une main plus libre en Tchétchénie + et la perspective d' une adhésion à l' Organisation mondiale du commerce ( + OMC ) . +

+

+ Le 11 septembre, le président Poutine a instantanément + saisi les potentialités de la situation, et, au grand dam des conservateurs + néo-communistes, il a fait clairement le choix d' une sorte de " + Sainte-Alliance " avec les États-Unis . + Ce choix avait des fondements objectifs . + Depuis longtemps, déjà, Moscou s' efforçait de + convaincre les Occidentaux de l' existence d' une menace terroriste à grande + échelle d' origine islamiste et inscrivait le problème tchétchène dans cette + perspective, alors qu' Américains et Européens privilégiaient les droits de + l' homme comme unique grille de lecture . + On comprend aussi pourquoi les Russes ont pu finalement + trouver un intérêt au principe d' une défense antimissile essentiellement + dirigée contre les " nouvelles menaces " liées au phénomène terroriste . + C' est pour la même raison que, dans les mois suivants, + le Kremlin n' a pas cherché à s' opposer au déploiement de forces + américaines au Caucase et en Asie centrale - ce qui, naguère encore, était à + peine concevable . + L' équipe de Poutine est parvenue à la conclusion que, + dans la situation économique difficile que traverse durablement le pays, ces + déploiements pouvaient utilement contribuer à soulager l' effort de défense + . + Évidemment, il y a des limites à ce qui est acceptable, + et Moscou ne verrait pas d' un bon oeil un excès d' activisme américain dans + les anciennes républiques soviétiques concernées . + Mais le Kremlin compte à la fois sur le jugement des + dirigeants de ces pays et sur la vigilance de leurs autres voisins, + principalement la Chine et l' Iran . + L' avenir décidera de la pertinence de ces calculs + . +

+

+ En ce qui concerne l' OTAN, les dirigeants de la Russie + croient désormais ou affectent de croire que, puisque la menace d' un + conflit traditionnel a disparu sur le théâtre européen, cette organisation a + d' autant plus perdu de sa pertinence qu' elle n' est guère adaptée au + phénomène du terrorisme . + Sincèrement ou non, ils jugent que le nouvel + élargissement, particulièrement aux pays baltes, sera pour l' OTAN davantage + une source de problèmes que de solutions . + Ils notent, comme les Européens eux -mêmes, que l' + Alliance atlantique ne joue plus qu' un rôle marginal dans la nouvelle + approche géostratégique américaine, si perspective d' une adhésion à l' + Organisation mondiale du commerce ( OMC ) . +

+

+ Le 11 septembre, le président Poutine a instantanément + saisi les potentialités de la situation, et, au grand dam des conservateurs + néo-communistes, il a fait clairement le choix d' une sorte de " + Sainte-Alliance " avec les États-Unis . + Ce choix avait des fondements objectifs . + Depuis longtemps, déjà, Moscou s' efforçait de + convaincre les Occidentaux de l' existence d' une menace terroriste à grande + échelle d' origine islamiste et inscrivait le problème tchétchène dans cette + perspective, alors qu' Américains et Européens privilégiaient les droits de + l' homme comme unique grille de lecture . + On comprend aussi pourquoi les Russes ont pu finalement + trouver un intérêt au principe d' une défense antimissile essentiellement + dirigée contre les " nouvelles menaces " liées au phénomène terroriste . + C' est pour la même raison que, dans les mois suivants, + le Kremlin n' a pas cherché à s' opposer au déploiement de forces + américaines au Caucase et en Asie centrale - ce qui, naguère encore, était à + peine concevable . + L' équipe de Poutine est parvenue à la conclusion que, + dans la situation économique difficile que traverse durablement le pays, ces + déploiements pouvaient utilement contribuer à soulager l' effort de défense + . + Évidemment, il y a des limites à ce qui est acceptable, + et Moscou ne verrait pas d' un bon oeil un excès d' activisme américain dans + les anciennes républiques soviétiques concernées . + Mais le Kremlin compte à la fois sur le jugement des + dirigeants de ces pays et sur la vigilance de leurs autres voisins, + principalement la Chine et l' Iran . + L' avenir décidera de la pertinence de ces calculs + . +

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+ En ce qui concerne l' OTAN, les dirigeants de la Russie + croient désormais ou affectent de croire que, puisque la menace d' un + conflit traditionnel a disparu sur le théâtre européen, cette organisation a + d' autant plus perdu de sa pertinence qu' elle n' est guère adaptée au + phénomène du terrorisme . + Sincèrement ou non, ils jugent que le nouvel + élargissement, particulièrement aux pays baltes, sera pour l' OTAN davantage + une source de problèmes que de solutions . + Ils notent, comme les Européens eux -mêmes, que l' + Alliance atlantique ne joue plus qu' un rôle marginal dans la nouvelle + approche géostratégique américaine, si ce n' est qu' elle demeure, sur le + plan politique, le principal forum de sécurité transatlantique . + À cet égard, ils attachent une grande importance à la + revalorisation des relations entre l' OTAN et la Russie . + Celle -ci s' est manifestée, en mai 2002, par l' entrée + en vigueur d' un nouveau Conseil OTAN-Russie, en même temps que un accord + sur la réduction des deux tiers des arsenaux nucléaires des deux anciennes + superpuissances . + Désormais, la Russie dispose, non pas d' un droit de + veto, mais d' une voix significative au sein de l' organisation . +

+

+ On doit certes toujours se souvenir de ce mot de + Bismarck : " La Russie n' est jamais ni aussi forte ni aussi faible qu' il + n' y paraît . " Il n' empêche que, dans le contexte actuel, tous ces + résultats de la diplomatie du Kremlin sont assez remarquables . + Mieux encore : grâce au choix de Poutine le 11 + septembre, Bush, né à les relations internationales après la guerre froide , + et qui dit considérer son partenaire moscovite comme " un homme moderne " , + a définitivement enterré la hache de guerre . + La guerre froide est vraiment " terminée " . + Anticipant sur l' avenir, Américains et Européens ont + décidé de reconnaître à la Russie le statut d' économie de marché, lui + ouvrant ainsi effectivement la perspective d' une prochaine adhésion à l' + OMC . Pour couronner le tout, lors de la réunion de Kananaskis ( Canada ), à + la fin de le mois de juin, la Russie s' est vu offrir - en même temps que + des engagements financiers importants pour renforcer la sécurité de ses + armements nucléaires - un fauteuil à part entière au G8, qui, désormais, + mérite pleinement son sigle . + Enfin, aussi bien les Américains que les Européens + envisagent dorénavant le partenariat énergétique avec la Russie de manière + plus constructive, avec moins d' arrière-pensées . + Dans leur évaluation des risques, les premiers ne sont + désormais pas loin de considérer que la Russie est plus sûre que le + Moyen-Orient . + Le développement de l' industrie du pétrole et de le gaz + est au centre de la stratégie de reconstruction économique de Moscou . + Dans ces conditions, c' est toute la géopolitique du + Moyen-Orient, mais aussi celle du Caucase et de l' Asie centrale - laquelle + est au centre de les préoccupations de l' Administration américaine, et + d'abord du vice-président Dick Cheney, dont on connaît le rôle auprès de + George W.Bush - qui vont se trouver modifiées . +

+ + + + La Chine + +

+ Quoique de façon moins spectaculaire que la Russie, la + République populaire de Chine ( RPC ) n' a pas, elle non plus, hésité à se + joindre à la Sainte-Alliance . + L' annonce en a été faite à l'occasion de une réunion au + sommet du Forum de coopération économique Asie-Pacifique ( APEC ), à + Shanghai, quelques semaines après les attentats . + Là encore, le rapprochement avec les États-Unis était en + fait entamé avant le 11 septembre, après des relations difficiles pendant + les premiers mois de la présidence de George W. Bush, celui -ci n' ayant pas + encore décidé s' il devait considérer l' empire du Milieu comme un + partenaire ou comme le futur rival ou adversaire à la place de la défunte + URSS . Certes, la Russie a des raisons plus solides que la Chine de vouloir + s' ancrer à l' Occident . + Plus de 85 % de sa population vit à l' ouest de l' + Oural, et la petite vingtaine de millions d' habitants répartie dans les + extrémités de l' est se trouve bien isolée face à l' Asie surpeuplée . + De plus, bien que la culture russe soit profondément + singulière, elle se rattache évidemment davantage à l' Europe qu' à l' Asie + . +

+

+ Mais la Chine avait deux raisons principales d' affirmer + sa solidarité avec les États-Unis au lendemain du 11 septembre . + D'une part, elle doit faire face à ses propres problèmes + de minorité, essentiellement au Xinjiang et au Tibet . + Un peu comme la Russie à le Caucase , elle espère + désormais davantage de compréhension du côté occidental . + D'autre part, et là encore comme la Russie, quoique dans + des conditions tout à fait différentes, la Chine entend se consacrer + durablement à son développement économique et à la solution des immenses + problèmes sociaux qui en résultent, et préparer ainsi la " quatrième + modernisation ", celle de la démocratie . + Pour cela, il faut minimiser les occasions de conflits + extérieurs . + Une bonne entente avec les États-Unis est donc cruciale + . +

+

+ En pratique, Pékin a joué un rôle déterminant auprès de + Islamabad, après le 11 septembre . + Les deux pays, qui forment une alliance de revers par + rapport à l' Inde , sont en effet très proches et leur lien a survécu aux + vicissitudes de l' histoire du second XXe siècle . + En faisant pression sur le général Moucharraf pour que + celui -ci lâche les Talibans ( dont les systèmes de commandement dépendaient + de les Pakistanais ) et accepte de coopérer avec les États-Unis, la RPC a + apporté sa contribution à la victoire de George W.Bush contre le régime du + mollah Omar . + Avant même le 11 septembre, le spectre d' une alliance + sino-russe aux dépens de les Occidentaux avait par ailleurs été écarté . + Certes, les deux pays avaient signé, en juillet 2001, un + traité d' amitié et de coopération pour 20ans . + Pareil traité se justifie en soi, étant donné les + priorités des uns et des autres . + Sitôt signé, Vladimir Poutine avait pris soin de + déclarer qu' il n' y aurait pas d' alliance anti américaine avec la Chine . + La question pouvait se poser à l'époque . + Depuis le 11 septembre, elle est devenue complètement + caduque . +

+ + + + Le Pakistan + +

+ Les relations entre les grands pays du Nord étant ainsi + affermies , la question-clef de le Pakistan se présente sous de meilleurs + auspices . + Question-clef, car, depuis la partition de 1947, et même + après l' indépendance du Bangladesh, en 1971, on s' interroge sur la + viabilité d' une unité politique particulièrement fragile, en raison de ses + nombreuses et importantes fractures internes . + Sur le plan idéologique, les Occidentaux n' ont jamais + manifesté de sympathie pour un pays qu' ils comprennent mal et dont les + gouvernements démocratiques - ou d' apparence démocratique - sont + régulièrement balayés par des coups d' État, le dernier en date étant celui + qui a porté le général Moucharraf au pouvoir en octobre 1999 . + À tort ou à raison, beaucoup d' observateurs pensent que + l' unité du Pakistan ne tient qu' à l' existence de la tension avec l' Inde + à propos de le Cachemire, laquelle servirait à justifier l' ampleur et le + rôle des forces armées, en particulier le niveau élevé du budget de défense + . +

+

+ Comme en Inde, l' accès à l' arme nucléaire a été une + préoccupation constante des militaires pakistanais, et, dans les années + 1970, alors que l' Inde s' activait avec succès dans cette direction, on + agitait déjà le spectre de la " bombe islamique " . + La crainte de cette " bombe islamique " a d'ailleurs + joué un rôle décisif dans la politique de non prolifération de l' + Administration Carter, à laquelle la France, auparavant laxiste dans ce + domaine, s' est ralliée sous l' autorité du président Giscard d' Estaing . + Malgré tous les efforts pour les en empêcher, Indiens et + Pakistanais sont parvenus à leurs fins . + La victoire des nationalistes hindous en 1998 a mis en + quelque sorte le feu aux poudres . + En procédant à des essais nucléaires, l' Inde a brisé le + tabou, et le Pakistan lui a aussitôt emboîté le pas . +

+

+ Concrètement, la question se posait au lendemain du 11 + septembre de savoir si le général Moucharraf contrôlait effectivement son + pays . + Jusqu' à quel point, se demandait -on comme naguère à + propos de l' Algérie, l' armée était -elle noyautée par les forces + islamistes, en particulier par Al-Qaida ? + Dans quelle mesure le gouvernement pouvait -il contrôler + l' ISI ( Inter Service Intelligence ), c' est-à-dire la puissante + organisation de services secrets à laquelle on impute aussi bien l' + invention " des Talibans que l' entretien de la guerre au Cachemire ? + Peut-être Ben Laden a -t-il spéculé sur la fragilité du + Pakistan : en attirant les Américains dans le piège pachtoune, le pays n' + allait -il pas se casser ? + Al-Qaida n' allait -elle pas mettre la main sur l' ISI + et sur la bombe ? + Si tel a bien été le calcul, il a été déjoué, en tout + cas jusqu' à ce jour, et ce, au moins pour trois raisons . + Sans doute_NEW_ l' armée est -elle moins " noyautée " et + l' ISI moins autonome qu' on ne le pense . + De plus, toutes les pressions internationales qui se + sont exercées sur le général Moucharraf ont pointé dans la même direction . + Enfin, celui -ci a réagi en homme d' État, avec + sang-froid et courage . + Dans un discours de janvier 2002, il n' a pas hésité à + se prononcer clairement pour un État de droit . +

+

+ Cela dit, la question fondamentale de la fragilité du + Pakistan demeure . + Moucharraf a lâché les Talibans . + Il est cependant probable que les réseaux d' Al-Qaida + sont encore actifs sur le territoire pakistanais . + Peut-être Ben Laden et le mollah Omar y vivent -ils + cachés . + Mais tout indique que ce lâchage n' est pas une duperie + . + Il semble également que le général-président coopère + avec les États-Unis pour que la " bombe islamique " ne tombe pas entre les + mains des islamistes . + Mais le général peut -il se permettre de céder aussi sur + le Cachemire sans risque de saper le pouvoir qu' il est jusqu'ici parvenu à + maintenir ? +

+

+ Comme l' affaire israélo-palestinienne, la question du + Cachemire est de celles qui paraissent simples quand on les considère de + loin et sans passion, et deviennent inextricables lorsque l' on s' en + rapproche, a fortiori lorsque l' on y est engagé émotionnellement . + du point de vue de Sirius, le dossier pakistanais est + plutôt convaincant, puisque, après la partition, le rattachement du + Cachemire à l' Inde n' a tenu qu' à la décision d' un maharadja sans doute + manipulé, alors que la raison démographique ou géographique aurait conduit à + l' autre branche de l' alternative . + Depuis 1947, le désaccord sur le Cachemire est la + manifestation vivante du drame d' une séparation jamais complètement + acceptée du côté indien . + La victoire du BJP ( Parti du peuple indien ) et de le + nationaliste Atal Bihari Vajpayee , en mars 1998 , a ravivé des braises + jamais éteintes, d' autant plus que le nouveau Premier ministre a fait + procéder, comme on l' a rappelé, à des essais nucléaires . + L' ISI est -il à l'origine des attentats contre le + Parlement de New Delhi, en décembre 2001, et au Cachemire ? + Et s' il en est ainsi, comme on peut l' imaginer, jusqu' + à quel point le général Moucharraf lui -même a -t-il été obligé de + participer à les décisions ? +

+

+ En tout cas, la tension n' a cessé de monter au fil des + mois . + au printemps, Washington avait toutes les raisons de + craindre que le Pakistan ne dégarnisse sa frontière avec l' Afghanistan, + pour redéployer les forces en direction de l' Himalaya . + Pour les États-Unis, il est clair que la question du + Cachemire est devenue cruciale puisqu' un dérapage pourrait y avoir des + conséquences catastrophiques pour la lutte contre Al-Qaida . + Imagine-ton, dans le contexte actuel, le retentissement + d' un échange nucléaire entre les deux frères séparés ? + C' est pourquoi le président Bush a dépêché dans la + région son ministre de la Défense, Donald Rumsfeld ( en juin ) . + Mais Washington ne saurait se contenter d' ordonner à + Islamabad d' empêcher les attentats au Cachemire . + Qu' on le veuille ou non, il y a terrorisme et + terrorisme, et une bonne stratégie antiterroriste n' est possible que sur la + base de une juste analyse des causes de tels actes . +

+

+ En fait, dans la vaste révision d' ensemble de leur + politique étrangère, les États-Unis sont désormais obligés de trouver une + voie pour, à la fois, renforcer les liens avec l' Inde ( d'autant que de + graves problèmes risquent de surgir au Népal où sévit un mouvement + révolutionnaire " maoïste " ) et avec le Pakistan, dont le maintien de l' + unité revêt désormais un caractère vital . + En particulier, la superpuissance ne peut éviter de s' + interposer dans le conflit du Cachemire, pas plus qu' elle ne peut laisser + Israéliens et Palestiniens face à face . + du temps de la guerre froide, le jeu régional était + dominé par le croisement de deux alliances implicites, celle entre l' Union + soviétique et l' Inde, et celle entre les États-Unis et le Pakistan, que + venait compliquer le facteur chinois . + Dorénavant, la recherche d' un modus vivendi, sinon d' + une réconciliation, entre les frères séparés est devenu une priorité . + Là comme ailleurs, on peut prévoir que le réalisme va, + au moins pour un temps, l' emporter sur l' idéologie : mieux vaut, dans + l'immédiat, un Pakistan effectivement gouverné par un régime autoritaire, + mais un État solide participant activement à la Sainte-Alliance, qu' un + Pakistan théoriquement démocratique mais corrompu, impuissant et, en + définitive, friable . +

+ + + + + L' Europe face à son destin + +

+ Face à ces événements, l' Europe n' apparaît pas grandie . + Certes, l' immense majorité des Européens a fortement + ressenti l' émotion si bien traduite dans un article rédigé à chaud par le + directeur du journal Le Monde, Jean-Marie Colombani, et commençant par cette + phrase : " Dans ce moment tragique où les mots paraissent si pauvres pour dire + le choc que l' on ressent, la première chose qui vient à l' esprit est celle -ci + : nous sommes tous Américains ! " Mais, en politique, les émotions ne dominent + pas durablement la scène . + George W.Bush a rapidement signifié que les États-Unis + entendaient régler seuls leur querelle, et que, dans la guerre contre Al-Qaida, + ils n' attendaient des Européens que des concours ponctuels, lesquels ne leur + ont pas été marchandés . + Certes, sur l' insistance de Lord Robertson, le 12 + septembre, l' OTAN a décidé d' activer le fameux article du traité de l' + Atlantique Nord, mais il ne pouvait s' agir que d' un symbole dont l' impact fut + à peu près nul . + À long terme cependant, la coopération des États européens + est indispensable, comme l' est celle des États-Unis, pour toutes les questions + déjà évoquées ici, telles que le renseignement, la lutte contre le blanchiment + de l' argent, etc . + Dans l'immédiat et dans l' ordre des opérations militaires, + les Européens et l' Union européenne, en tant que telle , furent marginalisés . + On peut penser que tel aurait aussi été le cas si, au lieu + de s' en prendre au sol américain, Al-Qaida avait frappé des cibles sur le Vieux + Continent . + Et l' on peut craindre que tel serait le cas si pareille + tragédie devait se produire . + Il en est ainsi parce que notre Union ne s' est pas encore + dotée d' une véritable défense commune, ni au niveau de les procédures de + décision, ni au niveau de les moyens . + Ce n' est pas la seule raison . +

+ + + Nécessité d' une politique extérieure commune + +

+ On ne saurait concevoir une politique de défense + réellement commune sans, parallèlement, une politique étrangère commune . + Il y a une trentaine d' années, on discutait gravement + de la notion d' Union économique et monétaire ( UEM ) et de la question de + savoir si l' union économique devait précéder l' union monétaire - ou + inversement . + Dans la réalité, on a fait les deux dans un même élan + stratégique . + Incidemment, il convient de saluer l' extraordinaire + succès du passage concret à l' euro, au début de l' année 2002, c' + est-à-dire la mise en circulation des billets et des pièces de la nouvelle + monnaie . + S' agissant de la politique étrangère et de sécurité + commune ( PESC ), il en ira nécessairement de même . + Certes, des petits pas significatifs ont été accomplis + dans la bonne direction, particulièrement depuis la rencontre + franco-britannique de Saint-Malo, en 1998, en ce qui concerne la défense ; + et, dans le domaine de la politique étrangère, on ne doit pas sous-estimer + les avancées . + Par exemple, en août 2001, Javier Solana , le Haut + représentant pour la PESC , a largement contribué à forger un arrangement + compliqué mais viable en Macédoine, qui a abouti au désarmement de la + guérilla albanaise . + L' Union européenne s' apprête également à assumer les + responsabilités de l' OTAN au Kosovo . + Elle a agi de façon cohérente vis-à-vis de l' + ex-Yougoslavie, dont le dernier avatar est une nouvelle fédération entre la + Serbie et le Monténégro . + Peut-être cependant l' Union devrait -elle se montrer + plus active dans cette région, car les ressentiments demeurent chez les + Serbes, dont beaucoup suivent avec sympathie la pugnacité de Milosevic au + Tribunal pénal international pour l' ex-Yougoslavie de La Haye . +

+

+ Dans l'état actuel des choses, l' Union européenne en + tant que telle reste incapable d' affirmer et de défendre ses intérêts les + plus fondamentaux, pour ne pas dire vitaux . + On prendra deux exemples : la Russie et le Proche ou + Moyen-Orient . + Il est géopolitiquement évident que, dans le contexte + post-soviétique, l' idée même d' Union européenne implique la formulation d' + un concept russo - euro - péen . + Les Russes y aspirent, car, dans cette phase très + perturbée de leur histoire, ils ressentent avec lucidité notre communauté de + destin . + Il existe désormais un Conseil OTAN-Russie et un G8, + mais pas encore de structure où l' Union européenne en tant que telle et la + Russie puissent débattre et discuter de leurs intérêts communs, par exemple + à propos de Kaliningrad . + Dès lors que la Lituanie entre dans l' Union, la + question du transit entre cette ville - dont on ne saurait remettre en cause + l' appartenance à la Fédération de Russie sans bousculer tout l' édifice mis + en place en 1990, au moment de la réunification allemande - et le reste du + pays devient en effet u +

+

+ Quant au Proche et au Moyen-Orient, c' est, également + dans une perspective à long terme, une région d' intérêt vital pour l' + Europe, à cause de la géographie . + Qu' il s' agisse du conflit israélo-palestinien, de l' + Irak ou de l' Iran, ceux de les pays européens auxquels l' histoire a + conféré un poids pour ces sujets raisonnent à peu près de la même façon . + Ils préconisent une approche plus équilibrée entre + Israéliens et Palestiniens, une politique de containment vis-à-vis de l' + Irak, mais sans intervention militaire massive aussi longtemps que une + situation de légitime défense n' aura pas été établie, et une politique de + détente bien contrôlée à l'égard de l' Iran . + Dans les trois cas, les principaux pays européens + divergent beaucoup moins entre eux qu' entre chacun d' eux et les États-Unis + . + Mais, étant divisés pour des raisons secondaires, ils en + sont réduits à un rôle supplétif - ce qui ne veut pas dire nul - par rapport + à les États-Unis et à des gestes dérisoires, comme de financer les + infrastructures de l' Autorité palestinienne avant d' assister, impuissants, + à leur destruction, puis sans doute d' être conviés à les financer de + nouveau . +

+

+ La nécessité de s' adapter à un monde nouveau interdit + de renvoyer la question de la politique extérieure commune aux calendes + grecques . + Certes, pour que une unité politique puisse élaborer et + mettre en oeuvre une politique extérieure commune, il faut que cette unité + en soit effectivement une . + Or les arguments contraires ne manquent pas, et l' + existence de bureaucraties anciennes souvent pénétrées de leurs traditions, + au demeurant fort respectables, n' arrange pas les choses . + Pourtant, lorsque l' on regarde concrètement, et non + plus abstraitement, les grands enjeux planétaires, comment ne pas conclure à + la possibilité sinon à la nécessité d' une Union qui en soit une ? +

+

+ J' ai développé ailleurs un parallèle entre la + construction européenne au sens de le processus en cours depuis maintenant + 45ans, et la construction nationale telle qu' en parlait Ernest Renan . + Les deux aventures sont différentes mais se ressemblent + . + Il s' agit de traduire dans les faits, et donc d'abord + dans des institutions, un " vouloir vivre ensemble " fondé sur une + intelligence du passé et sur un projet commun . + Il est tentant, à propos de l' Europe, de transposer ce + cri de Massimo D' Azeglio, l'un des chefs modérés du Risorgimento, lors de + la première session du Parlement du royaume d' Italie nouvellement unifié : + " Nous avons fait l' Italie, maintenant nous devons faire les Italiens . " À + présent, la priorité est de faire l' Europe, avant de faire les Européens, + encore que la combinaison de la libre circulation et de l' euro y contribue + puissamment . + Le défi est principalement d' ordre institutionnel . + En décembre 2001, le Conseil européen de Laeken a décidé + de créer une Convention sur l' avenir de l' Union européenne, afin de + préparer la réforme des institutions, et de porter à sa tête l' ancien + président Valéry Giscard d' Estaing . + La tâche est immense et mérite le qualificatif d' + historique . + L' élargissement de l' Union est inscrit dans les faits, + et son hétérogénéité augmente . + Ainsi, au cours des derniers mois, a -t-on assisté à la + victoire des socialistes ( ex-communistes ) en Pologne, et à une remise en + cause des disciplines économiques et financières . + Une Union de plus en plus large , hétérogène et bancale + sur le plan institutionnel , serait vouée à l' éclatement . + Comment aboutir au contraire à une Union effectivement + large, mais cohérente et bien gouvernée ? + Tel est le défi que la Convention doit surmonter . + En attendant l' aboutissement de ses travaux, l' Europe + continuera d' être marginalisée dans les grandes affaires du monde . +

+ + + + + Unilatéralisme américain ? + +

+ Ben Laden a -t-il spéculé sur un affaiblissement du moral de + l' Amérique après le 11 septembre ? + Si tel fut le cas, il s' est évidemment trompé . + La mobilisation patriotique a été extraordinaire et durable + . + La nation s' est massivement rangée derrière George W.Bush, + qui s' est ainsi trouvé une mission à la hauteur de l' Histoire . + Sa popularité, qui commençait à fléchir au milieu de 2001 , + est brusquement remontée pour atteindre des sommets sans précédents depuis + Franklin D.Roosevelt . + Pendant des mois, la " guerre contre le terrorisme " aura + été le principal sinon l' unique objet de ses préoccupations et aura servi de + sésame pour tenter de restaurer une autorité présidentielle sévèrement affaiblie + depuis le Watergate, au début de les années 1970 . + C' est seulement à l'approche de les mid-term elections de + novembre 2002 que la petite politique tend à reprendre le dessus, au moins de + manière apparente car elle n' a jamais vraiment disparu . + Le peuple américain a donc remarquablement réagi, mais, au + moins sur un plan, avec une certaine naïveté collective . + D' où vient, demande en effet l' homme de la rue depuis le + 11 septembre, " qu' on ne nous aime pas et même qu' on nous haïsse à ce point " + ? + L' un des traits de la culture américaine auquel + participent aussi bien les citoyens fraîchement naturalisés , et qui constitue + une force autant que une faiblesse , est en effet cette modalité d' + ethnocentrisme selon laquelle on affirme de bonne foi l' universalité et donc la + supériorité absolue de sa culture . +

+

+ L' immense majorité des Américains, dont George W.Bush est à + cet égard un représentant exemplaire , ne doutent pas que le " modèle américain + " soit l' horizon indépassable pour tout habitant de notre planète . + Et lorsque des voix contraires parviennent à se faire + entendre, on les ignore ou on les attribue à des forces obscurantistes . + Tel est souvent le cas dans les conférences internationales + où les pays du Tiers-Monde disposent d' un siège à part entière, comme à la + conférence mondiale contre le racisme et les discriminations, réunie à Durban + quelques jours seulement avant les attentats . + On y assista à une véritable levée de boucliers contre la + prétention des Occidentaux à imposer leurs valeurs et contre leur hypocrisie, + puisqu' ils utilisent souvent, en pratique, deux poids et deux mesures . + Certes, à Durban, les États-Unis ont fait une concession à + l' air du temps en acceptant de s' excuser " pour l' esclavage . + Ils n' en ont pas moins, avec Israël, claqué la porte le 3 + septembre, lorsque l' accusation de racisme a été retournée contre eux . + Évidemment, la bonne conscience américaine suscite de l' + animosité et même de la haine, lorsque, dans l' exercice de la politique + extérieure, elle se conjugue à la force au sens le plus large du terme . + Tout ceci n' explique pas directement Ben Laden, et le + justifie encore moins, pas plus que des considérations purement sociologiques + suffiraient à expliquer Hitler . + Mais il y a toujours des diables d' homme parmi les hommes . + Ben Laden en est un, et il a su exploiter un anti + occidentalisme, et particulièrement un anti américanisme, dont les racines s' + étaient sourdement étendues depuis la chute de l' URSS, cependant que les + vainqueurs de la guerre froide projetaient leurs rêves sonores sur la fin de l' + histoire . +

+

+ La politique étrangère des États-Unis reflète nécessairement + l' universalisme ethnocentrique inhérent à ce pays . + Dans ce domaine comme dans d'autres, la forme et le fond + sont intimement liés, mais l'un ne détermine pas entièrement l' autre . + De ce point de vue, le style très direct et même abrupt du + président George W.Bush convient incontestablement mieux à l' intérieur qu' à l' + extérieur de son pays . + On dirait que le 43e président s' ingénie à heurter les + Barbares . + Les Barbares, ce sont les autres, de même que les Arabes + distinguent la " terre de l' islam " ( Dar al Islam ) et la " terre de la guerre + " ( Dar al Harb ) . + Parmi les manifestations les plus récentes de cette forme de + violence, on notera le conflit sur l' acier, mais surtout le rejet catégorique + et sans nuance de la Cour pénale internationale et, début juillet, le coup de + force américain au Conseil de sécurité des Nations unies ( chantage sur la + prorogation du mandat de la Mission des Nations unies en Bosnie-Herzégovine ( + MINUBH ) ) pour modifier le statut de la Cour à leur convenance . + Isolée, Washington a dû renoncer à certaines de ses + exigences et accepter un compromis . + Mais ni le droit international, ni le Conseil de sécurité n' + en sont sortis totalement indemnes . + À force de répétition, ce type de comportement ne contribue + pas à atténuer les effets de ce qui est ressenti par le reste du monde comme de + l' arrogance . + Or, la première puissance mondiale est simplement + convaincue de son bon droit, sa Constitution et son Bill of Rights l' emportant, + pour elle, sur les lois internationales . +

+

+ Sur le fond, la politique extérieure américaine manifeste + structurellement une méfiance profonde vis-à-vis des institutions + internationales et, plus généralement, du " multilatéralisme " . + Les Français sont bien placés pour le comprendre, car le + temps n' est pas si loin où le général de Gaulle qualifiait l' ONU de " machin " + . + La France s' est progressivement accoutumée à cette nouvelle + forme de diplomatie, d'une part parce que elle participe de l' essence du + processus européen, et d'autre part en raison de la diminution du poids relatif + de notre pays dans le monde . + De nos jours, les Américains ont parfois tendance à voir + dans l' ONU une machine de guerre à leur encontre . + Ils tolèrent mal le partage de la décision au sein de l' + OTAN, comme on l' a constaté en 1999, à l'occasion de les opérations contre la + Serbie de Milosevic, où le général Clark n' a cessé de se plaindre de ne pas + avoir les coudées suffisamment franches . + Les événements du 11 septembre ont certes conduit les + États-Unis, par mesure de précaution, à régler leurs arriérés de paiement à l' + ONU . Ils ont également favorisé, comme on l' a vu, l' aboutissement d' un + accord avec la Russie sur le désarmement nucléaire . + Mais, en ce qui concerne les Nations unies, une mesure + tactique n' est pas un changement de stratégie . + Quant à la nouvelle relation avec la Russie, elle ne traduit + d'aucune manière un retour à la philosophie de l' arms control ", élaborée et + mise en oeuvre pendant la période soviétique . +

+

+ Ce que l' on appelle " unilatéralisme " , c' est d'abord le + rejet du multilatéralisme institutionnalisé, qu' il convient de distinguer du " + multilatéralisme à la carte ", nouvelle dénomination mise à la mode par Richard + Haass, le directeur du Policy Planning Staff du département d' État . + Il s' agit là d' une dénomination équivoque, car elle ne + vise que les coalitions de circonstance . + Le rejet n' est pas total : les États-Unis ont appris à s' + accommoder de l' OMC . Mais il l' est pour ce qui concerne les grandes affaires + politiques . + Sur ce point, l' immense État américain n' a pas de meilleur + allié que le petit État israélien, lequel, typiquement, a signé le traité créant + la Cour pénale internationale en décembre 2000, mais n' est pas près de le + ratifier, la CPI étant d'avance soupçonnée d' impartialité, malgré toutes les + précautions prises . +

+

+ Cela dit, la question du multilatéralisme, dans l' état + actuel des relations internationales, ne se pose pas en termes de tout ou rien . + Les grands États ( grands par la superficie et la population + comme la Chine , l' Inde ou même la Russie ), dont la situation le leur permet , + s' efforcent autant que possible d' en rester à la diplomatie bilatérale + traditionnelle . + Quand on parle de l' unilatéralisme américain, c' est aussi, + plus spécifiquement, à la nature de leurs relations avec leurs alliés que l' on + pense . + À l' époque de la guerre froide, dans le cadre de l' + Alliance atlantique, on débattait ad nauseam de l' équilibre ou plutôt du + déséquilibre du processus décisionnel au sein de l' organisation, et du contenu + de la notion de " consultation " entre le grand frère et les autres . + À présent, l' OTAN n' a plus la même centralité dans les + relations transatlantiques, et les questions naguère jugées périphériques + occupent le devant de la scène . + L' asymétrie n' en est que plus frappante . +

+

+ Tel est le cas face à le conflit israélo-palestinien . + Après une phase initiale d' indifférence, due notamment à l' + échec de la politique de Bill Clinton, le nouveau président avait compris, dès + avant le 11 septembre, la nécessité de s' impliquer dans le dossier . + au lendemain des attentats, il a d'abord semblé vouloir + rééquilibrer la politique américaine en se prononçant explicitement, dès le + 2octobre, puis le 10 novembre à l' Assemblée générale des Nations unies - ce qu' + aucun de ses prédécesseurs n' avait osé faire - en faveur de un État palestinien + . + En mars 2002, la résolution 1397 de le Conseil de sécurité + de l' ONU , introduite par les États-Unis , a affirmé une " vision de la région + où deux États, Israël et la Palestine, vivent côte à côte dans des frontières + sûres et reconnues " . +

+

+ En pratique, cependant, George W.Bush a laissé les mains + libres à Ariel Sharon, allant même, après l' intervention pour le moins musclée + de Tsahal à Jénine, jusqu' à qualifier le chef du gouvernement israélien d' + homme de paix ", ce qui a dû surprendre l' intéressé lui -même . + À cette époque, le président avait demandé au Premier + ministre de retirer " sans délai " les troupes engagées dans les villes sous + autorité palestinienne, mais les délais ont été bien longs et le retrait + réversible . + Le 19avril, les États-Unis ont introduit la résolution 1405 + du Conseil de sécurité, décidant de l' envoi d' une commission d' établissement + des faits " à Jénine ; puis ils ont changé d' avis et mis Kofi Annan dans une + situation fort embarrassante . + Washington a ensuite proposé l' ouverture d' une conférence + internationale sur le Moyen-Orient, mais la Maison-Blanche s' est aussitôt + employée à en minimiser la portée . + Le 24juin, le président ne l' a pas même mentionnée . + Dans son discours ce jour -là, il a subordonné tout progrès + vers la création d' un État palestinien au remplacement de Yasser Arafat, + ajoutant ce nom illustre à la liste des leaders arabo-musulmans dont les + États-Unis veulent la tête . +

+

+ En fait, George W.Bush a oscillé au rythme de les nombreuses + visites d' Ariel Sharon . + Tous les observateurs voient dans cette attitude l' effet de + ce qu' outre-Atlantique on appelle les lobbies : lobby juif mais aussi lobby des + chrétiens conservateurs . + Ce sont ces mêmes lobbies qui ont fait campagne sur le thème + de la pusillanimité, voire de l' antisémitisme, des Européens en général, et des + Français en particulier, au point de provoquer l' étonnement du Conseil + représentatif des institutions juives de France ( CRIF ) et une vigoureuse + réaction du président Jacques Chirac . + Bush, quant à lui , songe aux élections de novembre 2002 . + Il veut que les républicains récupèrent une partie d' un + électorat traditionnellement acquis aux démocrates . + Ce que l' on appelle unilatéralisme , c' est aussi la + surdétermination de certains aspects cruciaux de la politique étrangère par la + politique intérieure . +

+

+ du côté européen, on peut résumer l' attitude vis-à-vis du + conflit israélo-palestinien de la façon suivante : Arafat ne s' est pas montré à + la hauteur de l' Histoire depuis Camp David II, et la corruption de l' Autorité + palestinienne n' est pas douteuse ; mais la responsabilité de Sharon - qui s' + est toujours opposé aux plans de paix, que ce soit le traité avec l' Égypte ou + le processus d' Oslo, et qui s' est engouffré dans la brèche du 11 septembre en + présentant la guerre contre les Palestiniens comme une modalité de la grande + guerre contre le terrorisme - est non moins + Pour parvenir à la paix, la communauté internationale doit + mettre en oeuvre les moyens de pression considérables - positifs et négatifs - + dont elle dispose vis-à-vis des deux parties, lesquelles dépendent en effet + massivement de l' extérieur pour leur survie . + Pour atteindre un objectif final - sur lequel ils sont + aujourd'hui largement d' accord -, une action mieux coordonnée entre Américains + et Européens est nécessaire, les uns et les autres ayant vocation à être les + garants ultimes du maintien de la paix une fois rétablie, laquelle pourrait être + en particulier assurée par une force d' interposition présente sur le terrain + . +

+

+ Sur un plan évidemment moins dramatique, la surdétermination + de la politique étrangère par la politique intérieure s' est également + manifestée, au cours de les derniers mois, sur le plan commercial . + En décidant brutalement de protéger par des barrières + tarifaires le secteur sidérurgique, en perdition parce que il n' a pas su + entreprendre les restructurations nécessaires, et d' augmenter massivement les + subventions aux agriculteurs, le président Bush est allé à l'encontre de la + politique de libre-échange dont il avait fait un axe majeur de son projet + initial, quitte à susciter l' ire de plusieurs de ses partenaires étrangers, et + même celle d' une partie de la droite républicaine bien représentée par le Wall + Street Journal . + Mais il n' en a cure . + Dans les deux cas, les décisions ont été prises + exclusivement en fonction de considérations électorales, à charge pour le + talentueux représentant pour le Commerce, Robert Zoellick, de défendre + imperturbablement l' indéfendable en bâtissant un discours dont il ne croit + probablement pas un mot . + Les États-Unis se sont cependant engagés dans un nouveau + cycle de négociations commerciales multilatérales à Doha, et, en décembre 2001, + le président a obtenu, par une voix de majorité à la Chambre des représentants, + un vote favorable pour la Trade Promotion Authority ( TPA ), auparavant appelée + Fast Track, laquelle doit donner à l' exécutif des moyens de négocier des + compromis . +

+

+ Pour conclure ces remarques complémentaires sur la politique + extérieure américaine depuis le 11 septembre, on ajoutera quelques mots sur l' + Amérique latine . + Au début de sa présidence, George W.Bush , qui est texan , + avait fait une priorité de la constitution d' une zone de libre-échange couvrant + l' ensemble du continent . + Peut-être aurait -il activement poursuivi ce but si les + circonstances n' avaient durablement détourné son attention . +

+

+ Dans la pratique, la politique latino-américaine de la + nouvelle Administration, conduite par Otto Reich , une personnalité très + controversée qui n' a été confirmée toujours pas par le Sénat , suscite des + interrogations . + D' un côté, il semble bien que les États-Unis n' aient pas + été étrangers à la tentative de coup d' État contre le président vénézuélien + Hugo Chavez, dont le populisme a tout pour leur déplaire . + Cette tentative a échoué . + De l' autre, Washington a complètement laissé tomber l' + Argentine, dont une fraction importante de la population s' enfonce dans la + misère . + On dirait que, pour Washington, aujourd'hui, contrairement à + un pays dont les difficultés économiques sont également sévères comme la + Turquie, la valeur géopolitique de la carte argentine est nulle . + Si Buenos Aires veut 0 de l' aide , il faut d'abord réformer + . + Et si aucun des gouvernements qui y s' succèdent n' y + parvient, advienne que pourra . + Sur quelle configuration le chaos argentin peut -il + déboucher ? + Quel type d' événements serait de nature à forcer Washington + à réagir ? + Autant de questions sur lesquelles on ne peut, + actuellement, que spéculer . + Dans l'immédiat, ni aux États-Unis, ni au Brésil, on ne + semble craindre la propagation d' une crise considérée comme très spécifique . + La défiance des marchés financiers à l'égard de le Brésil + tient davantage à l' incertitude qui entoure la succession du président Fernando + Henrique Cardoso . +

+

+ En introduction du précédent RAMSES, j' avais retenu pour + commencer le thème du ralentissement économique . + Un an plus tard, alors qu' elle a subi deux chocs + supplémentaires, l' économie mondiale résiste . + Le premier choc, celui de le 11 septembre , a été + remarquablement absorbé, malgré son effet direct sur d' importants secteurs d' + activités, comme les transports aériens ou les assurances, et son effet indirect + sur la consommation des ménages aux États-Unis . + Un mois à peine après les attentats, la bourse de New York a + pu rouvrir avec succès, malgré la désorganisation de Wall Street . + Le second choc fut l' affaire Enron et celles qui s' + ensuivirent . + Cette fois, c' est la confiance dans la bonne gouvernance du + système capitaliste qui s' est trouvée gravement ébranlée . +

+

+ En fait, en moins de deux ans, trois mythes particulièrement + porteurs se sont évaporés : les cycles économiques avaient disparu, l' Amérique + était invulnérable, et la concurrence avait atteint un tel degré de perfection + que le marché attribuait sa vraie valeur à chaque entreprise . + L' attitude péremptoire des thuriféraires de la + mondialisation qui déclinaient ces mythes sans exprimer la moindre réserve a + d'ailleurs contribué à susciter des réactions parfois excessives mais souvent + salutaires . + En tout cas, il a fallu se résoudre à reconnaître que l' on + n' en avait pas fini avec les cycles, et qu' à l'aube d' une nouvelle révolution + industrielle, de grandes entreprises peuvent commettre de grandes erreurs . + La puissante Amérique a été ensanglantée dans deux de ses + symboles, et elle sait maintenant que elle vit à l' ombre d' une épée de + Damoclès . + Enfin, l' opprobre est brusquement jeté sur le capitalisme, + que l' on disait transparent grâce à les analystes financiers, aux agences de + notation et naturellement aux sociétés d' audit . +

+

+ Il n' est pas surprenant, dans ces conditions, que les + bourses se soient trouvées malmenées, avec des mouvements de grande ampleur . + L' une des raisons pour lesquelles l' économie réelle n' a + pas , jusqu'à présent , davantage souffert de le faisceau de les circonstances + défavorables est l' efficacité de la coopération entre les banques centrales, + déterminante dans les périodes critiques . + Cela dit, si la crise boursière devait s' aggraver, on voit + mal comment l' économie réelle ne finirait pas par en être affectée . + Le moindre indice favorable ou défavorable sur la croissance + de l' activité à les États-Unis suscite une réaction excessive des marchés, + extrêmement nerveux . + L' incertitude est lourde à court terme . +

+

+ À moyen et long terme, les raisons d' optimisme ne manquent + pas . + La révolution des technologies de l' information n' a pas + été abolie par les faux pas de certaines entreprises, et, d' une manière + générale, comme l' a si bien démontré Schumpeter dans son ouvrage célèbre + Capitalisme, socialisme et démocratie, le capitalisme survit en s' adaptant et + en se transformant sans cesse . + Quant aux États-Unis, ils ont déjà prouvé qu' aucun Al-Qaida + n' était près de les mettre à genoux . + Cela dit, la prévision est l' art le plus frustrant . + La mondialisation nous réserve sûrement bien d'autres " + surprises " . + Dans un essai aussi concis que brillant où elle soutient que + le monde est déjà devenu chaotique, Thérèse Delpech manifeste un pessimisme + excessif à mes yeux, mais elle trouve le mot juste en disant que le " phénomène + de surprise stratégique pourrait à lui seul caractériser la période qui s' ouvre + " . + La plus étonnante des surprises stratégiques, dans la + première année de le siècle , sera venue d' une grotte quelque part en + Afghanistan . +

+ + + + TITRE : Les Etats-Unis face à leur dépendance pétrolière + +

AUTEUR : PIERRE NOËL

+ + + + INTRODUCTION + +

+ En mai 2001, un groupe de hauts responsables de le + gouvernement fédéral , présidé par le Vice-Président Richard Cheney , rendait + public un rapport consacré à la politique énergétique des États-Unis . + Ce document, que nous désignerons comme le " rapport Cheney + " , présente un état des lieux de la situation énergétique du pays, dominé par + une tonalité pessimiste voire alarmiste, suivi d' un certain nombre de + propositions ou d' orientations pour l' action publique, susceptibles de + remédier aux problèmes identifiés . +

+

+ Ce rapport peut être vu comme une manifestation éminente du + retour des affaires énergétiques sur le devant de la scène politique + outre-Atlantique, plus précisément des préoccupations de sécurité énergétique, + après une décennie dominée par les débats environnementaux . + La chute des prix du pétrole en 1998 , puis leur hausse + brutale et leur maintien à un niveau élevé en 1999 , 2000 et sur la première + moitié de 2001 , ont constitué le facteur déclenchant de ce regain d' intérêt . + En 2000, l' envolée des prix du gaz naturel sur le marché + américain , puis les ruptures d' approvisionnement électrique en Californie , + ont fait du discours sur la " crise énergétique " un aspect incontournable du + débat politique américain . +

+

+ A la différence des épisodes précédents ( 1973 - 74 , 1979 - + 80 , 1990 - 91 ), la situation pétrolière ne constitue pas aujourd'hui l' unique + motif d' inquiétude et de mobilisation . + Elle en est toutefois une composante importante . + La forte hausse des prix des carburants fut très largement + interprétée comme le signe d' une crise structurelle, analysée en des termes + identiques à ceux entendus dix ans plus tôt lors de la crise du Golfe : l' + Amérique est trop " dépendante " de fournisseurs extérieurs, trop exposée à un + marché mondial " instable ", ce qui induit une menace permanente sur sa " + sécurité énergétique ", menace dont la crise récente ne serait que la dernière + manifestation, en annonçant d'autres . +

+

+ Ce discours alarmiste est, depuis plusieurs mois, + considérablement atténué, les prix des carburants et du gaz naturel étant + revenus à leurs niveaux d' avant la " crise " . + Toutefois, les attentats du 11 septembre, l' action + militaire en Afghanistan , l' approfondissement de la crise + israelo-palestinienne et la volonté affichée d' une action militaire contre l' + Irak , ont contribué à alimenter le débat sur la " dépendance " pétrolière et la + gestion des approvisionnements, notamment au Congrès . +

+

+ Cette étude prend prétexte de la " crise énergétique " de + 2000-2001, du rapport Cheney et du débat sur la " dépendance pétrolière ", pour + présenter une réflexion critique sur la situation pétrolière des Etats-Unis, sa + perception dans les milieux politiques américains, et les politiques publiques + mises en oeuvre au cours de les dernières décennies . +

+

+ La première section est consacrée à l' étude de l' + approvisionnement pétrolier des Etats-Unis : évolution de la demande, de la + production intérieure et des importations, de la structure géographique des + approvisionnements extérieurs . + L' approche choisie veut didactique . + On fait largement appel à des séries statistiques couvrant + un demi siècle ( 1949 - 2000 ), que l' on croise avec des analyses économiques + afin de faire clairement ressortir les tendances lourdes de l' approvisionnement + pétrolier des États-Unis, les grandes inflexions et leurs déterminants . + On évoque, lorsque c' est utile, l' évolution de la + situation pétrolière américaine d' ici 2020, telle qu' elle ressort de certains + exercices de prospective modélisée . + L' objectif général est de fournir des éléments d' analyse + permettant d' apprécier les marges de manoeuvre des politiques publiques en + matière pétrolière . + La principale conclusion de cette première section est qu' + elles sont beaucoup très limitées . +

+

+ Dans la seconde section, on étudie le lien entre la + structure de l' approvisionnement pétrolier ( part des importations dans la + couverture de la demande, répartition géographique des approvisionnements + extérieurs ) et la sécurité énergétique des États-Unis . + On est amené à relativiser ce lien . + Dans l' étude de la politique pétrolière américaine sur + longue période, on est amené à mettre l' accent sur les orientations prises par + l' administration Reagan au début de les années 1980 . + Depuis ce " tournant ", les États-Unis ont une politique + pétrolière assez cohérente, centrée sur la libéralisation du marché intérieur, + la sécurisation et la construction du marché mondial . + L' objectif de cette politique n' est pas de réduire la " + dépendance ", mais au contraire de créer les conditions d' un recours massif et + inévitablement croissant aux approvisionnements extérieurs . +

+ + + + SECTION 1 . + L' APPROVISIONNEMENT PETROLIER DES ETATS-UNIS + + + + La demande de pétrole aux États-Unis + + + + Croissance de la demande : deux périodes + +

+ Au cours de l' année 2000, les États-Unis ont + consommé un peu plus de 7 milliards de barils de pétrole, soit 19,5 + millions de barils par jour ( Mb / j ), un volume identique à celui de + 1999 . + Il s' agit du plus haut niveau de demande pétrolière + de toute l' histoire américaine, le précédent " pic " ( 19 Mb / j ) + ayant été atteint successivement en 1978 et 1998 ( Figure 1, p . + Ce volume représente plus de deux fois la production + saoudienne pour cette même année ( 9,1 Mb / j ), et le quart de la + consommation mondiale ( 74 Mb / j ) . +

+

+ La demande de pétrole a plus que triplé depuis le + début des années cinquante ( Figure 2, p . + Mais cette progression s' est faite en deux périodes + bien distinctes, que sépare la " crise pétrolière " des années + soixante-dix . + Le rythme de croissance de la consommation est + nettement plus faible au cours de la seconde période . + Entre 1949 et 1973, la croissance annuelle moyenne + est proche de 5 % ; entre 1985 et 2000, le taux de croissance annuel + moyen est de 1.5 % ( Figure 1, p . + Ce taux de croissance de la demande de pétrole + correspond à celui des autres pays de l' OCDE . +

+ + + + Forte baisse de l' intensité pétrolière du PIB + + +

+ Pourtant, la croissance économique américaine a été + très soutenue entre 1985 et 2000, le PIB progressant à un rythme moyen ( + 3.3 % ) proche de le taux observé sur 1949 - 2000 ( 3.6 % ) . + Si la demande pétrolière a progressé à un rythme + nettement inférieur à la tendance historique, c' est que l' intensité + pétrolière du PIB américain a très fortement chuté à partir de la fin + des années soixante-dix . + Le " contenu en pétrole " d' un dollar de PIB réel , + qui avait augmenté de 10 % entre 1949 et 1976 , a diminué de près de 55 + % entre 1977 et 2000 ( Figure 3, p . +

+

+ En dollars de 1996, un baril de pétrole générait 13 + $ de PIB en 2000 contre 6,5 $ en 1973 . + La baisse de l' intensité énergétique et pétrolière + du PIB américain ne paraît pas devoir s' essouffler ; il semble même qu' + elle s' accélère depuis la fin des années 1990 . +

+ + + + La place du pétrole dans le bilan énergétique est + stable + +

+ La part de la consommation d' énergie primaire + couverte par le pétrole est pratiquement identique en 1949 et 2000, soit + un peu moins de 40 % ( Figure 4, p . + Cependant cette part avait augmenté de 10 points + entre 1949 et 1977, puis a chuté de près de 8 points entre 1977 et 1985 + ; elle est pratiquement stable depuis 1990 . + La structure de l' approvisionnement des États-Unis + en énergie primaire connaît une remarquable stabilité depuis la fin des + années quatre-vingt : le pétrole couvre 40 % des besoins, le gaz et le + charbon se partagent à parts égales environ 45 % de la demande, le + nucléaire et les renouvelables ( y compris l' hydroélectrique ) couvrant + chacun la moitié des 15 % restant . + Cela signifie que la demande pour chacune de ces + sources d' énergie croît à peu près au même rythme que la demande totale + d' énergie primaire . +

+ + + + La demande se concentre sur les usages captifs, + notamment le transport + +

+ Si la part du pétrole dans l' approvisionnement + énergétique est relativement stable sur les 50 dernières années, la + structure de la consommation pétrolière s' est déformée au cours de le + temps, en particulier à partir de la fin des années soixante-dix . + Le secteur des transports est devenu le principal + moteur de la croissance de la demande de pétrole ( Figure 5, p . + Il est responsable de 73 % de l' augmentation de la + consommation entre 1949 et 2000, et de 85 % de cette augmentation entre + 1985 et 2000 . + La part du transport dans la consommation pétrolière + augmente, passant de 54 % en 1978 à 67 % en 2000 ( Tableau 1, p . +

+

+ Par contraste, la part du secteur industriel est + stable sur l' ensemble de la période, à environ 25 % . + L' industrie est responsable d'une part décroissante + de l' augmentation de la demande : 26 % sur 1949 - 2000, 15 % sur + 1980-2000 . + Les autres secteurs ( résidentiel , commercial , et + production d' électricité ) ont tendance à devenir marginaux : ils + représentaient 22 % de la demande en 1949, 21 % en 1978 et 8 % en 2000 ; + leur consommation est stable en valeur absolue depuis 1983, après avoir + baissé entre 1978 et 1982 . +

+

+ La part de marché des produits pétroliers dans le + secteur de les transports semble, dans l' état actuel des technologies, + strictement insensible aux prix relatifs des énergies . + En d'autres termes, il s' agit d' un usage captif, + où le pétrole n' est pas substituable . + Comme le montre la Figure 6 ( p . + 19 )_NEW_ la part de marché du pétrole dans ce + secteur tend vers 100 % . + Dans les autres secteurs au contraire, les produits + pétroliers ont été largement évincés : leur part dans les secteurs + résidentiel et commercial baisse dès les années soixante ; le fuel + disparaît pratiquement de la production d' électricité au cours de les + années quatre-vingt et quatre-vingt-dix . + Dans l' industrie, le pétrole a perdu 7 points de + part de marché depuis 1979 ( cette part étant revenue en 2000 à son + niveau de 1949 ) . +

+

+ A l'avenir, la demande pétrolière américaine + continuera d' être principalement tirée par le secteur des transports + et, dans une mesure moindre, certains usages industriels dont la + pétrochimie . + Dans les autres secteurs, en particulier la + production d' électricité, le pétrole est devenu une source d' énergie + marginale . + Deux conséquences importantes en découlent : +

+ +

+ Premièrement, aucune politique de stimulation de + l' offre énergétique non pétrolière ( relance 0 du nucléaire ou 0 du + charbon , développement des énergies renouvelables , ou autres ) n' + est susceptible de réduire significativement la croissance de la + demande de pétrole, qui tend à être concentrée sur ses usages + spécifiques . + En particulier, la croissance des besoins + énergétiques liés au transport se traduira nécessairement par une + augmentation de la demande de pétrole ; +

+

+ Deuxièmement, les politiques de maîtrise de la + demande énergétique ne peuvent avoir qu' un impact limité sur la + demande de produits pétroliers sauf à modifier la consommation du + secteur des transports . + Dans ses usages non spécifiques, le pétrole a + déjà été évincé par des technologies plus performantes . +

+ +

+ Il existe au moins deux leviers que pourraient + actionner les pouvoirs publics fédéraux pour peser sur la demande + énergétique liée au transport . + Le premier est d' augmenter les taxes sur les + carburants, qui se situent à un niveau six fois inférieur à la moyenne + des autres pays de l' OCDE . Cette mesure aurait un effet direct sur la + demande, via la modification des comportements - effet d' autant plus + important que l' on part d' une situation où les prix sont bas, donc où + les agents ne sont pas incités à rationaliser l' usage de leurs + véhicules . + Elle aurait également un effet indirect, l' + augmentation des prix des carburants introduisant une forte incitation + pour les constructeurs à proposer des véhicules plus sobres, donc à + réduire la demande pour un niveau et des modalités donnés d' utilisation + des véhicules . +

+

+ Le second type de mesures envisageable consiste à + durcir les normes de consommation pour les véhicules neufs, qui n' ont + pas été modifiées depuis 1990 pour les véhicules de tourisme ( passenger + cars ), et 1996 pour les light trucks . + L' efficacité énergétique moyenne du parc automobile + américain s' était améliorée entre 1979 et 1991, mais stagne depuis + cette date ( Figure 7, p . + L' efficacité des véhicules neufs, tous types + confondus , est aujourd'hui au même niveau qu' en 1982 . + Les Américains utilisent de plus en plus, pour leurs + déplacements quotidiens, des light trucks et autres Sport Utility + Vehicles, dont la consommation moyenne est nettement supérieure aux + véhicules légers traditionnels, et qui sont soumis à des normes moins + sévères . + Cette modification structurelle du parc automobile a + largement compensé le renforcement ponctuel des normes de consommation + des véhicules légers . + Notons que l' effet d' un durcissement des normes + est conditionné par le rythme de renouvellement du parc, et que ce + dernier serait d' autant plus rapide que l' action sur les normes s' + accompagnerait d' une action sur les prix des carburants, dont la hausse + augmente l' incitation économique à se séparer des véhicules les moins + efficaces . +

+

+ Les autres mesures possibles concernent le soutien + au développement et à la commercialisation de technologies alternatives + au moteur à explosion et / ou aux carburants pétroliers . +

+

+ Le rapport Cheney n' envisage pas la possibilité d' + augmenter les taxes sur les carburants . + Cette question est extrêmement sensible aux + Etats-Unis . + Il semble que aucun responsable politique ne soit en + mesure de proposer leur relèvement, encore moins de lui faire franchir + l' obstacle du Congrès . + L' administration Clinton en fit l' expérience au + début de les années 90, qui vit un important projet de taxe sur toutes + les consommations d' énergie ( BTU tax ) laminé par le Congrès, pour n' + aboutir qu' à une modeste augmentation de la fiscalité sur les + carburants . + Le rapport évoque ( chapitre 4 ) la " révision " des + normes de consommation imposées aux constructeurs automobiles ( + Corporate Average Fuel Economy Standards, ou CAFEs ) et l' objectif de + les fixer de manière " responsable ", en sorte d' augmenter l' + efficacité énergétique des véhicules " sans affecter négativement l' + industrie automobile " . + Un récent rapport de l' Académie des sciences a + proposé une amélioration du système en vigueur consistant à attribuer + aux constructeurs qui vont au-delà de la norme des " bons d' économie ", + qu' ils peuvent soit stocker, soit revendre aux constructeurs qui sont + en retard par rapport à la norme - chaque constructeur étant tenu soit + de respecter la norme, soit d' être en possession de bons d' économie + pour un montant équivalent à la différence entre sa performance + effective et la norme . + Ce système fonctionne sur le même principe que le + marché de droits à consommer du carburant ; il s' agit en fait d' un " + marché de droits à ne pas respecter les normes de consommation " . +

+

+ Pour favoriser la pénétration des nouvelles + technologies, le rapport Cheney envisage un crédit d' impôt pour l' + acquisition de véhicules économes ( hybrides, piles à combustibles ) . + Le soutien au programme de piles à combustible pour + les bus est réaffirmé . + On évoque par ailleurs une gestion du trafic urbain + à base de instruments de marché ( type péage, ou permis de circulation + négociables ), qui tendent à faire supporter à l' automobiliste le vrai + coût de sa présence sur la route . +

+

+ Il est évidemment très difficile, vu le niveau de + généralité du rapport Cheney, d' évaluer l' impact potentiel des mesures + destinées à infléchir la consommation de pétrole dans les transports . + De manière générale, toute augmentation + significative de le coût d' utilisation de l' automobile semble être + politiquement impossible aux États-Unis . + L' Administration Clinton avait dû abandonner ses + projets en la matière, tant la taxe sur la consommation énergétique que + le durcissement des normes de consommation . + Le recours aux services rendus par l' automobile + semble revêtir en Amérique une dimension éminemment culturelle . + La compréhension des contraintes spécifiques de la + politique énergétique américaine serait certainement améliorée par des + travaux de nature sociologique sur la place de la voiture ( et avec elle + du pétrole ) dans l' American way of life . + au plan économique, il est vrai que le relèvement + des prix des carburants porterait directement atteinte à la valeur des + actifs détenus par les agents, notamment les véhicules ( les choix d' + investissements ont été faits sur la base de anticipations de prix bas ) + . + Il s' agit d' un problème très classique en économie + de la réglementation ( on parle de coûts " échoués " ) ; dans ce cas, il + est rendu particulièrement délicat politiquement du fait du montant des + actifs en jeu, et de l' importance du groupe social concerné ( les + propriétaires de véhicules automobiles ) . + au printemps 2002, le secrétaire à l' Energie, + Spencer Abraham , a levé les incertitudes du rapport Cheney quant à les + normes de consommation des véhicules, en annonçant officiellement à + Detroit ( capitale de l' industrie automobile américaine ) qu' elles ne + seraient pas relevées . +

+

+ L' automobile semble être la pierre de touche de la + politique pétrolière américaine . + Pour le reste, ce pays n' a pas échappé à la + rationalisation des usages du pétrole et à l' éviction massive de cette + forme d' énergie, que l' on retrouve dans tous les pays de l' OCDE + . +

+ + + + + L' approvisionnement du marché américain : production + intérieure et importations + + + + Prix et coûts : la concurrence entre production + intérieure et pétrole importé + +

+ En 1949, les importations pétrolières des États-Unis + dépassaient pour la première fois leurs exportations . + Depuis cette date, la part du pétrole importé dans + la couverture des besoins des agents américains a augmenté de manière + continue, à l'exception de la période 1978 - 85 ( Figure 10, p . + Pour expliquer cette croissance, absolue et + relative, des importations pétrolières, on évoque couramment " l' + épuisement " des réserves américaines . + Cette analyse demande à être précisée . + La disponibilité relative de la production + intérieure et de le pétrole importé est d'abord une question de coûts et + de prix . + La progression continue de la part de les + importations dans la couverture de la demande reflète la dégradation de + la compétitivité marginale de la production intérieure, laquelle s' + explique par la différence grandissante entre les coûts de développement + aux États-Unis et à l' étranger . +

+

+ L' amorce du déclin de la production intérieure en + 1970 ne modifie pas fondamentalement les données du problème . + Certes, de très nombreux champs dans les 48 États " + continentaux " sont entrés en phase de déclin irrémédiable, en ce sens + que il n' existe probablement aucun niveau de prix auquel les réserves + pourraient être renouvelées . + Mais il existe toujours un niveau de prix auquel la + demande baisserait plus vite que la production intérieure, donc les + importations plus vite que la demande . + L' interdépendance entre les coûts de production, le + prix de le pétrole , le niveau de l' offre domestique et de les + importations n' est pas rompue par l' entrée de nombreux champs + américains dans une phase de déclin " absolu " . +

+

+ La compétition entre production intérieure et + pétrole importé est naturellement influencée par les éventuelles + barrières protectionnistes . + Le protectionnisme pétrolier est une tentation + permanente aux États-Unis, et fut longtemps une réalité . + La mesure la plus radicale consista à mettre en + place des quotas d' importation ( mandatory oil import quotas ), entre + 1959 et 1973 ; ces quotas faisaient suite à les ( soi-disant ) voluntary + oil import quotas ( 1949 - 1958 ), qui avaient eux -mêmes succédé aux + tentatives infructueuses d' administration des importations par les + États fédérés ( en particulier le Texas ) dans les années trente . + Depuis 1982, le marché pétrolier américain est + totalement intégré au marché mondial . + Le prix sur le marché intérieur est le prix mondial + du pétrole brut ; la concurrence entre production intérieure et pétroles + importés est exempte de toute distorsion . +

+ + + + Quatre périodes + +

+ Entre 1949 et 1970, la production pétrolière + américaine ( brut et " condensats " ) est multipliée par deux ; dans le + même temps, la part de la demande couverte par le pétrole importé passe + de 10 % à 23 % . + La croissance de la production intérieure atteste + que le coût de renouvellement du " stock ", c' est-àdire des réserves, + était compatible avec le prix en vigueur à l'époque . + Toutefois, sur l' ensemble de cette période, la + dépense nécessaire à l' ajout d' un baril de réserves à le Moyen-Orient + représente une petite fraction de celle requise aux États-Unis, et cette + fraction diminue . + Le pétrole du Moyen-Orient ( mais aussi du + Venezuela, et d'ailleurs ) exerce donc, à partir de les années + cinquante, une pression concurrentielle très forte sur le marché + américain . + En l'absence de barrières protectionnistes, la + croissance des importations aurait été nettement plus rapide, tant en + valeur absolue que relative . +

+

+ A partir de 1970, toutes les formes d' + investissement susceptibles d' augmenter les réserves de pétrole + connaissent, aux États-Unis, des coûts fortement croissants . + Les évènements de 1973 introduisent de nouveaux + paramètres, en particulier réglementaires . + L' explosion des prix de le brut aurait dû favoriser + un relatif redressement de la production intérieure et une baisse de la + demande, donc une décroissance des importations . + Mais les dispositions législatives prises pour + soulager les raffineurs face à l' augmentation de leurs coûts d' + approvisionnement ( entitlements system ) fonctionnent comme une + subvention aux importations . + Combinée à la réglementation des prix du brut à la + production, ces mesures entravent la diffusion du signal prix et + distordent les incitations : le développement pétrolier intérieur est + ralenti, la demande est artificiellement soutenue . +

+ +

+ Entre 1978 et 1985, deux effets se conjuguent + pour précipiter une chute des importations ( Figure 10, Figure 11 ) + : +

+

+ La compétitivité marginale de la production + intérieure se redresse . + La forte augmentation du prix mondial déclenche + un véritable " boom " des investissements d' exploration et + développement ( dont les résultats sont décevants dans les 48 États + " continentaux " ) . + Elle permet en revanche une rapide et forte + montée en puissance du champ géant de Prudhoe Bay en Alaska, + découvert en 1967 . + Le développement de ce champ était rentable dès + avant le choc pétrolier, mais il fut retardé jusqu' en 1973 par la + bataille politique autour de la construction du pipeline + trans-Alaska . + D'autre part, la libéralisation des prix + pétroliers en 1981 supprime les aides aux puits les moins productifs + et les subventions aux importations liées au système des + entitlements : entre 1981 et 1985, même la production des lower 48 + se redresse aux dépens de les importations . +

+

+ L' ajustement de la demande, longtemps entravé + par la réglementation de les prix , s' effectue brutalement ( - 2 Mb + / j entre 1979 et 1983 ) . +

+ +

+ En conséquence, les importations chutent sur cette + période, tant en valeur absolue ( - 3,8 Mb / j ) que relative ( - 16 + points de part de marché ) . +

+

+ De 1985 à aujourd'hui, la part du pétrole importé + dans la couverture de la demande ne cesse d' augmenter . + La production américaine baisse au rythme de 2 % par + an en moyenne . + Cette baisse ralentit après 1990, grâce notamment à + la forte progression de l' offshore dans le Golfe du Mexique, stimulée + par des mesures fiscales et par les progrès technologiques ( cf . infra + ) . + Les importations ont progressé de plus de 5 % par an + en moyenne sur 15 ans, pour atteindre leur maximum historique en 2000 . + Elles s' élèvent alors à 11 Mb / j, soit 54 % des + besoins de l' économie et de la société américaines ( Figure 10 ) + . +

+ + + + Le rapport Cheney et la stimulation de la production + intérieure + +

+ Le rapport Cheney prévoit, dans son chapitre 5, + plusieurs mesures de stimulation de l' offre pétrolière intérieure : + promotion de la récupération assistée ; développement d' un partenariat + public-privé en vue de l' amélioration des technologies d' exploration ; + extension de la politique d' octroi de licences sur les terres fédérales + ; octroi d' incitations fiscales à l' exploration et au développement + dans les zones " frontières ", les gisements difficiles, trop petits ou + trop risqués pour être rentables aux conditions du marché . + Enfin, la mesure la plus attendue et la plus + controversée consiste à préconiser l' ouverture aux activités + pétrolières de la réserve naturelle nationale d' Alaska ( ANWR ) . + Ces propositions, si elles étaient mises + effectivement en oeuvre , sont -elle de nature à ralentir le déclin de + la production intérieure et la hausse des importations ? + La réponse est certainement négative . +

+

+ Il importe de noter que toutes ces mesures, excepté + l' ouverture de l' ANWR, sont déjà appliquées à des degrés divers . + Il ne s' agit donc au mieux que de les prolonger et + les amplifier . + Le partenariat public-privé en matière technologique + est déjà une réalité, de même que les exemptions aux législations + antitrust pour certaines activité de recherche et développement, + notamment dans l' offshore . + Dès 1993, le gouvernement fédéral a mis en place un + système d' incitation fiscale à l' exploration et développement dans l' + offshore profond, renforcé en 1995 par le Deep Offshore Royalty Relief + Act . + Enfin, la politique de leasing sur terres fédérales + n' a cessé d' être assouplie depuis une quinzaine d' années . + Les réserves pétrolières nationales ( champs situés + sur des terres fédérales et conservés pour servir de réserve stratégique + " naturelle " ) ont été partiellement ou totalement privatisées ( selon + les cas ), et sont donc développées selon une logique purement + commerciale par les compagnies concessionnaires . +

+

+ Toutes ces mesures de stimulation de l' offre + intérieure ( à laquelle il faudrait ajouter la levée , en 1995 , de l' + interdiction d' exporter le brut d' Alaska ) n' ont pas été sans effet : + elles ont contribué au renouveau de la production offshore dans le Golfe + du Mexique, au redressement des investissements d' exploration et + développement en Alaska, et plus généralement au ralentissement de la + baisse de la production pétrolière américaine dans les années 1990 . + Elles ont donc amplifié les effets positifs des + progrès technologiques sur la productivité de l' effort d' exploration + et développement . + La prolongation de ces dispositions et leur + approfondissement éventuel ne peuvent avoir qu' un effet positif sur l' + offre intérieure . + Mais elles ne changeront pas la tendance lourde à la + croissance des importations dans la couverture de la demande, sauf dans + le cas ( improbable ) où celle -ci chuterait fortement dans un contexte + de prix mondial très élevé . +

+

+ Reste le potentiel de l' ANWR . On estime dans les + milieux pétroliers que les ressources récupérables s' élèveraient à 10 + milliards de barils, avec un rythme de production en pointe proche de 2 + Mb / j . + Ces chiffres, ils ils devaient s' avérer exacts - ce + qui est loin de être acquis - sont impressionnants ; ils mettent l' ANWR + au niveau de le North Slope, c' est-à-dire qu' ils en font une " seconde + Alaska " . + Mais l' effet sur le niveau des importations est + impossible à prévoir, car il dépend du prix mondial . + Dans un contexte d' offre excédentaire, le brut de + l' ANWR ferait baisser le prix mondial et se substituerait largement à + du pétrole américain moins compétitif . + Il ne remplacerait du pétrole importé que si les + pays de l' OPEP limitaient leur production pour défendre un prix élevé, + ou si les États-Unis rétablissaient des barrières protectionnistes ( + taxe ou quotas ) afin de maintenir le prix intérieur au-dessus de le + prix mondial . + Le projet de loi de la Chambre de Représentants + prévoit l' ouverture de l' ANWR, mais pas celui voté au Sénat . +

+ + + + Conclusion + +

+ La différence entre les coûts marginaux de + développement à les États-Unis et dans de nombreuses provinces + pétrolières plus compétitives à l' étranger - le Moyen-Orient étant un + cas extrême - est aujourd'hui très importante, et continue d' augmenter + . + Dans ces conditions, le taux de contribution de l' + offre intérieure à l' approvisionnement de les États-Unis sera + principalement déterminé par les politiques pétrolières de l' Arabie + Saoudite, du Koweït, de l' Iran, de l' Irak et du Venezuela, ainsi que + par la capacité de l' industrie pétrolière internationale à renouveler + ses réserves hors de l' OPEP . Les marges de manoeuvre des autorités + américaines sont extrêmement limitées . + L' effet des mesures de stimulation de l' offre est + difficile à appréhender avec précision . + La plus prometteuse d' entre elles , à savoir l' + accélération de l' ouverture de les terres fédérales à les activités + pétrolières est soumise à une forte incertitude politique . +

+

+ On peut donc affirmer avec un degré élevé de + certitude que toute augmentation de la demande de pétrole se traduira + par une augmentation plus que proportionnelle des importations . + Sauf révolution technologique dans le secteur des + transports, une telle augmentation va se produire . +

+ + + + + Les importations pétrolières américaines : structure et + dynamique + +

+ L' importation de pétrole brut et de produits raffinés + est une activité libre aux États-Unis . + Les restrictions administratives sont limitées aux pays + sur lesquels pèsent des sanctions économiques ( Iran et Libye ) . + L' évolution de la structure géographique des + importations américaines reflète donc les arbitrages économiques des agents + américains ( raffineurs, traders, gros utilisateurs de produits pétroliers + telles les compagnies aériennes ), et plus généralement des acteurs du + marché pétrolier mondial . + En fait, l' allocation géographique de l' offre + pétrolière mondiale est largement le produit d' un processus anonyme + impliquant des centaines d' agents économiques cherchant à maximiser la + valeur du pétrole qu' ils possèdent, et / ou à minimiser le coût de leur + approvisionnement . + Le marché américain est une composante de ce système + mondial marchand . + Les expressions du type " les États-Unis importent + davantage du Canada que d' Arabie Saoudite " doivent donc être utilisées + avec précaution . + Ce sont des acteurs privés qui importent, et leurs choix + sont dictés par des considérations de coût et de convenance, en particulier + quant à les caractéristiques techniques des différents bruts et produits + . +

+

+ Depuis le premier choc pétrolier, deux tendances + majeures nous semblent mériter un intérêt particulier : d'une part l' + évolution de la contribution du Golfe persique aux approvisionnements + américains ; d'autre part la régionalisation des importations américaines au + cours de les années 1990 . + On évoquera aussi les développements récents ( 1998-2000 + ), et l' avenir des importations américaines . +

+ + + La contribution du Golfe arabo-persique + +

+ Le Golfe persique est, sur le marché pétrolier + américain, un fournisseur parmi d'autres . + En moyenne, sur une période de 25 ans, les + importations en provenance de cette région couvrent moins de 10 % de la + consommation pétrolière des Etats-Unis ( 13 % en 1999 et 2000 ), et + cette part n' augmente pas ( Figure 13, p . + Les Figure 12 et Figure 14 montrent que le Golfe + occupe dans les approvisionnements extérieurs des États-Unis une place + ni négligeable, ni prépondérante . + Ce qui frappe également dans ces graphiques , c' est + le mouvement d' éviction du Golfe entre 1980 et 1985, suivi d' un retour + au cours de les cinq années suivantes . + De fait, cette région ( c' est-à-dire , sur le + marché américain , principalement l' Arabie Saoudite et l' Irak ) se + singularise moins par le niveau de sa contribution aux importations + américaines que par les fluctuations de sa part dans ces importations + . +

+

+ Ces fluctuations ont une explication simple . + Le pétrole brut s' échange à un prix mondial unique + ( net des coûts de transport et des différentiels de qualité ), + déterminé sur un marché " spot " . + Les pays du Golfe, qui ont à tout moment la + possibilité d' augmenter rapidement leur offre à des coûts représentant + une petite fraction du prix en vigueur ( soit en exploitant plus + intensément leurs capacités installées, soit en les augmentant ), ont + donc + A l' inverse, lorsqu' ils diminuent leur production + ( ou simplement ne l' augmentent pas alors que la demande croît ) pour + défendre un niveau de prix, ils perdent des parts de marché si d'autres + producteurs sont capables de couvrir la demande au prix en vigueur ; + dans le cas contraire le prix augmente . + Entre 1980 et 1985, l' Arabie Saoudite réduit + continuellement sa production pour soutenir le prix dans un contexte de + baisse de la demande mondiale ; cela se traduit par une forte chute des + exportations du Golfe persique vers les États-Unis . + Après 1985, l' Arabie Saoudite s' engage dans une + stratégie de reconquête de ses parts de marché : ses exportations vers + les États-Unis passent de 0,2 Mb / j en 1985 à 1,4 Mb / j en 1989 ( + Figure 15, p . +

+

+ Dans les années 1990 et ceci pour la première fois, + la part du Golfe a baissé alors que les importations américaines + augmentaient . + Pendant cette période, l' offre pétrolière mondiale + ( hors Golfe ) est restée très dynamique, contraignant les producteurs + du Golfe à contenir leurs niveaux de production pour éviter une chute + des prix ( qui s' est finalement produite en 1997 - 98 ) . + La part du Golfe dans les importations américaines a + donc baissé jusque 1997 . + Son redressement entre 1998 et 2000 est entièrement + dû au retour du pétrole irakien sur le marché américain : 700 000 b / j + en 1999 contre 0 en 1996 . +

+

+ On pourrait donc dire que les producteurs du Golfe, + et notamment l' Arabie Saoudite, déterminent largement eux -mêmes l' + évolution de leur part de marché aux États-Unis ( et sur le marché + mondial en général ) . + Il leur suffit de produire davantage pour que cette + part augmente, au prix d' une baisse, éventuellement forte, des cours du + brut . + Sur l' ensemble de la période couverte ici, la + contribution du Golfe à les approvisionnements américains se situe à un + niveau très nettement inférieur à ce que il serait en l'absence de + restriction . + Entre 1949 et 1973, le mécanisme de restriction se + situait aux Etats-Unis ( limitation des importations ) ; depuis 1973, ce + sont les États du Golfe qui limitent leur production . + Si ces producteurs se désintéressaient du prix ( + donc augmentaient leur production jusqu'à ce que le coût d' une unité + supplémentaire et le prix mondial s' égalisent ), le prix du pétrole s' + établirait probablement en dessous de 5 $ et le Golfe couvrirait une + part largement prépondérante des importations américaines, dont le + niveau serait beaucoup plus élevé qu' aujourd'hui . +

+ + + + La régionalisation des approvisionnements extérieurs + + +

+ Les importations en provenance du Canada et de les + pays d' Amérique latine ont augmenté continuellement et assez + régulièrement depuis la fin des années 1970 ( Figure 14, Figure 15 ) . + Le contraste avec les fluctuations du Golfe persique + apparaît de manière saisissante . + En conséquence, on observe un mouvement de + régionalisation des importations américaines . + L' hémisphère occidental ( selon l' expression + consacrée aux États-Unis ) représentait 50 % des importations en 1997, + contre 35 % en 1990 et 20 % en 1980 ( Figure 16, p . 42 ) . + Cette progression a permis de compenser la baisse de + la production américaine pour maintenir autour de 70 % le taux de + régionalisation de l' approvisionnement pétrolier des États-Unis ( + production intérieure comprise ) . +

+ + + + Développements récents + +

+ Face à la chute des prix survenue en 1997 - 98, les + pays de l' OPEP ont décidé de retirer du marché des quantités très + importantes de pétrole ( par exemple 3,5 Mb / j pour la seule année + 2001, et environ 5 Mb / j depuis 1999 ), aidés ponctuellement par le + Mexique et la Norvège, marginalement par le sultanat d' Oman et la + Russie . + Les effets sur le prix mondial ont été très + importants . + Ils sont également fait sentir très directement sur + la structure des importations américaines ( Figure 15 ) . + Le volume en provenance du Venezuela a chuté de plus + de 300 000 b / j entre 1997 et 1999, et la progression des exportations + mexicaines vers les États-Unis, qui avoisinait 10 % par an depuis 1992, + a brusquement stoppé . + Seules les exportations saoudiennes vers les + États-Unis n' ont pas diminué ( à l' inverse de ce qui s' était passé + dans les années 80 ) . +

+

+ La compensation de ces volumes " perdus " est venue + d' Europe et surtout du Canada, pays dont les exportations vers les + États-Unis ont atteint un record historique en 2000, en hausse de 20 % + par rapport à 1999 . + Le voisin du nord est aujourd'hui le premier + exportateur de pétrole vers les États-Unis . + Mais c' est surtout le pétrole irakien qui a + profité, sur le marché américain, des actions de l' OPEP ( le pétrole + exporté sous le contrôle des Nations Unies échappe aux quotas du cartel + ) . + L' Amérique est le premier " client " de l' Irak + dans le cadre de le programme " pétrole contre nourriture " . + Jamais les États-Unis n' avaient importé autant de + pétrole irakien qu' en 1999 et 2000 . +

+ + + + L' avenir des importations américaines + +

+ Les projections du DOE anticipent une modification + sensible de la structure des importations pétrolières américaines au + cours de les vingt prochaines années . + Les importations en provenance du Golfe persique + représenteraient près de 20 % de la consommation en 2020, contre 13 % + aujourd'hui . + Elles progresseraient donc plus rapidement que le + total des importations, croissant elles -mêmes plus vite que la demande + . + Cette tendance reflète la croissance de la + contribution du Moyen-Orient à l' offre pétrolière mondiale . +

+

+ On ne peut discuter ici dans le détail ces + projections . + On fera simplement deux remarques . + La première est que la capacité des modèles à + appréhender correctement l' évolution de l' offre " hors Golfe ", et + même " hors OPEP ", est incertaine . + des facteurs comme les progrès technologiques, l' + évolution de la fiscalité et de le cadre juridique de les + investissements , qui ont un impact tout à fait décisif sur les coûts et + les risques assumés par les compagnies pétrolières , donc sur les + décision sont très difficiles à intégrer dans une approche modélisée . + La seconde remarque est que les modèles traitent en + général la production du Golfe persique ( et parfois de l' OPEP ) comme + un volume résiduel : elle couvre la différence entre la demande mondiale + et la production " hors Golfe " ( le cas échéant " hors OPEP " ) . + Or le paysage énergétique en 2020 sera très + différent selon que les pays du Golfe ( auxquels il faut ajouter le + Venezuela et la Libye ) adopteront, comme ils le font depuis trente ans, + une politique de limitation de leur production en vue de la défense d' + un niveau de prix, ou que s' enclenchera une course aux parts de marché + au sein de l' OPEP . Parmi les facteurs qui pourraient favoriser l' + option concurrentielle, citons la levée des sanctions sur l' Irak ou la + défection d' un membre important de l' OPEP, quittant l' organisation de + fait ou de droit . + A l' inverse, la capacité de l' OPEP à associer + durablement de nouveaux producteurs à son action ( Mexique , Norvège , + Russie ) , éloignerait le risque d' un éclatement du cartel . +

+

+ Les incertitudes sont donc très importantes . + Le volume de production que les principaux modèles + attribuent à le Golfe persique en 2020 correspond à un doublement des + capacités par rapport à 2000 ( on passerait en gros de 20 à 40 Mb / j ) + . + Les prévisions de prix varient mais n' anticipent + pas d' augmentation significative, en termes réels, sur les vingt + prochaines années . + Si les États du Moyen-Orient n' effectuaient pas les + investissements requis ( rappelons que les capacités de production dans + le Golfe n' ont pas augmenté depuis 30 ans ), le prix du pétrole + pourrait être nettement plus élevé, la demande plus faible, et la + production " hors Golfe " plus soutenue . + Les importations américaines seraient alors plus + faibles que ne l' anticipent les modèles et nettement moins concentrées + sur le Moyen-Orient . + A l' inverse, si le processus concurrentiel s' + enclenchait entre producteurs à coûts de production très bas, le prix s' + effondrerait, stimulant la demande et déprimant la production " hors + Golfe " . + Les importations américaines seraient encore plus + fortes qu' escompté, ainsi que la part du Moyen-Orient dans les + approvisionnements extérieurs . +

+ + + + + Conclusions + +

+ On a souligné plus haut que les facteurs qui + détermineront le niveau des importations pétrolières américaines échappent + largement au gouvernement des États-Unis . + Cette conclusion vaut également pour la structure + géographique des approvisionnements . + Les décisions les plus structurantes , qui détermineront + la contribution de les provinces les plus compétitives à la couverture de la + demande mondiale , donc le niveau de les prix , seront prises par les + gouvernements des pays du Moyen-Orient et du Venezuela . + Elles le seront soit dans le cadre coopératif de l' + OPEP, soit individuellement, soit, et c' est le plus probable, dans un + entre-deux où les décisions collectives viendront consacrer les options + individuelles de quelques-uns . +

+

+ Face au poids des tendances lourdes, les marges de + manoeuvre des politiques publiques américaines sont réduites, quoi qu' en + disent certains responsables de l' administration et du Congrès . + Le rapport Cheney annonce la continuation et l' + approfondissement d' une politique d' offre, donnant à l' industrie + pétrolière toutes les chances de découvrir, développer et produire les + ressources pétrolières intérieures . + Cette politique contribuera de manière très limitée à l' + objectif de réduire la " dépendance " pétrolière extérieure . + De ce point de vue, une action sur la demande de pétrole + aurait un impact potentiel supérieur ( en particulier l' augmentation des + taxes sur les carburants et l' amélioration de l' efficacité énergétique des + véhicules automobiles . ) Le rapport Cheney reste extrêmement prudent dans + ses orientations en matière de gestion de la demande de pétrole liée au + transport . +

+

+ La tendance la plus probable est que les importations + pétrolières américaines vont continuer d' augmenter au cours de les vingt + prochaines années, vont couvrir une part croissante de la demande + intérieure, et seront plus concentrées sur les pays du Moyen-Orient . + L' intensité de ces évolutions est soumise à forte + incertitude . +

+

+ Reste à étudier l' impact d' un approfondissement de la + " dépendance " sur la sécurité énergétique des Etats-Unis, question traitée + dans le second volet de ce travail . +

+ + + + + SECTION 2 . + POLITIQUE PETROLIERE AMERICAINE ET SECURITE ENERGETIQUE + + + + + Le lien entre dépendance pétrolière et sécurité + énergétique : analyse critique + +

+ La croissance des importations dans la couverture de la + demande pétrolière , qui va se poursuivre au cours de les années et + décennies à venir , est très souvent décrite comme menaçant la " sécurité + énergétique " des Etats-Unis . + Même s' ils ne proposent pas d' atteindre l' + autosuffisance énergétique ou pétrolière, le rapport Cheney comme les + propositions de loi votées à la Chambre et à le Sénat en 2001 et 2002 + reprennent à leur compte cette analyse , et établissent explicitement une + corrélation entre objectif de sécurité et objectif de limitation ( ou de + réduction ) de la dépendance . + Une appréciation rigoureuse du fonctionnement du marché + pétrolier montre au contraire que la sécurité énergétique, quel que soit le + contenu précis qu' on lui donne ( disponibilité physique des + approvisionnements, niveau et stabilité des prix, exposition aux crises ), + est quasi indifférente au niveau de les importations pétrolières, au taux de + dépendance extérieure, et à la provenance géographique du pétrole . +

+ + + Une donnée fondamentale : le marché pétrolier est + intégré + +

+ Toute discussion sur la sécurité énergétique et les + approvisionnements pétroliers doit partir de cette réalité : le pétrole + est une matière première " fongible " échangée sur un marché mondial + techniquement et économiquement intégré . + L' équilibre entre offre et demande est un équilibre + mondial, qui détermine un prix mondial révélé par des marchés " spot " + . +

+

+ Le marché est techniquement unifié car le pétrole se + transporte sur longues distances à des coûts relativement faibles : + environ 10 $ par tonne par exemple entre le Golfe persique et les grands + marchés de consommation, soit environ 1,4 $ / baril . + La plupart des bruts n' ont pas de marchés régionaux + strictement captifs et peuvent être raffinés en Europe, aux Etats-Unis + ou en Asie ( même si certaines caractéristiques physico-chimiques + limitent les possibilités de substituer rapidement un brut à un autre + dans certaines raffineries ) . + La " substituabilité " de les différents bruts dans + les raffineries américaines a augmenté ces dernières années à la faveur + de travaux de modernisation de l' appareil de raffinage . + Ainsi, les opérateurs de marché ( les traders ) + peuvent effectuer des arbitrages afin de profiter des différences de + prix entre les marchés locaux, différences qui ne peuvent donc se + prolonger dans le temps : l' unité technique du marché induit son unité + économique . + Une fois déduits les coûts de transport et les + différentiels de qualité ( teneur en soufre, gravité ), il existe un + seul prix mondial du pétrole brut . +

+

+ L' allocation de l' offre de pétrole entre les + demandeurs se fait par un processus purement marchand, anonyme, proche + de celui que décrivent les manuels de microéconomie . + Ce sont les acheteurs individuels ( traders, + raffineurs ) qui sont en concurrence pour s' approvisionner, et non les + Etats ou les économies nationales . + Le mécanisme des prix, qui répartit le pétrole entre + les milliers de consommateurs effectifs et potentiels , transcende les + frontières : les agents américains sont en concurrence entre eux comme + avec les agents européens, sud-américains, asiatiques et autres . +

+

+ Une autre manière d' exprimer l' idée d' un marché + mondial intégré consiste à parler de " one great pool " . + L' image est due à M. Adelman, qui voit le marché + pétrolier comme une " grande bassine ", dans laquelle se déversent + toutes les productions - quelle que soit leur localisation géographique, + qu' elles donnent lieu à échange international ou non - et dans laquelle + puisent tous les consommateurs . + Si cette représentation correspond à le + fonctionnement réel de le marché , alors les prix doivent évoluer de + manière identique sur tous les marchés locaux, et tendre vers un prix + unique ( net des coûts de transport ) . + Les tests économétriques effectués ont largement + confirmé l' hypothèse du one great pool, ou du marché intégré . + Ils montrent en outre que l' intégration a fortement + progressé à la faveur du développement de nouveaux modes de + commercialisation, en particulier de la multiplication des instruments + financiers dérivés ( futures, swaps, options ) permettant d' optimiser + les stratégies d' approvisionnement en facilitant les arbitrages dans le + temps et dans l' espace . + Le marché pétrolier est devenu un marché de " + commodité " comme un autre : entre l' amont et l' aval de l' industrie, + forcément localisés, s' interpose un " midstream " autonome et + mondialisé, qui assure par des mécanismes purement marchands l' + optimisation des flux physiques et la révélation en temps réel de prix + spot et à terme, sur la base desquels les agents effectuent leurs + décisions . +

+ + + + Qu' est -ce qu' une crise pétrolière ? + +

+ Les mécanismes qui viennent d' être décrits + impliquent qu' il ne peut exister de rupture physique dans les + approvisionnements pétroliers d' une région ou d' un pays quelconque . + Une crise pétrolière, même lorsqu' elle a pour cause + la défection ( accidentelle ou volontaire ) d' un producteur , se + manifeste toujours par une hausse des prix, ressentie par tous les + consommateurs de pétrole où que ils soient dans le monde . + Si on laisse fonctionner le mécanisme des prix, c' + est-à-dire qu' on laisse monter les cours, les arbitrages - ou, plus + précisément , les anticipations sur les arbitrages - diffusent + instantanément l' augmentation sur tous les marchés . + Les mécanismes marchands fonctionnent donc comme une + machine à transformer une rupture physique d' approvisionnement ( qui + est un phénomène local ) en une hausse du prix ( qui est un phénomène + mondial ) . +

+

+ Signalons que la hausse des prix, qui est le + symptôme de la pénurie, est aussi le principal remède à la pénurie . + Elle " signale " aux consommateurs qui le peuvent + qu' ils ont intérêt à s' effacer, partiellement ou entièrement ; elle " + signale " en outre aux producteurs qui le peuvent qu' ils ont intérêt à + produire plus . + La hausse des prix est donc le moyen par lequel le + marché diffuse à tous les agents concernés l' information sur la rareté + relative du pétrole, et engendre les incitations à adopter des + comportements individuels contribuant à rétablir l' équilibre entre + offre et demande mondiales . + Pour toutes ces raisons, la liberté des prix du + pétrole, surtout en temps de " crise " , est un élément central de toute + politique pétrolière rationnelle . +

+ + + + Un embargo pétrolier est -il possible ? + +

+ Un autre corollaire de ce constat fondamental sur l' + intégration de le marché pétrolier mondial est que les embargos + sélectifs ne constituent pas une menace crédible . + Par exemple, il n' est pas possible pour l' Arabie + Saoudite, ou pour tout autre producteur ou groupe de producteurs, de + restreindre ou de stopper ses exportations vers les Etats-Unis . + Admettons, par hypothèse, qu' il soit possible d' + interdire aux cargos ayant chargé du pétrole saoudien de le livrer aux + Etats-Unis ( ce qui suppose un accompagnement maritime de tous les + pétroliers qui chargent en Arabie Saoudite ) . + Les raffineurs américains touchés par l' embargo - + ceux qui raffinent habituellement 0 du brut saoudien - se retourneraient + vers le marché spot pour compenser les approvisionnements manquants . + Ils obtiendraient tout le pétrole pour lequel ils + sont prêts à payer, sachant que le prix spot augmenterait brutalement du + fait de leur comportement : le marché transformerait une pénurie + physique concernant quelques dizaines d' agents en une hausse de prix + ressentie par des milliers . +

+

+ Sur cette base, deux scénarios sont possibles . sont + possibles . + Soit l' Arabie Saoudite maintient son niveau global + d' exportations et se contente " d' interdire " toute livraison aux + Etats-Unis ; dans ce cas la hausse des prix serait limitée au temps + nécessaire à la réorganisation des circuits de commercialisation vers l' + Amérique du Nord . + Soit l' Arabie Saoudite réduit ses exportations + totales de le montant habituellement livré à les Etats-Unis ; l' embargo + s' apparente alors à une réduction de l' offre mondiale et la durée de + la hausse des prix dépend du temps nécessaire aux autres producteurs + pour prendre la part de marché abandonnée par l' Arabie Saoudite . + Dans les deux cas les conséquences ressenties + spécifiquement par les agents américains, par exemple sous forme de + pénuries physiques , seraient faibles ou nulles ( à condition que il n' + y ait pas d' entrave à le libre fonctionnement de le marché : ni + réglementation de le prix , ni allocation administrative de le pétrole ) + . sous forme de pén s physiques, seraient faibles ou nulles ( à + condition que il n' y ait pas d' entrave au libre fonctionnement du + marché : ni réglementation du prix, ni allocation administrative du + pétrole ) . + De manière générale, si un Etat exportateur souhaite + " punir " un Etat importateur ou faire pression sur lui, il ne peut le + faire que de manière non sélective, en faisant supporter à tous les + consommateurs une hausse du prix mondial . +

+

+ Historiquement, l' embargo pétrolier sélectif n' a + été tenté qu' une seule fois, en 1973, par les producteurs arabes de l' + OPAEP, à l'encontre des Etats-Unis et des Pays-Bas . + Cet embargo, contrairement à une légende tenace , n' + a eu aucun effet direct notable - même s' il a contribué à engendrer des + comportements de panique, aggravés par le contrôle des prix sur le + marché américain . + Il n' obtint d'ailleurs aucun résultat politique . + Depuis les années quatre-vingt, le phénomène des + embargos fonctionne en sens inverse : les Etats-Unis interdisent l' + importation de pétrole libyen ( depuis 1982 ) et iranien ( depuis 1980 + ), et l' ONU administre les exportations irakiennes dans le cadre de un + programme dit " pétrole contre nourriture " ( depuis 1991 ) . + Pour l' Iran et la Libye, l' embargo est tout aussi + inefficace dans ce sens que dans l' autre : son effet mécanique est d' + augmenter les importations américaines en provenance de autres pays et + les exportations libyennes vers l' Europe, iraniennes vers l' Asie . + Pour ces deux pays ( et surtout pour l' Irak ), la + prohibition des investissements d' exploration et production est un + problème plus sérieux, mais extérieur à notre sujet . +

+ + + + De la dépendance extérieure à la concentration de l' + offre + +

+ Une fois acquise l' idée que le marché pétrolier est + intégré mondialement, on comprend que le lien entre dépendance + extérieure et sécurité énergétique doit être nettement relativisé . + Les conséquences pour les Etats-Unis d' une rupture + dans l' offre pétrolière quelque part dans le monde ne sont pas liées au + niveau de les importations en provenance de la région concernée, ni à la + part des importations dans l' approvisionnement du marché américain . + Une crise pétrolière se manifeste par une hausse du + prix mondial, et le prix sur le marché américain est le prix mondial du + pétrole . + La véritable " dépendance " est donc celle de l' + économie américaine à l'égard de le pétrole, plus exactement du marché + pétrolier mondial, et non des importations, du Moyen Orient ou de l' + Arabie Saoudite . +

+

+ La sensibilité de l' économie américaine à une crise + pétrolière n' est pas liée au taux de dépendance extérieure ; en + revanche, le degré de concentration de l' offre pétrolière mondiale est + une variable importante de la sécurité énergétique . + La gravité d' une crise pétrolière est déterminée + par le rapport entre le volume d' offre qui vient à manquer et le total + de l' offre mondiale . + La sécurité énergétique des consommateurs de pétrole + ( où que ils se trouvent ) est donc renforcée par la diversification + géographique de la production pétrolière mondiale et, réciproquement, un + mouvement de relative concentration augmente les risques . + Le risque est d' autant plus élevé que l' offre est + concentrée sur des pays ou régions où la probabilité d' une rupture de + la production est élevée . +

+

+ Depuis plus de 25 ans, l' offre pétrolière mondiale + s' est profondément diversifiée ; elle l' est aujourd'hui beaucoup plus + qu' à aucune autre époque de l' histoire pétrolière . + Entre 1945 et 1973, la production du Moyen-Orient + augmentait beaucoup plus vite que la production mondiale : la part de + cette région est passée de 7 % en 1945 à 40 % en 1973 . + Après avoir nettement baissé dans les années 1980, + cette part est revenue aujourd'hui à 40 % et semble se stabiliser depuis + le début des années 1990 . + Depuis 1985, les prévisions d' un fort mouvement de + re-concentration de l' offre pétrolière sur le Moyen-Orient ont été + démenties . + Toutefois, les principales projections disponibles + aujourd'hui ( par exemple l' International Energy Outlook de l' Energy + Information Administration , le World Energy Outlook de l' Agence + Internationale de l' Energie ) montrent encore une forte progression de + la part de le Golfe persique dans l' offre pétrolière d' ici à 202049 . + La variable clé, en dehors de l' évolution de la + demande , est la capacité de l' industrie pétrolière internationale à + maintenir le rythme de développement de la production dans le segment + concurrentiel du marché mondial . + Cette capacité dépend de plusieurs facteurs parmi + lesquels : +

+ +

+ Les évolutions technologiques en exploration et + production, qui font reculer la frontière des pétroles " non + conventionnels " en baissant les coûts dans l' offshore ultra + profond, les bruts extra lourds, les sables asphaltiques et les + schistes bitumineux +

+

+ La qualité des institutions politico-juridiques + dans les pays en développement les plus actifs sur le marché des + permis, en Afrique subsaharienne, Amérique latine, en Russie ou Asie + centrale ; +

+

+ L' évolution du climat général des relations + internationales, qui influera positivement ou négativement sur le + développement d' un régime juridique international favorable aux + investissements énergétiques, et sur la construction d' + infrastructures de tran +

+

+ Enfin, naturellement, le déplacement éventuel de + la " frontière " du secteur concurrentiel, notamment l' ouverture + plus large de pays comme le Venezuela, la Libye, la Chine ou même + les pays du Golfe persique . +

+ + + + + Conclusion + +

+ Il ressort de cette analyse que la réduction de la + dépendance pétrolière, à supposer qu' elle soit possible, ne constitue + pas un objectif raisonnable . + Les Etats-Unis se priveraient des gains à l' échange + avec les producteurs les plus compétitifs, sans compensation notable en + matière de sécurité énergétique ; ils n' obtiendraient en particulier + aucune réduction notable de la sensibilité de l' économie américaine aux + crises pétrolières . + Dans un contexte où le marché pétrolier est intégré + mondialement, les politiques de sécurité efficaces sont des politiques + de construction et de sécurisation du marché, et non des politiques de + limitation du recours au marché ( réduction de la demande ou des + importations ) . + C' est sur la base de ces conclusions que nous + allons étudier l' évolution de la politique pétrolière américaine depuis + les années 1920 . +

+ + + + + La politique pétrolière des Etats-Unis avant 1980 + + + + 1920 - 1973 : cinquante ans d' interventionnisme + pour protéger les producteurs + + + + Contrôle de la production intérieure : la + proration + +

+ L' Amérique est sortie de la première guerre + mondiale avec le souci aigu d' une possible " dépendance pétrolière + " . + C' est alors que furent créées les Naval + Petroleum Reserves, champs pétroliers fédéraux maintenus en " + réserve " pour assurer, en cas de guerre, l' approvisionnement de la + marine . + C' est aussi à cette époque que la diplomatie + américaine entreprit d' obtenir des Britanniques et des Français l' + entrée des compagnies américaines dans les zones les plus + prometteuses, notamment en Mésopotamie - politique de l' Open Door + qui devait aboutir à l' entrée de Jersey Standard ( Exxon ) et + Socony ( Mobil ) dans la Turkish Petroleum Company, avant que ce + consortium ne referme la porte du Moyen-Orient par le célèbre accord + de la " ligne rouge ", en 1928 . +

+

+ Mais l' anticipation de la pénurie fit + rapidement place à la difficile gestion de l' abondance avec l' + entrée en production, après 1925, des découvertes géantes effectuées + en Oklahoma ( champ de Seminole ) et, surtout, au Texas ( champ de + l' East Texas ) . + Ces découvertes géantes se conjuguèrent à la + crise de 1929 pour précipiter un effondrement des prix qui heurta + très durement l' industrie pétrolière, en particulier les milliers + de petits producteurs qui opéraient les puits les moins productifs . + Les autorités de ces deux États réagirent en + édictant des législations destinées à limiter la " surproduction " + et le " gaspillage " . + Ce fut le début d' un vaste effort + politico-juridique, relayé par les pouvoirs fédéraux dans les années + 1930, qui mit fin à l' ère concurrentielle de l' histoire pétrolière + américaine . + Du milieu des années 1920 au début de les années + 1970, l' industrie pétrolière vécut sous le régime de la " proration + " ; tous les puits, à l'exception de les moins productifs, se + voyaient octroyer des quotas de production définis au niveau de les + États ; le commerce inter-étatique était strictement contrôlé et + limité . +

+

+ Pour justifier le maintien de ce régime né dans + des circonstances historiques très particulières, on continua d' + invoquer pendant près de cinquante ans la lutte contre la " + surproduction " que générerait nécessairement la libre concurrence + dans l' industrie pétrolière . + Les meilleurs économistes du pétrole ( P. + Bradley et M. Adelman , entre autres ) ont montré que la libre + concurrence eut été tout à fait praticable, en particulier si on + avait modifié le régime juridique de propriété sur les ressources et + / ou imposé des règles d' unification des réservoirs . + Le système de proration fut maintenu car un + équilibre politique durable s' était formé en sa faveur : les petits + producteurs étaient les grands gagnants ; pour les majors le manque + à gagner local ( aux Etats-Unis ) était largement compensé par le + soutien qu' apportait le contrôle du marché américain ( et les + quotas d' importations, cf . infra ) à leurs accords anti + concurrentiels au plan mondial ; et les milieux politiques, tant + fédéraux qu' étatiques et même locaux, se partageaient les + prérogatives liées à l' administration d' un système très complexe - + et, pour certain +

+

+ au plan économique, la proration généra une + augmentation du volume global de rentes par rapport à une situation + concurrentielle, et une redistribution de ces rentes vers les petits + producteurs d'une part, l' administration d'autre part . + Par ailleurs, les quotas entraînaient l' + apparition de capacités de production inutilisées ( exactement + comme, plus tard, les quotas de l' OPEP ), qui sont un facteur d' + instabilité du marché . + Enfin, les puits les moins productifs étant + exempts de quotas , les petits producteurs avaient intérêt à forer + toujours plus afin de gagner artificiellement des parts de marché + aux dépens de les puits plus productifs . + Motivé par la lutte contre un " gaspillage " + conjoncturel, le système de proration en généra un beaucoup plus + structurel, et de grande ampleur, tout en augmentant le coût de l' + approvisionnement pétrolier américain . +

+ + + + Contrôle des importations + +

+ Le contrôle des importations pétrolières + représente l' autre face de l' interventionnisme pétrolier américain + . + Dès les années 1930, et plus encore après 1945, + le pétrole du Venezuela et de le Mexique , puis de le Moyen-Orient , + exerçait une forte pression sur le marché intérieur américain . + La mise en place de barrières protectionnistes + s' imposait comme une nécessité sous peine de ruiner le système de + proration : les deux faces de l' interventionnisme pétrolier sont + donc étroitement liées . + Concrètement, la protection prit la forme de + quotas et de taxes . + Les quotas furent d'abord " volontaires " ( 1949 + - 1958 ), puis obligatoires dans le cadre de le Mandatory Oil Import + Program ( 1959-1973 ) . + En 1932, le Revenue Act imposa, pour la première + fois, des taxes sur les importations pétrolières ( pétrole brut et + certains produits raffinés ) ; elles furent progressivement réduites + à la faveur d' accords avec le Venezuela et le Mexique, et de la + signature du GATT en 1947 . + Cette forte réduction des taxes fut à l'origine + de la réglementation par les quantités ( quotas ) à partir de 1949 . + Les taxes ne furent pas pour autant abolies, et + furent réorganisées en 1962 dans le cadre de le Trade Expansion Act + . + La pénétration du pétrole importé fut néanmoins + très importante sur cette période ( cf . + Figure 10, p . + 31 ) ;_NEW_ elle eut été nettement supérieure + en situation de libre-échange . +

+ + + + Conclusion + +

+ Les cinquante années qui précèdent les chocs + pétroliers représentent une période de forte intervention publique + dans le fonctionnement du marché américain . + La réglementation de la production intérieure et + le contrôle des importations sont les deux faces, inséparables, d' + une même politique consistant à contraindre le processus + concurrentiel pour protéger les intérêts des producteurs " + indépendants ", en particulier les moins efficaces d' entre eux, + mais aussi, indirectement, les intérêts des grandes compagnies + engagées par ailleurs dans des accords de contrôle du marché mondial + . + Il s' agit d' une politique destinée à renforcer + la " sécurité économique " de l' industrie pétrolière américaine + plus que la sécurité énergétique du pays, bien que les mesures + protectionnistes aient été, dès les années trente, formellement + justifiées à l' aune de considérations de " sécurité nationale " - + alors même que les Etats-Unis exportaient, en 1932, plus de pétrole + qu' ils n' en importaient et que les importations représentaient, en + 1962, moins de 20 % de la consommation totale . +

+ + + + + 1973-1980 : effets pervers de la réglementation + destinée à protéger les raffineurs et les consommateurs + +

+ Les années 1970 furent un prolongement des cinquante + ans d' interventionnisme, dans une conjoncture radicalement différente : + il s' agissait désormais de lutter contre la hausse des prix et non plus + de prévenir leur baisse . + Dès avant 1973, les prix du pétrole étaient affectés + par les mesures générales de lutte contre l' inflation, dans le cadre de + le Economic Stabilization Act ( 1970 ) . + La période ouverte par la crise pétrolière de + 1973-1974 fut marquée par une forte activité en matière de politique + énergétique, mais aussi par beaucoup d' erreurs et une certaine + confusion . + Après le premier choc pétrolier, le président des + Etats-Unis affirmait solennellement que son pays atteindrait l' + indépendance énergétique en 1980, et que cette quête représentait " l' + équivalent moral de la guerre " . + Cet objectif hautement improbable ne fut pas + atteint, loin de là : les distorsions introduites par le contrôle des + prix devaient conduire à une explosion des importations, qui + augmentèrent de près de 50 % entre 1974 et 1978 . + Côté législatif, le nombre de textes est + impressionnant : Emergency Petroleum Allocation Act ( 1973 ), Energy + Policy and Conservation Act ( 1975 ), Energy Conservation and Production + Act ( 1976 ), National Energy Act ( 1978 ) . +

+

+ A la fin de la période, les dispositifs de contrôle + des prix, d' allocation physique de le pétrole et de subventions + croisées entre raffineurs avaient atteint un très haut degré de + complexité . + Leur objectif était de protéger les raffineurs et + les consommateurs contre la hausse des prix mondiaux . + Ils engendrèrent des effets pervers massifs ( + sous-production, stimulation de la demande, subvention des importations, + pénuries locales ... ) et furent largement à l'origine des " files d' + attente " qui symbolisèrent, aux Etats-Unis, les crises pétrolières des + années 1970 . + En 1978 et face à les conséquences très + déstabilisatrices de la réglementation en vigueur, l' administration + Carter réussit à faire voter une loi prévoyant la libéralisation + progressive des prix du pétrole . + L' élection de R. Reagan devait accélérer + brutalement le calendrier, mais aussi l' approfondir . +

+ + + + + La politique pétrolière des Etats-Unis depuis R. Reagan + + +

+ A partir de l' élection de R. Reagan à la présidence, la + politique pétrolière des Etats-Unis allait rompre avec 60 ans d' + interventionnisme motivé par des objectifs divers, ayant généré des mesures + contradictoires et, pour beaucoup d' entre elles, désastreuses au plan de l' + efficacité économique et / ou de la sécurité énergétique . + La politique conduite par l' administration Reagan était + inspirée par l' idée que l' efficacité et la sécurité énergétiques ne s' + obtiennent pas contre les forces du marché, mais en s' appuyant sur elles . + Cette idée-force prenait à contre-pied l' opinion + dominante dans les milieux politiques à l'époque, non seulement aux + Etats-Unis mais dans tous les grands pays industrialisés et au sein de les + organisations internationales . + On classera ici en trois grandes catégories les actions + accomplies ou initiées par l' administration Reagan : libéralisation du + marché, sécurisation du marché, construction du marché . +

+ + + Libéralisation du marché pétrolier intérieur + +

+ R. Reagan prononça son discours inaugural le 20 + janvier 1981 ; le 28 janvier, il signait l' Executive Order n° 12287 ( + le premier de son mandat ), dont la première section dispose : " All + crude oil and refined petroleum products are exempted from the price and + allocation controls adopted pursuant to the Emergency Petroleum + Allocation Act of 1973, as amended . + The Secretary of Energy shall promptly take such + action as is necessary to revoke the price and allocation regulations + made unnecessary by this Order . " L' Executive Order prenait effet le + jour même . +

+

+ Le Congrès ne désarma pas et en mars 1982 le Sénat + vota le Standby Petroleum Allocation Act, qui octroyait au Président le + pouvoir d' instaurer, en cas de crise, un contrôle des prix et des + mesures d' allocation administrative du pétrole et des produits . + R. Reagan opposa son veto à cette loi le 20 mars + 1982 . + Le président écrit, dans sa lettre de " retour sans + approbation " transmise au Sénat : " this legislation grew from an + assumption, which has been demonstrated to be invalid, that giving the + Federal Government the power to allocate and set prices will result in + an equitable and orderly response to a supply interruption . + We can all still recall that sincere efforts to + allow bureaucratic allocation of fuel supplies actually harmed our + citizens and economy, adding to inequity and turmoil . " Face à une + rupture d' approvisionnement, c' est au contraire le libre + fonctionnement du marché ( " free trade among our citizens " ) qui, + précise le président, est le plus à même de réduire le coût supporté par + l' économie américaine . + Sur ce point, R. Reagan semble avoir été fermement + convaincu par les démonstrations des économistes selon lesquelles le + marché libre est toujours supérieur à l' allocation administrative, même + ( et surtout ) en temps de crise . +

+

+ La déréglementation du marché pétrolier américain + correspond aussi à une réintégration complète dans le marché mondial . + A partir de 1982, le prix intérieur est à nouveau + strictement aligné sur le prix mondial ( voir Figure 1, p . + Au cours des deux mandats de R. Reagan la + faible_NEW_ Reagan la faible taxe sur les importations n' a pas été + supprimée, mais l' administration a résisté, à plusieurs reprises, à de + fortes pressions du Congrès pour l' augmenter de manière significative . + Le decontrol américain a également eu un effet non + anticipé, sur les structures du marché pétrolier international : elle a + accéléré la substitution de transactions de court terme aux contrats de + long terme et la généralisation de la référence au prix spot . + Pleinement exposés aux aléas du marché mondial ( + jusque-là atténués par le contrôle des prix et les mécanismes de + redistribution physique ), les raffineurs américains ont modifié leurs + pratiques commerciales ; les activités de trading ont explosé aux + Etats-Unis au début de les années quatre-vingt, et le NYMEX a lancé son + contrat à terme de pétrole brut en 1983 ( après avoir lancé, en 1978, + les contrats à terme de heating oil ) ( voir Figure 18, p . +

+

+ Les gouvernements successifs, républicains et + démocrates , ne sont pas revenus sur la réforme fondamentale initiée par + l' administration Reagan . + Dans les années 1990, la politique pétrolière de l' + administration Clinton ( largement " encadrée " , il est vrai , par un + Congrès républicain ) fut une politique libérale . + Il n' y eut aucun retour sur la déréglementation du + marché pétrolier . + Parmi les mesures d' inspiration libérale prises au + cours de cette période, on peut citer la levée de l' interdiction d' + exporter le brut d' Alaska, l' accélération du leasing dans l' offshore + fédéral, les exemptions de royalty sur l' offshore profond ( Deep + Offshore Royalty Relief Act ), ou encore la privatisation ( partielle ) + des Naval Petroleum Reserves . +

+ + + + Sécurisation du marché pétrolier + +

+ La libéralisation du marché intérieur s' est + accompagnée de la mise en place d' un important dispositif public de + sécurisation du marché . + Il s' agit du second pilier de la politique + pétrolière américaine mise en place sous l' administration Reagan . + On peut regrouper dans cette catégorie des mesures + aussi différentes que la mise en place de la Strategic Petroleum Reserve + d'une part, la création d' une force d' intervention rapide au + Moyen-Orient ( la Rapid Deployment Force ) d'autre part . +

+

+ La Strategic Petroleum Reserve ( SPR ) fut crée dans + le cadre de l' EPCA à la fin de 1975 mais resta " virtuelle " pendant + cinq ans, en raison de dysfonctionnements administratifs et surtout d' + un manque de volonté politique . + Les pays exportateurs, et notamment l' Arabie + Saoudite, ont dénoncé la SPR dès sa création, et menacé les Etats-Unis + de restreindre leur production si elle était mise en place . + En 1978, un accord secret entre le président Carter + et les Saoudiens avait " échangé " le non remplissage de la SPR contre + le maintien d' un " haut " niveau de production . + A la fin de 1980, la SPR ne contenait que 107 + millions de barils de pétrole . + L' administration Reagan allait faire du remplissage + une priorité de sa politique pétrolière, complémentaire de la + libéralisation du marché intérieur . + A la fin du premier mandat de R. Reagan le_NEW_ + Reagan le volume stocké était de 450 Mb, et 560 Mb fin 1988 - niveau + auquel on est encore aujourd'hui ( voir Figure 19, p . + Le rythme moyen de remplissage était de 77 000 b / j + entre 1976 et 1980 ; il est passé à 290 000 b / j en 1981 ( année + fiscale ) et 215 000 b / j en 1982 . + 80 % du pétrole stocké dans la SPR l' a été sous + Reagan, dont plus de 60 % entre 1981 et 1984 . +

+

+ Le renforcement de la présence militaire américaine + dans le Golfe Persique répondait certainement à des considérations + stratégiques plus larges que la seule prévention d' une rupture de l' + approvisionnement pétrolier mondial . + La création de la RDF venait après l' invasion + soviétique en Afghanistan et s' inscrivait dans le cadre de la " + doctrine Carter " ( sanctuarisation du Moyen-Orient ), qui n' est pas + réductible à une politique énergétique . + Toutefois, cette dimension était certainement + présente . + La logique est alors la même que pour la SPR, même + si l' instrument est très différent . + Accepter que l' approvisionnement pétrolier repose + sur un marché mondialisé , concurrentiel et dominé par les transactions + de court terme , supposait la mise en place d' une sécurisation en + amont, ou " par le haut ", dont le coût s' apparente à une assurance + contre les conséquences économiques d' une défaillance de l' offre + mondiale . + Libéralisation et sécurisation ne s' opposent pas, + mais constituent deux faces d' une même politique . +

+

+ Tout comme la libéralisation, les mesures de + sécurisation du marché initiée sous R. Reagan ont été assumées par tous + les gouvernements depuis 1988, et demeurent un élément essentiel de la + politique pétrolière américaine . + Au cours des années 1990, la SPR a connu plusieurs + améliorations techniques au niveau de le stockage et des modalités d' + utilisation ; quant à la présence militaire au Moyen-Orient, elle est + aujourd'hui beaucoup plus forte qu' elle n' était en 1990 ( avant la + guerre du Golfe ) . +

+ + + + Construction du marché international des permis d' + exploration + +

+ La troisième orientation de la politique pétrolière + américaine est moins connue que les deux premières . + Il s' agit de l' effort de construction ( ou de + reconstruction ) du marché international des permis d' exploration et + production, après les bouleversements juridiques et politiques des + années 1970 . + Dans le sillage de la " révolution OPEP ", de + nombreux pays ont nationalisé leur industrie pétrolière et fermé leur + sous-sol aux compagnies étrangères, ou durci considérablement les + conditions juridiques et fiscales offertes aux investisseurs . + En conséquence, l' industrie pétrolière + internationale a recentré ses investissements d' exploration et + développement sur les pays de l' OCDE, essentiellement les Etats-Unis ( + dont l' Alaska et le Golfe du Mexique ) et la Mer du Nord . +

+

+ Les zones les plus prometteuses en dehors de l' OPEP + se trouvaient donc marginalisées dans les stratégies des compagnies + pétrolières . + Pour corriger cette situation très défavorable à la + diversification de l' offre pétrolière à long terme, il avait été décidé + dans le cadre de le G7 de créer, au sein de la Banque mondiale, une " + filiale énergie " destinée à aider les Etats exclus du marché des + capitaux pétroliers privés à entreprendre la prospection et l' + exploitation de leurs ressources énergétiques . + Ce projet s' est vu opposer un veto américain en + 1981 . + L' administration Reagan a imposé l' idée selon + laquelle les institutions internationales devaient encourager les pays + en développement à adapter leurs législations et leurs fiscalités, et + non les soustraire au marché en apportant des financements publics . + Cette idée d' une nécessaire adaptation des termes + législatifs et contractuels dans les pays en développement était + défendue par les compagnies pétrolières internationales, qui y voyaient + la condition d' un retour de l' industrie dans ces pays . + L' action de la Banque mondiale a été réorientée en + ce sens ; entre 1985 et 1995, plusieurs dizaines d' Etats ont bénéficié + des conseils économiques et juridiques de la Banque pour réformer leurs + législations et rendre leurs sous-sols plus attractifs sur le marché des + contrats pétroliers . +

+

+ Parallèlement, l' administration Reagan a lancé, dès + 1981, une politique juridique internationale très ambitieuse, destinée à + réformer le régime juridique international des investissements . + Les objectifs poursuivis étaient : l' octroi d' un + haut niveau de protection des investisseurs étrangers ( application du + principe du " traitement national " ) ; le respect des contrats entre + investisseurs et Etats ; la liberté de rapatriement des profits ; l' + internationalisation du droit s' appliquant à la relation contractuelle + ; enfin - point capital - le règlement des différends relatifs aux + investissements devant des tribunaux arbitraux dont les sentences sont + garanties par le droit international public . + La régulation juridique des contrats pétroliers, + pour lesquels ces principes revêtent une importance capitale , + représentait une motivation essentielle de cette initiative . + Ces principes étaient initialement promus à travers + un programme de traités bilatéraux sur les investissements ( TBI ), qui + a ouvert la voie à une nouvelle génération de TBI portée par tous les + grands pays de l' OCDE, qui ont repris, dans les années 1990, les + principales dispositions des TBI américains . + Ensuite, l' influence américaine s' est fait sentir + dans les négociations sur les instruments multilatéraux régionaux ( + ALENA chap . + 11 ), sectoriels ( Traité sur la Charte de l' + Energie ), ou mondiaux ( AMI ) . + Vingt ans après le lancement de l' initiative + américaine, les principes que l' administration Reagan avait commencé de + promouvoir dans l' hostilité générale - et notamment de la part de les + pays en développement propriétaires de ressources naturelles - sont + aujourd'hui au fondement du nouveau régime juridique international des + investissements, auquel ont adhéré la plupart des pays en développement + actifs sur le marché des permis p��troliers, ou souhaitant entrer sur ce + marché . + Cette réforme juridique a joué un rôle important + dans le redéploiement des investissements privés d' exploration et + développement vers les pays d' Afrique, d' Amérique latine et d' Asie - + et aujourd'hui vers les pays de l' ex-URSS . +

+ + + + Conclusion + +

+ La politique pétrolière initiée sous la première + administration Reagan est motivée par l' idée qu' il n' existe pas de " + coût externe " de sécurité lié à la consommation de pétrole, même si + cela implique un recours croissant au pétrole importé . + Plus exactement, même il il existe une " externalité + ", aucune mesure de politique énergétique ne peut la corriger à un coût + inférieur à son bénéfice social . + Dans ces conditions, la politique énergétique doit + consister à laisser fonctionner les mécanismes marchands, qui + garantissent la minimisation du coût d' approvisionnement, à sécuriser + le marché contre les perturbations exogènes, et à rechercher l' + extension géographique maximale du marché, qui améliore son efficacité + . +

+

+ Cette politique pétrolière n' a pas été remise en + cause dans ses principes ; même si le discours politique met souvent l' + accent sur les risques associés à la " dépendance " et sur la nécessité + de la contenir, la réalité est que R. Reagan a fait entrer les + Etats-Unis dans l' ère de la dépendance pétrolière acceptée et assumée . + Reste à étudier les chances d' une réorientation + sensible de cette politique après quinze ans d' augmentation continue de + la part de les importations dans la couverture de la demande, et face à + la perspective d' une " dépendance " pouvant atteindre 70 % en 2020 + . +

+ + + + + Face à la dépendance croissante : une nouvelle politique + pétrolière ? + +

+ La politique pétrolière de l' administration Bush, telle + qu' elle est envisagée dans le plan Cheney , traduit -elle une évolution + dans la manière d' appréhender la " dépendance pétrolière ", ou augure + -t-elle d' une continuation de la politique conduite depuis vingt ans ? + L' analyse des propositions contenues dans le rapport + montre, de manière très nette, qu' il s' inscrit dans la continuité beaucoup + plus que dans la rupture . + Au-delà de l' association rhétorique entre maîtrise de + la " dépendance " et renforcement de la sécurité, c' est bien la + libéralisation, la sécurisation et la construction du marché qui dominent + très largement les propositions concrètes . + Le fonctionnement des mécanismes marchands est au centre + de la vision de l' approvisionnement pétrolier développée par le rapport + Cheney, ce qui implique l' acceptation d' un recours croissant aux + importations . +

+

+ Les mesures visant à maîtriser la demande pétrolière + sont très timides ; en l'absence de durcissement des normes de consommation + ( CAFE standards ), il s' agit essentiellement de crédits d' imp��ts pour l' + acquisition de véhicules efficaces ( hybrides ou piles à combustible ) + . +

+

+ Le rapport prévoit neuf mesures destinées à stimuler la + production intérieure, parmi lesquelles la continuation du soutien public à + la R & D en matière de technologie d' exploration et production, l' + accélération du leasing sur les terres fédérales et l' ouverture de + certaines zones jusque là fermées aux activités de forage, en particulier l' + ANWR en Alaska . + Il importe de noter que, en l'absence de barrières aux + importations et aux exportations, l' évolution de l' offre intérieure se " + dissout " dans l' évolution de l' offre mondiale . + L' ouverture des terres fédérales peut donc s' + apparenter à une mesure d' extension du marché mondial des permis d' + exploration et production . +

+

+ Le chapitre 8 de le rapport Cheney , consacré à la " + sécurité énergétique nationale et à les rapports internationaux " , + concentre l' essentiel des mesures pertinentes du point de vue la gestion de + la dépendance pétrolière . + Sur les 35 recommandations du chapitre, 18 ( soit 50 % ) + constituent des mesures de construction du marché, qui peuvent être + regroupées en trois sous-catégories : +

+ +

+ Soutien à l' ouverture et à l' amélioration du + climat d' investissement dans les pays en développement et en transition + . + L' Amérique latine , les pays de la Caspienne , la + Russie , le Moyen-Orient et l' Afrique de le Nord , l' Afrique + subsaharienne et enfin l' Asie sont mentionnés ; +

+

+ Constitution et / ou renforcement de marchés + énergétiques transnationaux, en particulier en Amérique du Nord, mais + aussi en Europe ; +

+

+ Création de conditions politiques et juridiques + favorables au développement des grandes infrastructures transnationales, + en particulier les pipelines . +

+ +

+ Pour la première fois dans un document officiel, la + politique juridique extérieure des Etats-Unis en matière de régulation de + les investissements transnationaux est reconnue comme un instrument de + politique énergétique . + Le rapport fait explicitement référence à la signature + d' un traité bilatéral sur les investissements avec le Venezuela, et de " + consultations formelles " avec le Brésil en vue de améliorer le climat des + investissements énergétiques . +

+

+ L' importance des mesures de construction des marchés + énergétiques internationaux dans le rapport Cheney est remarquable . + Elle témoigne d' une réelle prise en compte de l' + interdépendance des systèmes énergétiques, donc du fait que la sécurité, + pour l' essentiel, se construit globalement et non localement . + De ce point de vue, on peut noter une véritable + différence avec le Livre Vert publié fin 2000 par la Commission européenne, + qui semble n' accorder qu' une importance très relative aux dispositifs de + construction du marché . + Il s' agit cependant, rappelons -le, du maintien d' une + préoccupation constante des Etats-Unis depuis le début des années 1980, et + non d' une innovation de la présente administration . + On doit aussi inclure dans les mesures de construction + du marché la résolution des problèmes de " balkanisation réglementaire " du + marché américain des carburants automobiles, proposée au chapitre 7 du + rapport . +

+

+ Le chapitre 8 de le rapport contient en outre six + recommandations relevant de la sécurisation du marché . + L' importance de la SPR est réaffirmée, et l' + augmentation de son volume est envisagée, en des termes très prudents . + En revanche, rien n' est dit n' est dit sur la réforme + des règles et modalités d' utilisation de la SPR ; au contraire, le rapport + précise que la SPR n' a pas vocation à être un instrument de gestion du + prix, et reste destinée à " répondre à une rupture imminente ou réelle des + approvisionnement pétroliers " - faisant l' impasse sur la question cruciale + de la définition et de l' identification d' une rupture d' + approvisionnements, qui passe forcément par une référence au prix du pétrole + . + Le rapport évoque la possibilité de louer à d'autres + pays les capacités inutilisées de la SPR, de manière à permettre à des Etats + qui n' ont pas de réserve stratégique d' en développer une à coût réduit . + Enfin, la question des stocks stratégiques dans les pays + d' Asie non membres de l' OCDE , qui n' en possèdent pas , est évoquée + . +

+

+ Entre libéralisation, construction et sécurisation du + marché, le rapport Cheney marque, sur les questions pétrolières, une forte + continuité avec la politique initiée sous R. Reagan et poursuivie depuis + avec constance . + Après le débat législatif, il n' est même pas certain + que les mesures les plus fortes, côté offre comme côté demande, soient + préservées . + La proposition de loi votée par la Chambre octroie de + fortes aides fiscales à l' exploration et autorise l' ouverture de l' ANWR ; + le Sénat ( dominé par les démocrates ) a réduit les déductions fiscales et + supprimé l' ouverture de la réserve écologique d' Alaska, troquée contre des + subventions aux bio-carburants . + Le texte de compromis qui émergera - à supposer qu' il y + en ait un - sera en retrait par rapport à le rapport Cheney et ne comportera + aucune mesure significative . +

+

+ Alors que la " dépendance " extérieure a atteint son + maximum historique, et que son approfondissement est une quasi certitude + pour les deux décennies à venir , les Etats-Unis ne semblent pas devoir + modifier radicalement leur politique pétrolière . + au contraire, les grandes orientations définies il y a + vingt ans sont confirmées, mêmes si c' est par défaut : après la " crise " + de 2000-2002 comme après celle de 1990-1991, le grand débat de politique + énergétique initié par l' administration accouche essentiellement de non + mesures, c' est-à-dire qu' il confirme l' approche libérale qui structure la + politique énergétique américaine depuis le tournant des années 1980 . +

+

+ Pour l' économiste, cette politique reste raisonnable + même si elle implique une croissance régulière de la " dépendance pétrolière + " . + La plupart des études sur les coûts de réduction des + importations américaines coûts ( ou du taux de croissance des importations + ), tant par la stimulation de l' offre intérieure que par la maîtrise de la + demande , concluent à la faiblesse des marges de manoeuvre en la matière . + Le seuil au-delà duquel les coûts de la réduction sont + supérieurs à les bénéfices en termes de sécurité énergétique est très vite + atteint ; il n' existe qu' un potentiel très limité de réduction profitable + de la " dépendance " pétrolière . + Si cette analyse coûts / avantages semble effectivement + inspirer la politique pétrolière américaine dans la durée, elle paraît + toujours aussi difficile à soutenir explicitement dans le débat public . + Les références à la réduction de la dépendance + énergétique comme source de sécurité sont omniprésentes dans le rapport + Cheney , comme dans le débat qui a eu lieu depuis à le Congrès , et servent + à justifier les mesures les plus diverses ( de la relance du nucléaire à l' + assouplissement des normes environnementales sur le charbon, en passant par + les subventions à la culture du colza et aux énergies renouvelables ), y + compris celles dont l' impact sur le niveau des importations pétrolières ou + sur la sécurité énergétique est plus que douteux . + Plus généralement, on observe depuis plus de vingt ans + une différence saisissante entre la tonalité très interventionniste du débat + public sur l' énergie aux Etats-Unis, et la reconduction - voire l' + approfondissement - d' une politique essentiellement libérale . +

+

+ D' aucun_NEW_ D' aucun voudront expliquer ce décalage + par les dysfonctionnements du processus législatif américain, sa + perméabilité à l' action des groupes d' intérêt, sa pente naturelle au + compromis ( bipartisan d'une part, entre législatif et exécutif d'autre part + ), toutes caractéristiques propres à laminer les ambitieux projets de + réforme, et notamment les comprehensive energy policy plans élaborés à + intervalles réguliers par l' administration ou les majorités parlementaires + . + Cette analyse doit être complétée par la prise en compte + du fait que les débats de politique énergétique ont toujours lieu, aux + Etats-Unis, dans le sillage de " crises ", c' est-à-dire d' épisodes de + forte hausse - éventuellement de fortes baisses - des prix de l' énergie : + 1973 - 74, 1979 - 80, 1985 - 86, 1990 - 91, 2000-2001 . + Dans ces contextes marqués par un sentiment d'urgence + plus ou moins justifié, le débat politique est nécessairement dominé par une + " prime à l' intervention " : à situation exceptionnelle, mesures + exceptionnelles . + Ceci n' est évidemment pas propice à l' évaluation + froide et rationnelle des orientations proposées . + En temps de crise plus encore qu' en temps normal, les + affaires énergétiques et notamment pétrolières sont entourées, selon le mot + de M. Adelman, d' une " aura romantique " susceptible de " rendre plausible + n' importe quel non sens " . + Le sentiment d'urgence s' effaçant comme il était venu + avec le retour à une situation normale sur les marchés de l' énergie , il + devient impossible au moment décisif de réunir une majorité parlementaire + sur des mesures dont la rationalité est plus que douteuse - d' où le + sentiment, a posteriori, que la montagne a accouché d' une souris . + A bien y regarder, les " lourdeurs " de le processus + législatif américain constituent peut-être un garde-fou, au moins autant que + une entrave à l' action réformatrice . +

+ + + + + TITRE : La réglementation des lobbies aux Etats-Unis et son impact sur les + think tanks spécialisés dans les politiques publiques + +

AUTEUR : Steven C. Clemons

+ + + + Introduction : le monde des " points rouges " de Washington + + +

+ Le lobbying n' est peut-être pas le plus vieux métier du + monde, mais peu s' en faut . + Dès l' instant où des souverains ont eu besoin d' intendants + et de conseillers pour gérer leurs affaires et administrer leur politique, d' + aucuns à ont cherché à les courtiser par le biais de leurs plus proches + serviteurs . + Il est intéressant de noter qu' aussi bien en Europe qu' en + Asie, rois et empereurs disposaient d' un vaste appareil destiné à entretenir + membres de la cour et favoris . + L' empereur chinois comme le shogun japonais étaient + entourés d' une foule de courtisans , et ceux qui étaient en quête de faveurs + cherchaient souvent à soudoyer les hauts dignitaires pour peser sur leurs + décisions . +

+

+ Chaque fois que les pouvoirs publics envisagent des + politiques propres à faire des gagnants et des perdants, opposants et partisans + s' organisent pour défendre leurs intérêts . + Cette joute entre groupes d' intérêts et adversaires + politiques se livre dans la plupart des systèmes politiques, démocratiques ou + non, à tous les échelons de l' administration, au niveau tant local que national + . + Or aujourd'hui, pour ceux qui veulent infléchir le cours des + grandes décisions politiques, la première scène du monde, voire de l' Histoire , + est à Washington, D.C., ville née d' une transaction politique entre forces + opposées qui s' est soldée par des gagnants et des perdants, mais où certains + ont récupéré plus que leur mise . + La genèse de la création d' une nouvelle capitale dans les + tous jeunes Etats-Unis d' Amérique a ouvert la voie au lobbying et en a fait un + terme incontournable de l' équation de toutes les grandes décisions de l' Etat . + Sous la présidence du général Washington, Alexander Hamilton + , le secrétaire à le Trésor , soucieux d' asseoir le crédit de la jeune nation , + décide d' assumer les dettes héritées de la révolution . + Thomas Jefferson et James Madison , deux de ses adversaires + politiques , s' opposent à son plan, tout en faisant eux -mêmes l' objet d' un + lobbying de la part de les Etats et des groupes d' intérêts qui redoutent de + voir leur prospérité entamée si la nation honore ses dettes . + Mais Hamilton sait que ce qui importe davantage encore à + Madison, c' est le débat sur le lieu d' installation du futur siège du Congrès, + pour lequel cinq sites sont envisagés . + Les spéculateurs immobiliers ne pouvant que profiter de l' + opération , quel que soit le site choisi pour le Capitole , Hamilton s' assure + le soutien de ses adversaires sur la question du budget en se ralliant au projet + d' installer la capitale fédérale dans une zone marécageuse sur le Potomac, à + côté de la Virginie, Etat d' où Madison et Jefferson sont originaires . + Les amis de Madison en profitent et la fierté de la Virginie + s' en trouve confortée . + Le compromis politique n' est donc pas chose nouvelle, et + souvent la définition de la politique officielle est le fruit de l' âpre + rivalité qui, en coulisses, oppose entre eux les responsables politiques + légitimes, mais aussi les acteurs puissants et officieux, voire illégitimes, qui + oeuvrent au sein de l' appareil politique . +

+

+ Si les rédacteurs de la Constitution des Etats-Unis n' ont + pas prévu le lobbying dans leur traité sur le gouvernement, les lobbyistes + constituent pourtant un rouage essentiel de l' appareil d' Etat depuis le début + de sa création . + Dans son acception initiale, le terme de " lobbyiste " + désigne toute personne ou tout groupe qui essaie d' influer sur la politique ; + mais, au fil de le temps, il a été utilisé plus généralement pour qualifier tout + simplement un agent d' influence rémunéré, un défenseur de dossiers, souvent + avocat ou chargé de relations publiques, ou encore ancien membre du + gouvernement, dont la connaissance des représentants et des coulisses du pouvoir + peut conférer à des intérêts privés l' avantage d' influer sur une décision + politique . +

+

+ au Sénat comme à la Chambre des représentants, la + correspondance que reçoit le bureau d' un parlementaire est, en règle générale, + codifiée et enregistrée différemment selon que le courrier postal ou + électronique reçu fait partie d' un envoi massif ou qu' il est unique . + Si le courrier provient du district ou de l' Etat d' origine + du parlementaire, il bénéficie d' une attention plus grande que s' il émane d' + une lointaine localité . + Or, la catégorie qui se voit accorder une attention + prioritaire est souvent qualifiée de " point rouge ", ce qui signifie que le + membre du Congrès lit ce courrier et y répond souvent personnellement . + Pour bénéficier du statut de " point rouge ", il ne suffit + pas d' envoyer une proposition de mesure particulièrement intéressante et utile + pour la collectivité ; il vaut mieux effectuer des dons importants - du niveau + maximal autorisé par la loi - sur le compte de campagne de l' élu . + On peut aussi aider à mettre sur pied un comité d' action + politique qui versera, toujours dans le respect de la légalité, des sommes + importantes au parti politique dudit parlementaire, ou contribuera + financièrement à ce comité . + A l'évidence, l' argent règne en maître et il en a toujours + été ainsi . + Une participation financière permet de faire entendre sa + voix, et les lobbyistes exercent leur influence en mobilisant leurs réseaux + traditionnels, mais aussi en exploitant leur aptitude à collecter des fonds et à + susciter la contribution d' un grand nombre de " points rouges ", ainsi que en + démontrant leur capacité à obtenir les résultats politiques escomptés par leurs + clients . +

+

+ Les cabinets de lobbying de Washington - la légion de les " + points rouges " - sont concentrés sur " K Street ", dans le district de Columbia + . + A vrai dire, " les lobbyistes d' entreprise ont tellement + pénétré dans la culture de la Cité qu' on a parfois le sentiment qu' ils font + partie de l' appareil d' Etat lui -même " . + Le secteur du lobbying a pris désormais une place si + importante que certains grands journaux de la presse nationale, comme le + Washington Post, le National Journal et Roll Call, lui consacrent une rubrique + spéciale . +

+

+ L' archétype du lobbyiste, tel qu' il a été croqué aux + Etats-Unis dans certaines des caricatures politiques les plus incisives du XXe + siècle, a longtemps été un personnage ventripotent qui fume le cigare et rôde + dans l' ombre d' un homme politique dont il remplit les poches de dollars . + Aujourd'hui, les lobbyistes sont devenus des acteurs plus + sophistiqués du jeu politique . + Toutefois, des efforts sont en cours pour endiguer le + pouvoir de ces éminences grises et instaurer davantage de transparence sur les + liens qu' ils entretiennent avec les responsables politiques . + Auparavant, les lobbyistes avaient leurs entrées dans les " + vestiaires " du Congrès, ces antichambres privées dont disposent les délégations + des partis dans chacune des deux chambres, ce qui n' est pas le cas du citoyen + moyen . + Ce privilège leur a été retiré, mais le monde des " points + rouges " détient encore nombre de privilèges officieux, en particulier au + Congrès, dont le simple citoyen ne bénéficie pas non plus . + Récemment, Chris Dodd ( sénateur démocrate , Connecticut ) , + président de le Senate Rules and Administration Committee ( Commission + sénatoriale de les règlements et de l' administration ) , a voulu une fois + encore accroître les prérogatives des lobbyistes par rapport à les citoyens + ordinaires pour ce qui est de leurs entrées au Capitole : il a proposé un + dispositif leur permettant d' y accéder plus rapidement et plus aisément pour + contacter les parlementaires et leurs collaborateurs - une sorte de coupe-file + analogue à la carte proposée aux VIP par la compagnie aérienne United Ai + Néanmoins, les relations financières entre responsables + politiques et lobbyistes sont strictement réglementées : repas, voyages ou dons + financés par des groupes d' intérêts par le biais de les seconds au profit de + les premiers sont soit devenus illicites, soit désormais réglementés par + plusieurs bureaux de contrôle déontologique au sein de le Congrès et de l' + Exécutif . +

+ + + + L' univers des think tanks, " seconde économie " de l' + influence politique + +

+ Dans un article écrit après la promulgation de l' + interdiction de dons aux sénateurs, en 1996, sous le titre " How to Still Make a + Senator Smile ? " ( " Comment faire encore sourire un sénateur ? " ), j' examine + comment le monde de l' influence peut encore induire en tentation les + législateurs et leurs équipes, malgré la profusion de règles et règlements + nouveaux qui ont été adoptés aussi bien à la Chambre des représentants qu' au + Sénat concernant leurs liens avec les lobbyistes . + C' est ainsi que la cafétéria du Sénat - et sa nourriture + bon marché mais tout à fait honnête - a remplacé les restaurants renommés pour + devenir le lieu privilégié où les lobbyistes invitent les collaborateurs + personnels ( staffers ) des membres du Congrès ou les parlementaires eux -mêmes, + car c' est un endroit où ils peuvent leur offrir un nombre illimité de repas non + enregistrés sans dépasser la limite annuelle imposée par les nouvelles règles . + Le Code de déontologie du Sénat est un document de 562 pages + qui recense ce qui est autorisé et ne l' est pas entre, d'une part, les + sénateurs et leurs collaborateurs et, d'autre part, les groupes d' intérêts . + Une partie des dispositions concernant les dons est libellée + comme suit : + Règlement du Sénat 35.1 ( a ) +

+ + Règlement du Sénat 35.1(a) + +

+ Aucun membre, fonctionnaire ou employé de le Sénat + n' acceptera en toute connaissance de cause de dons autres que ceux + stipulés aux termes du présent règlement . +

+

+ Un membre, un fonctionnaire ou un employé est + autorisé à accepter un don ( autre qu' en espèces ou équivalent ) dont + le membre, le fonctionnaire ou l' employé estime raisonnablement et de + bonne foi la valeur inférieure à 50 dollars, et la valeur cumulée, + provenant de la même source pour une année civile, inférieure à 100 + dollars . + Les dons d' une valeur inférieure à 10 dollars ne + sont pas pris en compte pour le calcul du montant maximal annuel de 100 + dollars . + Aucune tenue de comptabilité n' est requise aux + termes des dispositions du présent paragraphe, mais un membre, un + fonctionnaire ou un employé est tenu de s' efforcer en toute bonne foi + d' en respecter les dispositions . " +

+ + + + + Règlement du Sénat 35.2 ( b ) ( 1 ) + +

+ Le terme " don " désigne toute forme de gratification, + de faveur, de remise, d' invitation, de prêt ou d' exonération ou tout autre + élément ayant une valeur monétaire . + Il englobe les dons de services, de formation, de + transport, d' hébergement et de repas, qu' ils soient fournis en nature, par + l' achat d' un billet, par un paiement anticipé, ou par le remboursement des + dépenses engagées . " Toutefois, si certains collaborateurs personnels des + parlementaires peuvent toujours continuer à bénéficier de repas offerts par + des lobbyistes au service de intérêts aussi divers que les droits de pacage, + les licences d' utilisation du spectre électromagnétique, la levée des + sanctions unilatérales visant Cuba ou le Soudan, ou l' exploration + pétroli +

+

+ Sans entrer dans le détail des dispositions qui + régissent désormais les rapports entre lobbyistes et membres du Congrès ou + de l' Administration, on constate néanmoins que s' est mise en place une + véritable " seconde économie " de l' influence politique . + Au lieu de se contenter des contacts privilégiés et + directs qu' ils entretiennent avec les membres de l' exécutif, les + lobbyistes recourent de plus en plus à des forums de " sensibilisation des + responsables publics " et à des think tanks ( " laboratoires d' idées " ) + pour démarcher les parlementaires ou leurs assistants . + Le code de déontologie autorise les collaborateurs + politiques à assister à des réunions " largement ouvertes " - définies comme + étant simplement celles auxquelles assistent un minimum de dix personnes - + et à profiter des repas et autres avantages offerts à cette occasion . + Il autorise aussi les parlementaires et leurs assistants + à effectuer des voyages à l' intérieur et à l' extérieur des Etats-Unis, aux + frais de leur hôte, si l' objet de ces voyages relève de leurs obligations + et si le financement en est assuré par un organisme sans but lucratif + sélectionné par un bureau de déontologie . +

+

+ Fait étonnant, malgré cette exigence de contrôle + déontologique, l' organisme de financement ne rencontre aucun problème et n' + enfreint aucune loi s' il sert de vecteur à une opération de blanchiment d' + argent pour le financement, par des entreprises ou des fonctionnaires + étrangers, de programmes ou de voyages destinés à des responsables publics . + C' est ainsi que le gouvernement chinois peut inviter + des membres du personnel du Congrès en finançant un organisme sans but + lucratif chargé de l' organisation de la visite et de l' invitation des + assistants des parlementaires, voire, dans certains cas, des parlementaires + eux -mêmes . + Le gouvernement taiwanais fait voyager tous les + collaborateurs invités des membres du Congrès en première classe sur China + Airlines et leur offre un accueil pour VIP dans les meilleurs hôtels de + Taipei, où ceux -ci ont le privilège tout à fait inhabituel d' avoir chacun + un serveur d' étage personnel . + C' est ainsi que un de ces collaborateurs, ayant changé + de domaine d' intervention au sein de l' équipe d' un membre de la Chambre + des représentants, m' a fait savoir qu' il était " disponible " pour + effectuer des visites partout dans le monde si celles -ci avaient trait à + ses nouvelles responsabilités dans le domaine de la politique des + télécommunications . + Nombre de programmes financés par des entreprises, voire + par des gouvernements étrangers , offrent effectivement d' excellentes + occasions de sensibiliser les participants aux dossiers de politique + publique ; mais beaucoup ne sont en fait qu' un simple moyen de voyager aux + frais de la princesse, et visent davantage à corrompre qu' à éclairer l' + esprit et le choix des hauts responsables des politiques publiques . +

+

+ Jeremy Azrael , analyste de la RAND Corporation , a + beaucoup écrit sur les seconde et tierce économies de l' ex-Union soviétique + et des nouveaux Etats indépendants d' Europe orientale, estimant que la + corruption qui s' est manifestée au sein de ces appareils politiques était + une nécessité naturelle et prévisible compte tenu de l' inadéquation de l' + économie centralement planifiée . + Si l' Etat n' est pas en mesure de assurer une + distribution efficace de pain et de chaussures dans le pays , de les marchés + parallèles se mettent en place pour répondre à la demande . + Certes, les règles de comportement jouent un rôle - le + comportement étant influencé via la tactique de la carotte et du bâton -, + mais si les règles d' une économie politique vont trop à l'encontre de la + demande de certains biens ou services, le fournisseur cherchera d'autres + moyens de survivre et de prospérer . + Un bon exemple d' une telle situation est offert par l' + économie de la drogue aux Etats-Unis et dans d'autres systèmes fortement + régulés de lutte contre la production et la consommation de drogues + illicites . + L' économie souterraine du secteur de la drogue + outre-Atlantique semble en effet prospérer, et ce, malgré l' énorme effort + d' investissement déployé par l' Administration pour lutter contre la + production, l' offre et la distribution de drogues illicites . + On peut aussi voir dans le vol de propriété + intellectuelle pratiqué en Chine un autre cas où le dispositif de lois et + règlements n' est pas encore suffisamment élaboré pour battre en brèche l' + économie illicite qui consiste à copier, produire et distribuer des copies + piratées de disques compacts à succès, voire à publier une série de nouveaux + Harry Potter que J. K. Rowling n' a jamais écrits, sans parler des + nombreuses copies piratées de ceux qui sont réellement de son cru . +

+

+ En réalité, face au contrôle et à la réglementation + accrus du secteur du lobbying, les lobbyistes ont cherché d'autres moyens de + défendre leurs intérêts : or, l'une des stratégies les plus habiles, déjà + employées par les entreprises et d'autres groupes d' intérêt, consiste à se + servir des think tanks pour relayer leurs propositions en matière de + politiques publiques . + La plupart des think tanks sont organisés en vertu de le + droit américain des sociétés selon les mêmes dispositions que celles + régissant les organisations caritatives et éducatives, ce que l' on appelle + les " organisations 501 ( c ) " . + Si DaimlerChrysler veut sensibiliser 0 des + parlementaires ou leurs assistants à le problème de le non respect par la + Corée de les termes de l' accord bilatéral sur l' automobile passé entre ce + pays et les Etats-Unis , ou si la Biotechnology Industry Assoc pourraient s' + adresser, par exemple, à des organisations comme celle à laquel + Ces groupes d' intérêt spécifiques pourraient demander à + une organisation sans but lucratif, telle que le Congressional Economic + Leadership Institute ou la New America Foundation, de mettre sur pied un + voyage à Sydney, en Australie, pour étudier la problématique des + biotechnologies, ou à Séoul ou Bruxelles pour comparer les caractéristiques + respectives du commerce européen et coréen de l' automobile . + Dans la mesure où les membres du Congrès disposent + souvent, en propre, de budgets de mission pour leurs bureaux personnels ou + pour les commissions auxquelles ils appartiennent, une tactique intéressante + employée par l' organisme sans but lucratif ou l' équipe de liaison de le + groupe d' intérêt concerné consiste à sensibiliser les épouses desdits + parlementaires aux dossiers de politique publique et à les faire participer + simultanément à des voyages qui poursuivent les objectifs du bureau + personnel de ces parlementaires ou de leur commission . +

+ + + + + La corruption des think tanks + +

+ Suivant une tradition instaurée au sein de la vieille + Europe, des individus et de les institutions fortunés ont souvent mis sur pied + des associations caritatives destinées à aider les défavorisés . + Londres regorge encore aujourd'hui de ces vénérables " + fondations de bienfaisance " ( les charities ) créées pour éduquer la jeunesse, + aider les sans-abri et s' attaquer à toutes sortes de maux sociaux . + Sous une forme quelque peu différente, ce type de fondation, + issu d' une opulence révolue , est légion en Italie, en France, en Allemagne et + dans d'autres pays d' Europe . + aux Etats-Unis, des particuliers fortunés, d' Andrew + Carnegie à Bill Gates , se sont acquittés de leurs responsabilités de citoyens + privilégiés en créant des fondations privées . + La Ford Foundation de Henry Ford a été l'une des premières + grandes fondations à s' engager dans les affaires du monde . + Des libéraux de la société civile comme Norman Lear et des + politiciens conservateurs comme John Olin ont créé des fondations et des fonds + destinés à aider des projets et des individus s' inscrivant dans leurs camps + politiques respectifs . + Mais des entreprises ont fait de même . + DaimlerChrysler, AT & T , Federal Expression , + Philip Morris , Toyota , AIG Citigroup : partout dans le monde , de les + entreprises allouent des fonds issus de leur trésorerie propre ou de leurs + fondations respectives, créées autour de leurs thèmes d' intérêt spécifiques, + pour financer aussi bien un orchestre philharmonique ou un bal d' investiture à + l'issue de l' élection présidentielle, que des voyages ou des programmes de + réflexion politique destinés aux responsables publics . +

+

+ La société civile à les Etats-Unis regroupe un éventail + diversifié d' acteurs et de points de vue qui couvrent tout l' échiquier + politique et s' affrontent pour avoir le dessus, les gagnants d' un jour pouvant + être contraints à battre en retraite le lendemain . + Partis politiques, organismes de défense d' intérêts + particuliers constituent ainsi l'un des plus riches tissus sociaux du monde . + Préserver la bonne santé de la démocratie nécessite, entre + autres, d' empêcher des monopoles de pouvoir, qu' ils soient financiers ou + politiques, de déséquilibrer ce système de concessions mutuelles entre + adversaires . + Où se situent les lobbyistes et leurs cabinets dans ce + paysage ? + En général, ils sont dénués de moralité et prêts à défendre + la plupart des dossiers en échange d' une rémunération appropriée . + Il existe des lobbyistes de gauche comme de droite ; ils + peuvent représenter des communautés, des Etats, des intérêts particuliers, des + syndicats, des fédérations professionnelles et commerciales, ou des universités, + car les lobbies couvrent tous les intérêts dont les politiques publiques sont + susceptibles de faire des gagnants ou des perdants . + Les lobbyistes ont envahi le système, mais, en tant que + groupe, ils sont pratiquement invisibles puisqu' ils ont revêtu l' apparence de + leurs clients . + Comme l' a déclaré Jonathan Rauch dans un entretien sur l' + impossibilité de distinguer entre l' emprise omniprésente des lobbyistes sur le + gouvernement et l' intérêt véritable des citoyens, les lobbyistes sont des + citoyens, les citoyens sont des lobbyistes " . +

+

+ Toutefois, comme les outils du lobbying, et notamment leur + faculté de solliciter des faveurs contre de l' argent , sont de plus en plus + réglementés et transparents, les professionnels de l' influence ont découvert + que les think tanks - qui sont eux aussi réglementés en théorie, mais beaucoup + moins en pratique - constituent un vecteur efficace pour promouvoir leurs + dossiers . +

+

+ Aux termes des règles de l' Internal Revenue Service ( IRS + ), les organisations 501 ( c ) bénéficient d' un régime fiscal particulier en + tant que organisations au service de l' intérêt public . + Un établissement de soins palliatifs pour malades de le sida + , une école privée , les Boy Scouts d' Amérique ( BSA ) sont autant d' + institutions constituées en organisations sans but lucratif dont l' objet n' est + pas officiellement de réaliser des bénéfices financiers mais bien de servir l' + intérêt public . + Or les think tanks sont généralement régis par les mêmes + dispositions du Code des impôts . +

+

+ En tant que organisations 501 ( c ) traitant de questions d' + intérêt public, les think tanks ne sont pas autorisés à consacrer plus de 5 % de + leurs ressources totales au lobbying et à la promotion de points du vue + politiques . + Ils doivent se doter d' un conseil d' administration et + rendre librement accessibles le compte rendu des séances de ce conseil ainsi que + les formulaires 990 de déclaration fiscale . + Lors de la demande de statut d' organisation sans but + lucratif, l' IRS vérifie les règles d' adhésion, notamment le caractère non + discriminatoire, les programmes envisagés et le caractère public, ainsi que les + publications prévues et les modalités administratives qui en régissent le choix + . + Cependant, une fois le statut accordé, et tant que elle + dépose les déclarations fiscales requises, l' organisation n' est que très + rarement soumise à des investigations concernant le respect du caractère non + lucratif de ses activités . + L' une des rares exceptions à cette règle est le litige qui + oppose de longue date l' IRS et l' Eglise de scientologie, constituée en + association sans but lucratif d' intérêt public . + Si les règles régissant les organisations sans but lucratif, + à la différence de celles applicables aux entreprises classiques, intéressent + tellement les institutions actives dans le domaine de les politiques publiques + et les organismes à vocation sociale, c' est que les contributions qui leur sont + versées par des particuliers, des entreprises et des fondations sont déductibles + du revenu imposable . + En d'autres termes, des particuliers fortunés, inquiets par + exemple de l' incidence négative que pourrait avoir pour leurs affaires une + détérioration de les échanges commerciaux avec la Chine , peuvent soit donner de + l' argent à des parlementaires, soit faire un don à des partis politiques, ni + l'un ni l' autre n' étant déductibles du revenu imposable ; mais ils peuvent + aussi verser une contribution illimitée à des think tanks pour que ceux -ci + organisent à l' intention d' assistants parlementaires des dîners, des colloques + et des missions, ou encore subventionner des travaux +

+

+ Cette pratique, souvent qualifiée de " lobbying de fond " , + est mise en oeuvre depuis de nombreuses années . + Elle l' a été au premier chef par Roger Milliken, magnat du + textile de Caroline-du-Sud, qui a discrètement combattu l' Accord de + libre-échange nord-américain ( ALENA ), l' Initiative concernant le bassin des + Caraïbes ( CBI ), la législation " accélérée " et autres réglementations visant + à s' attaquer aux protections dont bénéficiait le secteur du textile aux + Etats-Unis . + Si les efforts de Milliken ont souvent échoué, sa fortune + lui a permis de gagner du temps et de devenir en coulisses un acteur décisif de + la scène publique . + Le soutien qu' il a apporté en sous-main à Ross Perot , en + 1992 et 1996 , a vraisemblablement coûté leur élection à l' ancien président + George Bush et au sénateur Robert Dole . + Malgré la fortune de Perot, ce furent en fait le financement + par Milliken du Manufacturing Policy Project lancé par Pat Choate et ses liens + avec Pat Buchanan qui ont véritablement entravé la capacité du Parti républicain + à lancer une offensive efficace contre Bill Clinton . + Les tentatives cyniques mais couronnées de succès de George + W. Bush pour acheter le soutien de ceux qui étaient désireux de protéger l' + industrie sidérurgique ou de voir augmenter les subventions à l' agriculture - + mesures allant toutes à l'encontre du me visent aussi à empêcher d'autres + magnats de l' industrie du type de Roger Milliken de placer sur le chemin du + président sortant, en les finançant, des adversaires susceptibles de le mettre + en danger lors de les élections de 2004 . +

+

+ Les think tanks ont toujours reçu des contributions de + particuliers, de fondations et d' entreprises défendant des causes politiques + spécifiques . + C' est ainsi que la Ford Foundation, soucieuse de + réhabiliter à bien des égards la mémoire de son fondateur, qui était antisémite + et pétri de préjugés divers, est devenue le champion des mesures anti + discriminatoires aux Etats-Unis . + Les organisations qui ne respectent pas une diversité + ethnique et une représentation de les deux sexes effectives sur le plan + quantitatif ne sont pas financées par cette fondation ; et celles qui s' + interrogent sur la question, particulièrement sensible, de savoir si de telles + mesures ne sont pas devenues anachroniques ne bénéficient pas non plus d' une + aide de la fondation, même si celle -ci est tout à fait favorable, par ailleurs, + à tel ou tel projet desdites organisations . + Il en va de même pour les entreprises et les syndicats . + Aucune fondation liée à un syndicat ne s' adressera à un + think tank qui a produit force travaux de recherche en faveur de le + libre-échange mondial . + Et des entreprises qui ont mené une guerre de tranchée + contre une politique de sanctions unilatérales ne soutiendront pas des + intellectuels ou des institutions qui considèrent qu' actuellement une grande + partie du monde profite de la situation créée par la décision des Etats-Unis de + sacrifier des avantages économiques aux intérêts supérieurs de la sécurité + nationale . +

+

+ il n' est pas nouveau que les think tanks reçoivent de l' + argent d' instances défendant tel ou tel intérêt politique, la culture de la + société civile telle qu' elle existe aux Etats-Unis a fait que, globalement, les + think tanks et les institutions de recherche ont longtemps constitué les + meilleures sources d' analyses objectives des politiques publiques . + Ces études défendaient bien sûr des points de vue + divergents, mais leurs éclairages respectifs étaient étayés par une mise en + perspective historique, des analyses, des données empiriques, des modélisations, + et des réflexions stratégiques approfondies . + Parallèlement, d'autres acteurs occupaient d'autres + fonctions . + Les médias servaient non pas à approfondir les dossiers mais + à porter les faits sur la place publique et à informer les citoyens . + Divers intérêts opposés poursuivaient des objectifs + spécifiques plus limités mais n' étaient pas censés être la conscience + intellectuelle du processus d' élaboration des politiques publiques . + Les think tanks et, dans une certaine mesure , les + universités sont essentiellement des centres de recherche et d' analyse + politiques : or, ce sont précisément cette fonction et la légitimité dont les + think tanks jouissent auprès de l' Administration et des médias que les + lobbyistes se sont évertués à s' approprier et à mettre au service de leurs + propres stratégies . +

+ + + + Quelques exemples de la corruption des think tanks + +

+ Cet article ne prétend pas présenter le type de données " + évolutives " propres à nourrir une réflexion approfondie sur la corruption des + think tanks par le secteur du lobbying . + Il vise plutôt à dégager de grandes tendances et à mettre en + lumière la donne radicalement nouvelle introduite par l' inventivité tous + azimuts dont font preuve les lobbyistes pour trouver auprès de les think tanks + de nouveaux moyens d' atteindre leurs objectifs . + Cette mutation s' explique par toutes sortes de raisons, la + principale étant tout simplement qu' aux Etats-Unis, le lobbying fait désormais + l' objet d' un contrôle de plus en plus strict . + Les efforts démesurés déployés par le sénateur McCain aux + côtés de Trevor Potter , l' ancien président de la Commission de les élections + fédérales ( FEC ) , pour réformer le financement de les campagnes électorales + rendent encore plus difficile, quoique toujours possible, pour des intérêts + spéciaux de verser pour des campagnes politiques des sommes pratiquement + illimitées sous forme de soft money, ces contributions aux partis qui échappent + au plafonnement, à la différence de celles allouées aux candidats . + Bien entendu, les assistants des sénateurs sont aujourd'hui + contraints soit de s' accommoder des plafonds annuels auxquels sont soumis les + repas auxquels ils sont conviés, qui sont certes agréables mais en comité + restreint, soit d' obtenir des lobbyistes qu' ils leur offrent une multitude de + repas " à moins de 10 dollars " à la cafétéria du Congrès . +

+

+ Le secteur des think tanks, pléthorique à Washington , + prospère essentiellement grâce à les milliards de dollars qui y sont injectés . + Malgré le caractère apparemment passionné de nombre de + batailles politiques auxquelles ils participent, les think tanks s' investissent + de moins en moins dans des études politiques approfondies destinées à mieux + éclairer le choix des décideurs, et s' attachent plutôt à creuser plus avant les + ornières d' un débat déjà bien enlisé et menacé de paralysie par le pouvoir + antagoniste des gagnants et des perdants potentiels, poursuivis sans relâche par + une armée de lobbyistes . + La vulnérabilité croissante des think tanks, petits ou + grands , face à les quatre volontés de lobbies qui n' ont de cesse d' atteindre + leurs visées politiques , s' explique en partie par leur prolifération accélérée + et par le nombre croissant d' acteurs qui se partagent la masse de dollars + consacrée au champ politique . +

+

+ Pour prospérer en tant que institution, un think tank est + tenu de signer une sorte de pacte faustien qui consiste à accepter l' argent des + donateurs tout en maintenant une apparence d' objectivité et de sérieux + politiques, alors même qu' il exécute les ordres de tel ou tel lobbyiste . + De surcroît, le manque de moyens de l' IRS pour mener de + véritables investigations sur le secteur sans but lucratif , conjugué à la + difficulté de faire précisément la différence entre le lobbying et ce que l' on + qualifie d' actions de sensibilisation " à l' intention vient nourrir le terreau + sur lequel prospère la corruption des think tanks . +

+

+ Lorsque je travaillais encore au Sénat, une fondation dont + l' objet était de promouvoir le tennis en tant que activité périscolaire m' + avait invité à assister au Legg Mason Tennis Championship dans l'une des + luxueuses tribunes réservées par IBM . L' invitation ne faisait aucune référence + à cette entreprise, et il ne m' avait pas été signalé que j' avais été + spécialement sélectionné par elle pour participer à cette manifestation + caritative . + Dans la tribune, pendant que l' on me régalait de caviar, de + champagne et de toutes sortes de mets délicieux, j' ai rencontré une quinzaine + des plus prestigieux collaborateurs politiques du Sénat - chefs des assistants + des commissions et des bureaux personnels des parlementaires - des deux partis, + qui avaient presque tous aidé IBM et une coalition d'autres entreprises à faire + adopter au Sénat une nouvelle disposition appelée le Team Act visant à réformer + une partie de la loi sur les relations du travail qui interdisait les + négociations non réglementées entre un nombre re + En fait, on nous récompensait pour nos bons et loyaux + services . +

+

+ Le Code de déontologie du Sénat comporte les exemples + suivants : +

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+ Exemple 22 . + Le Washington Press Club ( organisation sans but lucratif ) + invite des membres du Sénat à son dîner annuel de remise du prix de la Presse + auquel participeront des représentants de nombreux organismes de presse et leurs + épouses . + Le Press Club fournira deux billets à chaque membre désireux + d' y participer, l'un pour le membre, l' autre pour son épouse . + Les sénateurs sont autorisés à accepter ces billets et à + convier leurs épouses au dîner . +

+

+ Exemple 30 . + Une association caritative sans but lucratif qui organise un + tournoi de golf invite plusieurs sénateurs et nombre d'autres célébrités à y + participer . + L' association propose aux sénateurs de payer le billet d' + entrée d' un montant de 150 dollars afin de inciter d'autres personnes à + financer ses activités caritatives en contrepartie de la possibilité de jouer + avec des célébrités . + Les sénateurs sont autorisés à accepter l' invitation car + celle -ci émane de l' association caritative qui organise la manifestation . + " +

+

+ Autrement dit, si, en tant que lobbyiste d' entreprise, vous + voulez inviter le collaborateur d' un membre du Congrès à un dîner de gala + organisé par un think tank comme la New America Foundation, vous n' avez pas le + droit d' acheter des billets pour cette manifestation et de les donner à ce + collaborateur ou à un parlementaire ; mais vous pouvez donner une liste de noms + à l' organisation sans but lucratif et faire ainsi en sorte que celle -ci invite + ledit collaborateur . + Lors du dîner de gala, le collaborateur se retrouvera tout + naturellement assis à côté de vous . + Cette pratique, qui est devenue extrêmement courante à + Washington , n' est rien d' autre qu' une opération de blanchiment d' argent + destinée à contourner l' esprit du Code de déontologie . + Les dîners annuels organisés par le Cato Institute, la + Heritage Foundation et l' American Enterprise Institute - qui , de tous les + événements organisés sur les dossiers de politiques publiques , figurent parmi + les manifestations annuelles les plus courues réunissent une foule de + responsables de l' Administration et du Congrès dont la participation est payée + par des entreprises qui ont blanchi les fonds consacrés à leur soutien et à l' + invitation de ces responsables par le biais de le think tank . +

+

+ Les invitations à dîner que les lobbyistes avaient l' + habitude d' adresser tout à fait ouvertement à les membres de le Congrès et à + leurs principaux assistants passent désormais de plus en plus par des + organisations sans but lucratif qui servent d' intermédiaires . + Lorsque je travaillais au Sénat, ceux qui étaient parmi les + plus friands de ces manifestations offertes par les lobbyistes proclamaient : " + Nous respectons la lettre du Code, rien que la lettre . " +

+

+ Mais la forme d' intervention en faveur de dossiers de + politique publique que les lobbyistes ont obtenue désormais de les think tanks + revêt un caractère beaucoup plus ambitieux et subtil que des invitations à des + dîners en smoking ou des voyages à Bali ou Singapour . + En effet, non seulement les think tanks réalisent des + travaux d' analyse politique ; mais, surtout, ils les diffusent tous azimuts + dans le but de convaincre l' opinion publique et les responsables publics . + C' est ainsi que les chercheurs principaux de la Brookings + Institution ont la réputation de produire des travaux beaucoup plus théoriques + que la plupart des conseillers politiques de Washington et qu' ils publient + leurs analyses dans des livres plus fréquemment que ceux de la Heritage + Foundation, par exemple, qui recourent plutôt à l' envoi par télécopie de + synthèses politiques ou à la publication de points de vue dans les pages de + libre expression du Washington Times et d'autres journaux ou magazines . + Toutefois, au cours de la décennie 1990, le phénomène + observé dans le domaine du financement de la recherche-développement + scientifique s' est produit dans celui de l' analyse des politiques publiques . + Dans le champ scientifique, au lieu de financer la recherche + fondamentale, les bailleurs de fond réclament de plus en plus de recherches + appliquées dont les objectifs sont plus précis et moins incertains . + De même, s' agissant des think tanks, alors que nombre d' + organismes de financement, en particulier les entreprises, syndicats et + fondations, semblaient se satisfaire d' un éventail diversifié de recherches sur + les politiques, ils sont aujourd'hui de plus en plus demandeurs de résultats + susceptibles de contribuer positivement à leur bilan financier . + Les exemples abondent . +

+

+ L' Economic Strategy Institute ( ESI ), qui était l'une des + plus importantes institutions de Washington à travailler sur l' incidence de les + politiques microéconomiques , s' est transformé pour devenir un cabinet-conseil + constitué en organisation sans but lucratif . + Autrement dit, les entreprises ou les associations + patronales venaient voir les principaux chercheurs de l' ESI pour des opérations + qui ressemblaient davantage à des avances sur honoraires pour service rendu qu' + à des contributions en faveur de une organisation au service de l' intérêt + public . + Et ce n' est pas médire de cette institution puisque son + directeur et son économiste en chef faisaient régulièrement référence, en + public, aux compétences de l' ESI en matière de conseil et de lobbying . +

+

+ Parmi les lobbyistes clients de cet institut figurait ainsi + un groupe d' entreprises désireuses de produire des rapports intellectuellement + solides pour contrer les initiatives en faveur de la lutte contre le + réchauffement climatique . + Une fois, alors qu' il était question du débat très vif qui + voyait s' affronter dans le secteur des télécommunications les opérateurs longue + distance et les opérateurs locaux, tous deux toujours à les prises avec la + lettre et l' esprit de la loi de 1996 sur les télécommunications , plusieurs + membres de l' ESI ont proposé de faire pencher la balance du côté de ceux qui + apporteraient le soutien financier le plus important à l' institut . + Cette histoire n' est pas unique en son genre et elle n' est + même pas inhabituelle . +

+

+ La Progress and Freedom Foundation reçoit une large part de + son financement d' opérateurs de télécommunications locaux et d' entreprises + opposées à l' hégémonie de Microsoft dans le secteur de l' informatique ; + pourtant, lors de sa création, cette fondation s' était fixé un objet beaucoup + plus large que les questions de réglementation dans les domaines des + télécommunications et de l' informatique . + Les synthèses politiques et les pages de libre expression + publiées par cette institution ressemblent pourtant fort à des plaidoyers qui + pourraient avoir été rédigés par les entreprises ou les organisations + professionnelles concernées . + Or, en l'occurrence, le rapport a été élaboré par une + institution sans but lucratif qui bénéficie d' un régime fiscal spécial et est + exemptée de l' impôt sur les sociétés . + Autre exemple : dans un dossier où s' affrontaient des + sociétés américaines de transport en messagerie express et une société étrangère + nouvelle venue sur le marché américain, l' Economic Strategy Institute a + organisé une réunion d' information à l' intention des décideurs publics et des + médias et publié un rapport sur les pratiques du nouveau venu sans en indiquer + l' auteur . + L' absence de nom tenait au fait que les lobbyistes de l' + entreprise avaient rédigé ce rapport et l' avaient publié par l'intermédiaire de + cet institut de recherche sans but lucratif . +

+

+ Il s' agit là, certes, d' exemples patents d' utilisation de + l' appareil des organisations sans but lucratif par des intérêts particuliers + pour promouvoir leur cause, mais de tels agissements sont relativement monnaie + courante à Washington . + La majorité des observateurs estiment que l' ensemble des + grandes institutions se livrent à ce genre de pratiques, même si ce n' est pas + de façon aussi évidente . + Dans le domaine de la politique étrangère, deux exemples + démontrent bien la vulnérabilité du secteur des think tanks face à la + détermination sans faille des lobbyistes . +

+

+ Le premier est fourni par USA*Engage, un imposant organisme + de lobbying qui a été créé pour combattre la prolifération des sanctions + unilatérales instaurées par les Etats-Unis contre les pays qu' ils estimaient + avoir menacé leurs intérêts vitaux de sécurité nationale . + Comme les sanctions des Etats-Unis contre le Soudan , Cuba, + la Birmanie et d'autres pays ne s' accompagnaient pas de sanctions analogues de + la part de nos principaux alliés européens et asiatiques, les entreprises + américaines se sont vues privées d' un grand nombre d' opportunités commerciales + dans ces pays, opportunités sur lesquelles l' Allemagne, la France, le Japon et + même Israël étaient prêts à bondir, d'autant que les multinationales américaines + étaient ligotées par les décisions fédérales . + La mobilisation des lobbyistes a permis de rassembler plus + de 600 membres, dont des multinationales de renom comme Eastman Kodak, IBM, + Unocal, Boeing, General Electric et Caterpillar . + Ainsi que l' écrivait Jacob Heilbrunn, en 1998, dans une + brillante analyse sur cet organisme : " USA*Engage, comme son nom l' indique, + vise à établir une équation entre commerce et internationalisme, sanctions + unilatérales et isolationnisme . + Cette organisation n' est pas opposée à des sanctions + multilatérales : elle refuse simplement que les Etats-Unis fassent cavalier seul + et qu' ils se retrouvent isolés, qu' ils perdent des marchés et qu' ils s' + aliènent leurs alliés . + Ses responsables ajoutent que, loin de être de cupides + soutiens des dictatures, les entreprises sont les derniers internationalistes, + rien moins que la nouvelle avant-garde de la démocratie . " +

+

+ Même en étant totalement favorable aux objectifs de + USA*Engage, on ne peut que considérer que ce projet -là dépendait en partie de + sa capacité à recruter des think tanks qui, à la fois, disposaient de praticiens + renommés des politiques publiques, comme indiqué précédemment, et s' alliaient + les meilleurs théoriciens des Etats-Unis sur ces questions pour plaider en + faveur de les objectifs politiques de l' organisme, et non pour être des + commentateurs impartiaux et non corrompus sur la totale absurdité et les limites + évidentes d' une application �� grande échelle de sanction + Comme l' indique Heilbrunn, a financé un rapport élaboré par + l' Institute for a financé un rapport élaboré par l' Institute for International + Economics ( IIE ), qui est sans doute la première institution de Washington + spécialisée en politique macroéconomique, et l' a communiqué aux médias lors de + une conférence de presse convoquée en avril 1997 . + De fait, rien dans le rapport établi par l' IIE ne va à + l'encontre de la perspective générale adoptée dans la plupart de ses rapports . + Toutefois, si cet institut n' a certes pas rédigé ce rapport + avant la création de USA*Engage, il l' a toutefois élaboré à l'aide de un + financement extérieur - même si ce document est thématiquement cohérent avec ses + autres travaux -, et il a franchi la ligne jaune en rendant publique une analyse + politique lors de une manifestation qui s' inscrivait dans une action de + lobbying / sensibilisation destinée à influencer les médias et le gouvernement + . +

+

+ Dans les milieux de Washington, la grande majorité des + protagonistes ne se soucient absolument pas de la distinction qui est faite ici + entre, d'une part, la question du financement d' importants travaux de politique + générale et du moment où ils sont introduits dans le débat public, et, d'autre + part, les lobbyistes qui en sont les commanditaires . + On pourrait dire que l' IIE a profité de l' opération lancée + par USA*Engage, et non l' inverse . + Le fond du problème, c' est que, même si, à bien des égards, + les objectifs de USA*Engage sont louables pour des gens convaincus des avantages + du commerce néo-libéral - et donc des limites inhérentes aux arbitrages + économiques et sécuritaires pour atteindre des objectifs de politique étrangère + axés sur des sanctions -, la mission de cet organisme de lobbying n' est pas de + défendre des intérêts publics incontestables, alors que telle est celle de l' + IIE, qui bénéficie d' avantages fiscaux pour ce faire . + Heilbrunn indique aussi que USA*Engage et l'un de ses + membres phares, la National Association of Manufacturers, ont financé une étude + de la Georgetown University sur la " très lourde facture à payer pour les + intérêts commerciaux américains " . + L' influence de cet organisme de lobbying s' est fait aussi + sentir dans un large éventail de programmes et de synthèses politiques élaborés + par le Cato Institute et la Heritage Foundation . +

+

+ Un autre exemple de cette pratique - quoique sous une forme + plus insidieuse et avec des objectifs totalement cyniques , ce qui n' est pas le + cas de les travaux de USA*Engage - est fourni par le cabinet de lobbying + Jefferson Waterman International ( JWI ) qui, selon le journaliste Ken + Silverstein, " a promu des despotes sur trois continents " . + JWI se compose de responsables qui occupaient auparavant des + postes importants dans le secteur de la sécurité nationale au sein de le + gouvernement, notamment à la Central Intelligence Agency ( CIA ) ; il a souvent + travaillé pour de grandes entreprises américaines de l' industrie de l' énergie + et de la défense, tout en oeuvrant activement pour des gouvernements étrangers . + Malheureusement, c' était aussi un protagoniste majeur de la + coalition d' entreprises réunies au sein de USA*Engage . + Comme l' écrit Silverstein : Un des premiers gros clients de + JWI a été Franjo Tudjman, le président de la Croatie, qui a fait appel aux + services de ce cabinet vers 1995 pendant la guerre en ex-Yougoslavie ( ... ) . + Dans une note adressée au dirigeant croate, Waterman + écrivait que la politique étrangère et de défense des Etats-Unis était " + élaborée au premier chef " par le président, sur la base de consultations avec + le département d' Etat, le Pentagone, le Conseil national de sécurité ( NSC ) et + la CIA . " Il importe ( ... ) d' avoir dans toutes ces instances des contacts + officiels et personnels aux niveaux appropriés, ajoutait -il . + Comme vous le savez, nous sommes bien placés pour vous aider + dans ce domaine " . " +

+

+ Jefferson Waterman a également informé Tudjman qu' il + assurerait le contrôle de son image dans les médias " quelle qu' en soit la + difficulté ", et qu' il contribuerait à mobiliser les grands ténors des think + tanks spécialistes des politiques publiques en faveur de le président croate si + celui -ci jugeait nécessaire de prendre le contrôle de territoires surveillés + par les Casques bleus des Nations unies . + L' ensemble des objectifs et de les visées de JWI + apparaissent clairement dans les dossiers déposés à la section chargée de l' + application de la loi sur l' enregistrement des agents étrangers, au Service de + la justice pénale du ministère américain de la Justice . + N' importe qui peut étudier de près les dossiers sur les + cabinets de lobbying et leurs stratégies pour infléchir les politiques au nom de + leurs clients étrangers . + Une consultation rapide de ces milliers de dossiers montre + qu' il y est souvent fait référence au milieu de les think tanks, à divers + intellectuels spécialistes des politiques publiques disposés à offrir leurs + services, et aux médias, comme autant d' acteurs susceptibles de monter au + créneau sur ordre du lobbyiste . + La fonction des think tanks sans but lucratif, qui est de + servir l' intérêt public, n' est absolument pas respectée : au contraire, il + ressort de ces documents que leur légitimité et le rôle particulier qu' ils + jouent dans l' élaboration des politiques sont assurément là pour être exploités + et récupérés sans coup férir à leur profit par le lobbyiste et son gouvernement + client . +

+

+ Il existe bien d'autres exemples de ce franchissement + quotidien de la ligne jaune entre intérêt général et intérêt particulier dans le + cadre de les collaborations et des rapports entre institutions sans but lucratif + et lobbyistes . + Parmi les cas récents, l'un des plus intéressants concerne + l' actuel " ambassadeur " des Etats-Unis à Taiwan, qui porte officiellement le + titre de directeur de l' American Institute in Taiwan ( AIT ), organisation en + principe sans but lucratif ( aussi paradoxal que cela puisse paraître ) et + remplissant toutes les fonctions d' une ambassade sans en être une, puisque les + Etats-Unis ne reconnaissent plus la souveraineté de l' île . + Douglas Paal , le directeur de l' AIT, a été conseiller + spécial pour l' Asie de l' Est du président George H.W. Bush . + Quand il a quitté ses fonctions, Douglas Paal a fondé son + propre think tank, l' Asia Pacific Policy Center ( APPC ) . + D' après une importante enquête sur Paal et ses activités, + publiée par Joshua Micah Marshall dans l' hebdomadaire The New Republic, la + majeure partie de l' équipe de Douglas Paal - c' est-à-dire les collaborateurs + permanents de le Centre eux -mêmes ! - pensait que l' APPC était un cabinet de + conseil-lobbying . + L' APPC a lancé une lettre d' information dont l' abonnement + annuel s' élevait à plusieurs milliers de dollars et qui était diffusée + essentiellement auprès de importants organismes gouvernementaux asiatiques : + ceux -ci pouvaient certes être intéressés par cette lettre, mais leur intérêt + était surtout de promouvoir la carrière d' un proche de le président . +

+

+ L' APPC n' organisait pas de programmes sur les grands + dossiers politiques à l' intention du public, pas plus qu' il ne publiait, via + Internet ou d'autres supports, des documents d' information . + Plusieurs personnalités mentionnées comme faisant partie de + son conseil d' administration, dont Brent Scowcroft, l' ancien parlementaire + Dave McCurdy et l' ancien chef du Pentagone Frank Carlucci, firent part de leur + étonnement quand ils apprirent qu' ils + La dernière année où des documents ont été fournis au fisc, + les trois principaux bailleurs de fonds de cette organisation d' intérêt public + sans but lucratif étaient le gouvernement de Singapour, le JETRO ( Japan + External Trade Organization, organisme japonais du commerce extérieur relevant + du ministère japonais de l' Economie, du Commerce et de l' Industrie ), Itochu ( + maison de commerce japonaise ) et Mitsui Marine & Fire Insurance ( + société d' assurance japonaise ) . + L' APPC organisait de nombreux voyages à haut niveau en + Malaisie pour des membres du Congrès, en particulier du Sénat, voyages financés + par des sources malaisiennes publiques et privées qui versaient directement des + fonds sur les comptes bancaires du Centre en tant que organisateur agréé des + missions de parlementaires à l' étranger, ce que le Comité de déontologie du + Sénat acceptait encore à cette époque . + D' aucuns que affirment que Douglas Paal était généreusement + rémunéré par le vice-Premier ministre malaisien Anwar Ibrahim qui était à + l'époque le dauphin du Premier ministre Mahathir . + Les résultats de l' enquête de Joshua Marshall , qui + remplirent un article de 4 500 mots dans un hebdomadaire phare , n' empêchèrent + pas Douglas Paal d' être nommé à Taipei, même si cet article a vraisemblablement + retardé son départ de plusieurs mois . + La question qui se pose ici est que l' APPC, organisation + censée être sans but lucratif, ne s' est pas comportée comme les Boy Scouts d' + Amérique ( BSA ) ou la Brookings Institution, ou encore comme un établissement + de soins palliatifs pour malades du sida ou d'autres institutions à vocation + sociale . + En un sens, on pourrait affirmer que son comportement relève + d' une forme de criminalité d' entreprise car, à la différence de les + organisations sans but lucratif, les cabinets de conseil sont soumis à l' impôt + sur les sociétés . +

+

+ En 1997, j' ai rédigé un projet de loi qui a été adopté au + Sénat mais n' a pas franchi le cap de la commission mixte paritaire, et qui + aurait rendu obligatoire pour les organismes de relations publiques sans but + lucratif de déclarer s' ils recevaient de gouvernements étrangers, directement + ou indirectement, des sommes supérieures à 10 000 dollars . + Lors du débat sur ce projet de loi, l' American Civil + Liberties Union l' a combattu au motif que les BSA ou d'autres organisations de + ce type seraient tenus à cette déclaration s' ils recevaient des fonds de + gouvernements étrangers, risquant ainsi de passer pour des agents étrangers, ce + qui serait extrêmement dommageable pour leur activité . + C' est ainsi que rien n' a été fait pour régler un problème + bien réel, pourtant constaté par le Congrès, à savoir que un nombre croissant d' + organisations 501 ( c ) sans but lucratif, au financement opaque, mènent des + actions de lobbying auprès de le Congrès sur des questions comme l' + établissement de relations commerciales normales permanentes avec la Chine tout + en prétendant qu' il s' agit d' actions de sensibilisation des responsables + publics " . + La solution réside dans la transparence, mais rares sont + ceux qui ont trouvé une méthode satisfaisante pour parvenir à une transparence + plausible concernant le financement et les visées des institutions sans but + lucratif, dont beaucoup ont été créées ou sont contrôlées par des lobbies + . +

+

+ L' un des membres de la direction de l' American Enterprise + Institute ( AEI ) m' a entretenu de ce projet de loi . + Notre conversation s' est déroulée à peu près en ces termes + : +

+

+ AEI : Steve , le projet de loi de le Sénat part à l'évidence + d' une bonne intention . + La transparence concernant les financements étrangers est + une question très importante, mais vous omettez un élément quand vous vous + focalisez sur le montant en dollars au lieu de prendre en compte le pourcentage + de budget que représente l' aide allouée . +

+

+ S. Clemons : J' entends bien, mais cela ne reviendrait -il + pas à permettre aux grandes organisations, qui reçoivent des subventions + relativement considérables, d' échapper à cette obligation, et à contraindre les + petites à déclarer ces contributions ? +

+

+ AEI : Peut-être , mais s' agissant de l' AEI , par exemple , + il se trouve que divers instituts de recherche de Taiwan ont été d' importants + bailleurs de fonds de notre Asia Studies Center ; or, comme vous le savez sans + doute, ces instituts sont eux -mêmes financés par le gouvernement taiwanais . + Et, comme ce dispositif a été reconduit chaque année, l' AEI + figure désormais au budget du gouvernement taiwanais . + Or, le montant global du financement que nous recevons de + Taiwan , il est important pour une organisation de petite taille, est restreint + par rapport à celle de notre Institut . + Peut-être devriez -vous prendre en compte non pas le montant + en dollars, mais un pourcentage du budget global, de l'ordre de 20 ou 30 % par + exemple . " +

+

+ Cette conversation a de quoi surprendre . + Tout comme on peut s' étonner que, malgré le débat soulevé + par le fait que Douglas Paal gérait une organisation sans but lucratif comme un + cabinet de conseil, une institution de premier plan comme l' AEI considère qu' + en raison de sa taille, elle est à l'abri de les influences et des visées + lobbyistes de gouvernements étrangers . + Bien entendu, Douglas Paal est un important intellectuel + dans le débat sur les politiques publiques, qui voulait probablement faire de + son centre une organisation de premier plan dans le domaine de l' analyse + politique et qui se heurtait à des difficultés pour réunir le type de + financement capable de lui donner toute latitude pour mener des travaux de + recherche sérieux . + Et il a fait siens les objectifs à courte vue axés sur les + seuls résultats financiers des bailleurs de fonds de l' APPC . Mais son + organisation était globalement plus petite que l' Asia Studies Center de l' AEI, + centre réputé à Washington pour son soutien indéfectible aux intérêts de Taiwan + . +

+ + + + Conclusion + +

+ L' étude du secteur du lobbying de Washington, notamment de + les organisations qui mènent 0 des travaux de politique étrangère , ne doit plus + se cantonner aux seules institutions elles -mêmes et aux relations qu' elles + entretiennent et dont elles rendent compte consciencieusement comme leur en fait + obligation le Lobbying Disclosure Act ( loi de 1995 sur les groupes de pression + ) . + Car une seconde économie s' est mise en place au sein de + laquelle les lobbies profitent d' organisations sans but lucratif moins + réglementées et qui mènent des travaux sur les politiques publiques, les + récupèrent, les détournent et les manipulent, voire en créent de nouvelles . + Souvent, ces think tanks servent de refuge à des + responsables publics qui ont été remerciés lors de un changement de gouvernement + et qui y attendent l' heure où ils seront rappelés à de hautes fonctions . +

+

+ Dans cette analyse, ont été mis en lumière certains aspects + structurels de la nouvelle donne introduite récemment par le secteur du lobbying + dans le milieu des think tanks . + Les questions soulevées par cette mutation ont été + explicitées, car la communauté des spécialistes des politiques publiques de + Washington joue un rôle important dans ce jeu vigoureux mais subtil entre forces + et intérêts antagonistes qui caractérise ce que nous appelons la " société + civile " . + Laisser les lobbyistes infiltrer en toute liberté le secteur + de les organisations sans but lucratif oeuvrant dans le domaine de les + politiques publiques menace de saper définitivement la légitimité des think + tanks et le rôle important qu' ils jouent dans l' élaboration des politiques + publiques . + A l'instar de tant d'autres secteurs de la société qui sont + tombés sous le coup d' accusations de corruption ou qui y ont succombé, le + secteur des think tanks n' est nullement à l'abri de un tel risque . + Enfin, les problèmes de corruption des think tanks sont + systémiques, donc difficiles à résoudre . + L' inquiétante pratique de le " lobbying de fond " et de le + trafic d' influence via des institutions de recherche mérite d' être analysée de + façon approfondie et sérieuse . + L' IRS doit prendre des mesures à l'encontre des + organisations sans but lucratif qui ne servent pas l' intérêt public de façon + crédible et qui, en règle générale, ont davantage pour fonction de procurer des + revenus non imposables à leurs principaux dirigeants . + De surcroît, il convient d' accroître la transparence + concernant les dons importants aux organisations sans but lucratif de façon à + pouvoir évaluer les prestations de ces institutions à l' aune des fonds alloués + par leurs donateurs ou leurs " clients ", selon le cas . + La New America Foundation fait un effort remarquable pour + maintenir un équilibre entre les bailleurs de fonds et éviter ainsi que tel ou + tel ne cherche à infléchir ses activités dans un sens ou dans l' autre . + Toutefois, même cette organisation n' est pas totalement à + l'abri de cabinets ou de fondations qui chercheraient à l' utiliser au service + de leur cause politique . + Même si nous répétons à l'envi, comme d'autres + institutions, que nous n' entendons rien faire qui ne s' inscrive dans notre + vision globale du monde et dans notre perspective de " centre radical ", la + teneur de nos travaux et leur financement ou le moment choisi pour les publier + sont parfois un peu trop étroitement imbriqués . + Cette étude n' entend pas se prévaloir d' une quelconque + supériorité . + Elle veut à la fois une confession et une simple + observation de comportements nouveaux dans le secteur des think tanks, induits + par l' avidité et l' inventivité des lobbyistes de Washington . + Cette évolution relativement récente mérite un examen + attentif pour éviter qu' elle ne sape la formidable dynamique de la société + civile aux Etats-Unis . +

+ + + + TITRE : Le lobbying dans l'Union européenne : les intérêts des entreprises + concordent-ils avec la politique étrangère ? + +

AUTEUR : Alan Philip

+ + + + Introduction : le contexte institutionnel du lobbying + européen + +

+ Le système de gouvernement de l' Union européenne est unique + . + Ce simple fait exige des groupes de pression qu' ils + recourent à des stratégies variées tout en conservant à l' esprit les multiples + contraintes qui résultent de la structure même de l' Union, de sa grande + diversité culturelle et politique, ainsi que des nombreux intérêts qui la + traversent . + Pendant longtemps, on accusa le système européen de prise de + décision d' être une sorte de " jardin secret " dont seuls les initiés avaient + la clef - malgré les efforts affichés de transparence des décisionnaires + européens . + L' aspect hermétique du système européen résulte certes de + cette absence de transparence à certains moments-clefs de la prise de décision, + mais il découle aussi de la complexité et de la spécificité de ce système ainsi + que de son éloignement de la plupart des capitales nationales . +

+

+ La première caractéristique importante du système de + gouvernance européen concerne son cadre légal, déterminé par une série de six ( + bientôt sept ? ) traités dont l' application relève des tribunaux, en + particulier de la Cour de justice des Communautés européennes ( CJCE ) . + Les traités définissent, et théoriquement limitent, les + compétences des institutions européennes, bien que il faille admettre que toute + initiative relevant d' une logique fondée sur un approfondissement des principes + du marché unique est susceptible d' être justifiée par les articles 95 et 308 ( + anciennement 100a et 235 du traité initial instituant la CEE ) . + En pratique, il existe peu de contraintes empêchant l' Union + d' investir de nouveaux domaines politiques, à la condition expresse que tous + les Etats membres y soient disposés et que la Commission et le Parlement + européens y apportent leur soutien . + Il en va de même pour la politique étrangère, les questions + de sécurité, les aspects judiciaires et les affaires intérieures, si ce n' est + que la Commission et le Parlement n' ont pas d' influence directe . +

+

+ En second lieu, les instruments législatifs utilisés par l' + Union ont des caractéristiques dont les spécificités doivent être assimilées par + les organes de lobbying . + La directive, adressée par l' Union à tous les Etats membres + , définit les objectifs d' une politique, mais en laisse les moyens à l' + appréciation des gouvernements nationaux . + Pour un groupe de pression, cela signifie qu' il peut + promouvoir ses intérêts au moins à deux niveaux . + Le règlement s' applique à l' ensemble de l' Union et ne + peut être modifié par les gouvernements des Etats membres . + Il est généralement assez détaillé et précis, et peut très + bien intervenir dans le cadre plus large d' une directive . + Une décision de l' Union, pouvant provenir de la Commission + , de la CJCE ou de le Conseil de les ministres avec ou sans le concours de le + Parlement européen , est obligatoire seulement pour ceux auxquels elle s' + adresse - par exemple une entreprise ou un Etat membre, pris individuellement . + Enfin, une recommandation de l' Union est un avis non + contraignant souvent destiné à exprimer une préférence politique commune à la + plupart des Etats membres, et peut être prise en considération par la CJCE + lorsque celle -ci se prononce sur une affaire . +

+

+ Un troisième aspect qu' il faut garder à l' esprit concerne + les emplacements géographiques . + La plupart des principales institutions européennes sont + situées à Bruxelles, mais pas toutes . + Le Luxembourg abrite la CJCE, la Banque européenne d' + investissement ( BEI ) et le secrétariat du Parlement européen . + Strasbourg accueille les séances plénières du Parlement, qui + exigent la présence physique de plusieurs commissaires européens, accompagnés de + leur équipe, ainsi que de presque tous les députés européens, et donc de + nombreux membres actifs de groupes de pression, tous contraints à un pénible + pèlerinage mensuel dans la capitale gastronomique de l' Europe ! + Les agences para-étatiques de l' Union sont éparpillées dans + tous les Etats membres, et les avant-postes de la recherche menée en interne se + trouvent en Belgique, en Italie, en Allemagne et au Royaume-Uni . +

+

+ Certaines des caractéristiques les moins plaisantes de les + organisations internationales se retrouvent aussi dans le cas de l' Union . + On observe une tendance à rechercher en permanence une + répartition équitable des prérogatives, notamment pour l' attribution des postes + politico-administratifs importants au sein de les institutions européennes . + La CJCE a catégoriquement condamné toute nomination ou + mutation qui ne serait pas fondée sur le mérite, mais cela ne semble pas avoir + infléchi beaucoup une pratique qui est devenue monnaie courante . +

+

+ La prise de décision au sein de l' Union dépend toujours des + dispositions hybrides introduites par le traité de Maastricht en 1992 . + Les principales politiques économiques communes ainsi que + beaucoup d'autres sont élaborées dans le cadre de le premier pilier, la + Communauté européenne, et sont soumises aux exigences institutionnelles de l' + Union . + La Commission a l' initiative des propositions législatives, + que peuvent amender le Parlement européen et le Conseil des ministres . + La CJCE juge toute infraction à la législation ainsi adoptée + et tranche lorsqu' un doute apparaît dans des affaires particulières ou + concernant les fondements mêmes du traité . + Le second des trois piliers définit la politique étrangère + et de sécurité commune ( PESC ), dont l' objectif est d' assurer une plus grande + coordination et une meilleure entente entre les Etats membres sur une série de + questions étrangères, militaires et sécuritaires . + La Commission et le Parlement ont une marge d' action très + limitée au regard du second pilier, et la prise de décision relève + essentiellement des Etats, qui agissent à l'abri de les regards . + Bien que la PESC soit aujourd'hui représentée publiquement + par Javier Solana, qui est attaché au Conseil des ministres, les opportunités + offertes aux groupes de pression pour agir à le niveau européen restent très + circonscrites . + Dans la mesure où, dans ce domaine, la plupart des décisions + ne sont prises que lorsqu' un consensus a été trouvé à le Conseil , la meilleure + stratégie à adopter pour ceux qui cherchent à avoir une influence sur ces + politiques consiste à se rapprocher de certains gouvernements dans un cadre + national . + Ceci suppose que les représentants des lobbies sachent ce + qui est en cours de discussion au Conseil, et de telles informations ( jugées + généralement confidentielles ) sont souvent plus accessibles à Bruxelles qu' + ailleurs . + Dans leurs grandes lignes, ces considérations sont valables + pour le troisième pilier qui recouvre les affaires judiciaires et intérieures ( + voir l' annexe ci après ) . +

+

+ Le rôle des principales institutions européennes est décrit + dans le document joint à cet article, mais quelques remarques complémentaires + devraient permettre une meilleure compréhension . + Jusqu' en 2005, la Commission continuera à être dirigée par + aux moins 20 commissaires nommés par les Etats membres, mais son président ( + actuellement Romano Prodi ) verra son rôle renforcé avec de plus amples pouvoirs + pour remanier et réorganiser son équipe, et une responsabilité plus affirmée + devant le Parlement . + Depuis la démission forcée, le 16 mars 1999, de la + Commission Santer, beaucoup considèrent que la Commission a perdu de son + influence et de sa confiance en elle . + Sans doute s' efforce -t-elle de moins légiférer et de + trouver de nouvelles façons d' impliquer davantage d' acteurs dans les décisions + collectives ( voir infra ), mais son rôle de moteur du système européen au + regard de l' intégration économique et politique demeure inchangé . + La Commission est toujours directement responsable de la + conduite des affaires dans des secteurs-clefs tels que les relations extérieures + ( dont le commerce international ), la gestion des marchés agricoles et la + politique de concurrence de l' Union, donnant ainsi son aval aux fusions et aux + aides étatiques, tout en traitant des affaires antitrust plus classiques . +

+

+ En outre, la Commission, qui détient toujours l' unique + droit d' initiative " dans le système politique de la Communauté , représente + nécessairement la première étape pour ceux qui ont des intérêts à promouvoir, + dans la mesure où elle reste l' initiatrice " par excellence " de la politique + européenne . + De surcroît, c' est à la Commission que de tels groupes d' + intérêt doivent se plaindre s' ils estiment que la législation européenne est + trop contraignante ou mal appliquée dans les Etats membres, ou s' ils réclament + qu' une enquête soit ouverte sur des cas de dumping, de subventions étatiques + illégales ou de comportements anti concurrentiels . + C' est à elle qu' incombe la tâche délicate de convaincre + les Etats membres réticents de mettre en oeuvre les engagements communautaires + pris à Bruxelles et, si nécessaire, de conduire les gouvernements nationaux + récalcitrants devant la CJCE . C' est aussi la Commission qui, sur la base de + décisions prises en accord avec le Conseil et le Parlement européens, organise + la distribution des subventions provenant des fonds structurels, des programmes + de recherches et autres mannes communautaires . +

+

+ Il peut que l' électorat se désintéresse du Parlement + européen ( la participation lors de les élections de 1999 n' était que de 52 % + ), mais son pouvoir a été accru du fait des modifications introduites par les + nouveaux traités . + En effet, l' Acte unique européen de 1986 soumettait la + plupart des mesures relatives au marché unique à un vote à la majorité pondérée + au Conseil et autorisait le Parlement, une fois exprimées les opinions du + Conseil, à exercer un droit de regard, et éventuellement de veto . + Le Parlement continue à rencontrer des problèmes dans l' + accomplissement de ses nombreuses attributions et souffre de son incapacité à + traiter convenablement toutes les questions importantes . + Mais il a suffisamment de pouvoir, du fait de la nouvelle + procédure de codécision où il partage le dernier mot avec le Conseil des + ministres, pour exercer, dans la plupart des cas, une influence cruciale lors de + la phase finale de la prise de décision . + Les dernières étapes, qui nécessitent un processus de + conciliation , offrent aussi d' importantes opportunités au lobbyiste astucieux + et bien informé . + Quoique l' on accorde une grande attention aux séances + plénières du Parlement, auxquelles se réfèrent fréquemment les commissaires et + les représentants du Conseil, le détail de ses travaux est effectué par ses + vingt comités permanents, dont le président et le rapporteur sont, dans chaque + cas particulier, des acteurs importants . +

+ + + Le rôle des partis politiques + +

+ au Parlement européen, les partis politiques ressemblent + plus à de vagues coalitions de gens de même sensibilité ou de mouvements qui + se trouvent porter le même nom . + Sur les questions d'importance nationale, leur + discipline interne est souvent mise à mal, bien que il existe des signes d' + une cohésion partisane croissante . + Ce sont cependant les neuf groupes politiques du + Parlement, notamment les deux formations les plus importantes, les + chrétiens-démocrates et les socialistes, qui y contrôlent la plupart des + activités ainsi que le partage des prérogatives et des avantages ( + présidences de comités, temps de parole lors de les séances plénières ) + entre les différentes sensibilités politiques . + Dans la mesure où il est peu probable qu' un groupe soit + un jour susceptible d' être majoritaire au Parlement, et étant donné la + nécessité imposée par les traités de se prononcer à la majorité absolue sur + les principaux défis qui se présentent aux autres institutions européennes, + le Parlement est le plus efficace lorsqu' il est capable d' établir un large + consensus à travers les différents groupes . +

+

+ Le Conseil des ministres et le sommet des chefs d' Etat + et de gouvernement de l' Union connu sous le nom de Conseil européen + prennent aussi plus d'importance à mesure que le programme de l' Union s' + étoffe . + C' est notamment le Conseil, et non la Commission, qui + pilote la PESC et les questions touchant aux affaires judiciaires et + intérieures ( essentiellement la coopération policière, et la lutte contre + le terrorisme et le crime organisé ) . + Cependant le secrétariat du Conseil ne s' accommode + guère du lobbying dans la mesure où il n' a pas le même pouvoir + discrétionnaire que la Commission . + Ainsi, ceux qui ont 0 des intérêts à promouvoir doivent + s' efforcer de se faire entendre dans les capitales nationales ou auprès de + les délégations permanentes des Etats membres à Bruxelles . + Dans son travail, le Conseil est aujourd'hui subdivisé + en trois sections : l' agriculture, la PESC ... et le reste . + Mais presque toutes les délégations nationales viennent + à ces réunions avec des instructions de leur gouvernement . + D' où l' accent placé sur les efforts de lobbying au + niveau national pour faire pression sur le Conseil . + Cela peut se révéler particulièrement fructueux si un + Etat membre est sur le point d' en assumer la présidence . + En effet, chaque présidence est amenée à élaborer une + série d' objectifs pour la durée de son mandat, et elle a une influence sur + l' ordre de priorité des discussions lors de les réunions du Conseil qu' + elle anime . +

+

+ Le Conseil des ministres multiplie aussi les groupes de + travail constitués de responsables nationaux qui examinent la législation et + d'autres questions . + Il existe en permanence plus de 200 groupes de ce type + en activité . + Bien que il ne soit pas possible d' exercer une pression + directe sur ces groupes, des lobbyistes dévoués sont présents " à leurs + marges ", donnant leur avis aux élus qui sortent de ces réunions afin que + ils puissent aider les responsables à mieux comprendre les implications des + idées qui ont émergé au cours de le débat . +

+

+ La CJCE de Luxembourg n' est pas du tout réceptive aux + formes habituelles du lobbying, mais son influence va croissant tandis que + de plus en plus d' affaires sont portées à sa connaissance ( et à celle de + sa cour adjointe, le Tribunal de première instance ) . + C' est le résultat logique de l' élargissement des + compétences de l' Union et de l' inflation permanente qui caractérise la + législation européenne . + La CJCE peut cependant constituer une étape importante + dans les campagnes menées par les groupes de pression, et elle a pris des + décisions importantes au regard de la politique sociale et de celle de la + concurrence, pour lesquelles la législation existante reste incomplète, + obligeant ainsi à une interprétation des principes contenus dans les traités + . + Syndicats et entreprises ont fréquemment porté des + affaires devant elle afin de évaluer ce que les droits et principes que + renferment les traités et le droit jurisprudentiel signifient réellement + dans la pratique . + La décision rendue en 1986 dans l' affaire Nouvelles + frontières , par exemple , a certainement accéléré la dérégulation des + services proposés aux passagers des avions dans la Communauté européenne . + L' affaire Barber , en 1990 , a eu pour effet de + modifier radicalement les dispositions relatives aux régimes de retraite + dans la plupart des Etats membres . +

+ + + + L' équilibre institutionnel de l' Union + +

+ Ces commentaires visent à expliciter comment chacune des + quatre grandes institutions européennes prend part au processus de décision + au sein de l' Union . + Cependant, le lobbyiste doit aussi savoir où réside le + pouvoir dans l' ensemble du système politique . + L' Union est clairement devenue un acteur politique plus + important, à la fois internationalement et au regard de la politique + intérieure de chaque Etat membre . + Le Conseil continue d' être le principal acteur + politique sur la scène européenne, mais sa marge de manoeuvre est limitée + par d'autres acteurs . + Historiquement, les progrès de la Communauté et de l' + Union européenne ont dépendu du " dialogue " entre le Conseil et la + Commission . + Les Commissions Delors ( 1985-1994 ) étaient réputées + énergiques, et il se peut que la rapidité avec laquelle progressait l' + intégration ait inquiété, mais leurs actions se fondaient sur une étroite + collaboration avec le Conseil . + Depuis 1995, la Commission a perdu de sa confiance en + elle, a été affaiblie par des scandales et est aujourd'hui absorbée par sa + propre réforme . + Cela a considérablement renforcé l' influence du + Conseil, mais il reste que l' on ne peut envisager de véritables progrès au + sein de l' Union sans que la Commission soit de la partie . + Dans le même temps, les pouvoirs du Parlement européen + ont été progressivement renforcés, notamment avec l' invention et l' + extension de la procédure de codécision, mais aussi par rapport à la + Commission, surtout depuis que celle -ci est affaiblie . + Cela a encore accentué le marchandage, mené dans la + confidentialité, entre les différentes institutions . + Ainsi, et alors que les principales institutions + européennes voudraient accroître leurs pouvoirs, la prééminence du Conseil + reste la principale caractéristique du système décisionnel de l' Union, et + cela semble devoir durer . +

+ + + + Les agences de l' Union + +

+ Le rôle futur de la Commission et les différentes + manières d' éviter une centralisation excessive au sein de l' Union font l' + objet d' un débat permanent . + Une solution a consisté à séparer un certain nombre d' + agences européennes indépendantes du noyau institutionnel de l' Union . + Ces agences sont aujourd'hui une douzaine . + De fait, la première d' entre elles fut la Banque + européenne d' investissement ( BEI ), crée en 1959, à Luxembourg . + Elle a été délibérément détachée des autres institutions + européennes, bien que elle soit régie par des éléments du socle + conventionnel, les Etats membres étant directement impliqués dans la + direction de cette banque à travers la nomination des membres de son conseil + d' administration . + Europol, formée en marge de La Haye dans les années 1990 + , comporte certaines similitudes avec la BEI, du fait de l' étroite + participation des Etats membres à ses activités . + Mais il s' agit là d' exceptions au modèle habituel des + agences de l' Union, pour lequel la principale contribution des + gouvernements nationaux se situe beaucoup plus en amont, lorsqu' il s' agit + de s' assurer de l' installation d' une institution européenne sur le + territoire national ! + Après cela, chaque agence travaille dans un cadre fixé + par la législation européenne, mais peut évidemment faire l' objet de + pressions considérables de la part de les entreprises - au premier rang + desquelles on peut citer celles subies par l' Agence européenne pour l' + évaluation des médicaments ( EMEA ), située à Londres, qui délivre les + autorisations de commercialisation des produits médicaux pour l' ensemble de + l' Union . + Une autre agence mérite d' être mentionnée : l' Agence + européenne pour l' environnement ( AEE ), située à Copenhague . + Son rôle consiste à surveiller l' état de l' + environnement en Europe et à contrôler la mise en place et l' efficacité de + la législation environnementale européenne . + Son travail repose en grande partie sur une coopération + avec les autorités nationales de chaque Etat membre, une relation + symbiotique se développant ainsi entre les deux niveaux . + En fin de compte, si l' AEE se trouve insatisfaite des + critères environnementaux d' un Etat membre, il est probable que ce + mécontentement se répandra à travers le système bruxellois et aura des + conséquences négatives pour le pays en question . + Il est donc dans l' intérêt des Etats membres de + maintenir de bonnes relations avec l' agence et de chercher à dissiper + rapidement tout incertitude quant à leurs états de service et à leurs + pratiques en matière de environnement . +

+ + + + Questions à venir à propos de la gouvernance de l' Union + + +

+ L' Union doit faire face à un futur plutôt incertain, la + perspective de l' élargissement venant modifier ses priorités + institutionnelles et l' équilibre financier entre les contributeurs et les + bénéficiaires nets du budget européen - tout cela au moment où la légitimité + démocratique de l' Union est de plus en plus mise en question . +

+

+ du point de vue des groupes de pression, il n' est pas + du tout évident que des pays comme l' Espagne et l' Irlande, qui ont + beaucoup profité des transferts de fonds d' Etats membres plus riches, + soient toujours aussi enthousiasmé par les activités de l' Union alors que + leurs avantages à être membres apparaissent moins clairement . + Et si le traité de Nice ( 23 février 2001 ) achève le + processus de ratification, les grands Etats membres ne seront plus + représentés à la Commission que par un commissaire à partir de 2005, les + petits Etats - dont, désormais, beaucoup de nouveaux pays d' Europe centrale + et orientale - accroissant toujours un peu plus leur emprise sur cet organe + . + L' élargissement va évidemment gonfler le nombre des + députés européens, des juges à la CJCE, des membres du Comité économique et + social ( ECOSOC ) et du Comité des régions ( CDR ), diluant soi-disant le + pouvoir des grands Etats de l' ouest de l' Europe . + Cependant, une reconfiguration complexe du système de + vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres doit permettre aux + plus grands Etats membres de récupérer une partie de leur pouvoir . + Les quatre plus grands pays ( l' Allemagne , la France , + l' Italie et le Royaume-Uni ) ainsi que l' Espagne ou la Pologne seront en + mesure de bloquer les décisions au Conseil des ministres, qui comprendra + alors 25 Etats . + Il peut que l' axe franco-allemand soit encore un peu + plus affaibli, mais les grands acteurs européens auront toujours la + possibilité de diriger les affaires, quoique d' une autre manière . + En tout cas, l' élargissement pourrait entraîner une + modification des priorités politiques de l' Union, qui reflétera le nouvel + équilibre des intérêts au sein de un groupe plus vaste d' Etats membres . + En un mot, on doit s' attendre à un intérêt plus faible + pour l' approfondissement de la politique environnementale, et un intérêt + renouvelé pour les questions agricoles et de sécurité . +

+

+ L' élargissement de l' Union devrait centrer l' + attention sur l' application du principe de subsidiarité adopté lors de le + traité de Maastricht . + Jusqu'ici, cette déclaration d' intention ne semble pas + avoir entraîné de modification tangible du travail des institutions + européennes, si ce n' est une diminution de la production législative . + Mais la diversité des situations va s' accroître avec l' + incorporation, dans le processus décisionnel, de tant de nouveaux Etats + membres . + On peut alors envisager un regain d' intérêt pour les + décisions prises au niveau national, réputées mieux convenir aux conditions + locales . + La Commission elle -même pourrait bien se trouver + submergée par l' énorme tâche consistant à s' assurer du respect des 80 000 + pages de l' acquis communautaire sur un territoire aussi vaste et divers . + Ces deux évolutions parallèles pourraient à leur tour + susciter des demandes de renationalisation des politiques actuellement + menées depuis Bruxelles, la plus souvent citée étant l' agriculture . + La Convention sur l' avenir de l' Europe ( notamment + composée de représentants des Etats membres et des pays candidats ) cherche + aussi des moyens d' enraciner le principe de subsidiarité avant la + conférence intergouvernementale de 2004 . + A lui seul, cet événement peut reconfigurer la structure + de prise de décision ainsi que les compétences de l' Union, et ce qui + découlera de cette situation particulièrement ingérable est loin de être + clair . + Une Constitution européenne simplifiée permettrait + peut-être aux citoyens et aux gouvernements nationaux de contester devant + les tribunaux certains aspects des projets politiques européens qui + outrepasseraient leurs compétences ou violeraient le principe de + subsidiarité . +

+

+ Dans le même temps, il faut conserver à l' esprit deux + autres éventualités . + L' une d' elles est que le rôle de la Commission elle + -même pourrait changer devant l' ampleur du défi bureaucratique que + constitue l' élargissement . + La Commission pourrait s' orienter davantage vers une + activité de soutien ou de médiation dans l' évolution politique, en fondant + son influence et son autorité sur sa position centrale, au carrefour de + nombreux réseaux politiques et de communautés " épistémiques " . + Un autre scénario pourrait voir la Commission, avec le + concours des Etats membres et d' un large échantillon de groupements d' + intérêts, élaborer, dans des domaines précis, un programme politique + européen fondé sur le consensus et des mesures concertées prises + simultanément à plusieurs niveaux ( local, national, européen ) . + Cette " méthode ouverte de coordination " a été amorcée + par les décisions prises lors de la rencontre au sommet des dirigeants de l' + Union, à Lisbonne, en avril 2000, et elle est en cours de application dans + des domaines politiques aussi variés que l' éducation, les retraites, l' + exclusion, l' immigration ou la compétitivité industrielle . + Dans quelle mesure cela représente -t-il une perte d' + influence pour la Commission ou le Parlement ? + Il est trop tôt pour le savoir . + Mais il paraît ��vident que ce processus laisse des + occasions aux gouvernements nationaux et aux groupes d' intérêts pour + modifier l' agenda européen, en intervenant politique par politique . +

+ + + + + La structure du lobbying à Bruxelles . + +

+ Le mot " lobby " est un terme vague, employé pour + caractériser une nébuleuse d' intérêts cherchant à se faire représenter et à + exercer une influence dans les centres de pouvoir où sont prises les décisions . + Dans le cas de Bruxelles, la pratique du lobbying est + particulièrement opaque : les règles régissant les rapports entre les groupes de + pression et ceux qui la subissent sont très imprécises, et la frontière entre + les organisations pratiquant le lobbying et les structures gouvernementales sont + souvent ténues . + Le mot renvoie ici à tous les acteurs du processus + décisionnel autres que les institutions européennes elles -mêmes, ce qui + comprend les intérêts sectoriels, les groupes défendant des convictions et, + parfois, les gouvernements de pays tiers . +

+

+ Il serait trop facile de circonscrire le phénomène du + lobbying européen aux 800 et quelques fédérations paneuropéennes d' associations + et / ou d' entreprises nationales spécialistes des arcanes de la vie politique, + qui forment une sorte de club fermé d' interlocuteurs dialoguant avec les + institutions européennes . + En réalité, des centaines d'autres entités sont + régulièrement de la partie : cabinets d' avocats, agences comptables, cabinets + de conseil en gestion, services de consultants en politique et / ou en affaires + publiques, associations fédératives nationales, associations commerciales et + élus locaux . + A Bruxelles, il existe aujourd'hui environ 1 800 + organisations qui s' adonnent au lobbying, employant près de 10 000 personnes . + Il y a vingt ans, elles étaient au nombre de 400 pour + environ 3 000 employés . + Ces organisations ne sont pas toutes présentes dans tous les + Etats de l' Union, certains de leurs membres ne travaillent pas sur son + territoire, et une large minorité d' entre elles n' ont pas leur siège à + Bruxelles . + Certaines associations industrielles n' acceptent pas, parmi + leurs membres, les producteurs japonais installés en Europe ( comme les + constructeurs automobiles ), tandis que d'autres sont très influencées par les + investisseurs étrangers ( les fabricants d' appareils électriques, par exemple ) + . + En outre, le lobbying prend de plus en plus la forme de + coalitions temporaires et de structures ad hoc constituées en vue de réagir à + des propositions ou des événements particuliers . + Il y a ensuite les activités des gouvernements, notamment + les gouvernements non européens, qui, par le biais de la diplomatie ou de + démarches plus caractéristiques du lobbying, tentent de persuader les décideurs + européens de prendre en compte leurs intérêts . +

+

+ En réalité, n' importe qui peut faire du lobbying auprès de + l' Union, mais peu de gens savent comment s' y prendre . + Le lobbying n' est pas véritablement réglementé, bien que la + Commission tienne à jour sa propre liste d' informations sur quelque 700 + organisations . + Mais cette liste omet les intermédiaires rémunérés par de + nombreux groupes d' intérêts ainsi que les organisations éphémères issues d' un + Etat membre n' ayant pas d' affaires régulières à Bruxelles . +

+

+ Le Parlement européen essaie aussi de limiter le nombre de + laissez-passer accordés aux membres des groupes de pression ( et qui constituent + un avantage pour ceux qui travaillent régulièrement à Bruxelles ) afin de éviter + aux députés d' être contraints de consacrer trop de temps à l' examen de telle + ou telle préoccupation dans le cadre de leurs activités parlementaires . + La Commission et le Parlement européens ont aujourd'hui des + règlements stricts interdisant à leurs membres ou à leur personnel de recevoir + des cadeaux importants, mais le Parlement, depuis le rapport Ford de 1996, + semble rencontrer des difficultés à s' assurer que tous les députés suivent + scrupuleusement ce nouveau code de conduite . + Deux groupes de consultants en lobbying ont rédigé des + chartes déontologiques à l' intention de leurs membres, mais seule une petite + douzaine d' entreprises les ont paraphées, cette décision étant totalement + facultative . + Tout le reste de l' activité des lobbies n' est pas + réglementée à Bruxelles, si ce n' est peut-être indirectement du fait du statut + légal des organisations en Belgique qui les laisse libres de décider pour elles + -mêmes . +

+

+ Depuis le milieu des années 1980, les universitaires ont + fait des efforts croissants pour comprendre l' essence et le degré d' influence + des organisations pratiquant le lobbying à Bruxelles . + Les théoriciens de l' intégration considèrent depuis + longtemps les groupes d' intérêts comme un indicateur fondamental du caractère + des institutions européennes : soit leur influence est faible, et le cadre + institutionnel européen peut être considéré comme intergouvernemental ; soit + elle est importante, et ce cadre se rapproche alors du modèle fédéraliste ou + fonctionnaliste . + Ce débat, qui agite la communauté universitaire , est loin + de être clos, mais il semble que les opinions s' articulent autour de deux pôles + . + Le premier est le pôle " intergouvernemental libéral ", + aujourd'hui plus enclin à accepter que certaines organisations non + gouvernementales ( ONG ) aient du pouvoir au sein de le système européen . + L' autre est le pôle " néo-institutionnel ", qui soutient + que les Etats membres, les groupes d' intérêts et les institutions européennes + interagissent et s' influencent mutuellement . + L' émergence, dans les années 1990 , de la nouvelle école + institutionnaliste a principalement découlé d' études de cas sur la prise de + décision au niveau politique et individuel . + Ces études montraient que des groupes d' intérêt sectoriels + ou sous-sectoriels - qu' ils soient ancrés dans le monde de l' entreprise ou + axés sur la promotion de convictions - pouvaient jouer, et jouaient + effectivement, un rôle important dans le processus de prise de décision de la + Communauté / Union européenne . + Ce n' est que lorsqu' il s' agit de questions " politiques + de la plus haute importance " que les groupes d' intérêt sont plus ou moins + exclus du processus de prise de décision . + En d'autres termes, lorsqu' il s' agit de questions + techniques, non politisées et de peu d'importance, les ONG peuvent exercer une + grande influence . + Mais, plus une question devient politique et met en jeu des + intérêt gouvernementaux, plus il sera difficile pour les groupes d' intérêt de + contrôler le débat, sans parler d' influencer les résultats . +

+

+ Quand la Communauté européenne est devenue l' Union + européenne et que de nouveaux traités ont étendu les compétences de ses + institutions, une autre évidence s' est faite jour : la structure du lobbying + avait changé . + Dans les années 1960, ces activités concernaient + essentiellement l' agriculture et l' alimentation ; les intérêts sociaux et + environnementaux commencèrent à s' organiser collectivement seulement dans les + deux décennies suivantes ; la perspective du marché unique fit naître de + nouvelles préoccupations commerciales en mal de représentation ; les traités de + Maastricht et d' Amsterdam incitèrent à la promotion de nouveaux intérêts + recouvrant le social, la santé, l' éducation, la justice et l' immigration . + Globalement, plus l' Union est devenue un acteur + international fort et cohérent ( sur les questions commerciales et + environnementales, par exemple ), plus le dialogue institutionnel s' est extrait + des zones périphériques du pouvoir à Bruxelles comme dans l' ensemble de l' + Union . + Ainsi, ces dernières années, le Trans-Atlantic Business + Dialogue ( TABD , " Dialogue transatlantique de les milieux d' affaires " ) , né + il y a à peine dix ans, est devenu l'un des plus importants forums représentant + l' opinion étrangère " à Bruxelles . + Il n' est pas non plus possible de prétendre que les + opinions des milieux d' affaires des Etats-Unis ont été, par le passé, + relativement sous-représentées auprès de les institutions européennes, dans la + mesure où l' on s' accorde à dire que le comité européen de la Chambre de + commerce américaine ( AMCHAM ) est l'un des lobbies les plus efficaces sur la + scène bruxelloise . + En revanche, on peut affirmer qu' étant donné les intérêts + économiques concurrents de l' Union et des Etats-Unis en matière de commerce + international, ajoutés à une traditionnelle propension à se brouiller sur + certaines questions, un nouveau forum était nécessaire pour améliorer la + compréhension mutuelle et insister sur les intérêts stratégiques que partagent + les deux partenaires . +

+

+ La souplesse et l' opportunisme caractérisant la pratique de + le lobbying à Bruxelles doivent aussi être analysés . + Le lobbying ne s' y déploie pas dans un cadre bien établi, + et les structures dans lesquelles la représentation des groupes d' intérêt est + préalablement déterminée ( comme le Comité économique et social ou les centaines + de comités consultatifs officiels ) ne sont souvent pas les plus efficaces . + Si, dans le dispositif institutionnel actuel, l' expression + de certains intérêts particulièrement importants n' est pas possible, il est + facile de créer de nouvelles structures ou de trouver de nouveaux canaux pour + faire entendre ces points de vue . + Le plus important est de savoir comment jouer la partie + politique à Bruxelles . + Les organisations qui y sont établies doivent savoir ce qu' + il faut qu' elles fassent . + Etant donné la qualité de les systèmes de communication + modernes , les organisations et les professionnels de le lobbying qui + réussissent n' ont pas toujours besoin d' être présents à Bruxelles . + Un déficit de compétences ou de connaissances dans une + campagne précise de lobbying peut toujours être comblé par le recours à l' + univers hautement concurrentiel des cabinets de conseil . + Une étude plus approfondie de les styles de lobbying sera + entreprise plus loin . +

+

+ au coeur du processus décisionnel bruxellois ( qui articule + évidemment un niveau national , et parfois aussi infra-national ), on trouve le + besoin de la Commission de recueillir des informations pour pouvoir formuler des + propositions pertinentes dans tous les secteurs et suivre les événements dans + les domaines politiques qui l' intéressent . + Ces renseignements sont fréquemment indisponibles et ne + peuvent parfois pas être fournis par les gouvernements des Etats membres . + La Commission se tourne donc inévitablement vers les organes + représentatifs afin de obtenir informations et opinions pouvant orienter son + action . + C' est là le fondement de la relation symbiotique entre la + Commission et les groupes d' intérêts, qui, à leur tour, se renseignent sur les + opinions et les projets de la Commission afin de pouvoir y répondre rapidement + ou même les anticiper . + L' état de dépendance mutuelle où se trouvent ces deux + groupes d' acteurs a été renforcée par l' hégémonie du Conseil des ministres + dans la plupart des grandes décisions de l' Union . + Mais un partenariat solide entre la Commission et de les + groupes d' intérêts bien organisés à le niveau européen peut permettre parfois + de véritablement contourner le Conseil, ou du moins de marginaliser un Etat + membre qui exprimerait de vigoureuses objections . + Ainsi, l' alliance, à la fin de les années 1970 , entre la + Commission et EUROFER ( Association européenne de la sidérurgie ) a permis de + contrer les réserves allemandes à propos de une intervention sur le marché de l' + acier, alors très touché par la crise . + Et l' enthousiasme des banquiers français, à la fin de les + années 1970 , en faveur de la libéralisation de leur environnement économique + intérieur l' emporta grâce à le concours de la Commission et des institutions + européennes, et malgré les objections de Paris . +

+

+ Depuis 1986, il y a eu plusieurs changements importants dans + le système décisionnel de la Communauté / Union européenne, lesquels ont aussi + influencé la nature du lobbying sur beaucoup de points . + Les quatre traités, ou amendements aux traités existants, + conclus par les Etats membres depuis la conférence intergouvernementale de + Luxembourg , en 1985 , ont consacré la généralisation progressive du recours au + vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres, ce qui a rendu du pouvoir + à la Commission et au Parlement . + Le rôle de celui -ci a été élargi depuis l' institution du + suffrage universel direct en 1979, mais le changement le plus important a été l' + adoption de la procédure de codécision ( instaurée par le traité de Maastricht ) + qui donne au Parlement des prérogatives décisionnelles communes à celles du + Conseil des ministres dans un nombre croissant de domaines politiques ( pour une + grande partie des politiques relatives au marché unique et à l' environnement, + par exemple ), la Commission intervenant parfois comme médiateur en cas de + désaccord entre le Conseil et le Parlement . + Dans l' Union, toute prise de décision se fait dans le cadre + de un règlement très complexe qui émane des fondements contractuels et + législatifs relatifs au secteur en question et au type de décision devant être + pris . + On dit qu' il existe au moins vingt-trois structures + décisionnelles différentes en exercice au sein de l' Union, et les stratégies de + lobbying doivent ainsi s' adapter à la fois à l' état du règlement et à l' + équilibre des forces politiques en présence . + Selon les domaines, la Commission ou le Conseil peuvent + prédominer, tandis que le Parlement peut bloquer les progrès sur certaines + questions et qu' un recours devant la CJCE en suivant la procédure légale peut + se révéler très efficace . + Ceux qui veulent promouvoir véritablement leurs intérêts à + Bruxelles avec des chances de succès doivent ainsi élaborer une stratégie + spécifique pour chaque question politique et chaque étape du processus + décisionnel . +

+ + + + Les styles de lobbying + +

+ Le système de prise de décision au sein de l' Union est un + mélange unique de styles de lobbying, où coexistent des cultures politiques très + diverses, de sources continentales et anglo-saxonnes, combinées aux contraintes + d' une configuration institutionnelle particulière . + Confrontées à un sujet précis, la plupart des organisations + de lobbying doivent d'abord déterminer le degré auquel elles souhaitent s' + investir . + Très souvent, ces organisations sont réticentes ou inaptes à + consacrer beaucoup de ressources à cette activité, ce qui confère un avantage à + celles qui s' en donnent la peine . +

+ +

+ En général, il convient de suivre quelques règles + importantes . +

+

+ Trouvez un Euro - groupe ( association commerciale, + corps professionnel ou un équivalent ) reflétant vos préoccupations . + S' il n' en existe aucun , formez -en un qui rassemble + des entreprises et des organisations provenant ( de préférence ) de + plusieurs Etats membres, ce qui apportera beaucoup de crédit à votre cause + auprès de la Commission . + Les décideurs européens veulent savoir si vos points de + vue représentent un véritable courant d' opinion plutôt que les intérêts + commerciaux d' une entreprise particulière . +

+

+ Exprimez vos vues à temps . + La Commission, dans la mesure où elle détermine le + calendrier de les événements , est certainement l' endroit par où commencer + . + Il est préférable de l' approcher avant que la Direction + générale ( DG ) concernée ne se forge ses propres idées . + A cette fin, les organisations doivent avoir à la fois + une bonne connaissance de l' évolution de la scène politique bruxelloise et + des contacts bien placés . + Cela nécessite une certaine forme de représentation à + Bruxelles ( directement ou par procuration ) et le développement régulier d' + un réseau de relations . +

+

+ Repérez les acteurs-clefs et faites pression sur eux . + La Commission, par exemple , n' est pas un monolithe + mais une bureaucratie célèbre pour son morcellement . + Ainsi, si la personne responsable d' une DG constitue + une cible évidemment importante, d'autres voies peuvent se révéler + fructueuses pour le lobbying . + Le Commissaire et son cabinet rattachés à la DG en + question doivent être approchés, ainsi que toute autre DG concernée par le + sujet ( parfois, plusieurs le sont ) . + De cette façon, tout l' environnement politique dans + lequel travaille le responsable de la DG devrait se trouver sous influence . + Il existe encore d'autres personnes dignes d' attention, + comme les membres du comité approprié du Parlement européen, ceux de l' + ECOSOC et ceux du Comité des régions . + Il faut identifier précisément la chaîne décisionnelle + pour le sujet qui vous intéresse, et chaque maillon doit faire l' objet d' + un travail de lobbying approprié . +

+

+ Cherchez des alliés là où c' est possible . + A Bruxelles, l' univers du lobbying est très actif et + regroupe beaucoup de gens . + Si les positions d' une organisation semblent assez + faibles, ses membres doivent trouver d'autres alliés dans la nébuleuse du + lobbying . + Il est clair que avoir dans son camp des acteurs de + premier plan, comme la " Table ronde des industriels européens " ( ERTI, + Europe Round Table of Industrialists ) ou le comité européen de l' AMCHAM, + peut se révéler fort utile . + C' est pourquoi il faut aussi les approcher et tenter de + les influencer, de même que toute association fédérative, telle l' Union des + confédérations de l' industrie et des employeurs d' Europe ( UNICE ) . + Par ailleurs, il peut se révéler nécessaire de former un + groupe dédié à un objectif unique ou bien de rassembler une coalition aux + préoccupations plus vastes qui donnera davantage de poids aux positions + défendues par votre organisation . + Mais il peut que cette option exige l' abandon de + certaines de vos revendications dans le cadre de concessions politiques . + La profusion excessive de groupes de pression est un + vrai problème à Bruxelles . + Dès lors, les lobbyistes sérieux doivent souvent s' + associer pour être sûrs de se faire entendre . +

+

+ Exercez des pressions à différents niveaux . + L' Union est un parfait exemple de système de + gouvernance à plusieurs strates dans lequel les institutions politiques d' + un niveau interagissent avec et influent sur les échelons supérieurs et + inférieurs . + Etant donné la prééminence de le Conseil de les + ministres , il est souvent essentiel d' influencer les positions des + gouvernements nationaux . + Le plus efficace est de le faire dans les capitales des + pays membres, par le biais de entreprises ou d' organisations locales . + De plus en plus, cela doit être fait en même temps que + auprès de les acteurs présents à Bruxelles et Strasbourg dont on doit s' + assurer le soutien . + Tout cela nécessite du temps, de l' argent et la mise en + place d' un réseau de relations . + Etant donné les pouvoirs décisionnaires accrus de le + Parlement européen , il n' est pas judicieux de vouloir influencer les + députés européens trop tardivement, bien que cela puisse se révéler une + bonne manoeuvre dilatoire destinée à faire ressortir un aspect non encore + considéré ou identifié d' une proposition . + Souvent, la synchronisation est un facteur essentiel, + notamment lorsqu' il s' agit de s' orienter à travers la complexité des + calendriers électoraux des Etats membres, ce qui signifie que le laps de + temps dont dispose le Conseil pour prendre une décision délicate est assez + court . +

+

+ La crédibilité est un facteur essentiel de succès . + Elle peut s' acquérir de plusieurs façons : en + démontrant la représentativité de votre cause, en fournissant un service de + qualité en tant que lobbyiste ( en proposant des informations et des + analyses pertinentes, en comprenant les règles du jeu politique, les + contraintes et les potentialités des traités fondamentaux, et en arrivant + avec des idées solides qui pourront aider les décideurs européens à trouver + un compromis ) . + Cette crédibilité peut encore être renforcée si vous + trouvez des alliés improbables parmi les groupes d' intérêt " adverses " ( + comme dans le cas de le dialogue de Shell avec Greenpeace ) . +

+ + + + + Le lobbying et la politique étrangère + +

+ Au niveau de l' Union, les efforts de lobbying sont + traditionnellement et principalement concentrés sur des questions politiques + intérieures, notamment celles touchant au marché unique et au développement du + commerce . + Le commerce a cependant des dimensions à la fois intérieures + et extérieures, et dans la mesure où les institutions européennes cherchent à + réglementer ou autoriser les relations commerciales entre des pays tiers et le + marché intérieur européen, ces relations comportent une dimension de politique + étrangère . + L' Union se rend parfois coupable de ne pas reconnaître + pleinement les implications extérieures de ses décisions politiques intérieures, + l' exemple récent le plus évident en étant le fameux Livre blanc de 1985 sur l' + achèvement du marché intérieur qui omit totalement de les aborder . + Cet aspect quelque peu introverti d' une grande partie de la + politique de l' Union rend d' autant plus important pour les acteurs extérieurs + ( gouvernements et entreprises ayant des intérêts sur le marché européen ) le + fait d' être représentés à Bruxelles et d' exercer des pressions sur les + décideurs de l' Union au niveau national, en plus du niveau européen . + Il n' est pas exagéré d' affirmer que les gouvernements des + pays tiers sont devenus partie intégrante de l' infrastructure du lobbying + européen . +

+

+ Ce type de lobbying excède désormais les questions liées au + commerce depuis que les second et troisième piliers des compétences de l' Union, + spécifiés dans le traité de Maastricht et approfondis dans le traité d' + Amsterdam, sont d' actualité . + Il peut que le système décisionnel intergouvernemental soit + quelque peu différent, mais l' intérêt des pays tiers pour les domaines + politiques couvert par la PESC et la coopération en matière de justice et d' + affaires intérieures ( JAI ) est évident . + Cet intérêt des pays tiers peut se manifester dans un cadre + strictement bilatéral, lorsque le gouvernement ou son territoire sont + directement concernés ; ou bien, dans un cadre plus collectif, lorsque, par + exemple, un accord international est en cours de négociation sur des sujets tels + que le terrorisme, le blanchiment d' argent, le trafic de stupéfiants ou la + création d' une Cour pénale internationale . +

+

+ Il est peut-être utile d' insister dès maintenant sur le + fait que la politique étrangère est un concept plutôt large et mal délimité . + Le terme est employé ici pour caractériser toute politique + menée par un gouvernement national en relation avec d'autres pays ou des + organisations internationales . + Les forces de la mondialisation ont étendu le champ d' + action de la politique étrangère au commerce des services et des biens, aux + marchés financiers, à la criminalité internationale, au terrorisme, etc . + Du fait de la croissance rapide du commerce mondial depuis + 1945, les préoccupations de la politique étrangère sont devenues plus + économiques et commerciales . + D' où l' intérêt de beaucoup de gouvernements de pays tiers + pour les décisions de la Communauté européenne bien avant que les années 1990 ne + donnent jour aux traités de Maastricht et d' Amsterdam . + L' Union est la plus grande entité commerciale du monde, et + ses décisions sont d' une grande importance pour la plupart des pays impliqués + dans le commerce international . +

+

+ La Communauté européenne n' a pas craint non plus d' établir + des liens entre la politique commerciale et la politique étrangère . + Ce fut clairement le cas en 1982, lorsqu' elle décida d' un + embargo à l'encontre de tous les biens provenant d' Argentine, après l' + invasion, par ce pays, des îles Malouines . + En 1986, elle menaça aussi de suspendre son accord + commercial avec la Syrie en réponse à les éléments, dans l' affaire Hindawi, + attestant que la Syrie avait hébergé en connaissance de cause une organisation + terroriste ainsi que les véritables auteurs d' une tentative d' attentat contre + un avion de ligne israélien à l' aéroport de Heathrow . +

+

+ On trouve un autre exemple important dans la longue liste + des conflits commerciaux entre les Etats-Unis et la Communauté / Union + européenne . + En 1982, l' Administration Reagan se soucia des implications + stratégiques qui découlaient, pour l' Europe occidentale, de la construction d' + un pipeline destiné à l' importation de ressources énergétiques russes sur le + marché européen . + La Maison-Blanche craignait qu' une dépendance énergétique + si importante à l'égard de l' Union soviétique entame la capacité de l' Europe à + répondre vigoureusement à une menace sécuritaire émanant du bloc communiste . + Les Etats-Unis menacèrent donc de mettre sur liste noire + toute entreprise américaine ou étrangère fournissant des pièces ( voire des + services ) pour la construction de ce pipeline, les entreprises ainsi mises à l' + index étant exclues des appels d' offre de la Maison-Blanche et ne pouvant + obtenir de contrat privé avec les entreprises américaines . + La Communauté européenne annonça des mesures de représailles + commerciales au cas où la menace serait suivie d' effets, et une entreprise au + moins, British Aerospace, se trouva au banc des accusés pour avoir ignoré l' + embargo . + La position des Etats-Unis suscita des critiques très + virulentes dans le monde entier et fut d'ailleurs rapidement abandonnée . +

+ + + La réglementation du régime d' importation des bananes + de l' Union + +

+ Peu d' aspects de la politique de l' Union auront + suscité de débats plus douloureux et d' activités de lobbying plus intenses + que la question de la réglementation du régime européen d' importation des + bananes . + des gouvernements du monde entier ainsi que de les + groupements d' intérêt économique et de les ONG ont passé plus d' une + décennie à faire pression sur l' Union et à porter leurs revendications + devant la CJCE, l' Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ( + General Agreement on Trade and Tariffs, GATT ) et l' Organisation mondiale + du commerce ( OMC ) . + Les résultats et conséquences des décisions de l' Union + ont été évoqués de façon dramatique : le libre-échange contre le commerce + équitable ; la survie économique de quelques micro-Etats des Caraïbes ; l' + obligation morale des ex-puissances coloniales européennes de soutenir leurs + anciennes colonies ; l' incitation à la culture de drogues illicites comme + seule alternative viable à la culture de bananes ; la capacité des + multinationales américaines à adapter les règles commerciales à leur + avantage sans considération pour les autres, notamment avec l'aide de + Washington . +

+

+ Le problème du régime d' importation des bananes date + des débuts de la CEE : la signature de le traité de Rome fut retardée de + plusieurs jours pendant qu' un protocole final était adopté qui autorisait + l' Allemagne à importer des bananes sans taxes ( et donc peu chères ), + tandis que la France et les autres pays pouvaient garantir l' accès à leur + marché à leur anciennes colonies et aux DOM-TOM, à des prix plus élevés . + Cet accord constituait une dénégation du principe de + marché unique . + Et lorsque d'autres Etats, comme la Grande-Bretagne, + rejoignirent la Communauté / Union européenne, l' accord fut étendu, puis + inclus dans la Convention de Lomé par laquelle l' Union accordait un accès + préférentiel au marché unique européen pour de nombreux produits des pays d' + Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ( ACP, aujourd'hui au nombre de 77 ), + ainsi que une aide financière et alimentaire, un partage de compétences et + des systèmes de stabilisation des recettes d' exportation . + Le fondement de ces dispositions complexes fut remis en + question par le Livre blanc sur l' achèvement du marché intérieur, publié + par la Commission en 1985, et en particulier par la promesse d' abolir tous + les contrôles aux frontières au sein de la Communauté . + Les quotas et les taxes d' importation différenciées , + qui avaient permis à les marchés nationaux voisins de définir les conditions + de le commerce de la banane complètement différemment les uns de les autres + , commencèrent à devenir inutiles et inopérantes . + Il fallait soit mettre en place un marché libre de la + banane au sein de l' Union ( avec pour effet l' éviction des producteurs + européens locaux et de beaucoup de producteurs antillais ), soit concevoir + un régime d' importation nouveau permettant de concilier de nombreux + intérêts contradictoires . + Plusieurs grands Etats européens s' étant publiquement + prononcés en faveur de la seconde option dans le but de protéger leurs + intérêts locaux et ceux de leurs ex-colonies , il était évident, dès 1986, + que la solution du marché libre ne serait pas retenue et qu' un nouveau + régime d' importation devait être élaboré . + Cela ne fut réalisé qu' en 1993, six mois après l' + entrée en vigueur du nouveau marché unique, tellement il fut difficile de + trouver un accord entre les parties . + Mais ce nouveau régime ne devait pas durer longtemps + . +

+

+ Les intérêts impliqués dans le processus de lobbying sur + cette question étaient à la fois puissants et divers . + De toute évidence, les producteurs européens locaux des + Açores, de les Canaries , de Crète et de Laconie avaient trouvé une oreille + attentive auprès de leurs gouvernements respectifs ( le Portugal, l' Espagne + et la Grèce ), tous représentés au Conseil des ministres, lequel devait + donner son aval à la nouvelle réglementation sur la banane . + Les producteurs martiniquais et guadeloupéens, ainsi que + ceux de beaucoup d' anciennes colonies , pouvaient compter sur la + bienveillance du gouvernement français, soucieux de les aider . + Les producteurs des anciennes colonies et dépendances + britanniques de les Caraïbes et de le Pacifique trouvèrent un gouvernement + britannique tout aussi disposé à les assister . + Les Italiens ne tenaient pas à délaisser les intérêts + des producteurs somaliens, autre ancienne colonie . + Par ailleurs, les gouvernements caribéens constituèrent, + avec les principales entreprises cultivant la banane sur leur territoire, + une association, la CBEA ( Caribbean Banana Exporters Association ) . + Parallèlement, les producteurs d' Amérique latine + adoptèrent une attitude discrète mais comptaient sur leurs gouvernements ( + la plupart des Etats d' Amérique centrale, la Colombie et l' Equateur ) pour + défendre leur point de vue . + Ils se déclaraient en faveur de un respect rigoureux des + principes du libre-échange - ce que l' Union est normalement disposée à + accepter - afin de pouvoir tirer pleinement bénéfice de leurs faibles coûts + de production, avantage qu' ils avaient sur les autres pays ACP, notamment + caribéens . + La Maison-Blanche entra aussi dans la partie à la + demande des multinationales américaines ( notamment Chiquita / United Brands + ) une fois que il fut évident que l' Union avait décidé de soutenir un + régime d' importation de bananes qui pouvait être en désaccord avec les + règles du GATT ( et plus tard de l' OMC ) . + Chiquita et son directeur général de l' époque, Carl + Lindner , ont ouvertement admis avoir octroyé d' importantes donations aux + Partis démocrate et républicain afin de s' assurer que leur voix serait + entendue tout au long de le débat sur le régime européen d' importation des + bananes dans les années 1990 . +

+

+ Voilà pour les acteurs gouvernementaux . + Les acteurs industriels adoptèrent plusieurs approches + différentes tandis que les problèmes émergeaient . + Parmi les entreprises productrices, certaines choisirent + de se battre ouvertement en association étroite avec leur gouvernement ( + Chiquita et l' Administration des Etats-Unis, Noboa et le gouvernement + équatorien ) ; d'autres décidèrent de se prémunir et de développer des + stratégies commerciales leur permettant de résister aux conséquences les + plus prévisibles ( Dole, Del Monte et l' anglo-irlandais Fyffes ) ; tandis + que d'autres encore furent tentées de laisser les gouvernements des pays + dans lesquels elles cultivaient la banane se charger de l' effort politique + ( à nouv + A l' autre bout de la chaîne, les entreprises + commercialisant les bananes dans l' Union étaient représentées par leur + association commerciale ( l' European Community Banana Trade Association, + ECBTA ), mais ne semblent pas avoir influencé d' importantes décisions sur + la question . + En effet, la nature de leur association changea durant + la période du fait du rachat des plus importantes filières de distribution + de fruits par les principaux producteurs et convoyeurs de bananes - une + conséquence évidente de l' intégration verticale du marché du secteur, + rendue nécessaire par l' intensification de la concurrence . +

+

+ des ONG ont également manifesté un vif intérêt pour ce + débat, pour l' essentiel des organisations humanitaires et caritatives, + comme Oxfam ( Oxford Committee for Famine Relief ), des groupes impliqués + dans le développement des pays du Tiers-Monde, et beaucoup d' organisations + confessionnelles . + Leurs efforts conjoints ont permis de mobiliser des + centaines de milliers de gens qui ont protesté auprès de leurs gouvernements + à propos de la situation critique dans laquelle se trouvaient les + producteurs de bananes des pays ACP, attirant l' attention des médias sur la + question du commerce des bananes : de nombreux documentaires télévisés et + campagnes pétitionnaires s' ensuivirent ! +

+ + + + L' histoire résumée du régime d' importation des bananes + de l' Union + +

+ Arrivés à ce point, il nous faut résumer l' histoire et + l' évolution du conflit commercial autour de l' importation des bananes dans + l' Union . + Cette histoire est longue et complexe . +

+

+ Les origines du conflit commercial sur la banane + remontent à la création de la CEE . La signature du traité de Rome, en mars + 1957, fut retardée de quatre jours tandis que un accord était recherché sur + le protocole très contesté concernant la banane . + Celui -ci accorda à la République fédérale d' Allemagne + ( RFA ) une exemption du tarif extérieur commun pour les bananes que tous + les autres Etats membres étaient tenus d' appliquer . + Le consommateur allemand a joué un rôle important tout + au long de ce débat en persuadant son gouvernement de recourir à tous les + moyens possibles pour maintenir l' approvisionnement du marché allemand en + bananes à bas prix . + Comme on peut s' y attendre, les Allemands détiennent le + record de consommation de banane par habitant pour toute l' Union . + Et l' Union dans son ensemble représente 30 % en volume + du commerce mondial de la banane ( 45 % en valeur ) . +

+

+ Quand fut lancé, en 1985, le programme destiné à achever + le marché unique, il devint tout à fait clair que la fragmentation délibérée + du marché de la CEE résultant de l' organisation du commerce de la banane ne + pouvait plus durer, du fait de l' élimination des contrôles aux frontières à + l'intérieur de la Communauté . + Un nouveau régime d' importation des bananes commun à l' + ensemble de la Communauté devait être élaboré, comme dans le cas de les + voitures neuves . + L' article 115 de le traité de la CEE fournissait à + chaque Etat membre la possibilité d' adopter un régime d' importation des + bananes spécifique puis de le faire valider et appliquer par la Communauté . + Les séries de conventions de Yaoundé et de Lomé + promettaient, dès 1991, qu' aucun pays ACP ne serait " placé, en ce qui + concerne ses marchés traditionnels et ses avantages sur ces marchés, dans + une position moins favorable que par le passé ou qu' aujourd'hui " . +

+

+ Ainsi, tout était prêt pour de longues et classiques + négociations au sein de la Communauté, lesquelles débouchèrent sur la + décision, prise en 1993, d' introduire un régime d' importation de bananes + commun, se caractérisant par un système de quota pour l' importation des " + bananes dollars " ( initialement établi à 2 millions de tonnes ) et un tarif + extérieur commun de 20 % . + Douze Etats ACP continuaient à bénéficier d' un accès + détaxé au marché à hauteur de 620 000 tonnes de bananes par an . + La Commission devait conserver un quota discrétionnaire + qu' elle pouvait répartir librement tandis que le marché de la banane + continuait son expansion . + Les importations de bananes dollars étaient cependant + contrôlées par un système de licences uniquement accordées aux importateurs + promettant de vendre des bananes provenant des pays ACP ou d' Europe . + On prévoyait que le nouveau système accorderait 30 % des + licences d' importation ( en volume de ventes ) aux négociants ayant + commercialisé des bananes en provenance de les pays ACP traditionnels, 60 % + aux négociants ayant commercialisé des bananes dollars et 10 % aux nouveaux + venus sur le marché et aux négociants en bananes cultivées en Europe . + Le système est administré par le Comité de gestion de la + banane de l' Union et par la Commission . +

+

+ Le nouvel accord fut entériné avec beaucoup de + difficulté par un vote à la majorité qualifiée, le changement d' avis du + Danemark se révélant décisif . + Cet accord fut violemment attaqué par l' Allemagne qui + le contesta, sans succès, devant la CJCE, l' accusant d' être contraire aux + principes économiques garantis par le traité de Rome . + Une autre attaque fut lancée dans le cadre de le GATT + par les Etats-Unis et plusieurs producteurs de bananes dollars d' Amérique + latine . + La décision du GATT sur le nouveau régime d' importation + conduisit à une augmentation du quota de bananes dollars à 2,1 millions de + tonnes . + Cela signifiait qu' avec la fin du GATT, en 1994, la + procédure de résolution du litige sous l'égide de l' OMC devait repartir de + zéro, cette fois à l' instigation de l' Equateur et des Etats-Unis . + En 1997, l' OMC se prononça contre le régime européen d' + importation de bananes, le déclarant discriminatoire à l'encontre des + producteurs d' Amérique latine . + L' Union introduisit des modifications dans son régime + d' importation qui entrèrent en vigueur en janvier 1999, mais un panel de l' + OMC décida en avril 1999 que, même modifié, ce régime perpétuait cette + discrimination . + Avant que l' Union ait proposé une réponse à cette + dernière décision, le gouvernement des Etats-Unis introduisait un système de + sanctions commerciales révisables ( " carrousel approach " ) d' un montant + de 200 millions de dollars contre les Etats européens, notamment ceux + favorables au régime européen d' importation des bananes . + L' Union déclara que les Etats-Unis enfreignaient les + règles de l' OMC en agissant de la sorte, mais il était évident que la + Maison-Blanche était alors exaspérée par les retards européens . + En janvier 2001, Chiquita, l'un des principaux + producteurs et négociants de bananes dollars , intenta un procès pour + dommages et intérêts à hauteur de 525 millions de dollars ( soit, à + l'époque, 564 millions d' euros ), invoquant les pertes subies depuis que le + nouveau régime avait été mis en place en janvier 1999 . + En avril 2001, cependant, l' Union semblait avoir + trouvé un compromis avec les Etats-Unis, se fondant sur une révision du + système de licences afin de favoriser les fournisseurs traditionnels du + marché européen, au grand dam d' un autre producteur et négociant américain, + Dole, et du gouvernement équatorien . +

+

+ La question du commerce de la banane illustre bien les + forces et faiblesses institutionnelles de l' Union . + Les divisions au sein du Conseil des ministres furent + profondes, et le règlement du conflit par l' application du vote à la + majorité qualifiée obligea simplement la minorité dissidente à rechercher, + sans succès, un secours du côté de la CJCE . Dans cette affaire, la + Commission eut la malchance d' être emmenée par la DG VI ( celle de l' + agriculture ) qui prend toujours fait et cause pour les producteurs plutôt + que pour les consommateurs . + Mais faire évoluer la position adoptée par la DG VI fut + un véritable casse-tête " acronymique " de directions générales, chacune + avec son lot d' organisations de lobbying - la DG I ( relations extérieures + ), la DG III ( affaires industrielles ), la DG VIII ( développement et + coopération ), la DG XV ( marché intérieur ), la DG XVI ( affaires + régionales ) - auxquelles il faut ajouter le Comité européen d' + administration de la banane . +

+

+ C' est donc toute une superposition de problématiques + qu' il fallut démêler . + Les pays en développement ( PED ) étaient profondément + divisés en deux camps : les pays ACP et les pays non ACP . Les principes du + marché unique étaient en jeu, favorisant la consolidation du régime d' + importation de la banane au niveau de l' Union ; mais la libéralisation de + l' accès à ce marché nouvellement intégré devait être mis en balance avec + les politiques protectionnistes destinées à préserver le niveau de vie de + gens comptant parmi les plus pauvres du monde . + Sur cette question, les lignes de clivage + traditionnelles entre les Etats pratiquant le libre-échange et ceux plus + enclins à le protectionnisme se désagrégèrent, le Royaume-Uni adoptant un + point de vue plus protectionniste ( soutenu par la France, l' Italie et les + Pays-Bas ) en raison de les intérêts des PED . Finalement, et c' est + peut-être le plus important, l' ensemble des relations de l' Union avec les + Amériques furent menacées par ce conflit commercial : entre l' Union et les + Etats-Unis ( relations qui se dégraderont encore sur d'autres questions ), + entre les Etats ca +

+ + + + + Le programme Auto-Oil + +

+ L' acceptation par l' Union, en 1997 , de les propositions + de le protocole de Kyoto sur la réduction de les émissions de gaz à effets de + serre a eu des répercussions pour les constructeurs automobiles et les + compagnies pétrolières présents sur le marché européen . + L' Union a accepté de réduire ses émissions de 8 % d' ici à + 2010 par rapport à le niveau de 1990 . + Mais ces réductions devront être plus importantes dans + certains pays ( 12 % pour le Royaume-Uni ), tandis que d'autres ( l' Irlande ) + seront autorisés à accroître leur niveau d' émissions ( jusqu' à 13 % ) . + Le protocole de Kyoto affecte les intérêts des entreprises + en Europe, alors qu' elles doivent déjà faire face à d' intenses pressions + réglementaires de Bruxelles pour parvenir à une allocation plus efficace des + ressources, une pollution automobile plus faible et un meilleur recyclage . + Ces pressions reflètent les préoccupations écologiques d' un + grand nombre d' Etats membres ( six d' entre eux sont considérés comme + constituant l' avant-garde de la politique environnementale ) et du Parlement + européen . + Les deux principaux groupements d' intérêt concernés et + menacés ( les constructeurs automobiles et les compagnies pétrolières , + représentés par des fédérations paneuropéennes telles que l' Association de les + constructeurs européens d' automobile ( ACEA ) ne se sont pas laissé imposer + séparément un agenda déterminé par les institutions européennes selon des + critères politiques plus qu' industriels . + Ils ont au contraire annoncé, en 1996, qu' ils feraient des + propositions communes pour aider à réaliser les objectifs environnementaux de l' + Union, puis ceux définis à Kyoto en matière de émissions de gaz automobile d' + ici à 2008-2012, le tout en concertation avec la Commission et sous réserve de + l' approbation finale du Conseil des ministres et du Parlement . + D'autres accords ont aussi été conclus avec les + constructeurs automobiles japonais et coréens . + Malgré les appréhensions de beaucoup de députés européens, + cette approche a été acceptée et le premier programme Auto-Oil voté - et ce, en + dépit de désaccords ouverts entre les deux industries concernées sur la façon de + répartir le fardeau de la réduction des émissions de gaz d' origine automobile . + des ONG écologistes prétendent aussi que ces deux + industries ont édulcoré les exigences politiques de l' Union . + Un second programme Auto-Oil est actuellement en cours de + négociations, avec une plus grande harmonie entre les deux secteurs et une plus + grande implication des ONG . +

+

+ Ce processus soulève d' importantes questions touchant la + légitimité démocratique et la nature de l' autorité habilitée à élaborer, + appliquer et évaluer une politique publique . + Il permet aussi aux intérêts industriels d' exercer un plus + grand contrôle sur l' agenda politique, et d' être hostiles au protocole de + Kyoto d' un côté de l' Atlantique tout en se montrant apparemment disposés à + aider à la réalisation des objectifs de Kyoto sur l' autre rive de l' océan + . +

+ + + + Aspects positifs et négatifs du lobbying + + + + Les aspects positifs + +

+ Au premier abord, le lobbying peut être considéré comme + un élément inévitable du processus démocratique . + Les lobbyistes sont en droit de faire connaître + directement leurs points de vue aux décideurs européens ainsi que aux + membres du Parlement . + Chose rare, ce dernier n' est pas le seul organe + législatif au sein de le dispositif décisionnel européen ( il partage ce + rôle avec le Conseil des ministres ) et il n' a pas non plus l' initiative + des propositions législatives ( qui relève de la Commission ) . + Ainsi, on peut considérer de façon simpliste que le + lobbying est une manifestation de la démocratie à l' oeuvre, et qu' il est + susceptible de garantir une certaine responsabilité des institutions + européennes au moins devant ceux qui sont le plus concernés par les + décisions de l' Union . + Le lobbying se révèle aussi très utile à la Commission, + qui cherche à sonder l' opinion des entreprises et des ONG avant de prendre + des initiatives politiques radicalement nouvelles . + Elle compte alors souvent, avant de se déterminer, sur + des associations commerciales et professionnelles pour obtenir des données + et des analyses sur les secteurs concernés . + Compte tenu de la dimension relativement réduite de la + Commission et de l' impossibilité où sont ses fonctionnaires de connaître + par eux -mêmes toutes les spécificités sectorielles de chaque Etat membre, + l' échange d' informations entre la Commission et les groupes de pression + est souvent essentiel pour les deux parties . + Une Commission bien informée a plus de chances de faire + des propositions politiques légitimes et susceptibles d' être mises en + oeuvre . + Le raisonnement consiste à dire que le lobbying peut + conduire à un processus politique plus efficace, dans lequel les décideurs + sont finalement conduits à adopter les mesures ayant le plus de chances d' + aboutir aux résultats politiques escomptés, en prenant pleinement en compte + les réalités et les aspects pratiques tels qu' ils sont perçus sur le + terrain par les intérêts immédiatement concernés . + Les mêmes groupes d' intérêt peuvent donner leurs + impressions sur la mise en oeuvre de la politique de l' Union en recourant à + des méthodes identiques vis-àvis de la Commission . +

+

+ Le processus de lobbying est aussi de plus en plus + interactif dans la mesure où les différents intérêts sont en concurrence + pour obtenir gain de cause et où les lobbyistes, pour se faire vraiment + écouter, doivent essayer de développer une vision européenne globale qui + aborde les questions-clefs de leur domaine politique à l'échelle de l' Union + . + Deux conséquences pourraient en résulter . pourraient en + résulter . + La première serait l' élaboration de consensus au niveau + européen dans la mesure où un ensemble d' intérêts se cherchant des alliés + est contraint de se préoccuper des autres, qui n' ont pas nécessairement des + intérêts compatibles . + L' autre conséquence, qui pourrait émerger parallèlement + à le développement de le consensus , serait que le contact direct avec les + institutions européennes favorise le processus d' intégration sur le long + terme au travers de une influence progressive sur ceux qui façonnent les + opinions, une dialectique que les universitaires ont appelé " engrenage " + . +

+ + + + Les aspects négatifs + +

+ Le lobbying au niveau européen est très critiqué pour + des raisons relevant de considérations démocratiques . + Il y a d'abord le relatif secret qui entoure à la fois + le processus de prise de décision et la pratique du lobbying . + Ce secret nourrit les soupçons selon lesquels les + accords sont conclu, à l'abri de les regards, entre les entreprises et les + décideurs européens, sans grands égards pour l' intérêt général ou le bien + public . + Ainsi les structures démocratiques se trouvent -elles en + un sens contournées et la responsabilité devant les citoyens marginalisée au + profit de une responsabilité prise par rapport à quelques intérêts + particuliers . + Une multinationale étrangère pourrait obtenir une plus + grande attention de Bruxelles à ses points de vue qu' un groupe + inexpérimenté de citoyens européens . +

+

+ Ces soupçons sont renforcés par le fait qu' il est fort + coûteux de faire pression avec succès sur les institutions européennes, tout + comme cela exige du temps et des compétences . + D' une façon générale, l' univers du lobbying à + Bruxelles est dominé par des groupes de pression commerciaux qui défendent + des intérêts économiques pour lesquels ils sont souvent en mesure - et + disposés - à payer le prix fort . + Une telle démarche n' est pas envisageable pour des + groupes poursuivant des objectifs plus généraux ou altruistes, comme ceux + représentant les intérêts des réfugiés, des travailleurs immigrés, des + personnes handicapées ou des chômeurs . + Le raisonnement est donc que l' équilibre atteint au + sein de l' Union entre les différents intérêts penche nettement en faveur de + ceux pouvant consacrer beaucoup d' argent à la promotion de leur cause ( d' + une façon générale, il s' agit des intérêts des entreprises et des + gouvernements ) . + La Commission reconnaît le bien-fondé de cet argument en + subventionnant quelque soixante ONG actives à l' échelle européenne, mais + cette réponse comporte aussi le risque de compromettre l' indépendance des + organisations mises en places pour représenter de tels intérêts . +

+

+ Une autre inquiétude concerne la représentativité des + organisations censées incarner l' opinion européenne sur tel ou tel sujet . + La Commission prête attention à la structure et au + nombre de membres des organisations qui prétendent représenter des groupes + sociaux, économiques ou professionnels particuliers . + Une question tout aussi importante consiste à savoir + dans quelle mesure les positions adoptées par une organisation au niveau + européen prennent réellement en compte les préoccupations et les exigences + des associations nationales, et si elles ont été validées démocratiquement + au sein de l' organisation . + L' arrivée d' Internet et de la messagerie électronique + a certainement modifié les moyens, pour une ONG basée à Bruxelles, de rester + en contact étroit avec ses membres au niveau national . + Mais il est encore difficile de savoir dans quelle + mesure ces pratiques ont permis une décentralisation et une plus large + contribution à la prise de décision, auparavant dévolue aux initiés qui + dirigent les groupes d' intérêts à Bruxelles . +

+

+ En fin de compte, les fonctionnaires de la Commission et + les députés européens font souvent référence à l'excès de lobbying, alors + même que la structure fragmentée du processus de décision européen en est + une des causes . + On peut ainsi affirmer que les intenses efforts de + lobbying, impliquant parfois des centaines d' organisations, empêchent une + prise de décision rapide et cohérente dans le cadre de l' Union . +

+ + + + + Conclusions : questions à venir + +

+ Malgré l' élargissement à 25 prévu pour 2004, la structure + et les évolutions futures de l' Union sont plutôt incertaines . + Pour les organisations de lobbying, l' élargissement + signifie que tout un ensemble d' intérêts enti��rement nouveaux ( et parfois + contradictoires ) devront être intégrés au sein de organisations particulières, + et assimilés par les institutions européennes . + L' élargissement devrait aussi éloigner le Conseil des + ministres des préoccupations écologiques et le réorienter vers les questions de + sécurité . +

+

+ L' élargissement accentuera certainement la tension existant + entre ceux qui recherchent une plus grande standardisation européenne et ceux + qui donnent la priorité au principe de subsidiarité . + Beaucoup d' entreprises aimeraient une plus grande + centralisation du pouvoir de décision . + Leur vie serait simplifiée, et leur coûts réduits, si les + décisions prises à Bruxelles s' appliquaient partout sur le territoire de l' + Union . + C' est la raison pour laquelle les grands groupes d' intérêt + représentant les entreprises firent cause commune avec les écologistes, en 1992, + contre la proposition de Jacques Delors en faveur de règles environnementales + décidées et administrées au niveau national . + En ouvrant la voie à davantage de variations nationales et + régionales dans la définition et l' application des règles, les partisans de la + subsidiarité courent inévitablement le risque de s' éloigner de la notion de + concurrence " sur un pied d' égalité " entre les entreprises, notion + constitutive du marché unique . + Mais cela ne sera -t-il pas la conséquence inévitable du + prochain élargissement, même sans aucun renforcement du principe de subsidiarité + ? +

+

+ Une autre question est celle du processus décisionnel + alternatif annoncé au sommet de Lisbonne, en 2000 : la " méthode ouverte de + coordination ", mentionnée plus haut . + Bien que elle envisage un partenariat interactif entre les + institutions européennes, les gouvernements nationaux et les principaux groupes + d' intérêts pour développer 0 des réponses politiques dans des domaines pour + lesquels plusieurs niveaux de gouvernement , dont celui de l' Union , sont + compétents , les inquiétudes sont déjà légion quant à le risque d' exclure les + élus du processus et de n' y inclure que les groupes d' intérêts déjà bien + connus des autorités ou ceux qui ne sont pas susceptibles de " jouer les + trouble-fête " . + Dans la mesure où les sujets déjà concernés par la méthode + ouverte de coordination sont plutôt décisifs, plus ce processus prendra de l' + importance, plus cette question deviendra sérieuse . +

+

+ Finalement, l' intégration du processus décisionnel + bruxellois est rendu plus difficile par des activités de lobbying ad hoc et + protéiforme auprès de une Commission fragmentée et des autres institutions + européennes . + Il pourrait bien y avoir des arguments en faveur de forums + consultatifs plus formalisés auxquels seraient invités à participer toutes les + parties intéressées, et à travers lesquels devrait passer toute représentation + auprès de l' Union, ainsi que en faveur de la publication de tous les documents, + Position Papers et autres débats que pourront susciter de tels forums . + Non seulement cela favoriserait la transparence auprès de le + public dans son ensemble, mais cela contribuerait aussi à améliorer la + transparence au sein de la Commission et des autres institutions européennes, et + entre les différents groupes de pression . +

+ + + + TITRE : De Doha à Cancun: les enjeux du cycle de négociations + +

AUTEUR : Paul-Henri Ravier est ancien directeur général adjoint de l'OMC. + Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que la responsabilité de + l'auteur.

+ +

+ Dans la situation internationale actuelle, le succès d' une + négociation mondiale dans le domaine de les échanges commerciaux pourrait constituer + un signe tangible que le système fonctionne et qu' une organisation internationale + de premier rang est à même de remplir la mission que ses membres lui ont assignée . + La poursuite et la conclusion des négociations dans le + calendrier imparti constituerait également une réponse convaincante de la communauté + internationale aux détracteurs de la libéralisation des échanges et, à travers elle, + de la coopération entre nations . +

+

+ Au-delà du contexte immédiat, les pays riches, comme les pays en + développement ( PED ) , ont un intérêt direct à la poursuite du cycle de Doha . + Les premiers parce que , dans une conjoncture qui semble + durablement déprimée , le succès favoriserait la confiance et montrerait que le + système commercial multilatéral peut prendre en compte des questions comme la + sécurité alimentaire, la protection de certains services publics ou l' environnement + . + Les seconds parce que il s' agit de montrer que les " règles du + jeu " peuvent être amendées dans un sens qui leur soit favorable, d'une part, en + apportant une solution à la délicate question de la mise en oeuvre des accords du + cycle de l' Uruguay, de l' autre, en rendant les pays pauvres acteurs à part entière + du commerce mondial, ce qui n' est vrai, à ce stade, que pour une quinzaine de pays + émergents et une dizaine d'autres PED . Aucune exigence n' est en effet plus + pressante aujourd'hui que celle du développement, et, qu' on le veuille ou non, la + mondialisation, c' es + Il n' existe à l'évidence aucune recette magique en la matière, + et le libre-échange ne peut en aucun cas se substituer à des institutions + défaillantes, ni pallier les affrontements internes, les politiques monétaires et + budgétaires erratiques ou l' insuffisance des flux d' aide au développement . + Mais s' il n' y a pas de recette magique pour le succès, il y en + a bien une pour l' échec : la fermeture des frontières . + Il n' est pas un seul exemple aujourd'hui pour contredire ce + point . +

+ + + Un cycle, mais quel cycle ? + +

+ La préparation du cycle de Doha n' a pas échappé aux débats + traditionnels sur la configuration de la négociation : cycle large ou étroit, + long ou court, engagement unique pour tous ou accords à la carte, tout fut + envisagé, et le début des négociations n' a pas clos ces interrogations . +

+ + + Cycle large ou étroit ? + +

+ Cette controverse a opposé et continue d' opposer les + tenants d' une négociation limitée à l' accès au marché, à l' agriculture et + aux services, et les partisans d' un plus grand nombre de sujets, cet + élargissement pouvant faciliter les concessions, aider à prendre en compte + les préoccupations de la société civile, et résoudre certains problèmes des + pays en développement . + Les Etats-Unis et les membres du groupe de Cairns d'une + part , l' Union européenne de l' autre , s' opposent sur le sujet ; les PED + sont également divisés, une légère majorité d' entre eux penchant plutôt + pour le cycle " accès au marché seulement " . + Certes, tel qu' il a été lancé en 2001, le cycle est + large et comprend douze sujets de négociation . + Mais, si le programme était menacé d' enlisement, des + voix s' élèveraient à nouveau en faveur de un allégement de l'ordre de le + jour . +

+ + + + Cycle long ou court ? + +

+ Ce débat est lié au précédent, et au fait que le cycle + de l' Uruguay a duré près de huit ans au lieu de les quatre prévus . + La crédibilité politique de la négociation repose en + partie sur le respect les délais . + En outre, les PED dont les ressources humaines sont + rares préfèrent en général un cycle court . + Doha doit en principe s' achever fin 2004 . +

+ + + + Engagement unique, " récolte précoce " ou accords à la + carte ? + +

+ Le cycle de l' Uruguay avait comme priorité de mettre + fin au " plurilatéralisme ", terme qui qualifie les engagements souscrits + par certains membres seulement . + De tels accords permettent de " faire avancer la machine + ", avant que d'autres pays ne " prennent le train en marche " . + Leur inconvénient est d' aller à l'encontre de la + logique du système GATT / OMC, qui est d' établir des droits et obligations + identiques pour tous, et non un " patchwork " de régimes différents au + détriment de la transparence et de la non discrimination . + La " récolte précoce " est une variante temporelle du + plurilatéralisme, qui consiste à engranger certains résultats, en matière + agricole par exemple, avant la fin des négociations . + De telles pratiques, utilisées dans le passé pour des + raisons politiques - témoigner concrètement de l' avancée de les + négociations - conduisent à déséquilibrer toute la logique du cycle, où les + ultimes arbitrages sont pris en pondérant gains et pertes sur tous les + sujets . +

+

+ La négociation de Doha ( article 41 de la déclaration + finale ) s' inscrit dans la logique de l' engagement unique . + Mais elle n' exclut pas des mises en oeuvre, provisoires + ou définitives, d' accords conclus dans les premières négociations . + Ces ambiguïtés ne manqueront pas d' être exploitées, ici + ou là, par tel ou tel groupe de négociateurs . +

+ + + + + Un cycle à quel prix ? + +

+ Constructive pour les uns, dirimante pour les autres, l' + ambiguïté de la déclaration de Doha est de règle pour ce genre de document . + En l'espèce, il fallait réussir à tout prix, et le succès n' + était pas garanti . + La multiplication des dates limites, les nombreuses mentions + de les " modalités de négociation " et la référence constante à le développement + témoignent de volontaires obscurités . +

+

+ Fixer des dates limites à un cycle et à ses différentes + étapes est sans conteste un procédé qui permet à certains pays riches de parer + d'avance aux critiques du type : " Il est impossible de régler tant de sujets + dans un délai raisonnable " ou " les opinions publiques s' irritent de l' + absence de progrès " . + Pour d'autres, les dates intermédiaires sont censées éviter + les tactiques dilatoires, certains participants gardant leurs cartes en main + pour éviter de " payer deux fois ", une à la date intermédiaire et une seconde à + la fin . + Pour les PED, les dates butoirs permettent d' éviter les + marchandages de fin de cycle, dont ils se plaignent de faire la plupart du temps + les frais . + La multiplication de ces dates fut sans doute à Doha un + moyen d' obtenir un compromis entre tenants d' un cycle étroit et court et + partisans d' un cycle large et long, au prix toutefois de plusieurs + inconvénients . + au plan logique, l' idée de butoir s' oppose à la notion + même de cycle, où les arbitrages se font à la fin entre tous les sujets . + au plan pratique, ces dates butoirs ne sont guère respectées + et provoquent, comme c' est le cas actuellement, des commentaires critiques sur + l' enlisement, l' échec et l' absence de perspective des discussions . + Parallèlement, la méthode produit une crispation " + volontariste " : parler de report ne relève plus du réalisme mais du défaitisme + . +

+

+ L' abus du terme " modalités " est une autre illustration + des contorsions qui ont précédé l' accord . + Sur les douze sujets de négociation, il est prévu que, pour + six d' entre eux, les membres devront au préalable s' accorder sur les " + modalités " de la négociation . + L' ambiguïté du terme est destinée à rassurer ceux qui ne + veulent pas trop s' engager, en leur donnant l' impression qu' ils détiennent un + levier solide sur la négociation elle -même . + Cette interprétation a d'ailleurs été renforcée, pour les + quatre sujets de Singapour, par la réponse du président de la conférence + ministérielle lui -même à une objection soulevée par l' Inde à la fin de la + réunion de Doha . + Dans tous les cas, le terme prête à controverse car, selon + que l' on retient l'une ou l' autre interprétation, c' est tout l' équilibre du + cycle qui est modifié : agriculture, services, tarifs industriels, quelques + sujets environnementaux, antidumping et subventions dans un cas ; les mêmes + sujets plus ceux de Singapour dans l' autre . +

+

+ La référence au développement, qui traverse tout le texte de + Doha, reste une des plus importantes difficultés à surmonter . + Il est avéré, depuis la fin du cycle de l' Uruguay, qu' + aucun accord ne peut recueillir de consensus sans le soutien des PED . Dès lors + ( et de façon parfois un peu cynique ), les grands acteurs du jeu ( Etats-Unis, + Union européenne ) s' efforcent de gagner à leur position un nombre croissant d' + entre eux, moins par des concessions réelles que par des promesses qu' ils ont + plus ou moins l' intention, ou les moyens, de tenir . + Le cycle de l' Uruguay fut, par exemple, fondé sur un " + grand dessein " consistant à demander aux pays pauvres d'une part d' ouvrir + leurs marchés en matière de services, et d'autre part de souscrire à la + protection des droits de propriété intellectuelle en échange d' un accès aux + marchés des pays riches, en particulier dans les domaines du textile et de l' + agriculture . + Huit ans plus tard, l' équilibre douteux de ce grand + marchandage a rendu les PED beaucoup plus exigeants, et les conduit à refuser d' + entrer dans de nouvelles négociations sans engagement très sérieux en leur + faveur . +

+

+ Mais que l' on parle de " traitement spécial et différencié + " ou d' assistance technique, on a " tiré des traites " sur l' avenir, qu' il + faudra bien honorer un jour ou l' autre . + Tel est le cas aujourd'hui, où le développement est passé du + statut d' obligation morale ou de voeu pieux à celui de composante à part + entière de la négociation . +

+ + + + Le cycle de Doha : état des lieux + +

+ Si l' on s' en tient à l' ordre arrêté à Doha, le premier + sujet est celui de la " mise en oeuvre " . + Il paraît paradoxal et peu porteur politiquement qu' une + négociation traitant de l' avenir du système commercial mondial se préoccupe + d'abord du passé, consacrant autant de temps et d' efforts à une question liée + au cycle précédent . + C' est là le principal argument de ceux qui contestent la + légitimité et l' utilité d' un nouveau cycle . + Il n' est pas abusif de dire que le sujet a saturé l' agenda + de l' OMC depuis la conférence de Singapour en 1997 . + Il fut l'une des principales causes - sinon la seule - de l' + échec de Seattle, en 1999, et a constitué, de loin, le premier sujet de + discussion entre Etats membres jusqu' à Doha et depuis lors . + Rappelons que la décision prise à Doha ne recense pas moins + de 48 " questions et préoccupations liées à la mise en oeuvre ", concernant onze + accords, sans compter les " questions transversales " liées au traitement + spécial et les " questions en suspens ", au nombre de 39 . + Même en tenant compte d' une tendance tactique à " charger + la barque " pour obtenir quelque chose en échange de l' abandon d' une demande, + il n' en demeure pas moins que le sujet, à lui tout seul, suffirait à remplir la + charge de travail de l' OMC pendant de longs mois . +

+

+ Au-delà des aspects techniques, les positions politiques de + les parties en présence n' ont guère changé : " Pas de nouveaux sujets tant que + la mise en oeuvre des anciens n' est pas réglée ", disent les PED ; " pas de + règlement des anciens sujets en dehors de la négociation d' ensemble ", disent + les pays développés . +

+ +

+ Pour tenter de concilier ces positions antagonistes, un + équilibre délicat a été bâti à Doha : +

+

+ les questions de " mise en oeuvre " relevant de + négociations ouvertes dans le nouveau cycle sont traitées dans le cadre de + ces négociations ; +

+

+ les autres questions, dites " en suspens " , sont + traitées par les " organes pertinents " de l' OMC . +

+ +

+ Ce découpage correspond au souci des pays du Nord de ne pas + rouvrir, même partiellement, les négociations closes en 1994 . + A ce stade, donc, les sujets relevant de la première + catégorie ( les plus conflictuels concernent le mode de calcul de les + contingents textiles , le recours à les subventions à l' exportation , certains + aspects de l' accord ADPIC ) suivent le rythme des négociations ouvertes par + Doha sur les mêmes questions . +

+

+ Ceux de la deuxième catégorie sont liés, en fait sinon en + droit, au débat sur le traitement spécial et différencié . + En effet, les pays développés ont souhaité saisir l' + occasion d' une remise à niveau du système de traitement spécial dans sa + finalité, ses principes, ses objectifs et ses instruments ( système de + préférence généralisée, accords de type Lomé ), dont la pertinence peut devenir + discutable à mesure que s' abaissent les obstacles aux échanges . + Les PED, à le contraire , s' en tiennent à une conception + plus étroite consistant à examiner des mesures pratiques ( 85 à l'heure actuelle + ) pour les rendre plus " précises, effectives et opérationnelles " . +

+

+ Les deux sujets sont aujourd'hui également paralysés . + La mise en oeuvre n' a fait aucun progrès récent, malgré d' + ultimes efforts de médiation du directeur général de l' OMC . Le traitement + spécial et différencié n' a rien gagné à être lié partiellement à la mise en + oeuvre, et, après avoir dépassé trois dates limites ( juillet et décembre 2002, + février 2003 ), il a été évoqué à nouveau en mai, au conseil général de l' OMC, + dans le scepticisme général . +

+ + + La question agricole + +

+ des cinq sujets sectoriels ( non transversaux comme les + deux précédents ), l' agriculture donne lieu aux plus grandes controverses, + alors même que les enjeux économiques et commerciaux ne sont pas à la mesure + des querelles . + A priori, le débat ne devrait pas être d' une difficulté + insurmontable . + Sur les quatre grands sujets ( soutiens à l' export , + soutiens intérieurs , accès au marché , questions non commerciales ), entre + les quatre acteurs ou groupes d' acteurs ( Etats-Unis , Union européenne , + groupe de Cairns et grands PED non Cairns , menés par l' Inde ), les plages + de compromis devraient exister . + Mais les discussions sont occultées par des positions + idéologiques : " la subvention est intrinsèquement néfaste ", " la PAC est + intouchable ", " les PED sont quoi qu' il arrive victimes d' un système + injuste " ... positions contredites par les pratiques . + Tout le monde subventionne, même les pays les plus + vertueux, d' une façon qui peut fausser les échanges ; la PAC est en + constante révision, et son coût n' est pas élevé ( 0,5 % du PIB européen ) ; + enfin, il est faux que les PED aient tout à gagner d' une disparition totale + des subventions, tant est grand l' avantage comparatif des plus gros + producteurs agricoles, qui ne sont pas des PED . +

+

+ Les modalités de la négociation agricole devaient être + arrêtées le 31 mars . + En l'absence de définition précise du terme, les débats + se sont crispés sur les formules de réduction tarifaire, qu' il est + difficile de considérer comme une simple " modalité ", alors qu' elles sont + un élément crucial de la négociation . +

+

+ Le président du groupe de négociation, M. Harbinson , a + fait de louables efforts pendant six mois pour appliquer à l' agriculture la + même méthode que celle qui avait si bien réussi lorsque, président du + conseil général de l' OMC, il avait élaboré la déclaration de Doha : on + écoute les arguments des uns et des autres, et, plutôt que de tenter une + impossible synthèse entre des positions contradictoires, on élabore " à + titre personnel " un projet d' accord qui, ne satisfaisant complètement + personne, ne suscite aucun veto . +

+

+ Cette méthode n' a pas réussi en matière agricole + puisque les deux versions successives du projet d' accord soumis aux membres + ont été rejetées, notamment par les Européens, qui voyaient sacrifiées leurs + demandes sur les aspects non commerciaux de l' agriculture ( sécurité + alimentaire, environnement, bien-être animal ... ) sans obtenir satisfaction + sur les sujets proprement commerciaux ( subvention, protection tarifaire ) . + Le sujet a donc été renvoyé à Cancun . +

+ + + + Les produits pharmaceutiques : une course de vitesse + + +

+ Dans le domaine de la propriété intellectuelle, la + question de l' accès des pays pauvres aux produits pharmaceutiques est moins + importante pour elle -même qu' en ce qu' elle illustre la capacité - ou l' + incapacité - de l' OMC à traiter d' une question sensible pour les opinions + publiques . + Sur le fond, le débat est lui aussi largement occulté + par des positions idéologiques . + La situation désastreuse de l' Afrique subsaharienne en + matière sanitaire ( spécialement en ce qui concerne le sida ) ne dépend que + pour partie du prix des traitements . + Seraient -ils gratuits qu' ils ne changeraient rien à l' + absence d' hôpitaux, de personnels médicaux et de dispositifs de prévention + . + Inversement, le lien direct entre niveau de recherche et + niveau de protection de la propriété intellectuelle n' a jamais été + démontré, d'autant que, dans les pays riches, la recherche scientifique, + tous secteurs confondus, bénéficie de soutiens - notamment fiscaux - + déconnectés de cette protection . +

+

+ La rigidité des positions tient ici à deux facteurs + rarement exposés . + Le premier est la concurrence entre grands groupes + occidentaux et industries naissantes de quatre ou cinq pays émergents ( + Inde, Brésil ), où la croissance du secteur pharmaceutique repose sur une + protection partielle des droits des brevets - pour les procédés et non pour + les produits -, protection compatible avec l' accord ADPIC jusqu' en 2005 . + Une course de vitesse est donc engagée entre les uns et + les autres . + Le second est que les grands groupes occidentaux ont un + " portefeuille " de brevets qui va largement tomber dans le domaine public + dans les cinq ou dix ans à venir, et qu' ils ne sont pas sûrs de pouvoir le + remplacer à partir de technologies actuellement en phase de développement ( + thérapies géniques, clonage cellulaire ... ) . + Ces groupes savent qu' ils risquent d' être supplantés + par d'autres firmes, aujourd'hui inconnues, qui exploiteront au mieux le + potentiel de ces techniques pour devenir les géants de demain . + D' où leurs crispations autour de les flexibilités + prévues dans l' accord ADPIC en matière de brevets pour les médicaments . + Doha avait permis de mettre un terme au " harcèlement + judiciaire " des grandes firmes à l'égard de les pays à industrie + pharmaceutique naissante, pour les empêcher d' utiliser à plein ces + souplesses ( importations parallèles, licences obligatoires ) . + Les discussions se sont désormais déplacées vers la + possibilité, pour les pays dépourvus de capacités manufacturières, de + demander à d'autres pays de les approvisionner en utilisant les mêmes + flexibilités, à leur place et pour leur compte . + La négociation oppose, comme souvent, les tenants d' une + interprétation stricte à ceux d' une interprétation large, avec pour points + de discorde les pays éligibles ( fournisseurs et acheteurs ), les maladies + éligibles ( maladies infectieuses seulement ou autres ), les risques de + détournement, de trafic, etc . + Différentes tentatives de compromis, dont l'une + provenant de l' Union européenne et tendant à faire participer l' + Organisation mondiale de la santé à la décision, ont fait long feu . + Ces blocages sur des sujets majeurs ont " diffusé " + vers les autres, notamment le plus important d' entre eux en termes d' + enjeux économiques : les services . + Alors que les discussions, malgré des oppositions + fortes, notamment sur l' ouverture de services publics comme la santé ou l' + éducation, allaient progressant, plusieurs pays ont récemment fait savoir + qu' en l'absence de progrès substantiels sur l' agriculture, il n' y avait + pas lieu d' accélérer sur les services, pour lesquels les offres devaient + être déposées le 31 mars, date limite elle aussi dépassée . + Sur le fond, l' examen des multiples offres déposées ne + fait pas apparaître beaucoup de nouveauté, les mêmes secteurs restant + ouverts ou fermés . + Tout au plus note -t-on une évolution récente des + Etats-Unis vers une moindre ouverture en matière de services publics . +

+

+ Deux remarques en conclusion . + De nombreuses propositions ont été faites depuis six + mois : ce n' est donc pas la matière qui manque, mais la volonté politique + qui fait défaut, pour trouver un compromis . + Ensuite, tout focaliser sur l' unique sujet de l' + agriculture est de bonne guerre mais ne mène à rien : il faut explorer des + voies plus ambitieuses . +

+ + + + + Le cycle de Doha : quel avenir ? + +

+ En dépit de multiples déclarations rassurantes, il est + douteux qu' une telle négociation puisse s' affranchir du contexte mondial . + Il est, en revanche, difficile d' estimer le poids de ce + contexte . +

+

+ Ainsi, la guerre du Golfe de 1991 a interrompu le cycle de + l' Uruguay pendant près de un an . + Inversement, les attentats du 11 septembre 2001 et la + réplique des Etats-Unis en Afghanistan , en fragilisant d' un coup les + structures de coopération internationale , ajoutant à l' impératif d' éviter un + second échec deux ans après celui de Seattle , ont été un élément décisif du + succès de Doha . + Le dernier conflit en Irak pourrait donc avoir des effets + contraires : accroître la paralysie tant que la situation du Proche-Orient ne + sera pas stabilisée, ou inciter au compromis pour éviter d' ajouter aux + difficultés de l' heure . +

+ + + Une conjoncture difficile + +

+ Il en va de même au plan économique . " La guerre n' + arrête pas la mondialisation ", titrent certains journaux . + Ce qui est à la fois vrai et faux . + La mondialisation n' a pas eu besoin de la guerre pour + ralentir : le commerce mondial stagne depuis 2000, les flux d' + investissement baissent, et les voyages internationaux eux -mêmes ont + diminué sans que l' on puisse faire la part des risques politiques ou de la + conjoncture, continuellement déprimée depuis l' explosion de la bulle + financière en mars 2000 . + Si la guerre du Golfe de 1991 a précédé l'une des plus + importantes périodes de croissance mondiale, il est difficile d' apprécier a + posteriori l' impact de cette croissance, tant sur la fin du cycle de l' + Uruguay que sur le lancement du suivant . +

+

+ Est -il en effet plus facile de faire progresser un + cycle de négociation dans une période de stagnation ( le compromis pourrait + être facilité par l' objectif commun de relance de la croissance par les + échanges ) ou dans une conjoncture élevée ( le coût de + Les perspectives économiques immédiates ne sont pas + encourageantes, mais les arguments ci-dessus peuvent aussi se retourner + aisément . + Des éléments fortuits ( nouvelle crispation en Asie et + en Chine à cause de l' épidémie du SRAS qui commence à s' y répandre ) ou + plus structurels ( remise en cause du consensus sur les bienfaits de l' + économie de marché après les scandales qui ont ébranlé +

+

+ Les facteurs internes à la négociation sont les plus + importants : ils dépendent d'abord de l' objectif stratégique du cycle, + ensuite d' éléments propres au déroulement des négociations . + Comme son nom l' indique, le cycle de Doha est un cycle + de développement . + Il est incontestable que les PED ont une perception + négative du cycle de l' Uruguay . + Ce sentiment est en outre inscrit dans la critique + générale du commerce comme moteur du développement, elle -même part du débat + sur l' aide, l' annulation de la dette, la réduction de moitié de la + pauvreté à l' échéance de 2015 . +

+

+ Le nombre et le poids relatif de les PED s' accroissant + continuellement au sein de l' OMC , il est assuré que le cycle n' aboutira + pas sans concessions commerciales de substance des pays développés dans les + secteurs les plus sensibles que sont l' agriculture, le textile, les droits + de douane, la propriété intellectuelle ( dont le médicament ), l' + antidumping et les subventions . + Or ces six sujets constituent, à peu de choses près, ce + qu' il est convenu d' appeler le cycle " accès au marché seulement ", qu' + appellent de leurs voeux un grand nombre de pays : Etats-Unis, groupe de + Cairns et une bonne partie des PED . Le risque est donc clair, pour l' Union + européenne notamment, de voir resurgir l' idée d' un cycle étroit, donc + court . + Une autre inconnue demeure : celle du rôle de la Chine . + Membre du club des ( futurs ) riches, ou champion des + PED ? + Probablement l'un ou l' autre, en fonction de ses + intérêts : du côté des pauvres pour l' agriculture, le textile et l' + antidumping ; du côté des riches pour la propriété intellectuelle, par + exemple . +

+

+ Toute négociation possède une dynamique interne qui + tient autant à des éléments de fond qu' à des facteurs circonstanciels : l' + organisation, les relations avec les médias ou le rôle des organisations non + gouvernementales ( ONG ) peuvent être essentiels dans l' échec ou le succès + de la conférence, comme l' ont montré Seattle en 1999 ou Doha en 2001 . + Mais l' essentiel tient à des éléments objectifs . + Comment se présentent ces données à trois mois de la + réunion de Cancun ? + La préparation paraît pour le moins difficile . + Mais il est cependant trop tôt pour inférer du non + respect de plusieurs dates limites ( mise en oeuvre, traitement spécial et + différencié, accès au médicament, agriculture ) un échec de la Conférence + . +

+ + + + des dissenssions politiques + +

+ L' heure de vérité sonnera avec l' élaboration du projet + de déclaration des ministres, qui permettra de mesurer l' état des forces en + présence, la volonté politique d' aboutir dans les principales capitales, et + le fonctionnement du moteur transatlantique qui, s' il n' est plus + suffisant, est absolument nécessaire pour la réussite de toute négociation à + l' OMC . +

+

+ Or ce moteur obéit lui -même à des cycles, et sa + dynamique ne peut se transmettre à tous ses partenaires que si ces derniers + ont la conviction que les deux acteurs principaux veulent minimiser leurs + différences et maximiser leurs points d' entente . +

+

+ Les différends commerciaux entre les Etats-Unis et l' + Union européenne obéissent à des raisons techniques, mais surtout politiques + . + Techniquement, l' Organe de règlement des différends n' + ajuste pas le rythme de ses décisions, en première instance comme en appel, + sur celui du cycle de Doha . + Mais il dépend des principaux intéressés de monter ces + décisions en épingle ou d' en réduire l' impact . + A ce jour, le nombre et l' importance des litiges entre + les deux partenaires ne sont pas très différents de ce qu' ils étaient avant + Doha . + Celui concernant les FSC est de loin le plus important, + ceux concernant les organismes génétiquement modifiés ( OGM ) ou l' + aéronautique restent à l' état de menaces récurrentes ; la décision récente + concernant les mesures protégeant la sidérurgie américaine est en appel + . +

+

+ Maximiser les points d' entente ( ou obtenir la + neutralité bienveillante de l' autre ) est plus difficile . + De ce point de vue, la phase pré-Doha a été exemplaire : + ouverture des Européens en matière agricole, des Etats-Unis en matière de + antidumping, neutralité sur investissement, concurrence et environnement . + Aujourd'hui, les lignes de compromis sont moins + évidentes mais existent, y compris sur les sujets les plus sensibles comme + les mesures antidumping, l' agriculture ou les tarifs industriels . + Nécessaire, l' entente euro - américaine n' est + cependant plus suffisante en raison de le poids grandissant des autres + acteurs, PED notamment . + Leur rôle, à Cancun et au-delà , continuera de s' + affirmer, et des compromis devront être trouvés sur l' accès au médicament, + la mise en oeuvre et le traitement spécial et différencié, mais aussi sur la + question des " modalités " autorisant ou non le lancement de négo-ciations + sur les quatre sujets de Singapour . + Il serait surprenant à cet égard que l' Inde abandonne + sans contreparties substantielles le levier que lui a donné le ministre + qatari par son ultime déclaration à Doha en vue de arracher le consensus . + Un résultat positif sur le médicament , de réelles + décisions en matière de mise en oeuvre et de traitement spécial et + différencié , une reconnaissance au moins de principe d' une " spécificité + développement " en matière agricole , sont un minimum en deçà duquel il est + vain d' espérer l' adhésion des PED . +

+ + + + + Les chances de Cancun + +

+ Créer et entretenir la dynamique, telle est donc la question + . + Celle de Doha est retombée, celle de Cancun n' apparaît pas + clairement . + Les " mini-ministérielles " l' illustrent à l' évidence : + outre que elles ont échoué, elles contribuent par leur multiplication même à + irriter ceux qui, PED en tête, n' y sont pas conviés . + De même, l' accession d' un nouveau grand pays ( Russie ) + semble s' éloigner, alors que celle de la Chine et de Taiwan, pourtant sans lien + direct avec Doha puisqu' il n' y avait à ce moment -là plus rien à négocier, + avait entretenu une atmosphère positive . +

+

+ Ces trop nombreuses incertitudes expliquent les + interrogations sur les chances de succès de la conférence de Cancun . + D'ores et déjà, certains proposent de la reporter, ce qui, à + n' en pas douter, serait un mauvais signal . + Mais il n' est pas indispensable que la conférence de + septembre soit la " revue à mi-parcours " annoncée . + L' important est qu' elle ne soit pas un échec - au pire, un + " non événement ", comme le sont après tout beaucoup de réunions d' + organisations internationales . + On évitera donc de susciter des attentes excessives . + De ce point de vue, le message du G - 8 , réuni à Evian , + aura dû être pesé avec précaution . + Mais si la dynamique autour de le projet de déclaration ne + s' enclenche pas vers le 15 juillet au plus tard, la situation deviendra + difficile car chacun comprendra que, faute de compromis préalable sur certains + sujets importants, tous viendront en discussion à Cancun . + Le risque d' un ordre du jour " croulant sous son propre + poids " ne peut être exclu, ce qui relancerait bien entendu les appels à un + cycle raccourci . +

+

+ Dans l' hypothèse où Cancun ne débloquerait pas les points + les plus difficiles , se poserait la question des étapes suivantes . + Là aussi, les négociateurs sont pris dans un dilemme : s' + accrocher à la date du 1er janvier 2005, fin théorique du cycle, devient peu + crédible à mesure que les blocages se multiplient, mais parler d' un report + accroît une démobilisation déjà grande . +

+

+ Les questions de calendrier sont essentielles dans tous les + cas : 2004 sera marquée par deux échéances : l' intégration, au 1er mai, de dix + nouveaux membres dans l' Union européenne ( avec d' éventuelles conséquences sur + le mandat et l' activité de la Commission ), les élections aux Etats-Unis en + novembre . + Beaucoup estiment que ces deux circonstances sont peu + propices à de grandes impulsions du côté de le " moteur transatlantique " . + L' horizon 2005 est plus dégagé, mais présente pour l' OMC + le même profil que 1999 : changement de directeur général et réunion + ministérielle . + Les Etats membres chercheront sans doute à éviter de + renouveler la désastreuse séquence d' événements qui a paralysé la préparation + de Seattle pendant presque la moitié de 1999 . + Le risque est réel, la désignation du directeur général + devenant maintenant un enjeu politique majeur en dépit de un rôle juridiquement + réduit . + La bonne " fenêtre de tir " pour boucler le cycle + deviendrait donc 2006, un an avant un nouveau cycle d' élections en Europe ( + dont la France en 2007 ) . +

+

+ Ces perspectives ne sont pas forcément réjouissantes : un + décalage de deux ans sur le calendrier initial ne serait certes pas dramatique + en comparaison de la durée du précédent cycle . + Il soulignera néanmoins les faiblesses d' une organisation + dont la nouveauté aurait dû être un gage de dynamisme . + Or, si l' on considère que la première tâche d' un forum de + négociation comme l' OMC est de " produire " des accords commerciaux + multilatéraux, force est de constater qu' à ce jour aucun grand accord n' est + sorti de l' OMC, depuis huit ans qu' elle existe . + des voix ne manqueront pas de souligner ce fait, notamment + au Congrès des Etats-Unis, toujours très vigilant sur la " pertinence " des + organisations internationales . +

+

+ Même s' il ne faut pas exagérer la portée de ce type de + critiques ( ou les risques de voir les Etats-Unis se mettre en congé de l' OMC + ), il n' en demeure pas moins que elles ajoutent au crédit des solutions + alternatives, dont les accords régionaux sont le principal exemple . + Les Etats-Unis ont toujours joué sur les deux tableaux, + poussant successivement ou simultanément les deux stratégies en fonction de + leurs intérêts . + On assiste en ce moment à un regain d' activité sur ce front + ( accords avec le Chili, négociations avec l' Amérique centrale et le Maroc, + pour ne citer que les initiatives les plus récentes ) . + L' Union européenne n' est pas en reste, et l' Asie, depuis + le changement de position du Japon en 1998 et la montée en puissance de la + Chine, devient l'un des gisements les plus actifs d' accords régionaux . + Or, même si l' on affirme à l'envi que ces types d' accords, + à condition de être compatibles avec les principes de l' OMC, sont un marchepied + vers le multilatéralisme pour de nombreux Etats, ils n' en constituent pas moins + une menace, certes latente mais non moins réelle, pour le système multilatéral . + Ils ne sont pratiquement jamais conformes aux principes de + base de l' OMC ( car ils ne couvrent pas l' essentiel des échanges ) et créent + des compartiments dans le commerce mondial qui peuvent dériver en blocs + commerciaux hostiles en cas de événement extérieur imprévu ( forte récession, + crise financière majeure ) . + Il n' en est donc que plus impératif de contrôler leur + prolifération et, à ce jour, il n' y a pas de meilleur antidote à cet égard que + la réussite du cycle de Doha . +

+ + + + TITRE : Du bon usage de la mondialisation + +

AUTEUR : Frédérique Sachwald est responsable des Etudes économiques à + l'Ifri.

+ +

+ Dès les années 1970, les multinationales ont cherché à mieux + intégrer leurs activités à l' échelle mondiale . + Elles sont ainsi devenues des partisans et des acteurs centraux + de la mondialisation, cette intensification des échanges de biens, de services, de + capitaux, de personnes et d' idées qui caractérise les deux dernières décennies . + Les opposants à la " mondialisation libérale " partagent avec + certains de ses partisans la perception d' un monde en voie de intégration rapide au + sein de un vaste marché où les gouvernements ne pourraient plus mener de politiques + nationales souveraines, notamment en matière de protection sociale . + L' attitude des gouvernements eux -mêmes a varié selon les pays, + mais certains ont utilisé la mondialisation comme un bouc émissaire face à les + difficultés économiques, ce qui a renforcé l' idée selon laquelle ils seraient + devenus impuissants . +

+

+ La désignation de la mondialisation comme bouc émissaire est une + attitude qui s' est particulièrement développée en France, où les dirigeants ont + favorisé l' ouverture de l' économie sans expliquer ce choix, voire en le cachant . + Ils ont promu la poursuite de l' intégration européenne et + déploré les orientations libérales de Bruxelles dans divers domaines, ouvert plus + largement l' économie aux échanges internationaux et invoqué la concurrence + étrangère pour expliquer la persistance d' un chômage élevé . + La place prise par la taxe Tobin dans le débat public au cours + de les années 1990 illustre bien cette schizophrénie française . + Certains dirigeants ont considéré qu' une telle taxe + contribuerait à " maîtriser la globalisation financière ", tout en la jugeant + irréaliste . +

+

+ La perception d' un rôle passif des gouvernements, qui + subiraient l' ouverture aux échanges et ne pourraient plus mener des politiques + économiques, sociales et culturelles nationales, ne résiste pas à l' analyse de la + dynamique de la mondialisation et de ses effets . + Cet article montre que l' ouverture aux échanges internationaux + peut au contraire être interprétée comme un élargissement des possibilités offertes + aux économies nationales et comme une réponse aux difficultés rencontrées par de + nombreux pays dans les années 1970 et 1980 . + C' est d'ailleurs pourquoi les gouvernements des pays + industrialisés et des pays en développement ont, progressivement et à des degrés + variables, opté pour davantage d' ouverture . +

+

+ Le bilan de deux décennies de mondialisation, à travers l' + évolution de la pauvreté dans le monde et la question de les inégalités dans les + pays riches , montre que les contextes nationaux filtrent les effets de la + mondialisation . + L' article souligne ainsi que les politiques publiques sont + essentielles pour catalyser les effets positifs de la mondialisation, comme pour + anticiper et corriger ses effets négatifs . + Et la question de la gouvernance globale, certes fondamentale + pour promouvoir une mondialisation de meilleure qualité , ne doit pas masquer le + rôle des politiques nationales . +

+ + + Le choix de l' ouverture + +

+ La mondialisation est trop souvent perçue comme une force + anonyme qui impose de l' extérieur des changements aux différents pays . + L' ouverture croissante aux échanges résulte pourtant de + choix de la part de les gouvernements, qui ont cherché à bénéficier des + opportunités de l' intégration au sein de plus vastes espaces économiques . + L' ouverture aux échanges a progressé en fonction de les + politiques nationales, ce qui explique l' hétérogénéité des degrés d' ouverture + des pays et des secteurs d' activité . +

+ + + Mondialisation et déréglementation + +

+ Schématiquement, l' intégration des marchés de biens, de + services et de capitaux résulte d' une dynamique de réduction de la distance + économique, qui s' exprime par le coût de l' échange ou de l' organisation + d' activités productives à l' échelle internationale . + Celui -ci se compose de coûts " techniques ", de + transport et de communication d'une part, et de coûts d' accès au marché, + d'autre part, qui varient en fonction de les réglementations . + La réduction de la distance économique résulte donc à la + fois des évolutions techniques et des évolutions réglementaires qui + déterminent le degré d' ouverture des économies . +

+

+ Le processus de libéralisation commerciale multilatéral + mis en place après la Seconde Guerre mondiale sous l'égide de le GATT est + d'abord concentré sur les barrières aux échanges internationaux, telles que + les droits de douane ou les quotas d' importations . + A mesure que ces barrières ont été réduites, la + poursuite du processus d' intégration a rencontré les obstacles que + représentaient les réglementations nationales des marchés ( normes, règles + prudentielles ... ) . + La question des réglementations nationales de l' + exercice d' une activité est centrale dans les services, dont l' ouverture à + la concurrence internationale n' a été abordée qu' à partir de les années + 1980 . +

+

+ L' expérience de l' intégration européenne illustre + clairement l' importance des réglementations nationales et souligne la + variété des barrières à l' intégration " profonde " des économies . + Dans les années 1980, l' Europe a ainsi conçu le projet + du Marché unique pour achever l' intégration en éliminant les barrières à la + circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes qui + persistaient au sein de le Marché commun . + Après l' adoption de quelque 200 textes permettant l' + harmonisation ou la reconnaissance mutuelle des règles des Etats membres, le + Marché unique a été proclamé le 1er janvier 1993 ; dix ans plus tard, + certaines de ses composantes restent pourtant à mettre en oeuvre . +

+

+ Le projet du Marché unique illustre aussi l' interaction + entre l' ouverture aux échanges et la déréglementation interne, poursuivie + par de nombreux gouvernements depuis la fin des années 1970 . + Dans différents pays, la déréglementation a été engagée + pour faire évoluer le cadre dans lequel les entreprises exerçaient leur + activité dans les secteurs où les progrès technologiques bouleversaient les + conditions de production et offraient de nouvelles opportunités . + Le processus a ainsi touché, avec des calendriers divers + selon les pays, les transports, les télécommunications et le secteur + financier . + Le projet de Marché unique, qui a combiné + déréglementation et intégration à l' échelle européenne , a été suscité par + les difficultés économiques que rencontraient les pays européens au début de + les années 1980 . + Ses promoteurs y voyaient un moyen d' accroître l' + efficacité des économies européennes et de relancer une croissance + languissante en stimulant la concurrence et l' innovation au sein de un + espace économique mieux intégré . +

+

+ L' histoire de l' intégration des marchés financiers + souligne également le rôle des décisions des pouvoirs publics et les + interactions entre politiques nationales et décisions d' ouverture . + L' accroissement des flux internationaux de capitaux à + la fin de le XIXe siècle a coïncidé avec l' ère de l' étalon-or, et donc de + changes fixes, qui impliquait le renoncement, pour de nombreux pays, à + mettre la politique monétaire au service de objectifs internes . + A l' inverse, la sortie du système de Bretton Woods dans + les années 1970 et l' abandon de les changes fixes par de nombreux pays s' + expliquent par leur volonté de retrouver une plus grande flexibilité, à + travers le recours aux marchés financiers internationaux, et de maintenir + leur capacité de mener des politiques monétaires actives, notamment pour + combattre l' inflation . + Dans les années 1980, certains gouvernements ont cherché + à avoir un accès aux marchés financiers pour financer leur dette dans de + meilleures conditions, ce qui a pesé en faveur de la libéralisation . + Par la suite, les innovations financières et le + développement de nouveaux types de titres ont été de puissants facteurs d' + expansion des marchés financiers, de plus en plus utilisés par les + entreprises et les particuliers . + Dans la période actuelle, les besoins d' épargne de la + population vieillissante des sociétés industrialisées justifient en partie + le recours accru aux marchés financiers . + Enfin, les crises bancaires, notamment à le Japon , ont + souligné l' importance des risques systémiques dans les pays où le + financement des entreprises dépend trop fortement de l' endettement bancaire + . +

+

+ Le choix de l' ouverture, à le commerce comme à les flux + de capitaux , s' explique ainsi dans le contexte du développement des + économies modernes, où l' innovation et les besoins en matière de gestion + des risques incitent les gouvernements à promouvoir l' extension du recours + aux solutions de marché . + Mondialisation et déréglementation appartiennent à une + même dynamique, qui voit émerger l' économie du savoir . + Il s' agit notamment d' exploiter les avancées + spectaculaires en matière de coût de communication et de traitement de l' + information, non seulement dans les industries manufacturières, mais aussi + dans les services, qui représentent une part croissante de l' activité des + économies modernes . +

+ + + + Intégration croissante des pays en développement + +

+ Après la Seconde Guerre mondiale, le processus d' + ouverture avait d'abord concerné les marchés des pays industrialisés, les + pays en développement ( PED ) qui participaient aux négociations + multilatérales étant autorisés à conserver des niveaux de protection plus + élevés . + Par ailleurs, de nombreux PED appliquèrent longtemps, + diverses restrictions aux investissements directs étrangers . + Après des décennies de scepticisme, voire d' hostilité, + vis-à-vis des multinationales, les PED ont largement modifié leur attitude + dans le cadre de la réorientation des politiques de développement engagée + par de nombreux pays depuis les années 1980 . + Les multinationales sont désormais considérées comme des + éléments des stratégies d' ouverture, qui doivent notamment favoriser les + transferts de technologie . +

+

+ La figure 1 souligne que les pays riches ont été plus + ouverts au commerce que les pays pauvres jusque dans les années 1980, mais + que les seconds sont devenus plus ouverts dans les années 1990 . + L' ouverture des pays industrialisés a progressé dans la + décennie des chocs pétroliers, durant laquelle la valeur des importations de + matières premières a fortement augmenté . + Le degré d' ouverture a ensuite régressé, avant d' + atteindre un nouveau point haut au début de les années 2000, notamment du + fait de la croissance des échanges avec la Chine, les pays de la transition + ( pour l' Union européenne ) et le Mexique ( pour les Etats-Unis ) . + L' ouverture des grands pays industrialisés reste + cependant modérée, notamment si l' on exclut les échanges intrarégionaux + pour l' Union européenne . +

+

+ Le processus de mondialisation s' est amplifié dans les + années 1990 avec l' ouverture aux échanges des pays en transition et la + révision des politiques des PED à l'égard de les investissements étrangers . + Ces politiques ont permis d' attirer des investissements + étrangers et ont renforcé l' intégration de certains PED dans les réseaux + internationaux de production et de distribution . + Le cas de la Chine est emblématique de ces évolutions, + mais d'autres pays ont aussi accru leur insertion dans les courants d' + investissement et d' échanges . +

+

+ Le dynamisme des flux d' investissements directs à l' + étranger ( IDE ) et le développement de les multinationales caractérisent la + période actuelle de mondialisation . + Le tableau 1 souligne qu' il existe néanmoins une + différence sensible entre la décennie 1980 et la décennie 1990 durant + laquelle l' ouverture des PED aux investissements étrangers a augmenté plus + fortement que celle des pays industrialisés . + Il indique aussi que le degré d' ouverture aux + investissements étrangers varie sensiblement d' un pays à l' autre . + L' IDE vers les PED est concentré sur un petit nombre d' + entre eux, au premier rang desquels la Chine, qui est devenue la première + destination des flux d' IDE mondiaux en 2002, devant les Etats-Unis . + Cette concentration reflète cependant en partie la + taille économique relative de ces pays, comme le montre l' indicateur de + performance ( tableau 1 ) . +

+

+ Au début du XXIe siècle, si les pays riches sont + toujours les principaux acteurs des échanges internationaux, de nombreux + pays pauvres ont décidé de s' ouvrir aux échanges commerciaux et aux + investissements directs . + Globalement, ceux -ci restent très protégés, même s' ils + ont accru leur participation au processus multilatéral de libéralisation et + divisé par deux leur protection tarifaire moyenne depuis les années 1980 . + Mais certains pays très pauvres, notamment en Afrique , + restent encore à l' écart des échanges internationaux . + Ainsi, la mondialisation a porté l' intégration des + différents marchés à des niveaux historiquement élevés, mais le processus + est fragmenté, incomplet et discontinu . + Une conception monolithique de la mondialisation risque + ainsi de masquer son ampleur et sa signification réelles . +

+ + + + + Mondialisation, diversité nationale et politiques publiques + + +

+ Non seulement l' ampleur de la mondialisation dépend en + partie des décisions des gouvernements, mais ses effets sont " filtrés " par le + contexte national, et en particulier par les institutions et les politiques + économiques . + En conséquence, les politiques nationales jouent un rôle + fondamental dans l' influence, positive ou négative, que la mondialisation peut + exercer sur une économie . + Cette seconde partie illustre le rôle central des + institutions et des politiques nationales à travers deux thèmes fondamentaux + dans les débats sur la mondialisation : l' extrême pauvreté dans les PED, et les + inégalités dans les pays riches . +

+ + + Recul de la pauvreté et inégalité internationale + +

+ Depuis les débuts de l' industrialisation, la part de la + population mondiale qui vit dans la pauvreté absolue diminue . + A mesure que certains pays ont connu un processus de + développement, cette part s' est réduite, mais l' écart s' est creusé entre + les pays qui s' industrialisaient et les autres . + L' accroissement de l' inégalité de revenu entre + individus vivant dans des pays différents a ainsi été particulièrement + rapide au cours de le XIXe siècle et s' est poursuivi jusqu' aux années 1970 + . + Depuis les années 1980, l' écart de revenu entre le + groupe de les pays industrialisés et les PED tend au contraire à se réduire + . + Le tableau 2 distingue plusieurs groupes de façon à + expliquer l' assertion souvent répétée selon laquelle l' écart de revenus " + entre les riches et les pauvres " s' accroîtrait . + L' écart de revenu s' accroît entre deux groupes + limités, les pays les plus riches et les pays les plus pauvres . + En revanche, la croissance d' un certain nombre de pays + pauvres depuis les années 1980 leur permet de réduire l' écart de revenu + avec les pays industrialisés . + Le cas de la Chine est particulièrement remarquable de + ce point de vue, mais d'autres pays très peuplés, comme l' Indonésie ou l' + Inde, enregistrent aussi une réduction de l' écart avec les pays riches . + Le tableau distingue en outre le cas des Etats-Unis, + pays riche qui a connu une période de croissance forte dans les années 1990 + - et a accru l' écart avec de très nombreux pays, y compris européens + . +

+

+ Depuis les années 1980, la réduction de l' inégalité + internationale s' explique notamment par la diminution de la part de la + population mondiale vivant dans l' extrême pauvreté . + Si cette tendance fait consensus , l' évaluation de le + niveau de la pauvreté absolue varie selon les études . + Selon la Banque mondiale, 25 % de la population mondiale + vivait avec moins de 1 dollar par jour à la fin de les années 1990, alors + que d'autres études estiment que la pauvreté absolue ne touchait que 10 % à + 15 % de la population . + L' objectif de développement du millénaire d' un taux de + pauvreté inférieur à 15 % serait ainsi déjà atteint, alors que, selon la + Banque mondiale, il ne le sera qu' un peu avant 2015, date établie par l' + Organisation des Nations unies . + Malgré ces incertitudes statistiques, les différentes + estimations indiquent que nous connaissons une réduction historique de la + pauvreté dans le monde . + A la fin du XXe siècle, cette réduction s' est + accompagnée d' une amélioration des indicateurs de développement humain dans + les pays pauvres, et notamment d' un accroissement de l' espérance de vie . + Cette tendance est cependant menacée dans les pays d' + Afrique les plus touchés par le sida . +

+

+ La période de mondialisation coïncide donc avec une + réduction de la pauvreté absolue et de l' écart de revenu entre pays riches + et certains pays en développement . + Cette évolution favorable, souvent mal perçue , doit + être soulignée, car elle signifie que de nouveaux pays s' engagent sur des + trajectoires de développement et qu' il est possible de sortir de la + pauvreté . + La question centrale devient alors celle des politiques + qui favorisent l' engagement d' un processus de croissance durable . + De nombreuses analyses suggèrent que la participation + aux échanges internationaux contribue à la croissance et à la réduction de + la pauvreté . + Certains pays africains pourraient ainsi souffrir de + leur insertion insuffisante dans la mondialisation . + L' analyse des interactions entre développement et + croissance ne permet cependant pas de préconiser des solutions simples, + comme un accroissement de l' ouverture, sans politiques d' accompagnement . + En effet, seuls les pays qui remplissent certaines + conditions en matière de formation ou de structures institutionnelles sont + en mesure de tirer parti de l' ouverture au commerce et aux IDE . Par + ailleurs, les multinationales tendent à investir dans des pays qui disposent + déjà de certaines infrastructures et dont les institutions garantissent un + bon fonctionnement des opé-rations productives . + Leur souci de disposer d' une main-d'oeuvre certes bon + marché, mais aussi productive, explique notamment qu' elles ne cherchent pas + à éviter les pays qui respectent les droits fondamentaux des travailleurs + . +

+ + + + La dynamique des inégalités dans l' économie du savoir + + +

+ Depuis les années 1980, les inégalités internes ont + augmenté dans certains PED et dans de nombreux pays industrialisés . + Dans ces derniers, le progrès technique a été la cause + principale de l' accroissement des écarts de revenus ; mais l' + intensification de la concurrence que la mondialisation entraîne sur la + plupart des marchés a amplifié le phénomène . + Les deux tendances ont notamment incité les entreprises + à renforcer leur capacité d' innovation, ce qui a accru la demande pour le + travail qualifié au détriment de le travail non qualifié . +

+

+ Les conséquences pour les travailleurs non qualifiés ont + varié en fonction de les caractéristiques du marché du travail d'une part, + et des politiques de redistribution de l' autre . + aux Etats-Unis, les travailleurs les moins qualifiés ont + subi une pression à la baisse de leurs rémunérations, alors qu' en Europe + les réglementations du marché du travail ont protégé les salaires . + Les travailleurs peu qualifiés et les jeunes sont, en + revanche, particulièrement touchés par l' accroissement du chômage . + A travers des mécanismes différents, la dynamique des + économies contemporaines a engendré un accroissement des inégalités de + marché entre les travailleurs . + Cette tendance a été particulièrement marquée dans + certains cas, comme aux Etats-Unis dans les années 1980, quand les + entreprises connaissaient une période de restructuration drastique, + notamment pour faire face à la concurrence japonaise . +

+

+ Les politiques de redistribution ont permis de + contrecarrer la tendance à l' accroissement des inégalités de marché . + Les comparaisons internationales soulignent le caractère + plus ou moins redistributif des politiques nationales et la diversité des + choix en matière de instruments de redistribution ( minima sociaux, + fiscalité ... ) . + Dans certains pays européens et au Canada, les + mécanismes de redistribution ont permis de compenser très largement l' + accroissement des inégalités de marché . + L' évolution des inégalités dans les pays industrialisés + depuis une vingtaine d' années illustre donc la persistance des spécificités + nationales à la fois en matière de fonctionnement des marchés du travail et + de redistribution . + Ces différences de politiques publiques répondent en + partie à des préférences collectives nationales . + Ainsi, de nombreux sondages montrent que les Américains, + y compris les pauvres, sont moins sensibles aux inégalités que les Européens + . +

+

+ Depuis la Seconde Guerre mondiale, le " capitalisme de + la protection sociale " a facilité l' évolution des structures industrielles + et l' approfondissement de la spécialisation internationale . + A un niveau très général, il existe d'ailleurs une + relation positive entre le degré d' ouverture des pays et l' importance des + dépenses publiques . + Dans la période récente, la redistribution a joué un + rôle important pour améliorer le sort des " perdants " de la mondialisation + que sont les personnels les moins qualifiés . + Si cette stratégie semble ne plus fonctionner , ce n' + est pas d'abord à cause de les contraintes imposées par la mondialisation, + mais, plus fondamentalement, parce que les risques que doit couvrir la + protection sociale ont changé . + L' économie du savoir dans laquelle le monde est entré + demande plus de personnels qualifiés, mais génère aussi des emplois de + service peu qualifiés et peu rémunérés . + La rapidité des évolutions technologiques dans un + contexte de concurrence accrue impose aussi un rythme de changement élevé + aux entreprises et aux salariés . + Par ailleurs, les évolutions sociologiques accroissent + les risques de dislocation des familles, et l' on sait que les enfants + pauvres vivent souvent dans des familles monoparentales dont le revenu + repose sur la rémunération d' un seul adulte . +

+

+ Dans ce contexte, la lutte contre le chômage passe + notamment par la promotion de la mobilité des personnels, y compris les + moins qualifiés . + Au-delà, il s' agit de promouvoir l' égal accès à + diverses opportunités et l' assurance - pour ceux qui se retrouvent dans des + emplois faiblement rémunérés - de pouvoir évoluer, plutôt que de poursuivre + des efforts de redistribution des revenus au sens traditionnel . + Ces évolutions impliquent des réformes dans le domaine + de la formation, mais aussi en ce qui concerne le marché du travail ou les + services publics, notamment pour améliorer l' accueil des jeunes enfants et + l' accès à l' emploi des femmes . +

+ + + + + Pour une " mondialisation durable " + +

+ La mondialisation est un processus hétérogène, inégal selon + les secteurs, et dont certains pays restent largement exclus . + Il peut être mis au service de la croissance et du + développement économique, à condition de être encadré par des principes et des + institutions de gouvernance globale, et aussi d' être promu par les + gouvernements nationaux . +

+

+ Les réactions contre la mondialisation à la fin des années + 1990 ont souligné le caractère incomplet des institutions de gouvernance globale + ( notamment en matière de environnement ), et le manque de transparence et d' + ouverture des institutions économiques internationales . + L' une des voies d' évolution consiste à accroître la + transparence de ces institutions et la possibilité pour certains représentants + de la société civile d' exprimer leurs préoccupations au cours de les processus + de décision . + Cette évolution est désormais amorcée et doit être + poursuivie . + Au-delà, la gouvernance globale suppose à la fois de + nouvelles institutions et une meilleure articulation entre certaines + institutions existantes . + Mais les politiques nationales sont tout aussi fondamentales + pour soutenir le mouvement d' ouverture et promouvoir ses conséquences positives + . + La réflexion sur la gouvernance globale risquerait d' être + une fuite en avant si elle se substituait à la réflexion sur les politiques + nationales . +

+

+ L' un des enjeux de l' actuel cycle de négociations + commerciales multilatérales est de mieux intégrer les PED dans les échanges en + leur assurant un meilleur accès aux marchés des pays industrialisés, notamment + pour les produits agricoles et textiles . + L' ouverture des marchés des pays du Sud est aussi un enjeu + important pour les échanges Nord-Sud et Sud-Sud . + Or, les évolutions souhaitables ne se produiront pas si les + politiques nationales rendent l' ouverture trop coûteuse pour certaines + catégories, notamment les travailleurs les moins qualifiés dans les pays riches + . + Comme tout choix de politique économique, l' engagement dans + la mondialisation a ses contraintes . + Pour les pays industrialisés aujourd'hui, le défi est celui + de l' accélération des réformes économiques et sociales . + Ces réformes sont un moyen de tirer parti à la fois de la + mondialisation et du progrès technologique, et de mieux répondre à l' évolution + des aspirations individuelles dans les sociétés modernes . + Le rythme et le détail des réformes souhaitables, qu' elles + concernent le marché de le travail , le système d' enseignement , la capacité d' + innovation ou le gouvernement d' entreprise , dépendent des contextes nationaux + . + Les comparaisons nationales des institutions et de les + politiques publiques sont certes devenues systématiques dans le contexte de la + mondialisation, mais elles n' amènent pas à recommander l' adoption des + institutions et des pratiques américaines . + La diversité des contextes nationaux et la richesse des + enseignements des comparaisons internationales suggèrent ainsi que il est + possible de réformer et de conserver une certaine diversité des systèmes + capitalistes . +

+

+ La mondialisation rend certains facteurs de production, et + notamment le capital, plus mobiles . + Cette plus grande mobilité du capital, comme celle de les + cadres , n' a pas lancé une " course au moins-disant social " . + Elle a en revanche accru la capacité de choix de certains + acteurs économiques, qui comparent non seulement les taux d' imposition, mais + aussi les offres nationales en matière de services publics, d' infrastructures + ou de formation des personnels locaux . + Dans cette mesure, la mondialisation tend à accroître l' + écart entre les pays qui ont une bonne gestion publique et ceux qui souffrent de + problèmes majeurs en la matière, quel que soit leur niveau de richesse . + La mondialisation n' empêche pas les pays d' exprimer des + préférences collectives, que ce soit en matière de protection sociale, de + promotion de la création culturelle nationale ou de maintien des agriculteurs à + la terre . + Elle impose en revanche, comme le montrent les débats sur + les politiques agricoles ou la diversité culturelle, une plus grande + transparence et une plus grande rigueur dans l' élaboration des mesures qui + visent à mettre en oeuvre ces choix . +

+ + + + TITRE : Force, faiblesse, puissance ? + +

AUTEUR : GUILLAUME PARMENTIER

+ +

+ Depuis la fin de la guerre froide, le débat entre spécialistes + des relations transatlantiques s' est trop souvent contenté d' osciller entre les + bons sentiments et la simplification . + Il ne s' est pas suffisamment porté sur l' ampleur des + changements de fond rendus inévitables par le changement de système international + produit par l' effondrement du régime soviétique . + La première tendance, parfois marquée par une frilosité nourrie + par la crainte de remettre en cause l' édifice institutionnel issu de la guerre + froide , s' est exprimée le plus souvent sous la forme de satisfecits donnés à l' + Alliance atlantique pour ses progrès supposés en matière de adaptation aux + conditions de l' après-guerre froide, et parfois sous la forme plus dynamique de + projets d' élargissement, géographique et fonctionnel de l' OTAN et de l' Union + européenne . + Les travaux de la Rand Corporation, et en particulier ceux de + Larabbee , Asmus , Gompert et Kugler , avaient ainsi contribué en leur temps à + lancer le débat sur l' élargissement de l' OTAN à trois pays qui a finalement abouti + en 1999 . +

+

+ Plus récemment, la discussion s' était portée sur un éloignement + supposé des valeurs sociales entre les deux rives de l' Atlantique, auquel les + événements du 11 septembre 2001 ont au moins provisoirement mis fin . + Ce débat se poursuit, mais il est maintenant limité à la sphère + de l' analyse sociale . + En termes de politique étrangère, cette discussion sur la dérive + des continents a pris la forme d' une opposition entre l' unilatéralisme de la + politique américaine et le multilatéralisme de leurs partenaires européens . +

+ + + des visions divergentes + +

+ Le moindre mérite de l' article de Robert Kagan , dont + Commentaire a publié la version française , n' est pas de sortir le débat de + cette ornière . + L' opposition entre multilatéralisme et unilatéralisme ne + représente en effet qu' une conséquence, alors que les causes de la différence + d' attitudes entre les États-Unis et l' Europe à l'égard de le système + international sont plus profondes . + Outre que nulle politique aujourd'hui n' est purement + unilatérale ou purement multilatérale, la divergence sur l' unilatéralisme et le + multilatéralisme ne porte que sur les moyens employés pour mener une politique + étrangère . + Or il est clair que les Européens et les Américains ne + divergeraient pas sur les moyens si leurs visions du système international, et + des directions que celui -ci doit prendre à l'avenir, n' étaient pas différentes + . + Plutôt que de concentrer l' analyse sur les manifestations + de cette divergence transatlantique, c' est-à-dire sur un symptôme, il fallait + revenir aux causes de cette dérive, et le plus grand apport de Kagan est d' + avoir placé le débat sur un terrain plus utile, celui des visions divergentes de + la société internationale qui dominent les esprits de part et d'autre de l' + Atlantique . + Il y fallait un certain courage . +

+

+ Par voie de conséquence, l' article de Kagan a rendu une + nouvelle vigueur au débat transatlantique . + aux États-Unis, les questions européennes étaient depuis + quelques années considérées comme un peu ennuyeuses : l' Europe avait pour l' + essentiel été débarrassée de ses problèmes de sécurité, et elle avait montré + dans les Balkans qu' elle avait besoin des États-Unis pour les régler, même + quand il s' agissait d' affaires régionales d' ampleur limitée . + Le débat sur l' OTAN et sur la construction européenne , + leurs rôles , leurs élargissements , leurs structures , suscitait chez beaucoup + des bâillements d' ennui à peine dissimulés . + Ajoutée à l' eurosclérose dont le Vieux Continent aurait été + la victime, cette constatation faisait de l' Europe un objet d' étude et de + réflexion peu intéressant . + Le fait que les études européennes aux États-Unis aient + beaucoup souffert sur le plan financier, parce que elles intéressent moins les + fondations que pendant la guerre froide, s' explique en partie par le sentiment + répandu qu' il n' y a pas grand-chose de + Qu' un tel jugement sous-estime, parfois par le mépris, les + changements notables intervenus en Europe depuis douze ans n' enlève rien au + fait qu' il est largement répandu aux États-Unis . + Sans les efforts du German Marshall Fund of the United + States, les recherches sérieuses en matière européenne et transatlantique à les + États-Unis se seraient probablement taries . + Le débat transatlantique était en effet devenu pour beaucoup + d' Américains influents un débat en trompe-l'oeil, dissimulant les questions + réelles sous les poncifs et les bons sentiments, et faisant la part trop belle à + des considérations institutionnelles contraires à l' approche pragmatique qui + doit présider, pour la plupart des Américains, à la solution des problèmes + concrets . +

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+ Robert Kagan rompt avec cette approche timorée et + formaliste, sans pour autant tomber dans les excès ni dans l' analyse ni dans le + diagnostic dont sont souvent coutumiers certains de ses amis néoconservateurs . + Il ne s' agit pas pour lui de rédiger un tract + unilatéraliste comme on en voit sortir fréquemment des think tanks de la droite + néoconservatrice comme la Heritage Foundation ou l' American Enterprise + Institute . + De son fait, l' Europe redevient objet digne de discussions + et d' études dans la " communauté de politique étrangère " américaine . +

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+ À cette prise de conscience nécessaire dont il est la cause + , correspond cependant une responsabilité . + Sa thèse, par le succès qu' elle rencontre , peut en effet + avoir une influence réelle sur le jugement porté sur l' Europe par beaucoup d' + Américains . + Précisément parce que elle a été " ciselée " de façon à être + applicable aisément en apparence à de nombreuses situations concrètes, la vision + de Kagan devrait être reprise et utilisée à toutes les sauces, y compris + certaines dont le fumet sera trop fort ou trop peu subtil pour l' auteur lui + -même, par les experts, les journalistes, les staffers du Congrès et jusque dans + l' Administration . + On en voit déjà les effets dans l' affaire irakienne, où + beaucoup d' Américains ont cru pouvoir déceler une attitude " européenne " + pacifiste dans les positions françaises, pourtant inspirées du souci réel du + désarmement de Saddam Hussein et d' une disposition à utiliser la force en + dernière extrémité, comme dans les positions allemandes . Les modes sont + tellement puissantes dans le milieu politique américain au sens large du terme + qu' il est inévitable que l' article de Kagan ait un effet allant probablement + au-delà de ce que souhaitait l' auteur . + Quant aux Européens, ils se complaisent si volontiers dans + la lamentation sur les faiblesses de l' Europe qu' ils sont souvent prêts eux + aussi à adopter la thèse de Kagan sans les nécessaires réserves . + Il ne s' agit pas ici de lui faire grief des débordements + éventuels dus au succès de ses idées, mais d' éviter que le débat ne se place + sur un terrain artificiel sous l'effet de la facilité . + De part et d'autre de l' Atlantique, cet article arrive à + point nommé, mais son écho même en fait un élément à certains égards dangereux + parce que simplificateur . +

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+ C' est ici que le bât blesse . + Le défaut principal de l' argument de Kagan est en effet qu' + il grossit parfois le trait pour rendre sa démonstration plus frappante . + Cela porte son propos à confiner parfois à la caricature . + D'une part il décrit en effet les États-Unis tels qu' il + souhaiterait peut-être qu' ils se comportent sur la scène internationale, + faisant fi de développements qui ne donnent pas précisément à la politique + américaine un tour " martial " . + En second lieu, il manifeste une propension excessive, + peut-être due au fait qu' il habite maintenant à Bruxelles et voit l' Europe à + travers un prisme excessivement communautaire, à couvrir d' une teinte + bruxelloise unique une réalité européenne beaucoup plus complexe et à de + nombreux égards moins " vénusienne " que sa description ne le laisserait + entendre . + Dans les deux cas, l' interprétation de la nature de la + relation avec la puissance internationale est beaucoup plus complexe que ce qu' + indique Kagan . +

+

+ L' argument est incontestable selon lequel les différences + d' attitudes entre Européens et Américains sont largement conditionnées par le + contraste structurel entre les éléments de puissance détenus par les États-Unis + et ceux dont disposent les pays européens . + Il est même à vrai dire de simple bon sens . + La primauté américaine dans la plupart des domaines qui + confèrent la puissance internationale donne aux États-Unis une liberté d' action + beaucoup plus grande sur la scène mondiale que celle dont peuvent jouir les + Européens . + Il n' est donc pas surprenant que les dirigeants américains + soient les plus soucieux d' autonomie dans l' action et que leurs homologues + européens souhaitent renforcer les mécanismes de contrôle qui permettent de + canaliser la puissance internationale et au premier chef celle des États-Unis . + Il est également certain que le jeu des institutions + européennes, qui agissent elles -mêmes comme un mécanisme égalisateur entre " + grands " et " petits " pays européens, outre que il est la conséquence d' une + méfiance de principe à l'égard de l' exercice de la puissance, a pour effet de + créer chez les Européens une préférence de principe pour un multilatéralisme qui + est la conséquence normale et attendue des processus communautaires . +

+ + + + Variables structurelles + +

+ Il faut cependant aller plus loin et se pencher sur + certaines variables structurelles . + La préférence des États-Unis pour la liberté d' action n' + est ni surprenante ni condamnable . + Il n' est pas douteux que les États-Unis ont en fait utilisé + leur puissance de manière modérée : Kagan avait défini dans des écrits + antérieurs la politique étrangère de son pays comme une " hégémonie + bienveillante ", et cette formule recouvre une réalité . + Pour des raisons constitutionnelles, les États-Unis ne + peuvent exercer leur puissance internationale de façon dominatrice que pendant + de brèves périodes . + Toute tentative impériale ou volontariste se solde + inévitablement par des chocs en retour réduisant la capacité du pouvoir exécutif + à utiliser la pleine panoplie des moyens dont il pourrait disposer dans un ordre + institutionnel moins équilibré . + L' histoire américaine de la seconde moitié du XXIe siècle + le démontre amplement . +

+

+ Un point au moins aussi important fait cependant défaut dans + l' analyse de Kagan . + Il s' agit des moyens dont disposent effectivement Européens + et Américains face à les crises internationales, moyens qui dictent à beaucoup + d' égards les comportements de ces partenaires . + Vers la fin de son article, l' auteur rappelle le problème + posé par la faiblesse relative des moyens militaires dont disposent les + Européens, et en appelle à une augmentation de ceux -ci pour éviter le + creusement des disparités entre leurs capacités guerrières et celles des + États-Unis . + Il cite à l'appui de cette observation trois Britanniques, + dont l' actuel Secrétaire général de l' OTAN, tout en exprimant un doute quant à + la capacité des Européens à aller dans ce sens, même de façon marginale . + Le budget militaire de la France pour 2003 et la loi de + programmation militaire 2003-2007 autorisent peut-être un moindre pessimisme, + mais il est clair que le problème de la compatibilité des matériels militaires + entre partenaires transatlantiques, et surtout celle de leurs concepts + opérationnels, demande un effort plus soutenu des Européens dans ce domaine + . +

+

+ Encore ne faut ne faut -il pas, comme le font certains + Américains, faire des capacités militaires des forces américaines un point de + référence pratique . + Il est légitime de s' interroger sur la justification pour + un seul pays de dépenser près de 50 % du produit militaire mondial, et d' + accroître toutes ses catégories d' armements, y compris celles dont la + probabilité d' utilisation est extrêmement aléatoire, soit que la menace qu' + elles sont censées parer soit infinitésimale, soit que leur utilisation sur des + champs de bataille concrets face à des adversaires peu sophistiqués rende le + coût de leur perte éventuelle absolument prohibitif . + C' est en regard d' une analyse des menaces potentielles que + la validité d' un effort militaire doit être appréciée . + De ce point de vue, l' attitude américaine actuelle n' est + pas fortement convaincante . + La question entre alliés consistera donc non seulement à + encourager les Européens à dépenser mieux et davantage pour leur défense, + nécessité incontestable aujourd'hui pour qui veut maintenir une Alliance + atlantique efficace et équilibrée, mais aussi de rapprocher les points de vue + des partenaires transatlantiques sur les menaces et les défis à leur sécurité, + et sur la définition des réponses à y apporter . + Ce travail de fond, qui devrait avoir lieu dans le cadre de + l' Alliance ou plus efficacement entre grands alliés , n' est pas aujourd'hui + réalisé de façon satisfaisante . + Il s' agit pourtant d' une priorité pour maintenir une + convergence de vues sur la sécurité internationale à l'intérieur de l' Alliance + . + Sur ce point, les réticences américaines sont au moins aussi + fortes que celles de leurs partenaires européens parce que une consultation + véritable sur ces points aurait pour effet de restreindre au moins marginalement + l' autonomie de décision américaine . + Sur un thème comme celui du Proche-Orient, ou sur le + nation-building, il n' est guère surprenant que l' Administration américaine + quelle qu' elle soit ne souhaite pas se trouver laminée entre le Congrès et l' + opinion d' un côté et les alliés de l' autre . + Pourtant la coopération transatlantique est à ce prix + . +

+

+ Il existe pourtant un point encore plus problématique, car + plus structurel et donc encore plus difficile à lever : celui des avantages + comparatifs des alliés transatlantiques face à les problèmes internationaux . + C' est à notre sens ce qui explique le mieux les motivations + des uns et des autres dans les choix qu' ils ont opérés au cours de les + dernières années . + Ce n' est pas seulement parce que ils sont les plus forts + que les États-Unis ont choisi d' en revenir depuis la fin de la guerre froide à + une conception traditionnelle de la puissance, mettant l' accent sur l' + utilisation de la force militaire . + Depuis le début du XXe siècle, comme l' indique Kagan, les + Américains avaient tenté d' étendre à l' Europe une conception des relations + internationales différente de celle qui prévalait alors en Europe, et selon + laquelle la mise en oeuvre de politiques hostiles aux intérêts légitimes de + sécurité de ses partenaires était en fait contraire à l' intérêt national, + puisqu' il risquait de remettre en cause les fondements de l' ordre + international et en premier lieu la paix . + Ce " postnationalisme " , que les Américains qualifient d' + internationalisme " ( et qui est connu en Europe sous le vocable de " wilsonisme + " , de le nom de celui qui tenta de l' imposer à les Européens ) , permet de + transcender les oppositions brutales d' intérêts entre États . + Il est frappant que cette attitude soit aujourd'hui + qualifiée d' européenne " par les observateurs américains, alors qu' il avait + fallu rien moins que deux guerres mondiales pour que elle prévale sur le Vieux + Continent . +

+

+ La raison pour laquelle les États-Unis s' en sont détachés , + au moins en partie , au cours de les dernières années tient largement au fait + qu' ils dominent aujourd'hui le système international, où ils n' ont plus de + contrepoids réel . + Kagan a raison de souligner cet aspect des choses, encore + qu' il aurait pu ajouter à quel point cela est contraire à la tradition + américaine des checks and balances, expliquant ainsi les réticences d' une + grande partie des Américains face à cet état de fait, et en particulier la + réticence d' une majorité de l' opinion publique envers une intervention en Irak + qui impliquerait les États-Unis sans un mandat des Nations unies ou en dehors de + une coalition internationale . +

+ + + + Une nouvelle stratégie de sécurité + +

+ Le document sur la stratégie de sécurité nationale adopté + récemment par l' Administration Bush présente ainsi une interprétation cohérente + de la vision étroite de l' intérêt national qui semble inspirer aujourd'hui les + États-Unis . + On a beaucoup glosé sur l' accent mis par le document sur la + préemption . + Certes, le fait de donner à l' anticipation des mouvements + de l' adversaire un tour théorique est -il quelque peu hasardeux, mais il faut + bien reconnaître que les contrôles qui s' exercent sur la conduite de la + politique étrangère américaine rendent extrêmement improbable un recours + systématique à la préemption . + En outre, ce recours a parfois une légitimité, quand il s' + agit de parer à une attaque non provoquée, ou à l' utilisation de moyens de + destruction massive . + Il est en revanche un aspect de la nouvelle doctrine qui, s' + il a fait couler moins d' encre, est beaucoup plus symptomatique de l' attitude + des États-Unis dans le système international du début du XXIe siècle : il s' + agit de la volonté d' empêcher l' apparition de tout concurrent potentiel aux + États-Unis sur le plan stratégique . + Certes, le problème ne se pose pas concrètement aujourd'hui, + et n' a guère de chances de se poser à vue humaine . + Il est cependant surprenant que les États-Unis, pays qui s' + est toujours défini comme partie prenante d' une communauté internationale d' + États disposant des mêmes droits et des mêmes obligations, sanctionne en 2002 + une vision qui introduit une inégalité radicale entre eux -mêmes et tous les + autres . + Traditionnellement méfiants à l'égard de tous les pouvoirs, + fussent -ils américains, les États-Unis seraient -ils devenus un État-nation + classique, sur le modèle des États européens du XIXe siècle ? + Pour utiliser un vocabulaire plus chargé, mais traduisant + cependant la réalité, les États-Unis de 2002 sont -ils devenus nationalistes ? + Il y aurait quelque paradoxe à ce que l' État qui a + cherché, et réussi au-delà de toute espérance, à vacciner l' Europe contre le + mal nationaliste ait lui -même subi sa contagion . + Il convient de poser cette question de manière directe, car + la comparaison entre les États-Unis d' aujourd'hui et les grands États européens + du XXIe siècle est féconde, même si elle n' est naturellement pas parfaite + . +

+ + + + La dimension militaire + +

+ Il est patent qu' existe une autre raison, au moins aussi + forte, pour expliquer la concentration croissante de la puissance américaine sur + sa dimension militaire . + C' est dans ce domaine en effet que les États-Unis jouissent + de l' avantage comparatif le plus grand par rapport à leurs partenaires et à + leurs concurrents . + Non seulement leur primauté dans le domaine militaire est + incontestable et croissante, non seulement les chances qu' un concurrent + apparaisse dans ce domaine sont extrêmement faibles, mais les États-Unis ne + disposent dans aucun autre secteur de l' action internationale d' un avantage + comparable . + Ils sont puissants sur le plan économique mais l' Union + européenne est à leur mesure, comme certaines puissances asiatiques le seront + peut-être demain . +

+

+ Plus précisément, à la difficulté rencontrée par l' Europe + pour engager les sommes nécessaires à son accès à un rôle significatif en + matière militaire répondent les problèmes rencontrés par l' État fédéral + américain pour mobiliser des moyens suffisants pour remplir les tâches + internationales qui ne ressortissent pas à l' utilisation de la force militaire + . + Les chiffres parlent d' eux -mêmes . + Tandis que les moyens militaires des États-Unis croissaient + à grande vitesse après une réduction rapide de la fin de la guerre froide jusqu' + en 1994, la diplomatie et les moyens non militaires à la disposition de le + gouvernement fédéral se réduisaient en termes réels d' une façon régulière et + préoccupante . + On se rappelle bien entendu la diminution unilatérale des + contributions versées par les États-Unis aux divers budgets des Nations unies, + que seule la solidarité marquée par l' ONU à l'égard de les États-Unis dès le 11 + septembre 2001 a permis de régler en partie . + On sait aussi que tous les secrétaires d' État depuis le + milieu des années 90 ont eu des raisons de se plaindre de l' affaiblissement des + moyens de la diplomatie américaine . + L' aide publique au développement avait été diminuée de + manière drastique jusqu' au sommet de Monterey, et encore une grande partie de + ce qu' il en restait était -elle attribuée à Israël . + L' augmentation annoncée à la suite des attentats du 11 + septembre 2001 lors de cette réunion reste d'ailleurs encore à traduire dans la + réalité . + Où que l' on regarde, les moyens de l' action internationale + des États-Unis, quand ils ne se situent pas dans le domaine militaire , sont en + diminution sur le long terme . + Il n' est donc nullement surprenant que la politique des + États-Unis valorise la dimension de la politique internationale où son avantage + relatif est le plus grand . + Toute la question est de savoir si, face à les grands + problèmes du monde contemporain, et face à les crises auxquelles les partenaires + transatlantiques ont et auront à mettre fin, les moyens militaires sont + nécessairement les plus pertinents, surtout s' ils ne sont pas épaulés par des + moyens civils suffisants, qui demandent patience et constance . +

+

+ Les exemples de l' insuffisance d' une approche + principalement militaire abondent . + Dans les Balkans, il est heureux que les États-Unis aient + pris en 1995 l' initiative d' utiliser la force militaire pour permettre l' + ouverture des pourparlers de Dayton . + Incontestablement, l' approche européenne était demeurée + trop timorée pour en imposer à Milosevic . + En ce qui concerne le Kosovo, on peut considérer que la + volonté américaine d' imposer une solution avec des moyens militaires a affaibli + la communauté internationale en contournant le Conseil de sécurité des Nations + unies et en rejetant la Russie dans une opposition de principe qu' elle n' + aurait pas nécessairement maintenue si le processus de Rambouillet avait pu + parvenir à sa conclusion . + Encore faut -il admettre que, sans la menace américaine de + recourir à la force, la communauté internationale et les Européens au premier + chef auraient été privés d' un instrument essentiel de pression . + Il n' est donc pas besoin d' opposer artificiellement une + approche militaire et une approche civile . + Il convient simplement de garder à l' esprit que la + politique étrangère a aujourd'hui besoin d' inclure ces deux dimensions, ainsi + que une capacité à définir en temps utile la politique à suivre . + Dans les Balkans, la présence militaire européenne a excédé + largement la présence américaine une fois les opérations initiales terminées . + En Bosnie comme au Kosovo, les Européens forment maintenant + l' essentiel des forces qui contribuent non seulement au maintien de la paix, + mais également à la reconstruction et à la réconciliation . + Dans ces deux domaines, économique et politique, la + contribution européenne dépasse largement celle des États-Unis . + La même chose est vraie en Afghanistan, où pourtant l' + enjeu après le 11 septembre était et demeure vital pour les États-Unis et où l' + expérience désastreuse de leur retrait à la fin de les années 80 aurait dû les + inciter à plus de patience . +

+ + + + Le rôle financier des Européens + +

+ Le résultat de cet état de faits est que les États-Unis sont + tentés de se cantonner à l' aspect militaire de la gestion des crises . + Le Congrès est le plus souvent hostile au nation-building, + car il répugne à la grande majorité des militaires américains . + C' était cet état d' esprit que traduisait Condoleeza Rice + quand elle affirmait en campagne présidentielle pendant l' été 2000 que les + soldats américains ne devaient pas en être réduits à aider des enfants à + traverser la rue dans les pays où ils séjournaient . + Cette attitude, couplée à une forte résistance à financer + les efforts de reconstruction civile, amène les dirigeants américains à se + focaliser sur les tâches militaires, et à tenter de faire assumer les tâches + civiles par leurs alliés . + La leçon de la guerre américaine contre l' Irak en 1991 , + dont le financement a pour l' essentiel été assuré par des pays non combattants + , a été retenue, et étendue à l' après-guerre . +

+

+ Les Européens sont naturellement les premiers alliés + auxquels les Américains font appel dans ces situations, ne serait -ce que parce + que ils rencontrent pour leur part un problème inverse de celui des États-Unis : + autant il leur est difficile de financer un effort militaire, autant il leur est + aisément loisible de contribuer, soit directement soit par l'entremise de l' + Union européenne, à la reconstruction et à la remise sur pied de la société des + pays où viennent de se dérouler des opérations de gestion de crise . + Cette situation peut avoir des conséquences désastreuses en + termes d' utilisation de leur puissance internationale : le spectacle des avions + et des missiles israéliens financés par de l' aide américaine détruisant des + installations civiles et policières palestiniennes largement financées par le + contribuable européen fournit un exemple extrême et spectaculaire de l' impasse + dans laquelle peut placer l' incapacité à influer sérieusement sur le cours des + choses, tout en s' impliquant sur le plan matériel . + L' évolution des événements dans les Balkans , où la + situation est moins contrastée , donne aussi à réfléchir à plusieurs égards . + En Bosnie comme au Kosovo, les fonds européens financent une + situation qui a été largement le résultat de plans imposés par la force + américaine, même s' il est juste d' ajouter que les plans de paix américains + devaient beaucoup dans le cas de la Bosnie au plan Juppé et dans celui du Kosovo + au quasi-accord de Rambouillet . +

+

+ Le problème posé par ces interventions est cependant celui + de l' influence, ou si on préfère employer l' expression de Joseph Nye, du soft + power autant que celui de la puissance brute, traduisible en termes de force + militaire . + Les Européens n' ont certes pas la gloire de figurer avec + des mentions flatteuses sur leurs capacités militaires dans les bulletins de + CNN, mais leur contribution à la remise sur pied de pays en guerre leur permet + dans les meilleurs cas d' exercer une influence à long terme sur les sociétés de + ces pays . + Il s' agit ici de l' aide à la création d' États ou au moins + de structures étatiques, dont l' Allemagne et d'autres en Europe centrale et + orientale, l' Union européenne en Palestine et ailleurs, la France et le + Royaume-Uni en Afrique, donnent aujourd'hui l' exemple . + Il est probable que les États et les systèmes construits sur + ces bases auront une tendance naturelle à se tourner vers l' Europe non + seulement sur le plan interne, mais aussi sur les grands dossiers internationaux + . + Les Européens utilisent eux aussi leur avantage comparatif, + avantage que leur concèdent les Américains . +

+ + + + Les sources de l' influence + +

+ Il s' agit pour l' Union et pour ses États membres d' + étendre le modèle " européen " sur le plan international, et d' assurer à celui + -ci une légitimité d' autant plus grande que personne ne pourra le présenter + comme l' effet d' une volonté de pouvoir . + On retrouve là l'une des manifestations de l' influence dont + les États-Unis étaient coutumiers jusqu' au milieu de le Xxe siècle . + Sans doute parce que Kagan préfère celles de la puissance + classique à l' européenne, il semble les assimiler à un élément de faiblesse, + mais la réalité ne colle pas exactement à cette affirmation . + En fait, la concession que font les États-Unis , sous + l'effet de leur politique intérieure , à les Européens de cette dimension de l' + influence internationale a pour effet de diminuer leur propre influence . + Comme l' écrit Joseph Nye dans un livre récent, l' + utilisation de la force militaire, ou l' affirmation sans concession de sa + puissance, ce que nous appellerions la mise en oeuvre d' un nationalisme + traditionnel , peuvent en réalité diminuer l' influence réelle d' un pays en + diminuant sa capacité à attirer vers lui les meilleurs esprits chez ses + partenaires étrangers . +

+

+ Le fait pour les Européens de s' être spécialisés, + certainement par défaut, dans cette dimension de la puissance internationale + donne un surcroît de légitimité à leurs politiques étrangères, en particulier + par contraste avec l' attitude des États-Unis . + De là provient une plus grande capacité à créer des + coalitions de circonstance sur les dossiers où les Américains sont isolés . + L' environnement, les processus judiciaires internationaux , + la lutte contre les inégalités dans le monde constituent des questions sur + lesquelles les Européens n' ont pas nécessairement une attitude angélique ni + même altruiste . + Ils poursuivent des intérêts . + Pourtant, il leur est fait crédit sur le plan international + d' une posture " internationaliste " qui leur assure des soutiens ou à tout le + moins une moindre opposition que ce n' eût été le cas s' ils avaient affirmé + plus brutalement leurs positions . + Croit -on par exemple qu' en matière agricole les Européens + s' en tireraient à aussi bon compte dans leurs rapports avec le tiers monde s' + ils n' avaient par ailleurs l' image d' un ensemble politico-économique + conciliant ? + Ne pas l' avoir noté représente, représente, nous semble + -t-il, l'une des faiblesses principales de la thèse de Kagan . +

+

+ D' un autre côté, Robert Kagan a parfaitement raison de + penser que la création d' une entité nouvelle rassemblant des nations + différentes, aux traditions et intérêts variés, rend difficile la traduction de + la masse en puissance . + Rapprocher des intérêts divers et parfois divergents tend à + contraindre dans l' action, parce que les positions communes sont difficiles à + atteindre, sont souvent le résultat de compromis diplomatiques plus formels que + réels, et ne peuvent tenir que si chacun de leurs éléments est maintenu, ce qui + ne facilite pas à proprement parler la souplesse dans les positions qui est + inséparable de la réussite diplomatique . + C' est pourquoi l' addition de capacités brutes n' équivaut + pas à une puissance plus grande . + Contrairement à ce que pensent et disent beaucoup de + Français, plus grand ne veut dire ne veut pas nécessairement dire plus fort . + Le processus d' élargissement de l' Union européenne en + fournit une illustration, puisque chacune de ses étapes a conduit à une période + de repli de l' Union sur le plan international, suivie il est vrai d' une + réaction volontariste précisément destinée à éviter le délitement de la + construction européenne . + C' est la raison pour laquelle l' Europe-puissance est un + slogan, une aspiration, plutôt que une réalité . +

+ + + + Incertitudes européennes + +

+ Peut-être est -ce même une contradiction . + Sur ce point, il convient d' aller plus loin que Kagan : ce + sont les conceptions mêmes de ce que sont l' État et la société politique, et + des fins qu' ils sont amenés à poursuivre, qui divergent entre pays européens . + L' expérience historique du siècle écoulé est interprétée + très différemment en Allemagne, en France et au Royaume-Uni . + Pour faire court, on rappellera que les Allemands se méfient + à la fois de l' État allemand centralisé, qui leur a apporté de grands maux, et + de sa reproduction à l' échelle européenne . + Plus que tout, ils se méfient de l' utilisation de la force + militaire, dont il est raisonnable de dire qu' elle a entraîné pour l' Allemagne + autant que pour ses voisins des conséquences désastreuses . + Il n' est pas surprenant que les Allemands décrivent en + majorité la Suisse comme le modèle qu' ils envisagent pour une Union européenne + achevée . + Pour les Français, l' État est au contraire l' expression de + la nation, et la construction européenne est vue comme un moyen de magnifier l' + influence française sur le plan international, tout en reproduisant les + caractéristiques de l' État français au plan européen . + D' où les hésitations françaises quant à l' expansion des + compétences européennes, qui sont perçues sous une forme centralisée + incompatible avec l' esprit d' un fédéralisme véritable et qui poussées à bout + tendraient à abolir les prérogatives des États membres + La France entretient également une relation complexe à + l'égard de les alliances, perçues comme ayant échoué dans la première moitié du + XXe siècle, ayant retenu la France dans ses tentatives de contenir la puissance + allemande . + Quant aux Britanniques, leur conception de la légitimité de + l' utilisation de la force militaire les place aux antipodes de l' Allemagne, + puisqu' ils peuvent légitimement lire l' histoire européenne contemporaine comme + une justification pratique mais aussi morale de l' usage des forces armées . + Leur lecture de la valeur des alliances quant à elle les + place en désaccord direct avec les Français . + Qu' on ajoute les problèmes spécifiques aux " petits " + États, qui se méfient beaucoup d' un accord de leurs grands partenaires + européens qui remettrait en cause leur faculté de défendre leurs intérêts + propres , et l' image d' une " Europe-puissance " , ou même d' une Europe + capable d' utiliser les instruments tradit apparaît bien problématique . + On en voit l' illustration dans le caractère largement + déclaratoire de la politique européenne de sécurité et de défense, et de ses + avatars antérieurs . + C' est aussi la raison pour laquelle les Européens se + spécialisent dans le soft power . +

+

+ Cependant, le trait ne doit pas être forcé . + En premier lieu, parler d' Europe est toujours dangereux : + les Britanniques et, dans une moindre mesure, les Français ont une conception + plus traditionnelle de la puissance que beaucoup de leurs partenaires . + Ils sont prêts à utiliser la force quand les autres moyens + de recours sont épuisés . + On le voit bien dans l' affaire du désarmement irakien où + les positions britannique et française sont moins éloignées sur le fond qu' il + n' y paraît, toutes deux soucieuses de renforcer le rôle du Conseil de sécurité + des Nations unies, mais prêtes à faire entendre les armes si Saddam Hussein + refuse de se conformer à ses obligations internationales . + L' Espagne et l' Italie ont affirmé une attitude de principe + assez proche . + L' Allemagne a pris des positions très différentes, mais + elle ne représente pas à elle seule l' Europe . + Quand d'autres pays ont des problèmes bilatéraux à régler, + telle l' Espagne lors de son différend avec le Maroc sur l' îlot de Persil + pendant l' été 2002, il n' est pas rare qu' ils fassent entendre le langage de + la force . + La vision de l' Europe qu' a Kagan, de ce point de vue , est + trop marquée par l' approche procédurière de l' Union européenne . +

+ + + + La force et la morale + +

+ Si l' Europe qu' il décrit est par trop marquée par + Bruxelles, l' Amérique qu' il perçoit est quant à elle sans doute trop rêvée . + Prend -il ses désirs pour des réalités ? + Les États-Unis, même ils ils mettent moins de réserves à l' + engagement armé que leurs partenaires européens, ne sont pas devenus une + puissance sans limite . + Ils demeurent même parfois curieusement pusillanimes . + La campagne en Afghanistan en a fourni une illustration . + Même en réponse à une attaque sanglante, de sang-froid et + sans provocation comme celle du 11 septembre, les États-Unis ont manifesté une + restriction tout " européenne " au sens de Kagan dans l' action militaire, quand + il s' est agi de poursuivre les milices d' Al-Qaida dans les grottes de Tora + Bora, puisque les troupes américaines n' ont pas engagé le combat et ont laissé + l' essentiel des dirigeants et des forces terroristes s' échapper . + Ce défaut d' engagement direct des forces qui caractérise la + tactique militaire américaine dans les conflits récents s' explique sans doute + par un désir compréhensible de ne pas exposer ses hommes au combat direct, mais + il n' est pas l' expression d' un pays animé par l'esprit martial décrit par + notre auteur comme animant l' Amérique . + La dichotomie euro - américaine est sans doute beaucoup + moins forte que celle que décrit Kagan . + Et peut-être même inverse : on verrait mal les forces + britanniques ou les forces françaises laisser dans des circonstances comparables + s' échapper sans bataille les responsables d' attentats aussi meurtriers . +

+

+ Le vrai problème transatlantique tient surtout aux + conceptions divergentes de l' action internationale qu' ont les partenaires + américains et européens . + Toute la question est de savoir ce qui est pertinent en + matière de puissance internationale dans le monde d' aujourd'hui . + Qu' elle est la vraie capacité à agir sur les événements : + la puissance militaire ou la persuasion ( soft power ) ? + Il existe des cas de plus en plus nombreux dans lesquels la + force militaire est inutilisable, et donc impuissante . + Cela est patent en matière de relations entre pays " + occidentaux ", dans lesquelles on voit mal les États-Unis utiliser leurs armes . + Celles -ci leur donnent dans ce cadre un prestige plus qu' + une puissance . + Mais c' est le cas de manière plus générale . + Quand au début de le mandat du président Bush un incident + militaire se produisit en mer de Chine, l' Administration n' envisagea pas + sérieusement de recourir à la force face à une puissance nucléaire : les " durs + " eux -mêmes parlaient sanctions économiques et isolement diplomatique et non + intervention militaire . + Le nombre de cas où la force militaire joue aujourd'hui un + rôle décisif est relativement réduit . + Cela ne veut pas dire qu' il faille adopter une analyse + angélique ou méprisante à l'égard de la pertinence des instruments militaires, + comme c' est trop souvent le cas en Europe du Nord : l' expérience des Balkans + montre leur pertinence . + Encore faut -il que les instruments militaires soient + adaptés aux situations concrètes : à quoi sert -il d' avoir des Apaches ou des + B2 si leur engagement est rendu improbable par la crainte de les perdre ? +

+

+ L' important pour les partenaires transatlantiques est de se + rapprocher sur ces points : avant de parler de faire de l' Europe une puissance, + il s' agit de renforcer les moyens militaires de ses membres, et de se + préoccuper prosaïquement des crises à régler . + La conclusion à tirer de l' expérience balkanique, de ce + point de vue , est que l' Europe aurait été mieux servie par une intervention ad + hoc ou nationale quand Milosevic menaçait Dubrovnik que par d' ambitieux schémas + institutionnels . + Quant aux Américains, ils ne doivent pas devenir prisonniers + de leurs moyens militaires : il leur faut se donner les moyens de contribuer à + la solution des crises par d'autres moyens . + ils ils laissent les Européens reconstruire après eux aux + quatre coins du globe, ils feront de l' Europe ce qu' un observateur américain + appelait récemment le centre moral du monde . + Leur leadership n' en sera que plus contestable, et donc + plus fragile car plus contesté . +

+ + + + TITRE : LES POUVOIRS DE GUERRE EN DEBAT À WASHINGTON + +

AUTEUR : Barthélémy Courmont

+ + + + Introduction + +

+ L' objectif de cette étude est double . + Il s' agit de mesurer le rôle du Congrès des Etats-Unis en + temps de guerre, que l' actualité récente de la question irakienne éclaire d' un + jour nouveau, tout en dressant un tableau plus large qui s' appuie sur les + crises majeures auxquelles Washington a fait face . + Un tel travail devrait également permettre de rappeler la + répartition des pouvoirs instituée par la Constitution, que les parlementaires + ne manquent d'ailleurs jamais de rappeler . + Il s' agit d'autre part, à la lumière de les enseignements + tirés du passé et du contexte actuel, d' évaluer les possibilités offertes à l' + Administration Bush par les débats qui ont précédé la récente guerre en Irak, + dont les parlementaires ont accepté le principe en septembre 2002, bien avant + que les opérations ne commencent, en mars 2003 . + Cette étude permettra de mieux comprendre le rôle du Congrès + en matière de politique étrangère, en particulier en ce qui concerne l' envoi de + forces armées sur des théâtres extérieurs, qui, vu de l' étranger, en représente + incontestablement l' aspect le plus significatif . +

+

+ Les pouvoirs de guerre, habilement répartis par les " pères + fondateurs " , sont clairement définis dans la Constitution des Etats-Unis . + Par ailleurs, en 1973, dans un climat général de détente, + les membres du Congrès ont décidé, malgré le veto du président Richard Nixon, de + voter le War Powers Act, qui donne plus de légitimité aux parlementaires dans + les décisions prises en temps de guerre, en particulier dans le déclenchement + des conflits . +

+

+ Mais la Constitution a également prévu de donner davantage + de prérogatives au chef de l' Exécutif, qui est aussi le chef des armées, + lorsqu' il s' agit de répondre à une menace de grande ampleur . + En de telles circonstances, le président est le seul + défenseur des institutions . + En fait, ce sont surtout les garants de la Constitution, c' + est-à-dire les parlementaires, qui ont accepté de limiter temporairement leurs + pouvoirs pour faire face à une situation exceptionnelle, en privilégiant l' + unité plutôt que le dialogue . + Dans l'une de ses oeuvres majeures, Jean-Jacques Rousseau + donne une définition du dictateur, investi de pouvoirs en cas de crise majeure : + " Si le péril est tel que l' appareil des lois soit un obstacle à s' en + garantir, alors on nomme un chef suprême, qui fasse taire toutes les lois et + suspende un moment l' autorité souveraine . " C' est de ce modèle que les pères + fondateurs se sont inspirés, et sur la base duquel est assuré le bon + fonctionnement des institutions des Etats-Unis depuis plus de deux siècles + . +

+

+ Depuis cette époque, toutefois, un certain nombre d' + événements et d' initiatives ont quelque peu modifié les relations entre les + pouvoirs exécutif et législatif en matière de politique étrangère . + Du président ou du Congrès, il est parfois difficile de + savoir qui a le dernier mot dans la prise de décision, et leurs choix peuvent s' + inverser selon les circonstances . + Les conséquences de cette double origine de la prise de + décision ne sont pas les mêmes en temps de paix et en temps de guerre, quand les + décisions doivent être prises rapidement et par un cercle restreint de + dirigeants . + De même, le processus de décision varie selon le niveau de + la menace, ou plus exactement de la façon dont celle -ci est perçue . + Durant la guerre froide, quand les intérêts des Etats-Unis + pouvaient être rapidement menacés, le président avait la possibilité de prendre + certaines initiatives dans l' urgence sans demander l' avis du Congrès, qui ne + portait de jugement qu' a posteriori . + Cette " présidence impériale " avait le mérite d' offrir une + lecture simple de la politique étrangère, qui permettait une efficacité totale + du processus décisionnel . + C' est pourquoi " la plupart des professionnels de la + politique étrangère estimaient que la concentration des pouvoirs dans les mains + de l' Exécutif était une bonne chose " . + Mais, progressivement, à partir de la fin de la guerre + froide et de la disparition de la menace soviétique, les gouverneurs des Etats - + et surtout les membres du Congrès - ont pris une place de plus en plus + importante dans les décisions de politique étrangère, considérant qu' ils + devaient être consultés en cas de intervention extérieure . +

+

+ Bien que la question des pouvoirs de guerre n' ait jamais + cessé d' être au coeur des débats de politique étrangère, elle connaît un regain + d'importance avec l' intervention militaire contre l' Irak et la " croisade " + antiterroriste engagée au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 . + Les premières mesures proposées dans ce cadre ont été + accueillies favorablement par une énorme majorité au Congrès, et souvent + soutenues par autant de parlementaires démocrates que républicains . + Ainsi, la loi sur la lutte antiterroriste, également appelée + Patriot Act , a été adoptée par les sénateurs le 25 octobre 2001, en dépit de un + contenu parfois jugé attentatoire aux libertés civiles . + Fait rare, un texte était adopté à peine six semaines après + les attentats, dans un Sénat pourtant majoritairement démocrate, et sans + susciter beaucoup de discussions . + Les sénateurs ont également su taire leurs rivalités + politiques pour critiquer les dysfonctionnements des services de renseignement, + aussi bien lors de les attentats du 11 septembre que dans le cadre de les + enquêtes sur le bio-terrorisme . +

+

+ Ce n' est donc qu' une fois la " phase deux " de la campagne + antiterroriste engagée que les parlementaires ont réellement montré un certain + scepticisme quant à l' opportunité de reconduire les pouvoirs exceptionnels + accordés au président George W. Bush par le Patriot Act . + Les divergences, qui avaient commencé à se manifester dès la + campagne militaire en Afghanistan , ont pris une tout autre dimension avec les + plans de guerre contre le régime de Saddam Hussein . + Ainsi, même si les parlementaires ont soutenu, pour des + raisons essentiellement politiques, le principe d' une campagne militaire en + Irak , en octroyant , en septembre 2002 , les pouvoirs de guerre à le président + George W. Bush , ils n' ont pas manqué de rappeler l' étendue de leurs + prérogatives institutionnelles lors de multiples débats . + Le 11 septembre, s' il a profondément bouleversé la + perception de la sécurité aux Etats-Unis, n' a donc pas eu d' effet majeur sur + la relation Exécutif / Législatif en ce qui concerne les pouvoirs de guerre . + La position des parlementaires républicains en est la + meilleure illustration : politiquement proches de l' Administration, ils sont + favorables aux mesures de sécurité adoptées depuis les attentats de New York et + de Washington, mais aussi particulièrement réactifs quand il s' agit de défendre + leurs prérogatives constitutionnelles . + Un tel constat permet de mieux appréhender les crises + futures auxquelles les Etats-Unis devront faire face, et surtout de mieux + décrypter les positions du Congrès . +

+ + + + Une querelle Exécutif / Législatif + +

+ La question des pouvoirs de guerre n' est qu' une composante + de la rivalité opposant l' Administration au Congrès, qui caractérise l' + ensemble de la vie politique aux Etats-Unis . + Dès lors que les conditions d' une intervention militaire + sur un théâtre extérieur se trouvent remplies, les parlementaires mettent en + avant les prérogatives qui leur sont offertes par la Constitution . + Moins présents pendant la guerre froide, durant laquelle ils + ont laissé au président une plus grande liberté d' action, les membres du + Congrès sont revenus, depuis le début des années 1990, à une lecture plus fidèle + des textes rédigés par les pères fondateurs, notamment à l'occasion de la guerre + du Golfe ( 1990-1991 ) . + Il convient donc de s' attarder sur le principe + constitutionnel de cette répartition des pouvoirs, puis sur la lecture qui en a + été faite en fonction de les circonstances et de la perception de la menace + . +

+ + + La Constitution et le War Powers Act + +

+ La Constitution des Etats-Unis définit les pouvoirs du + Congrès en matière de relations internationales par " la défense des + intérêts nationaux, la régulation du commerce, la déclaration de guerre, et + le soutien aux forces armées " . + Ces prérogatives sont souvent rappelées par ceux qui + défendent le rôle des parlementaires dans les affaires étrangères, en + particulier depuis la fin de la guerre froide . + De son côté, le président ne peut déclencher une guerre + ni mener d' opérations militaires qu' avec l' accord de deux tiers des + sénateurs, tout comme il ne peut, seul et sans l' aval du Congrès, nommer + des ambassadeurs . + En outre, le Congrès peut engager une procédure de + destitution du président si celui -ci met en danger les intérêts de la + nation . + Ces pouvoirs sont d' autant plus déséquilibrés qu' il + appartient également au Congrès de financer les différentes opérations, ce + qui lui donne les moyens d' influencer considérablement la politique + étrangère, voire de l' orienter dans une direction opposée à celle de l' + Administration . + En votant ou non le budget et les fonds accordés à des + interventions extérieures, les parlementaires peuvent ainsi bloquer la + politique étrangère de la Maison-Blanche chaque fois que ils considèrent qu' + elle ne répond pas à leurs aspirations ou à celles des électeurs . + Cet équilibre a été délibérément souhaité par les pères + fondateurs . + Rédigée_NEW_ il y a plus de deux siècles, la + Constitution se présente avant tout comme un " garde-fou " et se veut la + plus représentative possible des aspirations de la population . + Fait intéressant, les présidents américains ont + longtemps été sensibles à cette répartition des pouvoirs, qu' ils jugeaient + totalement justifiée puisqu' elle permettait de servir au mieux la + démocratie ; cela s' expliquait en grande partie à la fois par l' absence de + menace extérieure pesant sur le pays et par la volonté de ne pas s' + impliquer dans les questions internationales . + Ainsi, Abraham Lincoln pouvait déclarer que " le texte + de la Constitution donnant le pouvoir de guerre au Congrès était dicté, + comme je l' ai compris, par l' impératif suivant : les rois ont toujours + entraîné leurs peuples dans des guerres qui les ont appauvris, tout en + prétendant généralement qu' elles étaient faites pour leur bien . + Notre convention a compris qu' il s' agissait là de + l'une des plus grandes formes d' oppression, et a fait en sorte que il ne + fût pas dans le pouvoir d' un seul homme d' opprimer ainsi tous les autres " + . + Autre fait notable : c' est le Congrès qui décida, à + l'occasion de la guerre contre l' Espagne, en 1898, de se lancer dans une + opération militaire, ce qui eut pour effet de modifier en profondeur la + politique étrangère du pays en mettant fin à un isolationnisme quasi continu + depuis son indépendance . + Ce fut aussi sous l' influence du Congrès que les + Etats-Unis opérèrent un repli sur eux -mêmes après le traité de Versailles, + ouvrant une ère de non intervention qui ne prit fin qu' en 1941 . +

+

+ Dans ses relations avec la Maison-Blanche, l' initiative + du Congrès la plus significative pendant la guerre froide a été l' adoption, + en 1973, du War Powers Act, dans un climat de détente caractérisé par les + accords bilatéraux sur le désarmement, mais également par la guerre du + Vietnam et le scandale du Watergate . + Certains parlementaires souhaitaient limiter les + pouvoirs du président afin de éviter une escalade, comme sous Lyndon B. + Johnson . + D'autres, sensibles à les dérives de le pouvoir + présidentiel , illustrées par les problèmes de le président Richard Nixon , + ont simplement cherché à sanctionner l' Exécutif . + A ce titre, il convient de noter que le consensus sur le + War Powers Act, qui émanait pourtant du camp républicain, a largement + dépassé le traditionnel clivage partisan, preuve qu' il s' agissait bien + davantage d' une question de prérogatives institutionnelles que de l' + expression d' idées politiques . +

+

+ Cette loi a pour objet de limiter les pouvoirs du + président en cas de conflit armé, en faisant intervenir le Congrès de façon + systématique dans la décision . + Elle prévoit que le président, s' il veut engager le + pays dans une opération militaire, doit au préalable obtenir l' accord du + Congrès, soit à la suite de une déclaration de guerre, soit en invoquant l' + urgence nationale provoquée par une attaque contre le territoire du pays ou + contre ses forces armées . + Dans cette seconde hypothèse, le président doit, sous 48 + heures, remettre un rapport aux présidents des deux Chambres pour rendre + compte de ses actes, puis un autre six mois plus tard . + Ces rapports sont délivrés aux parlementaires, qui + jugent de la légitimité de l' opération et de sa poursuite . + Les enseignements que l' on peut tirer de ce dispositif + sont multiples . + D'une part, dans un climat marqué par la détente entre + les deux blocs et la diminution de certaines menaces - la loi faisait suite + à la signature des accords SALT ( Strategic Arms Limitation Talks ) avec l' + URSS -, les parlementaires souhaitaient contrôler les opérations extérieures + en allant au-delà de que ce que leur permettait la Constitution . + D'autre part, ce contrôle supposait une diminution du + nombre d' interventions à l' étranger, qui seraient sélectionnées en + fonction de leur importance . + Ce dispositif concernait en priorité les opérations de + faible intensité, dans lesquelles les intérêts des Etats-Unis n' étaient, en + général, pas menacés de façon substantielle . +

+

+ Pendant les années 1980, le retour d' une certaine + tension internationale a permis de concilier l' affirmation de l' autorité + du président sur les questions stratégiques majeures avec le rôle accru du + Congrès dans les interventions plus limitées . + Celles -ci restent d' actualité après la fin de la + guerre froide et offrent aux parlementaires la possibilité de bloquer les + initiatives jugées inopportunes de la Maison-Blanche . + De cette manière, les pouvoirs du président dans la + conduite d' un conflit armé sont encore plus limités, le chef de l' Exécutif + devant faire approuver ses initiatives par le Congrès . + De nombreuses voix ont demandé la suppression de ce + texte ou, au contraire, plaidé pour son maintien dans un environnement + post-guerre froide . +

+

+ A la suite des opérations en Bosnie, en 1995, un certain + nombre de parlementaires ont ainsi demandé que le Congrès exerce un contrôle + plus étroit sur la politique étrangère du pays, exigeant notamment que toute + opération extérieure souhaitée par le président obtienne l' accord explicite + des parlementaires . + Ces initiatives, approuvées par la majorité de les + parlementaires et souvent bipartisanes , illustrent une tendance au + renforcement des pouvoirs du Congrès - et en particulier de ceux de la + Chambre des représentants - en matière de décision de projection de forces + ou d' engagement dans un conflit armé . +

+

+ La bonne conduite de la politique étrangère des + Etats-Unis suppose une complémentarité des pouvoirs exécutif et législatif . + Le président, en vertu de les pouvoirs qui lui sont + conférés par la Constitution , peut proposer une opération militaire et l' + engagement des forces armées . + De son côté, le Congrès a le pouvoir de juger et de + décider si ces orientations doivent ou non être suivies . + Ainsi, le président propose et le Congrès dispose . + De cet équilibre, fragilisé en temps de cohabitation, + dépend la cohérence des orientations du pays en matière de relations + internationales . + Cependant, la Constitution elle -même , en donnant 0 des + pouvoirs à les différents organes , ne répond pas totalement à la question + de savoir qui détient la véritable autorité dans la prise de décision . + En effet, les parlementaires ont le pouvoir de bloquer + les propositions du président, influençant de cette façon les choix de + politique étrangère . + Dans certaines circonstances, le Congrès peut même + orienter positivement les choix de l' Exécutif en faisant pression sur des + dossiers qui lui tiennent à coeur . + Ce fut le cas au cours de les années 1980, quand les + parlementaires imposèrent au président d' adopter des sanctions à l'égard de + l' Afrique du Sud, en proposant, à la suite de rapports des commissions + concernées, un certain nombre de résolutions auxquelles la Maison-Blanche ne + put se soustraire . + Ce fut également le cas pour les relations avec Cuba + lors de l' adoption de la loi Helms-Burton sur les sanctions économiques et + commerciales, en 1996 . +

+

+ Dans l' ensemble, le Congrès dispose de prérogatives lui + permettant, quand le cas se présente, de bloquer les initiatives + présidentielles ou, à l' inverse, de les influencer, voire même de les + forcer . + En temps de guerre, ou sous la pression d' une menace + pesant sur les intérêts vitaux du pays, un consensus bipartisan offre en + revanche au chef de l' Exécutif de plus larges pouvoirs en matière de + politique étrangère, ce qui lui permet de prendre des initiatives sans en + aviser le Congrès au préalable . + Certains experts remarquent que le président ne respecte + que rarement le War Powers Act et ne laisse au Congrès l' appréciation d' + une intervention qu' une fois celle -ci engagée . + Ce renforcement du pouvoir présidentiel s' explique + principalement par les lenteurs du processus législatif et l' inefficacité + des débats partisans en cas de crise soudaine . + C' est ainsi que le chef de la Maison-Blanche justifie + le plus souvent l' engagement de forces armées, quand celui -ci n' a pas été + décidé avec l' accord du Congrès, qui lui est normalement indispensable, par + la lecture de la Constitution . +

+ + + + Les limites du Congrès pendant la guerre froide + +

+ La présidence " impériale " , héritée de la Seconde + Guerre mondiale et maintenue pendant la guerre froide , a eu pour effet de + neutraliser totalement les parlementaires dans le domaine de les relations + internationales . + Ce fut le cas lors de la guerre de Corée . + Le président Harry S. Truman n' a pas consulté les + parlementaires pour engager le pays dans le conflit, et Dwight D. + Eisenhower, son successeur, a habilement usé de son influence et des + pouvoirs dont il disposait pour se retirer trois ans plus tard de la + péninsule . + Par la suite, la guerre froide a été marquée par une + multitude d' actions initiées par l' Administration, sans que le Congrès ait + la possibilité de faire valoir ses droits constitutionnels, et ce, jusqu' à + la fin de les années 1980 et l' arrivée au pouvoir de George H.W. Bush . + Une telle attitude du président était légitimée par la + menace que faisait peser l' Union soviétique, si bien que même les plus + fervents défenseurs du War Powers Act, comme Jacob K. Javits, le sénateur + républicain de New York qui avait été à l'origine du texte, ne discutèrent + pas la décision du président Ronald W. Reagan d' envoyer, sans consultation + préalable, des marines au Liban, en 1983 . + Avec autant d' admiration que de scepticisme, Michael + Beschloss explique à ce propos que " le président était le centre du système + solaire politique américain, le centre de la politique étrangère et + intérieure, et la personne la plus puissante du gouvernement " . +

+

+ Certains experts estiment légitime de donner au + président des pouvoirs plus importants en cas de crise majeure ou quand les + intérêts du pays sont directement menacés . + Dans de telles situations, les statuts sont + exceptionnellement modifiés, et le président assume pleinement son rôle de + chef des armées sans que le Congrès vienne s' interposer . + D'ailleurs, même les pères fondateurs n' avaient pas + hésité à offrir au président des pouvoirs renforcés pour répondre de façon + plus efficace aux menaces que représentaient les deux grandes puissances de + l' époque, le Royaume-Uni et la France . + Les mêmes arguments justifièrent la " présidence + impériale " de la Seconde Guerre mondiale, puis celle de la guerre froide, + les Etats-Unis étant directement menacés par l' Union soviétique, notamment + par le biais de les armes nucléaires . + David Calleo estime ainsi que, " depuis Franklin D. + Roosevelt, les Etats-Unis ont connu un long cycle de déséquilibre + constitutionnel au profit de un président - un cycle qui s' est prolongé + avec la guerre froide " . + Ainsi, et même après le vote du War Powers Act, chacun + était conscient que le président pouvait agir seul en cas de crise majeure + . +

+

+ Ce consensus sur la légitimité de la toute puissance de + l' Exécutif a permis de clarifier la politique étrangère pendant plusieurs + décennies, qui sont marquées par les bonnes relations qui ont prévalu entre + les Administrations successives et le Congrès . + Dans le même temps, cela a eu pour effet d' affaiblir + les commissions chargées des affaires internationales, tant à la Chambre des + représentants qu' au Sénat . + Un officiel de l' Administration de Ronald W. Reagan a + même déclaré, à propos de la perte d'importance de ces commissions, que " + l'une était morte dans le vin, et que l' autre s' était fragmentée en petits + empires " . + Cela s' expliquait notamment par le fait que les + parlementaires privilégiaient d'autres commissions, grâce auxquelles ils + pouvaient avoir une plus grande influence, de façon plus nette encore à la + Chambre des représentants qu' au Sénat . + Certes, quelques tentatives de reprise en main de la + politique étrangère par le Congrès se sont manifestées, notamment en 1939, + quand ce dernier s' est opposé à l' intervention militaire en Europe ; mais + les parlementaires, jusqu' à la fin de les années 1980, n' ont pas été en + mesure de opposer de résistance significative à l' Administration, celle -ci + prenant seule les décisions importantes en temps de crise . +

+

+ En 1988, certains parlementaires, conscients que le War + Powers Act pouvait être utilisé à des fins purement politiques , et donc + menacer la sécurité de les citoyens , ont proposé de le remplacer par un Use + of Force Act, qui laissait au président la possibilité de venir en aide aux + ressortissants des Etats-Unis mis en danger hors du territoire national . + Cette requête répondait aussi bien aux nouvelles menaces + émanant de groupes terroristes qui multipliaient les enlèvements et les + prises d' otages, qu' aux conflits de faible intensité auxquels des + Américains étaient directement exposés ( République dominicaine, Panama, + Grenade ) : l' Administration, paralysée par des contraintes + constitutionnelles, n' avait pu régler rapidement ces questions . +

+

+ Limité pendant la guerre froide, tant par la nécessité + de se ranger derrière l' autorité du président que par l' absence d' une + réelle expertise des questions extérieures, le Congrès, après la disparition + de l' Union soviétique, a renoué avec une lecture plus fidèle de la + Constitution . + C' est ainsi que les parlementaires ont peu à peu + rassemblé de véritables équipes d' experts et usé de leurs prérogatives à + chaque occasion, aussi bien du fait des clivages politiques les opposant à + la Maison-Blanche ( la décennie 1990 a été marquée par une opposition + partisane quasi permanente entre l' Exécutif et le Législatif ) qu' en + raison de l' absence de menace extérieure qui, selon les textes de + Jean-Jacques Rousseau et des pères fondateurs, pouvaient justifier l' + apathie du Congrès . +

+ + + + L' expérience de 1990 : la guerre du Golfe et ses + opposants au Congrès + +

+ La guerre du Golfe est souvent citée comme l' exemple d' + un parfait succès de la machine de guerre des Etats-Unis, de leur habileté à + réunir des coalitions ad hoc et de leur unité dans l' épreuve . + Parallèlement à ces bons résultats, la crise du Golfe, + qui a précédé l' intervention armée, a vu s' opposer au Congrès les + partisans de l' intervention et les opposants à la guerre, plaçant souvent + l' Administration de George H.W. Bush dans une position délicate, avant que + les relations entre l' Exécutif et le Législatif se normalisent et que les + opérations puissent commencer . + Rapidement conscient que l' argument de l' invasion du + Koweït, il s' permettait de légitimer l' adoption de résolutions à le + Conseil de sécurité de les Nations unies , ne pouvait justifier l' + utilisation de la force, ni l' envoi de plusieurs dizaines de milliers d' + hommes dans la région, le président George H.W. Bush n' a eu de cesse de + placer les questions relatives à la défense de l' Arabie Saoudite au centre + de les discussions . + Par extension, la guerre contre l' Irak devenait peu à + peu une croisade du " Bien " contre le " Mal ", dans laquelle les Etats-Unis + ne défendaient pas uniquement des intérêts nationaux, mais l' équilibre du + monde libre . +

+

+ Ainsi, dès l' invasion du Koweït, le Sénat, suivi de peu + par la Chambre de les représentants , s' est rangé derrière le président, + lui demandant d' agir avec tous les moyens nécessaires pour obtenir le + retrait des forces irakiennes . + Comme l' expliquait à l'époque Yves Boyer, cette + harmonie entre l' Exécutif et le Législatif ne faisait que traduire le + soutien massif de l' opinion publique, approuvant à 70 % cette action " . + En réalité, il s' agissait plutôt d' une manoeuvre de la + Maison-Blanche, exécutée en période de congés parlementaires de façon à + éviter les critiques du Capitole, une politique active de communication + devant permettre de s' assurer un soutien populaire . + Dick Cheney , alors secrétaire à la Défense , reconnut + d'ailleurs que " le fait que le Congrès soit en congé fut un avantage . + Nous pouvions profiter du mois d' août pour faire ce que + nous avions à faire, plutôt que de s' expliquer devant lui " . + L' harmonie masquait un choix délibéré de l' Exécutif + pour éviter que les débats institutionnels ne retardent l' adoption de + résolutions et n' empêchent l' envoi de forces armées au Moyen-Orient + . +

+

+ Mais l' euphorie du mois d' août fut de courte durée . + Le Sénat ne tarda pas à inviter le président à venir se + présenter devant le Congrès pour expliquer ses plans . + L' argument de la défense du pays étant rapidement + écarté , les parlementaires rappelèrent au chef de l' Exécutif que les + pouvoirs de guerre étaient reconnus par la Constitution et que toute + opération extérieure devait recevoir leur aval . + En effet, si des pouvoirs exceptionnels peuvent être + attribués au président en cas de situation d'urgence, il n' en va pas de + même en cas de envoi de troupes sur un théâtre extérieur dans le cadre de + une grande offensive, quelle qu' en soit d'ailleurs la justification . + Et le fait que les deux Chambres étaient alors + majoritairement démocrates n' a fait que renforcer la vigueur du Congrès + face à les propositions de l' Exécutif républicain . +

+

+ Le président George H.W. Bush , conscient que le soutien + de le Congrès ne lui était acquis pas , en dépit de l' approbation constante + de l' opinion publique à le principe d' une intervention en Irak , a + longtemps justifié le fait de ne pas se présenter devant les parlementaires + en se prévalant des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies . + Harry S. Truman avait fait de même en 1950 dans la + guerre de Corée : il avait envoyé des troupes sans en informer le Congrès, + en se fondant sur les résolutions de l' ONU . Mais le War Powers Act n' + existait pas à cette époque, et le cas de la crise du Golfe est donc + différent de celui de la guerre de Corée . + Toutefois, en 1990 comme en 1950, le principe de l' + intervention s' appuyait essentiellement sur les résolutions du Conseil de + sécurité, qui devaient l' emporter sur les considération de politique + intérieure, du moins aux yeux de l' Administration . +

+

+ Le 17 septembre 1990, interrogé sur la question des + pouvoirs de guerre, Dick Cheney estimait que le War Powers Act pouvait être + considéré comme inconstitutionnel, dans la mesure où il imposait des limites + aux prérogatives constitutionnelles du président, notamment dans son rôle de + chef des armées . + De tels propos illustrent l' option qui fut choisie par + l' Administration : adopter la même position que sous les Administrations + Reagan et éviter autant que possible de se présenter devant des + parlementaires hostiles, sans pour autant avoir le moindre argument + permettant de justifier une telle attitude . + Cet épisode met en évidence le fait que, de façon + générale, le War Powers Act n' a jamais été reconnu comme constitutionnel + par l' Exécutif, qui a toujours considéré qu' il octroyait un pouvoir abusif + au Congrès . + En ce sens, l' Administration de George H.W. Bush ne + faisait que reprendre une rhétorique déjà utilisée précédemment, et qui a + continué d' être employée par la suite . +

+

+ Le sénateur Sam Nunn ( démocrate , Géorgie ) , alors + président de la commission de les Forces armées , fut le premier des + parlementaires à s' élever contre la décision d' envoyer des troupes en Irak + . + Parmi les initiatives les plus marquantes, il invita + plusieurs personnalités à témoigner et à lui apporter leur soutien contre la + guerre . + Ainsi se succédèrent au Capitole l' amiral William + Crowe, le général David Jones, l' ancien secrétaire à la Défense James + Schlesinger, l' ancien secrétaire à la Marine James Webb, et l' ancien + directeur du National Security Council, William Odom . + Chacun s' éleva contre la guerre, usant d' arguments + aussi variés que l' inutilité d' une telle campagne, la mauvaise adaptation + des forces armées à ce type d' opération, les risques de pertes humaines, + les conséquences du conflit sur la stabilité de la région et du monde en + général, et la nature des objectifs à long terme ( ce point étant le plus + intéressant, puisqu' il concerne les relations entre les pouvoirs exécutif + et législatif en temps de guerre ) . + Seul Henry A. Kissinger , également invité par Sam Nunn + , ne partagea pas l' opinion des autres personnalités, considérant qu' il n' + y avait pas d' autre option que d' engager les forces armées, et que les + parlementaires devaient soutenir en bloc l' Administration . +

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+ Les réactions du président à les critiques de le Congrès + montrèrent à la fois son agacement et son impuissance . + Considérant qu' il était de son devoir de prendre des + décisions rapidement, notamment du fait des otages détenus à Bagdad, il + refusa néanmoins toute option consistant à intervenir sans consulter le + Congrès, à défaut de obtenir son accord . + Comme il l' écrivait dans son journal, le 28 novembre + 199046 : +

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+ Le débat fait rage à présent, et Sam Nunn, qui, selon + moi, vise la présidence, essaie de voir jusqu' où il peut aller . + Richard Gephardt " rompt " avec le président en disant : + " Non au recours à la force, les sanctions doivent porter leurs fruits . ' ' + Aucun d' eux ne semble se soucier du sort des otages ; aucun ne partage mon + inquiétude pour notre ambassade ... + Quelle ironie de voir la droite isolationniste se ranger + aux côtés de la ( vieille ) gauche incarnée par Kingman Brewster ( qui + exprimait le ) syndrome de le Vietnam ! + Bob Kerrey , un vrai héros de la guerre de le Vietnam , + et John Glenn , un autre héros , répètent : " Pas de recours à la force, pas + de recours à la force ' ' . " " ( ... ) Notre rôle de leader mondial sera de + nouveau réaffirmé, mais, si nous acceptons des compromis et que nous + échouons, nous serons réduits à l' impuissance totale, et il n' est pas + question que cela se produise . + Peu importe que le Congrès vote ou non . + Cela n' arrivera pas ... et je tiens à impliquer le + Congrès . + Le grand débat continue à propos de la déclaration de + guerre, mais l' important, c' est que nous avons besoin d' eux ; et je + continuerai à les consulter . " Ce mépris de la Constitution, même justifié + à certains égards, a eu pour effet de renforcer les rangs des opposants au + principe de l' intervention, en radicalisant les positions des uns et des + autres . + Comme l' expliquait à l'époque Stanley Hoffmann, la + réticence de l' Exécutif à soumettre sa politique à le contrôle de les + parlementaires , en vertu de la législation sur les pouvoirs de guerre , a + suscité de fortes tensions47 " . +

+

+ Peu à peu, des élus républicains modérés se sont joints + aux remarques de Sam Nunn, acceptant le principe d' une intervention, mais + demandant à George H.W. Bush de se présenter devant le Congrès . + Ainsi, William Cohen , alors sénateur républicain de le + Maine , estimait que " le président devait énoncer sa proposition et + demander au Congrès s' il approuvait ou non, et jusqu' à quel point, ses + objectifs politiques48 " . + En d'autres termes, les parlementaires du propre camp du + président souhaitaient que celui -ci respecte le War Powers Act, et ce, + d'autant que le Grand Old Party ( GOP, le Parti républicain ) en avait été + l' instigateur . + D'autres élus républicains , comme le très influent + Richard Lugar ( sénateur de l' Indiana ) , se sont élevés contre la guerre + en invoquant que le fardeau serait supporté essentiellement par les + Etats-Unis . + L' argument était de faire payer davantage aux alliés le + coût de l' opération ( notons au passage que ce sont des revendications que + Richard Lugar a maintes fois répétées au cours de la décennie 1990, et qui + ont été suivies par un nombre croissant de parlementaires ) . + Ces demandes n' ont cependant pas été jugées recevables + en 1990, le Congrès applaudissant au contraire la capacité de George Bush et + de James Baker à former une coalition et à répartir le coût des opérations + entre les alliés49 . +

+

+ Côté démocrate, l' opposition était encore plus + radicale, certains sénateurs, comme Edward Kennedy ( démocrate, + Massachusetts ), voulant à la fois empêcher George H.W. Bush d' agir seul et + prendre part aux décisions politico-militaires . + La presse libérale s' en est mêlée, le New York Times + citant même à titre de exemple Edouard Chevarnadze, alors ministre des + Affaires étrangères de l' Union soviétique, qui jugeait que " toute + utilisation des troupes soviétiques hors des frontières suppose une décision + du parlement soviétique " . + Fait étonnant, ce fut George Mitchell, alors leader de + la majorité démocrate au Sénat, qui vint au secours de l' Administration de + George H.W. Bush, expliquant que le moment était mal choisi pour demander au + président de s' expliquer devant les parlementaires, avant d' inciter le + Sénat, avec Robert Dole ( républicain, Kansas ), à adopter une résolution + soutenant l' action du président ( finalement adoptée le 2 octobre 1990, + avec seulement 3 voix contre ) . + Cela ne l' empêchera pas toutefois de remarquer quelques + semaines plus tard, à quelques heures du début de la campagne, que " le + président n' a pas consulté le Congrès sur cette décision ; il n' a pas + cherché le soutien du peuple américain . + Il l' a simplement fait " . + Ce qui prouvait que, même en temps de crise, l' unité du + pays restait fragile, et que la politique partisane demeurait au centre de + les discussions . +

+

+ Au fur et à mesure que l' échéance du 15 janvier 1991 + approchait, les positions des uns et des autres se firent de plus en plus + nettes, certains n' hésitant pas à évoquer l' impeachment si le président + choisissait de ne pas se présenter au Capitole . + George H.W. Bush s' inquiéta de la volonté du régime + irakien de se doter d' armes de destruction massive, ce à quoi Al Gore, + alors sénateur ( démocrate, Tennessee ), répliqua qu' il s' agissait d' une + manoeuvre maladroite destinée à gagner le soutien du Congrès . + Se sentant dans une situation de plus en plus délicate, + le président comprit que la guerre était inévitable, et que son issue + déterminerait son propre avenir politique . + Il estimait en effet que la mauvaise conduite des + opérations pouvait lui coûter cher, tandis que une victoire facile ne + renforcerait pas nécessairement sa position face à le Congrès et à ses + adversaires politiques . + Ainsi, et comme il l' écrivait dans son journal, le 20 + décembre 1990 : " Si la guerre est rapide, avec le moins de pertes possible, + quoi que cela veuille dire, que Saddam essuie une défaite fulgurante , je + devrai en partager le mérite avec le Congrès et le monde entier . + En revanche, si cela s' éternise, non seulement on va m' + en tenir responsable, mais on va probablement entamer une procédure de + destitution contre moi, comme l' a dit Dan Inouye . " Dernier acte avant le + déclenchement des opérations militaires, et pas des moindres, James Baker + rencontra Tareq Aziz, alors ministre des Affaires étrangères de l' Irak, à + Genève, le 9 janvier 1991 . + Il lui remit une lettre de George H.W. Bush adressée à + Saddam Hussein, enjoignant le dirigeant irakien de retirer ses troupes de + Bagdad pour éviter une intervention armée . + Cette lettre contenait également les phrases suivantes : + " Les Etats-Unis ne toléreront pas l' usage d' armes chimiques ou + biologiques, ni la destruction des sites pétroliers du Koweït . + Le peuple américain réclamerait à ce moment -là la + riposte la plus violente possible ", sous-entendu l' utilisation d' armes + nucléaires contre le régime de Bagdad . + En d'autres termes, le président brandissait la menace + nucléaire - celle -ci, à l' inverse des pouvoirs de guerre, étant placée + sous sa seule autorité - en justifiant sa fermeté par le soutien de l' + opinion publique . + De tels propos sont à replacer dans leur contexte, dans + la mesure où George H.W. Bush n' avait pas encore obtenu le soutien officiel + du Congrès, qui n' interviendra que trois jours plus tard . +

+

+ Le 12 janvier 1991, la Chambre des représentants devait + s' exprimer au sujet de la résolution Michel-Solarz, qui approuvait le + recours à la force pour atteindre les objectifs fixés par les Nations unies + ; sa jumelle au Sénat était la résolution Dole-Warner . + La première fut adoptée à 250 voix contre 183, et la + seconde à 52 contre 47, soit la plus petite majorité jamais constatée lors + de une déclaration de guerre de toute l' histoire des Etats-Unis . + Deux autres résolutions concurrentes avaient été + proposées à la Chambre : la résolution Durbin-Bennett, qui rappelait que le + Congrès pouvait seul prendre l' initiative de déclarer la guerre, et la + résolution Gephardt-Hamilton, qui encourageait la poursuite des sanctions + économiques et refusait la guerre . + Toutes deux furent rejetées . + Ainsi, il a fallu attendre la date butoir du 15 janvier + 1991 pour que les opposants à la guerre voient leurs initiatives repoussées + et que le Congrès apporte son soutien à l' Administration . + Ces votes indiquent sans aucun doute que les + parlementaires étaient conscients de la situation de blocage qu' aurait + entraînée un refus à l' avant-veille des opérations, et du risque encouru + pour la coalition dans son ensemble . + Une fois les troupes prêtes à l' assaut, ce refus aurait + en effet été mal ressenti, tant par l' opinion publique aux Etats-Unis que + par la communauté internationale . + George H.W. Bush a reconnu plus tard avoir alors compris + que " la plupart des sénateurs et des parlementaires seraient obligés de + nous soutenir si nous déclarions la guerre sans eux, mais qu' ils se + trouveraient en mauvaise posture si je réclamais officiellement une + déclaration de guerre ou bien une résolution de soutien au recours à la + force " . + Mais, finalement, comme l' expliquent Lawrence Freedman + et Efraim Karsh, la décision critique ( de lancer l' offensive ), comme tant + d'autres pendant la crise , fut prise par un nombre relativement limité de + personnes " . +

+

+ Certains experts considéraient, après la fin des + hostilités, que le Sénat serait, à l'avenir, moins hostile à l' envoi de + troupes à l' étranger que lors de le vote du 12 janvier, et prédisaient un + avenir radieux pour les futures Administrations, qui disposeraient d' un " + mandat " offert par les parlementaires en matière de pouvoirs de guerre . + Ce ne fut pas le cas . + En fait, les débats décrits ici , s' ils n' ont eu pas + pour effet de bloquer la décision de George H.W. Bush de s' engager dans une + guerre contre l' Irak , ont eu des conséquences à plus long terme . + C' est en effet à partir de la crise du Golfe que le + Congrès a retrouvé une certaine légitimité en matière de pouvoirs de guerre, + les parlementaires n' hésitant plus à faire valoir leurs prérogatives face à + l' Exécutif . + L' absence de menace, l' opposition politique quasi + constante et l' héritage de l' expertise acquise alors ( c' est pendant + cette période que de véritables groupes d' experts vont se constituer à le + Congrès , ceux -ci se généralisant par la suite avec l' furent la cause . + L' argument, présenté par Anthony Lake quelques années + plus tôt, étant également que " le débat démocratique produit plus + facilement que la doctrine des décisions importantes en matière de politique + étrangère " . +

+ + + + + Les pouvoirs de guerre sous Bill Clinton + +

+ Pendant les huit années de présidence de Bill Clinton, et de + façon encore plus nette après le double succès des Républicains aux élections de + la mi-mandat en novembre 1995, le Congrès exprima son désaccord sur les + questions relatives aux affaires étrangères, notamment en ce qui concerne l' + envoi de forces armées sur des théâtres extérieurs . + Mais le président et l' Administration furent confrontés à + une opposition qui se montra bien plus sensible à la question de la répartition + des pouvoirs qu' aux clivages politiques traditionnels . + Ces débats, renouvelés à l'occasion de les différentes + crises auxquelles l' Administration Clinton fit face , nous permettent de mieux + comprendre dans quelle mesure la fin de la guerre froide a bouleversé la + relation Exécutif / Législatif dans le domaine de les pouvoirs de guerre . + Pour la première fois, en effet, le Congrès a été en mesure + de bloquer les initiatives présidentielles, ne se contentant pas d' exprimer des + réserves, mais faisant pleinement usage de ses prérogatives . + C' est également pendant cette période que les réseaux d' + influence du Congrès se sont considérablement renforcés, notamment par la montée + en puissance des commissions chargées des questions internationales, ce qui + marqua de façon durable le retour des parlementaires dans le processus d' + élaboration de la politique étrangère . +

+ + + Le retour du gridlock + +

+ Depuis que les Etats-Unis sont devenus la seule + superpuissance, les débats portant sur les relations internationales et les + interventions à l' étranger se sont déplacés vers des considérations de + politique intérieure, où le Congrès, et plus particulièrement la Chambre des + représentants, se fait directement l' écho de " la voix de l' Amérique " . + Pour conserver toute sa crédibilité et s' assurer une + cote de popularité acceptable, le président doit se montrer sensible aux + revendications de ses concitoyens, même si celles -ci vont parfois à + l'encontre des engagements internationaux du pays ; mais il doit aussi + prendre en considération les débats au Congrès, pour que les deux pouvoirs + ne soient pas en opposition . + Cela est d' autant plus perceptible en temps de gridlock + ( littéralement " gros embouteillage ", mais il s' agit plutôt ici d' une + forme de cohabitation politique ), quand le président et l'une des deux ( + voire les deux ) Chambres ne défendent pas les mêmes options . + Cependant, l' opposition entre le Capitole et la + Maison-Blanche a largement dépassé, sous Bill Clinton, le simple clivage + politique, répondant surtout à une différence d' appréciation de la + Constitution . +

+ + + Diriger sans le soutien du Congrès + +

+ En prenant le contrôle de la Chambre des + représentants à l'occasion de les élections de 1994 ( 230 sièges sur 434 + ), les Républicains retrouvaient la majorité pour la première fois + depuis 1954, mettant ainsi fin à 40 ans de domination démocrate . + au Sénat, si le GOP a parfois gagné des élections + législatives, les Républicains n' ont été majoritaires qu' à dix + reprises depuis 1945 . + Au total, ils n' ont contrôlé simultanément les deux + Chambres que six fois : entre 1947 et 1949, entre 1953 et 1955, et entre + 1995 et juin 2001, soit seulement durant 10 années, contre 40 ans pour + les Démocrates, et six ans de partage des pouvoirs . + Enfin, jusqu' à l' élection de George H.W. Bush, les + Républicains n' ont été qu' une seule fois à la tête des trois pouvoirs + ( Maison-Blanche, Sénat, Chambre des représentants ) : c' était entre + 1953 et 1955, sous la présidence de Dwight D. Eisenhower . + Quant aux Démocrates, ils ont connu cette situation + à dix reprises, soit durant 20 ans ; mais le président Bill Clinton n' + en a bénéficié que pendant les deux premières années de son premier + mandat, entre 1993 et 1995 . +

+

+ En 1994, Louis Fisher signalait le souhait exprimé + par Bill Clinton de poursuivre la politique de son prédécesseur de ne + pas consulter systématiquement le Congrès en cas de opérations + militaires extérieures . + Fortement contesté par ceux qui défendaient les + initiatives de l' Exécutif, le War Powers Act a même été présenté comme + un texte dépassé et devant être redéfini, non seulement à la lumière de + les difficultés rencontrées par George H.W. Bush en 1990, mais également + en raison de la généralisation des crises de faible intensité . + En effet, Washington a été confronté à un nombre + croissant de conflits limités n' engageant que de loin ses intérêts, et + pour lesquels la consultation du Congrès n' était pas forcément jugée + nécessaire, les parlementaires se montrant assez peu sensibles au + déroulement d' opérations engageant des forces limitées . + Pourtant, c' est pendant cette période qu' ils ont + mis en avant les prérogatives que leur offre la Constitution et qu' ils + n' ont pas hésité à se prononcer sur toutes les initiatives de l' + Administration en matière de engagement des forces armées . + Ainsi, à l'occasion de toutes les opérations + extérieures auxquelles l' Administration Clinton a pris part, de + nombreuses voix se sont élevées au Congrès pour contrer la position de + l' Exécutif . +

+ + + + Débats autour de la question irakienne + +

+ Entre 1992 et 2000, l' Irak fut au centre de les + préoccupations des parlementaires, qui se sont intéressés aux + différentes options recherchées par l' Administration et n' ont pas + manqué de rappeler l' importance de la Constitution . + Ce fut notamment le cas en 1996 . + John McCain estimait alors que " notre capacité à + entreprendre des actions disproportionnées et efficaces, nécessaires en + de telles circonstances, ne doit pas être mise en cause par les + conséquences de notre échec à préserver l' unité de la coalition " . + Ces débats se sont encore poursuivis, les + parlementaires n' hésitant pas à proposer une résolution sur l' avenir + du régime irakien, se donnant ainsi le premier rôle dans l' élaboration + de la politique étrangère . + Défendant cette résolution, Thomas Lantos ( + démocrate , Californie ) précisait que son " objectif ( ... ) était de + montrer clairement et sans équivoque à Saddam Hussein et à son + gouvernement que le Congrès soutient l' usage de la force militaire en + cas de nécessité . + Il ne doit y avoir aucun doute ni sur l' importance + de la poursuite des inspections, comme le stipulent les décisions du + Conseil de sécurité des Nations unies, ni sur la volonté du gouvernement + des Etats-Unis, ni sur le soutien du peuple américain si une action + militaire était nécessaire " . +

+

+ Cette montée en puissance du Congrès allait de pair + avec de vives critiques à l'égard de l' Administration Clinton, certains + parlementaires allant jusqu' à juger que sa politique vis-à-vis de l' + Irak n' était pas clairement définie . + Ainsi, le sénateur conservateur Charles Hagel ( + républicain , Nebraska ) estimait que " notre défense nationale est + garante de notre politique étrangère . + Je ne sais pas si nous avons une politique de long + terme en Irak, à part celle de maintenir les sanctions décidées par les + Nations unies et d' imposer leurs résolutions, mais ceci ne constitue + pas une politique étrangère . + Si nous devons un jour conduire les Etats-Unis à la + guerre, ce doit être pour imposer notre politique étrangère - faire + seulement la guerre n' est pas suffisant . + Nous devons imposer une politique d' ensemble et de + long terme . + Les raisons d' une entrée en guerre doivent reposer + sur bien autre chose que la seule mise en oeuvre de sanctions à court + terme " . +

+

+ C' est donc sous la présidence de Bill Clinton que + le Congrès a retrouvé ses prérogatives en matière de politique + étrangère, non seulement du fait de l' opposition partisane entre les + pouvoirs exécutif et législatif et de l' absence de menace extérieure + pesant sur le pays, mais également en raison de la montée en puissance + de certaines institutions-clefs du Congrès - les commissions - et de + ceux qui les président . +

+ + + + + L' engagement dans les Balkans + +

+ Fil conducteur de la politique étrangère des Etats-Unis + au même titre que la relation avec l' Irak, l' engagement dans les Balkans a + révélé des divergences de vue entre les pouvoirs exécutif et législatif . + Mais, plus qu' une opposition liée à des particularismes + politiques, les crises successives en Bosnie et à le Kosovo ont surtout + souligné la volonté des parlementaires d' être consultés préalablement à + toute intervention extérieure . +

+ + + La Bosnie + +

+ En 1993, les débats sur la possibilité d' un + engagement militaire en Bosnie se sont accompagnés de nombreuses + critiques sur le coût des opérations, la nécessité d' engager les forces + armées et la participation des alliés européens . + Les parlementaires se sont interrogés sur les + pouvoirs de guerre accordés au président Bill Clinton et sur la + nécessité d' engager des forces armées sur un théâtre d' opérations n' + impliquant pas directement les intérêts vitaux des Etats-Unis . + Certains membres du Congrès se sont montrés + sceptiques quant à les prétentions de la Maison-Blanche à jouer les " + gendarmes du monde " . + Ils estimaient que le pays, en intervenant de façon + excessive à l' extérieur, risquait de gaspiller ses ressources et de + dévoiler trop aisément ses forces à ses adversaires . + Le sénateur John McCain ( républicain , Arizona ) + pensait ainsi que, " si nous usons de nos forces et de notre prestige de + façon inconsidérée, nous gaspillerons des ressources que nous n' avons + pas " . +

+

+ des remarques du même type ont été exprimées en + 1995, notamment de la part de élus démocrates, qui jugeaient que l' + Administration avait prêté une trop grande attention aux aspirations de + l' aile conservatrice du Congrès en décidant d' envoyer des troupes dans + les Balkans . + Le sénateur Byron Dorgan ( démocrate , + Dakota-du-Nord ) estimait ainsi que " l' envoi de forces pose un énorme + risque pour nos troupes et notre pays, pour un gain potentiellement très + faible pour la Bosnie " . + Pour sa part, et conscient de l' importance de la + participation financière que supposait une intervention armée, le + représentant Jerry F. Costello ( démocrate , Illinois ) considérait que + la Bosnie concernait les Européens au premier chef et que ceux -ci + devaient en assumer la principale responsabilité, écartant ainsi le + principe d' un envoi de troupes américaines sur le terrain . +

+

+ Le débat sur les pouvoirs de guerre s' est encore + élargi avec l' intervention des Etats-Unis en Bosnie, car celle -ci s' + effectuait dans le cadre de l' OTAN . En effet, afin de soutenir des + opérations menées sous l'égide de les Nations unies ou de l' Alliance + atlantique, Bill Clinton autorisa de multiples actions en Bosnie sans + disposer de l' autorisation expresse du Congrès, et ce, en dépit de les + disputes permanentes entre le Capitole et le président sur les + opérations à mener . + La question se posait alors de savoir si une action + entreprise au sein de l' OTAN pouvait être conduite indépendamment des + exigences de la Constitution et du War Powers Act . +

+

+ L' article 11 de le traité de l' Atlantique Nord + répond à cette interrogation en consacrant le droit national des Etats : + l' application du traité doit être conforme aux " règles + constitutionnelles " des Etats parties, ce qui, de fait, confère un + pouvoir au Congrès dans l' éventualité d' une guerre menée au nom de l' + OTAN . Le War Powers Act précise également les conditions d' engagement + des forces armées des Etats-Unis par rapport à les traités + internationaux ou conventions . + Ainsi, destinée à empêcher le recours à un traité ( + ou à une loi Military Appropriations Act ou même à une résolution des + Nations unies ) pour autoriser l' engagement de troupes, la section 8 - + a prévoit qu' aucune intervention militaire ne peut être fondée sur la + base de un traité - antérieur ou postérieur à 1973 - à moins que une + clause spécifique ne l' y autorise expressément . + Néanmoins, la section 8 - b précise que les + Etats-Unis peuvent participer - sans autorisation spécifique -, + conjointement à un ou plusieurs alliés, aux opérations militaires de + haut niveau décidées par les états-majors ( " in the headquarters + operations of high-leve +

+

+ Le 11 août 1992, soit encore sous l' Administration + Bush, le Sénat vota la résolution S.Res . 330, incitant le président à + travailler à une résolution du Conseil de sécurité pour faciliter l' + aide humanitaire à Sarajevo, mais précisant qu' aucune force militaire + ne saurait être introduite sans objectif clair et précis . + De son côté, la Chambre des représentants votait la + résolution H.Res . 554, qui incitait le Conseil de sécurité à prendre + des mesures pour permettre l' assistance humanitaire, y compris le + recours à la force . + Le lendemain, le Conseil de sécurité votait la + résolution 770, appelant les Etats membres à prendre " toutes les + mesures nécessaires " pour faciliter l' acheminement de l' aide à + Sarajevo . + Le 28 février 1993, les Etats-Unis commencèrent à + délivrer de l' aide humanitaire par avion, et, à partir de le 12 avril, + en application de la résolution du 31 mars ( autorisant les Etats + membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour imposer l' + interdiction de survol militaire de la Bosnie ), ils effectuèrent des + actions aériennes dans le cadre de l' OTAN . Celles -ci étaient + destinées à imposer à la fois les sanctions et le respect de la zone de + non vol ( no-fly zone ) au dessus de la Bosnie . + Au lieu de l' annoncer avant les opérations, ce n' + est que le lendemain que le président rendit compte de la conformité au + War Powers Act de la participation des Etats-Unis . + De même, alors que le secrétaire d' Etat Waren + Christopher annonçait, l' envoi d' un effectif de 300 soldats en renfort + d' une mission de maintien de la paix en Macédoine , en application de + la résolution 795 de le Conseil de sécurité ( votée en 1992 et destinée + à éviter l' extension de la crise bosniaque à les pays voisins ce n' est + qu' un mois plus tard ( le 9 juillet ) que le président déclara cette + action conforme au War Powers Act . +

+

+ Dans la perspective d' un accord de paix, la + Maison-Blanche envisagea de fournir la moitié des forces de l' OTAN ( 25 + 000 hommes sur 50 000 ) . + Certains parlementaires comme le sénateur Robert + Dole ( leader de l' opposition ) ont alors exigé l' approbation du + Congrès avant tout autre déploiement en Bosnie, ce qui poussa l' + assistant du secrétaire d' Etat, Stephen Oxman, à garantir que l' + Administration n' agirait pas sans le soutien des parlementaires en cas + de mise en oeuvre de l' éventuel accord de paix . + Afin de formaliser cet engagement, le Congrès vota + une disposition introduite par les sénateurs Dole et Mitchell, qui + stipulait que les fonds destinés à financer la participation de troupes + américaines pour assurer l' accord de paix ne seraient pas alloués sans + autorisation préalable du Capitole . +

+

+ Alors que le conflit bosniaque perdurait et que le + président continuait de rendre compte des opérations seulement après que + celles -ci avaient été engagées, la contestation parlementaire réclamant + une plus grande implication de le Congrès s' intensifia, en particulier + au Sénat . + Ainsi, le 12 mai, les sénateurs acceptèrent à une + voix de majorité les amendements proposés respectivement par Robert Dole + ( approuvant la mission de la Force de protection des Nations unies ( + FORPRONU ) ) et George Mitchell ( stipulant, entre autres, que les + Etats-Unis ne pouvaient envoyer de soldats au sol sans l' accord du + Congrès ) . + Mais la Chambre des représentants ne suivit pas ce + vote, qui resta donc sans effet . + La section 8 100 de le Defense Appropriations Act + for FY 1995 ( P.L. 103 - 335 , signé le 30 septembre 1994 ) stipulait + que les fonds octroyés par la présente loi ne devaient pas financer le + déploiement des troupes chargées de mettre en oeuvre un accord de paix + en Bosnie, à moins que le Congrès ne l' autorisât . +

+

+ Fin 1995, le débat sur les pouvoirs de guerre fit un + retour sur le devant de la scène, après la décision présidentielle d' + envoyer 20 000 hommes en Bosnie dans le cadre de une mission de maintien + de la paix de l' OTAN . Le Congrès vota nombre de projets de loi et de + résolutions, notamment trois dans chaque Chambre pour le seul mois de + décembre, mais ni le Sénat ni la Chambre ne parvinrent à se mettre d' + accord sur les mesures à prendre . + Cette absence de consensus permit au président de + fournir l' année suivante ( décembre 1996 ) des troupes au sol ( 8 500 + hommes ) pour participer à la Force de stabilisation ( Stabilization + Force, SFOR . A nouveau, ce manque de clarté s' expliquait en grande + partie par l' opposition de certains élus démocrates ( dont Joseph + Lieberman et Joseph Biden ) aux propositions de l' Administration, + tandis que les Républicains y étaient plutôt favorables . + En fait, les élus conservateurs pouvaient + difficilement reprocher au président sa détermination après avoir + longuement critiqué ses prises de position trop hésitantes . + Ce fut le cas de Robert Dole, futur candidat + républicain à l' élection présidentielle de 1996, qui ne put que rester + silencieux sur cette question, sous peine de se contredire . + Devant cette absence de débat partisan au Sénat, ce + furent des élus républicains réputés plus modérés qui émirent des + réserves, notamment John McCain, John Warner et William Cohen . +

+

+ Le dernier acte se joua le 18 mars 1998, quand le + Congrès rejeta à une majorité de 225 voix contre 193 la + contre-résolution ( H.Con.Res 227, introduite par le républicain Tom + Campbell ) visant à retirer les troupes américaines de Bosnie . + Ce vote serré illustrait nettement la gronde des + parlementaires, peu disposés à voir le conflit s' intensifier et qui + étaient prêts à contraindre Bill Clinton à aller à l'encontre de ses + engagements . + Cette situation marqua incontestablement un tournant + dans la relation entre le Législatif et l' Exécutif en matière de + pouvoirs de guerre, la Maison-Blanche se trouvant prise entre des + engagements internationaux et des contraintes de politique intérieure + . +

+ + + + La campagne du Kosovo + +

+ Avec l' intervention des Etats-Unis au Kosovo, le + débat sur les pouvoirs de guerre franchit une nouvelle étape, certains + parlementaires allant même jusqu' à recourir à la justice pour mettre le + président en accusation . + Est -il nécessaire de rappeler ici que cette + nouvelle crise dans les Balkans prit place au moment de l' affaire + Monica Lewinski, à l'occasion de laquelle le président Clinton fut la + cible des parlementaires conservateurs, y compris dans le camp démocrate + Cette affaire intervenait donc au plus mauvais + moment pour un président déjà soumis à de fortes pressions internes . + Cela n' empêcha pas certains parlementaires de lui + reprocher d' utiliser des considérations de politique étrangère pour + détourner l' attention des questions de politique intérieure auxquelles + il était confronté . +

+

+ La controverse sur l' action au Kosovo s' amplifia + le 26 mars 1999, lorsque Bill Clinton annonça que des frappes aériennes + menées avec les alliés contre le gouvernement yougoslave avaient + commencé deux jours plus tôt . + Les parlementaires se montrèrent très partagés, + refusant de désapprouver comme de soutenir la politique du président, ce + qui eut pour effet d' affaiblir leur action . + Ainsi, le 28 avril, si la Chambre des représentants + se mit d' accord pour refuser de financer l' envoi de troupes au sol à + moins de obtenir une autorisation spécifique ( H.R 1569 ), elle ne + trouva pas de consensus sur les propositions de loi proposant le retrait + des troupes des opérations engagées ( H. Con.Res.82 ) ou une déclaration + de guerre contre l' Etat yougoslave ( H.J.Res . 44 ) . + Le même jour, la Chambre des représentants rejeta - + lors de un vote exceptionnellement partagé ( 213 voix contre 213 ) - la + résolution introduite par le Sénat, le 23 mars ( S. con.Res.21 ), qui + soutenait les frappes militaires aériennes contre la Yougoslavie . + Deux jours plus tard, une petite fraction du Congrès + entreprit d' intenter une action en justice contre le président . + Sous la férule de Tom Campbell ( républicain, + Californie ), 17 parlementaires saisirent ainsi la Cour fédérale du + district de Columbia pour réclamer que Bill Clinton obtienne l' accord + du Congrès avant de continuer la guerre aérienne ou d' entreprendre + d'autres opérations militaires en Yougoslavie . + Devant l' incapacité de s' accorder sur le principe + de mesures bilatérales bloquant les opérations, ces parlementaires + avaient décidé de porter devant la justice du pays la décision du + président et de l' Administration . +

+

+ Le seul point sur lequel les parlementaires étaient + clairs concernait le soutien aux forces armées et le 20 mai, date à + laquelle le Congrès soumit à la signature présidentielle le projet de + loi de finances supplémentaires d'urgence ( H.R. 1141 ) accordant des + milliards pour financer l' op��ration au Kosovo, on s' attendit à une + accalmie . + Mais, le 25, comme cela faisait 60 jours que le + président avait rendu compte à le Congrès de les opérations militaires + menées à le Kosovo , les parlementaires qui contestaient l' action + présidentielle ( le groupe de les 18 ) signalèrent à la Cour que son + comportement constituait une violation patente de l' esprit du War + Powers Act . + En effet, celui -ci autorise le retrait des forces + du champ de bataille au bout de 60 jours si le Congrès, dans ce laps de + temps, n' a pas autorisé la poursuite des actions ou si le président n' + a pas réclamé un délai supplémentaire de 30 jours . + Or le président n' avait pas cherché à obtenir ce + délai supplémentaire, faisant valoir que le War Powers Act était + constitutionnellement défaillant ( defective ) . + Cependant, le 8 juin 1999, arguant du manque de + fondement légal de la plainte, le juge du district fédéral Paul L. + Friedman rejeta l' accusation selon laquelle le président avait violé le + War Powers Act ou la Constitution dans la conduite des opérations + militaires en Yougoslavie . + Loin de s' arrêter là, l' affaire prit une ampleur + considérable . + Après avoir fait appel devant la Cour compétente ( + celle du district de Columbia ), qui accepta de recevoir l' appel mais + confirma, confirma, le 18 février 2000, la décision de la cour + précédente, Tom Campbell et 30 autres parlementaires saisirent la Cour + suprême des Etats-Unis, le 18 mai . + Celle -ci mit définitivement fin à l' affaire en + refusant, le 2 octobre, de s' en saisir . +

+ + + + + Les autres crises majeures sous Bill Clinton + + + + La Somalie + +

+ L' autre dossier important concernant les forces + engagées en 1993 est la Somalie . + Là encore, plusieurs parlementaires se sont demandés + s' il était dans l' intérêt du pays d' envoyer des troupes sur place, et + surtout de maintenir une présence militaire dans la région, notamment + après le cuisant échec de l' opération commando lancée sur Mogadiscio, + qui entraîna la mort de 18 soldats américains . + Le représentant Benjamin Gilman ( républicain , New + York ) estimait que les " forces armées ( des Etats-Unis ) devaient + rentrer à la maison le plus rapidement possible et être remplacées par + des troupes des Nations unies provenant d'autres pays, afin de remplir + la mission prévue initialement : nourrir ceux qui ont faim " . + Pour sa part, le sénateur Clairborne Pell ( + démocrate , Rhode Island ), qui souhaitait collaborer davantage avec l' + Administration , menaçait celle -ci de mettre en avant les prérogatives + définies par la Constitution si elle se refusait à consulter le Congrès + : " Laissez -nous travailler main dans la main avec l' Administration + afin de trouver une alternative viable à cette politique malmenée de + toutes parts . " Le cas somalien a conduit les parlementaires à débattre + d' une autre question relative aux pouvoirs de guerre : celle de savoir + à partir de quand l' assistance hum + Dès la fin novembre 1992, le président avait proposé + l' envoi de troupes pour permettre l' acheminement de l' aide + humanitaire en Somalie ; le 3 décembre, cette proposition fut accueillie + avec joie par le Conseil de sécurité, qui vota la résolution 794 + autorisant le recours à tous les moyens nécessaires pour y rétablir une + situation propice à l' assistance humanitaire . + Mais, c' est avec la montée des violences dans ce + pays ( assassinats de soldats de l' ONU, incluant des Américains ), et + surtout après le fiasco de l' opération commando lancée contre le + général Aidid, que les interrogations au Congrès prirent de l' ampleur . + Ainsi, en septembre 1993, le Congrès adoptait + plusieurs amendements au Defense Authorization Act for FY 1994 . + Ils réclamaient que le président, avant le 15 + octobre 1993, consulte le Congrès sur sa politique en Somalie, notamment + sur les objectifs de la mission confiée aux Etats-Unis, et précisaient + qu' il devait obtenir son autorisation pour la poursuite du déploiement + des forces . + Le président se conforma à ces décisions en + consultant, le 7 octobre, les représentants des deux parties sur la + question somalienne pendant près de deux heures et en envoyant la + semaine suivante ( le 13 octobre ) un rapport de 33 pages au Congrès sur + les objectifs de la mission en Somalie . + Le même jour, Bill Clinton déclara le retrait de la + plupart des troupes avant le 31 mars 1994 ; le Defense Appropriations + Act for FY 1994 y apporta une garantie en mettant fin au financement des + opérations à compter de cette date, sous réserve que le président n' + obtînt pas de nouvelle autorisation du Congrès . +

+

+ Le Congrès approuva l' emploi de forces militaires + en Somalie dans un souci d' aide humanitaire et surtout afin de assurer + la protection du personnel et des bases américaines . + Aussi cette autorisation fut -elle assortie de la + condition sine qua non que les forces de combat des Etats-Unis restent + sous le contrôle du commandement américain, sous la stricte autorité du + président . + Auparavant, quelques parlementaires avaient estimé + que, si le Congrès ne permettait pas aux troupes de rester, elles + devraient se retirer dans un délai de 60 à 90 jours . + Mais le département d' Etat affirma que l' + autorisation du Congrès, si elle était bienvenue, n' était pas + nécessaire dans ce cas précis . + Le 21 juillet 1993, le secrétaire adjoint Wendy + Sherman répondit à une lettre envoyée conjointement par Benjamin Gilman + et Jesse Helmes ( membres des commissions des Affaires étrangères + respectivement de la Chambre des représentants et du Sénat ) qu' aucune + Administration n' avait jamais considéré que des engagements militaires + intermittents pussent être interrompus au motif de la section 5 - b et + que, selon l' Administration, le War Powers Act ne s' appliquait qu' aux + engagements prolongés . + Le 4 août 1993, Benjamin Gilman déclarait que l' on + devrait se souvenir de cette date comme de celle de la mort du War + Powers Act, car les troupes n' avaient pas été retirées alors que des + combats avaient éclaté le 5 juin et que le Congrès avait décidé de se + détourner de l' affaire . +

+

+ Le 22 octobre 1993, le même Benjamin Gilman présenta + la résolution H. Con.Res.170 ordonnant au président, conformément à la + section 5 - c du War Powers Act, de retirer les troupes de Somalie avant + le 31 janvier 1994, proposition qui fut adoptée par la Chambre des + représentants, laquelle repoussa la date butoir au 31 mars 1994 ; mais + le Sénat s' abstint de se prononcer sur cette mesure, qui resta, de + fait, non contraignante . + Toutefois, le Defense Appropriations Act for FY 1995 + ( P.L. 103 - 335 , signé le 30 septembre 1994 ) interdisait le + financement d' une présence militaire en Somalie au-delà de le 30 + septembre 1994, sauf pour protéger le personnel américain . + En conséquence, le 4 novembre 1994, le Conseil de + sécurité décida de mettre fin à la mission des Nations unies en Somalie + avant le 31 mars 1995, et les forces américaines achevèrent leur mission + d' évacuation des troupes de l' ONU le 3 mars . + Une fois de plus, ce fut donc l' arme du budget qui + vint à bout de la détermination du président Bill Clinton et l' obligea + à se plier aux exigences du Congrès . +

+ + + + L' intervention en Haïti + +

+ Les propositions d' intervention en Haïti, fin 1993 + et surtout en 1994 , furent à nouveau accueillies avec scepticisme par + les parlementaires républicains, qui se montrent souvent réticents à l' + envoi de troupes sur des théâtres extérieurs quand les intérêts vitaux + des Etats-Unis ne sont pas directement menacés . + Pour le représentant Douglas Bereuter ( républicain, + Nebraska ), une invasion mal définie, impopulaire et unilatérale ferait + de la politique étrangère de Clinton non plus un simple mal de tête, + mais une véritable migraine " . + Le sénateur Strom Thurmond ( républicain , + Caroline-du-Sud ) estimait pour sa part que, " même si la situation en + Haïti intéresse les Etats-Unis, elle ne présente aucune nécessité + stratégique, aucune urgence nationale, aucune menace militaire ou + économique pour Washington ou pour le monde . + Nos intérêts se portent sur le traitement + humanitaire du peuple haïtien et la promotion de la démocratie dans + cette partie du globe . + Aussi pourquoi la plus puissante nation de la + planète irait -elle envahir cette petite nation insulaire ? " Bill + Clinton entreprit l' opération en Haïti ( qui prévoyait au départ l' + envoi d' une mission de négociation pour assurer le départ de la junte + militaire, tout en ordonnant aux troupes de se préparer à une invasion + si nécessaire ) sans l' aval du Congrès, ce qui lui valut de nombreuses + critiques . + Celles -ci conduisirent, en octobre 1994, au vote de + la résolution S.J.Res . 229 ( P.L. 1032 - 423 ), stipulant que le + président aurait dû demander l' autorisation du Congrès avant le + déploiement et ordonnant le retrait des troupes le plus rapidement + possible . +

+

+ Le 20 octobre 1993, la décision d' appliquer l' + embargo, décrété le 3 juillet par le Conseil de sécurité conformément à + le War Powers Act , entraîna le mécontentement de membres du Congrès qui + se plaignaient de ne pas avoir été consultés au préalable . + Cette affaire intervenait deux jours après la + proposition du sénateur Robert Dole d' amender le Defense Appropriation + Bill ( H.R. 3116 ) de façon à requérir l' autorisation du Congrès pour + tout déploiement militaire, naval ou aérien, en Haïti, à moins que le + président n' ait au préalable émis des garanties ( certifications ) . + Après des négociations entre membres de l' + Administration et du Congrès, l' amendement concrétisé par la section 8 + 147 ( de la P.L. 103 - 139 ) mentionna que le Congrès ne financerait pas + d' opérations militaires en Haïti à moins que celles -ci ne soient ( 1 ) + approuvées préalablement par le Congrès, ( 2 ) nécessaires à la + protection ou à l' évacuation de citoyens américains, ( 3 ) la réponse à + un cas d'urgence nationale, ou ( 4 ) que le président fixe auparavant + certains critères au déploiement . +

+

+ Alors que l' embargo se durcissait ( notamment avec + la résolution 917 du Conseil de sécurité ), que les pressions sur Haïti + augmentaient et que la situation dans le pays se dégradait, Bill Clinton + déclara ne pas exclure faire usage de la force . + Beaucoup de parlementaires continuaient à affirmer + que l' autorisation du Congrès était nécessaire en cas de invasion . + Le 24 mai 1994, la Chambre des représentants adopta + un amendement au Defense Authorization Bill ( H.R. 4301 ), selon lequel + toute action militaire contre Haïti devrait être justifiée, dans une + déclaration du président au Congrès, par la nécessité de protéger les + citoyens ou intérêts américain . + Mais, le 9 juin, cet amendement fut renversé par un + nouveau vote de la Chambre des représentants ( 226 contre 195 ), et le + Sénat rejeta à deux reprises une mesure exigeant l' autorisation du + Congrès préalablement à toute action militaire des Etats-Unis . + Par la résolution 940, souhaitée par Bill Clinton, + le Conseil de sécurité de l' ONU autorisa alors qu' une force + multinationale pût utiliser tous les moyens nécessaires pour rétablir l' + ordre en Haïti, ce qui permettait l' intervention . + Le président, conscient que le soutien de les + parlementaires ne lui était acquis pas , préférait s' en remettre aux + Nations unies . +

+

+ Le 3 août, le Sénat adopta, à l' unanimité, un + amendement au Department of Veterans Appropriation ( H.R. 4624 ), selon + lequel la résolution du Conseil de sécurité ne constituait pas une + autorisation pour le déploiement de forces militaires en Haïti en vertu + de la Constitution ou du War Powers Act . + Mais cet amendement ne fut finalement pas retenu en + commission . + Le même jour, le président Bill Clinton déclara qu' + il serait heureux d' avoir le soutien du Congrès, mais que celui -ci n' + était pas nécessaire dès lors qu' il agissait sous couvert d' un mandat + international . +

+

+ Le 19 septembre, la Chambre des représentants + accepta la résolution H. Con.Res.290, qu prônait le retrait des forces + américaines d' Haïti le plus tôt possible, tandis que le Sénat votait + une mesure similaire ( S.Res . 259 ) . + Le 3 octobre, la commission des Affaires étrangères + de la Chambre rendait compte de la résolution H.J.Res . 416 autorisant + l' emploi des forces en Haïti jusqu' au 1er mars 1995 . + Cette résolution - qui reconnaissait que le + président aurait dû avertir le Congrès avant l' envoi de troupes , + soutenait le retrait rapide de les forces et exigeait un rapport mensuel + sur la situation en Haïti - trouva un écho favorable au Sénat ( avec la + résolution S.J.Res . 229 du 6 octobre ) . + Elle fut votée par la Chambre des représentants le 7 + octobre ( S.J.Res . 229 ) et signée par le président le 25 ( P.L. 103 - + 423 ) . + Ainsi, dès le retour du président Aristide, le 15 + octobre 1994, les Etats-Unis commencèrent à rapatrier leurs troupes, si + bien que à la mi-avril 1996, il n' en restait qu' une partie ( une unité + de soutien de 300 à 500 hommes ) pour mener à bien des opérations de + reconstruction . + Le 17 décembre 1997, le président Clinton ordonna au + département de la Défense de maintenir des centaines de soldats pour un + temps indéfini en Haïti . + Mais, deux ans plus tard ( en septembre 1999 ), le + Congrès vota le FY 2000 DOD Authorization Bill ( P.L. 106 - 65 ), qui ne + permettait plus au Pentagone d' y maintenir une présence militaire + au-delà de le 31 mai 2000 . + Aussi les troupes furent -elles retirées, cette fois + de façon définitive . +

+

+ L' approche commune des deux Chambres du Congrès à + propos de Haïti se réduisit finalement à demander au président des + rapports détaillés sur la mission des forces envoyées sur place . + Cette attitude frustra longtemps les défenseurs des + prérogatives du Congrès en matière de politique étrangère, qui + considéraient que son action était devenue insignifiante et sans mesure + avec son rôle réel . +

+ + + + + Le rôle croissant des commissions + +

+ Au-delà de les considérations politiques que nous avons + étudiées, la montée en puissance du Congrès au cours de ces dernières années + s' explique par la généralisation des travaux d' experts émanant des deux + Chambres : auditions de spécialistes, rapports de grande qualité, débats sur + tous les thèmes de la politique du pays . + Comme l' explique Justin Vaïsse, au Capitole " une + bureaucratie de 35 000 fonctionnaires travaille pour les parlementaires, lui + apportant l' expertise et l' information nécessaire à sa remontée en + puissance " . + Ces spécialistes officient pour les commissions, chacune + ayant une tâche clairement définie, et apportent à leurs membres tous les + informations leur permettant de prendre des initiatives, en étant souvent + mieux renseignés que les membres de l' Administration . +

+

+ En effet, la spécialisation des commissions leur apporte + une grande crédibilité, surtout si on la compare avec celle des ministères, + qui doivent se pencher sur plusieurs questions et demeurent des " + généralistes " . + En participant à ces commissions, les membres du Congrès + deviennent ainsi de véritables experts dans certains domaines, en + particulier lorsqu' ils restent plusieurs années à leur tête, comme c' est + le cas au Sénat . + En ce qui concerne la politique étrangère, certains + observateurs faisaient remarquer, il y a quelques années, que les membres du + Congrès n' avaient pas les compétences nécessaires et prenaient des + initiatives qui n' étaient pas de leur ressort . + C' est au cours de les années 1990 que cette tendance s' + est inversée ; et si, pendant longtemps, l' Administration a fait autorité + en la matière, les commissions ont maintenant gagné en respectabilité, + illustrant le retour du Congrès sur le devant de la scène . +

+

+ Aujourd'hui, en politique étrangère comme dans d'autres + domaines, les commissions sont au coeur du Congrès, là où, autour de un + groupe restreint d' experts, toutes les options sont discutées et les + décisions prises . + Placées au centre de la vie politique des Etats-Unis, + elles se dégagent remarquablement des querelles partisanes qui divisent le + Capitole et s' imposent comme un forum d' idées diverses . + En instaurant un dialogue bipartisan, elles apportent un + nouveau souffle au pouvoir législatif, qui en sort renforcé . + Par contraste, les deux Chambres sont restées des + assemblées inefficaces, déchirées par les luttes de partis, et souvent + incapables d' apporter des solutions concrètes . +

+ + + L' évolution des commissions + +

+ La création des commissions remonte aux origines de + la démocratie aux Etats-Unis ; mais leur composition, leur + fonctionnement et leur importance ont considérablement évolué . + A l'origine, le nombre de parlementaires était + limité ; leur implication dans les commissions n' était que temporaire + et variait selon les besoins et les circonstances . + Instruments du pouvoir législatif, les commissions + servaient alors à renforcer l' autorité des membres du Congrès . + La Chambre des représentants, qui compte un nombre + plus important de parlementaires , a développé des commissions plus tôt + que le Sénat, si bien que en 1810, dix commissions aidaient déjà les + représentants dans leur travail . + En 1816, le Sénat a rattrapé son retard, éliminant + les commissions ad hoc au profit de structures permanentes . +

+

+ Dès lors, l' importance des commissions s' est + accrue, et elles se sont peu à peu imposées comme une composante + indispensable du Congrès . + Pendant tout le XIXe siècle, leur nombre était + relativement important, puis il s' est réduit de façon sensible pour en + faciliter le fonctionnement . + Aujourd'hui, la Chambre compte 19 commissions, et le + Sénat, 17 . + Celles -ci directement rattachées à d'autres + commissions, avec lesquelles elles partagent une partie des membres, qui + divisent les tâches pour mieux traiter les différentes questions . +

+

+ Les commissions dévolues à la politique étrangère + sont, dans les deux Chambres, celles des Forces armées, des Affaires + internationales et, accessoirement, pour le vote du budget, celle des + Finances . + Tous les experts ès relations internationales s' y + trouvent réunis, assurent le relais avec les médias, rédigent des + rapports d' information, s' entourent de spécialistes indépendants et + auditionnent les autorités militaires et les représentants de l' + Exécutif sur ces questions . + Plus encore au Sénat qu' à la Chambre, ces + commissions sont devenues un examen de passage obligatoire pour toutes + les initiatives de la Maison-Blanche . +

+

+ La présidence de chaque commission est assurée par + le doyen du parti majoritaire, qui s' affirme comme le personnage + principal, usant de son influence pour contester les initiatives + présidentielles et orienter les débats de sa commission . + Si les autres membres, par la pertinence de leurs + travaux, leur expertise sur certaines questions ou les nouvelles idées + qu' ils apportent , généralement par le biais de les sous-commissions , + peuvent s' imposer, c' est en général le président qui occupe le devant + de la scène et devient l' intermédiaire incontournable entre la + commission et le reste de la vie parlementaire . + Le parti minoritaire dispose d' un représentant qui + se fait l' écho des membres de son parti . + Dans un système partisan, ce représentant ne peut + qu' exprimer des opinions contraires à celles du président, qui ne sont + généralement pas retenues . + Cependant, avec l' accroissement du nombre d' + initiatives bipartisanes, il est devenu, en quelque sorte, le bras droit + du président et soutient parfois les initiatives de l' Exécutif en leur + apportant l' approbation de la minorité . + Ce personnage a donc pris, au fil de les années, un + rôle de plus en plus important dans le fonctionnement des commissions + . +

+ + + + Les limites des commissions + +

+ Parmi les principaux problèmes posés par le système + des commissions, l' âge des présidents est sans doute l'un des plus + sensibles . + En effet, la présidence de chaque commission est + assurée par le doyen de la majorité parlementaire à la Chambre ( nous + verrons dans quelle mesure ce système a évolué à la Chambre des + représentants ), ce qui a l' avantage de placer des experts aguerris à + la tête des commissions mais le désagrément de les y installer pour de + nombreuses années . + L' autre conséquence de ce système est l' inéquité + de la répartition géographique des présidents de commission . + Si la Chambre est à peu près équitable, le Sénat + offre quant à lui deux postes pour chaque Etat, ce qui n' est + représentatif ni de la population, ni de l' importance de l' Etat . + Jusqu' à 2001, les deux sénateurs du Delaware, un + Etat pourtant minuscule , étaient William Roth et Joseph Biden . + L' un était président de la commission des Finances + ( aujourd'hui à la retraite ), l' autre le chef de file des Démocrates à + la commission des Affaires internationales ( dont il fut président de + juin 2001 à janvier 2003 ) . +

+

+ L' âge des présidents des commissions peut également + s' avérer néfaste pour le parti dont ils sont issus . + En effet, après un grand nombre d' années passées à + la tête de commissions où ils ont réussi à s' imposer comme de + véritables piliers du Congrès, les présidents des commissions les plus + importantes négligent volontiers le jeu des partis . + Cela a pour effet de réduire encore davantage l' + importance des querelles partisanes, mais aussi de créer des pôles + autour de ces hommes d' influence, qui imposent leurs idées sans que + leur parti puisse les contrôler . + C' est ainsi que des initiatives, en totale + contradiction avec les recommandations des partis, sont parfois prises + au sein de les commissions sous l'impulsion de leur président, ce qui + peut bouleverser les orientations du Congrès . + Le débat politique aux Etats-Unis s' en trouve plus + difficilement prévisible . + Le système actuel de le Congrès met en avant à la + fois certaines personnalités et les commissions concernées par les + débats de politique étrangère . + La représentativité des parlementaires fait leur + force, mais elle ne profite malheureusement pas toujours aux intérêts de + la nation . + En effet, les revendications de l' électorat ne sont + pas du tout les mêmes selon les Etats et les membres du Congrès, en + reprenant ces opinions de façon trop systématique, s' éloignent souvent + considérablement des considérations nationales, les abandonnant à l' + Administration . + Selon Stanley Sloan, Mary Locke et Casimir Yost , + plutôt que de juger le président sur ses ambitions de fédérer l' + ensemble de les idées exprimées par le pays , les parlementaires + devraient s' efforcer, eux aussi, de respecter des standards sur les + questions extérieures, afin de ne pas prendre de directions trop + opposées . + En effet, une trop grande disparité des opinions à + le Congrès diminue l' influence du pouvoir législatif en matière de + politique étrangère et réduit le crédit des élus, experts en relations + internationales mais insensibles aux vrais enjeux et qui se contentent + trop souvent de ne répondre qu' aux considérations purement électorales + . + Sans pour autant s' éloigner de leurs fiefs + électoraux, les membres du Congrès devraient donc prêter plus d' + attention aux affaires étrangères avant de juger les options choisies + par la Maison-Blanche . +

+ + + + Vers un Congrès bipartisan ? + +

+ La généralisation des initiatives bipartisanes a eu + comme effet immédiat de bloquer les initiatives présidentielles plus + facilement encore que par le passé . + Le poids des résolutions proposées à la fois par des + Républicains et des Démocrates leur permet de bénéficier d' une certaine + crédibilité et de s' imposer . + Cependant, avec des groupes d' observation composés + de parlementaires de différentes tendances et faisant appel à des + experts indépendants, les commissions peuvent proposer des solutions en + toute objectivité, qui ne heurtent pas systématiquement la + Maison-Blanche, mais viennent au contraire apporter des éclaircissements + ou des critiques constructives sur les options de l' Administration . + En outre, il est manifeste que les plus grands + succès du Congrès au cours de ces dernières années ont été le fait d' + initiatives bipartisanes, qui sont devenues un instrument essentiel du + pouvoir législatif . + En se rapprochant des ministères, et donc de l' + Administration, les opinions exprimées par les initiatives bipartisanes + consolident la politique étrangère du pays, en proposant une meilleure + communication entre les deux pouvoirs, essentielle pour mieux répondre + aux impératifs extérieurs . + Il semble ainsi avéré que le rapprochement avec le + département d' Etat, le secrétariat à la Défense et le National Security + Council, sous forme de un partenariat entre parlementaires de diverses + tendances, sont les conditions par lesquelles le Congrès retrouvera sa + crédibilité en matière de politique étrangère . + Mais une telle perspective demande des efforts aussi + bien de la part de le Congrès que de l' Administration . +

+

+ La généralisation des initiatives bipartisanes a + pour effet bénéfique de faire évoluer le débat entre le Capitole et la + Maison-Blanche vers un plus grand partenariat, qui défend en priorité + les intérêts du pays . + Il s' agit, pour le président, d' un moyen de s' + assurer dans certains cas le support des membres du Congrès, comme ce + fut le cas lors de la crise du Kosovo . + En effet, malgré la majorité républicaine dans les + deux Chambres, le Sénat et la Chambre des représentants ont voté en + faveur de l' intervention, laissant de côté les querelles de parti . + Cependant, il peut également s' agir d' une arme à + double tranchant pour le chef de l' Exécutif, car les résolutions + partisanes, du fait de leur autorité et de la représentativité qu' elles + assurent aux opinions du Congrès, sont difficilement discutables et + doivent être prises en compte pour définir les orientations de la + politique étrangère . +

+

+ L' autorité du Congrès, sa crédibilité et son + influence sur la Maison-Blanche sont sensiblement renforcées par les + initiatives bipartisanes, qui illustrent parfaitement la montée en + puissance du pouvoir législatif ainsi que la nécessité de trouver un + dialogue entre les deux pouvoirs, en vue de définir une politique + étrangère cohérente et représentative de l' opinion publique, comme ce + doit aussi être le cas pour les questions de politique intérieure . + Bill Clinton a éprouvé quelques difficultés à + établir ce dialogue avec ses opposants politiques, et ce, malgré son + habileté politique et la présence, lors de son second mandat, d' un + Républicain à la tête du Pentagone ( William Cohen ) . + Plus encore qu' à une querelle opposant Républicains + et Démocrates, les divergences de vues répondent donc davantage à des + logiques institutionnelles . +

+ + + + + + L' engagement militaire des Etats-Unis après le 11 septembre + 2001 + +

+ Fortement critiqué pendant les premiers mois de son mandat + pour son manque d' intérêt pour les questions internationales, George W. Bush se + retrouve, depuis le 11 septembre 2001, dans une situation qui semble totalement + à l' opposé de ce profil tant décrié . + C' est même lui qui se montre favorable aujourd'hui à un + renforcement de l' interventionnisme des Etats-Unis dans ce qu' il a appelé la " + croisade " antiterroriste, celle -ci s' étant accompagnée d' un certain nombre + de réformes et de mesures, toutes acceptées par le Congrès . +

+

+ Il convient de distinguer ici les mesures qui ont été + adoptées pour renforcer la sécurité du territoire et les débats concernant l' + engagement des Etats-Unis sur des théâtres extérieurs . + Dans les deux cas, si l' on en croit les sondages, ces + décisions ont été largement soutenues par l' opinion publique et le Congrès s' + est montré à la fois bienveillant et incapable de contrer les initiatives de l' + Administration . + Toutefois, certains parlementaires n' ont pas manqué de + rappeler les limites, à la fois dans la durée et dans l' importance, des mesures + proposées, affirmant qu' ils ne soutiendraient pas de façon aveugle des réformes + en profondeur au nom de une " présidence impériale " retrouvée . +

+ + + La sécurité intérieure + +

+ Les premières mesures qui ont été adoptées après les + attentats de New York et de Washington concernaient le renforcement de la + sécurité dans les aéroports et le traitement des étrangers sur le territoire + . + Elles ont marqué le début d' une campagne de plus grande + ampleur dont les orientations ne sont pas toutes connues, mais qui ont pour + objectif de renforcer la sécurité intérieure . +

+

+ Les débats sur le recrutement d' agents fédéraux chargés + d' assurer la sécurité dans les aéroports , tel qu' il a été proposé à la + fin de le mois d' octobre 2001 , a rapidement divisé Républicains et + Démocrates à la Chambre des représentants, chacun profitant de l' occasion + pour défendre des valeurs partisanes . + Ainsi, ce sont surtout les Républicains, et parmi eux la + branche conservatrice, qui se sont montrés les plus hostiles au fait que la + " bureaucratie fédérale " ( c' est ainsi que ils la nomment ) était appelée + à se substituer aux entreprises privées chargées de la sécurité des + compagnies aériennes . + Ils estimaient que cette proposition accroissait le rôle + des pouvoirs publics, comme le souhaitaient les Démocrates, mais + reconnaissaient la nécessité de renforcer la sécurité . + John Warner ( républicain , Virginie ) a noté à ce + propos que cette mesure pourrait être effective pendant trois ans, mais qu' + ensuite les compagnies aériennes devraient pouvoir de nouveau faire appel à + des agences de sécurité privées . +

+

+ Les Démocrates se sont montrés favorables à cette + mesure, tout en déplorant qu' elle s' accompagne de certaines restrictions + en matière de droit du travail, puisque les employés n' ont pas le droit de + grève et peuvent être licenciés s' ils n' accomplissent pas efficacement + leur travail . + En accord sur le principe du renforcement de la sécurité + aérienne, Démocrates et Républicains se sont opposés sur la façon de le + mettre en place, les uns voulant faire appel à des agents fédéraux, les + autres demandant un accroissement de l' aide aux compagnies privées . +

+

+ Les propositions de l' Administration en matière de + sécurité dans les aéroports ont ainsi eu pour effet de diviser les membres + du Congrès, et les deux Chambres n' ont pu s' opposer de façon efficace ( + car bipartisane ) au pouvoir exécutif, quand bien même elles l' auraient + souhaité . + En conséquence, nous assistons aujourd'hui à une + remontée en puissance du pouvoir fédéral sur les questions intérieures, + comparable à ce qui s' était produit entre 1917 et 1980, avant deux + décennies de stagnation . + Certains considèrent même que le 11 septembre marque le + début d' une nouvelle ère de l' Etat fédéral dont les prérogatives + continueront nécessairement de s' accroître dans les prochaines années + . +

+

+ Depuis le 11 septembre, les problèmes de sécurité + intérieure sont étroitement liés aux questions de politique étrangère . + Le 26 novembre 2001, à l'occasion de une réception + donnée à la Maison-Blanche en l'honneur de la libération des deux + Américaines détenues à Kaboul, George W. Bush a souligné la volonté des + Etats-Unis de lutter contre le terrorisme dans le monde entier : " L' + Afghanistan ne constitue que le début . + Quiconque abrite un terroriste est lui -même un + terroriste . + Quiconque aide financièrement un terroriste est un + terroriste . + Quiconque met au point de les armes de destruction + massive destinées à terroriser des Etats devra rendre des comptes . " Le 3 + octobre 2001, dans le cadre de la coordination des moyens de lutte + antiterroriste, le sénateur républicain du Maine, Olympia Snowe, a proposé + un texte relatif à la participation de toutes les ambassades des Etats-Unis + à la détection des groupes terroristes, par le biais de commissions + spécialisées dans chaque ambassade . + Jesse Helmes ( républicain , Caroline-du-Nord ) , ancien + président de la commission de les Affaires internationales de le Sénat , a + apporté son soutien à ce texte une semaine plus tard et il est à présent + placé sous l' autorité de ladite commission, présidée par Joseph Biden . + Par ailleurs, un projet de loi sur les visas accordés + aux étudiants étrangers a été proposé au Sénat, par des élus tant + républicains que démocrates, et apparaît à bien des égards comme moins + restrictif que ne le craignaient certains responsables universitaires . + Il prévoit entre autres choses que : +

+ +

+ les universités accueillant 0 des étudiants + étrangers fournissent des renseignements apportant la preuve que ces + étudiants suivent réellement les cours ; +

+

+ les universités communiquent l' adresse des + étudiants et toute information concernant leur scolarité . +

+ +

+ A contrario, ce texte n' est ni restrictif en ce qui + concerne le nombre d' étudiants pouvant obtenir des visas, ni sélectif en ce + qui concerne leur origine . + Sur ces deux points, les parlementaires ont été + sensibles au fait que les étudiants étrangers constituent un atout pour les + universités du pays, répondant ainsi aux attentes des universitaires . + En effet, selon un rapport communiqué le 13 novembre + 2001 par l' Institute of International Education, 547 867 étudiants + étrangers étaient inscrits dans une université aux Etats-Unis en 2000-2001, + 13 % d' entre eux étant issus de pays à forte majorité musulmane . +

+ + + + Les campagnes sur les théâtres extérieurs + +

+ Depuis le 11 septembre 2001, fidèle à sa déclaration de + " guerre " contre le terrorisme, George W. Bush a entrepris de renforcer les + pouvoirs présidentiels en matière de politique étrangère, à un niveau + nettement plus important que ses prédécesseurs, y compris Franklin D. + Roosevelt . + Ces pouvoirs renforcés se justifient en temps de guerre, + comme le rappelait récemment Ari Fleischer . + Ainsi, les prérogatives du Congrès, élargies sous les + trois Administrations précédentes pour des raisons liées à l' environnement + international et à le cadre institutionnel , semblent s' être fortement + affaiblies . + Assumant pleinement son rôle de chef des armées, le + président s' est lancé dans une guerre contre un adversaire à sa mesure ( + Al-Qaida ), mais aussi dans une bataille politique contre ceux qui n' + hésitent pas, au nom de la Constitution, à contester son autorité . + Concernant les questions de surveillance et de + renseignement, par exemple, l' Administration Bush a été critiquée par les + parlementaires, qui refusent de laisser l' Exécutif prendre des décisions + sans concertation de façon systématique, comme l' Attorney General John + Ashcroft le demandait, renforçant ainsi le pouvoir de la Maison-Blanche + . +

+

+ Paradoxalement, c' est dans l' aile conservatrice des + Républicains que les critiques de la conduite des opérations en Afghanistan + se sont fait entendre, notamment en ce qui concerne les buts et le + financement de la campagne militaire . + Ce sont d'ailleurs souvent les Républicains qui + manifestent leur désaccord quand des pouvoirs de guerre trop importants sont + octroyés au chef de l' Exécutif . + A l' inverse, les Démocrates ont largement soutenu la + riposte armée contre le régime des Talibans, soupçonné d' apporter une aide + importante à Al-Qaida . + De même, les Démocrates ont accueilli favorablement les + initiatives diplomatiques de l' Administration . + De ce fait, la majorité sénatoriale voit d' un bon oeil + le rapprochement avec Moscou ( sur lequel les Républicains se montrent + beaucoup plus méfiants ), le dialogue avec Pékin et la concertation avec les + alliés, sans oublier les partenaires du monde arabo-musulman . + Ce renversement des rôles traduit le profond consensus + sur la nécessité de mener une lutte sur tous les fronts contre Al-Qaida + . +

+

+ Les parlementaires du camp démocrate n' ont pas manqué + de rappeler que le président Bush, plutôt que de précipiter la riposte + contre des installations terroristes connues, a pu rassembler une coalition + internationale jetant les bases de la lutte antiterroriste, grâce notamment + aux initiatives de Colin Powell . + Les craintes de voir les Etats-Unis se lancer dans des + opérations à la hâte et sans concertation se sont révélées infondées dès + lors que la Maison-Blanche s' est engagée dans la lutte contre Al-Qaida en + faisant appel aux services de renseignement de plusieurs Etats . + Walter Russell Mead remarque sur ce point que le + multilatéralisme proposé par l' Administration Bush dans la riposte + militaire en Afghanistan et la lutte antiterroriste ne peut en aucun cas + être assimilé au wilsonisme . + Il s' agit plutôt d' un unilatéralisme suivi par des + Etats qui partagent les mêmes convictions ( Europe ), qui n' ont pas de + raison de critiquer l' attitude des Etats-Unis, ou qui pourraient en tirer + profit ( Russie et Chine ) . + Il est vrai qu' après le 11 septembre, la communauté + internationale a approuvé de façon générale les initiatives de Washington, + mais sans être invitée pour autant à en discuter la forme . + Au fur et à mesure que la campagne militaire en + Afghanistan a progressé, certains intellectuels démocrates ont cependant + dénoncé l' influence des " faucons " qui, au sein de l' Administration, + défendent les opérations militaires, particulièrement au Congrès, et le rôle + joué par les lobbies économiques dans la définition de la politique + étrangère . + Même en temps de guerre, selon eux, les intérêts + prennent le dessus sur le sentiment patriotique originel et l' argent + continue d' influencer les décisions politiques . +

+

+ Par ailleurs, certains Démocrates, relayés en cela par + la presse , n' ont pas manqué de faire un rapprochement entre la riposte en + Afghanistan et la gestion de la crise du Kosovo par le président Clinton, en + 1999 . + A cette époque, le gouverneur George W. Bush reprochait + à l' Administration de ne pas utiliser tous les moyens possibles pour + atteindre les objectifs fixés . + Or, Ivo Daalder et Michael O'Hanlon remarquent que le + nombre de sorties aériennes en Afghanistan est de très loin inférieur à + celui constaté au Kosovo . + De même, les objectifs politiques n' ont pas été + clairement définis, en dehors de ce que l' Administration a appelé la " + croisade " antiterroriste . + Dans une lettre adressée au président Bush, le 6 + décembre 2001, le représentant Tammy Baldwin ( démocrate , Wisconsin ) + estimait qu' il se sentait concerné, avec ses confrères, " par ceux qui + cherchaient, dans l' Administration et au Congrès, à étendre la campagne + militaire au-delà de l' Afghanistan ", considérant que " sans une + présentation claire et sans équivoque de la responsabilité d'autres nations + dans les attentats du 11 septembre, il était inapproprié d' étendre le + conflit " . + C' est pourquoi le soutien apporté à Bush par les + Démocrates a commencé à diminuer quand l' Administration a décidé d' aller + au-delà de la campagne antiterroriste en visant le régime irakien . + A l' inverse, les Républicains les plus conservateurs + ont revu leur jugement critique, considérant que la question irakienne, en + suspens depuis plus de 10 ans, pouvait enfin trouver une issue . +

+ + + + + Le cas irakien + +

+ Après une restructuration en profondeur des mesures de + sécurité intérieure, l' Administration s' est lancée dans une campagne militaire + en Afghanistan et a annoncé très rapidement, après la fin des opérations en Asie + centrale, que la cible suivante de ce que le président Bush a appelé la " lutte + sans fin " serait l' Irak . + L' objectif, qui ralliait un large consensus dans les camps + tant républicain que démocrate , consistait à renverser le régime de Saddam + Hussein, même si d'autres arguments ont été mis en avant pour justifier un + déploiement militaire . + Malgré une vive opposition internationale, la guerre a été + déclenchée en mars 2003, sans l' aval des Nations unies, les Etats-Unis assumant + la quasi-intégralité des opérations militaires, soutenus par le Royaume-Uni et + l' Australie sur le terrain et par un total de 48 Etats favorables à la cause + défendue par la Maison-Blanche . +

+

+ au Congrès, la perspective d' une campagne militaire à + grande échelle a définitivement tourné la page de l' union sacrée ", perceptible + après le 11 septembre 2001, et qui avait permis à la campagne afghane de se + dérouler sans encombre . + Une fois terminée cette période d' absence totale de débat + politique, les parlementaires ont repris leur rôle de contrepouvoir de l' + Exécutif, annonçant clairement qu' aucune campagne militaire en Irak ne pouvait + être décidée sans leur accord . + Ainsi, avant de convaincre la communauté internationale, l' + effort de l' Administration Bush a consisté à plaider le bien-fondé d' un + déploiement militaire devant les membres du Congrès . +

+ + + Les arguments en faveur de une intervention militaire + + +

+ Dans les semaines qui ont suivi les attentats du 11 + septembre, tandis que se préparait l' offensive militaire contre le régime + des Talibans, l' Irak a été désigné comme la prochaine cible possible de la + " croisade " contre le terrorisme lancée par George W. Bush . + Le 20 septembre, celui -ci recevait une lettre ouverte + signée par plusieurs dizaines d' officiels, mettant l' accent sur la + nécessité de " châtier " Saddam Hussein afin de éradiquer les sources du + terrorisme international . + Les autorités sont depuis lors efforcées de rassembler + des éléments permettant d' établir un lien entre le régime de Saddam Hussein + et le terrorisme . + Ces éléments sont : +

+ +

+ la tentative d' assassinat de l' ancien président + Bush, en 1993, au Koweït, dont l' Irak a été rendu responsable par la + CIA et le FBI ; +

+

+ l' attentat du World Trade Center en 1993, dont + plusieurs pistes permettent de remonter jusqu' à la " filière " + irakienne . +

+

- les liens entre Mohammed Atta, l'un des terroristes + du 11 septembre, et les autorités irakiennes, comme l'ont confirmé les + rencontres successives entre le terroriste et des responsables des services + secrets irakiens, notamment Al Ani, à Prague (c'est à la suite de leur + dernier entretien que le compte bancaire d'Atta aurait été crédité de 100 + 000 dollars, en provenance des Emirats arabes unis) ;

+

- l'aide financière apportée par le gouvernement + irakien aux familles des " kamikazes " palestiniens, considérés à Washington + comme appartenant à des groupes terroristes ;

+

- le lien possible, bien que non prouvé, entre les + attaques à l'anthrax aux Etats-Unis et les installations biologiques en + Irak, notamment Salman Pak au sud de Bagdad (on sait cependant que la piste + interne est privilégiée dans l'affaire de l'anthrax, mais tout lien avec + l'Irak n'a pas été écarté).

+ +

+ Ces éléments se sont renforcés dans la mesure où Bagdad + refusait, depuis 1998, d' ouvrir son territoire aux inspecteurs des Nations + unies . + Par ailleurs, les soupçons selon lesquels le régime + cherchait à se procurer 0 des armes de destruction massive constituaient un + argument avancé par les conservateurs aux Etats-Unis et repris par les + membres de l' Administration Bush . + Depuis quelques années, les thèses des conservateurs sur + la capacité de l' Irak à reconstituer un arsenal d' armes de destruction + massive ont été alimentées par plusieurs ouvrages " grand public ", dont + ceux de Khidhir Hamza, chef des services de recherches nucléaires irakiennes + jusqu' en 1995, de Richard Butler, ancien chef de la Commission spéciale des + Nations unies ( UNSCOM ) aujourd'hui au Council on Foreign Relations à New + York, et de Scott Ritter, ancien inspecteur de l' UNSCOM . Ce dernier, + opposé toutefois à une campagne militaire en Irak, proposait une descripti + Enfin, l' abondante littérature sur le terrorisme et la + prolifération des armes de destruction massive, mise en avant depuis le 11 + septembre , et surtout les attaques à l' anthrax , placèrent généralement l' + Irak au centre de la menace . + Plus récemment, trois personnalités importantes dans l' + entourage du président Bush, Donald Rumsfeld , Dick Cheney et Condoleezza + Rice , n' ont pas manqué d' accuser l' Iran, l' Irak et la Syrie d' être à + l'origine des multiples attentats commis en Israël, invoquant le lien + présumé entre le régime de Bagdad et les réseaux du terrorisme international + . + L' ensemble de ces considérations ont fait de l' Irak la + cible suivante de la campagne antiterroriste menée par l' Administration . + Enfin, en publiant un rapport accablant sur la volonté + de Bagdad de reconstituer un arsenal d' armes de destruction massive et de + l' utiliser dans un avenir proche, les autorités britanniques ont apporté + leur contribution aux accusations, revenant largement sur la mauvaise + volonté affichée par Saddam Hussein depuis plus de 10 ans . +

+

+ La plupart des experts européens considérèrent + rapidement que les frappes des Etats-Unis contre l' Irak étaient + inévitables, à moins que le régime ne cède et que Saddam Hussein ne quitte + le pouvoir, ce qui semblait évidemment peu envisageable . + L' un des premiers efforts consista à s' assurer le + soutien de l' opinion publique . + Selon un sondage publié par le Washington Post fin 2002, + 64 % des personnes interrogées étaient ainsi favorables à des frappes contre + l' Irak . +

+

+ Par ailleurs, plusieurs membres de l' Administration - + dont le secrétaire adjoint à la Défense , Paul Wolfowitz - , plaidèrent en + faveur de une extension des opérations militaires en Irak . + Une intervention sur le sol irakien nécessitait des + moyens nettement plus importants que la guerre en Afghanistan, et les alliés + de Washington, tant dans la région qu' ailleurs, semblaient peu réceptifs à + la perspective de reconstituer la coalition de 1991 . + En effet, les alliés ne partageaient plus, pour la + grande majorité d' entre eux, la position des Etats-Unis vis-à-vis des + sanctions imposées à l' Irak depuis 10 ans . + Ils furent relayés en cela par certains think tanks et + centres d' expertise américains . +

+

+ Par ailleurs, une guerre contre l' Irak pouvait se faire + selon trois scénarios . + Le premier consistait à renouveler l' expérience de 1991 + ( sans doute avec une coalition amoindrie ) ; il nécessitait des mois de + préparation et posait de réels problèmes de politique intérieure aux + Etats-Unis . + Le deuxième scénario consistait à répéter l' expérience + de décembre 1998, à savoir des frappes contre des cibles précises en Irak . + Une telle option était plus facile à mettre en oeuvre et + ne posait pas trop de problèmes en termes d' aval du Congrès . + Mais les résultats n' avaient pas été très concluants en + 1998 et n' avaient pas permis, en tout état de cause, d' atteindre les + objectifs affichés, à savoir le renversement du régime de Saddam Hussein + . +

+

+ Le troisième scénario consistait à envoyer sur place + plusieurs commandos de services spéciaux chargés de liquider le dictateur + irakien . + Là encore, il n' y avait guère de difficulté pour + obtenir l' accord du Congrès, mais le succès d' une telle mission était plus + que discutable, notamment au vu des résultats médiocres obtenus par les + forces spéciales en Somalie ou, plus récemment, en Afghanistan . + De fait, la première option semblait être la seule + permettant de poursuivre l' effort de 1991, en poussant cette fois les + armées jusqu' à Bagdad pour liquider Saddam Hussein, comme le souhaitait l' + Administration . + Ce fut l' option retenue . + Mais l' objectif principal était d' assurer un succès + rapide et à moindre coût, à la fois pour profiter du large soutien de l' + opinion publique aux Etats-Unis et pour éviter de laisser le temps au régime + irakien de s' organiser . + Kenneth Pollack , ancien directeur de les affaires de le + Golfe à le National Security Council , remarquait à ce propos que, les + capacités de résistance de l' Irak étant nettement supérieures à celles des + Talibans, la préparation de l' intervention ne devait pas prendre de retard, + même s' il se montrait par ailleurs sceptique quant à sa pertinence et aux + résultats pouvant être obtenus . +

+

+ Les limites d' une telle option étaient avant tout d' + ordre externe . + En effet, il fut très difficile, et même impossible, de + reconstituer une coalition du type de celle de 1990 . + La tournée de Dick Cheney dans les pays arabes , en mars + 2002 , répondait nettement à l' objectif de rassembler un tel soutien, mais + celui -ci était difficilement justifiable . + En 1990, le régime de Saddam Hussein s' était rendu + coupable de l' invasion du Koweït et il avait été unanimement condamné par + les autres Etats de la région . + Depuis, les voisins de l' Irak se montraient sceptiques + quant à la poursuite des sanctions, qui avaient été plus nuisibles à la + population qu' au régime et avaient refusé de soutenir les frappes de + décembre 1998 . + Par ailleurs, si les alliés des Etats-Unis souhaitaient + condamner et combattre l' Irak souhaitaient condamner et combattre l' Irak + il y a 10 ans, ils n' avaient jamais affiché la volonté de détruire le + régime de Saddam Hussein . + Ainsi, la Turquie, l'un des plus fidèles soutiens à + Washington dans la région , voyait d' un mauvais oeil la dislocation de l' + Etat irakien, qui pouvait entraîner la création d' un Kurdistan indépendant + . + De façon générale, les alliés de 1991 dans la région n' + acceptaient de participer à une campagne militaire que si celle -ci était + mandatée par l' ONU . +

+

+ au Conseil de sécurité, le consensus a éclaté après le + renvoi des inspecteurs de l' UNSCOM par Bagdad, en 1998, et la décision + conjointe des Etats-Unis et du Royaume-Uni de frapper l' Irak en + représailles . + De fait, les objectifs de Washington ne furent pas + compris, et encore moins partagés, par les autres membres du Conseil de + sécurité . + Comme le demandait, en mars 2002, Philippe Droz Vincent + , " s' agit -il de faire appliquer les résolutions de l' ONU, de renverser + Saddam Hussein ou de mettre sous tutelle un Irak potentiellement hégémonique + dans la région ? " Les mêmes critiques se sont fait entendre de la part de + les alliés européens des Etats-Unis, qui estimèrent pour certains d' entre + eux, malgré leurs divisions, que la campagne proposée contre l' Irak ne + répondait qu' à une volonté de vengeance de l' Administration Bush et d' + hégémonie dans la région . +

+

+ Toutefois, les proches de George W. Bush ont démenti les + soupçons selon lesquels la Maison-Blanche accepterait de se plier au + calendrier du Conseil de sécurité des Nations unies . + Très vite, ils n' écartèrent pas la possibilité de + frapper quand ils le jugeraient nécessaire, que ce soit avant ou après la + décision de l' ONU concernant les sanctions et les missions d' inspection + sur le sol irakien . " Le président a dit que nous ne pouvions attendre d' + avoir la preuve que quelqu'un utilise des armes de destruction massive + contre les Etats-Unis pour faire quelque chose afin de l' en empêcher ", + déclarait ainsi Paul Wolfowitz dans une interview sur CNN, le 21 mars 2002 . + Dès lors, et malgré les efforts diplomatiques en vue de + convaincre Paris, Moscou et Pékin, Washington annonçait pouvoir se passer d' + un mandat de l' ONU . +

+ + + + Les contraintes internes + +

+ Maintes fois critiquée depuis quelques mois pour son + unilatéralisme, notamment en Europe, l' Administration Bush a envisagé d' + intervenir sans l' appui de ses alliés - ou de la majorité d' entre eux -, + prenant exemple sur l' opération menée conjointement avec les Britanniques + en 1998 contre l' Irak et sur la campagne en Afghanistan . + La puissance logistique, organisationnelle et + destructrice de l' armée de les Etats-Unis le leur permet en effet . + Au cours des 10 dernières années, l' évolution de le + matériel leur a permis de fournir des résultats plus rapides et plus + significatifs . + L' opération " Tempête du désert " de 1991 avait exigé + 110 000 sorties aériennes, contre seulement 6 500 en Afghanistan, le + différentiel, même notable, des capacités de résistance des adversaires ne + pouvant expliquer à lui seul un tel décalage . + De même, la campagne du Kosovo a été faite exclusivement + depuis les airs, grâce notamment à un matériel hautement sophistiqué . + Cette évolution sensible de son arsenal militaire offre + à Washington un avantage nettement plus décisif qu' en 1991, d'autant que + les forces armées irakiennes n' ont pu, en seulement 10 ans, reconstituer un + arsenal conséquent, et ne disposaient, à la veille du conflit, que de + capacités assez limitées . + Dès lors, une campagne rapide était envisageable et + Washington pouvait faire l' économie d' une coalition à la fois difficile à + organiser et fort contraignante à bien des égards, en comparaison de son + faible apport . + De nombreux experts aux Etats-Unis, considérant qu' une + coalition briderait les capacités militaires du pays, trouvèrent là des + arguments pour justifier une intervention unilatérale . +

+

+ L' exemple de l' Afghanistan joua un rôle important dans + le soutien apporté à une attaque de grande ampleur contre l' Irak . + En effet, alors que les résultats obtenus dans ce pays + étaient présentés comme significatifs par l' Administration ( à savoir un + régime stable et une prospérité plus notable qu' au temps des Talibans ), + celle -ci plaida rapidement en faveur de une intervention contre Bagdad, + avec comme argument qu' une telle campagne apporterait la stabilité dans la + région . + A l' inverse, comme l' expliquait Thomas Friedman, si le + nouveau régime afghan ne parvenait pas à s' imposer sur l' ensemble du + territoire et à faire l' unité du pays, il serait d' autant plus difficile à + Washington de " proposer " une poursuite de la campagne contre l' Irak . + Invité à l' Institut français des relations + internationales, le 28 mars 2002, Steve Szabo , de la Johns Hopkins + University ( Washington , D.C. ) , a noté que la Maison-Blanche ne prévoyait + pas une intervention aussi longue et importante que celle de 1991, notamment + du fait de l' affaiblissement des forces irakiennes ( n' oublions pas qu' en + 1990, l' Administration Bush qualifiait l' armée de Saddam Hussein de " + quatrième armée au monde " ) . + Il s' agissait donc d' une quick war, c' est-à-dire d' + une intervention rapide engageant moins de forces . + il il convenait, comme Steve Szabo, de rester mesuré + quant à ces perspectives, force est de constater que ces arguments + répondaient également à la volonté de ne pas se présenter devant le Congrès + pour déclencher des hostilités, en considérant que celles -ci n' + engageraient que des moyens relativement limités et ne dépasseraient pas 60 + jours . + Mais, à prendre de tels risques, l' Administration s' + exposait, en cas de résultats peu probants, à des critiques qu' il lui + aurait fallu assumer seule, car les parlementaires n' auraient pas manqué l' + occasion de rappeler qu' ils n' avaient pas été consultés . +

+

+ C' est en effet au niveau de la politique intérieure que + les contraintes les plus vives, mais aussi les plus neutralisantes, se sont + manifestées . + Comme nous l' avons vu, le Congrès a le pouvoir de + limiter, voire d' interdire, des opérations militaires extérieures . + Par ailleurs, si le principe de l' engagement militaire + a été discuté depuis le 11 septembre, la perspective d' une intervention en + Irak a fait apparaître de véritables fractures au sein de le Congrès . + Déplorant l' absence de bonne volonté de la part de ses + membres, Paul Reynolds notait que " le Congrès avait refusé d' être + contraint d' étendre les pouvoirs des agences d' investigation, comme John + Ashcroft l' avait demandé . + Les parlementaires ont approuvé les mesures d'urgence, + comme celle étendant le droit de surveillance d' un téléphone à tous ceux + appartenant à la même personne . + Ils se sont cependant interrogés sur les mesures de + fond, comme le droit de garder quelqu'un à vue indéfiniment, bien que le FBI + ait déjà adopté de telles méthodes, à travers le service de l' immigration, + pour interroger des personnes . + Le Congrès était encore une fois aveuglé par la + Constitution " . +

+

+ Unie jusqu'alors dans la lutte contre le terrorisme, la + classe politique à les Etats-Unis a commencé à se diviser à la suite de le + discours sur l' état de l' Union du 29 janvier 2002, dans lequel le + président George W. Bush a avancé sa thèse d' un " axe du Mal ", inaugurant + ce qu' il convient d' appeler la " phase 2 " de la campagne antiterroriste . + Le 11 mars 2002, à l'occasion de la célébration des six + mois des attentats, il annonçait, de façon encore plus nette, que la seconde + étape de la guerre antiterroriste avait débuté : " Nous n' enverrons pas de + soldats américains sur tous les champs de bataille, mais les Etats-Unis + prépareront activement les autres pays à d' éventuelles batailles . " + Vivement critiqué à l' étranger, un tel discours a reçu un écho favorable + aux Etats-Unis, Pascal Riché estimant que " l' unilatéralisme de l' + Administration Bush s' accordait parfaitement avec l' isolationnisme, qui + séduit tra +

+

+ Prenant la place tenue par George Mitchell en 1990, le + leader du camp démocrate à la Chambre de les représentants , Richard + Gephardt , souvent cité comme candidat potentiel à les primaires démocrates + de 2004 , a exposé la " réponse " officielle de son parti au discours sur l' + état de l' Union . + Mettant l' accent sur la nécessité de rester unis dans + la lutte contre le terrorisme, il a rappelé que les Démocrates ne + soutiendraient pas de façon aveugle toutes les initiatives de l' + Administration, notamment dans le domaine de les réformes sociales, + cherchant ainsi d'autres terrains que la sécurité extérieure pour affirmer + leurs différences . + Thomas Daschle , leader de la majorité démocrate à le + Sénat , a lui aussi rappelé le besoin d' unité nationale, sans omettre + cependant les points de divergence . + Ainsi, comme l' expliquait Eric Lesser, tous deux " se + sont livrés à l' exercice impossible consistant à mettre de côté l' esprit + partisan en étant à 100 % avec le président dans la guerre contre le + terrorisme et à tenter, dans le même temps, des critiques sur sa politique + économique et sociale " . +

+

+ Côté républicain, Trent Lott , leader de le GOP à le + Sénat , et Dennis Hastert , leader de la majorité à la Chambre , ont tous + deux rappelé que les électeurs s' attendaient à une coopération parfaite + entre les deux partis au Congrès, réduisant indiscutablement la marge de + manoeuvre des Démocrates . + Par ailleurs, Bob Stump , président de la commission de + les Forces armées à la Chambre , a mis l' accent sur la nécessité de + débloquer les fonds nécessaires pour renforcer le budget de la Défense, + lançant ainsi un appel aux Démocrates . + Ce soutien massif et sans équivoque est à mettre en + parallèle avec la résolution H.J.RES . 27, proposée par la Chambre le 6 mars + 2001, et dans laquelle Ronald Paul ( républicain, Texas ), John Doolittle ( + républicain, Californie ), Pete Stark ( démocrate, Californie ), Roscoe + Bartlett ( républicain, Maryland ), Virgil Goode ( démocrate, Virginie ), + Barbara Lee ( démocrate, Californie ) et Barbara Cubin ( républicain, + Wyoming ) rappelaient le rôle du Congrès dans le déclenchement des conflits + . + Un an plus tard, seul Pete Stark se montrait encore + sceptique quant à les propositions de l' Administration Bush, mais il est + resté fort isolé à la Chambre . +

+

+ C' est donc une fois de plus le Sénat qui s' est montré + le plus actif dans ses réactions aux projets de guerre de l' Administration + . + Dès le 29 janvier 2002, Joseph Biden ( démocrate , + Delaware ) , alors président de la commission de les Affaires étrangères , + calmait ses collègues en précisant que les propositions de l' Exécutif + restaient vagues et qu' il fallait attendre un réel plan budgétaire pour en + discuter . + Dans les semaines qui ont suivi, plusieurs élus se sont + exprimés pour rappeler que le Congrès pouvait seul décider d' envoyer des + troupes sur des théâtres extérieurs . +

+

+ Le 11 février, Russel Feingold ( démocrate , Wisconsin ) + écrivait dans le Washington Times que " le président devait également + respecter les termes de la résolution sur les pouvoirs de guerre " . + En effet, " en vertu de notre Constitution et de la + résolution sur les pouvoirs de guerre, le président et le Congrès doivent + d'abord se mettre d' accord sur une telle extension de nos engagements + militaires " . + Le sénateur n' a pas hésité à rappeler que la + répartition des pouvoirs avait été souhaitée dès les origines de la + démocratie aux Etats-Unis, et qu' il serait par conséquent dommageable de la + remettre en question ( les arguments étaient sensiblement proches de ceux + énoncés en 1990 ) : " En divisant le pouvoir de faire la guerre, les + rédacteurs de la Constitution ont signifié que l' unité nationale était + essentielle à tout effort de guerre, et que cette unité pouvait se trouver + renforcée en répartissant l' autorité entre les deux pouvoirs démocratiques + du gouvernement . + Cette division du pouvoir de déclarer la guerre nous + force à rechercher un consensus national avant de mettre des Américains en + danger . " +

+

+ Le sénateur Patrick Leahy ( démocrate , Vermont ) , qui + présidait la sous-commission de les Opérations à l' étranger au sein de la + commission de les Attributions budgétaires , a poussé plus loin cette idée + dans le domaine budgétaire . + Il affirma qu' il appartenait aux parlementaires de + chercher à concentrer les efforts sur les " zones grises ", afin de éviter + les déséquilibres, offrant une lecture totalement opposée à celle de l' + Administration Bush . + Ainsi, selon lui, " le Congrès, qui tient les cordons de + la bourse, devrait s' assurer qu' une part de l' augmentation budgétaire + proposée est consacrée à la lutte contre la pauvreté " . +

+

+ Mais c' est surtout depuis le mois de mars 2002 que les + oppositions les plus vives à la perspective d' une intervention en Irak se + font entendre . + Le sénateur Robert Byrd ( démocrate , Virginie + occidentale ) a mis en avant les prérogatives des parlementaires en temps de + guerre, notamment celle consistant à exiger que le chef de l' Exécutif + vienne expliquer sa stratégie au Capitole . + Selon lui, " le Congrès a non seulement le droit, mais + aussi le devoir d' examiner d' un oeil critique la politique du président . + Demander des explications, ce n' est pas accuser ou + condamner . + Demander des explications, c' est rechercher la vérité " + . + Il s' agissait ici d' une critique qui concernait + davantage les pouvoirs de guerre que la stratégie de l' Administration elle + -même . + Thomas Daschle a repris les mêmes thèmes dans un article + publié dans le Washington Post, en mettant l' accent sur le budget + nécessaire à une intervention : " Le Congrès a l' obligation + constitutionnelle de demander où et comment ces fonds vont être utilisés . " + Si les remarques énoncées par les deux sénateurs sortaient du cadre + partisan, les réactions qui ont suivi ont été, en revanche, nettement plus + politisées, soulignant le besoin d' unité du pays dans une guerre qui n' est + pas comme les autres . + L' éditorialiste du Washington Post , Charles + Krauthammer , a ainsi pu écrire : " La guerre contre l' islam radical est + une nécessité . + Les guerres nécessaires n' ont pas de stratégie de + sortie . + Elles doivent être gagnées . " Les prises de position + contre une guerre en Irak ont également eu pour effet de diviser le camp + démocrate au Sénat, certains considérant, à l'instar de Mitchell en 1990, + que le moment était mal choisi pour s' opposer au président, et plaidant + donc en faveur de l' unité nationale . +

+

+ Joseph Lieberman ( démocrate , Connecticut ) , colistier + malheureux d' Al Gore lors de l' élection de 2000 , a adopté une position + éloignée de ses confrères démocrates, plaidant au contraire, comme il l' + avait déjà fait lors de la crise du Golfe en 1990, pour un soutien aux + initiatives présidentielles . +

+

+ Parallèlement à les propositions de frappes contre l' + Irak, d'autres voix se sont élevées pour réclamer un règlement du cas + irakien devant la justice internationale, prenant exemple sur le cas de + Slobodan Milosevic, jugé à La Haye . + En accusant Saddam Hussein de crimes contre l' humanité, + les autorités américaines renforcèrent la légitimité de l' opposition + interne ( comme ce fut le cas en Yougoslavie ) et espérèrent même qu' un + règlement se ferait sans recours à la force, ce qui semblait pour le moins + peu évident . + De façon générale, c' est la doctrine Bush concernant la + croisade contre le terrorisme et l' utilisation de la force pour dissuader + les adversaires qui fit l' objet de critiques de plus en plus franches . + Dans l' entourage du président, les arguments en faveur + du renforcement des prérogatives de l' Exécutif n' étaient pas jugées + essentielles dans la seule perspective du règlement d' une crise ; elles s' + imposaient également dans le bon fonctionnement d' une politique étrangère . + Dans un entretien en date du 21 février 1997, Colin + Powell , pourtant considéré comme l'un des modérés de l' Administration , + estimait ainsi que " la menace militaire fonctionne uniquement quand les + dirigeants américains ont réellement décidé de se préparer à utiliser la + force " . + Pour le secrétaire d' Etat, il convenait de faire en + sorte que les adversaires des Etats-Unis se sentent perpétuellement menacés, + et il fallait pour cela concentrer les pouvoirs de guerre entre les mains d' + un nombre limité de personnes, ce qui est loin de conforter les prérogatives + des membres du Congrès . +

+ + + + Le vote au Congrès + +

+ Le 19 septembre 2002, après avoir présenté à l' + Assemblée générale des Nations unies sa position sur la situation en Irak, + George W. Bush s' est adressé au Congrès pour lui demander un vote l' + autorisant à faire usage de la force, afin de " faire appliquer les + résolutions susmentionnées du Conseil de sécurité des Nations unies, de + défendre les intérêts de sécurité nationale des Etats-Unis contre les + menaces émanant de l' Irak, et de restaurer la paix internationale et la + sécurité dans la région " . + Secondé par Donald Rumsfeld et Colin Powell, le + président a justifié la nécessité de ce vote, dans un souci d' unité, pour + faire face de façon plus crédible à la " menace que fait planer le régime de + Saddam Hussein " . + Cette initiative a été saluée par les parlementaires, + qui y ont vu une volonté d' ouverture en direction de le pouvoir législatif, + et une reconnaissance de leurs prérogatives . +

+ + + + + Quelques éléments de critique de l' évolution actuelle de la + lutte anti terroriste . + +

+ Les commentaires abondent sur l' orientation générale des + initiatives de l' équipe Bush . + Non seulement dans la presse, mais également au sein de les + centres de recherche proches du pouvoir, qui publient rapport sur rapport + tentant d' évaluer l' actuelle politique de le gouvernement . + Les orientations sont le plus souvent critiques, que ce soit + pour dénoncer carrément les atteintes aux libertés individuelles, ou encore, + plus modestement, pour souligner les incohérences administratives, la lourdeur, + du formidable arsenal de mesures prises depuis septembre 2001 . +

+

+ Autrement dit, l' attention des observateurs américains est + déjà largement concentrée sur les modalités de la mise en oeuvre de la lutte + anti terroriste . + C' est pourquoi, il nous semble plus intéressant ici de + prendre un peu de recul et de souligner les conséquences largement négatives, + selon nous, de la configuration politique actuelle . + Comme nous l' avons dit en introduction à cette brève + présentation, le fractionnement du pouvoir caractéristique du système politique + américaine a, historiquement, empêché tout débordement autoritaire, et ce même + au cours de crises graves . + Que ce soit en 1798, avec les Résolutions du Kentucky et de + la Virginie contre les Alien and Sedition Acts, ou alors au cours de les deux + guerres mondiales, où les mesures exceptionnelles prises par la Présidence ont + toujours été encadrées et placées sous la surveillance de la Cour Suprême, même + si celle -ci a soutenu les mesures présidentielles jusqu' à la fin de les + hostilités . + Dans le premier cas_NEW_ il s' agissait d' Etats fédérés en + opposition avec l' Etat fédéral, et dans le second, de la division du pouvoir en + action . + Autrement dit, les mécanismes de " correction " destinés à + protéger la liberté des citoyens et placés au coeur du système politique par les + Pères Fondateurs ont joué leur rôle historique . + Seule la suspension de l' Habeas Corpus par Lincoln lors de + la Guerre de Sécession s' est faite sans véritable contre-pouvoir : mais il est + vrai que la guerre elle -même portait sur la nature du système politique qui, + dès lors, pendant le conflit, ne fonctionnait plus véritablement . +

+

+ La situation actuelle présente des caractéristiques + largement différentes . + Contrairement à l' épisode de 1798, les Etats fédérés ne + semblent plus être un contrepoids efficace à l' action de l' Etat fédéral . + Malgré toute la rhétorique conservatrice actuelle autour de + la dénonciation du " Big Government ", les équipes conservatrices à le pouvoir + contribuent toutes, à leur façon, au renforcement du poids de l' Etat fédéral . + Ainsi, les possibilités de critique venant de les échelons + inférieurs de le système fédéral sont -elles limitées . + Jusqu'à présent, seules les villes ont véritablement + critiqué les mesures anti terroristes - un grand nombre d' entre elles ont aussi + pris officiellement position contre la guerre en Irak - et ces protestations + sont restées totalement sans conséquences . + Par rapport à les mesures d' exception adoptées pendant les + deux conflits mondiaux, là aussi, la situation actuelle est sensiblement + différente . + Personne ne peut dire quand la " guerre contre le terrorisme + " prendra véritablement fin . + A l' inverse, les restrictions imposées par un conflit armé + international sont censées prendre fin à un moment précis, celui de la défaite + de l' adversaire . + Or l' avertissement du Président Bush quant à la durée de la + guerre contre le terrorisme semble, de ce point de vue, assez inquiétant . + Une guerre où on ne peut situer véritablement l' adversaire + , qui se recompose en permanence , et qui est dépourvu d' attaches territoriales + véritables est évidemment destinées à durer, tout comme les mesures d' exception + qui l' accompagnent . +

+

+ Mais c' est surtout l' actuelle configuration + institutionnelle et partisane qui semble poser problème . + L' alignement entre les trois pouvoirs, à le niveau fédéral + , est exceptionnel dans l' histoire politique moderne du pays . + Et ceci pourrait avoir des conséquences certaines dans la + façon dont se mène la lutte anti terroriste . + Depuis 1945, la règle de fonctionnement de la vie politique + américaine semble être celle du " divided government ", à bien des égards proche + de la cohabitation dans le cadre français . + Tout particulièrement depuis la fin des années soixante, le + Congrès et la Présidence ont été d' orientation idéologique largement opposées, + entraînant fréquemment un blocage de la prise de décision nationale : on parle + alors de phénomène de " gridlock " . + Néanmoins, cette situation a comme avantage d' imposer une + modération des vues des uns et des autres, forçant ainsi à l' institution de + compromis généralisés . + Or depuis novembre 2002 et les dernières élections de + mi-mandat ( midterms ), le Président Bush est dans une situation exceptionnelle + d' alignement total des trois pouvoirs . + La majorité du Congrès lui est acquise et la Cour Suprême, + sous la Présidence de William Rehnquist, est clairement d' obédience + conservatrice . + Cette conjonction, déjà rare en elle -même , est renforcée + par l' important soutien populaire dont bénéficie le Président . + Son action internationale, couplée à la fermeté de ses + positions , lui garantissent une popularité certaine sur le thème de la lutte + anti terroriste, ce dont témoigne l' ensemble des sondages les plus récents + . +

+

+ Dans ces conditions, le Président est en position de faire + adopter - ou en tous les cas de proposer - des mesures qui, il y a quelques + années, n' auraient même pas été envisageables . + Le projet TIP, par exemple , semble sortir tout droit de l' + imagination d' Orwell et n' aurait pas manqué d' attirer des flots de + dénonciation sur le thème du retour de " Big Brother " . + Or les dénonciations qu' il a suscité ont été extrêmement + modestes au vu de l' enjeu . + Quant à l' essentiel des mesures qui ont été adoptées dans + le cadre de la lutte anti terroriste, elles sont toutes votées par le Congrès + avec des majorités pour le moins inespérée . + et Qu' on se souvienne des négociations tortueuses de + Clinton avec le 104ème Congrès, voire enfin de Kennedy et du Sénat contrôlé par + les Démocrates sudistes, ou encore de Reagan pendant ces deux mandats, l' on + mesure alors à quel point le Président Bush est dans une position inespérée pour + un titulaire de l' exécutif . + Ainsi, le USA Patriot Act a été voté à une quasi-unanimité + au Sénat - seul le Sénateur Russ Feingold ( un démocrate du Wisconsin ) - s' y + est opposé et une majorité de 356 Représentants à la Chambre ; de plus, le + soutien pour Bush dans son action contre l' Irak est écrasant : 226 contre 133 à + la Chambre des Représentants ( 10 octobre 2002 ), et 77 cote 23 au Sénat ( 11 + octobre 2002 ) . +

+

+ Ceci est d' autant plus porteur d' incertitudes que les + mesures présidentielles n' entament pas sa crédibilité - bien au contraire - et + que la Cour Suprême actuelle n' est pas portée le moins du monde à remettre en + cause cette évolution, et ce pour une série de raisons . + D'abord, en règle générale, la Cour est certainement une des + institutions nationales les plus à l'écoute de les évolutions de l' opinion + publique, et ce contrairement à ce que voudrait une interprétation étroite de la + difficulté contre-majoritaire . + Etant potentiellement soumise à une critique de type + majoritaire , elle doit de faire preuve d' une grande prudence, et tenter de + refléter dans une certaine mesure les opinions dominantes, sous peine de entamer + sa légitimité . + Comme l' avait classiquement expliqué le Juge Benjamin + Cardozo lors de les Storrs Lectures à Yale en 1921, les Juges de la Cour Suprême + " ne demeurent pas coupés de leur environnement ( ... ) sur des hauteurs glacées + et distantes ; nous ne contribuerions pas à avancer la cause de la vérité si + nous agissions et raisonnions comme si c' était le cas " . + Dans le cas qui nous occupe, les Juges seront sans doute d' + autant plus favorables à un suivi de l' opinion qu' ils partagent, dans leur + majorité, les options sécuritaires actuelles . + Ainsi, dans une décision de 1996 - Felker v . + Turpin - la Cour a pris le parti de l' Etat fédéral en + soutenant la loi anti terroriste de 1996 , Antiterrorism and effective Death + Penalty Act ( PL 104 - 132 ) : la Cour a ainsi donné son accord à la limitation + des possibilités d' appel des prisonniers . + Les informations qui circulent semblent également indiquer + une certaine réticence de la Cour pour prendre en considération les critiques + formulées contre le Patriot Act . + L' action en justice conduite par l' ACLU ( American Civil + Liberties Union ) selon une procédure assez inhabituelle vient d' être rejetée + par la Cour, obligeant ainsi l' ACLU a attendre les résultats d' un recours plus + conforme . + Cela rejoint tout à fait ce que les observateurs ont déjà + remarqué depuis longtemps, à savoir à quel point la Cour tente de revenir très + largement sur certaines des décisions les plus connues en matière de libertés + civiles . + Autrement dit, depuis 1986, il y a un recul de la tendance + à la nationalisation des droits, par réaction à " l' activisme " libéral des + décennies précédentes . + Un indicateur de cette tendance est tout simplement la + baisse du nombre de cas traités par la Cour Suprême : du milieu des années 80 au + milieu de les années 90, la Cour est passée d' un chiffre annuel de 150 à 75 + environ . + Mais la " dénationalisation " de les libertés civiles est + sensible à bien d'autres niveaux . + Par exemple, la Cour va renvoyer aux Etats le traitement de + la peine de mort, ou bien encore, cette fois en ce qui concerne l' avortement, + la Cour ajoute des contraintes, des limites qui, toutes, peuvent être imposées + au niveau de les Etats ( Webster v . + Reproductive Health service, Planned Parenthood v . + Casey en 1992 ), rognant de fait le droit national garanti + par Roe . + La tactique de la majorité conservatrice de la Cour est + donc toujours la même : confier de plus en plus de responsabilités aux Etats . + Et cette tendance générale risque de se poursuivre dans la + mesure où le Président Bush a, potentiellement, plusieurs occasions de + sélectionner des candidats pour la Cour Suprême . + Parmi les noms qui reviennent le plus souvent comme + candidats potentiels, J. Michael Luttig est un des plus fréquemment cité . + Il siège à la quatrième Cour d' Appel ( US Court of Appeals + of the Fourth Circuit ), où il a la réputation d' être un des Juges les plus à + droite, alors que cette Cour, du fait des sélections opérées dans les années + quatre-vingt est déjà une des plus conservatrices du pays . + D'autres possibilités restent cependant ouvertes . + Ainsi la pression serait sûrement très forte pour accorder + la préférence à un candidat conservateur d' origine hispanique, afin de + développer la " diversité " dans le judiciaire, selon les termes, connus, de l' + arrêt Bakke ( 1978 ) . + Seul Emilio M. Garzia, siégeant actuellement à la 11ème + Cour d' Appel fédérale semble être un candidat possible : en effet, son + opposition reconnue à la décision Roe v . + Wade en fait un atout tactique important pour Bush dans ses + négociations avec la frange religieuse du Parti républicain . + Une telle évolution à droite de la Cour Suprême ne ferait + que renforcer la tendance déjà existante au soutien sans faille du Judiciaire + vis-à-vis des mesures les plus strictes de la lutte anti terroriste . + L' ultime rempart aux débordements de l' Exécutif se + trouverait alors neutralisé . +

+

+ au final, la lutte anti terroriste prend place dans un + contexte partisan et institutionnel extrêmement rare qui pourrait, surtout si la + guerre contre le terrorisme et celle qui se mène en Irak se prolongent, + entraîner un certain recul des libertés publiques . + La question est de savoir pour combien de temps, et à quel + point ? + Certes, Certes, historiquement, le système institutionnel + américain a parfaitement su dépasser les moments de " crispation " sécuritaire + et de lutte contre la subversion . + Mais la situation actuelle est particulière à plus d'un + titre . + Outre l' alignement institutionnel et partisan, la nature + même de le conflit où les Etats-Unis sont entraînés est source de risques . + C' est probablement de la société civile elle -même - + notamment par le biais de associations comme l' ACLU - qu' émergera un + contrepoids, soit par le biais de actions judiciaires, qui déjà se multiplient, + soit, plus radicalement, en changeant les équipes au pouvoir . + Les précédents historiques - à commencer par celui de le + propre père de George W. Bush - ne poussent pas à envisager un soutien électoral + réel issu d' un mouvement de " ralliement au drapeau " en cas de crise . +

+ + + + TITRE : Les chances et la signification d'une politique européenne de + sécurité et de défense dans le nouveau contexte international + +

AUTEUR : Jean Klein

+ +

+ La crise provoquée par l' intervention armée contre l' Irak pour + le contraindre à respecter les termes de la résolution 1441 du Conseil de sécurité + avant que la mission des inspecteurs de l' United Nations Monitoring, Verification + and Inspection Commissio + En l'occurrence, des analystes n' ont pas hésité à voir dans la + stratégie mise en oeuvre par les Etats-Unis une violation des normes inscrites dans + la charte de San Francisco et, dans leur penchant pour l' unilatéralisme, une + contestation radicale de la responsabilité qui incombe à l' Organisation des Nations + unies ( ONU ) pour le maintien et le rétablissement de la paix . + L' Organisation du traité de l' Atlantique Nord ( OTAN ), dont + la fonction initiale était la défense collective contre la menace soviétique et qui + est demeurée , après l' effondrement de l' ordre bipolaire , l'une des principales + organisations de sécurité serait, elle aussi, vouée au dépérissement, les Américains + préférant créer des alliances ad hoc pour défendre leurs intérêts et lutter contre + le terrorisme ( coalition of the willings ) plutôt que de voir leur liberté d' + action entravée par les contraintes d' une décision collective . + Enfin, la construction d' une Europe de la défense serait + compromise non seulement en raison de l' opposition de l' Administration de George + W. Bush à la réalisation de ce projet, mais également du fait des divisions des + Européens et de l' allégeance atlantique de la plupart des pays d' Europe centrale + et orientale qui seront admis dans l' Union européenne ( UE ) en mai 2004 . +

+

+ Il ne saurait être question de vérifier le bien-fondé de ces + jugements, ni de nous livrer à des spéculations sur la légalité de la guerre contre + l' Irak ou de mesurer son impact sur la configuration du système international et + les équilibres au Moyen-Orient . + Notre propos est plus modeste et se bornera à l' examen des + conséquences de cette crise sur l' organisation de la sécurité en Europe et l' + avenir des relations transatlantiques . + Il convient en effet de se demander si les divergences entre + Européens qui se sont manifestées à cette occasion annoncent une mutation radicale + de la politique européenne de sécurité et de défense ( PESD ), sinon son abandon pur + et simple, ou s' il ne s' agit que d' une crise passagère qui ne met pas en question + les options fondamentales prises par l' UE après la guerre du Kosovo et entérinées + par le Conseil d' Helsinki en décembre 1999 . + On sait que ce projet a suscité d'emblée des réserves de la part + de les Etats-Unis et que le président Bush ne lui a pas ménagé ses critiques lors de + son premier voyage en Europe, en juin 2001 ; dans ses interventions au siège de l' + OTAN et au Conseil européen de Göteborg ( Suède ), il reprocha notamment aux + Européens l' insuffisance de leur effort de défense et dénonça leur prétention à + mener une politique indépendante alors qu' ils n' en avaient pas les moyens . + Le fait est que la plupart des Etats européens n' étaient pas + prêts à faire les sacrifices nécessaires pour réduire l' écart entre leurs capacités + militaires et celles des Etats-Unis et que la PESD restait un objectif lointain + . +

+

+ Quelques mois plus tard, les attentats terroristes de New York + et de Washington créaient une situation nouvelle et donnaient lieu à l' expression + d' une solidarité sans faille des Européens avec les Etats-Unis . + L' article 5 de le traité de l' Atlantique Nord fut invoqué à + cette occasion et les actes terroristes perpétrés le 11 septembre 2001 sur le + territoire américain furent qualifiés " d' attaque armée " . + Mais, par un curieux paradoxe, la lutte contre les réseaux + Al-Qaida et le régime des Talibans qui leur offrait un refuge en Afghanistan a été + menée en dehors de le cadre de l' Alliance et les Etats-Unis ont tenu pour quantité + négligeable le concours de leurs alliés européens, à l'exception de celui du + Royaume-Uni, qui a été associé dès l' origine à l' opération militaire baptisée " + Liberté immuable " ( Enduring Freeedom ) . + D' aucuns_NEW_ D' aucuns ont interprété cette attitude comme la + confirmation de la tendance à l' unilatéralisme américain et y ont vu le signe + avant-coureur du dépérissement de la fonction militaire de l' alliance . + D'autres, à le contraire , ont souligné l' utilité de l' OTAN + comme cadre de concertation des politiques de sécurité des Etats membres et + considèrent son élargissement comme un moyen de projeter de la stabilité dans les + régions où les tensions ethniques et les contentieux hérités de la guerre froide + pourraient dégénérer en conflits ouverts . + Ces deux tendances ont été confirmées par l' évolution + ultérieure de l' OTAN, qui n' a joué aucun rôle dans la guerre contre l' Irak mais a + accueilli sept nouveaux Etats qui faisaient partie de l' organisation du Pacte de + Varsovie, voire de l' Union soviétique, comme les trois Etats baltes . + La décision a été prise lors de la réunion au sommet du Conseil + atlantique à Prague ( 20-21 novembre 2002 ) sans soulever d' objections majeures de + la part de la Russie et le Sénat américain l' a approuvée à l' unanimité le 8 mai + 2003 . +

+

+ Enfin, il il est entendu que la PESD doit s' inscrire dans le + cadre de l' Alliance et favoriser le développement des relations transatlantiques, + il ne semble pas que les Etats-Unis adhèrent sans réserve à un projet dont la + réalisation pourrait conférer à l' UE des moyens de décision et d' action autonomes + . + Ce qui leur importe avant tout est l' accroissement de l' effort + de défense des Européens et une répartition plus équitable des charges militaires au + sein de l' Alliance ( burden sharing ) . + Quant à la force de réaction rapide dont la création a été + décidée par le Conseil européen d' Helsinki ( décembre 1999 ) et qui devrait être + opérationnelle à la fin de l' année 2003, elle restera encore longtemps tributaire + des moyens de l' OTAN et ne pourra être engagée efficacement que si l' on parvient à + remédier aux carences dont elle souffre, plus particulièrement dans les domaines + suivants : transport à longue distance, communications par satellites, observation + spatiale, munitions guidées avec précision . +

+

+ Or, le fléchissement des dépenses militaires dans la plupart des + Etats membres de l' UE ne laisse pas présager un redressement de la situation à + court et à moyen terme et, si cette tendance n' est pas inversée, on peut craindre + que l' interopérabilité des forces alliées ne soit plus assurée dès lors qu' il s' + agira de mener des actions communes pour le maintien et le rétablissement de la paix + dans le nouveau contexte international . + En outre, la coopération européenne pour la production d' + armements piétine ou subit des vicissitudes en raison de la faible intégration des + industries qui travaillent pour la défense, et les engagements pris en vue de + préserver les moyens de recherche et technologie ( R & T ) existant sur + notre continent resteront lettre morte si leur financement n' est pas garanti . + Enfin, les controverses sur les modalités d' accès de l' UE à + des capacités prédéterminées de l' OTAN ont mis en lumière les sources de conflits + avec les alliés non membres de l' UE . +

+

+ Ainsi, la Turquie, qui est particulièrement vulnérable à les + nouveaux risques de le fait de sa situation géographique , a manifesté l' intention + d' être associée à un stade précoce à la préparation et à la mise en oeuvre des + opérations de gestion des crises et d' imposition de la paix qui seraient conduites + par l' UE . Cette prétention a été jugée exorbitante par les Etats membres, qui y + voyaient une atteinte à leur liberté d' action, mais la Turquie pouvait faire valoir + qu' elle bénéficiait naguère du statut de membre associé de l' Union de l' Europe + occidentale ( UEO ) et qu + au terme de négociations laborieuses, on est parvenu à s' + entendre en décembre 2001 sur une formule de compromis grâce à la médiation des + Etats-Unis et du Royaume-Uni, mais la Grèce continuait d' émettre des objections, ce + qui rendait problématique l' accès garanti de l' UE aux moyens de l' OTAN . En + définitive, cette hypothèque a été levée en décembre 2002 et l' UE a pu prendre, en + mars 2003, la relève de l' OTAN pour la conduite de l' opération " Concordia ", dont + l' objet est la surveillance de l' accord d' Ohrid qui avait mis un terme aux + affrontements interethniques +

+

+ Si l' obstruction turque a défrayé la chronique de la défense + européenne au cours de les deux dernières années, on ne saurait faire abstraction de + l' attitude tout aussi distante à l'égard de la PESD des trois nouveaux membres de + l' OTAN - la Pologne, la Hongrie et la République tchèque -, qui redoutent d' être + marginalisés dans le processus de décision de l' UE et privilégient l' organisation + de la sécurité dans le cadre atlantique . + Ce penchant s' est manifesté avec éclat lors de la guerre + anglo-américaine contre l' Irak à laquelle ils ont apporté leur concours, et la + Pologne a fait preuve, en l'occurrence, d' un excès de zèle qui s' est traduit par + le choix d' un avion américain - le F - 16 - pour équiper son armée de l' air et l' + obtention d' une zone d' occupation en Irak dans le cadre de l' administration + provisoire de ce pays après la chute du régime de Saddam Hussein . + Il convient donc de faire le point sur les acquis de la PESD en + rappelant que les questions débattues aujourd'hui correspondent à des préoccupations + anciennes et que le processus se poursuit en dépit de les vicissitudes de la + politique impériale des Etats-Unis et des clivages qui sont apparus au sein de l' UE + entre les " atlantistes " et les tenants d' une " Europe européenne " . +

+ + + Les prodromes d' une politique européenne de défense + +

+ La défense européenne est un thème récurrent dans les + relations transatlantiques depuis les années 1950, et elle a été une source de + malentendus après l' inflexion de la stratégie américaine qui tendait à + substituer la riposte graduée ( flexible response ) à la menace du recours + immédiat à l' arme nucléaire ( massive retaliation ) pour garantir la sécurité + de l' Europe occidentale . + Lorsque les Européens émettaient de les doutes sur les + vertus dissuasives de cette nouvelle posture et tentaient de faire valoir leurs + intérêts de sécurité spécifiques au sein de l' Alliance, ils se heurtaient + généralement aux objections des dirigeants américains, qui leur reprochaient d' + affaiblir l' OTAN par des actions divergentes . + Certes, les aspirations à une " défense européenne de l' + Europe " étaient surtout le fait des Français, et le général de Gaulle avait + donné le ton à la fois par son mémorandum de septembre 1958 relatif à la + création d' un " directoire " au sein de l' Alliance et par les plans Fouchet ( + 1960-1961 ) qui tendaient à favoriser l' affirmation d' une identité européenne + dans le cadre de les communautés instituées par les traités de Rome de 1957 . + Ces projets se heurtèrent à des oppositions très vives et + furent rejetés par les partenaires de la France . + Mais la question resurgit dix ans plus tard après la + signature du premier accord soviéto-américain sur la limitation des armements + stratégiques ( SALT-I ), en mai 1972 . +

+

+ La stabilisation de l' équilibre sur lequel reposait la + dissuasion réciproque et les dispositions prises ultérieurement par les deux + protagonistes pour ne pas être entraînés dans un conflit suicidaire par le + comportement de tierces puissances ( accord sur avaient fait naître des doutes + sur la solidité de la garantie offerte par les Etats-Unis et avaient incité le + gouvernement français à faire de l' UEO un cadre de réflexion sur les + perspectives d' une défense européenne . + Le ministre de la Défense, Michel Debré , et le ministre de + les Affaires étrangères , Michel Jobert , firent des suggestions à cet égard + dans leurs interventions devant l' Assemblée de l' UEO, respectivement en 1972 + et 1973, mais leurs appels ne furent pas entendus . + Une dernière tentative pour réveiller la " Belle au bois + dormant " de le palais d' Iéna fut faite dans le contexte de la crise des " + euromissiles ", provoquée par le déploiement des fusées soviétiques SS - 20 et + la décision de l' OTAN de relever le défi en modernisant ses armes nucléaires de + théâtre . + En octobre 1984, le Conseil des ministres de l' UEO décida + de réactiver cette organisation, en précisant que la concertation des politiques + de sécurité des Etats membres et la définition éventuelle d' une position + commune en matière de défense n' auraient pas pour objet de battre en brèche l' + OTAN mais de rééquilibrer les relations transatlantiques . + En dépit de ces précautions rhétoriques et de l' adoption, + en 1987, de la plate-forme de La Haye, qui postulait une plus grande autonomie + des Européens dans le domaine de la défense, les choses restèrent en l'état . + L' identité européenne en matière de sécurité et de défense + n' avait pu s' affirmer en raison de la persistance de l' antagonisme Est-Ouest + et du sentiment dominant en Occident que l' OTAN était la seule parade efficace + contre une attaque armée venant de l' Est et le garant de l' engagement des + Etats-Unis sur le continent . +

+

+ Il en ira autrement après l' effondrement de l' ordre + bipolaire et la conclusion du traité de Maastricht ( 7 février 1992 ) qui + consacrait dans son titre V le principe d' une politique étrangère et de + sécurité commune ( PESC ) et ouvrait les perspectives d' une " défense commune " + ( art . + A cet égard, la coopération franco-allemande a joué un rôle + moteur, mais il ne faut pas se dissimuler que les relations spéciales qui s' + étaient développées entre Paris et Bonn depuis la signature du traité de l' + Elysée du 22 janvier 1963 ont souvent été perçues comme l' expression d' une + politique tendant à consacrer leur primauté dans les conseils européens . + Il n' est donc pas surprenant que les initiatives prises par + le chancelier Kohl et le président Mitterrand en vue de doter l' UE de capacités + militaires propres aient été accueillies froidement et que l' annonce, en + octobre 1991, de la création d' un corps franco-allemand susceptible de se muer + en une force européenne autonome ait suscité des critiques ouvertes de la part + de pays comme les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni . + Les Etats-Unis eux -mêmes ont pris position dans cette + querelle et, dans son discours d' ouverture à la réunion au sommet du Conseil + atlantique de Rome, le 7 novembre 1991, le président Bush avait laissé percer + son irritation et n' avait pas hésité à brandir la menace d' un désengagement + américain si les Européens ne voulaient en faire qu' à leur tête . + Comme nul ne songeait à rompre le lien transatlantique, on + parvint à s' accorder sur une formule de compromis qui tentait de concilier les + obligations découlant du traité de Washington avec les exigences d' une + participation accrue des Européens à la défense commune et à des opérations de + maintien et d' imposition de la paix en dehors de la zone couverte par l' OTAN . + Au demeurant, l' initiative franco-allemande tendait moins à la création d' une + organisation militaire intégrée selon le modèle de la Communauté européenne de + défense ( CED ) qu' au rééquilibrage des relati +

+

+ Ultérieurement, les Etats-Unis ne virent plus d' objections + à l' affirmation d' une identité européenne en matière de sécurité et de défense + ( IESD ) et admirent que l' UEO, qui avait vocation à devenir le " bras armé " + de l' UE, et l' OTAN, qui conservait ses prérogatives traditionnelles, étaient + complémentaires à certains égards . + Ces convergences se reflètent dans la déclaration des chefs + d' Etat et de gouvernement adoptée à l'issue de la réunion du Conseil atlantique + de Bruxelles, le 11 janvier 1994 . + Tous les Etats membres apportent leur " plein appui au + développement d' une identité européenne de sécurité et de défense ", qui + pourrait conduire à terme, comme le prévoyait le traité de Maastricht, à " une + défense commune compatible avec celle de l' Alliance atlantique " ; ils + soutiennent " le renforcement du pilier européen de l' Alliance " et se + félicitent de " la coopération étroite et croissante entre l' OTAN et l' UEO " ; + enfin, ils appuient " le développement de capacités séparables mais non séparées + " qui pourraient être mises à la disposition de l' UEO ou de l' + C' est ainsi que s' imposa le concept de " groupes de forces + interarmées multinationales " ( GFIM ), groupes qui pourraient être mis à la + disposition de l' UEO pour remplir des missions de paix auxquelles les + Américains ne souhaiteraient pas s' associer ou pour faciliter des " opérations + dictées par les circonstances, y compris les opérations auxquelles + participeraient les pays extérieurs à l' Alliance " . + Dès lors, les Etats-Unis ne virent plus d' objection de + principe à l' expression d' une volonté plus affirmée des Européens de prendre + en charge leur défense et d' assumer des responsabilités accrues pour le + maintien et le rétablissement de la paix et de la sécurité internationales . + A condition toutefois que ces actions fassent l' objet d' + une concertation étroite entre les alliés et se déroulent avec l' aval de l' + OTAN . +

+

+ Au cours des années suivantes, les progrès sur la voie d' + une politique européenne de sécurité et de défense ( PESD ) ont été assez lents + et, à la veille du sommet franco-britannique de Saint-Malo ( 4 décembre 1998 ), + le constat auquel on pouvait procéder ne prêtait pas à l' optimisme : la PESC + était en " panne ", le concept des GFIM n' avait pu être appliqué et la seule + structure militaire cohérente dans l' espace euro - atlantique était l' OTAN . + Il fallut attendre le revirement de la politique européenne du Royaume-Uni à l' + automne 1998 et la prise de conscience pa +

+ + + + L' amorce d' une politique européenne de sécurité et de + défense ( PESD ) + +

+ En application de les lignes directrices du Conseil européen + de Cologne ( 3-4 juin 1999 ), les Etats membres de l' UE ont manifesté la + volonté de se doter d' une " capacité d' action autonome s' appuyant sur des + capacités militaires crédibles ainsi que des instances et des procédures de + décision appropriées " . + Six mois plus tard, à l'issue du Conseil européen d' + Helsinki ( 10-11 décembre 1999 ), ils se fixaient comme objectif global " d' + être en mesure, d' ici l' an 2003, de déployer dans un délai de 60 jours et de + soutenir pendant au moins une année des forces militaires pouvant atteindre 50 + 000 à 60 000 hommes, capables d' effectuer l' ensemble des missions de + Petersberg " ; il était également prévu de créer de nouveaux organes et de + nouvelles structures politiques pour permettre à l' UE d' assurer l' orientation + politique et la direction stratégique nécessaires à ces opé +

+

+ Lors de la conférence d' engagement de capacités militaires + qui s' est tenue à Bruxelles le 20 novembre 2000, les Etats membres de l' UE ont + dressé un " catalogue de forces " correspondant à l' objectif global défini à + Helsinki, tout en relevant que certaines capacités ont besoin d' être + améliorées, notamment dans le domaine dit " stratégique " : renseignements, + transport aérien et naval, états-majors pour commander et contrôler les forces, + défense contre les missiles, armes de précision, soutien logistique, outils de + simulation, etc. . + Le mois suivant, le Conseil européen de Nice ( 7-9 décembre + 2000 ) décidait la création des organes permanents politiques et militaires + suivants : Comité politique et de sécurité ( COPS ), Comité militaire de l' + Union européenne ( CMUE ) et Etat-major de l' Union européenne ( EMUE ) et + définissait leur composition, leurs compétences et leur fonctionnement . +

+

+ Par ailleurs, pour éviter des duplications inutiles, il + était prévu que l' UE pourrait recourir aux moyens et aux capacités de l' OTAN, + et le paragraphe 10 du communiqué final du Conseil atlantique de Washington ( 24 + avril 1999 ) visait notamment " la garantie d' accès à des capacités de + planification de l' OTAN, la présomption de disponibilité au profit de l' UE de + moyens communs désignés à l'avance et l' identification d' une série d' options + de commandement européen pour renforcer le rôle de l' adjoint au SACEUR " ( + Supreme Allied Commander Europe ) . + Or, du fait des rivalités gréco-turques, cette question n' a + été tranchée qu' à la fin de l' année 2002, à la veille de la prise en charge + par l' UE de l' opération " Concordia " en Macédoine . + En revanche, la planification d' une opération européenne + qui ne serait pas tributaire de les moyens de l' OTAN soulève moins de + difficultés puisqu' elle serait confiée à un état-major de niveau stratégique d' + un pays membre de l' UE . A cet égard, on laisse entendre que le niveau opératif + pourrait être représenté par l' état-major interarmées britannique ou par le + poste de commandant des forces interarmées françaises . + Enfin, des dispositions ont été prises pour organiser la + participation aux missions de Petersberg des pays alliés non membres de l' UE, + étant entendu que les relations que celle -ci entretiendrait avec les pays + associés à ce type d' opérations seraient placées sous le signe de " la + consultation, de la coopération et de la transparence totales " . +

+

+ En 2001, le processus de la PESD était bien engagé et + certains estimaient que, si le rythme initial était maintenu, l' UE atteindrait + le but qu' elle s' était fixé ( headline goal ) dans les délais prévus . + D'autres se montraient plus circonspects et doutaient que l' + échéance de 2003 pût être respectée pour la constitution d' une force de + réaction rapide capable de conduire l' ensemble des opérations visées par la + déclaration de Petersberg . + C' est que tous les Etats membres de l' UE n' adhéraient pas + au projet d' une " Europe puissance " et n' étaient pas disposés à consentir les + sacrifices nécessaires à sa réalisation . + En outre, une PESD n' a de signification que si elle repose + sur des capacités de décision et d' action autonomes qui feraient de l' UE un + véritable partenaire des Etats-Unis . + Or, les dirigeants américains ne l' entendaient pas de cette + oreille et s' accommodaient difficilement d' une évolution qui se traduirait par + une mise en question de leur primauté au sein de l' Alliance . + De nombreux Etats européens leur emboîtaient le pas et + redoutaient que les " dissonances transatlantiques " ne renforcent les courants + favorables au désengagement américain et n' affaiblissent la communauté de + sécurité que constitue l' OTAN . +

+

+ La question centrale est donc celle de la fonction qui + incombe à l' Alliance dans le nouveau contexte international et de sa + compatibilité avec la mise en oeuvre d' une PESD . A cet égard, les opinions + sont partagées, les uns considérant que l' Europe de la défense ne peut s' + affirmer que si elle s' émancipe de la tutelle américaine, alors que d'autres ne + conçoivent pas qu' elle puisse se réaliser contre les Etats-Unis ni sans leur + concours . + La France est en faveur de l' inscription de la politique de + défense européenne dans le cadre de l' Alliance, mais d' une Alliance rénovée où + le partage du fardeau se traduirait également par un partage des responsabilités + . + Pour dissiper toute équivoque à cet égard, le président de + la République avait souligné dans son discours du 8 juin 2001, devant l' + Institut des hautes études de défense nationale ( IHEDN ), que " l' Europe de la + défense renforce l' OTAN par l' affirmation d' un partenariat d' autant plus + solide qu' il sera mieux équilibré " et le ministre des Affaires étrangères, + Hubert Védrine, s' était exprimé en termes similaires dans un entretien avec le + quotidien Le Monde ( 13 juin 2001 ) en laissant entendre que " la défense + européenne n' est pas seulement bonne pour l' Europe, ma +

+

+ Depuis lors, les incertitudes sur l' avenir de la PESD n' + ont pas été dissipées et la crise provoquée par la politique américaine + vis-à-vis de l' Irak n' a fait qu' exacerber les contradictions au sein de l' UE + . Dans un article publié dans la revue Policy Review, et dont de larges extraits + ont été reproduits dans la presse européenne, un ancien haut fonctionnaire du + département d' Etat, Robert Kagan a exalté la puissance militaire américaine, + mise au service de une " civilisation de liberté et d' un ordre du monde libéral + " et dénoncé l' incapacité des Européens à parer + La cause la plus importante de les divergences entre l' + Europe et les Etats-Unis résiderait dans la vision irénique des relations + internationales de celle -là et dans la volonté de ceux -ci d' user de la force + pour garantir l' ordre dans le monde anarchique décrit par Hobbes . + On peut discuter cette thèse, mais elle contient une part de + vérité, comme l' a souligné Hubert Védrine dans un entretien avec la revue + Enjeux ( novembre 2002 ) . + A ses yeux, " les Français sont les seuls à vouloir une + Europe puissance alors que nos partenaires imaginent plutôt une grande Suisse " + . + Mais il n' exclut pas que les prétentions de l' + hyperpuissance américaine provoquent un choc salutaire et que les Européens " + piqués au vif décident qu' ils ont eux aussi une responsabilité pour l' + équilibre, l' équité et la sécurité du monde " . + Jusqu'à présent, les ambitions affichées par les Etats + membres de l' UE sont modestes puisqu' ils ne visent que l' acquisition des + moyens civils et militaires nécessaires pour l' accomplissement des missions de + Petersberg, et il est entendu que la défense collective incombera en toute + hypothèse à l' OTAN . Il n' en reste pas moins que la question de l' assistance + mutuelle visée par l' article V du traité de Bruxelles, modifié en 1954, reste + posée et qu' il faut réfléchir à la fonction qui serait assignée à l' arme + nucléaire dans la perspective d' une défense européenne d + Par ailleurs, les forces de réaction rapide en voie de + constitution n' ont de signification que si elles sont au service de une + politique cohérente . + Or, on peut craindre qu' à la minute de vérité les Etats + membres fassent éclater leurs divergences et que l' outil militaire auquel ils + ont consacré tous leurs soins ne remplisse pas son office faute d' un consensus + sur le but politique poursuivi . + Enfin, on ne peut faire abstraction de l' impact des + attentats du 11 septembre 2001 sur la configuration de la future politique + européenne en matière de sécurité, puisque de nouvelles menaces ont surgi et que + la participation à la lutte contre le terrorisme exigera sans doute une + réorientation des choix antérieurs, l' élargissement du champ d' action des + forces de projection et l' affectation de ressources supplémentaires à la + recherche et au développement d' armes de haute technologie . +

+ + + + Dissonances euro - atlantiques à propos de la lutte contre + le terrorisme + +

+ Depuis l' effondrement de l' ordre bipolaire, l' OTAN a + élargi le champ de ses compétences et prête son concours aux organisations + internationales pour leur permettre de remplir leurs missions de paix . + De son côté, l' UE a manifesté la volonté d' apporter sa + contribution propre à des actions collectives menées sous l'égide de les Nations + unies en prenant appui éventuellement sur les capacités de l' OTAN ( NATO assets + ) dans les domaines où ses carences sont manifestes . + Or, l' insertion de la PESD dans le cadre de l' Alliance + soulève des problèmes épineux, et l' insuffisance de l' effort de défense des + Européens risque de compromettre la réalisation de l' objectif global défini à + Helsinki en décembre 1999 . + Ainsi, la fonction traditionnelle de l' OTAN - la défense + collective contre une attaque armée - a été maintenue, mais on s' est également + soucié de trouver des parades aux " défis du changement ", et le concept + stratégique adopté par les chefs d' Etat et de gouvernement des 16 Etats membres + réunis à Rome les 7 et 8 novembre 1991 rappelle que les intérêts de sécurité de + l' Alliance peuvent être mis en cause par d'autres risques qu' une attaque armée + de type classique . + Sont notamment visés " la prolifération des armes de + destruction massive, la rupture des approvisionnements en ressources vitales ou + des actes de terrorisme et de sabotage " ( § 13 ) . + Huit ans plus tard, ce concept a été affiné lors de la + conférence au sommet de Washington ( 23-24 avril 1999 ), et les " actes relevant + du terrorisme, du sabotage et du crime organisé " ( § 24 ) figurent au premier + rang des nouveaux risques . + Après les attentats du 11 septembre, cette préoccupation est + devenue dominante et on ne saurait exclure que l' Alliance assume à l'avenir des + responsabilités accrues dans la lutte contre le terrorisme . + Toutefois, les alliés n' ont pas en la matière des vues + concordantes et, depuis plus d' un an, les controverses vont bon train, les + Européens étant indisposés par le ton manichéen du président des Etats-Unis et + le " simplisme " des méthodes préconisées pour briser " l' axe du Mal ", tandis + que les Américains leur reprochent une méconnaissance de la gravité du péril et + l' insuffisance des moyens mis en oeuvre pour le combattre . +

+

+ Sans vouloir prendre parti dans cette querelle, il convient + de rappeler que les Européens ne sont pas restés passifs dans la gestion des + crises de l' après-guerre froide et dans la lutte contre le terrorisme . + Le 8 octobre 2001, cinq avions AWACS de l' OTAN et leurs + équipages , comprenant 0 des personnels d' une dizaine de pays européens , ont + été envoyés aux Etats-Unis, et des avions AWACS français ont pris la relève, + notamment pour assurer la surveillance de l' espace aérien de Bosnie-Herzégovine + . + En outre, la force navale permanente en Méditerranée qui + compte huit frégates et un bâtiment de soutien logistique a appareillé pour la + Méditerranée orientale le 9 octobre . + Ces unités ont été rejointes par la force navale permanente + de l' Atlantique . + Enfin, les opérations militaires américaines contre le + réseau Al-Qaida et le régime de les Talibans ont été appuyées par tous les + membres de l' Alliance, soit par l' envoi d' unités spéciales pour briser les + dernières poches de résistance, soit par la fourniture d' une aide humanitaire + au peuple afghan . + Par ailleurs, l' Alliance a considérablement intensifié son + action contre les dangers du terrorisme liés à l' emploi d' armes de destruction + massive ( ADM ), et la dimension proprement européenne n' a pas été absente de + cette démarche puisque des rencontres au niveau de les ambassadeurs et des + ministres des Affaires étrangères ont permis de renforcer les consultations et + la coopération entre le Conseil de l' Atlantique Nord et le Comité politique et + de sécurité de l' UE . +

+

+ Or, l' importance de la contribution des Européens à les + missions de paix qui se sont multipliées depuis la fin de la " guerre froide " + est souvent méconnue aux Etats-Unis et Javier Solana, le Haut Représentant pour + la PESC, a éprouvé le besoin de faire une mise au point la veille de la + conférence au sommet de l' UE et des Etats-Unis du 3 mai 2002 . + Tout en rendant hommage au partenariat euro - américain, il + a souligné la part prise par l' UE dans la promotion de " la stabilité, de la + prospérité et de la démocratie " chez ses voisins et dans le monde . + En Afghanistan, les Européens contribuent en liaison étroite + avec les Etats-Unis à créer les conditions d' un avenir meilleur ; dans les + Balkans ils assument des responsabilités majeures dans la gestion des crises en + Macédoine, en Serbie-Monténegro et au Kosovo . + Sur les 58 000 hommes déployés dans cette région, 38 000 + sont des Européens, et l' UE est le principal donateur des pays de l' Europe du + Sud-Est avec une contribution de 23 milliards d' euros au cours de les dix + dernières années . +

+

+ De son côté, William Wallace , professeur à la London School + of Economics , a rappelé aux décideurs américains que, loin de pratiquer l' + appeasement, les Européens ont apporté au cours de les dix dernières années une + contribution significative à l' imposition de la paix dans des zones instables + et au relèvement de pays ravagés par des guerres civiles . + au printemps 2002, ils avaient déployé 7 000 hommes en + Afghanistan, soit des effectifs supérieurs à ceux des troupes américaines ( 5 + 500 ) ; ils assument l' essentiel des charges relatives à la consolidation de la + paix en Bosnie et au Kosovo ; enfin, ils contribuent à hauteur de 40 % aux fonds + d' aide des Nations unies et à hauteur de 45 % au financement des opérations de + maintien de la paix . +

+

+ Ce constat permet de corriger les outrances des jugements + portés outre-Atlantique sur la passivité des Européens face à les nouveaux + risques, mais il ne permet pas d' accréditer la thèse de progrès significatifs + sur la voie d' une PESD, ni de préjuger de la conversion de l' OTAN en une + alliance globale contre le terrorisme . + C' est que les Etats-Unis préfèrent agir seuls ou dans le + cadre de coalitions ad hoc pour riposter aux agressions dont ils sont l' objet, + et l' OTAN aurait surtout pour vocation de favoriser par des élargissements + successifs l' émergence d' une Europe " une et libre " ( whole and free ) et de + fournir aux Américains un réservoir de forces où ils puiseraient en fonction de + leurs besoins et des affinités qu' ils entretiendraient avec certains alliés . + Cependant, on est conscient de la nécessité d' adapter l' + OTAN aux nouvelles tâches qui lui incombent et, au printemps 2002, des + discussions se sont engagées à Bruxelles au niveau de les experts sur les trois + composantes principales de la stratégie de sécurité de l' OTAN, à savoir la + dissuasion, la défense et l' intervention extérieure . + A en s' tenir aux informations parues dans la presse, l' + accent serait mis sur la prévention de toute attaque menée avec des armes de + destruction massive et le renforcement des capacités défensives pour s' en + prémunir en cas de échec de la dissuasion . + Par ailleurs, le centre de gravité de la stratégie de l' + Alliance se déplacerait en direction de la Méditerranée et du Moyen-Orient, où + se situent les principaux foyers de crise et où certains Etats nourrissent l' + ambition de se doter d' armes nucléaires, biologiques et chimiques, s' ils n' en + sont pas déjà pourvus . + Dans ce contexte, il serait nécessaire d' apurer le + contentieux entre la Grèce et la Turquie, d'autant que ces deux pays seraient + prêts à compenser le retrait partiel des troupes américaines stationnées dans + les Balkans si celles -ci étaient requises ailleurs ; en outre, ils auraient + engagé une négociation avec l' Iran en vue de l' intégrer dans cette nouvelle + constellation stratégique et d' en faire un facteur de stabilisation de la + région du Golfe . + D'autres observateurs font état de projets concernant la + formation d' unités spécialisées susceptibles d' être engagées contre des camps + d' entraînement de terroristes, la création de centres pour l' évaluation des + menaces et l' échange de données sur les moyens disponibles pour se protéger + contre le bio-terrorisme . +

+

+ Plusieurs parlementaires démocrates se sont cependant élevés + contre cette proposition de la Maison-Blanche . + Constatant un décalage de plus en plus perceptible entre les + orientations politiques et l' opinion publique du pays, Dennis Kucinich ( + démocrate , Ohio ) , meneur de le groupe opposé à la proposition , a souligné + que " ( ses ) administrés ( étaient ) choqués de voir la direction que ( prenait + ) l' Amérique " . + De son côté, Russel Feingold estimait que " l' + Administration ( demandait ) la lune sans nous donner d' informations sérieuses + " . + De même, plusieurs élus démocrates se méfiaient d' un + amendement qui donnait au président tout pouvoir pour gérer la sécurité et la + paix de la région . + Pourtant, la plupart des élus démocrates , à commencer par + les dirigeants de le Parti , estimaient être capables de travailler de concert + avec l' Administration pour mettre au point une résolution sur l' Irak soutenue + par le plus grand nombre . + L' objectif était d' atteindre rapidement un compromis sur + les termes du texte et un vote à la Chambre et au Sénat . + Nancy Pelosi ( démocrate , Californie ) espérait que les + deux camps pourraient travailler ensemble en ce sens . + Mais elle avertit l' Administration qu' elle -même et les + autres parlementaires démocrates souhaitaient des réponses concrètes sur le coût + d' une offensive en Irak en termes d' opération militaire, d' occupation, d' + économie et de guerre totale contre le terrorisme . + Le représentant John Spratt ( démocrate , Caroline-du-Sud ) + , de la commission de les Finances à le Congrès , estima ce coût à 93 milliards + de dollars, sans compter les opérations de maintien de paix et les efforts de + reconstruction qui pourraient suivre . +

+

+ Cependant, le camp démocrate restait divisé entre ceux qui + estimaient qu' une campagne était nécessaire et qu' il convenait de soutenir l' + Exécutif ( Joseph Lieberman et John Edwards au Sénat ), et ceux qui préféraient + se concentrer sur les dossiers de politique intérieure pour attaquer l' + Administration . + Ce fut le cas de Thomas Daschle, qui exprima son soutien à + l'idée de une campagne militaire en Irak, ce qui lui laissait le champ libre + pour critiquer l' Administration sur d'autres dossiers . + Dans une intervention remarquée au Sénat, le 25 septembre + 2002, le leader de la majorité démocrate apporta ainsi son soutien à la campagne + militaire, tout en accusant la Maison-Blanche d' utiliser la menace irakienne à + des fins électorales . + En soutenant l' initiative de l' Exécutif, il se mettait à + l'abri de critiques politiciennes, ce qui lui permit de condamner l' + instrumentalisation qui, selon lui, était faite de la crise . + Ainsi, si les parlementaires furent généralement en accord + avec l' Administration sur la nécessité de régler le cas irakien, les critiques + reposaient sur l' absence de débat sur les autres points sensibles, la + Maison-Blanche étant accusée de faire la distinction entre les Républicains, + soucieux des questions de sécurité, et les Démocrates, supposés s' en + désintéresser . +

+

+ Le 23 septembre 2002, le représentant Alcee Hastings ( + démocrate , Floride ) introduisit au Congrès un projet de résolution ( H.J. RES + . 110 ) autorisant le président à faire usage de la force en Irak . + Mais ce texte comprenait un certain nombre de conditions que + l' Exécutif devait remplir, et sans lesquelles les parlementaires pouvaient + émettre des réserves . + Parmi ces conditions figuraient alors : +

+ +

+ un effort préalable en vue de régler la crise par la + voie politique, en obtenant si possible le retour des inspecteurs des + Nations unies et le respect des résolutions du Conseil de sécurité ; +

+

+ des éléments de preuve attestant que l' Irak cherchait à + se procurer des armes de destruction massive et pouvait menacer le + territoire des Etats-Unis ; +

+

+ un plan précis sur l' après-Saddam Hussein, afin de + garantir la stabilité dans la région ; +

+

+ des engagements selon lesquels la lutte contre le + terrorisme demeurait la priorité en matière de défense ; +

+

+ ce texte rappelait enfin le rôle du Congrès dans le + déclenchement des conflits, comme pour informer l' Exécutif qu' une telle + décision ne pouvait être prise qu' au Capitole . +

+ +

+ Barbara Lee , seule membre du Congrès qui vota, après les + attentats du 11 septembre, contre une résolution autorisant l' usage de la force + contre les terroristes, a reconnu que cette résolution serait probablement + adoptée par une grande majorité parlementaire . + Ce qui ne l' empêcha pas de proposer sa propre résolution : + les Etats-Unis devaient, selon elle, s' atteler à résoudre le problème irakien à + travers les Nations unies, grâce à des inspections, des négociations et autres + moyens pacifiques . + Elle rejoignait en cela les propositions avancées par + certains partenaires européens des Etats-Unis, en particulier la France . +

+

+ Enfin, Robert Byrd, qui bénéficiait alors de sa position de + président pro-tempore du Sénat ( en l'absence de le président, il était chargé + d' assurer l' intérim ), rappela que les engagements de l' Administration n' + étaient pas recevables, la preuve que l' Irak + De même, il condamna vivement l' idée selon laquelle les + critiques adressées à l' Exécutif étaient un acte d' antipatriotisme . + En cela, il resta fidèle à la position qu' il avait affichée + tout au long de l' année 2002 . + Selon lui, la Maison-Blanche cherchait à obtenir des + pouvoirs de guerre dépassant de loin ceux dont elle disposait, ce qui pouvait + lui permettre de se lancer dans d'autres opérations futures sans consultation + préalable du Congrès . + Il se positionna ainsi indiscutablement comme le chef de + file de ceux qui se montraient méfiants au Sénat . + De leur côté, plusieurs républicains, dont le chef de la + majorité à la Chambre des représentants, Dick Armey ( Texas ), mirent en garde + l' Administration contre les dangers d' entraîner le pays dans une guerre en + Irak . + Mais les parlementaires du GOP devaient apporter leur + soutien de façon quasi unanime à la résolution finale, au nom de valeurs d' + unité en temps de crise, ralliant derrière eux de nombreux démocrates . +

+

+ C' est finalement le 10 octobre 2002 que les deux Chambres + ont autorisé le président Bush à déclencher des opérations militaires contre l' + Irak, par 296 voix contre 133 à la Chambre des représentants, et 77 voix contre + 23 au Sénat . + Le succès de ce vote s' explique par la prise de position + des leaders démocrates en faveur de la résolution, notamment Richard Gephardt ( + à la Chambre ) qui en était l' auteur ; mais il convient de relativiser ce + plébiscite, car plus de la moitié des représentants démocrates votèrent contre . + Au vu des éléments évoqués plus haut, ce vote n' était pas + une surprise, et, s' il est venu conforter l' Administration dans ses positions + à l'égard de l' Irak, il n' illustre pas pour autant un regain d' influence de + l' Exécutif sur les questions de politique étrangère, et apparaît plus + conjoncturel qu' autre chose . + En tout état de cause, le soutien des parlementaires a eu + pour effet de clarifier la position des Etats-Unis, la Maison-Blanche disposant + d' un véritable mandat interne dans sa lutte contre le régime de Saddam Hussein + . +

+

+ Dans sa version finale, la résolution donnait au président + Bush tous les pouvoirs qu' il avait réclamés . + Cependant, si elle l' autorisait à agir indépendamment des + Nations unies, elle tenait compte des inquiétudes de certains parlementaires en + encourageant le président à épuiser d'abord tous les recours diplomatiques, et + exigeait de lui qu' il remette au Congrès, tous les 60 jours, un rapport au + sujet de toute action unilatérale qui aurait été entreprise . +

+

+ L' issue des débats est devenue évidente lorsqu' une version + modifiée de la résolution, soutenue par la plupart des démocrates, a été battue + par un vote de 270 voix contre 155 en début de journée . + Cette version exigeait que le président Bush demande au + Congrès de se prononcer une seconde fois sur le recours à la force lorsqu' il + aurait conclu que les démarches diplomatiques par le biais de l' ONU n' avaient + pas abouti . + Le représentant John Spratt ( républicain , Caroline de le + sud ) , qui avait parrainé la version modifiée , déclara : " En l'absence de une + action multilatérale, ce sera les Etats-Unis contre l' Irak et, pour certains, + les Etats-Unis contre le monde arabe et musulman . " Et Jay Inslee ( démocrate, + Washington ) de renchérir : " A mon avis, frapper un tyran et créer 10 000 + terroristes ne constitue pas une victoire . " En d'autres termes, de nombreux + parlementaires attendaient l' Administration Bush au tournant et étaient prêts à + multiplier leurs critiques si l' intervention mili + En fait, il a fallu attendre la fin des opérations en Irak, + et surtout le triple attentat suicide de Riyad, pour que l' unité nationale, + généralement perceptible en temps de guerre, recommence à se diluer, et que les + critiques les plus vives concernant la lutte antiterroriste menée par l' + Administration se fassent à nouveau entendre au Congrès . +

+ + + + Conclusion + +

+ En s' attardant sur quelques exemples précis, en particulier + depuis la fin de la guerre froide, cette étude permet de mieux comprendre le + rôle du Congrès en matière de pouvoirs de guerre, et dans quelle mesure les + engagements extérieurs des Etats-Unis font systématiquement l' objet de débats + institutionnels opposant le Législatif à l' Exécutif . + Ces divergences sont d' autant plus marquées quand le + Capitole est politiquement opposé à la Maison-Blanche, comme ce fut souvent le + cas depuis 1994 . + Mais la domination de toutes les institutions par un seul + parti n' empêche pas les parlementaires de défendre des prérogatives qu' ils + placent à un niveau supérieur aux traditionnelles querelles politiques . + Ainsi, ce n' est pas parce que le président bénéficie d' une + majorité dans les deux Chambres du Congrès qu' il se retrouve dans une situation + plus favorable . + Un tel constat est indispensable dans le contexte actuel . + A l'occasion de les élections de la mi-mandat organisées le + 5 novembre 2002, en effet, les Américains ont voté pour désigner l' ensemble des + 435 représentants ( mandat de deux ans ), 34 sénateurs sur 100 ( mandat de six + ans ) et 38 gouverneurs d' Etat sur 50 ( mandat de quatre ans ) . + Après la défection de Jim Jeffords en juin 2001, les + Démocrates étaient majoritaires au Sénat, ce qui leur permettait d' y contrôler + les commissions et de faire pression sur certains dossiers présentés par l' + Administration Bush, comme la ratification du protocole de Kyoto et le bouclier + antimissile . + Par ailleurs, cette opposition partisane était souvent + perçue, de l' extérieur, comme une certaine forme de cohabitation . + Or, si cela est exact sur les dossiers de politique + intérieure, il n' en est rien en ce qui concerne les questions internationales + . +

+

+ Pour la première fois depuis les élections de 1934, à la + suite desquelles le crédit de Franklin D. Roosevelt en tant que président avait + été renforcé, aucun président des Etats-Unis n' avait vu son parti politique + progresser au cours de les élections de la mi-mandat consécutives à son élection + . + En ce sens, le succès du Parti républicain est une victoire + historique : comme entre janvier et juin 2001, le parti de George W. Bush + contrôle désormais l' Exécutif, les deux Chambres du Congrès et la majorité des + Etats . + Cette victoire est -elle due au soutien de l' opinion + publique à son président ? + George W. Bush était encore crédité, 14 mois après les + attentats de New York et de Washington, de plus de 60 % d' opinions favorables, + ce qui constitue un record au bout de deux ans de présence à la Maison-Blanche . + Mais la victoire des candidats républicains s' explique bien + davantage par des campagnes de terrain que par une stratégie d' ensemble à la + tête de laquelle se serait porté le président . + Enfin, la campagne électorale a été marquée par l' + importance des financements, ceux -ci ayant été majoritairement le fait d' + initiatives locales . + Mais le seul point sur lequel cette élection apparaît comme + une victoire personnelle de George W. Bush est qu' il a lui -même choisi la + plupart des nouveaux candidats, et que ceux -ci ont connu des résultats + largement positifs . + Ainsi, parler d' un vote de soutien au président semble + caricatural, mais il s' agit indiscutablement d' une victoire personnelle du + chef de l' Exécutif, et Thomas Daschle n' hésite pas à expliquer la défaite de + son camp par la campagne menée par George W. Bush, justifiant ainsi les mauvais + résultats des Démocrates . +

+

+ De même, il est difficile de voir dans cette élection une + réelle victoire du camp républicain, la campagne ayant peu porté sur des + questions partisanes, mais plutôt une défaite des Démocrates, qui n' ont pas été + en mesure de proposer une alternative, ni de mettre en avant leurs différences + de vues, sur les questions tant internes qu' externes . + En tout état de cause, le résultat de ces élections a + renforcé la position de l' Administration et mis entre parenthèses la constante + opposition partisane qui existait entre le Sénat et la Maison-Blanche depuis + 1994 ( à l'exception de la période de janvier à juin 2001, quand les + Républicains étaient majoritaires dans les deux Chambres ) . + Jusqu' aux élections de novembre 2002, l' Administration + Bush pourrait être exempte de toute critique dans sa gestion des affaires + internationales, notamment au Moyen-Orient, même si la plupart de ces questions + font l' objet d' un fort consensus entre les différentes composantes politiques + du Congrès . + Par ailleurs, dans le contexte actuel, les Démocrates ont + tout intérêt à privilégier les questions intérieures dans leurs critiques + adressées à l' Administration, laissant ainsi de côté les problèmes + internationaux, à l'instar de Bill Clinton qui, en 1992, s' était concentré sur + l' économie et les problèmes sociaux et avait totalement délaissé les affaires + étrangères . + Dans ces conditions, les résultats des élections de novembre + 2002 devraient avoir pour effet de laisser le champ libre aux Républicains sur + les questions internationales dans les deux prochaines années . +

+

+ C' est donc à l'intérieur de le Parti républicain que les + tendances lourdes en matière de politique étrangère vont se dégager . + Il convient donc d' analyser à la fois les différents + mouvements au sein de le GOP et les relations de ce parti avec l' + Administration, et aussi dans quelle mesure certaines conceptions recevront un + écho plus ou moins favorable, et seront ainsi susceptibles, ou non, de + participer pleinement à la formulation de la politique étrangère du pays . + Parmi les personnalités les plus influentes se trouvent les + nouveaux présidents des commissions des Relations internationales et des Forces + armées au Sénat, Richard Lugar ( républicain, Indiana ) et John Warner ( + républicain, Virginie ), tous deux réputés pour leurs prises de positions + conservatrices . + Plus que des divergences opposant Républicains et + Démocrates, les futurs débats sur les questions internationales mettront en + évidence les désaccords existant au sein de le GOP entre des parlementaires + conservateurs et d'autres plus " centristes ", à l'instar de ceux opposant les " + faucons " et les " colombes " au sein de l' Administration . + Ils permettront aussi de mesurer clairement l' importance + des prérogatives constitutionnelles, que les parlementaires républicains ne + manqueront pas de mettre en avant à l'occasion de les futurs engagements de l' + Administration Bush sur la scène internationale . +

+

+ Si la victoire des Républicains a ainsi des effets + importants sur les questions intérieures, le Congrès se rangeant derrière les + propositions de lois de l' Administration , il n' en sera pas forcément de même + en ce qui concerne les affaires internationales, et l' équipe de George W. Bush + devra faire face, sur ce point, à la fois à l' aile droite du Parti républicain + et aux initiatives bipartisanes derrière lesquelles pourraient se ranger des + parlementaires plus " centristes ", susceptibles de s' associer aux Démocrates + en certaines circonstances . + Il sera indispensable pour l' Exécutif de savoir compter + habilement sur ces différentes tendances . +

+ + + + TITRE : La crise budgétaire des Etats fédérés américains + +

AUTEUR : François Vergniolle de Chantal

+ +

+ La quasi-totalité des Etats - seuls l' Alabama , le Michigan , + New York , et le Texas ont 0 des dates différentes - ont eu à boucler leur budget + pour l' année fiscale 2003-2004 le 30 juin dernier, révélant ainsi l' ampleur de la + crise budgétaire qui les frappe . + Le constat de crise est généralisé depuis le printemps 2003 : + les différents think tanks ont tous leur avis sur la question - le Cato critiquant + l' interventionnisme fédéral, la Brookings dénonçant les irresponsables coupes + budgétaires étatiques, et Heritage le manque de responsabilité fiscale des + dirigeants - . + Ces derniers, ainsi que les lobbies intergouvernementaux ( + National Governors'Association , National Association of States'Legislatures en + particulier ) , s' emploient à développer les éléments d' une rhétorique récurrente + depuis le début des années quatre-vingt-dix, et selon laquelle la crise actuelle est + a ) la pire depuis longtemps b ) totalement imprévisible c ) imputable pour l' + essentiel à la politique fédérale . + La situation est d' autant plus difficile que tous les Etats - + sauf le Vermont - sont contraints par leur constitution d' assurer un budget + équilibré . +

+

+ Plus généralement, les difficultés budgétaires actuelles peuvent + être aisément interprétées comme une manifestation des impasses d' un fédéralisme + dit " coopératif " où les pressions contradictoires et les accusations mutuelles + entre les différents niveaux de gouvernement ( fédéral, fédéré, local, municipal ) + sont quasi-permanentes . + C' est d'ailleurs là un thème qui revient fréquemment dans le + débat actuel, que ce soit à la droite ou à la gauche de l' échiquier politique, et + qui prend la forme d' un appel au " tri " ( sorting out ) des fonctions + gouvernementales . + Les conservateurs vont ainsi défendre un transfert plus net de + fonctions vers les Etats fédérés, alors que leurs homologues libéraux ( au sens + américain ) considèrent que l' Etat fédéral doit assumer ses fonctions nationales . + Derrière la rhétorique, il va de soi que l' équilibre financier + des Etats pose de façon aiguë le problème des relations intergouvernementales . + des Présidents comme Ronald Reagan ou Richard Nixon , en leur + temps , l' avaient parfaitement compris et tenté de le mettre en oeuvre avec des + programmes dits de " Nouveau Fédéralisme " ( New Federalism ) dont l' objectif le + plus direct était d' alléger la charge financière de l' Etat fédéral en transférant + aux Etats fédérés un nombre plus important de responsabilités . + De nos jours, comme il y a vingt ans, l' argument " fédéral " + est fortement lié aux questions budgétaires, alors qu' il est souvent présenté comme + en engagement politique, voire idéologique . +

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+ Au lieu de mettre l' accent sur les débats en cours concernant + la question du fédéralisme, nous voudrions fournir un éclairage des principaux + éléments budgétaires du problème . + Malgré la diversité des situations étatiques - le Wyoming ne + connaît par exemple aucune crise financière alors que la Californie, elle, voit une + crise politique et institutionnelle se greffer à ses problèmes budgétaires -, les + principales causes de la crise sont aisément identifiables . + Il est ainsi possible de mettre en lumière des évolutions + importantes du fédéralisme américain . Il semble à peu près acquis que le pari + conservateur de ces dernières années, celui de la " dévolution " ( devolution ), est + en passe de être gagné . + Dans une large mesure, l' actuelle crise budgétaire des Etats + fédérés est le produit du succès de la stratégie conservatrice de " Nouveau + Fédéralisme " . +

+ + + La fragilité de la situation budgétaire des Etats fédérés + + +

+ Dans un éditorial récent du Washington Post, un Sénateur + démocrate de Caroline de Sud expliquait que l' administration Bush avait réussi + à masquer la gravité de la situation budgétaire de l' Etat fédéral . + Le constat d' un certain oubli médiatique s' impose encore + plus pour les Etats fédérés . + En écho à la situation fédérale, les Etats sont bien en + proie à une crise budgétaire particulièrement aiguë . + Hormis les spécialistes de la question, cette crise ne + semble pourtant pas intéresser l' opinion publique américaine, et encore moins + les observateurs étrangers . + Le caractère récurrent de la crise budgétaire des Etats est + sans doute une part de l' explication - au début de la décennie + quatre-vingt-dix, la situation était assez similaire -, tout comme la + quasi-certitude d' une aide de l' Etat fédéral . + Pourtant, le problème est bien réel et il est presque + certain que ses conséquences immédiates vont lui donner rapidement une + visibilité politique . + Les hausses d' impôts, en particulier , touchent directement + les électeurs, et le lancement de la campagne présidentielle à partir de les + primaires de l' hiver 2004 va mécaniquement contribuer à faire de la crise + budgétaire étatique un enjeu politique : les candidats démocrates ne peuvent pas + laisser passer une telle occasion de critiquer la politique économique du + Président, et celui -ci devra forcément le prendre en compte . +

+

+ L' ampleur du gouffre budgétaire devant lequel se trouvent + les Etats est nettement plus préoccupante qu' au début de la précédent crise . + La récession avait officiellement touchée le pays en juillet + 1990 . + Dès le milieu de l' année fiscale 1991, trente Etats + faisaient face à un déficit cumulé de 15 milliards de dollars . + La solution adoptée avait été une augmentation substantielle + des impôts étatiques, d' environ 27 milliards de dollars entre l' année fiscale + 1989 et celle de 1992 . + A l'époque, la hausse draconienne des impôts avait aussi + résulté du manque d' économie des Etats, et pas simplement de la mauvais + situation d' ensemble . + Ainsi, la plupart des Etats essaient maintenant de mettre de + l' argent de côté soit dans le fond général, soit dans un fond spécifique dit de + stabilisation ( on mentionne souvent ce dernier sous l' expression de " rainy + day fund " ) . + Lors de la récession de juillet 1990, les Etats avaient, en + moyenne, 4.7 % de leur budget en réserve dans l'un de ces deux fonds, soit 12 + milliards de dollars ; or ceci s' est révélé largement insuffisant, d' où le + recours aux impôts . + A partir de 1993, avec le redécollage de l' économie + américaine, les Etats avaient finalement réussi à émerger de leurs problèmes + budgétaires, et en avaient profité pour revenir sur les augmentations d' impôts + : entre 1994 et 2001, 43 Etats ont baissé les impôts pour un montant de plus de + 40 milliards de dollars . +

+

+ Le ralentissement économique actuel a débuté à la fin de l' + année 2000 en touchant d'abord des zones industrielles autour de les Grands Lacs + et des ports du Sud ; les attentats du 11 septembre 2001 ont encore fragilisé la + situation . + Cette fois, ce sont donc les Etats du Sud ( Alabama, + Arkansas, Kentucky, Missouri, les Carolines, Tennessee, et la Virginie ) ainsi + que ceux du Midwest ( Indiana, Michigan, Ohio ) qui ont connu les premières + difficultés à partir de le printemps 2001 . + Les responsables étatiques avaient aussi tenté de pallier d' + éventuels problèmes budgétaires à venir en augmentant les réserves budgétaires : + en 1999, elles se montaient ainsi à 8,5 % du budget des Etats . + Mais pourtant, la situation est sans commune mesure avec + celle du début des années quatre-vingt-dix . + Les experts considèrent que les Etats auraient dû doubler + leurs réserves ( de 8,5 % à 18,6 % selon le Center on Budget and Policy + Priorities ) pour faire face à la force de la crise actuelle . + Ainsi, le CBPP estime qu' à présent plus de la moitié des + Etats ont des revenus inférieurs à ce qui était initialement prévu en 2002, de + sorte que 45 d' entre eux ont un déficit budgétaire pour l' année fiscale 2003 + d' un montant de 25 milliards de dollars, chiffre qui devrait se monter, selon + les estimations, à 68, voire 85 milliards de dollars pour l' année 2004 . +

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+ Une large part des remous budgétaires actuels trouve son + explication dans la configuration des prélèvements étatiques . + En effet, il semblerait que le système fiscal existant + amplifie rapidement - soit à la hausse, soit à la baisse - les évolutions + économiques nationales . + Il faut donc se tourner vers la composition des revenus et + des dépenses des Etats . +

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+ La masse budgétaire des Etats est considérable, y compris + par rapport à le budget de l' Etat fédéral . + C' est une donnée peu réalisée par les lecteurs européens, + mais les Etats fédérés étant, au sein de le système fédéral, des entités + souveraines dans le domaine de compétence que leur réserve la Constitution, ils + ont à leur disposition un appareil fiscal substantiel . + En 1997, le total des revenus étatique atteignait 815 + milliards de dollars . + Les Etats ont collecté en propre 584 milliards de dollars, + et l' Etat fédéral a fourni les 231 milliards de dollars restants, par le biais + de financements catégoriels ou " en bloc " ( categorical grant - block grant ), + c' est-à-dire soit en finançant des programmes spécifiques - dits " catégoriels + " - soit en attribuant une somme générale à un domaine dont la gestion courante + est laissée aux Etats fédérés . +

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+ Cette masse budgétaire des Etats se décompose classiquement + en revenus ( prélèvements ) et en dépenses . + Au niveau des prélèvements, l' impôt sur le revenu ( income + tax ) et l' impôt sur la consommation ( sales tax ) occupent les premières + places, puisqu' ils représentent chacun environ 18 % du revenu total des Etats . + Les rentrées de l' impôt sur la consommation augmentent + relativement peu . + Elles ont été dépassées par le montant de l' impôt sur le + revenu perçu par les Etats au cours de la décennie quatre-vingt-dix . + L' impôt sur la consommation a en effet été érodé par toute + une série d' exemptions accordées à différents produits, par exemple aux ventes + effectuées sur Internet, mais ces réductions varient considérablement d' un Etat + à l' autre, produisant, en fin de compte, une situation extrêmement complexe, + voire confuse . + Troisième grande catégorie, les soutiens de l' Etat fédéral + . + Plus de la moitié de ces " aides intergouvernementales " + sont des financements destinés à des programmes d' assistance sociales ( public + welfare ) tels le récent Temporary Aid to Needy Families ( TANF ) qui, depuis + 1996, remplace le programme AFDC ( Aid To Families With Dependent Children ) . + Ces aides représentent la part la plus importante des + revenus des Etats - un peu plus de 28 % en 1997 - de sorte que aucun Etat ne + pourrait boucler son budget sans l' aide de l' Etat fédéral . + Dans ces conditions, l' élément fondamental pour l' + équilibre budgétaire de les Etats est bien la décision fédérale ! + La crise actuelle de les Etats a lieu au moment où l' Etat + fédéral relance sa stratégie de désengagement financier entamée depuis les + années quatre-vingt . + Il ne s' agit pas bien sûr d' une simple coïncidence : au + vu de la masse des aides fédérales, c' est là l' élément déterminant des + difficultés étatiques . + A côté de ces trois grandes sources de revenu, il convient + de mentionner l' impôt sur les entreprises ( corporate tax ) qui, en 1997, + représentait un peu moins de 4 % du revenu étatique total . +

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+ Derrière ces chiffres globaux, les Etats varient + considérablement dans la composition de leur revenu . + Ainsi, neuf d' entre eux imposent peu ou pas d' impôt sur le + revenu ( le New Hampshire et le Tennessee dans la première catégorie, alors que + l' Alaska, la Floride, le Nevada, le Dakota du Sud, le Texas, l' Etat de + Washington, et le Wyoming n' ont pas du tout d' impôt sur le revenu ) . + Le Massachusetts et l' Oregon, à l' inverse , ont un impôt + sur le revenu qui constitue 30 % de leur revenu total . + La même ambivalence se relève au niveau de l' impôt sur la + consommation . + Cinq Etats ne disposent pas d' un tel impôt ( l' Alaska, le + Delaware, le Montana, le New Hampshire, et l' Oregon ), alors qu' en même temps, + la Floride, le Nevada et l' Etat de Washington voient cette taxe représenter + entre 35 et 40 % de leurs revenus . +

+

+ Au niveau des dépenses budgétaires, on peut aussi identifier + quelques postes qui ressortent de façon disproportionnée dans le budget général, + et il convient également de souligner la grande hétérogénéité des Etats en la + matière . + L' éducation primaire et secondaire ( elementary and + secondary education ) représentait 160 milliards ( soit 20 % ) des dépenses des + Etats en 1997 . + Le second poste, celui de l' assistance sociale ( public + welfare ) , représentait, à la même date, 16 % des dépenses, et était + essentiellement lié à Medicaid, le programme fédéral d' assistance aux + défavorisés . + Le troisième poste, surclassé par le précédent depuis le + début de les années quatre-vingt-dix , est celui de l' enseignement supérieur ( + higher education ), totalisant 12 % des dépenses . + Viennent ensuite les hôpitaux, les autoroutes, et d'autres + programmes de santé mineurs . + La composition des dépenses varie considérablement d' un + Etat à l' autre, ce qui rend compte de profondes différences historiques et + sociales . +

+

+ Il est en effet possible, en première approche, de diviser + les Etats en deux catégories générales : institutionnellement, on distingue le + plus souvent deux groupes d' Etats, mais cette différence n' est pas purement + formelle . + Elle a des influences importantes quant à les politiques + publiques mises en oeuvre par les Etats . + Le premier groupe, dit " jacksonien ", est composé d' Etats + où les Exécutifs sont faibles et où l' interventionnisme des pouvoirs publics + est limité ; il s' agit surtout d' Etats du Sud . + Le second groupe, dit " progressiste " , est composé d' + Etats du Midwest, de la Nouvelle-Angleterre, de la Californie et de New York . + Le pouvoir exécutif y est puissant, et l' activisme des + pouvoirs publics ( notamment en matière sociale ) est réel . + Il va de soi que les Etats appartenant à la seconde + catégorie ont un système de prélèvement relativement familier à un Européen : un + impôt sur le revenu élevé destiné à financer un activisme public réel . + Tendanciellement, il semblerait que les Etats dits " + Progressistes " peuvent donc faire face plus aisément aux fluctuations + économiques nationales . + Le poids de l' impôt sur le revenu dans le budget de ces + Etats agit très certainement comme une forme de stabilisateur, assurant une base + fiscale solide . + Mais pourtant, le développement de leur système fiscal ne + les met pas à l'abri de importants problèmes budgétaires qui, là encore, sont + connus en Europe : comment concilier rigueur de gestion et le développement d' + une politique sociale réelle ? + Si les Etats " progressistes " sont donc plus susceptibles + de pouvoir faire face à les problèmes de conjoncture, le développement de leurs + politiques sociales pose aussi le problème de gestion des conséquences de la + crise économique - chômage en tout premier lieu - . + Ainsi, à la différence des Etats " Jacksoniens ", ceux qui + ont une tradition activiste plus prononcée ne doivent pas seulement gérer des + problèmes au niveau de leurs recettes, mais également au niveau de leurs + dépenses . + Quant aux Etats " Jacksoniens ", ils ont leurs propres + problèmes . + La dépendance plus forte vis-à-vis de l' impôt sur la + consommation accroît radicalement les risques de fluctuations majeures des + recettes fiscales en fonction de l' état de l' économie . + En cas de récession économique, la chute de la consommation + influe directement sur le niveau des prélèvements étatiques . + En fin de compte, l' organisation fiscale de ces Etats les + rend particulièrement sensible à la situation économique . +

+ + + + Les causes structurelles de la fragilité budgétaire des + Etats . + +

+ Dans la littérature concernant la fiscalité étatique, les + fragilités du système budgétaire sont systématiquement mises en avant . + Plus récemment, les représentants du lobby + intergouvernemental ont souligné que la source la plus immédiate de fragilité + r��side dans le type de croissance économique enregistré au cours de les années + quatre-vingt-dix . + Les ménages ont vu leurs revenus boursiers considérablement + augmenter, de sorte que les rentrées fiscales des Etats ont, elles aussi, connu + une forte croissance . + La tendance s' est immédiatement renversée avec le + ralentissement économique, ce qui a largement amputé les prévisions budgétaires + des Etats fédérés . +

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+ Ces tendances conjoncturelles, régulièrement soulignées , + sont très certainement un facteur important dans le déclenchement de la crise + budgétaire actuelle . + Mais elles sont loin de être les seules à jouer . + Les défauts structurels sont déterminants, que ce soit au + niveau de le fonctionnement fiscal des Etats que de leur rapport avec l' + autorité fédérale . + Le problème peut se résumer aisément : le coût des services + demandés aux Etats croît beaucoup plus que ce que permet leur base fiscale . + Cette dernière est en effet beaucoup trop instable, en + particulier au vu des évolutions les plus récentes . + Mais ces faiblesses fiscales sont induites par la + configuration même du système fédéral . + Les Etats ont une marge de manoeuvre relativement limitée + pour réformer leur système : tendanciellement, le système fédéral rend tout + changement d' ampleur de la fiscalité étatique difficile . +

+

+ La part croissance de l' impôt sur le revenu dans le budget + des Etats a une conséquence particulièrement néfaste, celle d' accroître encore + un peu plus la sensibilité des budgets aux cycles de l' économie . + En effet, à la différence de ce qui se fait en Europe, l' + impôt des Etats fédérés est fondamentalement proportionnel et non pas progressif + . + C' est pourquoi les impôts fédérés sur le revenu tendent à + augmenter plus que la croissance ; de la même façon, ils sont beaucoup plus + sensibles à toute baisse . + Il n' y a en fait que peu d' Etats - ceux dits " + Progressistes " - qui ont un impôt sur le revenu pouvant jouer le rôle d' acteur + contre-cyclique qu' on lui connaît en Europe . + Dans ces conditions de forte " volatilité ", la seule option + qui reste ouverte à les Etats consiste à augmenter leur impôt sur le revenu ou à + le rendre plus progressif . + Dans les deux cas, le risque est le même pour chaque Etat, + celui de trop augmenter le montant des prélèvements, et de devenir moins " + attractif " que l' Etat voisin . + Cet effet de " nivellement " mutuel ( race to the bottom ) , + très largement induit par la structure fédérale de le pays , se retrouve au + niveau de l' impôt sur la consommation . + En effet, certains Etats n' imposent pas certains biens de + consommation courante ( vêtements, produits alimentaires ) ou alors excluent les + services de toute imposition, l' objectif étant de favoriser la croissance + économique . + Mais ces Etats se placent alors dans une situation où ils + sont particulièrement sensibles aux baisses d' activité économique, même si, en + règle générale, l' impôt sur la consommation reste moins élastique que l' impôt + sur le revenu des Etats . + Le faible nombre de tranches rend cet outil + particulièrement sensible aux fluctuations de l' économie : la diminution du + nombre de contribuables dans les tranches élevées fait mécaniquement baisser le + produit de l' impôt d' une façon disproportionnée ! + Enfin, à l'instar des deux impôts précédents, l' impôt sur + les sociétés subit lui aussi une pression à la baisse due à la mise en + concurrence des Etats fédérés . +

+

+ Les insuffisances de les techniques budgétaires de les Etats + fédérés ne sont donc pas seules responsables des difficultés présentes . + Loin s' en faut . + Les problèmes actuels se comprennent en référence au + contexte institutionnel plus global, celui de la structure fédérale d' ensemble + . + La question de la " concurrence " fiscale entre les Etats l' + indique déjà clairement . + Mais le constat est encore plus frappant dans le cadre de le + renouveau des relations entre les Etats fédérés et l' Etat fédéral . + Les tentatives conservatrices de création d' un " Nouveau + Fédéralisme " transférant 0 des responsabilités à les Etats portent leurs + fruits, quarante ans après les premières initiatives en la matière . + Il semble que suite à l' accumulation de réformes en + apparence mineures, les relations intergouvernementales commencent à se + redéployer en empruntant un nouveau " chemin " institutionnel . +

+

+ Jusqu'à présent, l' essentiel des efforts de " Nouveau + Fédéralisme " conservateur s' est appliqué aux politiques sociales . + On se souvient ainsi que dès le début des années + quatre-vingt, le Président Reagan avait proposé un vaste " échange " ( swap ) de + fonctions entre l' Etat fédéral et les Etats fédérés . + Dans son Discours sur l' Etat de l' Union de janvier 1982, + Reagan avait suggéré de prendre totalement en charge au niveau fédéral le + programme national d' assurance maladie pour les plus pauvres ( Medicaid ) en + échange d' une gestion complète d'autres programmes ( AFDC - Aid to Families + with Dependent Children -, les coupons d' alimentation - Food Stamps - et 61 + programmes plus mineurs ) par les Etats . + Au total, le Président proposait, en huit ans, de transférer + des responsabilités aux Etats pour un total de plus de 57 milliards de dollars, + essentiellement dans les domaines des services sociaux, des transports, et de l' + éducation . + La nouvelle charge financière serait allégée par l' Etat + fédéral jusqu' en 1991, avec la création d' un fond spécial de transition . + A partir de cette date néanmoins, les Etats fédérés auraient + dû eux -mêmes effectuer les ajustements budgétaires nécessaires . + Ces derniers ont rapidement rejeté le projet par crainte du + surcoût budgétaire qu' il allait très certainement entraîner . +

+

+ Depuis lors, les équipes conservatrices à le pouvoir ont + adopté une politique plus modérée dans ses ambitions . + Mais l' essentiel de le " modèle " de 1982 est demeuré . + L' Etat fédéral a constamment cherché à transférer ses + charges financières vers les Etats fédérés dans le domaine de la politique + sociale . + Ainsi, le transfert de responsabilités ( devolution ) vers + les Etats fédérés a été une caractéristique des vingt dernières années . + Elle a été menée essentiellement par une réorientation + budgétaire - et incrémentale - de l' Etat fédéral . + Celui -ci a réglé ses problèmes budgétaires en transférant + une part de plus en plus importante de ses fonctions traditionnelles de + politique sociale aux Etats fédérés . + Les exemples illustrant cette tendance sont légions . + Il suffit ici de mentionner le dernier avatar, la loi de + 1996 ( Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PL 104 - + 193 ) réformant l' aide sociale en transférant le programme AFDC aux Etats et + qui, ce faisant, a considérablement allégé les finances fédérales . + Avant le vote de cette loi, l' AFDC était déjà largement + délégué aux Etats fédérés dans sa gestion . + Depuis lors, sous l' appellation de TANF, il est + entièrement de leur responsabilité, dans la mesure où il incombe aux Etats de + définir les critères d' admissibilité des prestataires, sans supervision + fédérale . + L' Etat fédéral se contente de distribuer des financements + " en bloc " ( block grants ), en sa basant sur la somme que les Etats + consacraient au programme avant l' adoption de la réforme . + Le rôle de l' Etat fédéral est donc, en apparence, + relativement limité si on le compare avec son action antérieure . + En revanche, il l' est beaucoup moins si l' on prend en + considération toute une série de nouvelles obligations d' obédience + conservatrices, crées par la loi, et qui, au final, donnent à l' Etat fédéral + une forte capacité de coercition . + En effet, si Washington ne fixe plus les critères d' + admissibilité et ne fixe plus les critères d' admissibilité et fixe plus les + critères d' admissibilité et il il réduit bien son financement, il peut + cependant imposer des règles très strictes, notamment en ce qui concerne l' + incitation au travail ( workfare ) . + Les Etats se retrouvent donc placés sous l' obligation de + mener à bien des programmes difficiles et coûteux, sans que l' Etat fédéral ne + prévoit de les financer . + du point de vue étatique, la loi de 1996 se résume donc + comme une vaste obligation fédérale conservatrice dépourvue de tout financement + approprié . +

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+ Ce sont les nouveaux " unfunded mandates " imposés par les + conservateurs qui placent les Etats en difficulté budgétaire au moindre + retournement de la situation économique . + Le constat est particulièrement flagrant dans le cas de la + politique sociale où une crise économique, même légère, risque de créer une + pression insupportable sur les budgets fédérés avec l' augmentation des demandes + d' aide sociale . + Mais pourtant, le transfert de compétences sans financement + approprié tend à se généraliser . + Ainsi, les responsables étatiques actuels dénoncent + fréquemment la loi sur l' éducation signée par le Président en janvier 2002, le + No Child Left Behind Act ( PL 107 - 110 ) . + Cette loi institue une série de requis fédéraux en termes d' + apprentissage de la lecture, et constitue de ce fait une nouvelle exigence faite + aux autorités fédérées, sans que les financements nationaux suivent : le Congrès + avait initialement prévu une enveloppe de 29 milliards de dollars, alors que les + estimations actuelles chiffrent le montant du coût total à 35 milliards de + dollars . + Néanmoins, l' exemple le plus massif est celui de la lutte + contre le terrorisme entamée depuis septembre 2001 . + Les Etats sont amenés à prendre en charge quantité de + missions nouvelles pour répondre aux exigences du tout nouveau Ministère de la + Sécurité du Territoire ( Homeland Security ) . + La surveillance d' un territoire aussi vaste que celui des + Etats-Unis ne peut se faire sans le secours des Etats fédérés qui, ainsi, se + retrouvent en première ligne de l' effort national contre la menace terroriste . + Les " premiers secours " ( first responders ) appelés à + jouer un grand rôle en cas de attaque terroriste sont de responsabilité locale + ou étatique ( pompiers, police, services médicaux ), et nécessitent un effort + financier tout particulier dans lequel l' Etat fédéral ne s' implique + volontairement pas . + Les autorités fédérales s' en tiennent à une action de + coordination ou investissent complètement d'autres secteurs ( comme la sécurité + aérienne par exemple ) . Ces nouveaux requis - le plus ancien remonte au milieu + de les années quatre-vingt-dix - alourdissent considérablement les budgets + fédérés, déjà aux prises avec des difficultés plus traditionnelles, comme l' + escalade des coûts du programme d' assistance aux plus pauvres, Medicaid . + Celui -ci représente dorénavant plus de 20 % des budgets + des Etats, et, étant donnée la démographie, sa part continue à augmenter . +

+

+ En fin de compte, il semble que les succès budgétaires + fédéraux de la fin des années quatre-vingt-dix soient essentiellement dus à la + tactique de transfert des compétences . + Ces transferts ont pour contrepartie une extension des + compétences étatiques, sans que les moyens financiers suivent . + En effet, dans le meilleurs des cas, l' Etat fédéral associe + ces transferts à des financements " en bloc " ( block grants ), rompant ainsi + avec la tradition des financements joints ( matching funds ) . + Entre 1999 et 2000, les dépenses étatiques ont ainsi + augmenté deux fois plus vite que les dépenses intérieures de l' Etat fédéral . + Dans ces conditions, les Etats doivent prendre le risque d' + augmenter les impôts ou d' en créer de nouveaux . + C' est la première difficulté qui est apparue dès les années + quatre-vingt-dix, pourtant par ailleurs une période de forte croissance + économique . + Avec le ralentissement actuel et la chute des revenus + étatiques, la situation est encore plus contrainte . + Les Etats ont moins de possibilités financières, alors qu' + on attend plus d' eux, en particulier en matière sociale . +

+ + + + Les principales conséquences de la crise + +

+ Dans un tel cadre, il est clair que les Etats vont devoir + réajuster leur équilibre budgétaire . + Leur premier mouvement a été de se tourner vers l' Etat + fédéral pour un soutien . + Malgré l' opposition des cercles conservateurs de Washington + - Heritage est ainsi particulièrement opposée à toute forme d' assistance - le + Président Bush a promulgué une loi d' aide financière . + Le Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act ( PL 108 - + 27 ), signé en mai 2003, transfert 20 milliards de dollars aux Etats . + Mais les autorités fédérales ne semblent pas aller au-delà + de ce premier effort . + L' autre solution qui s' impose consiste alors en des coupes + budgétaires sévères . + Au-delà de les mesures les plus immédiates - puiser dans les + réserves, utiliser des fonds non attribués, ou même mettre un terme à les + procédure contre les entreprises de tabac dans l' espoir d' obtenir plus vite un + dédommagement - ce sont bien les dépenses programmées qui sont revues à la + baisse . + Tous les services étatiques sont affectés d' une façon ou d' + une autre . + L' entretien des parcs naturels ou de les sites historiques + voit son budget baissé, tout comme la police, les pompiers ou les écoles ; quant + à les universités d' Etat, elles voient leur coût augmenter dans une vingtaine + d' Etats ( le Massachusetts a ainsi augmenté les droits d' inscription de 24 % + en 2002 ) . + des employés de la fonction publique étatique sont + licenciés dans des Etats comme le Connecticut, la Californie, le Colorado, le + Massachusetts, l' Oregon, la Caroline du Sud, l' Utah, et la Virginie : depuis + juin 2002, le nombre d' employés étatiques a baissé de 91000 ( se stabilisant à + environ 5 millions de personnes ), tandis que le nombre d' employés municipaux + ou locaux, lui, restait stable à 13.8 millions de personnes . + Certains Gouverneurs sont même allés jusqu' à baisser leur + propre salaire, comme en Caroline du Sud et dans l' Oregon . + Dans le Rhode Island, un " audit " étatique a été lancé + sous l' autorité du Gouverneur . +

+

+ Mais Mais au-delà de ces mesures qui, pour certaines sont + uniquement des effets d' annonce, ce sont les programmes sociaux qui sont + politiquement et socialement les plus aisés à diminuer en temps de crise, alors + que, paradoxalement, ils sont les plus directement concernés . + En 2002 et 2003, les Etats ont d'ores et déjà diminué les + fonds destinés à Medicaid, certains programmes scolaires, les aides à la + formation professionnelle et au logement . + Mais c' est bien Medicaid qui constitue la cible + essentielle, son coût étant en croissance constante . + L' augmentation du nombre de bénéficiaires - partiellement + liée à la crise économique - et la hausse de le prix de certains médicaments + accentuent la pression sur les budgets des Etats . + Les dépenses étatiques liées à Medicaid ont ainsi augmentées + de 12 % en 2001, en 2002, et en 2003 . + Les Etats ont donc utilisés toute une panoplie d' + instruments pour limiter cette croissance : 49 Etats ont d'ores et déjà annoncé + des réformes, telles que limiter le remboursement des médicaments ou augmenter + le ticket modérateur ( 45 Etats s' y sont engagés ), renforcer les critères d' + admissibilité ( pour 27 Etats ), réduire le niveau des prestations tels que les + soins dentaires ( ce qui concerne 25 Etats ) . + Mais pour l' instant, ces décisions n' ont eu que des effets + limités, ce qui explique que 50 % de l' enveloppe budgétaire votée au niveau + fédéral en mai soient destinés à Medicaid . +

+

+ En tous les cas, il s' agit là une constante dans l' + attitude des autorités étatiques : rechercher la solution politiquement la moins + risquée, autrement dit, celle qui limite les coûts électoraux . + Ainsi, dans un premier temps, diminuer le taux de croissance + des dépenses est systématiquement préféré à une baisse brutale de ces mêmes + dépenses . + Pour la même raison, l' endettement est une solution de + court terme qui est fréquemment employée . + Depuis janvier 2003, les Etats ont déjà emprunté 230 + milliards de dollars, ce qui va partiellement servir à combler les déficits . + Mais actuellement, devant l' ampleur du problème, les + autorités étatiques ne peuvent échapper à la solution la plus douloureuse + politiquement, le niveau des revenus . + Autrement dit, les Etats doivent maintenant se résoudre à + augmenter les prélèvements . + Après 7 ans de coupes budgétaires ininterrompues au niveau + de les Etats, le changement est brutal, et est en porte-à-faux par rapport à le + discours national impulsé par l' équipe Bush sur la nécessité de baisser les + impôts . + Les Etats ont augmenté soit leur impôt sur le revenu ( New + York, Massachusetts, Californie, Oregon, New Jersey ), soit leur impôt sur la + consommation ( Tennessee, Kansas, Nebraska, et la Caroline du Nord ) . A la fin + de l' année civile 2002, les augmentations des impôts étatiques ont atteint le + montant total de 6 milliards de dollars, soit l' augmentation la plus importante + depuis 1993 . + En effet, en 2001, l' augmentation totale n' avait + représenté qu' un montant de 1.8 milliards de dollars . + Par contre, lors de la crise budgétaire du début des années + quatre-vingt-dix, l' augmentation avait représenté près de 15 milliards de + dollars en une seule année . + 29 Etats ont choisi d' augmenter les revenus, avec l' Etat + de New York comme champion toute catégorie - alors qu' en janvier dernier le + Gouverneur Pataki s' était engagé à éviter toute hausse des impôts - suivi de + près par le Massachusetts . + De façon assez classique, les Etats ont privilégié les + hausses les moins visibles, c' est-à-dire les moins coûteuses électoralement . + C' est la raison pour laquelle l' outil favori des + responsables étatiques reste plus que jamais l' augmentation de l' impôt sur le + tabac . + 19 Etats ont augmenté cet impôt, notamment la Pennsylvanie + et l' Indiana qui l' ont plus que triplé . + Les revenus étatiques générés par le tabac ont ainsi + augmenté de plus de 2 milliards de dollars pour l' année fiscale 2003 . + Par contre, les augmentations de l' impôt sur le revenu ont + été relativement modestes : le Massachusetts n' a prélevé que 360 millions de + dollars supplémentaires pour l' année fiscale 2003, à comparer avec les 3 + milliards de déficit enregistrés . + L' impôt sur la consommation a été utilisé beaucoup plus + souvent, car il est notoirement moins douloureux que l' impôt sur le revenu . + Pour l' année civile 2002, le montant total de les + augmentations à ce niveau a atteint 1.2 milliards de dollars . + L' impôt sur les sociétés, lui , n' a été manipulé que par + deux Etats, la Californie et le New Jersey ; mais ces augmentations ont été + relativement importantes, générant 2 milliards de dollars de revenus + supplémentaires pour ces deux Etats . + La crainte de voir les entreprises se délocaliser joue + vraisemblablement pour expliquer que seuls deux Etats aient eu recours à cet + impôt . +

+

+ Dans l'immédiat, les Etats ont donc provisoirement réussi à + faire face leurs difficultés . + Seule la Californie demeure dans une situation des plus + problématiques . + Pour la 17ème fois au cours des 25 dernières années, la + Californie n' a pas réussi à se doter d' un budget pour l' année 2003-2004 . + Elle fonctionne donc sur un accord provisoire adopté in + extremis en juillet dernier, et qui devrait arriver à échéance dès la rentrée . + Mais aussi pour les autres Etats aussi la_NEW_ la situation + est difficile . + En fin de compte, aucun des problèmes n' est véritablement + réglé . + Les décisions prises jusqu'à présent sont toutes + ponctuelles, et n' ouvrent pas sur une véritable réforme qui serait pourtant + nécessaire . + Le débat est néanmoins en cours . + L' administration Bush a ainsi pris la décision de soumettre + une réforme de Medicaid qui donnerait aux Etats une plus grande flexibilité dans + la gestion du programme, en échange d' une limite ( cap ) au montant que l' Etat + fédéral envoie aux Etats fédérés . + L' équipe Bush pourrait donc paradoxalement saisir l' + occasion de la crise budgétaire étatique pour poursuivre le désengagement + financier de l' Etat fédéral dans le domaine de les politiques sociales entamé + depuis les années quatre-vingt . + Quant aux Etats, ils sont eux -mêmes plus conscients de la + nécessité de faire évoluer leur système fiscal . + Ainsi, une réflexion s' organise autour de la nécessité d' + intégrer les services ( et non plus seulement les produits ) dans l' assiette de + l' impôt sur la consommation, et d' y réintégrer les exemptions accordées dans + les années quatre-vingt-dix . + En étendant l' imposition, il serait sans doute aussi + possible de baisser le taux de cet impôt . + Cela mettrait le système fiscal des Etats en adéquation + avec une économie de service, fort différente de l' économie industrielle des + années cinquante, lorsque l' impôt sur la consommation a été généralisé au + niveau étatique . + Une autre piste de réflexion touche aux dépenses . + Certains Etats ( comme la Caroline du Sud ou le Colorado ) + ont mis en place des indicateurs ( regroupant la croissance de la population, l' + inflation, voire le revenu individuel ) qui servent de référent pour augmenter + les dépenses . + Toute augmentation supplémentaire nécessite ainsi une + décision politique . +

+ + + + Conclusion + +

+ Malgré les récents votes budgétaires, les Etats sont encore + dans une situation des plus précaires . + Si la crise actuelle sert jamais de révélateur, le manque de + coordination entre Etats constitue un handicap lourd . + En tous les cas, la crise actuelle permet de relativiser les + baisses d' impôt au niveau fédéral, tant vantées par l' équipe actuelle . + Leur vote n' a été possible que suite à un désengagement + réel de l' Etat fédéral qui laisse ses partenaires fédérés confrontés à des + charges nouvelles, notamment en termes de politique sociale, sans financement . + Déjà fragilisés par le contexte économique d' ensemble et + leur propre faiblesse institutionnelle, les Etats sont ainsi placés en position + très difficile . + Actuellement, les Etats qui ont une tradition d' activisme + public restent les plus menacés : par exemple le Minnesota, New York, le + Connecticut, et enfin la Californie, où la crise budgétaire se double d' une + crise politique grave . +

+ + + + TITRE : Libertés civiles et lutte anti-terroriste aux Etats-Unis + +

AUTEUR : François Vergniolle de Chantal

+ +

+ Outre ses conséquences internationales, la guerre contre le + terrorisme a des effets tout aussi évidents sur la scène politique américaine . + Maintenant que l' attention des médias se concentre sur la + question irakienne, il paraît opportun de tenter une synthèse sur l' état du combat + anti terroriste aux Etats-Unis même . + Dès le vote de le USA Patriot Act en octobre 2001, le débat a + été lancé : dans quelle mesure la lutte anti terroriste doit -elle limiter les + libertés ? + Comment concilier protection des droits individuels et assurer + la sécurité de la population en cas de crise ? +

+

+ Le sujet semble être ancien aux Etats-Unis : il se manifeste dès + 1798 et les Alien and Sedition Acts, jusqu' à la lutte contre la subversion + communiste pendant la Guerre Froide, sans oublier les mesures d' exception prises + lors de la Guerre de Sécession ou pendant les deux conflits mondiaux . + Malgré cet héritage historique, il reste que les Etats-Unis ont + une expérience largement différente de celle des Etats européens en matière de lutte + anti terroriste . + La France, la Grande-Bretagne , ou encore l' Espagne sont tous, + à des degrés divers, touchés par des mouvements terroristes parfois depuis la fin + des années soixante, sans parler des héritages historiques respectifs . + A l' inverse, les Etats-Unis ont développé, sous l'impulsion de + certains présidents de la Cour Suprême ( Chief Justices ), particulièrement + volontaires, un cadre légal extrêmement cohérent de protection des libertés . + L' incorporation des protections de la Déclaration des Droits ( + Bill of Rights ) fédérale menée sous Earl Warren ( 1953-1969 ) et largement + poursuivie par son successeur , Warren Burger ( 1969-1986 ) , protège maintenant + tous les aspects de la liberté individuelle . + C' est pourquoi il semble peu pertinent d' établir un parallèle + historique ferme entre la situation actuelle et les précédents des guerres mondiales + ou de la Guerre de Sécession, sans parler de la période révolutionnaire ! + L' intensité actuelle de le débat tient à la confrontation, sans + réel équivalent historique, entre un cadre légal de protection des libertés très + développé, d'une part et, d'autre part, un relatif manque d' expérience dans le + cadre de la lutte anti terroriste . +

+

+ L' objectif n' est pas ici de définir un équilibre satisfaisant + aux requis de la sécurité d'une part, et de la liberté de l' autre . + Aussi, il ne sera pas question de prendre parti, ni même de + trancher le débat . + Il semble plus pertinent de rendre compte des risques contenus + dans les évolutions en cours . + Disons -le d'emblée, la mise en oeuvre de mesures anti + terroristes ne contient pas de possibilités sérieuses de débordement autoritaire . + Fédéralisme et séparation des pouvoirs garantissent un équilibre + qui semble empêcher tout dérapage d' ampleur . + La politique actuelle, largement présidentielle , devrait, comme + toujours, être l' objet de compromis, que ce soit au niveau de la décision ou de l' + application . + Néanmoins, l' alignement idéologique réel entre les trois + pouvoirs nationaux , la Présidence , la Cour Suprême et , depuis novembre dernier , + le Congrès , crée une configuration partisane rare, qui pourrait d' autant plus + limiter les pratiques de compromis que la population américaine soutient dans son + ensemble les mesures coercitives appliquées par l' équipe Bush . +

+ + + Les mesures anti terroristes aux Etat-Unis depuis septembre + 2001 . + + + + Les premières mesures dans le sillage des attentats . + + +

+ Avec le vote de le USA Patriot Act ( PL 107 - 56 ) dès + octobre 2001, Bush et ses conseillers ont considérablement renforcé les + textes déjà existant concernant la lutte contre le terrorisme ou le recueil + de renseignements et ce au moins jusqu' à la durée légale de la loi ( 2005 ) + . + La définition de le " terrorisme " est considérablement + étendue, et permet de faciliter l' encadrement d' un grand nombre d' + activités . + La précédent loi anti terroriste, votée sous Clinton en + mars 1996 ( Antiterrorism Law and Effective Death Penalty Act , PL 104 - 132 + ) , est considérablement renforcée, et de nouveaux pouvoirs sont attribués + au Congrès . + Les quelques_NEW_ quelques limitations existantes en + matière de surveillance sont, elles, très largement amoindries . + Par exemple, le FISA ( Foreign Intelligence Surveillance + Act , PL 95 - 511 ) de 1978 , n' autorisait les écoutes téléphoniques par le + FBI que dans les cas de personnes suspectées d' être des agents d' une + puissance étrangère, et au terme d' une procédure assez lourde ( + établissement d' une " cause probable " ) . + Dorénavant, ceci n' est plus nécessaire, et ce pour l' + ensemble des demandes émanant du FBI . La loi donne aussi au pouvoir + exécutif d' importantes prérogatives en matière de mise sur écoute ( + téléphone, Internet ) et de relations entre les suspects d' activités + terroristes et leurs avocats . + Les fouilles secrètes d' appartement, la consultation de + fichiers d' entreprise ou d' université sont facilitées . + Au total, plus de 15 lois touchant à la sécurité + publique sont modifiées par la réforme de 2001, et, dans l' ensemble, les + possibilités de mise sous surveillance de la vie privée d' étrangers ou de + citoyens sont considérablement étendues . + Outre cet assouplissement des critères et de les + limitations en vigueur jusqu'à présent , le Patriot Act modifie également + certaines compétences des tribunaux, et permet, lorsque la sécurité + nationale est en jeu, de détenir les étrangers, parfois pour des durées + illimitées, alors même qu' aucune charge précise ne pèse contre eux . + Le texte en lui -même , malgré les oppositions de + groupes de libertés civiles - et d' une trentaine de municipalités qui ont + voté 0 des résolutions contre le texte - n' a pas suscité de véritables + mouvements d' opposition de masse, et ce d' autant moins que il a été + accepté par le Congrès avec des majorités impressionnantes ( 356 + Représentants à la Chambre, et 98 Sénateurs ! ) . +

+

+ Ce sont par contre les décrets d' application qui + semblent plus problématiques pour certaines franges de l' opinion publique . + Par exemple, le décret du Ministère de la Justice + autorisant l' écoute et l' enregistrement de conversations entre les avocats + et leurs clients placés en détention préventive lorsqu' ils sont soupçonnés + d' activités terroristes, dès le mois suivant . + Ou alors les quelques 500 entretiens menés par le FBI + avec des personnes d' origine arabe, suite à un autre décret du Ministère de + la Justice pris le 15 novembre 2001 . + Mais ce sont surtout les mesures du décret présidentiel + du 13 novembre 2001 qui ont causé - et causent encore - le plus de débat . + aux termes de ce décret, les citoyens étrangers + soupçonnés de terrorisme passent devant des tribunaux militaires spéciaux . + Depuis les attentats, plus de 1200 étrangers ont ainsi + été arrêtés pour des motifs divers, et placés, grâce à la loi d' octobre et + aux décrets de novembre, dans un flou juridique total quant à la cause de + leur arrestation ou la durée de leur incarcération . + Par ailleurs, jusqu'à présent, leur identité a été + gardée secrète, et l' assistance d' un avocat leur a été refusée, ce que le + Ministère de la Justice a confirmé comme étant la politique officielle le 27 + novembre 2001 . + Ces prisonniers sont donc gardés dans l' incertitude + juridique la plus grande, et, même si un bon nombre d' entre eux ont été + relâchés - les estimations actuelles ne parlent plus que de 200 à 600 + prisonniers - la situation de ceux qui restent ne s' améliore pas . + En août 2002, un Juge fédéral de Washington, Gladys + Kessler , a demandé la publication des noms, jusqu'à présent en pure perte : + le Ministère de la Justice a fait appel de la décision . + La situation est d'ores et déjà reproduite : d'autres + juges ont contesté les dérives du pouvoir exécutif, mais là aussi, les + résultats semblent minces . +

+

+ La fragilité légale de la lutte contre le terrorisme, en + interne , est encore plus flagrante à l' extérieur du territoire . + Les prisonniers faits en Afghanistan sont déclarés " + ennemis combattants " ( enemy combattant ), une catégorie inconnue du droit + international . + Ils ont été transférés sur la base ( américaine depuis + 1903 ) de Guantanamo dès février 2002 . Le Secrétaire à la Défense, Donald + Rumsfeld, a officiellement reconnu que les prisonniers de Guantanamo sont là + pour une durée illimitée . + Ils n' ont bien sûr pas d' avocats, et, selon le décret + présidentiel de novembre 2001, il serait possible de juger ces hommes par + des tribunaux militaires d' exception . + Jusqu'à présent, seule la Croix Rouge Internationale ( + CICR ) a pu leur rendre visite . + Les conventions de Genève ne sont donc que très + partiellement appliquées, constat établi par un rapport d' Amnesty + International en mars 2002 . + Les libertés que s' autorisent les autorités américaines + sont encore plus claires au niveau de la collaboration internationale : + certains observateurs soulignent que les Etats-Unis utiliseraient ainsi les + règles d' extradition pour faciliter les interrogatoires . + Ainsi, une personne arrêtée en Indonésie peut, sur + demande des Etats-Unis, être transférée en Egypte, pour subir un + interrogatoire plus " adapté " . + Les chiffres sur cette pratique ne sont pas connus . + Sur ce terrain, les oppositions à l' attitude + gouvernementale sont assez clairsemées : peu de gens semblent vouloir + revenir sur le statut fait aux prisonniers capturés en Afghanistan . + Jusqu'à présent, seul un Juge fédéral de la Quatrième + Cour d' Appel ( Circuit Court ), pourtant conservateur de réputation , John + H. Wilkinson , a contesté la capacité légale du gouvernement à désigner de + sa seule autorité les " ennemis combattants " . + Mais par contre, dès que cette politique implique des + citoyens américains, la situation devient plus délicate pour l' Etat fédéral + . + alors En d'autres termes, lorsque les conditions de + détention des non Américains s' étendent aux citoyens Américains eux -mêmes, + il y a un réel débat, qui, sans forcément mobiliser l' opinion, pousse au + moins les autorités à tenter de justifier leur attitude . + Depuis la mise en oeuvre de ces textes, cela s' est + produit à plusieurs reprises . +

+

+ Ainsi, au printemps 2002, avec Yaser Esam Hamdi, fait + prisonnier en Afghanistan et envoyé à Guantanamo jusqu'à ce que on découvre + sa véritable nationalité ( il est né à Baton Rouge, en Louisiane ), + emprisonné dans la base de Norfolk ( Virginie ), ou encore avec Jose + Padilla, membre d' un gang de Chicago, récemment converti à l' Islam, et + accusé d' avoir voulu fabriquer une " bombe sale ", qui, lui, est resté en + prison à Chicago : tous deux ont été désignés comme " enemy combattants ", + et placés en détention sans charge criminelle . + Les autorités semblent vouloir maintenant éviter les + procès au civil qu' il s' agisse de citoyens américains ou pas : les + bizarreries de la procédure à l'encontre de Zacharias Moussaoui, arrêté peu + avant les attentats du 11 septembre et dont le procès suit donc une + procédure " classique ", ou encore la défense de John Walker Lindh, ont, + tous deux, convaincu les autorités de la nécessité d' opérer un changement + . +

+ + + + Les débuts de la contestation des mesures + gouvernementales . + +

+ L' année 2002 n' a pas manqué de renforcer ces + initiatives sécuritaires . + Dès le mois de janvier, et avec le soutien du Président, + J. Ashcroft , Ministre de la Justice , a tenté de lancer son projet TIP ( + Terrorism Information and Prevention System ), dont l' idée principale était + d' encourager les Américains à rapporter toute activité " suspecte " en + téléphonant à un numéro vert . + Ce " système d' information et de prévention terroriste + " , partie intégrante de le " White House Citizen Corps Program " et destiné + à s' appliquer initialement dans 10 villes , a soulevé un tel tollé qu' + Ashcroft a dû battre en retraite . + Même Dick Armey , un de les " durs " de la Chambre de + les Représentants , était réticent ! +

+

+ La formule de remplacement a été trouvée dès février : + au lieu de une collaboration " active " des citoyens, la solution est plus " + passive ", dans la mesure où il s' agit tout simplement de pouvoir croiser + les différents fichiers existants sur un individu . + Les autorités ont créé au sein de le Pentagone, et + toujours avec le soutien du Ministre de la Justice, un " Awareness Office " + ( Bureau de la Vigilance Informatique, à la devise évocatrice de " Scienta + est Potenta " ) . + Ce nouvel organisme est chargé de mettre en oeuvre le + projet " Total Information Awareness " ( TIA ), qui devrait permettre de + piocher les informations pertinentes dans les bases de données de la vie + courante pour repérer des projets terroristes en préparation . + Les données concernées sont les fichiers informatiques + des cartes de crédit, le numéro de sécurité sociale, les permis de conduire, + et les comptes bancaires . + Mais la liste n' est pas exhaustive . + La police peut obtenir les comptes-rendus de n' importe + quel commerçant sur n' importe quelle personne, par exemple les informations + médicales dans les hôpitaux, les dossiers universitaires, et même les listes + de livres achetés ou empruntés dans les librairies et les bibliothèques . + Concrètement, cela signifie qu' afin de repérer quelques + individus, il sera nécessaire d' aller vérifier des informations sur des + millions d'autres . + Le budget initial prévu est de 10 millions de dollars + pour l' année 2003, et il est sans doute destiné à s' accroître rapidement . + La personne chargée de présenter ce projet et de le + superviser est l' ancien Amiral John Poindexter, Conseiller à la Sécurité + Nationale ( " National Security Adviser " ) sous Reagan, et qui, en 1990, + avait été condamné dans le cadre de l' Irangate pour avoir menti au Congrès + ; il n' a finalement échappé à ses 6 mois de prison qu' en appel, par une + décision de 1991 . + au vu de ce parcours, le signal envoyé à l' opinion + publique est pour le moins ambiguë, et, en tous les cas, renoue avec cette + impression dominante à propos de l' administration Bush, celle d' un retour + vers les années Reagan . + L' initiative en elle -même est pour le moins + malheureuse : elle a suscité une réaction certaine au sein de l' opinion + publique qui, pour la première fois depuis le lancement de la lutte anti + terroriste, dépasse les groupes de protection des libertés civiles . + Dans ce contexte, d'autres initiatives de l' équipe + Bush ont été très mal perçues par le public . + Ainsi, le 15 novembre 2002 a marqué le début officiel + de la mise en oeuvre d' un programme d' enregistrement des ressortissants + provenant de pays suspectés d' activités terroristes et vivant aux + Etats-Unis . + Ceci concerne les ressortissants d' Iran, d' Irak, de + Libye, du Soudan, de la Syrie, y compris dans les cas de double passeport . + Dans les faits, les hommes de plus de 16 ans doivent s' + adresser à un représentant de l' immigration ou des douanes ( la date limite + officielle était la mi-décembre 2002 ) . + Ils doivent alors présenter leurs documents de voyage, + donner des preuves de résidence, passer un entretien, donner leurs + empreintes et se faire photographier, et enfin, ils doivent se signaler aux + autorités tous les ans . + Ce programme a pris un certain retard dans sa mise en + oeuvre, notamment à cause de les critiques publiques contre cette forme de + discrimination . + Par contre, d'autres mesures adoptées en 2002 , sont + nettement moins controversées, étant les conséquences directes de ce qui a + été décidé au moment de les attentats . + Le fameux Ministère de la Protection du Territoire ( + Homeland Security ) a été créé suite à le vote final du Sénat par 90 voix + contre 9 en novembre dernier, permettant ainsi le passage du Homeland + Security Act ( PL 107 - 296 ) . + Cette vaste administration, dont le premier titulaire + est Tom Ridge , est entrée en fonction au début mars, et regroupe 22 + services, employant au total 170000 personnes . + Mais cette nouvelle structure n' empêche pas que l' + ensemble des moyens administratifs du gouvernement soit mobilisé dans la + lutte anti terroriste . + Ainsi par exemple de le Ministère de le Trésor . + C' est en effet le directeur de la cellule anti + terroriste du Trésor américain, David Aufhauser, qui coordonne l' action de + lutte financière contre les réseaux terroristes . + Sous son égide, les Etats-Unis ont ainsi gelé les + avoirs de 251 individus et personnes morales, et environ 121 millions de + dollars . + Enfin, en décembre 2002 cette fois, les autorités ont + lancé un programme national de vaccination contre la variole, en réponse à + la peur bactériologique de l' automne 2001 . + Près de 500000 responsables des services d'urgence en + cas de attaque chimique ( " emergency workers " ) devraient être vaccinés d' + ici au printemps 2003, mais ce programme est particulièrement lent à mettre + en place, essentiellement pour des raisons financières et de prise en charge + . +

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+ La surveillance en interne se double aussi d' une + surveillance renforcée des frontières . + Les autorités se sont ainsi préoccupées de renforcer la + sécurité des quelque 300 ports américains . + Sur les 50000 containers qui arrivent chaque jour dans + le pays, plus du tiers arrivent par voie maritime, et seuls 2 % d' entre eux + sont physiquement inspectés . + En janvier 2002, l' Etat fédéral a ainsi décidé de + lancer le programme " Container Security Initiative ", demandant à certains + des grands ports internationaux de renforcer leur surveillance sur les + containers à destination des Etats-Unis . + La collaboration mise en place est surtout canadienne + avec Halifax, Montréal, et Vancouver, puis européenne, avec Rotterdam ( + Hollande ), Antwerp ( Belgique ), Le Havre ( France ), et en Allemagne, + Brême et Hambourg ; enfin, Singapour participe aussi à cette initiative + . +

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+ Cet activisme a un coût, d' autant plus important qu' il + conduit à rénover, renforcer un grand nombre d' installations ou de services + . + Ainsi, une enquête réalisée par le Cabinet Deloitte + Consulting estime entre 100 et 140 milliards de dollars les dépenses + destinées à améliorer la sécurité intérieure en 2003 . + Ces sommes, importantes , comprennent à la fois les + dépenses des Etats et celles de l' Etat fédéral . + L' essentiel va financer l' incorporation de nombreuses + technologies dans les dispositifs de surveillance existant, ou encore ceux à + créer . + Le service des douanes ( Customs Service ) commence à + recevoir des scanners géants, à un million de dollars pièce, pour inspecter + électroniquement les containers qui arrivent dans le pays par bateau ou par + avion . + De même l' Etat fédéral vient d' attribuer 380 millions + de dollars au service de l' immigration ( Immigration and Naturalization + Service ) pour installer un système informatique sophistiqué qui permettra + de savoir immédiatement si l'un des 400 millions de citoyens non américains + qui arrivent chaque année sur le sol des Etats-Unis reste plus longtemps que + ne l' autorise son visa . + Le National Infrastructure Protection Center ( NIPC ), + l' organisme regroupant tous les spécialistes Internet de le FBI scrutant en + permanence le réseau , a vu son budget presque doubler, pour atteindre 125 + millions de dollars . +

+

+ Enfin, dernier aspect de la lutte tous azimuts entamée + contre le terrorisme, une volonté de clarifier les manquements des services + de renseignement avant le 11 septembre . + En novembre 2002, sur initiative de la Présidence, une + Commission d' enquête se met en place, comprenant 10 membres ( 5 + républicains, et 5 démocrates ) pour enquêter sur les dysfonctionnements . + D'abord pressenti comme Président de cette commission, + Henry Kissinger a dû renoncer pour des raisons de conflit d' intérêts avec + ses activités privées ( Kissinger Associates ), et c' est un ancien + Gouverneur républicain du New Jersey, Thomas Kean, qui est nommé en + définitive ; il revient à Lee Hamilton, ancien Représentant démocrate, d' en + être le vice-président . + Les accusations contre les services de renseignement + américains sont en effet multipliées ces derniers mois, rendant nécessaire + une étape supplémentaire dans l' enquête . + au printemps 2002, Colleen Rowley , directrice d' un de + les 56 bureaux régionaux de le FBI , celui de le Minnesota , a lancé les + premières accusations . + Elle les a appuyés sur le rapport d' un agent, Kenneth + Williams ( basé à Phénix, Arizona ), qui enquêtait sur les musulmans suivant + des cours de pilotage à Prescott en juillet 2001 . + Il n' aurait pas été tenu compte de ses informations au + niveau national . + De même, Aukai Collins, lui aussi basé à Phénix ( un " + indic " infiltrant les milieux musulmans ) , aurait alerté ses services + centraux sur les agissements de Hani Hanjour, l'un des terroristes du Boeing + qui s' est écrasé sur le Pentagone . + Le Président n' était pas au courant de ces rapports ... + . + Par contre, John Ashcroft , le Ministre de la Justice , + et le directeur de le FBI à l'époque ( Thomas Pickard ) eux , l' étaient + bien, d' où les accusations de flottement des services de renseignement . + Accusations qui sont d' autant plus pertinentes que le + mystère reste toujours aussi épais en ce qui concerne l' attaque du bacille + du charbon peu après les attentats du World Trade Center . + L' enquête est très lente, et d' autant plus, pour + certains, que les suspects se trouvent être des scientifiques travaillant + pour l' Etat fédéral . + En effet, à cause de la jeunesse ( et de la qualité du + bacille ), l' attention du FBI s' est rapidement orientée vers un + scientifique américain, le Dr Steven J. Hatfill, employé à Fort Derthick ( + Maryland ) de 1997 à 1999, et également vers les activités d' un autre site, + à Dugway Proving Ground ( Utah ) . + Depuis que les premiers soupçons ont été formulés au + cours de l' année dernière, rien ne semble plus avoir évolué . +

+

+ Les Etats-Unis souhaiteraient rallier les Européens à + cette conception extensive des tâches de l' Alliance, mais ceux -ci se + montrent réticents non seulement parce que ils ne partagent pas les vues de + Washington sur le choix des moyens pour lutter contre le terrorisme, mais + encore en raison de leurs déficiences dans le domaine de la projection des + forces et du combat de grande intensité . + Ce sont ces facteurs objectifs qui ont empêché les + Européens de participer à la première phase de l' opération " Liberté + immuable " en Afghanistan et, en l'absence de un effort de défense accru, + leur contribution à la lutte militaire contre le terrorisme ne pourra qu' + être limitée . +

+ + + + + Budgets militaires et industries de la défense + +

+ L' insuffisance de l' effort de défense des Européens est un + thème rebattu, et l' on ne cesse de souligner l' écart entre les dépenses + militaires des Etats-Unis et celles de leurs alliés du Vieux Continent . + Ainsi, les dépenses des Européens représentent environ 60 % + des dépenses américaines, mais le produit final de ces investissements est très + inférieur aux résultats obtenus outre-Atlantique . + Par ailleurs, le budget militaire américain croît d' une + manière exponentielle et représente plus de 3 % du PIB, alors que les budgets + européens sont en décroissance réelle de 22 % depuis 1990 . + A l'exception de le Royaume-Uni et de la France qui s' + efforcent de tenir le cap, les autres pays européens ont des taux inférieurs à 2 + % et les " lanternes rouges " sont l' Allemagne ( 1,4 % ) et l' Espagne ( 1,2 % + ) . + Ces dérives ne sont pas de bon augure pour l' avenir de la + PESD, et la plupart des observateurs estiment que la force de réaction rapide en + voie de constitution a peu de chances d' être opérationnelle en 2003 . + Pendant la conférence sur l' amélioration des capacités + militaires de l' UE, qui s' est tenue à Bruxelles le 19 novembre 2001, on a + relevé que, sur les 54 lacunes identifiées l' année précédente, dix seulement + avaient été comblées et il ne semble pas que des progrès significatifs aient été + accomplis sur cette voie depuis lors . +

+

+ La contraction des budgets de la défense interdit la + participation de l' UE à des actions communes de l' envergure de celle qui a été + menée en Afghanistan et compromet l' interopérabilité des forces américaines et + européennes ; on comprend donc les remontrances des dirigeants américains qui ne + souhaitent pas voir se creuser l' écart entre eux et leurs alliés et assister + passivement au dépérissement de l'une des " meilleures alliances de l' histoire + " . + En tout cas, l' Europe ne peut plus " jouer dans la cour des + Grands " si elle ne modifie pas radicalement sa politique de défense . + Les chiffres publiés dans des revues spécialisées, ou mis en + avant par des professionnels de l' armement, permettent de prendre la mesure du + défi américain, qui ne pourra être relevé que si les Européens définissent au + préalable leurs besoins spécifiques et prennent les mesures appropriées pour les + satisfaire sans vouloir imiter les Etats-Unis en tous points . + En 2000, les budgets cumulés de la France , de l' Allemagne + , de l' Espagne et de l' Italie ont représenté un montant de 67 milliards d' + euros contre 285 milliards d' euros aux Etats-Unis . + Ce constat n' est pas nouveau puisque les Etats-Unis, + pendant la dernière décennie, ont investi dans la défense 2000 milliards d' + euros de plus que l' Europe . + Ces écarts résultent de priorités différentes : en Europe, + les mesures sociales absorbent une partie importante des crédits publics et ne + laissent qu' une place marginale à la défense alors que les attentats du 11 + septembre 2001 ont incité le gouvernement américain à accroître son budget + militaire de 50 milliards de dollars, ce qui représente une augmentation de 15 % + par rapport à l' exercice en cours . +

+

+ L' écart est encore plus grand dans le secteur de la + recherche et du développement militaire où les Etats-Unis dépensent aujourd'hui + l' équivalent du budget national de la France . + Si l' on tient compte des programmes occultes ( black + programs ), les dépenses réelles pour la recherche militaire sont de 15 à 20 + fois supérieures aux montants européens cumulés . + Les Européens ne pourront combler cet écart que s' ils + dépensent davantage car la recherche dans l' aéronautique et dans les + communications requiert des moyens importants pour les études en amont, la + fabrication de prototypes et les essais en condition opérationnelle . + Ce n' est qu' à ce prix qu' ils pourront mettre en oeuvre un + système informatisé pour la gestion du champ de bataille comparable à celui dont + dispose l' état-major américain . + Contrairement à une idée reçue, on ne se réjouit pas à + Washington de la faiblesse des alliés européens et l' on souhaiterait qu' ils + puissent se doter des équipements nécessaires pour participer à des opérations + communes destinées à frapper l' ennemi à l'intérieur de ses frontières, là où il + est le plus vulnérable . + Certes cet objectif peut être atteint par le biais de une + coopération transatlantique, mais celle -ci se heurte à des limites en raison de + les précautions prises outre-Atlantique pour contenir les risques de + prolifération des technologies sensibles et des contraintes imposées par le + tuteur américain sur les exportations d' armements . + Seul un financement suffisant de la recherche en Europe + permettrait de contourner ces obstacles et de mettre en oeuvre une force + militaire capable de participer à des opérations de guerre . +

+

+ Deux économistes proches du président de la Commission + européenne ont abouti à des conclusions analogues après avoir fait observer que + les critiques formulées à l'encontre de l' unilatéralisme américain resteront + vaines aussi longtemps que l' Europe ne disposera pas d' une réelle capacité + militaire et d' une technologie de pointe . + Or l' Europe manque des deux, faute d' investissements . + Ils rappellent que les Etats-Unis à eux seuls dépensent plus + pour la défense que l' ensemble de leurs alliés européens et il est probable que + cette tendance ne fera que s' accentuer dans les années à venir . + Les dépenses militaires ne contribuent pas seulement à l' + équipement des forces armées en matériels performants : une fraction non + négligeable ( 10 % à 15 % ) est affectée au financement de la recherche et du + développement ( R & D ) dans les secteurs de pointe . + L' Europe a du retard dans ce domaine et sa retenue en + matière de défense ne fait que creuser l' écart avec les Etats-Unis, comme l' + atteste la répartition des brevets dans le monde : à la fin de les années 1990, + 56 % étaient accordés à des demandeurs américains contre 11 % aux Européens . + Par ailleurs, ils estiment que la stagnation des économies + européennes résulte directement du retard en matière de innovation et + indirectement du faible taux d' investissement dans la R & D militaire + . +

+

+ A cet égard, les incertitudes quant à l' avenir de l' avion + de transport militaire européen sont révélatrices des problèmes auxquels sont + confrontées les industries d' armement européennes . + Face à la concurrence d' un appareil proposé par les firmes + Boeing et Lockheed Martin, les pays de l' UE sont divisés : certains, comme l' + Italie, sont tentés par l' option américaine alors que d'autres, dont la France + et l' Allemagne, penchent pour l' avion construit par Airbus . + L' enjeu est de taille et il est essentiel que les Européens + fassent l' effort nécessaire pour financer ce projet et s' assurer qu' une part + importante du budget soit affectée à la R & D afin de consolider la base + technologique d' une industrie qui s' est signalée dans le passé par des " + réussites de pointe européennes " . + C' est pour faciliter la réalisation de cet investissement + que les ministres de la Défense des Quinze ont suggéré que les augmentations des + dépenses militaires soient exclues des contraintes imposées par le pacte de + stabilité et de croissance de l' euro . + Il n' en reste pas moins que l' accroissement de l' effort + de défense impliquerait une diminution des autres postes budgétaires et sans + doute une mise en question de l' Etat-providence, ce à quoi la plupart des Etats + européens ne consentiront pas de gaîté de coeur . +

+

+ Toutefois, des progrès ont été enregistrés sur la voie de l' + Europe de l' armement et les premières réalisations ont été le fait des + industriels du secteur de la défense, soucieux de mettre en place des groupes d' + une taille suffisante pour affronter la concurrence mondiale . + A cet égard, la création de deux groupes européens dans le + domaine de l' industrie aérospatiale - BAE Systems et EADS - est une novation, + et il convient de souligner la singularité des industries d' armement où les + intérêts nationaux demeurent très puissants et où se combinent la concurrence et + le partenariat . + Ainsi, les coopérations européennes, voire une certaine + forme d' intégration avec le projet d' avion de transport militaire A 400 M , se + sont inscrites dans le cadre de une politique d' intégration transatlantique + croissante . + Cette tendance se renforcera sans doute à la faveur de l' + augmentation du budget de la défense des Etats-Unis car le marché américain, qui + représente 55 % du marché aérospatial mondial, est incontournable pour les + groupes européens . +

+

+ La création, le 17 janvier 2002 , de l' Organisation + conjointe pour la coopération en matière de armement ( OCCAR ) peut être + considérée comme l' amorce d' un processus tendant à créer un marché européen de + l' armement, à rationaliser la pratique de la coopération et à réduire les coûts + des programmes . + Les quatre membres fondateurs - Allemagne , France , Italie + et Royaume-Uni - représentent à eux seuls 90 % de la production européenne d' + armements et l' OCCAR gère déjà sept programmes d' un montant de 800 millions d' + euros, auquel pourrait s' ajouter la commande de l' avion de transport militaire + Airbus représentant quelque 18 milliards d' euros . + Par ailleurs, la France a proposé d' inscrire des projets de + R & T dans le cadre de une stratégie européenne cohérente dans le + domaine de les avions de combat futurs . + Cette initiative faisait suite à l' adoption, en juillet + 2000, par six pays européens - Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni + et Suède -, d' un accord-cadre en vue de favoriser les progrès de l' Europe de + l' armement . + Elle a abouti à la signature, le 19 novembre 2001, d' une + déclaration qui autorise le lancement d' une étude conjointe visant à déterminer + les capacités militaires requises à l' horizon 2020 et à identifier les systèmes + et les technologies correspondant à ces besoins . + Elle invite également à un regroupement des forces + financières et industrielles concernées par ces projets . + Ce programme de R & T ambitieux , baptisé European + Technology Acquisition Program ( ETAP ) , a été entériné par les autorités + compétentes des six Etats participants . +

+

+ Enfin, des suggestions ont été faites pour remédier aux + déficits technologiques de l' UE, l' objectif étant le maintien d' une base + technologique sur l' ensemble des domaines-clefs de la défense ; il ne s' + agirait pas de pratiquer le mimétisme avec les Etats-Unis mais de déterminer des + secteurs prioritaires en fonction de les besoins requis par des missions + spécifiques . + La France s' est engagée dans cette voie et sa démarche + prospective pourrait servir de modèle à l' Europe, à condition que l' on + parvienne à s' entendre sur une politique commune en matière de R & T et + qu' on soit disposé à y affecter des ressources minimales . + Ce point de vue est partagé par certains experts allemands + qui sont, eux aussi, convaincus que l' Europe est capable de relever le défi + technologique par une harmonisation des politiques européennes d' acquisition + des armements dans le cadre de l' initiative des capacités de défense adoptée + par le Conseil atlantique de Washington en avril 1999 . + L' adoption à Prague, en novembre 2002 , d' un programme de + développement de les capacités militaires ( Prague Capabilities Commitment ) et + la création d' une force de réaction de l' OTAN ( NATO Response Force ) , + susceptible de mener dès le 1er octobre 2 pourraient accélérer le processus de + modernisation des forces de réaction européennes et améliorer leur + interopérabilité avec les forces américaines . + En tout cas, c' est en empruntant cette voie que le nouveau + commandant des forces alliées en Europe, le général James Jones, espère rétablir + le crédit de l' Alliance et créer les conditions d' un rapprochement entre la + France et les Etats-Unis . +

+ + + + La politique européenne de sécurité et de défense à l' + épreuve + +

+ Avant même que n' éclate la crise de l' Irak et que les + Européens ne se divisent sur la manière dont les Etats-Unis envisageaient de la + régler, des doutes avaient surgi sur leur capacité de mettre en oeuvre une + politique de sécurité et de défense cohérente . + Certes, les chefs d' Etat et de gouvernement de les Quinze + avaient affirmé, à l'issue de le Conseil européen de Laeken ( 15 décembre 2001 + ), que " l' UE est désormais capable de conduire des opérations de gestion de + crise " et que le développement de ses capacités lui " permettra d' assumer + progressivement des opérations de plus en plus complexes " . Mais, dans le + rapport de la présidence, la formulation était plus prudente . + On y laissait entendre que " l' Union devra être capable de + conduire, d' ici 2003, l' ensemble des tâches de Petersberg " tout en + reconnaissant que des efforts supplémentaires devront être faits pour " conduire + de façon optimale les opérations les plus complexes " . + au plan des capacités civiles, la situation était plus + satisfaisante dans la mesure où les Etats avaient confirmé leurs engagements de + fournir jusqu' à 5 000 policiers pour la mise en oeuvre du plan d' action de + police adopté à Göteborg en juin 2001 . + En tout cas, au début de l' année 2002, le ton n' était pas + à l' optimisme et le général finlandais Gustav Hägglund, président du CMUE, a + émis des doutes sur l' opérationnalité de la PESD lors de une déposition devant + la commission des Affaires étrangères et de la Défense du Parlement européen . + Selon lui, l' UE disposait à cette date de 90 % des + capacités correspondant à l' objectif global ( headline goal ) ; mais il lui + serait difficile de mener des opérations de type militaire dans le cadre de les + missions de Petersberg . + En dépit des progrès accomplis, dix ans s' écouleraient + avant que certaines lacunes soient comblées, notamment dans le transport des + troupes puisque l' Airbus A400 M ne sera disponible qu' entre 2008 et 2011, dans + la meilleure des hypothèses . + Il est également convenu que des déficits importants se + situaient au plan du renseignement et qu' on ne pouvait envoyer des soldats dans + un environnement hostile si l' on ne disposait pas d' informations fiables . + Enfin, il a abondé dans le sens de la vice-présidente du + Parlement, Catherine Lalumière, qui avait déploré une certaine confusion dans la + répartition des tâches entre le CMUE, le COPS et le secrétaire général et mis en + cause le " flottement " de la chaîne de commandement . +

+

+ Ce jugement sévère a été corroboré par les ministres de la + Défense des Quinze lors de une réunion informelle qui s' est tenue à Saragosse, + les 22 et 23 mars 2002 . + Au terme d' un examen sans complaisance de la situation + existante, ils ont constaté que le plan d' action européen pour le renforcement + des capacités militaires ( ECAP ) n' avait pas été appliqué avec rigueur et que + les lacunes identifiées l' année précédente restaient béantes . + A moins de une augmentation des budgets militaires, l' + objectif global ne serait pas atteint à la date convenue et la PESD ne serait + pleinement opérationnelle qu' en 2012 . + Certes, un accord est intervenu à Saragosse sur le + financement du futur Airbus militaire, mais toutes les incertitudes relatives à + ce projet ne sont pas levées et un rapport interne du Conseil constate qu' on ne + progresse guère sur la voie d' une véritable politique de l' armement, qui + relève largement du domaine de la rhétorique ou de l' utopie . + Dans ce contexte, la proposition du ministre espagnol + Federico Trillo d' étendre la compétence de la PESD à la lutte contre le + terrorisme pratiqué avec des armes de destruction massive ne pouvait avoir qu' + une valeur symbolique . + Au demeurant, les ministres se sont bornés à renvoyer la + question à un groupe d' études et à recommander une coopération plus étroite + entre les services de renseignements et d' observation aérienne . + Quant à le secrétaire général de l' OTAN et au Haut + Représentant de l' UE pour la PESC, ils ont participé à cette réunion et + renouvelé leurs admonestations sur l' insuffisance des crédits militaires par + rapport à les ambitions affichées par l' UE . +

+

+ C' est pour faire sortir le débat de l' impasse et démontrer + la capacité de l' UE d' agir dans des cas concrets que Javier Solana a proposé + de lui confier la gestion de la force de police internationale ( International + Police Task Force ou IPTF ), déployée en Bosnie sous l'égide de les Nations + unies, et dont le mandat expire à la fin de l' année 2002 . + Parmi les missions de l' UE liées à la gestion de les crises + figure notamment la formation et l' appui des forces chargées du maintien de l' + ordre dans les zones en cours de pacification et le Haut Représentant pour la + PESC a jugé que les circonstances étaient propices pour mettre à l' épreuve la + PESD qui, jusqu'alors, se bornait à créer des institutions et se complaisait + dans des débats théoriques ou des exercices d' état-major . + Désormais, on enverrait sur le terrain près de 500 policiers + pour consolider les acquis de Dayton et accompagner les réformes de la police et + de la justice en Bosnie . + L' entreprise n' était pas sans risques car des tensions, + voire des affrontements, pouvaient surgir à l'occasion de les élections d' + octobre 2002, de la dégradation de la situation économique et de la lutte contre + la criminalité organisée . + Après l' examen du dossier par les ministres des Affaires + étrangères, cette mission a obtenu en mars 2002 l' aval du " Conseil pour l' + imposition de la paix " ( Peace Implementation Council ou PIC ) en Bosnie et du + Conseil de sécurité des Nations unies . + Il s' agira essentiellement d' une mission de conseil, de + surveillance et d' inspection des cadres supérieurs et moyens des forces de + police locales ; les fonctions exécutives exercées partiellement par l' + International Police Task Force ( IPTF ) n' incomberont pas à l' UE, et pas + davantage la création d' unités armées pour le maintien de l' ordre qui relèvera + toujours de la Stabilization Force in Bosnia and Herzegovina ( SFOR ) . + On évalue à près de 14 millions d' euros le coût de la mise + en place de cette mission de police et, à partir de le 1er janvier 2003, ses + dépenses de fonctionnement s' élèveront annuellement à 38 millions d' euros . + Le 15 janvier 2003, la mission de police européenne est + entrée en fonction pour une durée de trois ans ; elle est placée sous l' + autorité du Haut Représentant de l' ONU pour la Bosnie-Herzégovine, Paddy + Ashdown, et sous la direction opérationnelle du commissaire de police danois, M. + Frederiksen . + L' UE démontrait ainsi pour la première fois qu' elle était + prête à s' engager activement sur le terrain et à associer à sa démarche non + seulement des pays candidats mais encore des Etats extérieurs comme la Russie, + le Canada et la Suisse . +

+

+ Javier Solana avait également envisagé que l' UE prenne en + charge l' opération conduite par l' OTAN en Macédoine et baptisée " Renard roux + " ( Amber Fox ) . + Il s' agissait d' une mission temporaire qui avait été + décidée en septembre 2001 à la suite de le désarmement des milices albanaises ( + Essential Harvest ) et qui avait pour objet de garantir la sécurité des + observateurs de l' UE et de l' OSCE chargés de superviser la paix d' Ohrid et de + veiller au retour de l' ordre public dans les localités à majorité albanophone . + Le mandat de cette mission qui mobilisait 700 hommes, pour + la plupart européens - les principaux contingents étaient fournis par l' Italie, + la France et l' Allemagne -, avait été reconduit à plusieurs reprises à la + demande des autorités de Skopje . + Le Conseil européen de Barcelone ( 15-16 mars 2002 ) avait + approuvé la relève de l' OTAN par l' UE mais, comme l' opération Amber Fox s' + articulait aux activités de la Kosovo Force ( KFOR ), il fut entendu qu' elle + serait conduite en liaison étroite avec l' Alliance et sous le commandement de + l' adjoint du SACEUR, qui était alternativement un général allemand ou + britannique . + L' opération de maintien de la paix en Macédoine, rebaptisée + " Concordia " , a été prise en charge par l' UE le 31 mars 2003 ; elle est de + dimension modeste puisqu' elle ne mobilise que 345 hommes, placés sous le + commandement suprême de l' adjoint au SACEUR et sous le commandement opératif d' + un général français ; enfin, la continuité l' emporte sur le changement puisque + l' OTAN et l' UE agissent en partenaires et que leur coopération étroite est + considérée comme la condition du succès d' une politique de stabilisation dans + les Balkans . + Le même modèle pourrait s' appliquer à la relève de la SFOR + et la France et le Royaume-Uni ont d'ores et déjà fait des propositions à cet + effet . + Si cette initiative se concrétisait, elle constituerait la + première manifestation militairement significative de la PESD puisqu' il ne s' + agirait plus seulement de déployer quelques centaines d' hommes mais de prendre + en charge une force de 12 000 hommes, et le succès de cette mission " + renforcerait la crédibilité de l' Union dans la région et au-delà " . +

+

+ La mutation du système international provoquée par l' + effondrement de l' ordre bipolaire a fait prendre conscience aux Européens de la + nécessité de s' impliquer davantage dans l' organisation de leur sécurité . + Mais elle a également mis en évidence la difficulté qu' ils + éprouvent à s' affirmer comme une puissance politique et militaire sur la scène + mondiale . + Les obstacles qui empêchent la mise en oeuvre d' une + authentique PESD n' ont pas été surmontés et, de l' aveu même des porte-parole + autorisés de l' UE, le bilan de ce qui avait été accompli au début de l' année + 2002 a été jugé décevant . + On a privilégié une approche institutionnelle pour masquer + l' absence d' une volonté politique ferme et les ressources financières + affectées à la réalisation du headline goal restent manifestement insuffisantes + . + Les attentats du 11 septembre 2001 auraient pu provoquer un + sursaut mais les ministres de la Défense n' en ont pas tiré les conséquences + lors de la conférence sur l' amélioration des capacités militaires qui s' est + tenue à Bruxelles deux mois plus tard . + Cette négligence est d' autant plus fâcheuse que le Conseil + européen de Laeken a pris acte de la dimension mondiale du terrorisme et assigné + à l' UE le rôle d' une " puissance qui part résolument en guerre contre toute + violence, toute terreur, tout fanatisme, mais qui ne ferme pas les yeux sur les + injustices criantes qui existent dans le monde et ( ... ) veut ancrer la + mondialisation dans la solidarité et le développement durable " . + Certes, l' Europe a d'ores et déjà apporté sa contribution + spécifique à la lutte contre le terrorisme grâce à la variété des instruments + dont elle dispose au plan de l' infiltration des réseaux et du tarissement de + leurs sources de financement . + Toutefois, elle ne pourra soutenir l' ambition qu' elle + affiche dans ce domaine que si elle est prête à en payer le prix et à se doter + des capacités civiles et militaires lui permettant de s' affirmer comme un + acteur stratégique à part entière . +

+

+ A cet égard, la crise provoquée par la guerre contre l' Irak + pourrait avoir des effets bénéfiques et servir d' aiguillon au développement de + la PESD . Ainsi, le processus de la coopération entre Européens en matière de + défense n' a pas été interrompu et le dialogue s' est poursuivi entre le + Royaume-Uni et la France en dépit de leurs divergences sur l' interprétation de + la résolution 1441 du Conseil de sécurité et sur le bien-fondé d' une action + armée pour renverser le régime de Saddam Hussein . + Le 4 février 2003 s' est tenu au Touquet le 25e sommet + franco-britannique et, à l'issue de cette rencontre, les deux parties ont + annoncé qu' elles prendraient des mesures pour accroître l' interopérabilité de + leurs groupes aéronavals et favoriser la création d' une Agence + intergouvernementale de développement et d' acquisition des " capacités + nécessaires pour les missions actuelles et futures de la PESD " . + Les autres membres de l' UE étaient invités à se joindre à + eux pour améliorer les capacités de réaction rapide et promouvoir le " principe + de solidarité et d' assistance mutuelle face à les risques de toute nature et + notamment du terrorisme " . + Ultérieurement, les dirigeants français et anglais ont + multiplié les déclarations conciliantes et souligné les convergences de leurs + politiques en ce qui concerne le rôle des Nations unies dans l' administration + de l' Irak, la relance des négociations en vue de un règlement de paix + israélo-palestinien et la construction d' une Europe de la défense . + De part et d'autre, on souhaitait surmonter les difficultés + actuelles et retrouver la voie de l' unité européenne et de la réaffirmation de + la solidarité atlantique . +

+

+ Depuis la victoire des forces de la coalition en Irak, l' UE + tente de définir une position commune sur le rôle qui incomberait aux + organisations internationales dans l' administration et la reconstruction du + pays, mais la déclaration adoptée au sommet d' Athènes ( 16-17 avril 2003 ) se + borne à énoncer des principes et il s' agit de la compléter par un document plus + substantiel . + La présidence et la Commission ont fait des propositions à + cet effet aux ministres des Affaires étrangères lors de leur réunion informelle + à Rhodes et Castellorizo ( 2-3 mai 2003 ), et il appartiendra au Conseil + européen de Salonique ( 25 juin ) de se prononcer en la matière . + Par ailleurs, le Haut Représentant pour la PESC , Javier + Solana , a été chargé de rédiger un document sur la " doctrine stratégique " de + l' Union, qui serait fondé sur une analyse compréhensive des menaces et + prévoirait des actions communes avec les Etats-Unis pour lutter contre la faim, + la pauvreté et le sous-développement, mais aussi pour conjurer les risques liés + à la dissémination des armes de destruction massive . + Enfin, les quatre Etats hostiles à l' intervention armée + contre l' Irak - l' Allemagne , la Belgique , la France et le Luxembourg - ont + présenté les conclusions de la conférence de Bruxelles du 29 avril, qui avait + pour objet la relance de la défense européenne . + Ils ont souligné le caractère ouvert de leur démarche et + rappelé qu' elle visait la création d' un " pilier européen au sein de l' OTAN " + . + La plupart des mesures préconisées tendaient à favoriser la + " coopération renforcée entre les Etats qui sont prêts à aller plus rapidement + et plus loin en direction de une Union européenne de sécurité et de défense " . + Sept initiatives concrètes seraient mises en oeuvre pour + renforcer " l' efficacité des capacités militaires et éviter les duplications + inutiles par le rapprochement des outils de défense nationaux " . + L' objectif poursuivi était de garantir l' interopérabilité + des forces qui pouvaient être engagées aussi bien pour des opérations + européennes et des opérations de l' OTAN que pour des opérations conduites par + l' UE pour le compte de l' ONU . Aux yeux des quatre, " le partenariat + atlantique demeurait une priorité stratégique fondamentale pour l' Europe " et + les divergences de vues apparues pendant la guerre contre l' Irak ne devraient + pas affecter durablement la qualité des relations transatlantiques . + Il reste à se demander si les Etats-Unis partagent ces vues + et consentiront à une répartition des tâches entre partenaires égaux au sein de + une Alliance rénovée et capable de relever collectivement les défis du XXIe + siècle . +

+ + + + TITRE : Perceptions de la mondialisation en France et aux États-Unis + +

AUTEUR : Eddy FOUGIER

+ +

+ L' accélération du processus de mondialisation depuis la fin de + la guerre froide , liée en particulier à l' ouverture économique et à la + libéralisation de les échanges dans la plupart des régions de le globe ainsi que à + la diffusion de les nouvelles techn est devenue l'un des principaux enjeux du débat + démocratique dans un grand nombre de pays . + Ce débat est influencé par l' émergence de mouvements + contestataires qui dénoncent ce processus avec vigueur, en particulier lors de + réunions d' institutions internationales ou régionales, voire de rencontres plus + informelles comme le Forum économique mondial de Davos, censées symboliser la + mondialisation . +

+

+ Cependant, ce débat entre " pro " et " anti " apparaît souvent + manichéen et simplificateur, et surtout frustrant . + En effet, les " anti " affirment être les représentants d' une + opinion de plus en plus préoccupée par ce qu' ils considèrent être les effets + négatifs de la mondialisation . + Les " pro " , plus ou moins enthousiastes , tendent à nier la + légitimité et la représentativité de ces groupes à parler au nom de cette opinion en + expliquant notamment que la représentation légitime est d'abord politique . + C' est notamment la position du premier ministre Lionel Jospin . + Chaque camp tend donc à s' exprimer au nom de une hypothétique + opinion publique sur le thème de la mondialisation . + Qu' en est -il au juste ? +

+

+ L' objet de cet article n' est pas de trancher le débat sur l' + existence ou non d' une opinion publique, ni de proposer une représentation exacte + de ce que les Américains et les Français pensent de la mondialisation . + Il vise plutôt à évaluer les perceptions de la mondialisation + aux États-Unis et en France en s' appuyant principalement sur une interprétation des + grandes tendances révélées par les sondages d' opinion effectués dans ces pays sur + le thème de la mondialisation ou certains de ses aspects . + Les données pour les États-Unis sont répertoriées dans deux + études menées par des chercheurs de l' Institute for International Economics ( IIE + ), Kenneth F. Scheve et Matthew J. Slaughter, et par un centre de recherche + spécialisé dans les études d' opinion, le +

+

+ Program on International Policy Attitudes ( PIPA ) . + Il n' existe pas d' étude similaire pour la France . + Les résultats présentés ici s' appuient donc sur l' + interprétation de nombreux sondages sur la mondialisation réalisés dans ce pays + . +

+

+ Or, l' analyse des nombreuses enquêtes d' opinion menées par les + instituts de sondage à les États-Unis et en France sur le thème de la mondialisation + permet d' aboutir à trois conclusions : d'abord, ce processus fait l' objet de + véritables préoccupations ; on observe également un clivage de plus en plus net + entre les élites et l' opinion, en particulier sur ce sujet ; enfin, une " + dualisation " des perceptions apparaît au sein de les sociétés sur le thème plus + général de l' ouverture avec une catégorie relativement importante en nombre qui se + sent de plus en plus exclue éc +

+ + + Une convergence des inquiétudes de part et d'autre de l' + Atlantique + +

+ En apparence, les États-Unis et la France semblent + représenter les pôles opposés de la perception du processus actuel de + mondialisation au sein de les pays industrialisés . + La France est souvent décrite comme le pays de la + contestation de la mondialisation, le pays de José Bové, d' ATTAC ( l' + Association pour une taxation des transactions financières pour l' aide aux + citoyens ) et de l' exception culturelle, et celui dont le gouvernement est le + seul à avoir envoyé des ministres au Forum social mondial alternatif de Porto + Alegre, en janvier 2001 . + Les États-Unis apparaissent, au contraire, comme l' emblème + de la mondialisation, le pays de McDonald's, de Coca-Cola, d' Hollywood, de + Microsoft, de Wall Street, des fonds de pension, du capitalisme débridé et des + inégalités criantes . + Pourtant, la réalité est beaucoup plus complexe : les + Français ne sont pas des " globalophobes " et les Américains ne sont pas des + partisans enthousiastes de la mondialisation . +

+

+ D' un certain point de vue, cette vision des États-Unis et + de la France face à la mondialisation contient une part de vérité . + Tout d'abord, il faut noter que ce phénomène est vu de + manière différente dans les deux pays . + aux États-Unis, la mondialisation est plutôt appréhendée + sous l' angle de la libéralisation des échanges, les études menées par les + instituts de sondage tendant à se focaliser sur ce thème . + En France, la mondialisation est davantage perçue dans sa + dimension financière - la libéralisation des mouvements de capitaux, le rôle des + fonds de pension et d' investissement dans le financement des entreprises, la + corporate governance et le rôle des actionnaires dans le fonctionnement de + celles -ci - et dans ses effets sur l' identité nationale et culturelle . + Les questions relatives à la mondialisation dans les + sondages français tendent donc plutôt à traiter de ces enjeux . +

+

+ En outre, les perceptions de part et d'autre de l' + Atlantique divergent sur un certain nombre de thèmes étroitement associés à la + mondialisation, sur la base de différences de culture politique et économique + assez nettes . + Ce qui est considéré comme allant de soi par les uns - la + fonction de les marchés financiers et de les actionnaires pour les Américains , + le rôle de l' État , les exceptions culturelle et agricole pour les Français - + est perçu comme une incongruité par les autres . + La différence la plus notable entre les deux pays , visible + aussi dans les résultats de les sondages , concerne le rôle respectif de l' État + et des entreprises . + Les Américains tendent, en effet, à rejeter ce qu' ils + appellent le big government, à savoir un État fédéral intervenant fortement sur + le plan économique et social, tandis que l' influence des entreprises ( big + business ) ne semble pas être le support d' une inquiétude particulière . + En France, au contraire, ce sont les entreprises et les + marchés financiers qui font l' objet d' une suspicion, tandis que l' État est vu + comme un élément protecteur et régulateur . +

+

+ Cependant, au-delà de ces perceptions différenciées entre + les deux pays, les enquêtes menées aux États-Unis et en France tendent à montrer + une vision concordante sur trois types de réactions à la mondialisation : l' + évaluation du phénomène, ses conséquences économiques, et ses conséquences + sociales et culturelles . + L' opinion révélée par les sondages apparaît extrêmement + partagée sur l' évaluation générale de la mondialisation ou de certaines de ses + dimensions . + Elle est plutôt positive en ce qui concerne les conséquences + économiques globales du processus . + En revanche, elle est plutôt négative à propos de ses effets + sociaux . +

+

+ Les opinions telles qu' elles se dessinent dans les sondages + de part et d'autre de l' Atlantique apparaissent relativement divisées quant à + l' évaluation de la mondialisation au sens général du terme . + Ainsi, en ce qui concerne l' Alena, symbole de ce processus + aux États-Unis, entre 40 % et 45 % des personnes interrogées ces dernières + années dans divers sondages pensent qu' il s' agit d' une bonne chose pour le + pays, tandis que 30 % à 35 % soutiennent le contraire . + En France, différentes enquêtes tendent également à montrer + un point de vue très partagé sur le sentiment qu' inspire le terme même de + mondialisation, indépendamment de ses conséquences économiques ou sociales : par + exemple, un sondage Ipsos de mai 2000 indique que 48 % des personnes interrogées + estiment qu' il s' agit de quelque chose de positif, contre 47 % qui ont une + opinion inverse . +

+

+ Aux États-Unis comme en France, les personnes sondées + tendent tout de même à considérer la mondialisation comme un phénomène positif + pour l' économie dans son ensemble . + Outre-Atlantique, celle -ci globalement perçue comme ayant + des effets positifs pour le pays, les entreprises et les catégories aisées de la + population . + Une majorité d' Américains interrogés reconnaît les + bénéfices d' une libéralisation des échanges, notamment en termes de prix, de + concurrence ou de croissance économique, et souhaite que le gouvernement des + États-Unis favorise la promotion de la mondialisation ou des échanges + internationaux de manière active ou, au moins, n' en entrave pas le cours actuel + . + Ils s' opposent donc majoritairement à toute forme de + protectionnisme . + Cette perception favorable du libre-échange semble être + constante aux États-Unis . + Les chiffres de 1994, en plein débat sur l' Alena et sur le + GATT , donnent des résultats identiques . + Un sondage réalisé par Gallup en 1953 montrait déjà qu' à + l'époque, 54 % des Américains interrogés soutenaient une politique de + libre-échange . +

+

+ En France, la mondialisation est perçue majoritairement + comme un facteur positif pour le pays, favorisant la croissance de l' économie + française et la compétitivité des entreprises . + Par exemple, un sondage réalisé en 1998 montrait que 58 % + des personnes interrogées considéraient la mondialisation comme un élément + positif pour le pays et +

+

+ 59 % pour la compétitivité des entreprises . + En septembre 1999, c' est-à-dire en pleine " affaire + Michelin ", 57 % des personnes interrogées pensaient tout de même que la + mondialisation favorisait la croissance de l' économie française . + Les sondages montrent cependant que Américains et Français + sont une majorité à avoir une vision négative des conséquences sociales de la + mondialisation, tant sur l' évolution de l' emploi, des salaires ou des + inégalités de revenus . + Les personnes interrogées tendent également à considérer que + ses effets négatifs dépassent ses effets positifs, notamment pour les salariés + . +

+

+ Les Américains sondés soulignent majoritairement les + conséquences négatives de la mondialisation et de la libéralisation des échanges + sur l' évolution de l' emploi, des salaires, des inégalités, et donc sur la + situation des salariés en général . + Pour un grand nombre d' entre eux, la mondialisation n' a + pas vraiment d' effets positifs pour eux -mêmes et pour les salariés en général + . + Ainsi, 52 % des personnes interrogées affirment que l' + économie globale sera préjudiciable pour l' Américain moyen, tandis que 43 % + pensent qu' elle lui sera bénéfique . + Les résultats sont du même ordre en ce qui concerne leur + perception des conséquences de la croissance des échanges internationaux . + Si 61 % d' entre eux affirment que celle -ci est positive + pour les entreprises américaines , ils sont seulement 31 % à prétendre que c' + est le cas pour eux -mêmes et 25 % pour les salariés . + De même, 56 % des personnes interrogées pensent que cette + croissance a accru les inégalités entre riches et pauvres aux États-Unis . + Les Américains interrogés tendent, en outre, à exprimer une + méfiance particulière envers les accords commerciaux signés par les États-Unis + avec des pays à bas salaires, en particulier l' Alena avec le Mexique . + Au total, une courte majorité des Américains interrogés par + les instituts de sondage pense que l' évolution des échanges n' a pas de + bénéfices nets notables, et que les avantages en termes de prix ou de croissance + ne compensent pas les pertes d' emploi . + Globalement, ceux -ci préfèrent donc majoritairement s' + opposer à toute libéralisation supplémentaire des échanges, des investissements + et de l' immigration . +

+

+ En France, un sondage réalisé en 1999 montrait que la + mondialisation économique et financière y était perçue comme une source d' + aggravation des inégalités sociales ( 65 % ) et une menace pour l' identité + française ( 56 % ) . + Dans un sondage plus ancien, 72 % des personnes interrogées + s' estimaient être personnellement méfiantes face à ce processus en raison de + ses conséquences sur la situation des salariés ou sur le système de protection + sociale . + Pour les Français sondés, la mondialisation a également des + conséquences inégales sur les catégories sociales . + De leur point de vue, elle semble favoriser les chefs d' + entreprise ( 63 % ), les cadres supérieurs ( 66 % ) et surtout les actionnaires + ( 69 % ), démontrant ainsi la forte dimension financière associée à la + mondialisation en France, et constituer une menace pour les salariés ( 60 % ), + les ouvriers et les employés ( 64 % ) ainsi que les agriculteurs ( 79 % ) + . +

+ + + + Un décalage croissant des perceptions entre opinion et + élites + +

+ La méfiance des individus à l'égard de les gouvernants , de + les experts ou plus largement de les élites dirigeantes est un phénomène + largement connu et mesurable, tant dans les réponses données dans les sondages + que lors de consultations électorales à travers un vote protestataire ou l' + abstention . + Or, le thème de la mondialisation semble aggraver celle -ci + en suscitant et, surtout, en approfondissant au sein de les sociétés des + sentiments d' insécurité, d' incompréhension, de dépossession et d' impuissance + . + En effet, les quelques enquêtes mettant en parallèle le + point de vue des élites ou des experts et celui du public montrent qu' il existe + un net décalage entre leurs perceptions, leurs préoccupations et leurs priorités + à propos de la mondialisation . + L' élite, représentée par exemple par des leaders d' opinion + , semble en avoir une vision très positive, bien meilleure que l' ensemble de l' + opinion . +

+

+ Ainsi, dans le rapport relatif à l' opinion publique + américaine sur la politique étrangère, publié tous les quatre ans par le Chicago + Council on Foreign Relations, une distinction est réalisée entre le public et + des élites dirigeantes, qui sont des personnes occupant des positions + importantes et ayant une connaissance des affaires internationales . + Or, en ce qui concerne la mondialisation, le rapport de 1999 + indique que 87 % des élites dirigeantes considèrent ce phénomène comme une bonne + chose pour les États-Unis, contre 54 % pour l' opinion ; 12 % seulement des + premiers pensent qu' il s' agit d' une mauvaise chose, contre 20 % pour les + seconds . +

+

+ Le décalage réside bien entendu dans le fait qu' une grande + partie du public se sent directement affectée ou menacée par certains des effets + attribués à la mondialisation, alors que les experts tendent plutôt à en nier l' + existence . + La divergence d' opinion la plus notable de ce point de vue + concerne naturellement les conséquences sur l' emploi . + Un sondage de 1996 montrait ainsi des visions totalement + opposées sur ce thème entre économistes et opinion outre-Atlantique . + Celui -ci portait sur le sujet très sensible de la + perception des conséquences des accords commerciaux entre les États-Unis et les + autres pays en matière de création ou de destruction d' emplois . + 54 % des personnes interrogées affirmaient que ces accords + avaient détruit des emplois, les économistes interrogés étant seulement 5 % à + suivre cette analyse ; 17 % des premières pensaient qu' ils avaient favorisé une + création d' emplois, contre 50 % des seconds ; enfin 27 % des premières, contre + 42 % des seconds, soutenaient que ces accords n' avaient pas réellement de + conséquences en matière de emploi . +

+

+ Enfin, sur la base de ces préoccupations différentes, les + priorités des élites et du reste de la population ne semblent pas être + réellement convergentes . + Dans l' enquête menée par le Chicago Council on Foreign + Relations, la protection de l' emploi des salariés américains figure, aux côtés + de la lutte contre la prolifération des armes nucléaires, le trafic de drogue et + le terrorisme international, parmi les quatre objectifs fondamentaux donnés par + le public à la politique étrangère américaine . + 80 % de les Américains " moyens " interrogés estiment qu' il + s' agit là d' un objectif très important pour la politique américaine . + Ils le classent même au troisième rang des priorités . + Quant aux leaders interrogés, ils ne sont que 45 % à + partager ce point de vue et le classent au neuvième rang des priorités . + Ce clivage est peut-être l' élément le plus inquiétant pour + l' avenir des sociétés du monde indus-trialisé . + Les réactions aux annonces de suppressions d' emploi par des + entreprises bénéficiaires et l' incompréhension dont celles -ci font l' objet + est l' exemple même de cette divergence actuelle de priorités entre salariés et + dirigeants d' entreprises ou investisseurs, voire entre citoyens et gouvernants + . +

+

+ Bien entendu, ces divergences de perceptions proviennent en + grande partie d' une différence d' expertise mais aussi d' accès à l' + information et de compréhension de celle -ci . + Ainsi, dans le sondage publié dans le rapport du Chicago + Council on Foreign Relations sur la perception de la mondialisation, le taux de + personnes qui ne se prononcent pas est de 11 % pour l' opinion et de 1 % pour + les leaders . + On peut donc supposer que ces derniers sont mieux informés, + même si la différence n' est pas vraiment nette . + Cela ne disqualifie pas pour autant le point de vue du grand + public . + En l'occurrence, l' enjeu n' est pas de savoir qui a tort ou + qui a raison, mais de comprendre les raisons pour lesquelles ce dernier + manifeste de telles réticences face à la mondialisation et d' essayer de prendre + en compte ses sentiments et ses craintes . +

+ + + Un sentiment d insécurité + +

+ L' insécurité économique est l'une des conséquences + supposées de la mondialisation qui apparaît de la manière la plus nette à la + lecture des sondages d' opinion, en particulier au sein de les catégories + défavorisées . + Cette insécurité est ressentie notamment en raison de + les menaces de pertes d' emploi dans des entreprises du secteur industriel + conférant un certain nombre d' avantages sociaux ( existence de syndicats, + assurances santé, etc . ), liées aux délocalisations d' unités de production + en direction de les pays du Sud, par exemple dans les maquiladoras au + Mexique pour les entreprises américaines, ou aux menaces de fermeture d' + usines, y compris par des entreprises bénéficiaires, et ceci souvent au + profit de emplois aux conditions plus précaires dans le secteur des services + . + Elle affecte tout particulièrement les salariés les + moins qualifiés et les plus âgés . + Ce thème a été largement débattu, notamment sur la base + de un article publié par Ethan Kapstein sur le sort des salariés dans l' + économie mondiale . +

+

+ Plus fondamentalement, on assiste à une sorte de rupture + d' un contrat social non écrit " qui caractérisait la démocratie + industrielle par lequel " de grandes institutions - les grandes entreprises, + les syndicats, l' État - offraient une sécurité ( aux individus ) ( ... ) en + échange de leur allégeance . + Les individus faisaient confiance à ces grandes + organisations pour assurer leur bien-être économique et personnel par la + régulation ( fine tuning ) de l' économie, l' accroissement du niveau de + vie, la protection de la santé et de la dignité des salariés, la + réglementation des entreprises dans l' intérêt du public " . + Aujourd'hui, notamment dans le sillage de la + mondialisation, ce n' est plus le cas, et ce sont en particulier les + travailleurs non qualifiés qui sont les plus touchés par cette rupture du " + contrat " de sécurité . +

+

+ Un sondage publié aux États-Unis semble être très + révélateur de ce sentiment d' insécurité . + Il montre qu' une majorité d' Américains considèrent que + la création d' emplois bien rémunérés liée à la libéralisation des échanges + ne compense pas les difficultés rencontrées par ceux qui ont perdu leur + emploi . + 56 % des personnes interrogées sont ainsi d' accord avec + la proposition suivante : " Même si les emplois créés par la libéralisation + des échanges ont des rémunérations élevées, cela ne compense pas malgré tout + les difficultés des personnes ayant perdu leur emploi . " En revanche, 40 % + sont d' accord avec la proposition selon laquelle " c' est mieux d' avoir + des emplois bien rémunérés, et ( que ) les personnes ayant perdu leur emploi + peuvent en trouver d'autres " . + Même si le nombre de personnes ayant choisi la seconde + proposition est relativement important ( et sans doute plus élevé que ce que + l' on pourrait imaginer en France, par exemple ), on pressent bien leur + inquiétude et leur crainte de ne pas retrouver un emploi aussi bien rémunéré + et bénéficiant d' avantages sociaux comme dans l' industrie . +

+ + + + des sentiments d incompréhension et de dépossession + + +

+ Les difficultés des instances représentatives + traditionnelles ou de les gouvernements à répondre à ce sentiment d' + insécurité , aggravé par le processus de mondialisation , semblent conduire + à des sentiments d' incompréhension et de dépossession qui apparaissent + particulièrement vifs au sein de les catégories défavorisées socialement et + culturellement . + Ces sentiments se fondent sur l' impression que les + principales préoccupations des individus ne sont pas réellement prises en + compte, y compris par les mouvements et les gouvernements progressistes, que + les grandes décisions se font plus ou moins sans leur avis et sans leur + aval, et que, désormais, l' État n' a plus réellement la capacité d' influer + sur l' évolution de la mondialisation, notamment face à le pouvoir croissant + des investisseurs institutionnels, en particulier les fonds de pension, et + des entreprises multinationales . + Une enquête Ipsos réalisée en 1999 montre, par exemple, + que le sentiment de dépossession est largement répandu en Europe : +

+

+ 59 % des Européens interrogés affirment avoir le + sentiment que les changements de la société se font sans eux . + Il est partagé par les personnes interrogées dans les + principaux pays européens, et c' est en France que ces chiffres sont les + plus élevés : 70 %, contre 27 %, qui soutiennent que les changements se font + avec eux . +

+

+ Le thème de la mondialisation semble constituer en la + matière un facteur aggravant . + Les sondages tendent ainsi à indiquer que les individus + interrogés souhaiteraient que leur gouvernement ou les institutions + internationales prennent davantage en compte leurs préoccupations sous la + forme de un respect des normes sociales ou environnementales ; mais, + parallèlement, ils tendent à ne pas leur faire confiance pour cela et à + penser qu' ils prennent plutôt en compte l' intérêt des grandes entreprises + . + C' est l'une des critiques les plus avancées par les + mouvements contestataires de la mondialisation . + C' est ce que montre également un sondage réalisé aux + États-Unis . + Les Américains sondés considèrent ainsi, à une grande + majorité, que le gouvernement fédéral ne prend pas assez en compte leurs + propres besoins : 73 % d' entre eux pensent que c' est le cas pour ce qui + les concerne, 72 % pour ce qui concerne les salariés et 68 % pour l' opinion + en général . + En même temps, 54 % affirment que le gouvernement prend + trop en compte l' intérêt des entreprises multinationales, et 65 % pensent + que l' intérêt des entreprises préside aux décisions de l' Organisation + mondiale du commerce ( OMC ), plutôt que celui du monde dans son ensemble + . +

+

+ En outre, les résultats relativement serrés de + consultations électorales ou de sondages d' opinion sur des thèmes liés à la + mondialisation et à l' ouverture de les frontières ( Maastricht , Alena ) ne + peuvent bien entendu que frustrer le nombre important de personnes qui se + sont opposées à ces textes et qui les voient tout de même appliqués, d' + autant plus que celles -ci se situent généralement dans des catégories + défavorisées de la population . +

+

+ Le retentissement de groupes contestataires comme Global + Trade Watch aux États-Unis ou ATTAC en France semble être en grande partie + lié à cette volonté de reprendre possession d' une démocratie qui serait " + niée " par l' influence prépondérante des marché + Le rejet croissant de les hommes politiques , de les + partis et de les institutions publiques dans la plupart des pays + indus-trialisés et , en particulier , la montée de l' abstention et de le + vote protestataire dans les catégories défavorisées constituent autant de + symptômes de ces sentiments . + On sait, par exemple, que dans les années 1990, + notamment lors de les élections présidentielles de 1995, les ouvriers + français ont plus largement voté en faveur de les candidats du Front + national que de ceux du Parti socialiste . +

+ + + + Un sentiment d impuissance + +

+ Ce sentiment de dépossession conduit enfin à un + sentiment d' impuissance, exprimé notamment par les catégories les plus + vulnérables de la société . + Il se manifeste, en particulier, par la vision selon + laquelle le processus actuel de mondialisation est largement irréversible et + que les individus et l' État sont dans l' obligation de s' y conformer . + Paradoxalement, ce sentiment semble être surtout partagé + par ceux qui s' y opposent . + Ainsi, aux États-Unis, parmi les personnes interrogées + et souhaitant que le processus de mondialisation soit arrêté ou inversé, 49 + % affirment que le gouvernement américain n' a pas les capacités du faire . + Ce sentiment assez généralisé semble être également le + corollaire d' une sorte de " discours de l' impuissance ", notamment face à + la montée du chômage ou de la criminalité, qui fut exprimé par les + responsables politiques et économiques, au moins depuis la crise pétro-lière + des années 1970 ; un discours qui mit en exergue les contraintes externes ( + du choc pétrolier à la compétition économique mondiale en passant par l' + évolution du dollar ou de la demande américaine ), l' absence de véritable + alternative aux politiques menées et, surtout, le manque de sens global + attrib +

+

+ Or, cette défiance envers les institutions publiques et + les entreprises ne tend plus à se traduire par un retrait dans la sphère + privée de la part de les individus mais, bien plutôt, par une certaine forme + d' engagement collectif, dont les manifestations de Seattle ou de Millau et + le succès rapide d' un mouvement comme ATTAC ont été, dans une certaine + mesure, le symptôme . + Ces individus, dont le niveau moyen d' éducation s' est + élevé et dont l' accès à l' information s' est amélioré , notamment par le + biais de Internet , tendent à exiger de plus en plus de transparence dans le + processus de décision des principales institutions et des entreprises et d' + avoir une influence sur leur prise de décision, en particulier sur la base + de préoccupations d' ordre éthique . + C' est ce qui explique en partie le succès des groupes + contestataires de la mondialisation et, plus largement, celui des + organisations non gouvernementales . +

+

+ Les sondages d' opinion tendent ainsi à montrer qu' en + France, les personnes interrogées attachent de plus en plus d'importance à + la vie associative et au rôle des citoyens dans la société, et qu' ils font + confiance en priorité à ces derniers pour préparer l' avenir qu' ils + souhaitent . + À cet égard, un sondage CSA de septembre 2000 indique + que, parmi les évolutions plutôt positives pour l' avenir, 84 % des + personnes interrogées citent la vie associative, 72 % le développement d' + Internet et 71 % l' intervention des citoyens dans la société . + A contrario, le rôle des hommes politiques à le plan + national est cité parmi les évolutions plutôt négatives pour l' avenir par + 58 % d' entre eux . + C' est donc d'abord aux citoyens qu' ils font le plus + confiance pour préparer un futur conforme à leur vue, devant les chefs d' + entreprise ( 30 % ), les élus ( 28 % ) et les associatifs ( 23 % ) . +

+ + + + + L' émergence d' une différenciation des perceptions de la + mondialisation + +

+ Les enquêtes d' opinion de part et d'autre de l' Atlantique + tendent à révéler la division de plus en plus nette des points de vue sur la + mondialisation et, plus largement, sur l' ouverture économique et culturelle . + On observe même la formation de deux groupes dont les + éléments discriminants sont le niveau social et culturel, mais aussi les valeurs + . +

+

+ aux États-Unis, Kenneth F. Scheve et Matthew J. Slaughter + ont montré que les perceptions des Américains sont partagées sur les échanges, + les investissements directs étrangers ( IDE ) ou l' immigration, c' est-à-dire + sur l' ouverture aux biens, aux capitaux et aux hommes en provenance de l' + étranger . + Le facteur discriminant le plus important réside, selon eux, + dans le niveau de qualification des personnes interrogées qui se définit par le + niveau d' éducation et de rémunération, et non, par exemple, dans le fait pour + celles -ci de travailler dans des secteurs exposés à la concurrence + internationale ou d' habiter dans une région à forte proportion de population d' + origine étrangère . + Schématiquement, les individus les moins qualifiés , se + montrent plutôt opposés à une ouverture plus grande des frontières aux produits, + aux capitaux et aux personnes, tandis que les plus qualifiés s' y montrent + plutôt favorables . + Ainsi, en ce qui concerne le soutien aux barrières + commerciales, il existerait une différence de 25 à 35 % entre les personnes + ayant fréquenté le système scolaire pendant onze années et celles l' ayant + fréquenté pendant seize ans . +

+

+ En France, aucune étude similaire de cette ampleur n' a été + entreprise . + Cependant, les données accumulées tendent à corroborer l' + analyse des chercheurs américains . + Ainsi, le sondage BVA de septembre 1999 sur l' impact de la + mondialisation montre que les catégories qui y sont favorables sont + majoritairement citadines ( elles vivent dans des villes de plus de 100 000 + habitants et dans la région parisienne ), ont un niveau de rémunération + relativement élevé ( 60 % d' entre elles ont un revenu net mensuel d' au moins + 10 000 francs ) et sont relativement plus jeunes ( 71 % ont moins de cinquante + ans ) . + Les catégories ayant une opinion négative de la + mondialisation , quant à elles , vivent plutôt dans des communes de petite + taille ( environ 60 % vivent dans des communes de moins de 100 000 habitants ), + disposent de revenus relativement faibles ( 55 % ont un revenu net mensuel de + moins de 10000 francs ) et sont plutôt âgées ( 51 % ont plus de cinquante ans ) + . +

+

+ On peut remarquer que ces résultats sont relativement + proches de ceux observés précédemment sur la construction européenne . + Le référendum de Maastricht avait déjà révélé un net clivage + social et culturel : 80 % des cadres supérieurs et 61 % des cadres moyens + avaient voté " oui ", contre 63 % des agriculteurs, 61 % des ouvriers et 58 % + des employés, favorables au " non " . + En outre, 70 % des diplômés de l' enseignement supérieur et + 53 % de les titulaires de le baccalauréat avaient approuvé le traité ; 61 % des + diplômés d' un BEPC / CAP et 54 % des sans diplômes l' ayant rejeté . +

+

+ Les enquêtes, notamment celles menées par la Commission ( + Eurobaromètre ) à l' échelle européenne , soulignent le même clivage entre + soutien et rejet de l' Europe selon le niveau d' études et de revenu . + Ainsi l' Eurobaromètre publié en avril 2001 montre -t-il une + différence de soutien notable entre les Européens interrogés ayant quitté l' + école à quinze ans ( 41 % ) et ceux ayant arrêté les études à temps plein à l' + âge de vingt ans ou plus ( 62 % ) . + Cette différence est du même ordre sur le plan social : les + cadres sont 63 % à soutenir l' UE, tandis que les travailleurs manuels, les + personnes au foyer et les chômeurs sont seulement 44 % . + Les données publiées depuis le début des années 1980 + montrent que ces clivages sont plutôt constants . + Les résultats des sondages sont identiques en France en ce + qui concerne le soutien ou le rejet de l' Europe par les Français . +

+

+ En fait, au-delà de les thèmes de la mondialisation et de la + construction européenne, c' est bien la question de l' ouverture économique et + culturelle du pays, et celle des valeurs que celle -ci véhicule, qui semble + faire l' objet d' opinions contrastées dans les sondages . + Les enquêtes tendent à montrer, par exemple, que la + perception de la construction européenne est plus ou moins liée à une + représentation plus globale du monde fondée sur l' ouverture ou la fermeture, + tant en ce qui concerne les valeurs, l' étranger ou la vision du monde . + Ainsi, les personnes opposées à l' Europe se montrent plutôt + favorables à des valeurs autoritaires . + Elles privilégient l' appartenance nationale et développent + une vision assez pessimiste du monde . + Les pro-Européens, à le contraire , défendent plutôt des + valeurs libérales, apparaissent plus ouverts et ont une vision assez optimiste + du monde . + On peut légitimement supposer que cette représentation + globale influe également sur la perception de la mondialisation . +

+ + + + La mondialisation, défi pour la démocratie représentative + traditionnelle ? + +

+ Ces préoccupations face à la mondialisation, ce clivage + entre élites et opinion et cet écart , au sein de cette dernière , entre , d'une + part , de les catégories relativement plus favorisées , optimistes et ouvertes , + et , d'autre part , de les catégories sont à prendre en compte de manière + sérieuse par les instances représentatives traditionnelles et par les + gouvernements . + Certes, la mondialisation n' est pas la cause de l' ensemble + de ces phénomènes . + Cependant, elle tend à les aggraver et à cristalliser la + plupart des frustrations . + De ce point de vue, elle a des conséquences certaines sur la + démocratie représentative dans les pays industrialisés et constitue, d'une + certaine manière, un risque, dans la mesure où de nouveaux groupes + contestataires ou mouvements politiques, quelquefois radicaux et populistes, + sont susceptibles d' exploiter ces frustrations . + Leur retentissement actuel réside en effet, en grande + partie, sur la concomitance de leurs critiques et des préoccupations manifestées + par les opinions publiques face à la mondialisation, telles qu' elles sont + perceptibles dans les sondages, notamment lors de événements particuliers, par + exemple l' annonce de fermetures d' usine ( comme ce fut le cas au printemps + 2001 avec les décisions du groupe Danone et de Marks & Spencer ) . +

+

+ La prise en compte des intérêts et de les souhaits de les + catégories défavorisées apparaît dès lors comme l'un des enjeux clefs, tout + particulièrement pour les mouvements progressistes . + Le débat au sein de la majorité plurielle en France , dans + la perspective de les élections présidentielles et législatives de 2002 , ou au + sein de le parti démocrate durant la dernière campagne présidentielle à les + États-Unis en sont, ou en ont été, les révélateurs . +

+ + + + TITRE : Mondialisation et démocratie + +

AUTEUR : Zaki LAÏDI

+ +

+ La recherche d' une corrélation entre mondialisation et + démocratie n' est pas très aisée . + Naturellement, si l' on pose le problème - en termes normatifs + ou idéologiques, le débat s' éclaire de lui -même . + On peut en effet identifier toute une série d' éléments qui + militent en faveur de une corrélation positive entre mondialisation et démocratie, + surtout si l' on se place dans le contexte politique mondial de la fin de la guerre + froide . +

+

+ Inversement, il est tout aussi aisé de repérer des facteurs qui + tendent à dévitaliser la démocratie en raison de la mondialisation du capital qui + fait fi des espaces publics nationaux, du déséquilibre croissant entre l' économique + et le politique à l'avantage de le premier, de la démultiplication des dérèglements + sociaux engendrés par la mondialisation, etc . + On pense naturellement au développement des mafias, au + blanchiment d' argent, aux trafics d' organes, de médicaments ou d' enfants . + On pense également à tous ces emplois supprimés sur la base de + considérations économiques globales sans que les personnes concernées soient + toujours consultées . +

+

+ Certes, on pourra arguer du fait que ces différents dérèglements + n' ont, d'une certaine manière, rien à voir avec la démocratie, puisque ceux -ci + existent aussi dans les pays non démocratiques . + De surcroît, il est difficile, par exemple, d' attribuer un + licenciement économique à un déficit démocratique, sauf à assimiler la démocratie à + l'idée de justice . + Pourtant, cette relation de causalité n' est pas non plus + totalement incongrue si l' on admet que la mondialisation entretient un sentiment de + dépossession chez les individus, qui, directement ou indirectement, perdent + confiance dans la démocratie en tant que lieu d' expression de choix et de + préférences . + De surcroît, les pays riches ont beaucoup plaidé, depuis la fin + de la guerre froide, en faveur de une interaction entre démocratie et marché : c' + est la fameuse démocratie de marché . + Or, dans ce cas, il devient tentant de mêler dans son + appréciation les facteurs qui relèvent du marché et ceux qui sont imputables à la + démocratie . + En outre, l' imaginaire consumériste gagne le champ du politique + et de sa représentation . + La démocratie est de plus en plus identifiée à un marché où les + élections tiennent lieu d' acte d' achat . +

+

+ Ceci étant, ces jugements de valeur, si importants soient -ils , + ne nous aident pas à progresser . + D'une part, parce que ils se situent sur un registre normatif, + voire moral . + D'autre part, parce que le catalogue des articulations positives + ( la mondialisation favorise la démocratie ) peut largement être compensé par un + catalogue tout aussi fourni d' articulations négatives ( la mondialisation détruit + la démocratie ) . + Pour sortir du dilemme, deux approches sont alors possibles . + sont alors possibles . + La première, de nature quantitative , consisterait à mesurer les + corrélations concrètes, par pays, entre mondialisation et démocratie . + On pourrait par exemple croiser le degré d' ouverture des + économies avec l' existence d' élections libres et concurrentielles . + À notre connaissance, ce travail n' a jamais été effectué . + Mais on peut compter sur le dévouement des " quantitativistes " + pour se livrer à un tel exercice . + En réalité, les études les plus nombreuses de ce type de + corrélation ont généralement porté sur le lien entre démocratie et développement . + Mais les conclusions tirées de ces études sont loin de être + univoques . +

+

+ Les études de Sirowy et Inkeles publiées en 1991 concluent à + l'idée de une corrélation négative entre développement et démocratie . + Empiriquement, ce constat ne paraît pas aberrant . + Il suffit pour cela de se tourner vers l' Asie du Sud-Est et de + voir qu' en Corée, à Taiwan ou à Singapour, le décollage économique s' est effectué + sous la double contrainte de la guerre froide et de l' autoritarisme . + Au demeurant, l' autoritarisme politique ne conduit pas + nécessairement à l' arbitraire ou au favoritisme systématique . + Pranab Bardhan souligne à cet égard, en s' appuyant toujours sur + l' exemple asiatique, que la prévisibilité de l' action publique est plus importante + que la responsabilité ( accounta-bility ), notamment pour les investisseurs . + Ce fut le cas de Taiwan et de l' Indonésie, parce que les + dirigeants avaient une certaine vision de l' intérêt général et une capacité à + arbitrer, même brutalement, entre des intérêts particuliers contradictoires . + Ce problème des institutions est reposé aujourd'hui dans le + contexte de la mondialisation, qui oblige précisément les sociétés à effectuer des + arbitrages sociopolitiques importants au fur et à mesure que elles s' ouvrent à la + compétition . + Mais le degré d' institutionnalisation de ces arbitrages n' est + pas nécessairement indexé sur l' existence d' institutions démocratiques . +

+

+ Quoi qu' il en soit , si les analyses de Sirowy et d' Inkeles + concluent à une corrélation négative entre démocratie et développement , celles de + Campos , qui remontent à 1994 , tendent à des conclusions contraires . + Ces constatations empiriques contradictoires sont renvoyées dos + à dos par Przeworski et Limongi . + Pour eux, il n' y a tout simplement pas de lien de causalité + entre démocratie et développement . + Il y a, bien sûr, interdépendance, mais les termes de celle -ci + sont très variables . + Au demeurant, ces corrélations n' ont aucun sens si elles ne + sont pas évaluées et réévaluées dans le temps . + Si l' on prend le cas de la Corée, il est indéniable que son + décollage s' est effectué sans démocratie . + Mais il paraît tout aussi évident que la poursuite de son + développement semble impensable sans démocratie . + Pourquoi ? + Tout simplement parce que entre-temps, le " temps mondial " a + fait son oeuvre . + Autrement dit, la fin de la guerre froide et la mondialisation + ont accru la légitimité de la démocratie politique et délégitimé concurremment l' + autoritarisme . +

+

+ Tout ceci pour dire que, si les approches quantitatives + présentent certains avantages empiriques, elles ne règlent pas les biais + méthodologiques auxquels elles restent redoutablement soumises . + C' est pourquoi, et sans prétendre répondre à la question dans + toute son épaisseur, nous proposons de poser le problème de l' articulation entre + démocratie et mondialisation d' une autre façon, c' est-à-dire en introduisant une + distinction essentielle entre deux dimensions de la démocratie : la démocratie comme + procédure, c' est-à-dire un dispositif capable d' assurer le changement des équipes + dirigeantes au travers de élections libres ; et la démocratie comme culture, c' + est-à-dire un ensemble de règles formelles et informelles assurant à travers le + temps la libre expre + Pour simplifier, on pourrait dire que la démocratie comme + procédure renvoie au respect de certaines règles du jeu, tandis que la démocratie + comme culture s' apparenterait au respect de règles de vie intériorisées, exprimant + une confiance raisonnable en la capacité de la démocratie à garantir pluralisme et + équité . +

+

+ Or, l' hypothèse que nous voulons faire est la suivante : si la + mondialisation accroît indiscutablement la légitimité et parfois l' effectivité de + la démocratie comme procédure, elle ne garantit en aucune façon le développement d' + une démocratie comme culture . + On peut même aller plus loin en disant que la mondialisation + renforce la première au détriment de la seconde . + Une des raisons essentielles de cette différenciation résulte du + rapport au temps . + La démocratie comme procédure cadre parfaitement avec la + dynamique d' un temps mondial qui valorise le présent, l' immédiat et le visible . + La démocratie comme culture n' est en revanche pas en prise avec + le temps mondial , car elle a besoin de temps . + Elle n' est de surcroît pas immédiatement ou clairement + identifiable . + Elle est toujours relative et, par -là même, contestable . + La prise en charge de la question démocratique par la communauté + internationale renforce encore ce hiatus . + On peut à peu près dire si des élections dans tel ou tel pays + sont libres - et, le cas échéant, stigmatiser les contrevenants ; en revanche, on + peut difficilement évaluer la réalité d' une culture démocratique . + On imagine fort bien une délégation du Congrès américain tancer + tel ou tel dirigeant pour ne pas respecter la démocratie ; on l' imagine moins + évaluant la culture démocratique de ce même pays . +

+ + + Qu' est -ce que la mondialisation ? + +

+ Commençons tout d'abord par donner une définition succincte + de la mondialisation qui constitue la toile de fond de notre propos . + Il s' agit pour l' essentiel d' un processus d' + intensification des relations sociales planétaires, qui se traduit par une + disjonction croissante entre l' espace et le temps . + Qu' est -ce à dire ? + Que les lieux où se déroulent les événements sont + géographiquement de plus en plus éloignés des lieux où leurs conséquences s' + expriment . + Dans une société traditionnelle, l' espace dans lequel vit + et se meut l' individu est un espace physique généralement limité . + Tout ce qu' il voit et tout ce qu' il fait a pour cadre le + village où il est né . + Son horizon spatio-temporel est donc très limité . + Dans une société moderne, cet espace de référence s' élargit + pour toute une série de raisons, dont la plus importante est la spécialisation + croissante des rôles et des fonctions . + À partir du moment où l' on ne fait pas tout soi -même, on + est obligé de s' adresser à d'autres pour obtenir certains biens et services + . +

+

+ La mondialisation intervient donc comme un processus d' + élargissement de l' espace de référence dans lequel les acteurs sociaux s' + insèrent . + Ainsi, en l' espace de dix ans, par exemple, l' espace de + référence des entreprises françaises s' est déplacé de l' Europe vers le monde . + En dix ans, le fait de s' européaniser s' est trouvé dépassé + par la nécessité de se mondialiser . + Mais ce qui illustre le mieux la disjonction entre l' espace + et le temps , c' est le fameux exemple des fonds de pensions . + Par leur entremise, des retraités californiens peuvent + influencer l' emploi à Argenton . + Or, les raisons qui poussent par exemple un fonds de pension + à se retirer d' une entreprise ne seront que très rarement liées au contexte + particulier de l' usine d' Argenton . + Si nous insistons sur cette notion de disjonction entre l' + espace et le temps, c' est précisément parce que elle crée un sentiment de + dépossession : dépossession des ouvriers et employés d' une usine qui se + trouvent licenciés même s' ils n' ont pas démérité ; dépossession des acteurs + politiques qui ne peuvent guère interdire de telles stratégies . + Or, même si ce débat n' a a priori rien à voir avec la + démocratie, la corrélation est dans les faits beaucoup plus forte qu' il n' y + paraît . + La dépossession ou le sentiment de dépossession face à le + changement économique altère la confiance dans les systèmes démocratiques qui + fonctionnent sur des bases territoriales nationales . + Comme le rappelle fort justement Ian Shapiro, la légitimité + de la démocratie s' atrophie si l' amélioration des conditions dans lesquelles + on la sollicite n' est pas au rendez-vous . +

+ + + + La démocratie comme procédure + +

+ À partir de là, comment penser l' articulation entre + démocratie comme procédure et mondialisation ? + La démocratie comme procédure correspond à ce que Przeworski + appelle la définition minimale de la démocratie . + Par définition minimale de la démocratie, il entend la + possibilité de choisir ses dirigeants au travers de élections libres . + C' est, à peu de choses près, la définition que donnait + Schumpeter de la démocratie . + C' est aussi celle de Popper, qui voit dans la démocratie le + seul système capable de débarrasser une société de ses dirigeants sans bain de + sang . +

+

+ Cette définition minimaliste conduit donc à dire que la + démocratie est la forme la plus légitime d' organisation des sociétés et que la + valeur de cette légitimité est vérifiée au travers de les élections . + Or, sur cette définition minimaliste de la démocratie, la + mondialisation a indiscutablement des effets très nombreux . +

+

+ Si l' on pense, tout d'abord, la mondialisation en relation + avec la chute de le mur de Berlin , on n' a guère de peine à voir qu' elle a + indiscutablement accru la légitimité de la démocratie représentative, parce que + les régimes politiques qui prétendaient expérimenter une autre voie ont échoué + sur à peu près tous les plans . + C' est pour la démocratie une victoire par défaut . + Mais le " par défaut " n' est pas à négliger . + Par voie de conséquence, la distinction entre " démocratie + formelle " et " démocratie réelle " s' est effondrée . + Cette distinction marxiste entre la " vraie " et la " fausse + " démocratie est ainsi totalement disqualifiée, car les tenants de cette + distinction n' ont réussi à promouvoir ni l'une ni l' autre de ces dimensions . + À notre connaissance d'ailleurs, même les partis d' extrême + gauche qui se réclament encore de le communisme ne revendiquent plus cette + distinction . + Ils prétendent naturellement ne nourrir aucune illusion sur + la " démocratie représentative ", mais ils ne la rejettent plus . + Même dans les pays musulmans où certains mouvements + islamistes prennent des postures anti occidentales, la relation à la démocratie + demeure plus subtile . + Sauf, naturellement, lorsqu' ils recourent à la violence, + les mouvements islamistes ne récusent pas les élections, et ceci pour au moins + une raison pratique : elles leur sont généralement profitables . +

+

+ La deuxième conséquence de la mondialisation est d' avoir + considérablement réduit la légitimité de ce que l' on a appelé les " démocraties + spécifiques " . + La conjonction des idéologies nationalistes du Tiers monde + et du marxisme avait conduit à valoriser les formes " nationales " de démocratie + par opposition aux démocraties occidentales . + Certes, on a vu se développer ces dernières années des + revendications démocratiques particularistes face à ce qui apparaissait être une + hégémonie occidentale . + C' est le cas de certains régimes conservateurs d' Asie du + Sud-Est et de mouvement islamistes . + Les premiers parlent de " valeurs asiatiques " et les + seconds de " démocratie islamiste " . + Mais, dans les deux cas, il est intéressant de voir que c' + est désormais la culture et non pas la nation qui est opposée à la démocratie + occidentale . + Comme si la mondialisation avait, là aussi, fait son oeuvre + . + Elle rendrait plus difficilement tenable la résistance + nationale à une problématique mondiale . + Par ailleurs, à Singapour comme en Iran, la réalité est bien + plus complexe . +

+

+ Singapour reste une société très autoritaire où la culture + démocratique demeure probablement relativement faible . + Mais, malgré le discours sur les " valeurs asiatiques ", le + caractère compétitif des élections s' y est accru . + Autrement dit, la démocratie comme procédure a gagné du + terrain . + Dans ce contexte, le discours sur l' asiatisme " semble + surtout destiné à freiner certaines évolutions sociales et culturelles dans des + sociétés autoritaires ( Singapour, Malaisie ) ou à cimenter une unité politique + de l' Asie qui reste extrêmement problématique . + Le paradoxe est que la quasi-totalité des concepteurs de l' + asiatisme " sont des intellectuels asiatiques vivant aux États-Unis, comme Tu + Weiming, intellectuels dont les travaux sont relayés, vulgarisés et + instrumentalisés par des acteurs politiques locaux . + En Iran, l' évolution est très différente mais tout aussi + intéressante . + Même si elle est encadrée, la démocratie procédurale a gagné + du terrain . + Personne ne conteste le caractère démocratique de l' + élection de M. Khatami . + Et même ses adversaires conservateurs ne peuvent s' opposer + à la tenue d' élections compétitives . +

+

+ Tout ceci ne signifie naturellement pas que les cadres + nationaux dans lesquels se construit la démocratie procédurale sont identiques, + mais que l' opposition à la démocratie en tant que valeur apparaît de moins en + moins légitime . + Même dans les pays pauvres, où la démocratie pouvait + apparaître comme un luxe , la légitimité de ce discours est en net recul . + Amartya Sen a d'ailleurs montré dans ses nombreux travaux + que l' existence de procédures démocratiques ne peut pas être identifiée à des + structures purement formelles : " À de nombreux indices, on sait que la baisse + significative du taux de fertilité dans les États les plus alphabétisés de l' + Inde résulte pour une bonne part des débats organisés à ce sujet " . +

+

+ En fait, l' analyse de Sen revient à dire que le formel + finit par embrayer sur le réel, que la procédure finit par devenir affaire de + culture . + Cette interprétation s' inscrit toutefois dans une + temporalité relativement longue . + Sen parle de son pays, l' Inde, où la démocratie + procédurale, précisément, est implantée depuis fort longtemps . + Or ; s' il y a une dimension absente dans la mondialisation, + c' est bien celle du temps long . +

+

+ Depuis la fin de la guerre froide, la plupart des pays + occidentaux ont mis en place une " conditionnalité politique " qui conduit à + lier soutien économique et politique au " respect de la démocratie et des droits + de l' homme " . + Il faudrait naturellement s' interroger sur le lien entre + droits de l' homme et démocratie . + Mais ce débat nous entraînerait trop loin . + Indiquons simplement ici que le développement de cette " + conditionnalité politique " prend les formes d' une injonction démocratique . + Injonction où le " démocratisez -vous " se substituerait au + " enrichissez -vous " . + Or, parce que l' affichage est plus important que le + résultat effectif, l' injonction démocratique conduit à surestimer la démocratie + procédurale . + Pour l' essentiel, on exige la tenue d' élections à peu près + libres . + Et même si elles ne le sont pas totalement, on considère que + le fait qu' elles se tiennent est en soi un progrès . +

+

+ Cette injonction fait naturellement l' objet d' une + instrumentalisation de la part de ceux à qui elle s' adresse . + D' où la généralisation des élections sur à peu près toute + la surface de la terre . + Cela est particulièrement frappant en Afrique où peu d' + élections concurrentielles se tenaient avant 1989 . + C' est aussi le cas du monde arabe où, sauf en Arabie + Saoudite, les élections sont généralisées . +

+

+ Pourtant, dans aucun de ces pays les élections n' ont + débouché sur un changement politique . + Cette contradiction s' explique par le fait que ces + élections ne sont que très imparfaitement libres . + Tel est le cas de la Tunisie, où l' intimidation politique + des opposants est permanente et où, symboliquement, le président sortant a été + réélu avec un pourcentage de voix supérieur à la fois précédente, alors que, + formellement, les dernières élections étaient pluralistes et que celles d' avant + ne l' étaient pas . + On peut donc dire dans ce cas que la démocratie comme + procédure n' est même pas installée . + Mais cette explication ne suffit pas . + Il est probable que la faiblesse de la relation entre + élections et changements de régime tient au fait que les véritables détenteurs + du pouvoir ne participent pas aux élections . + C' est notamment le cas des monarchies, qui n' ont de + constitutionnel que le nom, même si, dans les faits, des élections compétitives + ont bien eu lieu ( Jordanie, Maroc, Koweït ) . +

+

+ En réalité, il faudrait définir la démocratie minimaliste + comme la procédure au moyen de laquelle les citoyens peuvent nominalement + changer d' équipes dirigeantes, quand ce changement est perçu par celles -ci, + avant même les élections, comme un risque politique majeur de perte d' accès au + pouvoir et aux ressources qu' il offre . + La démocratie deviendrait ainsi la procédure par laquelle l' + espoir d' un changement d' ordre politique garanti par les urnes serait corrélé + à une peur réelle de perdre le pouvoir de la part de ceux qui le détiendraient . + La démocratie naîtrait quand, dans une société donnée, la + peur de perdre le pouvoir par les élections remplacerait celle de le perdre par + un putsch militaire ou une émeute . +

+

+ Naturellement, une telle définition apparaît, à bien des + égards, comme très subjective . + Mais elle n' est pas nécessairement dénuée d' intérêt ou de + valeur . + Si l' on prend l' exemple du monde arabe, on constate que l' + adéquation entre espoir des dirigés et inquiétude des dirigeants ne se retrouve + dans aucun pays . + Les rares fois où cette configuration était de nature à voir + le jour , le processus politique n' a pas été conduit à son terme . + Certes, la relation entre l' espoir et l' inquiétude n' est + jamais stable . + L' espoir de les dirigés peut tourner au désespoir et l' + inquiétude des dirigeants se révéler totalement exagérée . + C' est par exemple ce qui se passe actuellement en + Indonésie, où la vieille garde de Suharto chassée du pouvoir revient + progressivement sur le devant de la scène face à l' instabilité générale et à la + division des anciens opposants . + En Afrique, on a vu de nombreux dirigeants revenir au + pouvoir après quelques années de purgatoire . + Mais cette réversibilité ne change rien à l' affaire . + L' élément essentiel pour juger 0 du sérieux de le sens + démocratique est et reste l' incertitude . +

+

+ Un pays entre véritablement en démocratie quand, à chaque + élection, une équipe sortante craint de perdre le pouvoir et concède, le cas + échéant, qu' elle l' a perdu . + Le Mexique est rentré dans l' ère démocratique le jour où le + PRI au pouvoir depuis soixante-dix ans a concédé ce même pouvoir à l'un de ses + opposants . + De ce point de vue, l' élection de Vicente Fox en 2000 a + achevé un cycle de transition engagé en 1989, quand, pour la première fois, un + parti de l' opposition réussit à gagner des élections locales . + Il est extrêmement frappant de voir l' importance que les + élections, même locales, revêtent dans ce pays où, par ailleurs, les + dérèglements sociaux minent la crédibilité du système politique . + C' est d'ailleurs en Amérique latine que la démocratie + procédurale a beaucoup gagné de terrain, comme l' a montré le caractère très + disputé des dernières élections péruviennes . +

+

+ Dans cette dimension procédurale de la démocratie, la + mondialisation peut apporter beaucoup, précisément parce que il existe toute une + ingénierie technico-politique disponible pour aider des pays en transition à + préparer des élections et à en garantir la transparence . + Il existe de par le monde toute une série d' instituts et d' + associations spécialisés dans l' assistance technique à la démocratie . + S' y ajoute le fait que le " label démocratique " est aussi + une ressource politique pour accéder aux ressources mondiales . +

+ + + + Mondialisation et culture démocratique + +

+ Nous avons jusqu'ici parlé de la démocratie comme procédure, + c' est-à-dire comme dispositif capable de promouvoir le changement politique au + travers de élections . + Il nous faut passer à une deuxième dimension du problème qui + est celui de la démocratie comme culture . + Là, les choses se compliquent de façon singulière . + Que faut -il entendre par l' idée de démocratie comme + culture ? + Essentiellement, le fait que la démocratie n' est pas + seulement une technique garantissant une alternance potentielle par le biais de + élections, mais de toute une série de pratiques institutionnelles ou non + institutionnelles capables de garantir la représentation équitabl + Autant la démocratie comme procédure doit reposer sur l' + incertitude de perdre le pouvoir ou de le gagner, autant la démocratie comme + culture doit garantir la prévisibilité et l' équité du contexte dans lequel la + compétition aura lieu . + La démocratie comme culture renvoie aussi à la notion de + performance . + La démocratie doit permettre d' atteindre certains objectifs + collectifs . + La démocratie peut être alors identifiée à la forme optimale + de recherche d' un bien commun par des voies pacifiques et concurrentielles + . +

+

+ Or, sur ce plan, il est incontestable que la mondialisation + modifie singulièrement les données du problème, précisément parce que la " + déterritorialisation " qui l' accompagne rend plus difficile la définition du + bien commun . + Certes, le clivage entre la démocratie comme culture et la + démocratie comme procédure n' est pas toujours très clair . + La construction d' un État de droit relève autant de l'une + que de l' autre . + La croyance dans la fiabilité des procédures démocratiques + et leur intériorisation est un élément important de la culture démocratique . + La démocratie comme culture apparaît ainsi comme un contexte + social, culturel et éthique dans lequel un citoyen aura le sentiment que ses + attentes ou ses intérêts peuvent trouver un débouché non seulement lors de les + élections, mais en dehors de celles -c +

+

+ Mais la démocratie comme culture va bien au-delà de le + respect des droits de l' homme . + Elle passe par la mise en place d' un État de droit et d' un + espace public capable de lui servir de support . + On pourrait pousser le paradoxe en disant qu' une culture + démocratique est une culture qui n' a pas besoin d' attendre les élections pour + s' épanouir ou être vécue comme telle . + Or, ce que l' on constate dans la plupart des pays , c' est + une distorsion entre la démocratie comme procédure et la démocratie comme + culture . + Ce hiatus est de nature temporelle . + La démocratie comme procédure peut se mettre en place + rapidement . + La démocratie comme culture a besoin de temps . + Dans les pays sans tradition démocratique, où l' on avait l' + habitude de se soumettre ou de prendre les armes pour se révolter, le jeu + démocratique, qui implique concessions , arrangements et compromis , ne peut pas + s' imposer en un jour . + C' est la raison pour laquelle on voit tant de partis + politiques se réclamant de la démocratie fonctionner de manière parfaitement + anti démocratique . + Par ailleurs, l' accent mis à l' échelle mondiale sur le + respect de les droits de l' homme tend parfois à mettre l' accent sur les droits + individuels en occultant les problèmes de constitution d' un espace public + démocratique . + Or, la création d' un espace public implique un dépassement + de la simple revendication des droits individuels . + Elle suppose une réflexion sur la dimension collective des + droits ainsi que sur les devoirs attachés à l' accès à ces droits . + Et bien sur ce plan, des efforts de réflexion doivent être + menés . + Surtout lorsque l' on voit combien est grande la confusion + permanente entre démocratie et droits de l' homme . +

+

+ En réalité, la " démocratie comme culture " ne peut exister + et faire sens que sur le long terme . + Par long terme, nous voulons non seulement dire qu' il faut + du temps pour que une culture démocratique éclose, mais souligner aussi que l' + exercice de la démocratie prend du temps, comme l' a bien montré Juan Linz . + Il faut du temps pour consulter les différents acteurs, + ajuster leurs préférences et réfléchir aux conséquences des choix que l' on + effectue, et cela sans garantie de réussite ou de succès . + La culture démocratique implique non pas un relativisme des + valeurs, mais l' acceptation du caractère aléatoire des choix que l' on fait . + Une des façons de réduire cet aléa est, par exemple, d' + effectuer des choix de manière consensuelle . + Or, dans les sociétés d' Europe du Nord ou en Suisse, le + consensus passe par la délibération, et la délibération prend du temps . + Et s' il y a bien, à l' échelle mondiale, un facteur qui + gène ce processus d' intériorisation et de valorisation du temps long, c' est + bien la mondialisation ou ce que nous appelons le temps mondial . +

+

+ En effet, parce que il établit des standards implicites ou + explicites de légitimité, le temps mondial tend à réduire la démocratie non + seulement à une revendication exigible immédiatement, mais aussi à une technique + politique capable de dégager des résultats tout aussi rapides . + Si l' autoritarisme est assimilé par exemple à la + corruption, à l' inégalité et à l' inefficacité, la démocratie est perçue comme + la recette magique qui permettra de surmonter tous ces maux . + Le temps mondial disqualifie totalement l' idée selon + laquelle la démocratie serait un processus historique lent, long et complexe, ce + qu' elle fut pourtant en Occident . + La puissance de la simultanéité planétaire alimentée par les + médias renforce l' attrait d' une " démocratie pour tous " et délégitime + violemment l' idée d' une démocratie qui ne serait adaptée que sous certaines + conditions . +

+

+ Il ne s' agit pas ici de juger de la valeur de cet argument + . + Ce que l' on peut dire , c' est que la mondialisation en + tant que temporalité fondée sur la simultanéité et l' instantanéité se montre + indifférente à la notion de démocratie comme construction historique . + Le temps mondial contribue à penser la démocratie sur un + mode purement procédural et parfaitement anhistorique . + D' où ce décalage entre procédure et culture dont nul ne dit + s' il se réduira avec le temps . + Voici, à ce propos, ce que dit Elemer Hankiss de la Hongrie + : Les institutions démocratiques fonctionnent de mieux en mieux . + Mais les institutions sont plus démocratiques que les + citoyens ( ... ) . + Les populations n' ont pas le sentiment d' être vraiment + maîtresses chez elles, elles ne croient pas que les lois sont là pour les + protéger et ne pensent pas que ce qu' elles disent est vraiment important ( ... + ) . + Le pouvoir lui , est pressé . + Il sait qu' il faut s' adapter vite, très vite, et il + considère qu' il n' a pas le temps d' expliquer et de discuter avec tout le + monde " . +

+

+ On aurait tort de penser, cependant, que cette compression + du temps de la démocratie, et donc sa négation partielle comme culture + construite dans le temps long, soit propre aux pays en transition . + La disjonction entre démocratie comme procédure et + démocratie comme culture opère également dans les démocraties occidentales sous + l'effet de trois facteurs : la dévalorisation culturelle du temps historique, la + montée de l' individualisme, et la prégnanc +

+

+ La dévalorisation culturelle du temps historique est une des + formes les plus importantes du temps mondial . + Elle est largement liée à l' effondrement des grandes + représentations téléologiques de l' histoire et du devenir, au profit de la + montée en puissance de la logique de l' urgence . + Si l' histoire, et donc le temps long, ne sont plus porteurs + de sens, c' est le présent qui devient la temporalité où se réfugie l' attente . + D' où la montée en puissance de l' urgence en tant que + catégorie de l' action, mais également de la représentation sociale . +

+

+ La montée de l' individualisme explique aussi, pour une + bonne part, ce rétrécissement temporel, en ce qu' elle valorise la conquête de + droits individuels au détriment - parfois - de la préservation ou de la conquête + de droits collectifs . + Naturellement, cette dichotomie n' est pas si simple . + Mais il ne fait guère de doute que l' homo democraticus + occidental pense de plus en plus la démocratie à travers sa capacité à " + délivrer " ( au sens anglais de to deliver ) des droits dont il serait le + destinataire particulier . +

+

+ Naturellement, cette conquête de droits particuliers n' est + pas en soi incompatible avec la démocratie . + Sauf qu' elle évacue de plus en plus l' idée de + responsabilité dans un espace public, en faisant du " vivre ensemble " la simple + résultante d' une agrégation d' avantages et d' intérêts particuliers . " L' + individu contemporain, ce serait l' individu déconnecté symboliquement et + cognitivement du point de vue du tout, l' individu pour lequel il n' y a plus de + sens à se placer du point de vue de l' ensemble . + On conçoit dès lors en quoi ce type de personnalité est de + nature à rendre problématique l' exercice de la citoyenneté " . +

+

+ Cette dynamique réduit la valeur projective - au sens de + projet - de la démocratie pour la réduire à un " espace de services à la carte " + dont chacun mesurerait de manière sourcilleuse les coûts et les avantages . + La puissance de ce conditionnement, qui dégage un rapport à + le monde purement instrumental , se retrouve paradoxalement même dans les " + demandes de sens " de nature spirituelle ou religieuse . + Olivier Roy , qui a étudié les sites islamistes sur Internet + , montre que les " visiteurs " de ces sites n' expriment aucune curiosité pour + l' histoire, la littérature ou la culture musulmane au sens large . + Leur priorité est de trouver des réponses rapides et + concrètes à des questions qu' ils se posent . + Généralement, les demandes portent sur ce qui est licite ou + illicite pour des musulmans vivant dans des sociétés majoritairement non + musulmanes . + Naturellement, cet exemple n' est pas directement lié à l' + enjeu démocratique . + Mais il souligne combien la mondialisation, ici au travers + de Internet, renforce le primat de la procédure - en l'occurrence le code - au + détriment de la culture . + Il en découle une représentation purement instrumentale de + la démocratie et de ceux qui l' incarnent . + du coup, le politique est moins un représentant qu' un + prestataire de services . + La démocratie devient alors une sorte de salaire de + citoyenneté dont la valeur est mesurée à l' aune de son " pouvoir d' achat " . + Si l' on n' obtient pas tel ou tel service que l' on attend + d' elle, la démocratie apparaît abstraite . + Le paradoxe politique est donc de voir resurgir la vieille + distinction entre " démocratie formelle " et " démocratie réelle " que la chute + du mur de Berlin avait disqualifiée . +

+

+ Cette représentation de plus en plus instrumentale de la + démocratie se renforce paradoxalement au moment où le cadre national dans lequel + elle est logée apparaît de moins en moins capable de répondre à cette attente . + Par le jeu précisément de la mondialisation des échanges et + des activités économiques, l' espace national perd de sa pertinence pour l' + action . + La dissociation des intérêts des entreprises et de les + nations conduit par la force des choses à une séparation croissante entre ordre + du marché et ordre des droits de l' homme . + Plus préoccupant encore est le fait que la sphère économique + tend parfois à considérer certaines préférences collectives exprimées + démocratiquement comme des obstacles à son épanouissement . + La pression qui s' exerce sur les États à le plan fiscal en + est l' exemple type . + Elle vise non seulement à taxer davantage le travail que le + capital mais également à taxer proportionnellement plus les " salariés immobiles + " que ceux qui peuvent jouer de leur mobilité professionnelle pour optimiser + leur situation fiscale . +

+

+ Or il est bien évident que les politiques strictement + nationales peuvent contenir mais pas enrayer cette évolution . + D' où la nécessité de se doter d' institutions mondiales ou + régionales capables de réguler cette situation . + Autrement dit, la conséquence majeure de la mondialisation + est de créer une demande de démocratie à l' échelle mondiale . + Mais la satisfaction de cette demande est extraordinairement + difficile à satisfaire . + D'une part, parce que le déplacement vers le mondial ne + signifie pas l' obsolescence de le cadre national . + D'autre part, parce que l' on ne sait pas encore comment + résoudre la question de la représentation à l' échelle mondiale . +

+ + + + TITRE : La guerre dans le siècle + +

AUTEUR : Dominique DAVID

+ +

+ La guerre, affrontement sanglant et organisé entre communautés + humaines , est toujours un facteur privilégié de création et d' évolution des + ensembles politiques . + Il n' y a pas à cet égard de long ou de court XXe siècle, mais + plusieurs XXes siècles, où la guerre s' est confirmée comme instrument de remodelage + de la société internationale . + Pour n' avoir pas inventé grand chose en matière de horreur + guerrière, ce siècle a élargi le spectre des actes regroupés sous le nom de guerre + et profondément modifié leur approche philosophique, stratégique ou opérationnelle + . +

+ + + Totalisation et industrialisation guerrières + + + + Un changement d' échelle + +

+ Dans l' ensemble des phénomènes guerriers du siècle, le + plus visible est l' emballement de la logique dite clausewitzienne, qui + décrit aux temps modernes les guerres ordinaires, politiques, entre États . + Dans les conflits majeurs s' impose spectaculairement la + " totalisation " guerrière . + Le siècle s' inscrit ici dans une longue dialectique : + les épuisements de la guerre de Trente Ans conduisent aux conflits codés de + la deuxième moitié du XVIIIe ; à la guerre des masses inaugurée par la + Révolution succède un plus calme concert des nations, dépassé bientôt par + les premières grandes guerres modernes qu' ouvre la guerre de Sécession . + La rupture de l' équilibre des puissances européennes, + entre la guerre franco-prussienne et la Grande Guerre , ouvre la course à la + prééminence continentale . + L' Allemagne post-bismarkienne y privilégie le facteur + militaire, et le premier conflit mondial va symboliser une ère nouvelle + . +

+

+ Le bouleversement des modes d' organisation est ici + déterminant . + On peut désormais, avec la mobilité du feu, la + motorisation et la transmission télégraphique des ordres, former, diriger, + déplacer de larges armées . + Napoléon commandait à Leipzig 180 000 hommes, soit à peu + près un dixième des combattants de Verdun . + L' évolution des armements donne à d' immenses armées + une efficacité nouvelle . + L' invention de la poudre sans fumée ( qui permet d' + accélérer la cadence de tir ) , puis de le feu à répétition , démultiplie la + puissance et la maniabilité du feu . + Les guerres entre États européens deviennent des guerres + nationales : idéologiquement, socialement, techniquement . +

+

+ L' échelle des affrontements possibles s' en trouve + modifiée . + Pour être horrible ( Eylau ), la montée aux extrêmes de + Napoléon restait limitée . + Il s' agit désormais d' affrontements masse contre + masse, lutte potentiellement mortelle d' une société contre une autre . + Avec un problème vite perçu : comment poursuivre un + objectif politique partiel avec un instrument humain et industriel total ? + Plus pesante est la mobilisation, plus réduite la + souplesse de l' appareil : en 1914, on mobilisera intégralement contre ce + qui aurait pu ne relever que d' une dissuasion locale, de Sarajevo aux + détroits turcs . + Et l' état-major français de 1936 refusera tout + maniement limité de la force contre les maigres unités allemandes engagées + en Rhénanie . +

+ + + + Penser la guerre totale + +

+ La pensée de la guerre se transforme profondément dans + les deux premières décennies du siècle . + Les plus classiques théorisent l' incandescence de la + mobilisation sociale, industrielle, économique ou morale . + Foch voit ainsi la guerre moderne comme une apothéose + technico-napoléonienne, manoeuvre d' une usine à feux appuyée sur toute la + nation . + Ludendorf creuse plus loin : sa Totale Krieg n' est que + la mise de la société à disposition de la guerre . + Il critique avant de l' inverser la " formule " de + Clausewitz, parce que elle introduit un facteur politique qui bride la + puissance guerrière . + L' exigence dévoratrice des armées de masse doit primer + . +

+

+ La Première Guerre mondiale fait pourtant éclater le + champ de la bataille . + En frappant à distance, le stratège peut ignorer le + blocage de la guerre de positions et intervenir systématiquement hors de l' + espace militaire . + L' avion symbolise cette révolution . + Le concept de bombardement stratégique place bientôt les + populations civiles au centre de la guerre : l' espace militaire bloqué peut + être tourné par des frappes, à l' arrière, sur les ressources vitales et + vulnérables de l' adversaire . + Giulio Douhet est le plus brillant des théoriciens de + cette " guerre intégrale ", qui délocalise le conflit, le diffuse dans l' + espace civil et conduit, via les bombardements de la Seconde Guerre + mondiale, aux stratégies anti cités de l' atome contemporain . +

+

+ Les armées de Crimée, de Verdun ou d' Hiroshima semblent + appartenir à des mondes différents . + Mais la manoeuvre des armées n' est pas seule touchée . + Progressivement s' imposent de nouvelles stratégies de + construction de l' objet industrialo-militaire . + Le bricolage d' une économie de guerre à la demande + disparaît devant les exigences de la guerre technique . + Une véritable stratégie des moyens se met en place, + permanente puisqu' il s' agit de construire en masse des objets incessamment + renouvelés, puis qui se diffuse dans les secteurs civils . + L' exigence militaire fut déterminante pour les chemins + de fer prussiens avant 1870 . + Plus près de nous, les mêmes préoccupations ont pesé + lourd dans le développement des matériels aériens, la course à l' espace ou + le lancement des technologies de l' information . + Cette obsession des moyens s' exprime bientôt par des + budgets militaires surdimensionnés . + À la fin des années 80, les pays développés dépensaient + plus de 70 % des budgets militaires mondiaux . + Et du temps de sa splendeur soviétique, Moscou + consacrait presque 25 % de son PIB à des activités liées à la défense + ... +

+ + + + Une nouvelle carte de la puissance + +

+ Si les conséquences sur les sociétés de la métamorphose + des opérations guerrières ne sont perçues que sur le long terme, le + bouleversement de la hiérarchie des puissances du concert européen est, lui, + immédiatement visible . + Saignée humainement, économiquement et moralement par la + Grande Guerre, contrainte de reconnaître qu' elle ne peut plus se défendre + seule, la France est prise entre une Grande-Bretagne rétive à toute + coalition permanente et une Allemagne trop forte pour être docile ou trop + faible pour payer les réparations . + L' Allemagne va encore miser dans les années 30 sur la + force militaire pour finir au désastre humain et moral que l' on sait . + La Russie sort exsangue du premier conflit mondial puis + réintègre le circuit international à l'issue de le second . + L' Angleterre s' épuise de 1940 à 1945 pour être + marginalisée dans un nouveau jeu que dominent une puissance des confins + européens et une puissance extérieure à l' Europe . + C' est la Première Guerre mondiale qui expose la + capacité économique des États-Unis ( traduite par une logistique qui + dominera tous les grands conflits du siècle ), ainsi que leur volonté d' + intervenir dans les espaces-pivots du monde . + C' est la seconde qui cristallise l' URSS comme grande + puissance et dessine son assise impériale en Europe . + En annonçant le club de la superpuissance . +

+

+ Nombreuses sont les conséquences de ce bouleversement d' + une hiérarchie mondiale qui jouait depuis trois siècles . + des alliances d' un type nouveau se créent . + Organisation inédite de l' espace européen, l' Alliance + atlantique est très loin de les évanescentes coalitions du début du siècle . + La coexistence européenne s' ébauche dans les années 50, + ouvrant une des plus étonnantes aventures politico-juridiques des temps + modernes . + Plus largement, on tente de substituer l' idée de + sécurité avec l' autre à celle de l' imposition de la force à l'issue de + chacun des cataclysmes guerriers . + La SDN échoue parce que elle ne se donne pas les moyens + d' identifier l' agresseur ou de l' arrêter, quand nombre de pays ont des + problèmes concrets de sécurité . + L' ONU souffre, elle, de l' incapacité de son " conseil + d' administration " à fonctionner comme tel et de son absence de moyens . + D' énormes appareils militaires sont nés de la course à + la guerre totale, diffusant leur modèle militaire de la puissance ou leurs + armes . + Les idées d' universalité, de sécurité collective , + représentent néanmoins un héritage essentiel de ce temps pour toute + réflexion sur l' organisation future du monde . +

+ + + + + Guerres et non guerre : le pas nucléaire + + + + Une guerre sur-totale ? + +

+ La révolution du siècle est bien la guerre totale, qui + fournit à la guerre nationale le moyen de sa folie . + L' irruption de l' atome résume cette étape en la + dépassant . + Comme tout moyen de guerre nouveau, l' atome est d'abord + pensé avec de vieux concepts . + Il couronne les bombardements stratégiques, donnant aux + théories des années 20 une traduction concrète . + L' idée de la guerre nucléaire aura la vie longue en + Chine et en URSS, où l' on planifie les frappes massives, aux États-Unis, où + l' on pense une nouvelle " victoire ", et en France même, comme en témoigne + la capacité de survie du nucléaire tactique . +

+

+ L' atome thermonucléaire dépasse pourtant la guerre + totale . + Annonçant l' exclusion des deux joueurs de la + rationalité à laquelle voulait les cantonner Clausewitz, il élimine " la + guerre comme instrument de rémunération de la politique " . + Pour limité qu' on imagine l' effet de telle arme + nucléaire, nul n' a jamais déployé avec elle la garantie interdisant de + passer au stade supérieur . + La perspective des destructions possibles et l' + incapacité à maîtriser l' escalade produisent ensemble une dissuasion + nucléaire sui generis, dont tous les membres du club atomique respecteront + les codes . + L' imaginaire de guerre, sans guerre , crée le monde de + la guerre froide . +

+

+ Le discours sur le futur , sur ce qui adviendrait en cas + de passage à la violence , est d' autant plus important que le saut apparaît + plus lointain . + Tout ce qui précède l' usage de l' arme sur le champ de + bataille devient donc un enjeu stratégique capital . + Le temps de paix, entré en stratégie par les exigences + de la guerre industrielle , occupe désormais une place centrale . + Dans cette stratégie déclaratoire étendue aux confins de + la stratégie_NEW_ elle -même prolifèrent les traités tentant de raisonner la + déraison nucléaire et s' affirment la course aux armements et l' équilibre + de la terreur . + C' est l' énorme capacité de destruction nucléaire qui + fait apparaître raisonnable le déploiement d'autres armes, pour une + hypothétique guerre limitée . + Mais ce rêve de limiter le risque sous ombrelle + nucléaire ainsi que le mimétisme soviétique face à des États-Unis jouant la + carte technologique conduiront à la plus extravagante accumulation d' armes + jamais connue . +

+ + + + La géographie stratégique de l' ère nucléaire + +

+ C' est la Seconde Guerre mondiale qui définit les + nouvelles puissances et ébranle les empires . + L' atome, lui , gèle les zones d' influence sur le Vieux + Continent et dessine une géographie stratégique qui durera quatre décennies + . + au centre, les espaces sanctuarisés ou couverts par la + dissuasion élargie : ici , la guerre serait déraisonnable et les militaires + n' interviennent que dans leur propre camp . + En bordure, des arrière-cours où les intérêts des + puissances ne sont pas sérieusement défiés par l' autre ( par exemple en + Amérique latine ) . + Quelques zones à statut stratégique particulier peuvent + aussi être isolées : le Moyen-Orient, bien sûr, ou d'autres moins visibles, + en Asie par exemple . + Au-delà, mers ou terres libres d' un trop gros danger + demeurent des espaces de manoeuvre . + Exclusion de la guerre ici, évitement de l' Autre + ailleurs, là où la confrontation reproduirait un face à face maîtrisé + seulement en Europe . + Les fameuses guerres par procuration ( Viêtnam , + Afghanistan ) opposent donc l' intervention lourde de l'une des + superpuissances à l' action indirecte de l' autre . +

+

+ La guerre froide ( non guerre chez nous , dérivation des + conflits chez les autres - par exportation d' armes ou de kits idéologiques + réinterprétant les problèmes locaux - , évitement partout de la + confrontation directe ) donne aussi naissance, dès la première moitié des + années 60, à une pratique diplomatico-stratégique nouvelle : l' arms control + . + Le missile balistique intercontinental désenclave le + territoire américain pour la première fois depuis plus de cent ans . + Leur vulnérabilité intègre définitivement les États-Unis + au jeu stratégique mondial et les contraint à ordonner leur face-à-face avec + Moscou . + L' arms control entend créer une culture de la + superpuissance à partir de le seul intérêt irréductiblement commun : la + limitation du danger . + On s' entendra sur les règles de gestion de l' + instrument du danger au lieu de s' enfermer dans une logique impuissante de + désarmement général : accords de transparence ou de limitation des arsenaux + . +

+

+ S' agit -il du co-gouvernement du monde que dénonceront + les Français au début de les années 70 ? + Cette idée de cogestion d' un temps dangereux, sous une + autre forme , autorisera en Europe la percée de la Conférence sur la + sécurité et la coopération en Europe ( CSCE ) . + Le long processus ouvert à Helsinki en 1972 s' organise + autour de trois idées, dictées par la suraccumulation des armements en + Europe . + La sécurité est un objet composite, d' où l' idée de + diverses corbeilles de négociation . + La sécurité se crée d'abord dans les têtes, même si elle + s' inscrit aussi dans les objets militaires, d' où l' importance des + procédures de création de confiance qui permettront d' abaisser la garde + militaire . + La sécurité peut être gérée régionalement, d' où la + réunion de tous les acteurs de la sécurité européenne . + Avec ses complexités et ses impuissances, la CSCE est + bien l'un des objets diplomatiques les plus intéressants de ce dernier + demi-siècle . +

+

+ Utilisé deux fois, l' atome rentre vite dans le silence + . + La technique, qui démultiplie sa force destructrice , + permet ainsi le gel de la guerre froide et une nouvelle hiérarchisation de + la puissance . + Elle modèle en même temps des dialogues internationaux + spécifiques . + Au-delà des exemples déjà cités, le Traité de non + prolifération ( TNP ) sera sans doute le premier acte quasi universel à + reconnaître une inégalité flagrante ( entre les have et les have not ) pour + créer de la sécurité pour tous . +

+ + + + + La guerre, toujours recommencée + + + + Décolonisation : une déconstruction politique et + militaire + +

+ Hors théâtre nucléaire survient l' autre mutation + capitale : l' explosion de l' espace colonial et l' universalisation de la + forme étatique . + À la fin du XIXe siècle, en l' espace d' une génération, + Grande-Bretagne, France , Allemagne , Italie , Espagne , Portugal , Belgique + et Pays-Bas avaient ajouté à leurs territoires métropolitains plus de trois + fois la superficie des États-Unis . + Écho de quelques soubresauts de l' entre-deux-guerres, + l' écroulement colonial fait passer le nombre des États membres de l' ONU de + moins de 50 à près de 200 en quelques décennies . +

+

+ Les conflits mondiaux exhibent la faiblesse des nations + colonisatrices, leur impuissance à maintenir l' ordre et leur dépendance + vis-à-vis des empires . + La Première Guerre mondiale enrôle les coloniaux dans + les armées métropolitaines . + La seconde valorise l' espace arrière, empire français + ou britannique . + Sur l' humiliation du colonisateur prospère l' idée + anticoloniale que la surpuissance américaine propage elle -même durant la + guerre . +

+

+ Si la violence guerrière fait lever le vent qui balaie, + de 1945 à 1975, les empires coloniaux, elle n' est pas toujours le vecteur + de la libération . + Pour l' ensemble des États nés depuis 1945, les guerres + de décolonisation sont peu nombreuses, même si spectaculaires . + La décolonisation baigne pourtant dans la violence : + celle -ci la précède ou la suit ( sous-continent indien ), la permet ( + Indochine, Algérie, Angola, Mozambique ) ou apparaît lors de le réglage des + nouveaux rapports de forces ( Suez ) . +

+

+ La décolonisation est aussi une affaire militaire en ce + qu' elle fournit en réflexions inédites des écoles de guerre par trop fixées + sur l' héritage napoléonien . + La dimension globalement politique de les affrontements + est rappelée à Suez, où la victoire militaire franco-israélienne est annulée + par la pression conjointe américano-soviétique . + L' Indochine montre qu' une guerre asymétrique peut + simplement être perdue par la puissance dominante . + Et le Viêtnam, qu' un conflit ne se gagne pas forcément + sur le champ de bataille principal . + Ces affrontements inégaux répètent que la manière + traditionnelle dont nos militaires conçoivent l' occupation et la manoeuvre + du champ de bataille n' est pas universelle . + D' où la brusque floraison de discours sur les formes + non classiques de la guerre . +

+

+ au tout début de ce siècle, les Boers faisaient le " + vide du champ de bataille ", semant le désarroi dans une machine militaire + habituée à décider sur un terrain choisi et limité : mise en oeuvre par le + faible de la stratégie indirecte chère à Liddell-Hart, qui recherche la + dislocation de l' adversaire en perturbant son dispositif, en l' obligeant à + de constants changements de fronts et à diviser ses forces, en menaçant ses + lignes d' approvisionnements et de communication . + Les guerres indochinoise , vietnamienne ou afghane s' + inscrivent au coeur de cette logique . + Les conflits asymétriques qui ont rendu possible , + ponctué ou entouré la décolonisation ont contraint les armées classiques à + penser autre chose que l' apocalypse des masses militaires . + De vieilles techniques de guerre défensive se révélaient + payantes et démontraient ce que beaucoup de puissants se refusent encore à + croire aujourd'hui : le différentiel technique ne produit pas toujours un + effet stratégique décisif . +

+ + + + Un damier étatique nouveau + +

+ L' échec est toujours grave pour le puissant, et ses + conséquences dépassent de beaucoup le militaire . + Une république chancelle en France sous le double effet + de l' Indochine et de l' Algérie . + Le régime portugais disparaît avec la révolte d' une + armée embourbée en Afrique . + Les États-Unis subissent dans les années 70 une grave + crise politique et morale . + Son souvenir " plombe " encore aujourd'hui les + interventions extérieures de Washington, qui privilégie toujours les + stratégies et technologies permettant l' action à distance du champ de + bataille : un choix qui pèse lourd dans les actuelles crises interna + L' URSS connaît en Afghanistan son premier échec + militaire depuis 1945 ; le porte-parole des colonisés est, en 1980, condamné + à l' ONU par une majorité d' émancipés : l' image du régime ne s' en + relèvera pas . + Les guerres périphériques affaiblissent donc les + puissances et relativisent la hiérarchie dessinée par la Seconde Guerre + mondiale et le gel nucléaire . +

+

+ La multiplication des États décolonisés change la donne + internationale à d'autres niveaux . + Ils disposent bientôt d' une majorité à l' Assemblée de + l' ONU, créent le Mouvement des non alignés, fournissent jusqu' aux années + 80 une marge de manoeuvre appréciable à l' URSS . La plupart de ces États + tiers-mondistes, dépourvus de culture nationale et étatique, vont d'ailleurs + élever leurs structures politiques sur une armature militaire : installation + des armées comme classe dirigeante politique et économique, reproduction des + élites dans les circuits militaires, etc . +

+

+ Multiplication des nouveaux États, hypertrophie des + logiques militaires internes, exportation par les puissances centrales de + conflits et d' armes qui assurent leur contrôle de la périphérie : ces + éléments expliquent que la deuxième course aux armements contemporaine se + soit déroulée au " Sud ", où n' ont guère manqué les affrontements + interétatiques . + À des degrés et des moments différents, le Moyen-Orient, + l' Asie de le Sud-Est et l' Afrique sont depuis quarante ans les grandes + zones d' accumulation d' armes ( hors grandes puissances ) . + Dans ces trois zones, les rivalités entre unités + politiques se sont souvent traduites en guerres - il pourrait en aller de + même à l'avenir . +

+

+ Les affrontements militaires directs entre puissants + disparaissent . + Le monde de la guerre classique survit pourtant, dopé + par les problèmes révélés ou ouverts par la décolonisation . + Hors guerres mondiales, le siècle n' est d'ailleurs pas + chiche d' affrontements entre États, de la guerre russo-japonaise à celles + qui opposèrent l' Érythrée à l' Éthiopie, l' Iran à l' Irak, l' Inde à la + Chine, l' Inde au Pakistan, le Japon à la Chine, etc . + Pour user parfois d' armements modernes, ces conflits + renvoient à de très traditionnelles logiques de guerre : régulation + économique ou démographique, affirmation de puissance, volonté de conquête, + désir de prédation ... + Affrontement de volontés collectives armées, la guerre a + donc partout joué dans ce siècle son rôle de création : naissance du monde + central des puissances, ailleurs composition d' un damier d' États nouveaux + mais secoués pourtant d' antiques réflexes . +

+ + + + + Le nouveau siècle, déjà ... + + + + La revanche de la guerre + +

+ Le récent se prétend inédit : c' est presque toujours + faux mais peut-être vrai pour la fin de ce siècle . + La liquidation de la bipolarité fluidifie un système + dont on déplorait hier la rigidité, décomposant nombre de théâtres + stratégiques, avec des conséquences plus ou moins graves en Europe, en Asie + centrale, en Asie de l' Est ou en Afrique . + La disparition du cadre fourni par le système Est-Ouest, + le redéploiement de les puissances qui laisse 0 des régions entières face à + leur malheur ( à le sud de le Sahara ... ) , et la vivacité et la diversité + de ce malheur dessinent de nouveaux théâtres où les stratégies, les acteurs + et donc les conflits suivent des dynamiques inédites . +

+

+ La floraison conflictuelle apparaît d' autant plus + difficile à contrôler que l' essoufflement du paramètre étatique ( pour des + raisons et à des degrés divers en Europe centrale ou en Afrique, par exemple + ) active les affrontements internes ou trans-étatiques, les nouveaux acteurs + de la violence naissant du pourrissement même des institutions nationales . + Quant à le désenclavement des économies et des sociétés, + résumé par le terme de mondialisation, il relativise l' emprise des États + sur le jeu international, annonçant de nouvelles divisions, donc des + conflits, peut-être des menaces inédites . + Il accélère la circulation des technologies et des armes + qui redessine les champs d' affrontements : passage d' armes légères du + continent eurasiatique vers l' Afrique puis d' une zone africaine à une + autre, aggravation de la capacité de nuire de petits groupes désormais + équipés d' armements modernes, etc . +

+

+ Ce désordre n' est que mollement combattu par les + mécanismes de sécurité régionale . + L' Europe a su préserver la complexe architecture de ses + institutions mais, dans leur aire de compétence, plusieurs guerres ont + éclaté depuis dix ans . + Ailleurs, le concept de sécurité régionale avance + lentement ( Asie ) ou partiellement ( Afrique ), mais il n' est nulle part + une réponse opératoire à la multiplication des conflits . + au niveau global, la gestion politico-diplomatique + progresse de manière peu assurée . + La communauté onusienne tente de s' imposer + juridiquement, moralement, techniquement même, si l' on tient le décompte + des opérations internationales, des discours et des textes adoptés . + Mais ni le droit des situations d'urgence, ni les + institutions de la décision internationale, ni les méthodes de coopération + militaire ne forment un appareil polyvalent de gestion des situations + conflictuelles . + Un appareil dont , au demeurant , la légitimité pourrait + être, est déjà, contestée par nombre d' acteurs internationaux, ni riches, + ni occidentaux . +

+

+ N' en déplaise aux rassurants prophètes de la fin des + conflits entre États, la guerre rappelle dans la dernière décennie du + siècle, avec une belle vivacité, son classique rôle de redécoupage des + unités et théâtres politiques . + Dans le Caucase, en Asie centrale, dans les Balkans ou + en Afrique centrale, le bouillonnement conflictuel ébauche les contours + politiques - justes ou non - de nouvelles régions . + Ces conflits collectifs ignorent certes souvent les + acteurs de la vulgate clausewitzienne : armées, généraux, peuples montant à + la rescousse . + Mais ils sont pourtant la guerre dont nous avions oublié + la diversité formelle . + La guerre désétatisée ( l' État éclatant ou peinant à + décider ), la guerre démilitarisée ( les armées cédant la place à des + systèmes féodaux ou à des groupes armés en incessante métamorphose ), la + guerre décivilisée, enfin ( sans référence aux codes jurid + Au demeurant, ces violences traduisent sans doute mieux + les ressorts profonds du conflit collectif que nos guerres industrielles . + Elles disent la décharge d' énergie, la lutte sans loi + pour la survie, la joie sauvage de briser la morale et la légalité imposées + par la paix, le goût du théâtre sanglant que nos civilisations ont su, + provisoirement et récemment, brider . +

+

+ La floraison de conflits peu classiques n' efface pas + pour l' avenir l' hypothèse d' affrontements interétatiques . + En écho à la décolonisation, la dernière prolifération + d' États élargit le nombre des acteurs conflictuels . + Quant aux raisons de s' affronter, elles rajeunissent : + l' accès aux ressources rares ( pétrole, eau ), les problèmes que pose la + circulation de plus en plus large des populations ( émigration économique, + réfugiés ), l' inégale détention des technologies ou leur effet mal maîtrisé + seront prétextes aux guerres fraîches de demain . + Les arsenaux en circulation restent, eux, dopés pour un + temps indéfini par la liquidation des armées de l' Est européen, et ils + comptent de plus en plus de matériels à haute capacité de nuisance, aisément + opérables . +

+ + + + Plusieurs guerres ? + +

+ Recrus d' histoire et de sang, nos pays approchent la + guerre de manière contradictoire . + La bonne conscience occidentale jouit de l' alternative + réinventée entre Athéna et Mars, comme s' il existait une guerre civilisée + et une guerre barbare . + aux autres la vraie guerre : virile, sauvage, sanglante, + hors civilisation, la honte de la pré-modernité . + À nous l' usage policé de la force : nos armées n' ont + jamais tant servi que depuis que on a tué la menace . +

+

+ Nous rêvons d' une violence gouvernée : idéal d' une + guerre codée correspondant à la pure Raison politique . + Une Raison à la fois honnête et efficace . + Honnête, parce que s' appuyant sur un embryon de morale + commune : voir l' étonnante bonne conscience des Alliés atlantiques s' + engageant contre la Yougoslavie au nom de une " communauté internationale " + qui n' en put mais . + Efficace, parce que usant de moyens techniques détenus + par quelques puissances qui pourraient obtenir un effet décisif en se tenant + hors du champ de bataille ( armes de frappe à distance, " guerre de l' + information " ), et contrôler précisément l' escalade de la violence . + La guerre du Kosovo n' a pas démontré la validité de ces + deux thèses, mais elle fut clairement leur banc d' essai . +

+

+ Le débat ne fait que commencer sur cette nouvelle sorte + de guerre : opération de police basée sur la maîtrise morale et technique de + la communauté internationale . + Ce concept exige des structures internationales de + légitimation et de décision, et la possibilité, pour les politiques et les + militaires, de faire une guerre différente de celle que nous connaissons + depuis des siècles . + Peut -on élaborer une doctrine de rétablissement de la + paix, de contrôle de la violence, pour user des appareils militaires en + limitant les fameuses " frictions " que Clausewitz disait inséparables de l' + emploi de la contrainte - et qui modifient toujours les conditions et les + buts de l' engagement armé ? + En utilisant les armes, n' entre -t-on pas dans une + logique autre, qui ne peut être ramenée jamais dans les belles allées de la + logique politique ? +

+

+ Devant les fresques qui nous décrivent la troisième ère + de la guerre, devant notre récurrent espoir de résoudre techniquement nos + problèmes politiques, l' histoire vivante parle, la guerre reprend ses + leçons de choses . + Tout usage de la violence - et, encore plus , tout usage + massif , à l' occidentale - change le paysage, mais dans quel sens ? + La guerre est toujours un moment de création du monde, + mais elle ne crée pas le monde que nous voulons qu' elle crée . +

+ + + + du neuf si vieux ? + +

+ Prompt à se penser unique, le XXe siècle n' a pourtant + inventé ni la puissance mortifère des idéologies, ni l' hystérie guerrière, + ni la violence de masse, ni la diversité des formes du massacre, ni même le + génocide . + Il a démontré, comme ses prédécesseurs, que l' usage de + la violence collective était hélas consubstantiel à la volonté des hommes de + modeler leur temps . + La nouveauté du siècle, c' est l' injection de la + technique dans le processus guerrier, à haute dose et avec un rythme de + renouvellement neuf . + Une technique qui change la place de les appareils + guerriers dans les sociétés , renouvelle les modes opératoires militaires, + modifie les circuits de mise à disposition des armes, élargit le spectre des + aventures et révolutionne la pensée de la guerre . +

+

+ Le XXe siècle a pourtant tenté, plus que d'autres, de + penser des modes de régulation internationaux qui s' éloignent du simple + décompte des forces . + Nous sommes trop près de les ébauches morales et + juridiques de ces dernières décennies pour juger leur poids historique . + Mais l' époque pourrait être propice à l' invention d' + un nouveau " mode de sécurité ", pour reprendre l' expression de Maurice + Bertrand : montage composite des différents facteurs qui produisent cette + sécurité . + Rêvons donc d' encadrer la guerre, à défaut de la tuer + . +

+ + + + + TITRE : Les États-Unis à l épreuve de la vulnérabilité + +

AUTEUR : Jacques BELTRAN et Guillaume PARMENTIER

+ +

+ Il est délicat de prétendre tirer des conclusions solides d' un + événement aussi traumatisant que les attaques du 11 septembre contre le World Trade + Center et le Pentagone . + Les effets aux Etats-Unis en seront largement psychologiques, et + beaucoup dépendra des circonstances qui suivront : poursuite de la terreur, + réactions des dirigeants et du peuple américains, perception chez les Américains d' + un soutien ou d' une indifférence internationaux . + Les réflexions qui suivront doivent donc être interprétées comme + provisoires et sujettes à révision, l' objectif de cet article étant avant tout de + cerner les facteurs à l' oeuvre et les évolutions possibles . +

+

+ L' analogie reprise par de nombreux observateurs entre les + attentats de le 11 septembre et l' attaque japonaise sur Pearl Harbor ne tient pas + aux situations politique et stratégique mais au choc psychologique ressenti par la + population américaine . + La conséquence première et fondamentale de ces attentats qui ont + provoqué la mort de milliers de civils sur le sol américain est bien d' avoir fait + disparaître le mythe, largement partagé jusque-là aux États-Unis, de l' + invulnérabilité . + Même pour l' opinion publique américaine, l' Amérique n' est + plus un sanctuaire . +

+

+ Ce n' est certes pas la première fois que les États-Unis sont + frappés par des attaques terroristes . + À maints égards, les années 1990 ont été celles de la découverte + du phénomène terroriste, interne - dans les cas des attentats d' Oklahoma City et + des Jeux olympiques d' Atlanta - mais aussi international : attaque au camion piégé + contre le World Trade Center en 1993 ( déjà attribuée à Ben Laden ), contre la base + américaine de Dharan en Arabie Saoudite en 1996, contre les ambassades américaines + au Kenya et en Tanzanie en 1998 et contre la frégate USS Cole au Yémen en 2000 + . +

+

+ Pourtant, les attaques du 11 septembre et la psychose entretenue + par les découvertes d' enveloppes contenant 0 du bacille de le charbon donnent le + sentiment qu' un cap a été franchi . + Par le nombre très élevé de victimes, tout d'abord, qui rend + dérisoire le qualificatif d' attentat et incite à évoquer un acte de guerre, même si + l' absence d' ennemi identifié ne rend pas ce terme vraiment satisfaisant . + Par la nature des cibles, ensuite, symboles de la puissance + militaire et économique des États-Unis, qui donnent la mesure des intentions et de + l' idéologie destructrice qui animent les terroristes . + Par le mode opératoire choisi, enfin, qui accentue ce sentiment + de grande vulnérabilité : en détournant des avions de ligne intérieure ou - s' il s' + avère que les coupables sont les mêmes - en utilisant le système postal comme + vecteur de leurs attaques bactériologiques, les terroristes ont détourné l' + utilisation des fondements de la société américaine que sont la libre circulation, + les échanges et la communication . +

+

+ Au-delà du nombre effroyable de victimes, la peur suscitée + outre-Atlantique vient bien de ce que les terroristes ont infiltré la nature même de + la société américaine . + Pour les Américains désormais, se protéger contre les + terroristes suppose sinon de lutter contre eux -mêmes, du moins de se méfier de leur + propre mode de vie . + Le point demeure encore ouvert de savoir, par exemple, si la loi + antiterroriste signée par le président Bush le 26 octobre 2001 ( après une + approbation ultra rapide de la part de les deux Chambres ) représente un tournant + décisif en matière de libertés publiques . + En accroissant la capacité de l' État fédéral à intercepter les + communications téléphoniques et électroniques, c' est-à-dire de ceux qui ne sont pas + détenteurs de la nationalité américaine, et en autorisant la détention des " non + citoyens ", cette loi va à l'encontre d' un mouvement de libéralisation entamé au + cours de les années 1960, et qui n' avait guère encore connu de recul . + L' arrestation et la détention, sans accès à des avocats , de + quelque mille résidents arabes posent également question . +

+

+ Il est encore trop tôt pour dire quelle sera exactement, à long + terme, la réaction des États-Unis, et quelles en seront toutes les conséquences, en + particulier parce que de nombreuses inconnues subsistent encore et que les + événements à venir pourraient influer considérable-ment sur l' état d' esprit de la + population américaine et de ses dirigeants . + On ignore, par exemple, quelles seraient les conséquences d' une + deuxième vague d' attentats . + À coup sûr, la très forte tension ressentie aujourd'hui dans les + villes se transformerait en réelle psychose . + Mais quelles en seraient les conséquences politiques, + économiques, psychologiques, tant au plan interne qu' international ? +

+

+ De même, on ignore si l' opinion publique restera toujours + favorable à l' engagement américain en Afghanistan . + Si le concept du " zéro mort " semble avoir vécu + outre-Atlantique et si, d' après de récents sondages, l' opinion publique semble + prête à supporter le coût d' une longue campagne , encore faudra -t-il qu' elle + reste convaincue de l' adéquation entre les moyens mis en oeuvre et l' objectif + poursuivi, à savoir la destruction des réseaux terroristes, entreprise longue et + incertaine . + Si de nouveaux attentats sont perpétrés aux États-Unis et que, + par ailleurs, les forces américaines s' enlisent en Afghanistan ou subissent des + pertes importantes, il faudra s' attendre à ce que un nombre croissant d' Américains + remette en cause l' opportunité d' une guerre lointaine, à l'heure où les + terroristes agissent sur le territoire national . + Si, traditionnellement, la capacité des opinions publiques à + supporter les coûts d' une opération militaire est liée à la conviction de mener une + guerre " juste ", elle est également fonction de la lisibilité du conflit et de la + conviction de mener une guerre " efficace " . +

+

+ Enfin, au plan politique interne, on peut s' interroger sur la + pérennité de l' union sacrée qui réunit démocrates, républicains et indépendants + depuis le discours du président Bush devant le Congrès, le 20 septembre . + Si l' on a encore en mémoire l' image des représentants et + sénateurs américains applaudissant debout leur président, tous partis confondus, à + l'issue de un discours qualifié à maintes reprises et sans surprise d' historique " + , il convient aussi de signaler les tensions qui sont apparues peu de temps après + entre démocrates et républicains quant à le bien-fondé et au montant du plan de + relance de l' économie américaine annoncé par la Maison Blanche et même quant à la + fédéralisation des contrôles de sécurité dans les aéroports . + Le président va -t-il toujours bénéficier des pleins pouvoirs + qui lui ont été de facto accordés le 11 septembre ? + Ou faut -il s' attendre à ce que le jeu des partis reprenne son + cours, en particulier à l'approche de les élections de mi-mandat, avec - rappelons + -le - l' enjeu d' un possible basculement de l' ensemble du Congrès sous majorité + démocrate ? +

+

+ Autant de questions dont les réponses sont encore inconnues et + qui dépendront dans une large mesure de facteurs exogènes . + On ne peut donc que se contenter, à ce stade, d' émettre des + hypothèses et tenter d' entrevoir l' impact que cette découverte de la vulnérabilité + pourrait avoir, non seulement sur la société américaine, mais également - par voie + de conséquence - sur la perception que les États-Unis auront de leur relation avec + le reste du monde . + Il peut en effet qu' au-delà de la riposte militaire, les + attentats du 11 septembre aient provoqué une réaction en chaîne qui, de l' impact + psychologique interne aux conséquences sur la politique étrangère américaine, + pourrait peser lourd sur l' évolution du système international de l' après-guerre + froide, y compris sur la nature de la relation transatlantique . +

+ + + De la vulnérabilité à la peur de l' étranger + +

+ Le sentiment d' invulnérabilité du peuple américain n' était + évidemment pas total, même avant le 11 septembre . + Les sondages du Chicago Council on Foreign Relations , dont + John Rielly a commenté régulièrement les résultats dans Politique étrangère , + montrent que les Américains craignaient dans une certaine mesure les + conséquences du terrorisme sur leur sécurité . + L' expérience de la tentative de renforcement de la sécurité + aérienne, menée par l' Administration Clinton d' août 1996 à février 1997 , + montre cependant que cette crainte était demeurée diffuse . + La White House Commission on Aviation Safety and Security , + présidée par le vice-président Al Gore , avait en effet conclu à la nécessité de + renforcer de façon significative les conditions de contrôle à bord des avions . + Devant la perspective d' une moindre rotation de ceux -ci, + qui aurait réduit leur rentabilité, les compagnies aériennes, et leurs relais au + Congrès, avaient résisté à cette tentative . + Le compromis auquel sont parvenues les autorités américaines + fut significatif d' un état d' esprit trop optimiste quant à la capacité des + États-Unis à demeurer invulnérables . + Les nouvelles consignes de sécurité ont en effet été + appliquées aux vols en provenance ou à destination de l' étranger, mais les vols + intérieurs en ont été exemptés . + Or, les quatre avions détournés le 11 septembre assuraient + précisément des vols intérieurs . + Une confiance sociale excessive dans une ligne de + démarcation entre God's own country et un étranger plus dangereux a ainsi + facilité la tâche des terroristes . +

+

+ En bonne logique, les événements du 11 septembre devraient + réduire cette césure mentale, contribuant à persuader les Américains que leur + sort est inséparable de celui du reste du monde . + La délicate tâche de les responsables politiques consistera + à traduire ce point de vue général en résistance aux groupes de pression + organisés qui souhaitent soustraire le territoire américain à certaines mesures + restrictives . + Un tel conflit pourra se manifester à l'avenir aussi bien en + matière de libertés publiques qu' en matière de port d' armes, par exemple + . +

+

+ En effet, cette découverte de la vulnérabilité pourrait bien + alimenter un sentiment de " peur de l' étranger " qui dépasserait la + traditionnelle méfiance à l'égard de les foreign entanglements et pourrait se + traduire, à terme, non seulement par une réticence à l'égard de une implication + des États-Unis dans les crises ext��rieures, mais également par un réflexe de + fermeture et de repli sur soi de la société américaine . + Certes, l' effet immédiat du 11 septembre a été d' ouvrir + les yeux de tous les Américains sur le rôle que le reste du monde pourrait avoir + sur le sort de la nation américaine, mais la réalité reprendra ses droits . + Rapidement, la tendance des médias à ne se consacrer pour l' + essentiel qu' aux affaires locales surgira de nouveau . + L' attention à l' étranger se relâchera, comme ce fut le cas + pendant les conflits précédents auxquels ont participé le pays . + Surtout, dans ce contexte, si l' opinion, les groupes de + pression et le secteur politique américains sont déçus par les résultats de l' + opération , le risque d' une résurgence d' une méfiance générale à l'égard de + tout ce qui provient de l' étranger se manifestera, et peut-être avec plus de + force encore que par le passé . +

+ + + + La mise entre parenthèses temporaire des intérêts + minoritaires dans la définition de la politique étrangère + +

+ L' une des caractéristiques essentielles du système + politique américain, et en particulier de le processus d' élaboration de la + politique étrangère , est que cette politique internationale est - dans une + large mesure - le fruit de considérations internes . + Le rôle du Congrès et le poids des lobbies ( économiques et + ethniques , en particulier ) font que la politique internationale de la première + puissance mondiale est souvent prise en otage par des groupes d' intérêts + puissants, organisés et disposant de moyens financiers considérables leur + permettant de peser sur le jeu électoral, et donc sur les choix effectués par + les élus . +

+

+ Or, les attentats du 11 septembre pourraient avoir comme + conséquence d' inverser pendant au moins un temps l' ordre des priorités : les + groupes d' intérêts continueront certes à exercer des pressions pour faire + valoir les projets qu' ils défendent, mais ceux -ci seront largement + contrebalancés ou renforcés, selon les cas, par les impératifs de sécurité + nationale et de la lutte contre le terrorisme . + Ainsi, l' importance des enjeux internationaux actuels + rendrait la politique étrangère des États-Unis moins sensible aux intérêts + minoritaires, précisément parce que - de manière indiscutable - l' intérêt + national est en jeu . +

+

+ Il ne faut dès lors pas s' étonner de voir les États-Unis + revenir de manière spectaculaire sur des programmes de coopération + internationale qu' ils avaient jusqu'à présent rejetés, au motif qu' ils + mettaient en cause la souveraineté et les intérêts américains . + Le programme de l' OCDE de lutte contre le blanchiment d' + argent et les paradis fiscaux - dont les États-Unis s' étaient désengagés juste + avant les attentats sous la pression de le lobby bancaire soucieux d' éviter à + les banques américaines de les régleme a ainsi été relancé par Washington . + On peut aussi s' attendre, selon le même schéma, à ce que + les Américains manifestent un intérêt nouveau pour l' accord sur le contrôle des + armes à petit calibre, rejeté il y a quelques mois à peine par le Congrès sous + la pression de la puissante National Rifle Association . +

+

+ Pour autant, il ne faut pas se dissimuler que l' évolution + inverse est également possible . + Si la campagne actuelle en Afghanistan ne parvient pas à + obtenir des résultats probants dans un délai raisonnable, on pourrait assister à + terme à un choc en retour tendant à raviver la méfiance intuitive du peuple + américain envers l' étranger . + Ceci ne mènerait pas à un quelconque " nouvel isolationnisme + ", au demeurant parfaitement irréalisable, mais pourrait avoir pour effet de + renforcer encore le poids des déterminants internes dans les décisions des + États-Unis en matière internationale, de limiter encore davantage la marge de + manoeuvre de l' exécutif face à le Congrès et, ce faisant, de renforcer le rôle + des groupes de pression . + La politique étrangère américaine en serait rendue plus + imprévisible, oscillant entre des périodes de retrait et des poussées d' + interventionnisme d' autant plus fortes qu' elles seraient dictées par des + contingences intérieures . + La partie qui se joue avec la campagne actuelle est donc d' + une importance capitale pour l' engagement américain futur dans les affaires + internationales . + À ce titre, elle peut conditionner l' avenir du système + international dans son ensemble . +

+ + + + Une nouvelle posture de défense ? + +

+ La lutte contre le terrorisme est devenue l' enjeu numéro un + du mandat de George W. Bush, et l' on peut s' attendre, au moins à court terme, + à ce que la plupart des choix de politique intérieure et internationale soient + examinés à l' aune de cet objectif . + Ceci devrait avoir des conséquences sur la posture de + défense des États-Unis . +

+

+ La première conséquence pourrait être précisément un + renforcement de cette posture de défense, au détriment de les stratégies de + projection de forces . + En d'autres termes, la puissance militaire de les États-Unis + verrait ses missions recentrées sur la défense du territoire américain et de ses + bases et intérêts à l' étranger, au détriment de une utilisation de ces forces à + des fins d' intervention extérieure . + Par ailleurs, la tendance ne devrait pas être celle d' un + abandon des systèmes de défense reposant avant tout sur la technologie, mais au + contraire d' un renforcement de ces systèmes en même temps que un développement + du facteur humain . + En d'autres termes, tout ce qui servira la défense du pays + sera considéré comme indispensable . +

+

+ Ainsi, contrairement à ce que l' on pourrait légitimement + conclure à la suite de les attentats, les attaques terroristes de le 11 + septembre qui - loin de être menées à l'aide de missiles intercontinentaux - ont + été perpétrées par détournement de moyens civils , n' ont pas rendu caduc le + programme de défense antimissile mais pourraient bien avoir renforcé sa + légitimité . + Loin de être perçue comme un contre-exemple de l' utilité d' + un tel système, la défense antimissile pourrait sortir renforcée de cette crise, + ses partisans insistant précisément sur le risque qu' un groupe de terroristes + mette la main sur des missiles et les lance contre le territoire américain . + C' est ainsi que, quelques jours seulement après les + attentats, les sénateurs démocrates ont décidé de lever leurs objections au + niveau de dépense portant sur la défense antimissile proposé par l' + Administration pour 2002 . + Depuis le 11 septembre, l' argument des Européens selon + lequel les Américains auraient une fâcheuse tendance à surestimer la menace , à + des fins de développement industriel , est de plus en plus difficile à avancer . + Ces attentats ont ainsi fourni une caution morale à tout + programme militaire ou civil visant à accroître la protection du territoire et + des intérêts des États-Unis dans le monde . +

+

+ La seconde conséquence, découlant directement de la première + , pourrait être une augmentation sensible du budget de défense américain . + En dépit de le fait que les États-Unis dépensent déjà 320 + milliards de dollars par an pour leur défense, soit davantage que les neuf pays + les plus dépensiers en matière militaire après eux, on peut s' attendre à ce que + les responsables américains se montrent favorables à de nouvelles augmentations + . + Les chiffres oscillent à l'heure actuelle entre 20 et 40 + milliards de dollars d' augmentation dans le prochain budget . + Par ordre de comparaison, le budget militaire annuel de la + France est de moins de 30 milliards de dollars . +

+

+ Une telle attitude ne sera d'ailleurs pas sans poser + certains problèmes de fond . + En premier lieu se pose naturellement la question des moyens + . + Il est clair que une posture de défense renforcée coûte cher + et qu' à l'heure où les États-Unis connaissent un ralentissement de leur + croissance et que l' Administration Bush a décidé d' une réduction importante + des impôts, on peut légitimement mettre en doute la capacité des États-Unis à + assumer un tel choix . + Du moins, des choix budgétaires délicats seront -ils exigés + au détriment de autres secteurs, comme ceux de l' éducation et de la santé + . +

+

+ Le deuxième problème est celui de la hiérarchisation des + priorités . + À force de dépenser sans discrimination, les États-Unis + risquent précisément de se priver d' une réelle politique de défense, c' + est-à-dire d' une stratégie qui - après avoir hiérarchisé les menaces - + développe les moyens d' y faire face, en fonction de les besoins relatifs . + Une politique de défense tous azimuts court paradoxalement + le risque de ne pas voir venir la menace . +

+ + + + Un multilatéralisme de circonstance + +

+ Certains observateurs ont cru voir dans les premières + déclarations et décisions de l' Administration Bush au lendemain des attentats + un changement de comportement important . + En tentant de constituer une coalition la plus large + possible, les États-Unis ont pu donner le sentiment de rompre avec l' + unilatéralisme initial de cette Administration . + Washington a ainsi fait appel à ses alliés - en particulier + européens - en leur demandant un soutien sans faille pour mener à bien une + riposte à laquelle ils ne manqueraient pas d' être associés . + Cette volonté de constituer une coalition internationale a + ensuite été étendue à l' ensemble des pays du monde par le biais de l' ONU, en + demandant au Conseil de sécurité de voter une résolution condamnant les + attentats et légitimant une riposte militaire . + Cette démarche a heureusement surpris ceux qui craignaient + de voir l' ONU mise de côté, comme ce fut le cas lors de la campagne aérienne du + Kosovo, et a pu donner le sentiment que les États-Unis avaient renoncé - dans + cette crise tout du moins - à l' action unilatérale . + La nature de la menace à laquelle l' unique superpuissance + est confrontée rend de facto indispensable une coopération internationale et + force donc les États-Unis à agir en concertation avec leurs principaux alliés + . +

+

+ Faut -il pour autant considérer ces gestes comme des signes + d' un multilatéralisme retrouvé ? + Rien n' est moins sûr et il convient sans doute d' être très + prudent en la matière . + Si l' on admet en effet que les États-Unis - à la suite de + ces attentats - vont mettre en oeuvre une politique visant essentiellement à + éviter que de telles attaques ne se produisent à nouveau, on peut s' attendre à + ce que ce multilatéralisme apparent ne soit que de circonstance et ne masque en + réalité une politique de défense de l' intérêt national primant sur toutes les + autres considérations . + Ainsi, les États-Unis ne feraient aujourd'hui appel à une + coalition que dans la mesure où celle -ci a un effet rassurant et qu' elle est + utile pour tenter d' adoucir les conséquences internationales de leur riposte + militaire . + Mais, comme cela a déjà été signalé précédemment, on peut + tout aussi bien s' attendre à ce que ce multilatéralisme soit dénoncé par les + responsables américains dès lors qu' il serait perçu comme un obstacle à la + défense d' un intérêt supérieur . + Les États-Unis seront d' autant plus incités à ne compter + que sur eux -mêmes qu' ils auront placé la lutte antiterroriste au premier rang + de leurs priorités . + Et, dans cette perspective, l' adage multilateralist if + possible, unilateralist when necessary devrait être particulièrement d' + actualité . +

+ + + + Au-delà de la riposte militaire : les conséquences + diplomatiques + +

+ La riposte militaire en cours n' est d'ailleurs qu' une + étape dans la réaction des États-Unis aux attentats qui ont endeuillé la + première puissance mondiale . + Le président américain l' a fait savoir de manière très + claire en comparant cette lutte antiterroriste de longue haleine à l' + affrontement bipolaire de la guerre froide, qui avait exigé la mise en oeuvre de + moyens très variés, allant de la puissance militaire à l' influence culturelle, + en passant par l' action diplomatique et les moyens économiques . + Les Européens ne peuvent que se réjouir de cette attitude + patiente qui exclut a priori toute réplique militaire massive et entend + privilégier l' action de long terme . + Mais ils auraient tort de croire que cette riposte + américaine se fera " toutes choses égales par ailleurs " . + Les attentats du 11 septembre pourraient, au-delà de l' + action militaire en cours et des mesures politiques et économiques adoptées, + avoir des conséquences majeures sur l' ensemble du système international, par le + biais de les inflexions qu' elles pourraient produire dans l' attitude + internationale des États-Unis . + L' asymétrie du système international actuel fait que toute + modification de la posture internationale de l' unique superpuissance aura + nécessairement des répercussions sur l' ensemble des relations interétatiques . + Il faut en particulier s' attendre à ce que les États-Unis + redéfinissent leur stratégie à l'égard de un certain nombre de pays . + En proclamant que tous les pays de le monde doivent + décider_NEW_ que tous les pays du monde doivent décider doivent décider ils sont + avec les États-Unis ou avec les terroristes, le président Bush a volontairement + restreint l' alternative, montrant bien que les coalitions n' auront d' intérêt + pour les Américains que si les autres membres sont en accord avec la stratégie + élaborée par Washington . + Mais cette déclaration aura surtout pour effet de rendre les + ambiguïtés stratégiques de moins en moins tenables . +

+

+ Ainsi, par effet presque mécanique, les attentats du 11 + septembre ont provoqué des rapprochements spectaculaires entre les États-Unis et + certains pays comme la Russie, l' Inde et dans une moindre mesure la Chine . + D'autres, comme la Libye ou Cuba , jadis ouvertement + hostiles à l'égard de Washington , ont surpris par leurs déclarations de + solidarité . + Bien entendu, ces déclarations de compassion ne sont pas + dénuées d' arrière-pensées, mais les attentats terroristes ont sans nul doute + également fournit aux dirigeants de ces États l' argument de poids susceptible + de faire accepter, au plan intérieur, un rapprochement difficilement + envisageable auparavant . + Surtout, les attentats terroristes qui ont frappé les + États-Unis vont sans doute provoquer un débat interne et international sur l' + attitude des Américains à l'égard de un certain nombre de pays . +

+

+ C' est le cas tout d'abord de la catégorie des rogue states, + dans laquelle se retrouvent, pêle-mêle et sans aucune justification sérieuse, + des États aussi divers que Cuba, l' Iran, l' Irak, la Libye ou la Corée du Nord + . + Comme il a été vu précédemment, nombreux sont ceux qui ont + exprimé leur solidarité à l'égard de les États-Unis, rompant ainsi avec leur + rhétorique anti américaine habituelle . + Or, ces marques de soutien pourraient bien remettre en cause + l' existence même de cette catégorie, dont l'un des critères établis par son + concepteur, Anthony Lake, alors conseiller national de sécurité du président + Clinton, est précisément l' animosité à l'encontre de Washington . + Si l'une des nombreuses conséquences du 11 septembre est un + rapprochement entre les États-Unis et certains rogue states , alors la liste de + ces derniers devra être revue en conséquence . + Le cas de l' Iran est, à cet égard, significatif . + Si les tensions politiques internes ( entre le président + réformateur Khatami et l' imam Khamenei ) et le passif iranien en matière de + soutien au terrorisme international peuvent faire douter de l' éventualité d' un + rapprochement rapide avec les États-Unis on ne peut pas non plus exclure que la + communauté d' intérêt qui lie Américains et Iraniens face à le régime des + Talibans ne serve de base à un rapprochement à plus long terme . + En ce sens, les attentats du 11 septembre pourraient servir + d' accélérateur à une lente évolution, entamée sous Clinton . + Toute la question, pour l' Iran comme pour les autres pays + qualifiés de rogue states , ainsi que pour la Russie , l' Inde et la Chine , est + de savoir si ces rapprochements seront durables ou si, une fois le problème + réglé en Afghanistan, les antagonismes reprendront leur cours . +

+

+ Au-delà de ces améliorations des relations diplomatiques, + dont il reste à savoir si elles sont circonstancielles ou durables, la logique + voudrait que les attentats du 11 septembre amènent les États-Unis à revoir leurs + stratégies au Proche-Orient, et plus particulièrement à l'égard de Israël, de l' + Arabie Saoudite et de l' Irak . + Il est d'ailleurs notable à ce propos de noter combien les + États-Unis, au cours de les dernières années, se sont rendus politiquement + dépendants des États qui sont dépendants militairement à leur égard et dont ils + assurent la protection . + D' une relation qui aurait dû être une relation de + dépendance à sens unique, ces États alliés des États-Unis ont su faire une + relation de dépendance réciproque . +

+

+ C' est naturellement vrai d' Israël, protégé par le soutien + de l' opinion publique américaine qui voit en lui, de façon quelque peu + caricaturale, un pays aux valeurs occidentales confronté à des pays arabes aux + valeurs différentes . + Cette dépendance est liée à ce partage culturel, comme on l' + a vu chaque fois que la politique israélienne s' en éloignait, que ce soit face + à le Liban ou sous la mandature Nétanyahou ou, plus récemment, avec la politique + d' Ariel Sharon à l'égard de les civils palestiniens . + Dans chacun de ces cas, le soutien du groupe de pression + proisraélien, incarné par l' AIPAC , ne s' est pas transformé en soutien de l' + opinion publique américaine . + Cependant, dans la plupart des situations, la dépendance + politique des États-Unis à l'égard de leur allié israélien demeure . +

+

+ Les signes d' une inflexion modeste de la position + américaine à l'égard de le conflit israélo-palestinien sont pourtant, peut-être, + déjà perceptibles . + Les déclarations du président Bush en faveur de la création + d' un État palestinien et les pressions exercées à l'encontre d' Israël pour + éviter l' escalade militaire ont rompu avec l' attitude réservée observée + jusque-là par l' Administration républicaine . + Il devrait être clair désormais que les attentats du 11 + septembre ont conduit à une communauté d' intérêt plus visible que par le passé + entre certains responsables palestiniens et américains, ces derniers craignant + avant tout d' être perçus comme engagés dans un " conflit de civilisation " + contre le monde musulman . + Il est encore difficile aujourd'hui de savoir si ces + événements auront marqué une rupture majeure dans les relations entre Washington + et Tel-Aviv . + Mais ils auront sans doute provoqué outre-Atlantique un + débat qui devrait conduire un nombre croissant d' observateurs à s' interroger + sur le bien-fondé de la politique suiviste des États-Unis à l'égard de le + conflit israélo-palestinien, ce qui pourrait donner plus de jeu à la politique + américaine sur ce dossier . +

+

+ Il en est de même, pour des raisons bien différentes, à + l'égard de l' Arabie Saoudite et des monarchies pétrolières du Golfe, qui + tiennent au rôle majeur que jouent ces pays en matière de approvisionnement + énergétique des États-Unis et de leurs alliés, et de la conscience qu' il n' + existe pas d' alternative aisément repérable aux régimes actuels . + Pourtant, le rôle actif joué par Riyad dans le soutien + financier et idéologique à le développement d' un islamisme radical et parfois + extrémiste irrémédiablement hostile à l' Occident pourrait légitimement avoir + modifié l' attitude de Washington à son égard . + La question demeure de savoir si la dépendance politique + dans laquelle la diplomatie américaine s' est placée à l'égard de ses alliés au + Moyen-Orient rendra possible les évolutions nécessaires . +

+

+ Enfin, bien que aucune déclaration n' ait officiellement mis + en cause l' Irak dans les attentats du 11 septembre ou dans les envois de lettre + contenant de l' anthrax, les attaques terroristes subies par les États-Unis ont + été l' occasion de remettre sur la table la stratégie américaine à l'égard de + Bagdad . + L' Administration républicaine - ou plus exactement le + secrétaire d' État Colin Powell - s' était illustrée dès le début du mandat de + George W. Bush par ses initiatives visant à modifier le régime de sanctions dans + le sens de l' adoption de mesures plus ciblées, épargnant les populations + civiles . + Cette initiative avait été considérée à l'époque, en + particulier au Pentagone, comme le signe avant-coureur d' une mesure d' + assouplissement risquée de la position américaine vis-à-vis de Bagdad . + Depuis le 11 septembre, les voix des partisans d' un recours + à la force se sont fait entendre au plus haut niveau ( l' adjoint du secrétaire + à la Défense, Paul Wolfowitz ), ceux -ci voulant saisir l' occasion de l' + opération militaire en Afghanistan pour se débarrasser de Saddam Hussein . + En dépit de leurs pressions, la Maison-Blanche semble + jusqu'à présent avoir compris les risques qu' une telle initiative ferait peser + sur la coalition internationale, en particulier dans les pays musulmans et chez + certains Européens, dont la France . + Mais rien ne permet, à ce stade, de préjuger des rapports de + force à venir au sein de l' Administration et du Congrès . + On peut s' attendre, en particulier, à ce que des analogies + soient établies entre l' Irak et l' Afghanistan, où un soutien militaire à l' + opposition ( Alliance du Nord ) a permis un changement de régime à Kaboul + . +

+ + + + L' impact sur la relation transatlantique + +

+ Cette redéfinition des relations entre certains États et la + première puissance mondiale ne manquera pas de concerner les Européens eux + -mêmes . + Non que l' alliance transatlantique soit remise en cause + dans ses fondements, mais parce que le bouleversement des priorités stratégiques + que ces attentats pourraient provoquer outre-Atlantique posera inévitablement la + question des priorités européennes . +

+

+ Cette crise devrait tout d'abord relancer le débat sur l' + implication des États-Unis dans la sécurité de l' Europe et, plus largement, sur + le partage du fardeau pour assurer la sécurité des membres de l' OTAN, y compris + à l'égard de la menace terroriste . + Il est en effet fort probable que cette crise ait un effet + immédiat : accélérer la dévolution aux Européens de la responsabilité d' assurer + la sécurité dans les Balkans . + On peut ainsi s' attendre - après une telle attaque - à ce + que les États-Unis placent la lutte antiterroriste au premier rang de leurs + priorités et que le rééquilibrage au profit de le Moyen-Orient et de l' Asie s' + en trouve accéléré, au détriment de l' Europe . + Après les attaques sur le sol américain, l' importance de la + stabilité en Macédoine a sans doute été relativisée à Washington . + Les demandes faites aux Européens par le Pentagone de + compenser les retraits éventuels de troupes américaines des contingents + internationaux en Bosnie et au Kosovo représentent sans doute un signe + annonciateur de mouvements futurs . +

+

+ D' une manière générale d'ailleurs, la relation + transatlantique va probablement connaître des modifications sensibles du fait de + l' impact du 11 septembre . + Sans s' avancer à l'excès, on peut faire le pari que deux + changements sont à prévoir . + D'une part, la guerre du Kosovo avait convaincu les + états-majors américains que l' OTAN pouvait représenter une gêne pour la + conduite d' opérations militaires, du fait du contrôle multilatéral et + pointilleux effectué par le Conseil Atlantique sur celle -ci . + Le résultat de cette méfiance s' est manifesté avec force + depuis le 11 septembre, puisque la décision prise par les Alliés d' invoquer + pour la première fois l' article 5 du traité de Washington n' a été suivie que + de mesures symboliques . + Les Américains ont préféré mener une guerre nationale sous + le couvert d' une coalition internationale, et en choisissant à la carte parmi + les Alliés ceux qui pouvaient leur apporter une contribution utile, plutôt que + de s' appuyer sur l' appareil collectif de l' OTAN . D' organisation + politico-militaire, l' OTAN est en passe de devenir un réservoir de moyens au + service de les ses membres dans des formations diverses . +

+

+ En second lieu, le rôle joué par la Russie dans le conflit + actuel , et en particulier l' habilité de le président Poutine et sa capacité à + lever les objections internes à une attitude de soutien envers la campagne menée + par les États-Unis ont des chances de relancer la relation entre l' OTAN et la + Russie, qui restait peu satisfaisante . + Le processus induit par l' Acte fondateur OTAN-Russie en + 1997 devrait être réactivé . + Cela pourrait changer la donne en ce qui concerne l' + élargissement futur de l' OTAN . L' Administration Bush semble en effet + déterminée à obtenir un élargissement incluant au moins l'un des États baltes + lors de le sommet de l' Alliance de 2002, qui se tiendra à l' automne à Prague . + Cependant, si la Russie continue à soutenir les Américains + dans l' entreprise dans laquelle ils se sont lancés, il est fort improbable que + cet élargissement puisse être conduit sans tenir compte des positions de Moscou + . + Il serait en effet hasardeux de prendre une mesure + considérée comme peu amicale par un allié dans la lutte contre le terrorisme . + Quels que soient les sentiments antirusses qui persistent + dans l' Administration, au Congrès et dans l' appareil militaire, il paraît + difficilement envisageable, pour des raisons politiques, de laisser à la Russie + le rôle d' unique État européen n' ayant pas vocation à participer à l' Alliance + atlantique . + On pourrait donc envisager que la liste de pays susceptibles + de participer au prochain élargissement soit effectivement approuvée à Prague, + mais que les pays de l' OTAN ajoutent que la candidature de la Russie pourrait + également être envisagée à terme . + En attendant, un renforcement de la consultation OTAN-Russie + serait défini et mis en oeuvre . + Tel est probablement le sens des paroles sibyllines du + président Poutine, prononcées le 4 octobre 2000 à Bruxelles : " Il est possible + de voir ( l' élargissement de l' OTAN ) sous un jour complètement nouveau - si + l' OTAN prend une teinte différente et devient une organisation politique . + " +

+

+ L' instrument principal de la relation transatlantique est + donc probablement appelé à se transformer profondément . + Tel n' est pas, d' un point de vue européen, la moindre + conséquence des attaques du 11 septembre . +

+ + + + TITRE : 11 septembre : premières leçons stratégiques + +

AUTEUR : Dominique DAVID

+ +

+ Les événements du 11 septembre, comme les autres , expriment + leur monde : le nôtre . + Un monde que nous peinons à comprendre et que nous échouons + encore à gouverner, en dépit de toutes nos tentatives, de tous les modèles maniés + depuis dix ans . +

+ + + Quel monde rend ceci possible ? + +

+ Si nous l' observons à travers des critères stratégiques + pour évaluer les rapports entre forces et dessiner les espaces où ils s' + exercent, ce monde apparaît, depuis dix ans, à la fois de plus en plus + décloisonné et de plus en plus provincial . + Décloisonné : l' accélération de la mondialisation a abattu + nombre d' obstacles à la diffusion des images, des biens et des hommes, + relativisant donc les équilibres locaux . + Elle s' accompagne en outre d' un discours sur son évidence, + son caractère irrépressible - discours éminemment idéologique qui se réclame de + la mort des idéologies . + Provincial, puisque, sous le grand vent de l' unification, + et à proportion de l' absence d' institutions politiques lui correspondant, les + dynamiques régionales, les abcès locaux se développent . + Le monde est peut-être unique, mais couvert d' une peau de + léopard qui montre plus de diversités, plus de contradictions . +

+

+ Le terrorisme, tel qu' il apparaît dans ses habits neufs de + le 11 septembre 2001 , renvoie au double caractère de ce temps . + Il est à la fois le produit de problèmes locaux ou + régionaux, et celui de la revendication d' un universel qui s' opposerait à la + seule idée globale régnante, celle du monde vu comme un système de marchés, + symbolisé par les idées et la puissance de l' Amérique . +

+ + + Le jeu du provincial et de l universel + +

+ La détermination par le local ou le régional ne peut + être niée . + Les blocages diplomatiques des derniers mois à le + Proche-Orient n' ont pu, pour de simples raisons de chronologie, produire + les attentats . + Mais le pourrissement discret, puis brutal , de la + relation israélo-palestinienne , la dégradation de long terme de la + situation dans la Corne de l' Afrique , le caractère à la fois illégitime et + inefficace de nombre de régimes arabes contestés par les mouveme ont + manifestement joué un rôle dans l' envol des actes et les mutations des + réseaux terroristes . + Les attentats contre La Mecque de la mondialisation + financière visent pourtant bien plus haut que la simple pression dans un + conflit déterminé : ils s' attaquent à un monde, celui que représente l' + Occident, et donc l' Amérique, avec sa dominance économique, militaire et + culturelle . + En espérant que les réponses de l' agressé seront + suffisamment erratiques pour aider à cristalliser un sentiment mondial, + universel, qui se lèverait contre l' universel haï de les États-Unis . + +

+

+ Produit monstrueux d' une combinaison de provincialisme + et d' universel, notions qui prennent un nouveau sens avec le désenclavement + et la segmentation de l' après-guerre froide, le terrorisme new look exprime + aussi la fluidité de notre environnement stratégique . + Enjeux permanents, acteurs identifiés et forces + paisiblement mesurables appartiennent au passé . + La topographie de l' international ( son découpage en + espaces ) et sa scénographie ( son éclatement en acteurs ) évoluent + rapidement, en grande partie du fait de l' affaiblissement des frontières + physiques ou techniques . + Les phénomènes terroristes prolifèrent au croisement de + quatre grandes circulations : celle des mots et des images ( qui permet de + bricoler des solidarités entre des sociétés très différentes ), celle des + capitaux ( qui autorise la mise sur pied de logistiques performantes ), + celle des armes ( qui ouvre sans cesse le champ des dangers futurs ), et + celle des hommes . + Mouvements inégalement répartis sur la planète, mais + qui, ensemble ou séparément, touchent tous les théâtres stratégiques et + rendent plus difficiles les opérations de police ou de défense intérieure, + hier aidées par la distinction claire entre l' en-dedans et l' en-dehors . + Mouvements qui créent ou métamorphosent des acteurs, des + risques, que ne sont pas habitués à traiter nos appareils de défense . +

+ + + + Fin de cycle ou terrorisme new look ? + +

+ Dans ce monde -là, les grandes puissances - celles qui + ont les moyens à la fois d' une défense territoriale et d' une projection + stratégique de forces - semblent hésiter entre la volonté d' intervenir dans + certaines crises, et la tentation de se replier sur leurs intérêts n + Ces puissances apparaissent ainsi doublement suspectes + aux " provinciaux " : suspectes de tenter d' imposer une volonté + internationale élevée sur des principes contestés, et de promouvoir leurs + intérêts égoïstes d' États . + Ce monde trop vite imaginé pacifié est bien dérégulé, + peu ou mal gouverné, et agité de conflits plus nombreux, aux formes + nouvelles, qui mettent souvent en oeuvre des moyens qui maximisent l' + efficience de petits groupes humains . +

+

+ Dans ce contexte, l' agression du 11 septembre est à la + fois peu nouvelle et inédite . + Peu nouvelle pour l' instrument : c' est le concept d' + emploi qui fait du Boeing une arme de jet dévastatrice ( ce qui nous + rappelle opportunément qu' en stratégie innovation n' est pas toujours + synonyme d' invention technique ) . + La non revendication des attentats, notée par plusieurs + observateurs , n' est pas non plus nouvelle . + Elle est usuelle en matière de terrorisme : elle + augmente la terreur et bride la réponse en compliquant l' identification de + l' adversaire . + L' absence des tentatives habituelles de récupération s' + expliquant simplement par l' ampleur de l' horreur . +

+

+ Les attentats de New York sont pourtant inédits . + Ils installent définitivement les États-Unis dans une + position de cible qui correspond à l' étendue de leur puissance . + Jusqu'ici, l' Amérique semblait ne pouvoir être touchée + gravement que par un acte de guerre massif ( attaque balistique, nucléaire + ... ) ; les Européens étaient les victimes beaucoup plus vraisemblables du + terrorisme . + L' importance des moyens mobilisés, en termes de + recrutement , de formation , de financement , bref , l' organisation et la + constance dans le projet stratégique apparaissent également neufs . + ou Tout comme l' élargissement du vivier des candidats + au terrorisme-suicide, qui ne se recrutent pas, ou plus seulement, dans les + peuples souffrant d' une insupportable domination, dans les milieux sociaux + marginaux . + Enfin, le 11 septembre est inédit dans ce qu' il ne + montre pas mais laisse entrevoir : l' usage possible, avec une tactique + comparable, d' armes plus terribles encore . + Pour toutes ces raisons, ces attentats ouvrent un + nouveau front, révèlent une béance de notre défense, secouent la routine de + nos débats stratégiques . +

+ + + + + La fracture du débat stratégique + +

+ Depuis dix ans, la grande affaire des systèmes militaires + occidentaux est la marginalisation de la menace territoriale massive . + Concepts stratégiques, modèles de manoeuvre de les forces , + organisation même de ces forces : tout doit changer dans des pays qui ont + toujours dessiné leurs systèmes de défense pour résister à l' invasion du + territoire ou pour mener une grande guerre classique, les autres hypothèses + étant jugées secondaires . + C' est la fin, au moins provisoire, de la grande forme + guerrière, qui vise à employer, contre un adversaire clairement identifié, et au + mieux de manière décisive, une concentration de puissance potentiellement + infinie . + Les logiques, les règles , les appareils d' une vulgate + clausewitzienne soigneusement appliquée depuis deux siècles apparaissent + déclassés sur un échiquier où conflits et acteurs appellent d'autres manoeuvres, + d'autres réponses . + D' où des réformes en cascade d' appareils militaires qui + savent qu' ils n' ont guère de chance d' être utilisés " en bloc " ( concept de + modularité des forces ), ni d' être utilisés dans le seul cadre national ( + concept d' interopérabilité ) . +

+ + + Deux obsessions : l intervention et la technique + +

+ Après avoir écarté l' idée qu' une menace Sud pourrait + remplacer la menace Est pour légitimer des appareils militaires inchangés, + on est d'abord attaché au règlement de crises extérieures . + Si la sécurité internationale n' est mise plus en cause + par des hypothèses d' invasions massives , mais par les effets induits d' + abcès locaux , l' intervention de stabilisation prend tout son sens . + Les opérations internationales qui se sont succédé nous + ont ainsi obligés à penser l' usage de nos moyens d' action, et spécialement + de nos forces militaires, dans une autre configuration que celle du conflit + classique . + Il s' agissait bien ( voir les efforts de l' Union + européenne depuis 1998 pour définir les instruments adaptés aux " hypothèses + de Petersberg " ) de penser, pour l' en-dehors, " autre chose que la guerre + " . +

+

+ Parallèlement s' affirmait, dans un contexte où la + menace était moins proche et l' engagement humain plus incertain, l' emprise + de la logique technique . + Les attitudes américaines sont ici dominantes, avec un + formidable effet de contagion sur nos raisonnements . + Deux directions ont ainsi été privilégiées : le recours + aux technologies de l' information, tout d'abord, pour acquérir à distance + une connaissance d' espaces stratégiques choisis et y agir militairement en + limitant l' engagement physique des forces, ou en en maximisant l' effet : + double problématique d' une domination à distance de l' espace d' + affrontement et du champ de bataille éventuel ; puis l' enrôlement de ces + mêmes techniques dans une entreprise visant à resanctuariser des espaces + nucléarisés contre le double risque de la prolifération des missiles + balistiques e +

+ +

+ En bref, les débats stratégiques de ces dix + dernières années ont, spécialement en Europe, tourné autour de deux + questions-clefs : +

+

+ peut -on inventer un concept intégré d' intervention + extérieure au service de la gestion des crises, englobant le militaire + dans un cadre plus large, et redéfinissant les modes d' usage de ce + militaire ? +

+

+ quelle place les technologies nouvelles doivent + -elles prendre dans les stratégies militaires - concepts et matériels -, + et modifient -elles ces stratégies ? +

+ + + + + Penser autre chose que la guerre + +

+ Ces débats ont laissé de côté l' hypothèse d' une + atteinte massive non conventionnelle aux sanctuaires . + Les systèmes de défense étaient là pour parer à une + atteinte militaire massive . + Rien ne permettait de penser que, réglés sur l' + hypothèse soviétique, ils ne seraient pas pertinents pour des affrontements + interétatiques beaucoup moins dangereux . + Quant aux hypothèses non conventionnelles, en + particulier les scénarios terroristes, on les tenait dans des limites + imaginées d' après les expériences précédentes des années 1980 ; ou on les + renvoyait aux technologies émergentes, donc à un avenir plus ou moins + lointain . +

+

+ La démarche que nous avons suivie pour l' en-dehors ( + découvrir et organiser " autre chose que la guerre " ) , les événements de + le 11 septembre nous forcent à l' appliquer à l' en-dedans . + Car la proclamation de l' état de guerre face à le + terrorisme ne résout nulle question . + La situation héritée des attentats n' est pas la guerre + dans sa définition sociologique : l' affrontement sanglant et armé entre + groupes humains organisés et de statuts comparables . + Et elle n' est pas non plus la guerre dans sa définition + fonctionnelle : une situation qui appelle l' utilisation de l' appareil + militaire tel qu' il est - et c' est justement pourquoi la réplique est si + difficile à concevoir ... +

+

+ La question centrale n' est pas ici la qualification de + l' état d' affrontement, mais l' appréciation des vulnérabilités et, par + conséquent, celle des moyens d' y parer . + La vulnérabilité spécifique de nos sociétés développées + doit de toute évidence occuper une place centrale dans nos raisonnements . + Cette vulnérabilité est un thème récurrent ces dernières + années, mais tout se passe comme si son ampleur et sa dynamique n' avaient + été que confusément perçues . +

+ + + + Des sociétés modernes hautement vulnérables + +

+ au coeur du débat, ce théorème : la vulnérabilité + globale de les sociétés sophistiquées croît plus rapidement que les moyens + techniques d' y parer . + Ce qui ne signifie pas que ces sociétés soient à tout + moment menacées, ni qu' elles soient, inévitablement, de plus en plus + menacées, mais que leur sophistication diversifie les vulnérabilités et en + change la nature . + Par la concentration de leur habitat, des ressources + nécessaires à leur survie et des réseaux d' échanges, par la sophistication + de leurs mécanismes économiques ou techniques, nos sociétés sont évidemment + vulnérables à des agressions qui n' exigent que la réunion de moyens limités + - ceux -ci pouvant être raffinés ( le progrès technique crée aussi des + moyens d' attaque ) ou rustiques . +

+

+ Stratégiquement, la démonstration du 11 septembre est + limpide . + Pour frapper un pays développé de telle sorte qu' un + coup limité ait un large effet, il faut refuser d' entrer sur le champ d' + affrontement où ce pays contrôle une écrasante palette de moyens, et le + frapper là où sa sophistication est une faiblesse et non une force . + Il y a tout à parier que si, dans un proche avenir, un + conflit met en cause les sanctuaires des pays développés, l' affrontement + tournera autour de ces vulnérabilités : systèmes informatiques et + médiatiques, approvisionnement des grandes zones urbaines, maillons + dangereux de la chaîne industrielle, populations mal protégeables contre des + attaques de masse, etc . +

+

+ Le progrès technique est inégal selon les zones de la + planète, les acteurs y recourent donc de manière diversifiée . + Et le progrès technique a, en matière de défense, des + effets contradictoires . + La technique est donc le problème stratégique, et non le + moyen de résoudre ce problème, constat qui nous emmène loin de certains + réflexes américains : installer la technique au centre de le raisonnement + stratégique, c' est sans doute se préparer à des guerres qui n' auront + jamais lieu . + Il n' y a aucune raison de penser que l' ennemi + acceptera d' entrer sur le champ de bataille ( numérique ou non ... ) que + nous contrôlerons, ou qu' il voudra bien tirer la salve de missiles que nos + systèmes sont précisément faits pour intercepter . + Il serait aussi dangereux d'ailleurs de tout voir à + travers les formes d' affrontement et les instruments d' hier, par exemple + en négligeant les percées qui créent de nouveaux moyens d' agression . +

+

+ Il faut appréhender le monde des rapports de forces en + suivant la totalité de ses formes et des hypothèses qu' il nous impose . + Tâche immense, impossible, mais qui suppose d'abord de + récuser le mythe du monde unique . + Pas plus en matière de stratégie qu' en économie, nous + ne vivons dans un monde à logique univoque, tel système militaire, tel + concept pouvant parer à la quasi-totalité des futurs possibles . + Les espaces stratégiques sont hétérogènes, les acteurs + disposant de leviers efficaces de plus en plus nombreux, et leurs stratégies + de plus en plus diverses, dans un monde où coexistent le " sauvage " et le " + mutant " technologique . + Nous ne pourrons pas maîtriser cette réalité complexe en + haussant ou en baissant le curseur technique de nos armes : il faut en + revenir au politique . +

+ + + + + Stratégies militaires et stratégies de sécurité + +

+ Le temps nous le rappelle brutalement : la sécurité est le + produit volatil de facteurs composites - alors que nous avons hérité de la + guerre froide l' idée qu' elle était, pour l' essentiel, un produit militaire + pouvant se stabiliser par l' accumulation de moyens matériels . + Produit volatil : la sécurité " consolidée ", absolue, n' + existe pas, d'abord parce que elle n' est jamais qu' une perception, ensuite + parce que aucun système total, totalitaire, de défense n' élimine le risque . + Produit de multiples facteurs : diplomatiques ( qui + organisent et régulent les rapports conflictuels ), économiques ( qui usent des + échanges pour développer et rapprocher, en même temps que ils définissent les + richesses mobilisables pour la défense ), cul + Imaginer une sécurité basée sur la seule défense militaire + est tout aussi irresponsable qu' inefficace . + La lutte contre le terrorisme, comme toute stratégie de + sécurité , combine donc de multiples manoeuvres . + Même si l' urgence impose le démantèlement physique des + réseaux terroristes, seule une démarche complexe, intégrée , peut nous garantir + - et toujours relativement - contre leur éternel et proliférant retour . +

+

+ Le militaire demeure au coeur de ces stratégies de sécurité + . + L' expérience du 11 septembre va pousser à aborder d' un + autre oeil le débat sur des moyens qui n' ont aucune vertu en soi et ne valent + que dans un environnement déterminé . + Quelle peut être désormais la pertinence des systèmes de + défense territoriaux : quelle défense du territoire définir qui ne renvoie pas + aux modèles du XIXe siècle ? + Quelle réflexion mener sur les armes du champ de bataille, + si nous ne connaissons ni le champ, ni la bataille ? + Quel rôle pourraient jouer les systèmes techniques d' + interception, si l' on considère que les missiles constituent désormais un moyen + privilégié d' exporter les conflits au coeur de nos sociétés ? +

+ + + Recompositions géopolitiques et institutionnelles + +

+ Le traumatisme du 11 septembre est gros de + recompositions géopolitiques dont il est difficile d' apprécier l' ampleur ( + peut-être surévaluée sous l'effet de le choc ) . + La réunion de l' immense majorité des États contre le + terrorisme international ne sera pas la plus difficile à former . + Il est en effet une menace pour tous ces États, quels + que soient leurs objectifs ou leur degré de démocratie . + L' adhésion des populations pose de tout autres + problèmes . + Elle pourrait être gravement mise en cause, si se + formait une dynamique de peuples s' identifiant comme victimes de la logique + de mondialisation, et tournée contre ceux qu' ils en jugeraient + bénéficiaires . + Si une telle dynamique collait à une division + culturelle, par exemple singularisant le monde musulman, elle conduirait + droit à la catastrophe . +

+

+ Toute stratégie militaire, diplomatique , économique ou + culturelle susceptible d' aggraver cette perception d' un écart par rapport + à le phénomène dominant de mondialisation impulsé par le monde riche , toute + stratégie qui faciliterait une cristallisation endosserait une lourde + responsabilité à long terme . + C' est dans cette perspective aussi que doit être + apprécié le déploiement de certains systèmes militaires . + L' érection de hauts murs contre des menaces inactuelles + peut se transformer en incitation à tourner la forteresse, politiquement ( + en faisant naître une vraie opposition, voire une vraie menace ) ou + militairement ( en utilisant des méthodes inédites ) . + C' est là une partie de la problématique des systèmes d' + interception des missiles balistiques à longue portée . +

+

+ Cette éventuelle cristallisation anti occidentale - + objectif majeur de les terroristes à la Ben Laden - ne peut être écartée que + par une stratégie multimodale : réunion la plus large des États dans un + souple front de coopération anti terroriste ; aide économique, politique, + militaire, à la stabilisation régionale, au Proche-Orient, en Asie centrale, + voire en Asie du Sud-Est ; incitation à la démocratisation de régimes + largement rejetés en même temps que l' Occident qui les soutient ; enfin, + intégration, chez nous, de populations issues d' une immigration qui se + développe dé +

+

+ Les structures de sécurité adaptées à le monde modifié + par le 11 septembre seront, pour l' essentiel, définies par les États - + surtout pour ce qui concerne la défense du territoire . + Les cadres " durs " de sécurité vont, au moins + provisoirement, reprendre la main . + Pour un ensemble " mou " comme l' Union européenne, cela + suggère soit une re-nationalisation des politiques de défense des + États-membres, soit une " nationalisation " relative de l' Union, avec la + redéfinition des objectifs et des moyens de la Politique commune de sécurité + et de défense, qui se limite pour l' heure à la gestion des crises + extérieures . + Les échéances sont capitales pour l' Union . + et Qu' elle démontre qu' elle peut répondre à l' + interpellation nouvelle, elle sortira de son inexistence politique . + Qu' elle prouve qu' elle est en situation dans le + nouveau jeu, avec des arguments propres sur les concepts stratégiques + pertinents, sur la conception d' une technologie moins impériale dans les + discours et les pratiques militaires, ou même sur le modèle politique et + social de la mondialisation, et l' Union se placera au centre de le débat + . +

+

+ L' Alliance atlantique, quant à elle , va voir se + redéployer le débat sur son champ d' intervention, et donc sur son ouverture + . + En restera -t-elle au statu quo ante : coalition + militaire à objectif limité, ornée d' un zeste de sécurité collective - mais + de peu d' utilité, apparemment, dans une situation mettant sans conteste en + cause la sécurité d' un de ses membres ? + Ou, tout en limitant ses élargissements, deviendra + -t-elle enfin l' Alliance tous azimuts rêvée, mezza voce ou non, selon les + temps, par les États-Unis ? + Ou sera -t-elle encore le support du large front + politique formé sous la houlette américaine : auquel cas il faudrait qu' + elle s' élargisse beaucoup, sous une forme à définir, y compris et d'abord à + la Russie, en relativisant, ou laissant diluer, sa définition militaire + ? +

+

+ On peut imaginer qu' on se dirige vers un double système + de solidarités . + Les solidarités politiques et de coopération s' + exprimeraient dans un grand ensemble à définir, et les solidarités de + défense et de sécurité dans des ensembles plus restreints, et peut-être + durcis . + Dans aucune de ces perspectives l' Organisation de les + Nations unies ( ONU ) n' apparaît très pertinente, ce qui pourrait annoncer + un nouveau retrait, de fait, de son influence . + Sans réforme profonde, l' organisation mondiale apparaît + bien incapable de dépasser ses propres proclamations - légitimes, mais + courtes . + Une hypothèse optimiste serait que la prise de + conscience du décalage actuel pousse à des décisions rapides, et que l' ONU + puisse alors être le cadre d' expression de la solidarité politique et de + ses implications concrètes, par exemple en matière de contrôle collectif des + armes . +

+ + + + Redessiner les débats de défense ? + +

+ Les options de défense concrètes devront aussi être + adaptées à l' évolution des risques . + On peut surtout penser à quatre orientations . +

+ +

+ 1 ) Une révision de nos vulnérabilités en fonction + de ce que nous avons appris des événements, et de ce que nous savons des + évolutions des technologies et de leur circulation . +

+

+ 2 ) Le développement de moyens d' observation, de + détection ( l' affirmation d' une capacité européenne est plus urgente + que jamais ), d' alerte et de renseignement ( définition des objectifs, + puisque les " services " voient d'abord où on leur demande de +

+

+ 3 ) L' appui sur les fonctions de police, de + sécurité intérieure, de protection contre les effets d' armes nouvelles, + et de projection de forces spéciales, ces dernières pouvant être + appelées à dissoudre, à l' extérieur, une menace qui ne relèverait pas d + +

+

+ 4 ) L' approfondissement de la réflexion sur les + défenses antimissiles de théâtre . + L' utilité de ces dernières pourrait être réévaluée + à la lumière de les événements récents, dans l' optique de protections + ponctuelles du territoire ou de troupes déployées à l' extérieur . + On ne donne ces orientations qu' à titre de exemple + . + Toutes dépendent d' une démarche plus fondamentale : + celle qui redéfinira l' espace pertinent pour penser nos politiques de + défense et de sécurité . + Et cet enjeu ne peut pas être strictement national . + Les événements du 11 septembre et ceux qui les ont + suivis nous obligent à repenser à la fois le contenu de nos politiques + et l' espace de leur définition ; et la dimension collective, c' + est-à-dire, pour nous, européenne, s' impose à chaque fois . +

+ +

+ La fin du système bipolaire a imposé une large révision + de nos politiques de sécurité, mais le monde va plus vite que les + adaptations institutionnelles . + C' est une autre étape qui s' ouvre aujourd'hui, sans + que nous en connaissions les contours, ni le terme . + Les décisions qui vont être prises devront pourtant + rester assez souples pour ne pas biaiser notre compréhension des évolutions + en cours . + Car si le temps de la décision politique est rapide, + celui de l' intelligence de le monde est lent . +

+ + + + + TITRE : GÉOÉCONOMIE DU BASSIN CASPIEN + +

AUTEUR : Gaël Raballand

+ +

+ Le pourtour Caspien est capital pour le développement des pays + d' Asie centrale et du Caucase . + Pourtant, si on exclut l' Iran et la Russie ( dont le centre de + gravité économique ne se trouve pas autour de la mer Caspienne ), les économies de + la région sont de petite taille . + Evalué à parité de pouvoir d' achat , le Produit Intérieur Brut + de les cinq pays d' Asie centrale est inférieur à 200 milliards de dollars . + Ce chiffre ne souffre d' aucune comparaison avec les grands pays + asiatiques . + Ainsi, le poids de la région est inférieur à celui de la + Malaisie, il représente moins du tiers du PIB de l' Indonésie, moins du quart de + celui de la Corée et plus de 20 fois inférieure à la Chine ou au Japon . +

+

+ L' exploitation des hydrocarbures doit renforcer + considérablement le poids économique de ces Etats . +

+

+ Quelles sont les spécificités des économies de la région par + rapport à les autres pays en transition ou par rapport à les autres pays riches en + hydrocarbures ? + En outre, comme elles ont choisi des politiques économiques + parfois totalement opposées, il est pertinent de s' interroger sur les différences + de trajectoires . + Pour avoir une approche comparative cohérente, l' étude se + consacrera essentiellement aux pays de Transcaucasie et d' Asie centrale en se + consacrant sur les pays riverains de la Caspienne et de facto en excluant l' Iran et + la Russie . +

+

+ En analysant les économies de la région, il s' avère que les + économies du bassin Caspien sont confrontées à trois handicaps communs ( I ), et + même si les trajectoires économiques se sont révélées bien différentes ( II ), le + système économique soviétique reste très présent dans le bassin ( III ) . + Les économies du bassin Caspien sont confrontées à trois + handicaps communs +

+ + 1. Les économies du bassin Caspien sont confrontées à + trois handicaps communs + + + Le handicap géographique : des économies enclavées + + +

+ Les pays du bassin Caspien sont les seuls Etats du monde + enclavés avec des ressources importantes en hydrocarbures si on excepte le + cas du Tchad . + Comme l' a résumé Gian Maria Gros-Pietro, président d' + ENI, " étant donné que le transport maritime est le mode de transport le + moins onéreux , la principale question ( pour le bassin Caspien ) revient à + déterminer quel est le port le plus intéressant économiquement . + Géographiquement, le Golfe Persique possède le plus d' + attrait mais, dans ce cas, le pétrole Caspien sera en concurrence avec celui + du Moyen-Orient " . +

+

+ L' Asie centrale est la région au monde la plus éloignée + de la mer . + Effectivement, le Golfe Persique est le plus proche + débouché sur la mer mais il se trouve, tout de même, à plus de 2000 + kilomètres à vol d'oiseau . + Or, Tachkent se trouve à 4000 kilomètres de Pékin, à + 5000 kilomètres de Séoul, à plus de 5500 kilomètres de Singapour et à près + de 5000 kilomètres de la mer Noire . +

+

+ L' absence d' accès à la mer a un impact économique + négatif . + L' enclavement provoque un déficit de croissance très + important par rapport à un Etat côtier . + L' étude empirique la plus large et la plus récente + prouve que les Etats enclavés souffrent par rapport à les Etats côtiers d' + un déficit de 1,5 % par an pour les pays à revenu faible et moyen . + L' impact est tout aussi négatif sur le commerce, par + rapport à un Etat côtier, un pays enclavé commerce en moyenne 70 % de moins + à niveau de développement et à taille égaux . +

+

+ La principale explication réside dans le surcoût de + transport lié à cette position géographique . + Le transport maritime s' est considérablement développé + depuis des siècles car étant le moyen de transport le moins onéreux . + Il a été estimé que le transport continental est deux + fois plus élevé que le transport maritime . + D' après les calculs du FMI, les coûts de transport + sont, pour un Etat enclavé en développement, deux fois supérieurs à ceux + consacrés par un pays côtier en développement . + Ce surcoût est, par exemple, lié au passage des + frontières . + Au sein des pays de la CEI, la corruption, la faiblesse + de l' Etat , l' état de les infrastructures , l' absence de routes + alternatives confèrent une rente de situation aux Etats de transit et + contribuent ainsi à l' appauvrissement des pays du bassin Caspien ( cf . + figure pour les mécanismes de transmission de l' enclavement sur le + développement économique ) . +

+ + + + Le handicap historique : des pays en transition + +

+ L' analyse de l' héritage du système économique + soviétique est capitale pour comprendre les économies de la région car, + nonobstant des conditions initiales très différentes, elles ont atteint un + stade de développement proche, notamment pour les pays du flanc sud de la + Russie . +

+ + + L' héritage du système soviétique + +

+ Même si les éléments négatifs prédominent, le + soviétisme a eu des aspects positifs sur le développement économique de + l' Asie centrale . +

+

+ Tout d'abord, cette région jouit d' un capital + humain important : malgré des signes peu encourageants aujourd'hui, l' + analphabétisme a toujours été inexistant dans la région : 1 à 3 % de la + population alors que ce pourcentage est proche de 40 % dans le cas de + pays à faible revenus ( ce que sont les pays d' Asie centrale ) . +

+

+ L' Asie centrale et le Caucase se sont développés + moyennant des subventions directes ou indirectes, en grande majorité, en + provenance de la Russie . + Au sein de l' Union, les deux pays les plus + bénéficiaires de cette aide étaient le Kazakhstan et l' Ouzbékistan . + C' est ainsi que le premier a reçu des subventions + équivalentes en moyenne à 14,7 % par an de son produit national utilisé + et 5,3 % pour le second . + En terme de montant, les subventions versées au + Kirghizstan et à le Tadjikistan étaient inférieures . + Néanmoins, en pourcentage, celles -ci étaient très + importantes tout du moins pour le Kirghizstan ( 15,5 % ) et un peu plus + faibles pour le Tadjikistan ( 8,8 % ) . + Ainsi, dans le cas du Kirghizstan, par exemple, près + de un sixième des biens consommés et des capitaux investis , chaque + année , étaient, en fait, des dons en provenance de les autres + Républiques . + Grâce à la distorsion de prix au sein de l' URSS, la + fiction d' un commerce assez peu déséquilibré était entretenue . + Or, avec des estimations aux prix mondiaux en 1988, + seul le Turkménistan et la Russie conservaient un commerce excédentaire + tandis que le Kazakhstan, le Tadjikistan et le Kirghizstan accusaient un + déficit commercial supérieur à 15 % du PIB . La conséquence de ce + système était une inefficacité économique croissante . + En 1970, le revenu national produit par habitant + équivalait à 83 % de la moyenne de l' URSS, en 1979, ce pourcentage + était tombé à 66 % et 51 % en 1989 . +

+

+ La contrepartie économique résidait dans une + dépendance des Républiques du sud de l' Union vis-à-vis de Moscou + notamment pour l' approvisionnement, la technologie et l' exportation + . +

+

+ Granberg ( 1993 ) a calculé l' interdépendance + existant entre Républiques de l' URSS . Il apparaît que, si les liens + économiques avec les autres Républiques avaient été coupés à la fin de + les années 80, le Kazakhstan et les autres Républiques d' Asie centrale + auraient tout juste produit le quart de leur produit national . + La part de la Russie était prépondérante puisque + respectivement 42,5 % et 36,3 % du produit national du Kazakhstan et des + autres Républiques d' Asie centrale étaient le fait de la Russie . + L' Asie centrale ne pouvait se passer économiquement + de la Russie . + Les exportations des pays de la région vers les + autres Républiques d' URSS représentaient au minimum 90 % du total des + exportations et 85 % des importations avec des records pour le + Turkménistan ( avec 92 % pour les exportations ) . +

+

+ L' héritage soviétique a produit des effets très + importants dans la phase de transformation post-socialiste dans la + dernière décennie . +

+ + + + Les difficultés actuelles de la stabilisation + macroéconomique + +

+ Tous les Etats du flanc sud de la Russie ont été + confrontés aux mêmes phénomènes macroéconomiques . +

+ +

+ Malgré les spécificités de chaque pays, la + transition peut être caractérisée par plusieurs étapes : +

+

+ baisse très importante des agrégats de + production entre 1990 et 1992 ; +

+

+ éclatement de la zone rouble à l' automne 1993 ; + +

+

+ hyperinflation au cours des années 1993-1994 ; + +

+

+ reprise de la croissance en 1995-1996 ; +

+

+ impact de la crise russe ( 1998-1999 ) . +

+ +

+ Sur la décennie, le PIB a baissé en moyenne d' un + tiers pour les Républiques de la CEI, le Kazakhstan ayant accusé une + baisse de 30 % mais la chute étant de près de 50 % pour le Turkménistan + . +

+

+ Encore aujourd'hui, la stabilisation macroéconomique + est difficile . + Ces pays sont confrontés à un déficit chronique de + la balance commerciale . + Dans un contexte d' érosion des ressources fiscales + très rapide, l' endettement est structurellement croissant . + L' endettement concerne aujourd'hui tous les pays de + la région ( cf . tableau 1 ) . +

+

+ Les économies de la région peinent à sortir de l' + héritage économique soviétique et sont, de plus en plus, en voie de + tiers-mondisation . +

+ + + + + Le handicap économique : des économies en voie de + tiers-mondisation + + + + La paupérisation de l' Etat et des populations + + +

+ A cause de la récession transitionnelle et l' + érosion des recettes, la marge de manoeuvre des autorités économiques s' + est réduite graduellement . + Il est symptomatique de constater que l' illettrisme + a notablement progressé dans la dernière décennie . + C' est d'ailleurs la seule région au monde qui s' + est trouvée dans ce cas . + La scolarisation dans les écoles primaires est ainsi + en baisse sensible . + Alors que ce pourcentage était proche de 100 % + durant l' époque soviétique, il est proche de 80 % aujourd'hui en Asie + centrale selon l' UNICEF . +

+

+ Malgré les investissements du centre en périphérie + au sein de l' URSS, l' Asie centrale était la région la plus pauvre de + l' Union . + Alors que le pourcentage de pauvres était en moyenne + de 12, cette moyenne était pour les cinq pays d' Asie centrale de 45 % . + L' inégalité et la pauvreté étaient ainsi présentes + en Asie centrale du temps de l' URSS, ces tendances ont été renforcées + dans la dernière décennie . + Hormis les deux grandes puissances régionales, + Russie et Iran, tous les pays de la région sont des pays à faible + revenu, si ce n' est le Kazakhstan qui est à revenu moyen ( cf . tableau + 2 ) . +

+

+ La hausse de la démographie contribue encore au + renforcement de la pauvreté . + Hormis le cas du Kazakhstan et de l' Arménie, les + pays de la région ont connu une expansion démographique très importante, + atteignant presque 2 % par an dans le cas de le Turkménistan et de l' + Ouzbékistan . +

+

+ Les populations de la région sont ainsi de plus en + plus jeunes et avec des ressources limitées . + Aussi, l' économie parallèle, pour ne pas dire , + criminelle , se développe . + Même si la production de drogue en Asie centrale + reste assez faible, limitée au Tadjikistan ( vallée de Pendjikent ) et à + l' Est du Turkménistan pour l' opium et les régions d' Issyk-Koul et du + sud-Kazakhstan pour le cannabis, la région est devenue la principale + région de transit de l' opium afghan . + Il a été estimé que de 30 à 50 % de l' activité + économique au Tadjikistan est liée à la production ou au commerce de + drogue . + Ce commerce pourrait être plus ou moins + institutionnalisé si on se reporte aux scandales des dernières années + impliquant des gardes-frontières russes, des officiels en charge de la + lutte contre le trafic de drogue voire même d' officiels proches du + Président turkmène, S.Niyazov . + Avec les problèmes d' autorité rencontrés par l' + Etat et la pauvreté croissante des populations, la criminalisation des + économies se renforce avec la multiplication des trafics ( contrebandes, + drogue ) dans des régions fragilisées comme le Tadjikistan, le sud + Kirghizstan ou la Géorgie . +

+ + + + Une dépendance accrue vis-à-vis de l' extérieur + + +

+ Les économies de la région sont ainsi devenues de + plus en plus dépendantes de l' aide et de l' investissement étrangers + . +

+

+ L' IDE ( investissement direct étranger ) est + nécessaire pour mettre en valeur les ressources de la région . + Pourtant, il reste encore très faible . + Parmi les pays en transition, l' Asie centrale est + le parent pauvre du point de vue de l' IDE . La BERD a calculé, sur la + période 1989-1999, que l' IDE par habitant avait été de 668 dollars pour + les pays d' Europe centrale et orientale . + Pour les pays de la CEI, ce ratio était près de cinq + fois inférieur, s' élevant à 140 dollars . + Si on excepte le Kazakhstan qui a attiré près de 80 + % de l' IDE en Asie centrale, l' IDE est inférieur à 50 dollars par + habitant . + Malgré les hydrocarbures et les métaux, l' Asie + centrale n' a reçu que 0,3 % des IDE investis dans le monde sur la + période 1998-2000 . + Ce chiffre était nul dix ans plus tôt mais seuls les + pays en développement du Pacifique sud ont attiré moins de capitaux que + les pays d' Asie centrale sur cette période de trois années . +

+

+ L' investissement est faible . + Les pays de la région ont ainsi recours à l' + endettement extérieur . + L' endettement total de les pays de le Caucase + méridional et d' Asie centrale a dépassé les 25 milliards de dollars, ce + qui représente en moyenne plus de 60 % du PIB de cette région ( voir + tableau ) . + Plus que le chiffre, c' est le rythme d' + accroissement qui est inquiétant . + En effet, partis sans dette en 1992, ces Etats ont + eu recours massivement à l' endettement à tel point que des pays de la + région font déjà partie des pays les plus endettés au monde dix ans + après l' indépendance, à l'instar de le Kirghizstan et du Tadjikistan . + La majorité des pays Africains ont été confrontés à + ces mêmes problèmes dans les années 80, à savoir trois décennies après + l' indépendance . +

+

+ Dans ce contexte de nécessité de commercialiser les + ressources naturelles pour faire face à les problèmes de financement, l' + exploitation des hydrocarbures revêt une importance capitale pour ces + économies . + Les économies riches en hydrocarbures de la région , + Azerbaïdjan , Kazakhstan et Turkménistan , deviennent ainsi de plus en + plus des économies de rente . + Le commerce des pays de la région se rapproche de + plus en plus d' un pays en développement : ils exportent des matières + premières et importent des biens à forte densité technologique . + Ainsi, la part du coton et de l' or dans les + exportations totales de l' Ouzbékistan est de 60 %, les métaux et le + pétrole représentent 45 % des exportations totales du Kazakhstan et le + gaz et pétrole, 50 % des exportations totales du Turkménistan . + des économies de rente : +

+ + + 3. Des économies de rente : +

+ Les dernières études empiriques montrent que, depuis + la fin de la seconde guerre mondiale, les pays avec d' importantes + ressources naturelles ont connu des taux de croissance plus faibles que + ceux qui n' en avaient pas . " La malédiction des ressources naturelles + " est la règle et non l' exception . +

+

+ Comme le remarquent Sachs et Warner ( 2001 ), aucune + explication théorique de ce phénomène n' est pour lors reconnue + universellement . + Plusieurs canaux de transmission de cette relation + négative entre ressources naturelles et croissance ont été avancés : ( 1 + ) un faible investissement dans l' éducation ( 2 ) un comportement + rentier de la part de les dirigeants de ces pays ( 3 ) une confiance + excessive dans l' avenir qui conduit à l' adoption de politiques + économiques inappropriées ( 4 ) la théorie de la maladie hollandaise + . +

+

+ Il est important de savoir si les pays du bassin + Caspien semblent ou non échapper à la malédiction des ressources + naturelles en étudiant la situation dans laquelle sont ces Etats pour + ces différentes questions . Les pays du bassin Caspien sont, de toute + façon, extrêmement dépendants des hydrocarbures comme le montre le + tableau 3 . +

+

+ D' après Gylfason ( 2001 ), un pays est moins enclin + à investir dans le capital humain ( l' éducation ) lorsqu' il possède + des revenus confortables tirés des ressources naturelles . + Empiriquement, cette corrélation négative est + vérifiée . + Dans le cas des pays du bassin Caspien, il y a bien + investissement plus faible dans l' éducation mais ce mouvement est + général dans les pays de la CEI depuis l' indépendance . + Cette baisse serait même moins faible pour l' + Azerbaïdjan et le Kazakhstan ( mais plus forte pour le Turkménistan ), + cf . tableau 4 . +

+

+ En revanche, on peut redouter de plus en plus le + comportement rentier de la part de les dirigeants des pays du bassin + Caspien . + Ainsi, l' Azerbaïdjan et le Kazakhstan se sont dotés + de fonds pétrole qui réunissent tout ou partie des revenus liés aux + exportations d' hydrocarbures . + Mais, dans les deux cas, contrairement aux + recommandations des organisations internationales, ces fonds sont placés + sous l' autorité du président avec un droit de regard limité pour le + parlement, voire nul dans le cas de l' Azerbaïdjan . + En outre, dans ce dernier, ce fonds est + extra-budgétaire ayant pour conséquence de siphonner une bonne partie du + budget azéri accroissant ainsi l' opacité dans la gestion budgétaire + . +

+

+ La confiance excessive dans l' avenir est présente + dans les discours officiels puisque ces Etats se sont proclamés " Koweït + de l' Asie centrale " comme l' Azerbaïdjan et le Turkménistan . + Pourtant, on en peut nullement les comparer à un + pays du Moyen-Orient . + Comme démontré dans la seconde partie, cette + confiance a sûrement conduit le Turkménistan à l' adoption d' une + politique économique vouée à l' échec . +

+

+ L' une des questions récurrentes à propos de ces + économies concerne la maladie ou plutôt le syndrome hollandais ( dutch + disease ) . + Ces pays connaissent -ils aujourd'hui ce syndrome + ? +

+

+ Rosenberg et Saavalainen ( 1998 ) ont montré qu' une + adaptation aux économies en transition était nécessaire pour appliquer + les modèles de base de cette théorie . + Les principaux symptômes de ce syndrome sont l' + appréciation excessive du taux de change réel ( overshooting ) après la + découverte massive d' hydrocarbures, un déséquilibre croissant des + comptes courants et surtout une croissance sectorielle déséquilibrée + . +

+

+ Dans le cas des économies en transition, le taux de + change réel est considéré comme sous-évalué à l' équilibre . + Le phénomène d' overshooting et ses conséquences sur + l' économie réelle ( perte de compétitivité internationale et + déséquilibre 0 des comptes courants , inflation par exemple ... ) est + donc plus limité . + En outre, l' arrivée de capitaux est normale dans le + cas de les pays en transition, voire nécessaire, s' il est provoqué par + des investisseurs étrangers qui renforcent la capacité productive du + pays ( dans le pétrole, le raffinage ou autre secteur productif à + moyenne ou forte densité technologique, par exemple ) . +

+

+ Le principal souci, pour ces économies , concerne le + déséquilibre de la croissance . + D' après la théorie, on doit assister à un + accroissement du secteur des biens non échangeables ( services ) ainsi + que celui du secteur extractif au détriment de les biens échangeables ( + manufacturier et agricole ) . + Avec l' appréciation du taux de change réel, la + conséquence est la perte de compétitivité du secteur des biens + échangeables hors pétrole et, à terme, une hypertrophie du secteur des + hydrocarbures . + Or, c' est ce qui se passe aujourd'hui dans la + région . + Ainsi, en Azerbaïdjan, c' est le secteur pétrolier + et gazier qui a connu la plus faible baisse de sa production ( - 15 % + entre 1992 et 1999 ) . + En revanche, tous les autres pans de l' économie ont + connu des baisses catastrophiques : - 68 % pour la chimie et la + pétrochimie, - 71 % pour la production cotonnière, - 84 % pour l' + industrie agroalimentaire, - 90 % pour l' industrie légère et même - 93 + % pour la métallurgie . + Le secteur pétrolier en Azerbaïdjan se développe en + marge du reste de l' économie . +

+

+ Enfin, la manne pétrolière et gazière permet de + faire perdurer le système de contrainte budgétaire molle en + subventionnant des entreprises dans les secteurs hors pétrole et gaz et + ainsi maintient les dysfonctionnements des entreprises ainsi que les + phénomènes de gaspillage . + La société pétrolière nationale azérie facture à ses + clients un prix trois à quatre fois inférieur aux prix mondiaux . + Avec les arriérés de paiement, on estime ainsi à 14 + % du PIB azéri qui est versé aux entreprises sous forme de subventions + indirectes en énergie . + Aussi, il n' est pas étonnant de constater encore + aujourd'hui que l' intensité énergétique est très forte dans les pays du + bassin Caspien . + L' Azerbaïdjan et surtout le Turkménistan ( ainsi + que l' Ukraine et l' Ouzbékistan ) sont les pays au monde qui produisent + le moins rapportés à un kilogramme d' équivalent pétrole d' après une + étude de la Banque Mondiale . + En effet, en 1997, seulement 1,33 dollar étaient + produits avec 1 kilogramme d' équivalent pétrole d' énergie consommée en + Azerbaïdjan et ce chiffre n' était que de 0,98 pour le Turkménistan . + En outre, en 1989, ce chiffre était supérieur ( 1,39 + dollar ) pour l' Azerbaïdjan, c' est à dire que l' on produisait plus + avec la même quantité d' énergie consommée . + Bien évidemment, dans les pays voisins, pauvres en + ressources, l' énergie consommée est bien mieux utilisée . + En Arménie, ce ratio était de 4,3 en 1997 et 7,7 en + Géorgie, c' est à dire qu' on produisait près de 6 fois plus avec la + même quantité d' énergie . Même si le modèle théorique de dutch disease + ne s' applique pas in extenso dans le bassin Caspien, des symptômes + apparaissent déjà tels que croissance sectorielle déséquilibrée . +

+

+ Les pays du bassin Caspien cumulent des handicaps + liés à l' histoire ( avec la sortie du système économique soviétique ), + à la géographie ( avec l' enclavement ) et à la fatalité économique ( + avec la sortie du sous-développement ) . +

+

+ Face à ces multiples défis, les Etats ont essayé de + répondre de différentes manières . +

+ + + + + + Aujourd'hui, il apparaît que les trajectoires économiques se + sont révélées bien différentes dans le bassin Caspien + +

+ Les politiques économiques menées dans la dernière décennie + par le Kazakhstan et l' Azerbaïdjan , d'une part et par l' Ouzbékistan et le + Turkménistan , d'autre part ont été diamétralement opposées . + Pourtant, dix ans après l' indépendance, les résultats de + les deux voies sont mitigés . + Plus que des choix voulus par les autorités en place, ils + apparaissent plus comme des options imposées par les conditions économiques + initiales dans lesquelles se trouvaient les Etats de la région . +

+ + + La multiplicité des trajectoires + + + + Deux grandes approches : l' ouverture ou la + substitution aux importations . + +

+ Deux grandes approches de politique économique s' + affrontent sur le flanc sud de la Russie . + La première rassemble la majorité des Etats de la + région . + Il fut conforme aux souhaits de la communauté + internationale avec une ouverture commerciale et du marché des taux de + change avec la convertibilité de la monnaie nationale, un effort de + privatisation des moyens de production pour attirer les capitaux + étrangers . + Le Kazakhstan et surtout l' Azerbaïdjan ont suivi + très tôt cette voie . + Tous les pays de la région sont, plus ou moins, se + dirigent dans cette même direction . +

+

+ La seconde approche regroupe l' Ouzbékistan et le + Turkménistan . + Dans ce dernier pays, cette politique est menée à + son paroxysme . + Ces deux Etats s' appuient sur un modèle de + développement autocentré avec une substitution des importations . + L' économie reste très réglementée avec une absence + d' ouverture commerciale et du marché des changes . + Dans ces deux pays perdure l' Etat producteur . + Ce système repose sur un taux de change artificiel + surévalué qui facilite l' importation de machines ou de biens + nécessaires à l' industrialisation du pays . + Mais cette politique a un coût élevé qui explique + les problèmes actuels de financement de ces pays . + Par le biais de la surévaluation du taux de change + officiel, un mécanisme d' incitation à l' importation a été mis en place + au détriment de les exportations . + Le FMI a ainsi calculé que le transfert des + exportateurs vers les importateurs était équivalent à 16 % du PIB . Les + trois piliers de ce système sont la distorsion de prix, la ponction sur + le secteur agricole ( notamment sur celui du coton ) et le mécanisme de + redistribution au profit de secteurs classés comme stratégiques par le + régime . + Il est indispensable que le coton soit acheté aux + producteurs à un prix inférieur aux prix mondiaux . + Le profit engrangé par l' Etat ouzbek, par exemple + , permet ainsi l' investissement industriel . + En 1996, le prix d' achat imposé aux producteurs ( + qui s' impose à tout producteur ) était inférieur de 30 % aux prix + mondiaux . + Ce système se développe également au Turkménistan + au détriment de l' agriculture et plus particulièrement des petits + producteurs . + Le FMI a calculé que l' Etat turkmène achète ( au + taux de change officiel ) le coton et le blé entre 50 et 60 % des prix + mondiaux, ce qui représente annuellement un transfert de l' agriculture + au profit de le reste de l' économie équivalent à 15 % du PIB . +

+ + + + des fortunes différentes + +

+ En analysant le tableau sur la performance de la + production entre 1989 et 1998, il apparaît clairement que c' est l' + Ouzbékistan qui sort vainqueur de cette confrontation avec le Kazakhstan + et l' Azerbaïdjan . + En effet, la baisse de la production cumulée n' a + pas dépassé 15 % alors que la moyenne pour les douze pays de la CEI s' + est établie à plus de 50 % sur la même période . +

+

+ Néanmoins, il serait réducteur de vouloir sacrifier + le modèle d' ouverture prôné par les organisations internationales dans + la région . + En effet, le Turkménistan a connu des résultats bien + plus mauvais que le Kazakhstan en pratiquant la politique inverse + . +

+

+ Plus que la politique économique, c' est la + structure même de l' économie à l' indépendance qui a largement + conditionné le choix des politiques économiques suivies au cours de la + dernière décennie . +

+ + + + + L' importance décisive des conditions initiales + + + + L' importance de la politique économique + +

+ Sans nul doute, les options de politique économique + choisies ont eu un impact sur les dix années de transition . +

+

+ En effet, la non ouverture de l' économie ouzbek et + la subvention de nombreux combinats par différents biais comme les + arriérés interentreprises ou le financement grâce à des banques + publiques ont limité la baisse de le PIB . La production est ainsi + restée artificiellement élevée dans certaines entreprises . +

+

+ De même, les politiques kazakhe et azéries ont + provoqué une paupérisation des populations d'autant que l' Etat joue de + moins en moins le rôle de garant des politiques sociales . + La politique économique est, pour une certaine part, + responsable de la baisse des revenus et de la hausse du chômage . + Néanmoins, elle a permis une reprise plus forte de + la croissance dans la seconde moitié des années 90 . + Alors que le Turkménistan et l' Ouzbékistan sont + encore confrontés à des problèmes structurels de stabilisation + macroéconomique, le coeur du problème à le Kazakhstan et en Azerbaïdjan + est désormais la gouvernance économique et la gestion de la rente + . +

+

+ Ainsi, Ainsi, malgré l' importance des politiques, + il semble que des raisons plus profondes expliquent les différences de + trajectoires macroéconomiques dans les pays de la région . +

+ + + + Pourtant la trajectoire macroéconomique résulte + principalement des conditions initiales + +

+ Plus qu' un choix, c' était un devoir pour le + Kazakhstan et l' Azerbaïdjan d' ouvrir leurs économies . + En effet, ces deux pays avaient cruellement besoin + de capitaux . + La capacité de financement domestique étant trop + limitée , un système autarcique était impossible dans ces deux pays . + Ils avaient besoin de capitaux pour reconvertir l' appareil de + production et développer l' exploitation des hydrocarbures ou développer + la production métallurgique . + Le Kazakhstan a toujours été une économie fondée sur + les industries extractives . + Ainsi, en 1990, plus des deux tiers de la production + industrielle kazakh provenait de ces industries . + En revanche, l' Ouzbékistan, est un pays agricole + spécialisé dans l' industrie cotonnière . + Ainsi, les industries extractives ne représentaient + que 12 % de la production industrielle en 1990 . + C' était aussi le pays le moins industrialisé de + tous les pays de l' ex-bloc de l' Est . + Grâce à ses ressources, ce pays avait la possibilité + de devenir rapidement autosuffisant dans les domaines énergétique et + alimentaire . + Enfin, la garantie de posséder des revenus à l' + exportation importants de le fait de le coton et de l' or ( 3 à 4 + milliards de dollars annuels ) pouvait permettre à l' Ouzbékistan de + mener une politique de substitution aux importations . +

+

+ Le Turkménistan est, quant à lui trompé de choix de + politique . + En effet, ce pays n' a pas les ressources + suffisantes pour mener une politique de développement autocentré . + L' autosuffisance alimentaire est quasiment + impossible étant donné la croissance démographique et les facteurs + climatiques ( son territoire est constitué à 85 % de désert ) si ce n' + est au prix de graves dommages à l' environnement . +

+

+ Conséquemment, les politiques d' investissement et + de construction publiques se font au détriment de les cultures + commercialisables comme le coton et en ayant recours massivement à l' + endettement extérieur . + La pérennité d' un tel système est ainsi en cause + d'autant que la principale hypothèque réside dans la volatilité des + revenus . + En effet, encore aujourd'hui, ce pays est totalement + dépendant de la Russie pour ses exportations de gaz qui représentent 80 + % des exportations . +

+

+ Nonobstant les conditions initiales très différentes + et les politiques économiques diamétralement opposées, les + caractéristiques économiques des Etats de la région restent assez + proches . + Ceci s' explique par une rémanence du système + économique soviétique encore aujourd'hui . + La sortie totale de le système n' a pas encore eu + lieu et, sur de nombreux points, les économies de la région fonctionnent + encore sensiblement de la même manière . +

+ + + + + + Le système économique soviétique reste très présent dans le + bassin Caspien + +

+ Même parmi les pays de l' ex-URSS, les Etats du bassin + Caspien sont en retard dans les réformes structurelles . + Ainsi, aussi bien le Kazakhstan que l' Azerbaïdjan ou le + Turkménistan possédaient de les indices cumulés de libéralisation économique + inférieurs à les pays de la CEI . De nombreuses caractéristiques héritées de la + période soviétique ont perduré . +

+ + + Un fonctionnement soviétique de l' économie : la + subordination de l' économique au politique + +

+ Qu' on parle de jouzisme, de tribalisme ou de népotisme + selon les Etats, la réalité reste peu différente . + L' économie est subordonnée à la politique dans la + région . + Or, la pratique politique est, elle -même, le produit de + plusieurs influences . +

+ + + Les interactions actuelles entre société, pouvoir et + économie, résultat de nombreux héritages . + +

+ Les sociétés centre-asiatiques se sont forgées au + contact de nombreuses influences extérieures . + Ces différents emprunts ont contribué, d' une + manière générale, à la constitution d' un pouvoir fort, voire + autocratique, ayant une mainmise sur tous les pans de la société y + compris l' économie . +

+

+ Les présidents de la région ont repris une pratique + autocratique du pouvoir . + Ce qu' on appelle aujourd'hui la " mémoire de la + démocratie " ( democracy memory ) est pour ainsi dire inexistante en + Asie centrale . + C' est pourtant un mythe relevé par Martha Brill + Olcott ( 2001 ) que de penser que seuls les présidents dirigeant avec + une main de fer peuvent se maintenir au pouvoir dans la région . + Bien évidemment, le pouvoir préfère se référer à la + pratique autocratique mongole ou aux khanats de la période + pré-soviétique pour diriger sans compromis aujourd'hui . + Pourtant, comme l' explique Olcott, la majorité des + élites urbaines ( notamment dans les capitales ) voudraient une solution + plus démocratique . + Mais ces Etats sont majoritairement ruraux et, même + au sein de les villes, la mentalité est empruntée de cette conscience + héritée des campagnes . + Or, dans la majorité des campagnes + centre-asiatiques, la conscience politique est très faible et la + majorité des populations de la région considèrent que le pouvoir en + place doit être symbolisé par un homme fort . + Dans ces conditions, la société comme l' économie + doivent être au service du pouvoir . +

+

+ Lié à cette conscience politique dans les campagnes, + on peut se référer à l' influence du milieu naturel . + A ce propos, la thèse de Wittfogel ( 1977 ) sur l' + Etat hydraulique semble très pertinente en Asie centrale . + D' après lui, l' économie hydraulique qui a pour but + l' irrigation et le contrôle de les eaux est nécessairement politique . + Pour développer efficacement l' agriculture, elle + requiert une forte hiérarchisation et une grande coopération entre les + individus . + Cette dernière développant ainsi un fort + communautarisme . + Dans ces conditions, " le caractère despotique du + gouvernement hydraulique n' est pas sérieusement contesté " . + Dans l' économie hydraulique, existerait même " une + tendance cumulative au pouvoir incontrôlé " . + C' est d' autant plus pertinent pour l' Asie + centrale que le Turkménistan, l' Ouzbékistan ou le sud du Kazakhstan + sont des pays d' oasis . + Dans la région, l' eau a joué un rôle capital dans + le développement des villes, régions et puis des Etats . + En suivant le raisonnement de Wittfogel ( 1977 ), + on peut mieux comprendre pourquoi un pouvoir autocratique s' est + développé dans la région . + Cette influence de l' Etat hydraulique est + probablement lointaine . + Néanmoins, elle induisait une certaine pratique + autocratique du pouvoir et une subordination de l' économique au + politique . + C' est exactement ce que le système soviétique a + promu en Asie centrale et dans le Caucase méridional . + Et c' est cette influence, qui s' appuie + probablement sur de nombreux héritages, qui reste très vivace . +

+

+ du temps de l' URSS, la culture, l' économie et tous + les pans de la société devaient être, coûte que coûte, au service de l' + idéal politique qui était la construction du premier Etat communiste de + l' histoire . + Bien évidemment, ce système politico-économique a eu + des conséquences fâcheuses sur l' économie qui restent présentes même + dans les entreprises . + Par exemple, l' absence de responsabilisation des + salariés dans les entreprises est largement héritée de cette époque . + Le problème de la compétence à le sommet de l' + entreprise est un problème économique récurrent dans la région . +

+

+ Plusieurs influences expliquent ainsi l' absence de + frontière claire entre pouvoir politique et économie . + Ceci a des conséquences très importantes sur le + fonctionnement actuel de ces économies . + Cet effet pourrait même encore se renforcer si on se + réfère aux phénomènes apparus dans les Etats riches en hydrocarbures + . +

+ + + + L' apparition de la maladie politique hollandaise + dans le bassin Caspien + +

+ Empiriquement, il a été montré qu' un afflux soudain + de ressources financières lié à l' exploitation de matières premières + renforce l' inégalité de revenus . + Lam et Wantchekon ( 2000 ) ont essayé de démontrer + quel était l' impact de cet afflux financier sur la gestion politique d' + un pays . + Dans ce cas, apparaît ce qu' ils ont appelé un + phénomène de " political dutch disease " ou de maladie hollandaise + politique . + L' abondance des ressources provoque directement et + indirectement une plus grande inégalité de revenus . + L' effet direct s' explique par l' enrichissement de + l' élite au pouvoir, l' effet indirect induit un appauvrissement de la + population à cause de les phénomènes de maladie hollandaise . + En étant responsable de la distribution de la rente, + l' élite au pouvoir consolide son pouvoir car elle peut créer des + groupes de pression de poids à peu près égal mais concurrents et ainsi + diviser pour mieux régner . + Ainsi, si cette théorie était validée dans la + Caspienne, le pouvoir des Présidents Aliev, Nazarbaev et Niyazov ne + seraient pas véritablement menacés pour peu que ils sachent redistribuer + une partie de leurs revenus à une partie de l' oligarchie dirigeante + . +

+

+ Le type d' exploitation des hydrocarbures est + intimement lié à la situation politique comme le montrent Luong et + Weinthal ( 2001 ) dans le cas de les pays du bassin Caspien . + En effet, elles expliquent que les stratégies de + développement des hydrocarbures sont fonction de deux éléments : la + possibilité ou non de se procurer des ressources alternatives à l' + exploitation des hydrocarbures et le niveau de la contestation politique + . + Ainsi, en Ouzbékistan et au Turkménistan, l' + agriculture ( et notamment le coton ) fournit d' importants revenus aux + budgets nationaux si bien que le pouvoir a préféré un engagement assez + limité des entreprises étrangères et conserver aux mains de l' Etat le + secteur pétrolier et gazier pour pérenniser le statu quo hérité de la + période soviétique . + L' Azerbaïdjan a hérité, à l' indépendance, d' un + appareil économique dépendant économiquement des hydrocarbures et avec + des ressources nationales de financement faibles . + Aussi, a -t-elle dû faire appel aux entreprises + étrangères tout en conservant la mainmise sur ce secteur en maintenant + dans le secteur public la compagnie pétrolière nationale . En Russie, la + privatisation du secteur a été " nationale " avec une faible + participation étrangère pour accéder aux demandes des barons locaux et + a, en conséquence, limité la contestation politique . + Enfin, le Kazakhstan avait crucialement besoin de l' + exploitation des hydrocarbures car ne possédant pas de source + alternative de revenus sans investissement massif . + Aussi, ce pays a eu recours à la participation + importante des entreprises étrangères . + Comme la contestation politique a toujours été assez + forte dans ce pays, Astana est allé plus loin en privatisant une partie + du secteur pour faire rejeter la responsabilité sociale de la crise + économique sur les entreprises étrangères . + Tous ces points sont résumés dans le tableau 6 + . +

+

+ Conséquemment, il apparaît que les stratégies de + développement des hydrocarbures sont liées à des conditions économiques + mais surtout à la situation politique . + La gestion de la rente est corrélée à la force de + les institutions . + Karl ( 2000 ) explique qu' au regard des expériences + au Moyen-Orient et en Amérique latine que de véritables institutions + politiques et sociales aient été mises en place avant que le boom + pétrolier n' intervienne . +

+

+ On peut douter de l' efficacité économique des + institutions politiques aujourd'hui dans le bassin Caspien . + Von Hirschhausen et Waelde ( 2001 ) décrivent l' + Etat dans les économies du bassin Caspien comme étant " autocratique, + dominé par des structures de clan ..., ( pays ) où il n' existe pas de + séparation entre Etat et économie " . + L' Etat est devenu source de profit car le secteur + privé reste assez faible et vulnérable lorsqu' il n' est pas lié au + pouvoir . + Il existe aujourd'hui une rémanence du dirigisme + étatique . + Même le pays où le secteur avait été le plus ouvert + , le Kazakhstan , procède à une certaine reprise en main avec la + constitution d' un monopole d' Etat, Kazmounaïgaz, au printemps 2002 . + Reviennent également régulièrement des déclarations + d' officiels pour remettre en cause les contrats déjà signés avec les + entreprises étrangères . +

+

+ Dans la région, l' Etat est de plus en plus + discrédité par le secteur privé . + Parmi vingt pays en transition étudiés en 2001, l' + Azerbaïdjan était le pays où l' indice de capture de l' Etat était le + plus élevé, c' est dire que les entreprises interrogées percevaient une + corruption de l' Etat à tous les échelons . + Le problème crucial aujourd'hui reste celui de la + gestion de la rente . + En 2000, sur 90 pays étudiés par Transparency + International pour connaître la perception de la corruption, le + Kazakhstan était 66ème, la Russie 83ème et l' Azerbaïdjan 87ème . + En 2002, ces pays sont respectivement 88ème, 74ème + et 95ème sur 102 pays étudiés, c' est dire que la situation s' est + améliorée sensiblement en Russie mais s' est détériorée au Kazakhstan et + reste catastrophique en Azerbaïdjan . + Dans tous les pays de la région, le pouvoir + politique a désormais la mainmise sur le secteur pétrolier . + En Azerbaïdjan, le fils du président, Ilham Aliev , + est vice-président de la compagnie pétrolière nationale et au + Kazakhstan, le second gendre du président, Timour Koulibaev, est + vice-président de la compagnie pétrolière et gazière nationale, + Kazmounaïgaz . + Comme dans le système soviétique, l' économie, + notamment avec le secteur pétrolier et gazier , est subordonnée au + pouvoir politique . + Mais le système économique soviétique reste présent + notamment dans le fonctionnement même de ces jeunes économies . +

+ + + + + Le fonctionnement des économies du bassin reste très + soviétique + +

+ Bien évidemment, avec la désintégration de l' URSS, les + économies du flanc sud de la Russie ont entamé une série d' évolutions + capitales . + Pourtant, derrière certains chiffres se cache une + réalité un peu différente mettant en exergue la perpétuation de l' ancien + système économique . +

+ + + malgré la désintégration commerciale, la Russie + reste le principal partenaire économique dans la région . + +

+ Il est vrai que le commerce entre ex-Républiques de + l' URSS a fait une chute sans précédente puisque pour les pays d' Asie + centrale, il est passé d' environ 90 % à 30 % en moyenne . + Pourtant, les ex-Républiques, notamment la Russie , + sont encore des partenaires commerciaux privilégiés . + Le commerce avec la Russie représente encore plus du + quart du commerce total ( et plus de 40 % des importations ) . +

+

+ Le commerce avec la Russie a décliné dans la mesure + où ces Etats riches en hydrocarbures n' exportent pas d' hydrocarbures + vers la Russie, elle -même productrice . + Ainsi, c' est la part des autres pays d' ex-URSS qui + reste assez importante : le Turkménistan commerce ainsi à près de 30 % + avec les autres ex-Républiques ( hors Russie ) et l' Azerbaïdjan à plus + de 10 % . + Des pays comme l' Ukraine sont ainsi devenus des + partenaires incontournables de ces pays producteurs de pétrole et de gaz + . + Le désenclavement avec le flanc sud, symbolisé par + l' Iran , reste encore assez hypothétique . + Pour Téhéran, le commerce avec toutes les + ex-Républiques de l' URSS ( hors Russie ) représente moins de 3 % de son + commerce total . + Même le Turkménistan, qui possède près de 1000 + kilomètres de frontière avec l' Iran , ne commerce que faiblement avec + son voisin du sud ( 11 % du commerce total ) . +

+

+ Ceci est symptomatique du rôle économique encore + joué par Moscou . + Derrière les chiffres, perdurent certaines + dépendances économiques vis-à-vis de la Russie . + Ainsi, le Kazakhstan et le Turkménistan sont, pour + lors, quasiment exclusivement dépendants de la Russie pour l' + exportation de leurs hydrocarbures . + Moscou possède ainsi un moyen de pression très fort + . + Ainsi, suite à le différend opposant l' Etat + turkmène à la société Gazprom à propos de le montant des droits de + transit pour l' utilisation du gazoduc de la société russe, le PNB + turkmène avait chuté de 25 % en 1997 . +

+

+ L' Azerbaïdjan est, dans une même situation + inconfortable, vis-à-vis de la Russie concernant la situation + énergétique intérieure, tout comme le Kazakhstan . + La production gazière est, aujourd'hui exclusivement + consacrée à la consommation intérieure . + En revanche, les exportations de pétrole sont en + constante augmentation . + C' est principalement du pétrole brut qui est + exporté . + Le niveau actuel de les cours de pétrole brut rend + attractive cette option pour les Azéris . + En outre, le raffinage a considérablement chuté + depuis 1992 . + En théorie, la capacité de traitement est de 20 + millions de tonnes, mais certains experts l' estiment plutôt à 14 + millions et la production de produits raffinés n' a été que de 8 + millions en 2000 . + Certaines régions sont ainsi confrontées à des + problèmes de pénuries d' énergie, principalement dans les régions + rurales . + L' Azerbaïdjan doit donc se résoudre chaque année à + importer du gaz de Russie depuis 2000 pour ne pas connaître à nouveau la + grave crise énergétique qu' il avait traversée à l' hiver 1999-2000 . + La société pétrolière nationale a alors signé, à l' + hiver 2000, deux accords de livraison de gaz, l'un avec le duo de + sociétés russe Itera et allemande Debis et l' autre avec la société + russe Transnaphta . + En 2002, Itera a livré près de 4 milliards de mètre + cube de gaz . +

+

+ Ainsi, malgré la chute des relations commerciales, + la Russie reste extrêmement présente dans le domaine économique sur son + flanc sud . +

+ + + + Le tissu économique reste imprégné du système + économique soviétique + +

+ Le tissu économique, dans les pays d' Asie centrale + et de le Caucase méridional , reste empreint du système économique + antérieur de par la gestion, les pratiques etc . + Les entreprises de la région restent liées aux + anciens réseaux fournisseurs et clients . + A titre de exemple, les anciennes pratiques + commerciales, comme le troc ou les échanges de compensation , survivent + . +

+

+ L' imbrication des économies est illustrée par le + secteur crucial de l' électricité au Nord du Kazakhstan . + Ainsi, les compagnies russes d' électricité + conservent des positions fortes dans cette région à cause de arriérés + croissants dans le domaine de l' énergie . + Dès 1996, Sverdlovskenergo ( filiale du monopole + Electricité de Russie ) avait acquis deux mines de charbon ( Severnyi et + Bogatyr ) dans le bassin d' Ekibastouz ( région de Pavlodar, Nord + Kazakhstan ) pour mettre fin aux arriérés de paiement liés aux + fournitures d' électricité vers cette région . + Un second pas a été franchi en septembre 2000 + lorsque ces deux mines ont été intégrées dans une nouvelle société + dénommée Uraltek . + Le charbon extrait est ainsi convoyé en Russie pour + servir de combustible à quatre centrales thermiques russes . + En janvier 2000, les Kazakh avaient annoncé qu' ils + allaient se lancer dans la construction d' une voie de chemin de fer + entre la région de Pavlodar et la région russe d' Omsk pour réduire les + coûts de transport du charbon kazakh . + Electricité de Russie continue une politique où le + Nord du Kazakhstan est totalement intégré au réseau sud-sibérien . + Ainsi, le monopole russe a acquis, en avril 2000, la + moitié des actions de la grande centrale thermique du Nord du pays ( + Ekibastouz - 2 ) . + Cette prise de participation a été le fruit d' un + accord intergouvernemental signé en janvier 2000 à Moscou . + Cela a mis fin à un différend concernant la dette + énergétique du Kazakhstan vis-à-vis de son voisin du nord . +

+

+ Le système soviétique est ainsi toujours présent . + Joomart Otorbaev, vice-premier ministre kirghize le + déclarait dernièrement : " Il y a encore beaucoup de soviétique en nous, + la mentalité et les méthodes pour la prise de décision ... le système + soviétique de gestion qui a été enterré avec l' Union soviétique est + encore avec nous " . + Cette déclaration est d' autant plus intéressante + qu' Otorbaev semble être l' archétype de l' élite centre-asiatique " + occidentalisée " . + Parlant couramment anglais, ayant enseigné aux + Etats-Unis, il fut représentant de Philips pendant de nombreuses années + . + Même si les apparences semblent contraires, le + système soviétique est loin de avoir disparu en Asie centrale et dans le + Caucase méridional . +

+ + + + + + Conclusion + +

+ Azerbaïdjan, Kazakhstan et Turkménistan sont confrontés à + des défis économiques communs tels que l' enclavement, la transformation + post-socialiste ou encore tout simplement le sous-développement . +

+

+ Pourtant, des deux côtés de la mer Caspienne, les politiques + économiques menées ont été fort différentes . + Malgré ces différences de choix, les trajectoires + économiques de ces Etats restent assez semblables . + Ces jeunes Etats restent encore bien empreints par le + système économique soviétique qui a fondé leur modèle de développement pendant + soixante-dix ans . +

+

+ La perspective la plus crédible de sortie pour ces Etats + devrait vraisemblablement provenir de leurs richesses minérales . + Encore faut -il éviter l' écueil des Etats rentiers . + Ceci est le plus important défi auxquels sont confrontées + ces nouvelles économies indépendantes . +

+ + + + TITRE : LES TRANSFORMATIONS DE L'US ARMY + +

AUTEUR : Etienne de Durand

+ + + + Introduction générale + +

+ Pour l' observateur extérieur, l' impératif de " + transformation " de les forces armées américaines et les polémiques qui + entourent le sujet ont de quoi surprendre à plus d'un titre . + et Pourquoi " transformer " une armée universellement + reconnue comme la première au monde, dont les performances durant la dernière + décennie ont été très supérieures à celles de les années 1970 et 1980 ? + Pour qui connaît en revanche la nature emphatique et le + caractère cyclique des débats stratégiques aux Etats-Unis, la Revolution in + Military Affairs ( RMA , ou révolution dans les affaires militaires ) et ses + succédanés risquent d' apparaître comme l' éternel retour du même " . + Le danger est donc double, selon que l' on sous-estime la + portée de ce qui se passe aujourd'hui ou, qu' à l' inverse, on prenne au pied de + la lettre les déclarations officielles et le va-et-vient des critiques et des + réponses, sans parvenir à en distinguer les éléments significatifs perdus au + milieu de le " bruit " . + Il convient pour cette raison de faire la part entre les + controverses concernant la stratégie générale du pays, les objections de fond + adressées aux forces américaines par certains critiques extérieurs et les + arguments intéressés qui s' inscrivent, si naturellement aux Etats-Unis, dans la + routine des querelles budgétaires entre armées . +

+

+ Comme l' attestent en surface les documents programmatiques, + tant du département de la Défense que des hiérarchies militaires, les trois + armées, à l' exception toutefois du corps des Marines, se sont approprié les + objectifs et le vocabulaire de la RMA et de la " transformation " . + Il n' est que de se reporter au document Joint Vision 2020, + aux équivalents internes de chaque Service ( Army Vision 2010 ) ou au texte de + la Quadrennial Defense Review ( Revue quadriennale de défense ou QDR ) pour le + constater : il est désormais rare qu' un programme d' armement ou une + réorganisation de structures ne soient pas présentés comme transformational - ce + qui amène bien entendu à s' interroger sur la réalité de cette conversion des + militaires aux thèses de la RMA . Au vrai, les appréciations portées à + l'intérieur de chaque armée sur les mérites de la " transfo + Les évolutions parallèles de la technologie et de le + contexte international ont bien eu un effet double, tant au niveau objectif, + avec l' allongement des portées et l' augmentation de la précision, qu' au + niveau de les perceptions engendrées par le succès des opérations aériennes . + Latente au début des années 1990, cette double pression de + la réalité et de les discours construits autour de elle s' est renforcée au fur + et à mesure, pour s' exprimer ouvertement à partir de 1999, tout + particulièrement en direction de l' armée de terre américaine ( Army ), jusqu' à + rendre intenable la défense du statu quo . +

+

+ A la différence de la Navy ou de l' US Marine Corps ( Marine + ), l' Army occupe une place centrale dans le débat stratégique actuel, parce que + elle représente un cas d' école, un repoussoir ou un test critique pour le + courant qui se réclame de la RMA, pour les traditionalistes sceptiques comme + pour l' analyste extérieur cherchant à mesurer la progression des réformes en + cours et la réalité de leurs enjeux . + Parmi ces derniers, on peut citer en vrac la redéfinition + des rôles respectifs de la manoeuvre terrestre et des frappes à longue portée, + la nécessité ou non du combat rapproché, l' impact des communications modernes + sur le commandement ou encore les modalités de l' interarmisation . + De façon plus fondamentale parce que plus politique, l' + échec du plan de transformation de l' Army ou même certaines formes de sa + réussite, selon les modalités qui seront privilégiées , pourraient affaiblir + considérablement cette institution dans le débat stratégique et budgétaire + américain, jusqu' à remettre partiellement en cause la fonction et l' existence + même des forces terrestres autres qu' expéditionnaires, ce qui ne saurait + manquer d' altérer en profondeur la posture militaire des Etats-Unis et leur + répertoire d' options envisageables . + En d'autres termes, la réforme entreprise par l' Army est + susceptible d' entraîner des conséquences non neutres sur la stratégie générale + des Etats-Unis concernant l' emploi de la force, et donc sur leurs alliés . + Evaluer le détail de le plan Shinseki et ses répercussions + possibles implique cependant au préalable de replacer cette réforme dans son + contexte historique et politique . +

+

+ L' urgence de la transformation procède pour l' Army de + facteurs multiples, à la fois structurels et conjoncturels . + Les premiers s' expliquent par l' inadaptation grandissante + de l' Army au contexte stratégique actuel, inadaptation qui tient elle -même à + des raisons profondément enracinées dans la " culture " de l' institution, c' + est-à-dire dans la façon dont elle perçoit sa propre histoire et les + enseignements qu' elle en retient . + Parmi ces raisons, on trouve à la fois une préférence + marquée pour le combat de haute intensité, le " contre-modèle " vietnamien et + les " leçons " qui en ont été tirées, telle la " doctrine Powell ", enfin les + débats doctrinaux des années 1980 ou encore le triomphe du Golfe . + De façon plus immédiate, cette inadaptation partielle est + devenue visible, c' est-à-dire politiquement dommageable pour l' institution, + lors de l' intervention occidentale au Kosovo . + C' est bien le Kosovo en effet, et plus spécifiquement le + fiasco du déploiement et de la non utilisation de la " Task Force Hawk ", qui a + contraint l' Army à modifier les orientations définies auparavant en interne et + à précipiter ce qui, jusque-là, était davantage un processus de modernisation et + d' anticipation qu' une " transformation " . +

+

+ En ce sens, comprendre les pressions en faveur de la + transformation comme les résistances manifestées , et plus généralement + appréhender les enjeux de la réforme en cours , suppose de replacer le débat + dans son contexte historique, en partant de l' héritage " des cinquante + dernières années et de ce qui fait la culture de l' Army, pour s' interroger + ensuite sur la nature du plan Shinseki, ses origines immédiates et la rupture + qu' il introduit par rapport à les initiatives antérieures comme " Force XXI " + et " Army After Next " . + L' étude se conclut par une évaluation du projet qui prend + en compte les aspects opérationnel, stratégique et politique . +

+ + + + L' héritage + +

+ Contrairement à ce que pourrait laisser croire un survol + superficiel de l' histoire militaire des Etats-Unis, la fin de la guerre froide + ne constitue que l'une des ruptures intervenues dans l' histoire des cinquante + dernières années de l' Army : il existe des précédents infiniment plus nombreux + qu' on ne l' imagine généralement, et qui ne se limitent ni à la + professionnalisation initiée en 1973, ni même aux transitions entre périodes d' + engagements massifs et périodes de calme relatif . + Il n' est pas exagéré de dire que l' Army n' a jamais cessé + d' expérimenter de nouvelles structures de force, stimulée par trois séries de + facteurs : les changements de la politique étrangère américaine et des postures + stratégiques correspondantes, les développements autonomes de la technologie et, + enfin, la volonté propre des cadres de l' institution d' améliorer les + organisations existantes et de tester des concepts d' emploi innovants . + Fait de bifurcations, de réorientations et de retournements, + cet héritage complexe constitue l' arrière-fond indispensable à qui veut + comprendre l' institution d' aujourd'hui, ses pesanteurs, ses aspirations et + tout ce qui représente finalement la " matière première " du plan Shinseki + . +

+ + + La tradition de la " grande guerre " + +

+ Quatre périodes principales sont repérables dans l' + histoire de l' Army, depuis la matrice des deux guerres mondiales jusqu' à + l' opération " Tempête du désert " ( " Desert Storm " ), en passant par les + années 1950 et le Vietnam . +

+ + + Les guerres mondiales, matrices de l' armée de terre + américaine + +

+ Pendant tout le XIXe siècle, et si l' on met entre + parenthèses la guerre de Sécession, l' Army a d'abord été " a Frontier + Army ", c' est-à-dire une " armée d' avant-postes " de très petite + taille ( 5 000 hommes en 1815 ) et dans laquelle les fonctions d' + ingénieur et de bâtisseur l' emportaient souvent sur les devoirs du + soldat . + Ni sa très lente montée en puissance au cours de le + siècle précédent, ni les rares expéditions militaires ou " aventures " + coloniales ( guerre mexico-américaine de 1846 , guerre + hispano-américaine de 1898 ), ni même la guerre de Sécession, découverte + violente mais temporaire de le combat à grande échelle , n' ont + fondamentalement modifié cet état de choses . + En parallèle cependant, le corps des officiers a + très tôt manifesté son intérêt pour la " stratégie " et son ambition + profonde d' imiter les grands modèles européens : d'abord la France, + héritière de Napoléon - la plupart des généraux de la guerre de + Sécession connaissaient le Mémorial de Sainte-Hélène -, puis l' + Allemagne triomphante de la fin du siècle, y compris les fragments + déformés de la théorie clausewitzienne, notions ou simples formules + telles que " centre de gravité ", " bataille décisive " ou " + anéantissement de l' ennemi " . + En ce sens, il est juste de dire que l' armée de + terre américaine est d'abord l' héritière d' une tradition " + franco-prussienne " de la " grande guerre ", au même titre que l' US + Navy s' est toujours explicitement pensée comme la légataire universelle + de la Royal Navy . +

+

+ C' est à l'occasion de la Première Guerre mondiale + qu' émerge l' armée de terre américaine moderne . + A l' école des Français et des Britanniques pendant + deux ans, l' armée américaine redécouvre la guerre de haute intensité + moderne, avec ses corollaires obligés comme la mobilisation de la + population masculine, la mise sur pied d' une économie de guerre et la + réorganisation de la production industrielle au profit de l' appareil + militaire . + Bien que les Etats-Unis aient obtenu la création d' + un commandement et l' attribution de secteurs du front à leur profit, + leur armée prit tardivement part au conflit et ne parvint donc pas à + assimiler complètement la complexité de la tactique moderne, engendrée + par l' accroissement sans précédent de la puissance de feu - ce dont + témoignent par exemple les combats menés dans l' Argonne en 1918 . + Le bilan des opérations fut mitigé, dans la mesure + où l' armée américaine n' eut pas le temps de mettre au point une " + solution " tactique originale au problème de l' offensive, mais s' + appuya sur les doctrines française et anglaise pour mettre sur pied la + division " carrée ", sans en être véritablement satisfaite et sans + parvenir d'ailleurs à maîtriser le détail tactique des opérations aussi + bien que ses alliés . + au final, l' Army s' est surtout reposée sur le + nombre de soldats et la quantité de matériels à sa disposition . + En sens inverse, l' expérience de la Première Guerre + mondiale a permis de jeter les bases des procédés de mobilisation + humaine et industrielle nécessaires en guerre totale, ainsi que celles + d' un bagage tactique minimum . +

+

+ La démobilisation de 1919, si elle a maintenu un + effectif de 100 000 hommes , c' està-dire très supérieur à les + précédents contingents de temps de paix , s' est toutefois soldée par un + retour à la routine et par un manque certain d' investissement dans les + domaines novateurs comme les chars . + Réduit par manque de moyens à suivre les évolutions + doctrinales allemandes ou françaises pendant la meilleure part de l' + entre-deux-guerres, le commandement, sous la direction de les généraux + Craig et Marshall , accélère ses préparatifs à partir de 1935 en + réorganisant les structures de l' Army et en préparant les plans d' une + remobilisation massive . + Testée de 1936 à 1939 par des manoeuvres de plus en + plus importantes, dont les fameuses " Lousiana maneuvers " de 1939, l' + adoption de la " division triangulaire " correspond à une mise à niveau + de l' armée de terre américaine par rapport à ses homologues européennes + ; la même attention au détail et à l' expérimentation est apportée à la + constitution de divisions blindées ( armored ) . + Dans l' ensemble, l' expérience de la guerre valide + ces modèles, tout en mettant en évidence le besoin fréquemment exprimé + par les généraux de compléter les divisions sur le terrain par des + unités spécialisées non divisionnaires ( unités anti tanks ou + antiaériennes, artill + Pour cette raison, les autres modèles divisionnaires + étudiés ( divisions mécanisées , légères , de cavalerie ) sont + abandonnés pendant la guerre . +

+

+ Toutefois, c' est davantage dans le domaine de la + logistique et de la gestion que l' armée américaine fait preuve d' une + originalité certaine . + Très axée sur l' efficacité gestionnaire, les + économies d' échelle et la mise sur pied de forces de grande taille, + entièrement motorisées et dotées de matériel en grande quantité , l' + armée américaine porte assez peu d' attention à la qualité des + équipements ou des personnels . + En particulier, l' attribution des spécialités et le + système de remplacement souffrent d' une véritable obsession de l' + efficience " économique et gestionnaire . + Cette politique consiste tout d'abord à placer + systématiquement en première ligne, c' est-à-dire dans l' infanterie, + les recrues les moins qualifiées, au niveau de les hommes du rang comme + des officiers, afin de réserver les éléments les plus talentueux pour + les états-majors . + Dans la mesure où de nombreux officiers d' active se + sont simultanément tournés vers des spécialités plus attractives en + termes d' avancement ou de paie ( en particulier l' Army Air Corps, + future Air Force ), les armes de mêlée, et singulièrement l' infanterie, + souffrent d' un manque avéré d' officiers et de sous-officiers de + qualité et doivent incorporer des hommes du rang qui ont, pour la + plupart, un Q.I. en dessous de la moyenne . + La faiblesse structurelle ainsi créée est encore + renforcée par le système de remplacement en vigueur : au terme d' un + séjour individuel à l' arrière ( repos exceptionnel, blessure ), les + soldats sont envoyés dans n' importe quelle unité qui en exprime le + besoin, et non dans l' unité d' origine . + Obligés de combattre au milieu de " étrangers ", les + soldats ne peuvent constituer ces " groupes primaires " dont la cohésion + est un facteur si important pour l' efficacité au combat, comme le + déterminent d'ailleurs les travaux américains de sociologie militaire + des années 1940 et 1950 . +

+

+ Dans ces conditions, il n' est guère surprenant que + les premiers engagements de la Seconde Guerre mondiale se soient soldés + par des résultats assez décevants, que l' on pense à l' Afrique du Nord + en 1942 ou à l' Italie un an plus tard . + Sur un plan purement tactique, toutes choses étant + égales par ailleurs - mais elles ne le sont jamais , étant donné la + supériorité alliée en aviation tactique et en puissance de feu plus + généralement - , l' armée américaine ne peut rivaliser avec la + Wehrmacht, ce qu' attestent toutes les études comparatives menées sur le + sujet . + A l'exception de unités d' élite comme les 82e et + 101e aéroportées, les unités américaines, à l'instar de leurs homologues + britanniques , compensent leur infériorité tactique par un recours + systématique aux appuis-feux de l' artillerie terrestre et navale et de + l' aviation tactique . + Ainsi, et exactement à l' inverse de ce que donnent + à voir les films de guerre de l' époque et ceux qui ont suivi, ce sont + les Allemands qui combattent en situation d' infériorité marquée et qui + compensent par la ténacité, l' ingéniosité tactique et l' utilisation du + terrain ( reliefs montagneux en Italie, bocage normand ) ce qui leur + fait défaut en termes d' équipement, de mobilité et de puissance de feu + ; ils parlent d'ailleurs de " Materialschlacht ", ou " guerre de + matériel ", pour décrire le " style opérationnel " américain . + Par une suite de campagnes et d' engagements qui ne + sontpas sans rappeler la Première Guerre mondiale, l' armée américaine + s' impose donc sur le front occidental par le biais de un combat d' + attrition s' appuyant sur la supériorité industrielle du pays et sur une + logistique impressionnante . + Dans la foulée, elle applique le modèle + lointainement hérité de la guerre de Sécession : stratégie militaire d' + anéantissement de l' adversaire, recherche de la victoire complète et + occupation du territoire . +

+

+ au final, et malgré les déboires rencontrés en cours + de route, la Seconde Guerre mondiale n' en représente pas moins un + triomphe pour l' Army qui remporte là une victoire décisive, tant + militairement que politiquement, au prix de pertes infiniment plus + réduites que celles subies par les autres belligérants, et sans que un + échec majeur ait jamais remis en cause l' institution . + A l'issue des deux guerres mondiales, les traits + distinctifs majeurs de l' armée apparaissent nettement et semblent + fixées pour longtemps : l' organisation se caractérise par la mise sur + pied de grandes divisions ( plus de 15 000 hommes ) autonomes, + similaires les unes aux autres, et appuyées sur une logistique sans + équivalent, qu' il s' agisse d' approvisionnements ou d' évacuations + sanitaires . + A l'exception de chefs comme Patton, le style + opérationnel est rarement brillant, s' apparente davantage à la " + bataille conduite " qu' au Blitzkrieg et cherche systématiquement à + substituer le matériel aux hommes . + Ces défauts tactiques ou opérationnels laissent d' + autant moins de traces que l' euphorie de la victoire va de pair avec la + défense d' une cause perçue comme juste par l' écrasante majorité de la + population, et est immédiatement suivie par une période de prospérité + économique qui tranche avec le souvenir de la dépression de 1919 . + Jusque dans ses conséquences sociales, le conflit + est un succès, qu' il s' agisse des progrès de l' intégration raciale au + sein de le contingent ou surtout du GI Bill of Rights de 1944, qui + octroie des bourses aux vétérans afin de parfaire leurs études et assure + ainsi un élargissement spectaculaire des classes moyennes . + Tout ceci explique que la Seconde Guerre mondiale + ait pu rétrospectivement faire figure de modèle, la nostalgie allant + d'ailleurs s' accroissant au fur et à mesure que les vicissitudes de la + politique étrangère américaine et l' évolution des technologies + militaires entraînent l' armée conçue et commandée par Marshall, + Eisenhower, MacArthur et Patton, dans des directions et sur des théâtres + d' opération imprévus . +

+ + + + La Corée et l' ère atomique " + +

+ La victoire sur l' Allemagne nazie et le Japon + impérial s' est conclue de façon traditionnelle selon les normes + américaines, c' est-à-dire par une démobilisation aussi rapide et + impressionnante qu' avait été la mobilisation ; dès 1947, et malgré les + charges de l' occupation, l' armée américaine, avec 10 divisions, n' est + plus que l' ombre de la force qui comprenait 90 divisions deux ans plus + tôt . + Le déclenchement de la guerre de Corée prend d' + autant plus par surprise l' armée et le gouvernement américains que l' + essentiel de l' effort s' était porté jusque-là sur l' Air Force, + nouvellement créée en 1947, et sur les armes atomiques contrebalançant + l' avantage soviétique en matière de forces conventionnelles et, + singulièrement, terrestres . + L' offensive initiale des Nord-Coréens met en + lumière le sous-équipement et le sous-entraînement des forces " + tactiques " ( non nucléaires ) américaines, qu' il s' agisse de + coopération interarmées ou de combat terrestre toutes armes, ou plus + simplement du volume des forces disponibles - on parle déjà de " + divisions creuses " . + Ce sont ainsi la situation péninsulaire de la Corée + et la résistance des Marines qui sauvent de justesse l' Amérique d' une + première défaite . + Le débarquement d' Inchon, en provoquant l' entrée + dans le conflit de les " volontaires chinois " , engendre une seconde + retraite précipitée, qui se stabilise en un combat d' attrition coûteux + et non décisif . + Le refus du président Truman de procéder à un + bombardement atomique de le territoire chinois et l' obligation de + protéger simultanément l' Europe placent les militaires américains dans + une situation inconfortable et heurte la tradition stratégique nationale + : pour la première fois de leur histoire moderne, les Etats-Unis ont + intérêt à préserver le caractère limité de l' affrontement, ce qui + restreint d' autant les possibilités opérationnelles et surtout interdit + d' obtenir l' objet naturel " de la guerre, à savoir la victoire par + écrasement total de l' ennemi . +

+

+ Si la guerre de Corée se solde par une + réorganisation globale de la politique de défense, avec la création du + département du même nom et l' accroissement permanent du budget et des + forces des trois armées ( Army à 20 divisions ), elle n' en constitue + pas moins un souvenir amer et une " non victoire " aux yeux de nombre d' + Américains, à commencer par les militaires eux -mêmes . + En particulier, elle engendre un sentiment de rejet + à l'encontre des " engagements terrestres " . + Soucieuse de réduire les dépenses et d' éviter ce + que l' on appelle déjà à l'époque un quagmire ( " bourbier " ), la + stratégie dite de le " New Look " décidée par l' Administration + Eisenhower passe par une augmentation considérable des crédits dévolus + aux armes nucléaires et à l' Air Force, et par une réduction à + proportion de la part allouée aux forces conventionnelles : le budget de + l' Army est réduit de moitié en quatre ans et le nombre de divisions + tombe à 14 en 1960 . +

+

+ En ce sens, et alors que le conflit semble + rétrospectivement avoir illustré les dangers de l' impréparation et les + limites de la dissuasion nucléaire, les années 1950 représentent pour l' + Army à la fois une période de disgrâce politique et de doute existentiel + quant à l' utilité des forces classiques à l' âge nucléaire . + Sur le premier point, l' Army, à l'instar de la Navy + , ne peut qu' assister impuissante à l' ascension de l' Air Force et du + Strategic Air Command . " Révolte des amiraux " en 1949, guerre de + Corée, avancées communistes dans le Tiers Monde, rien n' y fait : la + meilleure part des crédits va aux armes nucléaires et à leurs vecteurs, + en l'occurrence les bombardiers . + Il faudra attendre les années 1960 pour voir la fin + du " tout nucléaire " . + Or, contrairement à la Navy qui se lance dans la + conception des premiers sous-marins nucléaires lanceurs d' engins ( SNLE + ) sous l'impulsion de l' amiral Rickover, l' Army ne peut espérer que + quelques " miettes ", comme les engins nucléaires tactiques ( missiles + Thor, systèmes Davy Crockett ), les systèmes antiaériens ou les + premières défenses antimissiles, tous éléments marginaux et souvent + déficients qui ne permettent pas de faire contrepoids aux ambitions de + l' Air Force . +

+

+ Ce premier et vif débat autour de les " rôles et + missions " respectifs de les trois armées se double de très importantes + incertitudes tactiques quant à les possibilités laissées aux forces + terrestres : dans la mesure où l' on pense devoir forcément évoluer sur + un champ de bataille nucléaire, c' est bien l' utilité et finalement l' + existence même des armées qui semble en jeu - les revues militaires de + l' époque font état de ces interrogations grandissantes . + Si l' ère atomique ( 1945 - 1953 ) ne paraît pas + encore menacer fondamentalement les forces terrestres - les armes + nucléaires sont d'abord perçues comme de " super-obus " qui obligent à + une plus grande dispersion - , la mise à le point et la fabrication e + dites tactiques, semblent sonner le glas de tous les principes + jusqu'alors immuables de la guerre terrestre : concentration logistique + des moyens, concentration physique des troupes, offensive, exploitation + ... + C' est dans ce cadre et sous la direction du général + Ridgway que l' Army se lance, à partir de 1954, dans une série d' + initiatives visant une réforme radicale de ses procédures tactiques, et + qui consiste pour l' essentiel à réorganiser les divisions de manière + plus " dispersée " et avec des effectifs moindres, de manière à réduire + leur vulnérabilité aux frappes nucléaires . + Cette dispersion physique suppose une grande + mobilité tactique, des capacités de transport aérien tactique - le + potentiel des hélicoptères fait l' objet d' études approfondies - et des + moyens de communication et de commandement performants . + De ATFA - 1 à la réforme " pentomique ", en passant + par PENTANA, qui vise le long terme, ces réorganisations s' appuient sur + toute une série d' exercices ( Follow Me, Blue Bolt, Sage Brush, Eagle + Wing, Quick Strike, Swift Strike ... ) et de wargames . + Le modèle " pentomique " est sans doute le plus + radical, qui comprend 5 " Battle Groups ", disposés en pentagone, très + espacés les uns des autres et complètement autonomes - ils ont absorbé + les niveaux brigade et bataillon - afin de réduire la vulnérabilité au + feu nucléaire et de permettre à la division de continuer le combat même + après des pertes sévères . + Lancé en 1956 par le général Taylor, le concept + donne lieu à différentes réorganisations qui ne produisent pas les + résultats escomptés, faute de manoeuvres assez poussées, mais surtout + parce que la technologie et l' argent nécessaires font défaut : sur sa + lancée des années précédentes, l' Army continue d' acquérir massivement + des armes nucléaires tactiques ( 43 % de son budget en 1956 ) et ne peut + investir dans des technologies de pointe en matière de communications . + En l'absence de ces dernières - la technologie + fondamentale n' était de toute façon pas suffisamment avancée -, les + échelons de commandement " pentomiques " ne peuvent efficacement + contrôler leurs unités . + Finalement, devant des critiques internes + grandissantes et confrontée à la possibilité de nouveaux engagements + américains en Asie du Sud-Est, l' Army abandonne en 1958 le concept " + pentomique " et lance l' année suivante MOMAR I, étude nouvelle qui + envisage une mécanisation massive de toutes les unités . + L' Army adopte en 1964 une structure divisionnaire + beaucoup plus traditionnelle, proche de la structure de la Seconde + Guerre mondiale, dite ROAD . +

+

+ Cette série d' échecs est intéressante à quatre + niveaux différents : elle illustre premièrement la difficulté d' une + réforme en profondeur, pourtant menée en interne par l' institution elle + -même . + En second lieu, elle montre, dans des conditions + technologiques il est vrai très différentes de celles qui prévalent + aujourd'hui, à quel point il est difficile de conserver réactivité, + puissance offensive et solidité défensive avec un dispositif très + dispersé . + De façon incidente, l' expérience a ancré dans de + nombreux esprits la notion que les méthodes éprouvées étaient bien + préférables à des " concepts " peut-être innovants, mais qui faisaient + courir un risque inutile d' échec catastrophique ; le camp des + traditionalistes en sort renforcé, même si le processus de réforme + produit quelques innovations isolées, en l'espèce les unités héliportées + . + Enfin, parce que ces réformes en cascade - + pratiquement une par an - sont d'abord politiquement motivées, elles + imposent à un processus par nature délicat un rythme et un calendrier + irréalistes compte tenu de les contraintes propres de l' innovation + militaire . + Une réforme qui a pour objectif , dans un contexte + stratégique donné , de prouver l' utilité de l' institution dans la + compétition interservice court en effet le risque d' être conduite trop + rapidement et d' entraîner des résultats décevants sur un plan + strictement opérationnel . +

+ + + + La défaite vietnamienne + +

+ L' engagement vietnamien représente une étape + essentielle dans l' évolution de l' institution, non seulement parce que + il marque les limites du " American / Army Way of War ", mais aussi en + raison de les " leçons " générales qu' en retire l' armée . + En ce sens, et quel que soit l' intérêt militaire du + conflit, ce sont bien ses conséquences sur les rapports + civilo-militaires et les conceptions dominantes au sein de le corps des + officiers qui s' avèrent déterminantes sur le long terme . +

+

+ L' arrivée au pouvoir de John Kennedy , convaincu + qu' il faut vaincre les guérillas communistes sur leur propre terrain et + que la stratégie de les représailles massives n' est pas crédible, + replace l' Army au centre de les préoccupations stratégiques américaines + . + Le nouveau président insiste en particulier sur l' + importance des forces spéciales et sur ce que l' on appelle alors la " + contre-insurrection " . + Cependant, et malgré la création des Bérets verts, + l' Army globalement ne suit pas, à peine remise d' une décennie d' + expérimentations tous azimuts et focalisée sur le combat de haute + intensité réclamé par la nouvelle stratégie de " riposte graduée " . + Réorganisée sur le modèle ROAD, elle n' engage qu' + une seule innovation importante, cette fois couronnée de succès : la + création en 1964 de la première unité de combat héliportée, la 11e Air + Assault Division, rebaptisée First Cavalry Div ., Airmobile, en dépit de + les réticences des traditionalistes et de la résistance acharnée de l' + Air Force, qui entend se réserver le monopole du ciel . + S' appuyant précisément sur le concept d' + enveloppement vertical ", la First Cav . et les unités héliportées + remportent tout d'abord une série de succès ( engagement de Ia Drang, + octobre - novembre 1965 ) grâce à l' extraordinaire mobilité conférée + par les hélicoptères . + En réaction, le Nord-Vietnam et le Viêt-Cong + repassent en " phase 2 " dans la " guerre révolutionnaire ", soit des + opérations de guérilla qui visent à harceler l' ennemi, jouent sur la + durée et évitent les engagements majeurs . +

+

+ Or, et quoi qu' on pense des errements de la + stratégie générale décidée par les autorités politiques ou de la + campagne de bombardements du Nord-Vietnam, il est tout à fait clair + rétrospectivement que l' Army n' a fait preuve d' aucune imagination + tactique lors de les opérations menées au Sud . + A cet égard, le manque d' intérêt des plus hautes + autorités de l' Army à l'égard de les guerres de basse intensité en + général , et de la spécificité de le conflit vietnamien en particulier , + se traduit par une myopie tactique et une rigidité dans l' organisation + qui exercent des effets dommageables pendant tout le conflit . + Celui -ci prend systématiquement la forme d' + opérations de ratissage ( search and destroy ops ) qui donnent de bien + maigres résultats, malgré des pertes en augmentation et de très + importants dommages collatéraux . + C' est qu' en effet l' Army se refuse à employer les + méthodes éprouvées de lutte anti guérilla, telles que la dispersion des + unités, le quadrillage du pays et la protection des populations, tout en + cherchant en vain à obliger son adversaire à livrer et à perdre une + bataille décisive, ou du moins une succession d' engagements si coûteux + que l' armée nord-vietnamienne ne pourrait progressivement plus + poursuivre la lutte . + C' est le fameux " cross-over point ", point de + rupture à partir duquel les ressources humaines ennemies doivent aller + en déclinant . + Il s' agit d' une pure stratégie d' attrition, qui + passe notamment par une application indiscriminée de la puissance de feu + américaine, ce qui logiquement produit de nombreuses pertes civiles, et + donc sert la propagande et le recrutement menés par le Viêt-Cong, tout + en poussant les officiers américains à exhiber des " résultats " mesurés + à l' aune du " body count ", ou décompte des cadavres . +

+

+ Défaut supplémentaire, l' Army a conservé le + déplorable système de rotation des unités et des hommes hérité de la + Seconde Guerre mondiale, dont les effets pervers sont encore amplifiés + par les appréhensions politiques de Lyndon Johnson, qui refuse d' + appeler les réserves et se contente d' amplifier le draft . + Il en résulte une absence préjudiciable de cohésion + des unités de base, ainsi que une insuffisance de personnels formés : l' + essentiel des conscrits expérimentés repartent après un " tour ", soit + une année . + au final, ce sont les milices sud-vietnamiennes et + les actions de la CIA ( opération Phoenix ) qui s' avèrent les plus + efficaces contre le Viêt-Cong, tandis que le général Westmorland se + contente de persévérer avec la même stratégie générale d' attrition en + réclamant davantage de troupes . +

+

+ Comme on le sait désormais, ce n' est finalement qu' + à l'occasion de l' offensive du Têt, lancée délibérément en 1968 par + Hanoi, que le cross-over point est atteint en ce qui concerne du moins + le Viêt-Cong, l' armée nord-vietnamienne étant alors obligée de prendre + le relais . + A ce stade, toutefois, l' offensive a produit ses + effets politiques, et les Etats-Unis commencent à se désengager . + La montée des tensions politiques en Amérique , et + en particulier sur les campus , pousse d'ailleurs Johnson puis Nixon à + envoyer majoritairement au Vietnam, et plus encore en première ligne, + des recrues provenant des classes défavorisées et donc des minorités + ethniques, amplifiant ainsi les pratiques de la Seconde Guerre mondiale + . + Ressentie comme une injustice, ce système de + recrutement se conjugue à la détérioration de la situation sur le + terrain pour produire une nette dégradation du moral des troupes, au + point de menacer la viabilité du contingent présent au Vietnam : la + révolte contre les officiers, les nombreuses occurrences de fragging, l' + usage répandu des drogues, bref toutes les images traditionnellement + associées à la guerre du Vietnam dans les représentations communes, + correspondent précisément aux années 1969 et 1970 . + A la fin de l' engagement vietnamien, l' Army est au + bord de la décomposition : certains de ses éléments sont en révolte + ouverte, le corps des officiers a l' impression d' avoir été trahi par + l' arrière ", et les Etats-Unis, singulièrement l' armée de terre, + viennent de subir leur " première " défaite . + La débâcle se conclut logiquement par l' abandon de + la conscription et la constitution d' une armée de métier qui, + d'ailleurs, peine considérablement à attirer des volontaires de qualité + pendant toute la décennie, tant l' image de l' institution a été ternie + pour longtemps . +

+

+ au terme de ce bref rappel historique, il convient + de souligner tout ce que la défaite a de déstabilisant pour l' + institution : au Vietnam, ce ne sont pas seulement les défauts + traditionnels de l' armée qui ont joué contre elle, puisque même ses " + points forts " l' ont en quelque sorte trahie ; à tout prendre, le + système de gestion du personnel est sans doute moins à blâmer que le + choix irréfléchi d' une stratégie d' attrition, spécialement inadaptée à + un contexte de guérilla . +

+ + + + + De la rénovation au triomphe + +

+ La défaite vietnamienne est l' occasion pour l' armée de + terre d' une introspection poussée et d' un retour aux sources + intellectuelles . + Si les conséquences politiques de cette remise en + question en viennent à obérer durablement la flexibilité de l' Army , les + avancées doctrinales et qualitatives qui marquent la période n' en sont pas + moins bien réelles . +

+ + + Le retour à la " grande guerre " et ses conséquences + + +

+ Dans la foulée du Vietnam, les années 1970 + permettent à l' Army d' engager une autocritique qui prend des allures + d' examen de conscience . + Les " leçons " politiques et opérationnelles que l' + institution tire de son engagement vietnamien participent toutefois + davantage d' une reconstruction a posteriori que d' une analyse + objective de la réalité historique, perdue au milieu de controverses + multiples . + Cet exercice d' introspection débouche sur la + reconstitution d' une force à maints égards " traditionnelle " . + En parallèle, s' est fait jour une sorte de + perception communément admise ( conventional wisdom ), qui pèse encore + aujourd'hui sur les marges de manoeuvre internes de l' Army et, plus + généralement, sur les rapports civilo-militaires . +

+

+ L' abandon de la conscription ne se fait pas au + profit de une armée professionnelle plus facile à engager politiquement, + bien au contraire . + Retenant du Vietnam l' insuffisant soutien des + autorités politiques et les effets pervers d' un engagement qui ne dit + pas son nom, la hiérarchie militaire, toutes armées confondues , + entreprend de se structurer de telle sorte qu' il soit impossible à + l'avenir pour le président des Etats-Unis d' engager des moyens + militaires de manière graduelle en espérant éviter un débat public sur + le sujet . + Pour ce faire, les trois Services imbriquent + ensemble les forces d' active et les réserves, délégant à ces dernières + une bonne partie des fonctions de soutien jusqu' à rendre pratiquement + infaisable d' engager les premières de façon significative sans + mobiliser les secondes - concept " Total Force " . + L' Army en particulier n' est pas optimisée pour l' + emploi discret et immédiat de ses capacités : la fin du Vietnam, le + passage à la all-volunteer force et la refocalisation sur le théâtre + européen favorisent des structures, des équipements et une mentalité + spécifiques, très orientés sur la " grande guerre " et très réservés + quant à d' éventuelles " aventures " sur des théâtres secondaires ou des + réformes doctrinales risquées . +

+

+ La critique de la responsabilité politique n' + affecte pas seulement l' organisation des forces, mais influence + également l' attitude d' ensemble des officiers vis-à-vis des rapports + civilo-militaires en général et de l' usage de la force en particulier . + Les " civils " sont considérés avec méfiance, pour + ne pas dire hostilité, et le corps des officiers adhère progressivement + à ce que l' on pourrait appeler une " théorie prussienne " des rapports + entre autorité politique et hiérarchie militaire . + En lieu et place de la " théorie classique " ( + exposée par exemple par Samuel Huntington dans The Soldier and the State + et encore d' actualité aujourd'hui en Europe ), cette théorie + révisionniste, entièrement dérivée de le Vietnam , considère que les + militaires doivent assumer la direction d' ensemble des opérations, dès + lors que les politiques ont opté pour le recours à la force . + Il s' agit d' éviter à la fois l' usage " + gesticulatoire " ( signaling ) des capacités militaires et le " + micro-management " des opérations elles -mêmes . + Si elle pose en principe une séparation nette des + responsabilités ( le politique décide du " pourquoi " et du moment, le + militaire du " comment " ), cette théorie a une tendance naturelle à " + déborder " de son cadre : sous prétexte de conseiller le politique quant + à les modalités du recours à la force et au bien-fondé des différentes + options, les militaires en viennent à se prononcer sur le bien-fondé de + l' usage de la force . + On en veut pour preuve l' analyse de la défaite + américaine au Vietnam opérée par le colonel Harry Summers, dont l' + ouvrage, On Strategy, sous couvert d' un retour à Clausewitz, développe + une critique sévère de la gestion du conflit par les politiques et met + en forme ce nouveau " prussianisme " . + Depuis sa publication, l' ouvrage représente + d'ailleurs une véritable " bible " pour les officiers et est inclus dans + la liste de lectures obligatoires dans le cursus de l' Army . + Ravivée par l' expérience malheureuse du Liban ( + 1983 ), cette conception du rôle des armées en général et de les forces + terrestres en particulier est formalisée une première fois dans ce qu' + il est convenu d' appeler la " doctrine Weinberger " ( 1984 ), appelée à + devenir la " doctrine Powell " quelques années plus tard . + Y est posée une série de principes destinés à guider + le politique en circonscrivant les conditions légitimes d' emploi de la + force au regard de la rationalité militaire . + Ces principes sont au nombre de six : +

+ +

+ des intérêts vitaux, américains ou alliés , + doivent être en jeu ; +

+

+ la victoire, à le sens classique et militaire de + le terme , doit être explicitement recherchée ; +

+

+ les objectifs politiques et militaires doivent + être clairement formulés, afin de éviter toute évolution + involontaire et imprévue de la mission ( mission creep ) ; +

+

+ il faut engager d'emblée un volume suffisant de + forces, afin de éviter l' escalade et l' enlisement ; +

+

+ en préalable à l' intervention, le pouvoir + exécutif doit obtenir de la part de le Congrès et de l' opinion une + " assurance raisonnable " de soutien ; +

+

+ la force ne doit être utilisée que comme ultime + recours . +

+ +

+ A l'évidence, il s' agit là de conditions + extrêmement restrictives, qui excluent pratiquement toute intervention + autre qu' une guerre classique autorisant un usage illimité de la force + . + Particulièrement en faveur auprès de l' Army, la + doctrine Weinberger légitime ex post les préférences a priori de l' + institution pour la " grande guerre " et les théâtres majeurs de la + guerre froide : en quittant l' Asie de le Sud-Est , l' Army est + instantanément refocalisée sur ce qu' elle estime être son " coeur de + métier " et sa raison d' être, le combat de haute intensité . + Autrement dit, l' armée américaine a pour mission de + se préparer à contrer une avancée soviétique dans les zones où elle est + déjà présente via des prépositionnements massifs d' unités et d' + équipements ( Europe, Corée du Sud ) ; le " reste " est du ressort des + Marines et de l' Air Force . +

+ + + + AirLand Battle " et le renouveau doctrinal de l' US + Army + +

+ Très affirmé dès que le primat de la grande guerre + et des spécialités correspondantes semble menacé, ce conservatisme s' + accompagne toutefois au long de la période d' un réel effort matériel et + intellectuel pour faire face à la supériorité conventionnelle attribuée + aux forces du pacte de Varsovie . +

+

+ Bien que l' amélioration de la qualité des + personnels ne s' opère que lentement, et que les résultats opérationnels + soient en demi-teinte ( échec retentissant de l' opération " Desert One + ", demi-succès de la Grenade ou de Panama ), l' Army lance pendant cette + période tous les armements majeurs appelés à connaître la consécration + lors de la guerre du Golfe : missiles antichars TOW, chars M1 Abrams, + véhicule de combat d' infanterie Bradley, hélicoptères Apache et jusqu' + au système antimissile Patriot . + Tous ces programmes sont d'abord conçus dans la + perspective d' un affrontement conventionnel en Europe contre le pacte + de Varsovie : le développement des forces nucléaires soviétiques à tous + les niveaux ( stratégique, intermédiaire et tactique ) durant les années + 1960 et 1970 rend en effet délicat, aux yeux des responsables de l' + OTAN, de se reposer sur la seule dissuasion pour contrebalancer l' + avantage conventionnel soviétique, qui paraît d'ailleurs aller en s' + accroissant . + Par-delà les nécessités de la stratégie générale de + " riposte graduée ", ces développements procèdent également, on l' a vu, + des préférences profondes de l' institution . +

+

+ Au niveau de l' organisation et de la doctrine, les + décennies postérieures à le Vietnam donnent lieu à une renaissance + remarquable . + Le thème dominant tient en une formule simple : " + Fight outnumbered and win ", combattre en situation d' infériorité mais + gagner . + Outre les équipements majeurs mis en chantier à + l'époque , la réponse à le défi soviétique passe par une refonte + doctrinale en plusieurs étapes : création en 1973 d' un centre de la + doctrine ( TRADOC ) sous la direction du général DePuy, redécouverte des + " classiques " de la littérature stratégique comme Clausewitz, + publication du FM 100 - 5 ( Field Manual, operations ) Active Defense en + 1976, et dans la foulée lancement de DRS, nouvelle étude de + réorganisation divisionnaire ... +

+

+ C' est dans ce contexte qu' intervient la querelle + opposant " traditionalistes " et " partisans de la guerre de manoeuvre + ", les seconds reprochant aux premiers de s' en tenir à une " pure + logique d' attrition " . + A la suite de ces controverses, l' attrition désigne + dans le vocabulaire américain contemporain l' application linéaire de la + puissance de feu et plus généralement des moyens matériels : dans cet + échange qui obéit grosso modo aux lois de Lanchester, la victoire va à + la partie qui dispose des réserves les plus nombreuses, à moins de un + différentiel qualitatif considérable . + A ce jeu -là, comme le soulignent les critiques des + " maneuverists " à l'encontre du FM de 1976, les forces occidentales + sont forcément perdantes face à la supériorité mécanisée soviétique, et + la pire des solutions consiste à leur laisser l' initiative en se + cantonnant à une stratégie défensive, même " active " . + En sens inverse, ils proposent d' adopter le + paradigme de la " guerre de manoeuvre ", qui repose tactiquement sur la + recherche d' avantages de position, et à l'échelle de le théâtre sur des + pénétrations audacieuses, sur le modèle des campagnes napoléoniennes et + surtout du blitzkrieg allemand ; il s' agit, par une prise de risque + calculée, de provoquer un " choc opératif " dans le système adverse et + d' obtenir des résultats disproportionnés ( non linéaires ) au regard du + rapport de force quantitatif . + Au niveau tactique comme au niveau opératif, il s' + agit également de " saturer " le système de commandement adverse en le + prenant systématiquement de vitesse ; en bref, rechercher et exploiter, + dans l' espace comme dans le temps, les points faibles de l' adversaire + . + Sous la direction du général Starry, qui a remplacé + DePuy, l' édition de 1982 de le FM 100 - 5 reprend partiellement à son + compte les préceptes du " maneuver warfare " ou style de guerre + manoeuvrier . + Ce paradigme doctrinal se répand sûrement tout au + long de les années 1980, au sein de le corps des officiers comme + d'ailleurs auprès de les Marines ou des alliés de l' OTAN . D' un point + de vue pratique, cependant, il s' agit d' un succès en demi-teinte, dans + la mesure où les stratégies opérationnelles retenues, " AirLand Battle " + au sein de les forces américaines et " doctrine Rogers " au sein de l' + OTAN, doivent autant à la technologie qu' au paradigme de la guerre de + manoeuvre . + En se proposant de détruire les second et troisième + échelons soviétiques par des frappes dans la profondeur, conduites par + l' Air Force ou par ses propres systèmes à longue portée ( ATACMS , + Apache ), l' Army entreprend bien de synchroniser les capacités de ses + divisions au niveau opératif, mais elle tire surtout parti des + possibilités offertes par des technologies déjà en place à l'époque : + munitions aériennes de précision, sous-munitions antichars délivrées par + l' artillerie à longue portée, etc . +

+

+ En parallèle à " AirLand Battle ", le général Starry + lance en 1978 les initiatives " Army 86 " et " Division 86 ", qui + concernent l' organisation et les structures de force . + Fondée sur des analyses et des expérimentations + approfondies, " Army 86 " propose deux modèles ( Heavy Division 86 et + Infantry Division 86 ) qui se situent dans le prolongement des divisions + ROAD toujours en vigueur, mais incorporent des capacités supplémentaires + tout à fait significatives . + Avec 20 000 hommes et une brigade d' hélicoptères d' + attaque, la Heavy Division 86 est véritablement conçue pour répondre en + profondeur à l' offensive échelonnée prônée par la doctrine soviétique ; + bien que approuvé, le plan est toutefois revu à la baisse faute de + moyens suffisants ( hommes, équipements ) et d' argent, et c' est une + version réduite qui est finalement appliquée par le plan " Army of + Excellence " ( 1983 ) . + Censée servir sur n' importe n' importe quel théâtre + d' opérations, la division d' infanterie doit répondre aux impératifs + suivants : mobilité, flexibilité et puissance de feu accrue, ce qui veut + dire concrètement être aérotransportable en C - 141 et pouvoir résister + à une unité ennemie dotée de chars T - 72 . + des résultats mitigés et un coût là encore + prohibitif conduisent à l' abandon pur et simple du projet - il convient + toutefois de souligner la ressemblance frappante, en termes d' + objectifs, entre ce projet et l' actuel plan Shinseki . +

+

+ La rançon de cette intense focalisation sur la + problématique de le " front central " se manifeste rapidement, dès la + fin des années 1970 : face à les percées soviétiques dans le + Tiers-Monde, l' Army ne dispose pas de forces à la fois facilement + projetables et capables d' infliger un coup d' arrêt à l' adversaire . + Les années 1980 sont ainsi le théâtre d' + expérimentations diverses, tant au niveau de les matériels que des + organisations, afin de mettre sur pied une division légère qui soit + viable . + C' est dans ce cadre qu' est tout d'abord lancé en + 1980 le projet HTLD de " division légère technologique " ( Hi-Tech Light + Division ) : il s' agit de protéger le golfe Persique face à une + éventuelle attaque-éclair soviétique depuis l' Afghanistan, en mettant + sur pied une organisation radicalement nouvelle fondée sur l' + exploitation de technologies émergentes, en particulier un véhicule + léger, donc déployable par avion, mais doté d' une réelle capacité + antichar ( Armored Gun System ) . + Après trois ans de recherches et d' + expérimentations, et parce que il est clair que les technologies + requises n' arriveront pas à maturité avant au moins une décennie, le + général Wickham propose un projet moins ambitieux et plus classique, le + développement de la HTMD, division motorisée mixte ( une brigade lourde + toutes armes, une brigade légère toutes armes et une brigade d' + infanterie ) censée combler le " trou " entre divisions légères et + divisions lourdes . + Une fois encore, les problèmes pécuniaires et + technologiques conduisent au démantèlement du projet . +

+

+ Tout comme Infantry Division 86, ces tentatives + répétées présentent de nombreux points communs avec l' actuel plan + Shinseki : il s' agit de pouvoir déployer rapidement et sur de grandes + distances une force terrestre apte à conduire, en conjonction avec les + autres Services, une action retardatrice avant l' arrivée des forces + lourdes . + A l'époque comme aujourd'hui, la technologie est + envisagée comme un moyen de compenser l' infériorité organique des + forces légères en termes de protection et de puissance de feu . + Malgré les insuffisances de certains matériels, le + concept est loin de manquer d' intérêt et préfigure à maints égards les + solutions proposées aujourd'hui . + au final, le poids institutionnel des heavies, ou + armes lourdes ( armée blindée cavalerie , infanterie mécanisée , + artillerie ), mais surtout le manque d' argent et l' immaturité de les + technologies requises empêchent ces projets d' aboutir . +

+

+ au terme de toutes les expérimentations menées entre + 1975 et 1985, l' armée se rabat sur le plan " Army of Excellence " ( + 1983 ), qui comprend une version allégée du projet Division 86 pour les + unités lourdes, développe les moyens de commandement au niveau de les + corps et tranche le problème insoluble des unités légères en créant de + pures divisions d' infanterie à spécialité " géographique " ( par + exemple la 10e Light Infantry Division - Mountain ) . + Avec des effectifs réduits ( 10 000 hommes ), + dépourvues de véhicules et dotées d' une autonomie logistique de 48 + heures, ces divisions ne demandent que 450 sorties aériennes pour être + déployées mais sont explicitement réservées à des missions de basse + intensité . + Leur faiblesse intrinsèque suscite d'ailleurs, au + sein de l' Army comme en dehors, des critiques nourries qui dénoncent + tantôt leur inutilité en situation de combat, tantôt leur faible + autonomie . + Quatre de ces divisions sont progressivement mises + en place . +

+

+ En définitive, et en dépit de une application en + demi-teinte des avancées doctrinales, les années 1980 s' achèvent par + une incontestable amélioration de l' Army : les efforts en matière de + recrutement ( augmentation des salaires, campagnes de publicité ), d' + entraînement et de matériels portent leurs fruits et les forces + terrestres qui sont envoyées dans le Golfe en 1990 sont probablement les + plus homogènes et les meilleures jamais constituées par les Etats-Unis + . +

+ + + + Desert Storm " : un triomphe contesté + +

+ La guerre du Golfe représente un triomphe collectif + pour les forces armées américaines . + Dans la perspective de l' Army, les opérations, et + en particulier la phase terrestre , dite " guerre de les 100 heures " , + consacre le bien-fondé de la plupart des initiatives précédentes : les + Abrams comme les Apache apportent la preuve de leur supériorité complète + sur les matériels soviétiques présentés comme comparables, les troupes + font une démonstration de professionnalisme et le haut-commandement de + l' Army n' oublie pas de souligner l' importance du fameux " mouvement + tournant gauche " ( left hook ) accompli par le VIIe corps avec le + XVIIIe corps en flanc-garde . +

+

+ A y regarder de plus près, toutefois, il s' agit d' + un triomphe de courte durée . + il il efface bien le " syndrome vietnamien " et + restaure le prestige des " armes américaines ", les analyses + postérieures font apparaître l' infériorité patente de l' adversaire à + tous les niveaux imaginables : commandement, équipement, formation de la + troupe, motivation, sans parler bien entendu de l' écrasante supériorité + aérienne et " électronique " - on ne dit pas encore " informationnelle " + - des alliés . + La manoeuvre de flanc est d'ailleurs un échec, dans + la mesure où l' attaque du Marine Corps le long de la côte, bien loin de + " fixer " les Irakiens, donne à Saddam Hussein le signal de la retraite + générale : pris de vitesse, le mouvement tournant frappe dès lors + largement dans le vide et ne rencontre sur sa route que les unités + délibérément placées en flanc-garde par le dictateur irakien afin de + sauver ce qui peut l' être de son armée . + En définitive, l' objectif militaire consistant à + enfermer l' armée irakienne et à détruire la Garde républicaine - avec , + sans doute , en arrière-plan l' intention de faire chuter le régime par + ce biais - n' est pas atteint, et n' aurait sans doute pas pu l' être, + sauf à engager des opérations de grande envergure dans les zones + habitées de l' Irak, Bassorah en particulier . +

+

+ Quelles qu' aient pu être les insuffisances de l' + opération, elles importent moins cependant que ses retombées au niveau + de les perceptions . + La " guerre de les 100 heures " a en effet été + précédée, dans tous les sens de cette expression, par une campagne + aérienne de six semaines sans équivalent dans l' histoire . + Le paradoxe n' est pas mince, qui veut que " Tempête + du désert " marque à la fois l' apogée de l' Army de l' après-Vietnam, à + dire vrai son premier triomphe militaire depuis 1945, et " lance " dans + le même mouvement le thème et l' école de la RMA, qui jouent dans un + sens globalement défavorable aux intérêts de l' institution . + Ce paradoxe se résout toutefois, dans la mesure où + cette même guerre du Golfe a représenté un triomphe bien plus grand + encore pour l' Air Force, et a véritablement relancé les débats autour + de l' Air Power " . + La première moitié des années 1990 est ainsi le + théâtre d' une importante littérature sur le conflit de 1991 qui, dans + l' ensemble, s' attache à souligner l' arrivée à maturité " ( the coming + of age ) de l' arme aérienne et prend parti plus ou moins nettement en + faveur de la nouvelle version de l' Air Power ", telle que présentée, + par exemple, par John Warden, lui -même à l'origine du plan de + frappes +

+

+ Instant Thunder " . + Cette controverse est non seulement le fait des + partisans attitrés de l' Air Force, mais elle reçoit encore une sanction + presque officielle avec le lancement de la Gulf War Air Power Survey, + étude approfondie sur le modèle de celles conduites après la Seconde + Guerre mondiale - rien de tel n' a en revanche été produit au profit de + les opérations terrestres . + Très peu de temps après la guerre du Golfe, l' Army + redécouvre ainsi, selon la formule popularisée durant les années 1950, + que " le véritable ennemi, c' est l' Air Force " . + De fait, le déroulement de cette campagne a + instantanément placé l' armée de terre dans une position défensive dont + elle n' est en réalité pas sortie depuis lors . + A ce constat amer, s' ajoute encore la douloureuse + réduction de format consécutive à la fin de la guerre froide et + entreprise dans la foulée du Golfe : en quelques années, l' armée perd 8 + divisions sur 18 et se redéploie massivement vers le territoire + américain . +

+ + + + Conclusion : la " culture " de l' US Army et les + leçons objectives des réformes passées + +

+ Après avoir passé en revue cinquante ans d' histoire + de l' Army, deux séries de considérations semblent s' imposer, qui ont + trait respectivement à la culture de l' institution et aux + caractéristiques des processus de réforme réussis . +

+

+ Le succès de la guerre du Golfe tranche avec tous + les engagements précédents de l' Army : il s' agit d' une opération de + haute intensité, reposant sur une logistique impressionnante et un usage + extensif de la puissance de feu, s' inscrivant enfin dans un cadre + politique clair, qu' il s' agisse des objectifs fixés par le politique, + du déroulement de l' intervention ( début et surtout fin ) ou du soutien + de l' opinion américaine . + En d'autres termes, " Tempête du désert " + représente, en accord d'ailleurs avec la volonté explicite de la + hiérarchie militaire, un véritable " retour aux sources ", en + l'occurrence l' expérience réussie et transfigurée en modèle de la + Seconde Guerre mondiale . + Et c' est cette orientation qui constitue la culture + de l' Army, son " coeur de métier " historique et la définition minimale + commune à la plupart de ses membres, par-delà les revirements des " + stratégies de sécurité nationale " et les réorganisations successives . + A ce propos, il convient de souligner que les + réformes les plus réussies, telles que ROAD ou Army of Excellence, se + sont toutes situées dans la perspective de la " grande guerre " ; a + contrario, les forces américaines et l' Army tout spécialement ont + exhibé des difficultés plus ou moins marquées dès lors qu' il s' est agi + d' intervenir dans le cadre de guerre limitées, telles qu' opérations de + stabilisation mélangeant civils et combattants, guerres de guérilla ou + même guerre classique circonscrite dans certaines limites ( Corée ) . + Résultant de cette histoire singulière en même temps + que elles la renforcent, les doctrines Weinberger et Powell sont à la + fois l' écho de ces préférences au niveau stratégique et l' expression + d' un modèle idéal de relations avec l' autorité politique qui traduit + au fond une méfiance considérable à l'égard de cette dernière . + Parce que elles desservent souvent l' Army dans la + routine des querelles interservices, ces relations civilo-militaires + tendues contribuent plus d' une fois à une absence de soutien politique + et budgétaire, dommageable lors de les tentatives de réforme - ce n' est + guère qu' en situation de conflit à grande échelle que l' Army prend le + pas sur ses rivales, pour retomber derrière l' Air Force après la Corée + ou le Vietnam, ou derrière la Navy lors de le build-up reaganien . +

+

+ Ce manque de soutien politique paraît d' autant plus + curieux de prime abord que l' Army a multiplié, tout au long de la + période, les tentatives de réforme - on ne compte pas moins d' une + vingtaine de projets de réorganisation divisionnaire . + De cette fois on de plans et de réformes émergent + quelques régularités : l' innovation " prend " mieux en temps de paix, + car elle réclame du temps et de multiples expérimentations ; la + transformation des organisations, des structures et de la doctrine + fonctionne lorsqu' elle est graduelle, qu' elle rencontre un large + soutien dans le corps des officiers et s' appuie sur des concepts + éprouvés ainsi que sur des matériels existants, au moins au niveau de la + technologie . + C' est notamment la cas du projet Division 86, très + bien pensé . + En sens inverse, un écart trop important entre les + ambitions et les moyens ( Army 86 ) , et surtout la précipitation + engendrée par des motifs politiques ( modèle " pentomique " ) et le + développement de concepts anticipant sur les avancées technologiques ( + HTLD ) produisent invariablement de mauvais résultats . +

+

+ Enfin, succès ou échecs, ces réformes présentent des + points communs frappants avec le plan Shinseki : depuis cinquante ans, + l' Army cherche en effet à améliorer simultanément la puissance de feu ( + lethality ), la mobilité stratégique ( deployability ) et tactique et la + flexibilité, entre autres logistique ( sustainability ) . + Si, à certains égards, ce sont là de les objectifs + constants à travers l' histoire et communs à de nombreuses organisations + militaires , et si , en parallèle , le combat de haute intensité contre + les forces soviétiques a dominé durant la guerre froide , le problème de + le déploi ont pas moins constitué une préoccupation récurrente de l' + Amérique et de son armée, prisonnière de la situation géographique + particulière du pays . + Concernant les solutions proposées, la filiation est + tout aussi nette et, depuis les années 1970 particulièrement, l' Army + attend des avancées technologiques qu' elles lui permettent d' échapper + autant que possible à l' arbitrage entre déployabilité et capacité de + combat . + En définitive, et malgré l' évolution du + vocabulaire, l' Interim Brigade Combat Team ( IBCT ) actuellement en + développement s' inscrit dans une longue série de réformes, et il + convient de garder ce passé à l' esprit dans l' analyse du projet actuel + . +

+ + + + + + Une transformation brusquée + +

+ Dépositaire de cet héritage complexe et du succès + fraîchement acquis de l' opération " Desert Storm ", l' Army de les années 1990 + se trouve confrontée à trois problèmes majeurs, qui ne se recoupent ni + chronologiquement, ni analytiquement . + Immédiatement après la guerre du Golfe interviennent les + effets de la fin de la guerre froide en termes de crédits et de volumes de + forces ; cette réduction de format s' achève à peu près vers 1995, avec une + armée de terre rognée de 40 % . + Dans la foulée, toutefois, les forces armées américaines + doivent faire face à la multiplication sans précédent des projections et des + interventions tout au long de la décennie ; du point de vue de l' Army, les + opérations de stabilisation sont particulièrement préoccupantes, étant donné les + effectifs qu' elles mobilisent dans la durée et les problèmes de gestion de + personnel qu' elles suscitent . + En toile de fond, enfin, le débat autour de la RMA s' + amplifie tout au long de la période, et l' accent mis sur les capacités de + frappe à longue portée place l' Army dans une position défensive . +

+

+ En parallèle à ces développements extrinsèques, l' Army + conduit en interne deux projets de modernisation, " Force XXI " et " Army After + Next " . + ils sont bien, de la part de l' institution, une réponse aux + arguments avancés par l' école de la RMA, réponse qui mêle d'ailleurs rejet et + récupération de l' argumentaire " révolutionnaire ", ils n' en constituent pas + moins une démarche originale, articulée aux besoins et aux conceptions propres à + la " première force terrestre du monde ", comme l' armée américaine aime à le + rappeler . +

+

+ Lancé en 1999, le plan Shinseki doit être interprété comme + le point de convergence des pressions externes et du processus interne ; reste à + mesurer l' importance de facteurs plus immédiats, le lancement de l' Interim + Force " ayant bien entendu pour fonction de faire taire les critiques suscitées + par les déboires de la " Task Force Hawk " quelques mois plus tôt, et celles, + non moins déstabilisantes, en provenance de le nouveau secrétaire à la Défense à + partir de 2000, Donald Rumsfeld . +

+ + + Les années 1990 : défense et politique + +

+ L' héritage de la guerre froide se révèle être à double + tranchant : si, d' un côté, l' on retrouve pour partie dans le plan Shinseki + les expérimentations doctrinales et les tentatives de réorganisation de la + période précédente, de l' autre, la culture politique et stratégique de l' + Army constitue indéniablement un frein à l' adaptation de l' institution au + contexte nouveau de l' après-guerre froide . +

+

+ Dans la foulée de la guerre du Golfe, la priorité des + militaires américains, toutes armées confondues , va à la préservation de l' + héritage des années 1980, qu' il s' agisse du format global de forces ou des + programmes en cours de développement . + En parallèle, les armées et tout particulièrement l' + armée de terre restent attachées à la doctrine Weinberger, bientôt + rebaptisée doctrine Powell, ainsi que au primat politique et doctrinal de la + grande guerre mécanisée . +

+ + + L' Army nouveau modèle : guerre froide " lite ! + " + +

+ Avec la fin de la guerre froide se profile pour l' + Army la hantise de l' armée creuse " : la fin de chaque conflit a été en + effet marquée par la démobilisation massive des forces terrestres . + En conséquence, loin de se lancer dans des + innovations ou dans des réorganisations ambitieuses, l' institution + consacre toute son énergie à défendre les acquis . + Dix ans plus tard, le succès obtenu paraît mitigé + . +

+

+ La réduction du volume global de forces s' opère en + plusieurs étapes, de 1990 à 1997 ; plus que n' importe quel autre + facteur, ce sont les attentes économiques de l' électorat et la + contrainte budgétaire qui guident la restructuration . + Anticipée par l' Administration sortante, cette + réduction inévitable avait donné lieu à un premier plan, " Base Force ", + qui traduisait assez exactement les attentes des militaires en proposant + pour l' après-guerre froide un volume global de forces représentant 80 % + de celui des années 1980 . + Aussitôt au pouvoir, l' équipe de Bill Clinton met + au point la Bottom-Up Review, ou révision de fond en comble, qui se + traduit par une nouvelle diminution, moins prononcée que la première . + Au final, et parce que elle a été la plus touchée, + l' Army passe de 18 divisions en 1990 à 12 en 1995 ( format " Base Force + " ), puis à 10 aujourd'hui . + Outre le nombre de grandes unités, sont également + réduits au cours de les années 1990 les effectifs en hommes et en + matériels des divisions, en particulier blindées et mécanisées ; elles + comprennent aujourd'hui quelque 15 000 hommes, soit environ 3 000 de + moins que dans le format défini par " Army of Excellence " . + Concernant les équipements, la majeure partie de la + décennie 1990 se passe à améliorer les matériels existant, en faisant + premièrement en sorte que toutes les unités d' active soient dotées des + dernières versions des plateformes majeures ( chars Abrams, VCI Bradley, + hélicoptères Apache ), deuxièmement en poursuivant les programmes lancés + pendant les années 1980 ( canon Crusader¸ hélicoptère Comanche ) . + Si le processus s' opère le plus souvent au + détriment de les unités de réserve ( Army National Guard et Army Reserve + ), qui héritent des équipements les plus vétustes, la fin de la décennie + voit à l' inverse la réorganisation de certaines unités de réserve, par + exemple celles désactivées quelques années avant comme la 24th mech, en + unités viables censées compléter les divisions d' active, partiellement + ou intégralement, au sein de les corps . + au terme, l' institution parvient, en dépit de les + réductions successives, à préserver l' essentiel : ses structures, sa + doctrine et ses principales unités, certaines d' entre elles en réserve + . + De la sorte, est garantie la possibilité théorique + d' une remontée en puissance, en cas de résurgence d' une menace majeure + . +

+

+ Durant les années 1990, toutefois, ce n' est pas + tant l' éventualité d' une telle résurgence qui rend la réserve si + précieuse, mais plutôt les diverses " urgences " ( contingencies ), dans + les Balkans, à Haïti et ailleurs, qui nécessitent de faire appel aux + réservistes afin de soulager les unités d' active . + La multiplication sans précédent des opérations + extérieures de toute nature , de le maintien de la paix à les alertes + dans le golfe Persique , impose en effet à une structure quasiment + réduite de moitié par rapport à les années 1980 un rythme opérationnel ( + operational tempo ou op-tempo ) difficilement soutenable, + stratégiquement comme humainement . + Avec au bout du compte seulement dix grandes unités + autonomes - les brigades doivent être considérablement " augmentées " en + moyens de commandement et autres avant d' être employées de façon + indépendante -, le rythme de rotation pose des problèmes considérables : + les personnels sont mécontents d' être si longtemps à l' étranger, ce + qui a une incidence négative sur le taux de réengagement ( personnel + retention ), et ils ne peuvent remplir les objectifs en matière de + entraînement ; sur le plan stratégique, enfin, les unités engagées dans + les Balkans ou ailleurs ne sont évi + Ainsi, dans un contexte de budgets déclinants, les + forces armées américaines , et l' Army au premier chef , sont obligées + de privilégier la disponibilité opérationnelle par rapport à la + modernisation, sans parler même d' innovation révolutionnaire ou de " + transformation " . + Pendant la majeure partie de la décennie écoulée, + les experts sont d'ailleurs nombreux qui dénoncent la " catastrophe en + préparation " ( the Coming Defense Train Wreck ) : de nombreux systèmes + d' armes ont atteint ou dépassé leur demi-vie ( quinze ans ou davantage + ) et les crédits permettant de les remplacer par une nouvelle génération + ou du moins de les améliorer font défaut . + Fort logiquement , compte tenu de le vieillissement + de les matériels et d' un taux d' utilisation plus élevé en opérations , + les frais de maintenance augmentent régulièrement . + En définitive, la période 1991-2000 laisse de + nombreux problèmes en suspens, et l' Army ne parvient à se sauvegarder + que sur le court terme . +

+ + + + La mort lente de la doctrine Powell + +

+ La préservation de l' héritage des années 1980 ne + concerne pas seulement le format et la structure des forces, mais aussi + leurs conditions d' emploi et plus généralement la nature des rapports + civilo-militaires . + La première moitié des années 1990 représente à + maints égards le triomphe du " conservatisme " décrit plus haut, et qui + est alors reformulé par Colin Powell, le très influent président du + Comité des chefs d' états-majors ( Chairman of the Joint Chiefs of Staff + ) . + La " doctrine Powell " reprend ainsi les éléments de + la " doctrine Weinberger " en en soulignant les aspects militaires ( les + objectifs doivent être clairs et réalisables, la force doit être + utilisée comme dernier recours, mais de façon décisive, overwhelming + force selon la formule ) et en ajoutant la prise en compte des risques, + des conséquences à terme et de la situation finale ( end-state ) créés + par l' intervention . + Ces conditions si contraignantes qu' elles + restreignent pratiquement l' engagement militaire à la seule défense de + les intérêts vitaux sont répétées à plusieurs reprises au cours de les + années 1990 et font en réalité office d' arme politique aux mains des + républicains . + Trois expériences sont à cet égard formatrices : " + Desert Storm ", " Restore Hope " et les opérations de maintien de la + paix dans les Balkans . +

+

+ Le contraste entre le succès de 1991 et l' échec + humiliant de 1993 semble de prime abord donner raison à Colin Powell et + à ses craintes concernant la sensibilité de l' opinion américaine à + l'égard de les pertes . + Les sondages effectués le lendemain de la mort de + les 18 rangers font pourtant davantage apparaître un désir de revanche + qu' une hyper-sensibilité aux pertes exigeant le retrait . + A court terme, toutefois, l' abstention l' emporte, + et les Etats-Unis choisissent de se désengager de Somalie et de rester + passifs face à le génocide rwandais comme à la situation en Bosnie . + L' institution militaire en général , Colin Powell + et le leadership de l' Army en particulier , jouent de tout leur poids + face à l' Administration démocrate, affaiblie par la question des + homosexuels dans l' armée comme par la Somalie ; c' est ainsi Colin + Powell qui met son veto à toute intervention américaine en Bosnie . + Dans la foulée, Bill Clinton rédige la Presidential + Decision Directive 25, ou PDD 25, qui explicite les conditions d' + engagement des troupes américaines dans des opérations de basse + intensité en reprenant pour l' essentiel à son compte les principes de + la doctrine Powell . + En réalité, et par-delà les vicissitudes entourant + l' opération commando contre Aïdid, le fiasco somalien résulte d'abord + de l' instrumentalisation politique qui en est faite par les + conservateurs, aussi opposés au président Clinton qu' au principe même + des opérations de stabilisation entreprises pour des intérêts " + marginaux " . + Ces réticences face aux diverses contingencies qui + apparaissent ça et là se poursuivent durant toute la décennie jusqu' au + Kosovo, et contribuent grandement à modeler ce que l' on peut appeler + rétrospectivement la " stratégie de l' ère Clinton ", qui privilégie + systématiquement les frappes aériennes et préfère ne pas engager de + moyens terrestres . +

+

+ L' Army est tout spécialement attentive aux dangers + de l' engagement rampant ( mission creep ) et des pertes afférentes, et + se structure autant que elle le peut pour rendre, par avance, impossible + des interventions de ce type . + C' est dans cette perspective qu' il convient de + comprendre le principe de " force écrasante " et le primat des unités + lourdes : seul un déploiement massif est susceptible de minimiser les + risques pendant les opérations, et la lourdeur même ( logistique et + politique, puisque les réserves sont indispensables ) des forces + existantes assure qu' elles ne pourront être employées facilement, c' + est-à-dire lorsque des intérêts secondaires sont en jeu . + Dans ce cadre, les doctrines Weinberger et Powell + ont d'abord pour fonction de populariser ces préférences auprès de les + politiques et de l' opinion, jusqu' à enfermer l' Army dans un paradigme + d' emploi massif qui se révèle aussi inadapté que contre-productif . + Outre, en effet, la multiplication des opérations de + toute nature pendant les années 1990 , cette structuration massive + voulue par l' Army fait également le jeu des autres Services, et + singulièrement de l' Air Force, en les plaçant automatiquement en + première ligne, et donc dessert les propres intérêts de l' armée de + terre . +

+

+ En dépit de menaces de retrait de moins en moins + crédibles parce que réitérées chaque année, l' engagement durable des + forces terrestres américaines en Bosnie à partir de 1995 , qui suit et + précède de près Haïti et le Timor, marque dans les faits la fin de la + doctrine Powell ; la crédibilité " stratégique " du Général est de toute + façon remise en cause, dans la mesure où il s' est systématiquement + opposé à toutes les interventions américaines, depuis Panama jusqu' à la + Bosnie, en passant par le Golfe en 1991 . + Or, de multiples facteurs politiques - solidarité + avec les alliés , pressions de l' opinion - se combinent pour rendre + intenable dans la pratique ce principe d' abstention quasi permanente . + En parallèle à l' abandon de la doctrine Powell, les + PKO ( Peace Keeping Operations ) font apparaître l' inadaptation des + structures et même des équipements de la " première force terrestre du + monde " : l' organisation divisionnaire ne facilite pas des déploiements + rapides, les brigades ne sont pas autonomes ; les engins comme l' Abrams + sont impressionnants mais dépassent le gabarit routier normal, et + éprouvent donc le plus grand mal à entrer dans les villages ou à + négocier les routes de montagne bosniaques que leurs chenilles + détruisent ... + Etant donné le contexte politique et l' attention + médiatique qui entourent les opérations de paix , il devient également + problématique de définir et plus encore d' appliquer des " règles d' + engagement " ( ROE ), c' est-à-dire d' ouverture du feu, qui limitent à + la fois les risques de " bavures " et de pertes militaires tout aussi + dommageables politiquement . + La combativité des troupes a enfin tendance à s' + émousser, et le rythme des rotations interdit le plus souvent un + ré-entraînement rigoureux au combat . +

+

+ En bref, et si tous les contingents occidentaux + rencontrent peu ou prou ces problèmes, l' Army est singulièrement prise + à contre-pied : le combat de haute intensité pour lequel elle s' est + préparée et structurée joue en sa défaveur dès lors que la rapidité et + la souplesse de la réponse ( responsiveness ) priment sur la puissance ( + decisiveness ) . + Estimant que des forces de combat peuvent effectuer + des missions de maintien de la paix au prix de quelques ajustement + mineurs, alors que l' inverse n' est pas vrai, l' institution préfère + néanmoins maintenir le cap tout en assurant au jour le jour les tâches + de maintien de l' ordre . + Plus profondément, toutefois, l' expérience des + Balkans explique que l' Army, contrairement à la Navy ou à l' Air Force, + ait pris, ou repris, conscience de la dimension humaine de la guerre et + de l' importance politique de la présence de troupes au sol : une + stratégie de frappes ne permet pas toujours de contrôler un territoire + habité, et il est des conflits qui ne se concluent pas avec les + opérations militaires offensives, mais nécessitent sécurisation et + reconstruction, c' est-à-dire occupation dans la durée . + Ainsi, et alors que les SSC ( Small-Scale + Contingencies ) représentent une contradiction flagrante avec les + aspirations doctrinales et stratégiques de l' Army, entièrement tournées + vers la " grande guerre ", elles n' en ont pas moins joué un rôle + décisif en préparant les esprits au plan Shinseki . +

+ + + + De " Task Force Hawk " aux " Rumsfeld Reviews " : + les tribulations politiques de l' Army + +

+ Par rapport à tous les facteurs et tendances à l' + oeuvre durant les années 1990, qui s' agrégeaient sans susciter pour + autant de crise majeure, il est clair que le fiasco de la " Task Force + Hawk " en avril 1999 a fait figure de réveil extrêmement brutal pour l' + armée de terre . +

+

+ Il s' agissait pourtant de déployer en Albanie un + bataillon d' hélicoptères Apache, afin de les engager éventuellement au + Kosovo en sus des opérations aériennes alors en cours . + Non seulement la phase de déploiement s' est avérée + considérablement plus longue que prévue, mais encore elle a été ponctuée + par plusieurs incidents, dont la perte de deux hélicoptères et d' un + équipage . + au final, " Task Force Hawk " n' a tout simplement + pas été engagée, malgré un déploiement considérable : 6 200 hommes, 24 + hélicoptères, une batterie MLRS, soit 26 000 tonnes d' équipement + acheminées par 442 rotations de C - 17 et 269 de C - 130 pour un coût de + 480 millions de dollars . + A ce compte -là, l' Air Force et la Navy ont eu la + partie facile, et il suffit de parcourir la presse ou les articles + spécialisés de l' année 1999 pour constater que de plus en plus d' + experts ou de commentateurs s' interrogent sur la nécessité pour les + Etats-Unis de conserver une armée de terre importante, dès lors que les + moyens de frappe à distance et les Services correspondant démontrent une + réactivité supérieure et une capacité autonome à emporter la décision . + A l'évidence, les événements ne se sont pas déroulés + aussi simplement, et les raisons exactes qui ont poussé Slobodan + Milosevic à capituler font encore aujourd'hui l' objet de débats . + L' essentiel ne réside pas là, cependant, mais bien + dans la perception d' inutilité ( irrelevance ) qui s' est attachée à l' + Army et risque de lui coûter cher dans la bataille budgétaire à venir + . +

+

+ Le Kosovo, en effet , a lieu un an avant les + élections générales, elles -mêmes suivies d' une seconde " Revue + quadriennale de défense ", d' un nouveau gouvernement et d' une + législature renouvelée ; pour la première fois depuis longtemps existe + donc l' opportunité d' un changement de stratégie et d' une réallocation + des crédits et des " rôles et missions " correspondant au sein de le + département de la Défense . + En bref, l' Army risque gros et ne peut se permettre + de donner l' impression qu' elle poursuit sur sa lancée ( " business as + usual " ) comme si rien ne s' était passé ; dans le contexte de l' + après-Kosovo, l' inertie ne peut qu' être politiquement dommageable + . +

+

+ Ce point est d' autant plus important que les deux + candidats principaux ont, au moins rhétoriquement, fait allégeance à la + RMA et ont promis de moderniser l' appareil militaire américain . + George W. Bush , en particulier , en a repris l'un + des slogans les plus répandus, à savoir la nécessité de " sauter une + génération d' armements " . + En outre, son entourage semble clairement séduit par + les frappes à distance et très réticent à l' endroit des opérations de + stabilisation ; l' Army se retrouve donc attaquée " par le haut " et " + par le bas " . + L' arrivée aux affaires de Donald Rumsfeld , + partisan convaincu de la RMA , se traduit d'ailleurs par le lancement + immédiat en 2001 d' une série de " revues " qui menacent tant les + programmes en cours que les structures de force : dans le cadre + budgétaire restrictif de l' avant - 11 septembre, le financement de la " + transformation militaire " proclamée a de fortes chances d' entraîner + une réduction du nombre de divisions terrestres . +

+

+ Dans ce contexte politiquement chargé, et dont l' + urgence va croissant entre 1999 et 2001, l' Army n' a donc pas d' autre + choix que d' embrasser " intégralement la rhétorique de la RMA et de + proposer dans la foulée un projet " révolutionnaire " qui d'emblée + permette d' occuper le terrain " budgétaire, ce qui passe par des + acquisitions de matériels à très brève échéance, tout en remédiant aux + insuffisances mises en lumière par le fiasco albanais et en préservant + ce qui peut l' être des acquis doctrinaux des années passées . +

+ + + + + L' Army entre modernisation progressive et ambitions + futuristes + +

+ Une fois absorbées les réductions de format consécutives + à la fin de la guerre froide, l' Army se retrouve simultanément confrontée à + la multiplication des interventions et à la montée en puissance de l' école + de la RMA, qui met en cause les formats, les doctrines et les équipements + existant . + Les exercices de réflexion et d' expérimentation lancés + par l' Army à partir de 1994 répondent pour partie à ces pressions, tout en + reflétant les choix propres de l' institution . +

+ + + L' Army face à la RMA + +

+ Après 1995, et compte tenu des engagements + internationaux des Etats-Unis, on aurait pu croire finie la période de + réductions des forces et de diminution des crédits . + Il n' en a rien été dans les faits, comme le montre + la première QDR, lancée en 1997, et qui avait apparemment pour fonction + première de préparer les inévitables réductions de format que ne + manquerait pas d' entraîner après 2000 un budget de la défense stagnant + - de modestes réductions d' effectifs sont ainsi organisées à partir de + cette date . + C' est seulement à partir de 1999 que la bonne santé + de l' économie américaine et la disparition du déficit fédéral + convainquent l' exécutif, d'ailleurs sous la pression conjointe du + Congrès et des interventions en cascade, d' augmenter les crédits + alloués à la défense . + En ce sens, les premiers projets innovants lancés + par l' Army durant les années 1990 , " Force XXI " et " Army After Next + " , visent d'abord à préparer le long terme tout en absorbant le choc de + l' après-guerre froide, c' est-à-dire la réduction du format global et + des crédits, et en continuant d' assurer les missions spécifiées dans la + Bottom-Up Review, à savoir mener victorieusement et simultanément deux " + conflits régionaux majeurs " ( Major Regional Contingencies ou MRC ) + dans le Golfe et sur la péninsule coréenne . + au fur et à mesure que s' amplifie le mouvement de + la RMA, les initiatives doctrinales lancées acquièrent une fonction + supplémentaire : " préempter " les critiques des tenants de la RMA en + incorporant leur vocabulaire et, pour partie seulement, leurs + recommandations . +

+

+ Pour de nombreux partisans d' une modernisation + accélérée, c' est-à-dire " révolutionnaire ", les seules marges de + manoeuvre budgétaire disponibles , en période de austérité , sont en + effet à rechercher dans l' arrêt des programmes " non révolutionnaires " + ( legacy programs ) et dans la réduction du format des forces terrestres + . + Or, dans la mesure où les interventions semblent + démontrer les unes après les autres, du Golfe au Kosovo, que le " + complexe de reconnaissance-frappe " en cours de formation se suffit + pratiquement à lui -même et que les alliés au sol de toute façon ne + manquent pas, la position de l' Army apparaît de plus en plus fragile et + à la merci de une décision politique . + En outre, les capacités de frappe à longue distance + ne cessent de s' améliorer et de se répandre pendant les années 1990 : + les munitions de précision ( PGM ou Precision Guided Munitions ) + représentent ainsi 10 % du tonnage total utilisé pendant " Desert Storm + ", 35 % pour " Allied Force " et plus de 60 % pour " Enduring Freedom " + ( " Liberté immuable " ) ; l' arrivée du guidage par GPS permet d' + obtenir une grande précision par tous les temps, et pour une fraction de + ce que coûtent les missiles de croisière . + L' arrivée à maturité " de les frappes précises à + distance de sécurité , voire à très grande distance , ne semble pas + seulement réaliser les attentes des avocats historiques de l' Air Power + " depuis Mitchell ; plus fondamentalement, elle met en question la + nécessité du combat de près, qui constitue bien entendu la raison d' + être des forces terrestres . +

+

+ Grâce à les progrès considérables de l' électronique + et de l' informatique ( doublement de la puissance des processeurs tous + les dix-huit mois ), la révolution de la précision s' accompagne d' + améliorations tout aussi spectaculaires en matière de acquisition ( + capteurs ), et surtout de traitement et de diffusion de l' information ( + bande passante ) jusqu' à promettre la possibilité d' un champ de + bataille rendu " transparent " et donc entièrement ouvert à des frappes + discriminantes conduites à grande distance - l' inflation linguistique + n' est pas en reste : on passe du + Dans le même ordre d' idées, la Navy entend + exploiter au mieux les nouvelles possibilités des technologies de l' + information et lance le concept de network-centric warfare ou paradigme + de la " guerre réseau-centrée ", c' est-à-dire fondé sur l' échange + continu d' informations entre les différentes plateformes . +

+ + + + Force XXI " : l' expérimentation progressive de la + digitalisation + +

+ La première initiative de l' Army consiste justement + à essayer d' exploiter les progrès en matière de C4ISR . " Force XXI " + se résume ainsi en un mot : la digitalisation, soit le fait d' équiper + les différents véhicules et systèmes d' armes, et en particulier les + véhicules de commandement, avec des terminaux informatiques reliés les + uns aux autres et les programmes informatiques correspondant . + Dénommés collectivement FBCB2, pour Force XXI Battle + Command, Brigade and Below, ces logiciels gèrent simultanément le + commandement, le positionnement terrestre par GPS, les transmissions par + radio et satellite, l' identification ami-ennemi ou encore les courriers + électroniques et les images . + Les programmes et le réseau ( intranet tactique ) + fonctionnent sur des terminaux dédiés rajoutés aux plateformes + existantes ( appliqué ) ou intégrées dès l' origine pour les plus + modernes d' entre elles ( Apache Longbow, M1A2 Abrams ) . + Une brigade comprend plus de 1 000 ordinateurs + . +

+

+ La digitalisation doit permettre de réduire la + friction inhérente aux opérations militaires, en assurant aux unités la + capacité de maîtriser leur environnement ( localisation des " amis ", + des ennemis et des neutres ) et de communiquer leur situation tactique, + et en donnant aux chefs la possibilité d' une manoeuvre beaucoup plus + rapide . + En ce sens, la digitalisation fonctionne comme un " + multiplicateur de force ", c' est-à-dire qu' elle permet d' accélérer le + cycle " OODA " et donc d' accroître la mobilité et la puissance de feu . + Dans le même temps, toutefois, la digitalisation + pose de délicats problèmes de commandement : il s' agit de savoir jusqu' + à quel niveau hiérarchique distribuer l' information, et plus + généralement quelle approche du commandement adopter . + Mis en lumière par " Force XXI " ¸ ces_NEW_ XXI " ¸ + ces ¸ ces problèmes sont loin de avoir été résolus depuis lors . +

+

+ Lancé en 1994 par le général Sullivan, le projet + Force XXI est conduit sous la responsabilité du TRADOC, qui organise une + série d' expérimentations, de manoeuvres et de wargames ( les AWE ou + Advanced Warfighting Experiments ) . + Etant donné les réductions alors en cours et les + multiples opérations outre-mer impliquant l' Army , il est décidé de + donner la priorité aux unités lourdes et de procéder de façon + progressive et focalisée, en digitalisant brigade par brigade la 4th + Infantry Division, désignée comme EXFOR ou Experimental Force . + Le fait de concentrer ainsi l' innovation sur une + seule unité qui passe tout son temps à le National Training Center , à + s' entraîner contre l' OPFOR , permet non seulement de travailler sur la + durée, mais encore d' expérimenter différentes possibilités . + Pas moins de 11 options sont ainsi examinées, qui + semblent avoir repris certains projets de réorganisation divisionnaire + remontant aux années 1970 et 1980 . + En particulier, TRADOC analyse l' impact de la + digitalisation en termes de modularité : il s' agit de savoir s' il est + désormais possible d' organiser des brigades permanentes constituant les + éléments fixes de divisions ad hoc . + De même, est essayé un format divisionnaire mixte, + un peu à la manière de TRICAP, qui mélange infanterie légère, blindés et + hélicoptères . + Le modèle intérimaire, ou " Force XXI Interim + Division ", retient finalement une organisation assez proche de la + division lourde normale, mais avec des capacités interarmes renforcées, + en particulier infanterie, feux à longue portée, reconnaissance et + renseignement - ces derniers points correspondant sans surprise aux + programmes de modernisation alors en cours, obusier automoteur Paladin, + missile à longue portée ATACMS et hélicoptère de reconnaissance armée + Comanche . +

+

+ Si le projet est en définitive absorbé par les plans + suivants, il n' en laisse pas moins plusieurs héritages importants . + En premier lieu, la nature progressive et focalisée + de l' expérimentation a assuré son relatif succès, sans pour autant + parvenir à résoudre les difficiles questions de commandement soulevées + par la digitalisation . + En deuxième lieu, " Force XXI " a ouvert la voie, du + double point de vue de la méthodologie et de la doctrine, aux projets + suivants, " Army After Next " et " Objective Force " : le premier + reprend et projette dans le long terme les implications de la + digitalisation ; le second en retient les applications directes en + matière de C4ISR, mais aussi le principe d' unités expérimentales + permanentes, en l'espèce les " brigades interarmes intérimaires " . + En troisième lieu, enfin, " ForceXXI " a débouché + sur le système FBCB2 ( Force Battle Command, Brigade and Below ) et le + programme de digitalisation en cours de certaines unités lourdes . +

+ + + + Army After Next " : le paradigme du combat de haute + intensité futur + +

+ Contrairement à " Force XXI ", qui cherche à mettre + à profit les avancées existantes de la technologie, " Army After Next " + ( AAN ) se focalise spécifiquement sur le long terme, soit par + construction la période 2015 - 2025 . + En conséquence, il s' agit davantage d' une vision + et de structures de forces théoriques que d' un programme à proprement + parler . + En l'absence des technologies concrètes requises, + AAN a consisté pour l' essentiel en une série de wargames . + C' est l' occasion pour l' Army d' expliciter ses + objectifs de long terme, de se projeter dans un avenir lointain et, par + là, de réitérer ce que sont ses préférences profondes . +

+

+ En explorant les possibilités à long terme de la " + révolution de l' information ", l' Army a cherché à prendre en compte + les menaces futures telles qu' elles sont notamment annoncées par les + partisans de la RMA : prolifération des armes de destruction massive, + dissémination partielle des technologies de pointe ( niche capabilities + ) et recours systématique au déni d' accès . + La problématique envisagée est double : comment + préserver la possibilité de l' intervention à grande distance face à les + stratégies de déni d' accès, qui interdisent de procéder à une montée en + puissance progressive ; comment améliorer la capacité de manoeuvre + terrestre face à l' augmentation prévisible de la puissance de feu + produite par la diffusion des frappes de précision ? + Les wargames conduits de 1996 à 2000 font émerger + deux réponses simples, la vitesse et la profondeur : il va s' agir pour + l' armée de terre de multiplier par dix ( " by an order of magnitude " ) + la réactivité stratégique et la vitesse d' exécution tactique, et d' + opérer sur l' ensemble du théâtre . + S' agissant de l' arrivée en force sur un théâtre + sous la menace de frappes adverses ( forcible entry ), la solution + proposée passe par des opérations " dispersées " ( distributed ), c' + est-à-dire non linéaires ; l' absence d' un front et d' une zone arrière + bien délimités doit permettre de minimiser la vulnérabilité initiale . + De même, et pendant toute la durée des opérations, + la maîtrise des technologies de l' information est pensée comme + autorisant la délocalisation hors du théâtre de nombreuses fonctions de + commandement ou de soutien, en sorte que les unités sur place puissent + limiter leur logistique et " se retourner " en tant que de besoin ( + reach back ), via en particulier les communications satellites, vers les + moyens basés hors du théâtre . + Ce " parapluie informationnel " doit également + permettre de maintenir un tempo tactique et opératif très élevé, tel que + l' action des forces terrestres conjuguée aux frappes à longue distance + fournies par les autres armées puisse saturer d'emblée et définitivement + la " boucle de décision " ( OODA loop ) ennemie . + En bref, la rapidité des opérations permet de saisir + des avantages de position dans l' espace comme de déborder l' adversaire + dans le temps, et donc de dominer son processus de décision . + A l'évidence, on retrouve là les principes + fondamentaux du paradigme de la guerre de manoeuvre tel qu' il a été + élaboré pendant les années 1980, à ceci près que les opérations non + linéaires menées sur toute la profondeur de territoire ennemi ont + remplacé la synchronisation séquentielle des capacités aéroterrestres + . +

+

+ Pour intéressant qu' il soit d' un point de vue + théorique, le projet AAN et les conclusions qui en sont tirées ne vont + pas sans soulever de nombreuses questions . + Le cadre posé par AAN est clairement celui, + classique, de la grande guerre mécanisée, mais les moyens envisagés, + supériorité " spatio-informationnelle ", feux ultra-précis à distance de + sécurité, etc ., vont tout aussi clairement dans le sens préconisé par + la RMA . Tout en proclamant que seules les forces terrestres sont à même + de contrôler territoires et populations, l' Army apparaît d'ailleurs + singulièrement réticente à s' engager de près et compte en fait se + reposer dans le futur sur la maîtrise américaine de l' information, + comme elle s' est reposée en 1991 sur la su + Les problèmes épineux comme le combat en zone + urbaine ou difficile sont laissés simplement de côté , et la manoeuvre + semble avoir principalement pour but d' obliger l' adversaire à se + concentrer en réponse, et ce faisant à se rendre vulnérable aux feux à + longue portée . + Or, l' US Air Force est évidemment mieux placée, à + l'heure actuelle en tout cas, pour revendiquer cette conception des + opérations militaires et surtout mettre en pratique les feux à longue + portée, partie décisive de cette stratégie . + En outre, les réticences de l' Army à l' endroit de + les " Operations Other Than War " et la focalisation sur le combat de + haute intensité rentrent également en contradiction avec le slogan du " + contrôle de l' espace ", et surtout apparaissent singulièrement décalés + par rapport à les réalités immédiates auxquelles doit faire face l' + institution . +

+ + + + Le projet " Mobile Strike Force " + +

+ Dans la continuation du plan AAN, l' Army entreprend + à partir de 1996 de constituer une " Mobile Strike Force " . + A l'origine, celle -ci doit se composer d' un Q.G. + d' un nouveau type, plus agile logistiquement, puis d' unités modulaires + de niveau brigade, aux effectifs et à la composition variables ( entre 3 + 000 et 5 000 hommes ), définis en fonction de la mission . +

+

+ Il s' agit de disposer d' une force initiale utile + sur tout le spectre des opérations, qui permette à la fois de réduire la + vulnérabilité des forces terrestres en cours de déploiement ( + problématique de l' entrée de vive force, ou forcible entry, étudiée + lors de les wargames conduits dans le cadre " Army After Next " ), et de + répondre rapidement aux opérations de basse intensité et urgences + diverses de type humanitaire qui sollicitent l' armée de terre . + Initiée par le général Reimer, " Strike Force " + passe par la constitution d' un Q.G. dédié, combinée à une série de + manoeuvres et de tests conduite par le 2nd Armored Cavalry Regiment . + On retrouve là, héritée de FXXI, l' idée de + processus d' expérimentation focalisé sur une unité-test ( test-bed unit + ) . + Dans une perspective à long terme, la transformation + du 2nd ACR en " Strike Force " représente une sorte de prototype pour + AAN . A plus court terme, le projet mise sur la digitalisation afin de + délocaliser de nombreuses fonctions désormais remplies par des éléments + non organiques ; le Q.G. " Strike Force " doit s' en trouver plus léger + et donc plus facilement déployable . + Par là, le général Reimer reprend à son compte, + quoique de façon limitée, les différentes propositions de réorganisation + lancées à la fin de les années 1990, et qui recommandent d' abandonner + le système divisionnaire, trop lourd, au profit de unités intermédiaires + dotées d' une réelle autonomie d' action mais comparables à des brigades + en termes de volume . + En ce sens, et contrairement à FXXI ou AAN, " Strike + Force " a représenté la première tentative véritable d' adaptation de l' + Army aux exigences du contexte international, par opposition à des + scénarios de grande guerre correspondant aux préférences de l' + institution . +

+

+ L' ironie du sort a voulu que ce projet arrive en + phase de développement au printemps 1999, juste au moment où le Kosovo + révélait au grand jour les déficiences de l' Army, menaçant de dégénérer + en une véritable affaire politique . +

+ + + + + Le " plan Shinseki " : la " transformation " de l' Army + + +

+ A considérer tout ce qui précède, depuis l' histoire + doctrinale de l' institution, riche d' expérimentations et de projets en + tous genres s' intéressant, entre autres, aux interventions hors des + théâtres habituels de la guerre froide, jusqu' au traumatisme causé par " + Task Force Hawk ", e on ne peut que constater tout ce que le projet " + Objective Force " doit au passé proche, ou lointain, de l' Army . + Dans le plan initié en 1999 par le général Shinseki, + nouveau chef d' état-major, on retrouve en effet tant les facteurs + conjoncturels comme le fiasco albanais ou les attaques montantes des + partisans de l' Air Power que les aspirations fondamentales de l' armée de + terre ou les débats traditionnels qui la traversent en interne quant à sa + mission première . +

+

+ Plus précisément, le plan Shinseki reprend la démarche + et les résultats de FXXI et d' AAN, tout en incorporant des éléments plus + anciens, par exemple les tentatives des années 1980 pour créer une division + puissante mais facilement déployable, HTLD ou HTMD . La démarche est en fait + triple, puisqu' il s' agit simultanément de moderniser sélectivement les + forces lourdes ( " Legacy Force " ), de constituer des unités " moyennes " ( + " Interim Force " ) équilibrant les avantages et les inconvénients + respectifs des divisions lourdes et des divisions légères ; enfin, de lancer + l +

+

+ Il existe toutefois une différence essentielle avec les + initiatives précédentes, qui tient à l' accélération considérable du " + calendrier " : là où " Strike Force " prévoyait un Q.G. et peut-être une + unité en 2003, le plan " Interim Force " entreprend de mettre sur pied 5, 6 + ou même 8 brigades interarmes d' ici à 2007 ; le raccourcissement est encore + plus net pour " Objective Force ", censée entrer en action à partir de 2008, + quand " Army After Next " se projetait à l' horizon 2025 . + Si cette accélération témoigne de l' urgence politique + de la réforme , elle n' en constitue pas moins un pari risqué, eu égard à l' + état des technologies comme aux besoins budgétaires impliqués, et que le + général Shinseki a évalué entre 40 et 70 milliards de dollars . +

+ + + La " Legacy Force ", force de précaution et réserve + stratégique + +

+ Compte tenu de les impératifs conjoints de la + transformation et de la disponibilité opérationnelle, il était + indispensable que l' Army réduise ses investissements en matière de + recapitalisation des forces, c' est-à-dire de modernisation progressive + . + Pour cette raison, il a été décidé de limiter le + programme de digitalisation des forces - initialement censé être + appliqué aux unités lourdes puis aux unités légères - au seul IIIe + Corps, désormais désigné comme " force de contre-attaque " et plus + spécialement chargé de l' Asie de l' Est ( " PACOM " ), la Corée étant + l'un des derniers théâtres susceptibles de requérir d' importantes + forces lourdes . + Comprenant la 1st Cav . + Division, la 4th Infantry Division ( Mech ) et le + 3rd Armored Cavalry Regiment , ainsi que de les éléments de soutien et + de les unités de réserve " mariées " à les divisions d' active , le " + Counterattack Corps " constitue la réserve stratégique de l' armée de + terre et participe à la défense du territoire tout en étant prêt à se + déployer et à engager des actions " décisives " . + A ce titre, le " porte-drapeau " de la " Legacy + Force " est appelé à bénéficier d' un plan de recapitalisation + partielle, mêlant le rajeunissement de l' ensemble des plateformes en + service et l' amélioration de certains systèmes : passage de la version + M1A1 à la version M1A2 ( System Enhancement Program ou SEP ) pour le + char Abrams, passage au Bradley M2A3 et à la version AH-64D Longbow de + l' hélicoptère Apache, enfin intégration des derniers systèmes + digitalisés de commandement ( ABCS ) . + Avec la réforme de la réserve, désormais plus + étroitement associée à l' armée d' active, cette recapitalisation + modérée s' étend aux unités de réserve du IIIe Corps . +

+

+ Outre le à la fois Ve Corps ( " Victory Corps " ), + basé en Allemagne et plus spécialement axé sur la coopération au sein de + l' OTAN et le maintien de la paix dans les Balkans , l' Army comprend le + Ier Corps ( " America's Corps " ), qui supervise la transformation et + les deux brigades expérimentant le nouveau format IBCT à Fort Lewis et + ne compte par ailleurs que des unités de réserve, enfin le XVIIIe Corps + aéroporté, plus spécialement chargé de répondre rapidement aux urgences + susceptibles de se manifester, en particulier au Moyen-Orient ( " ARCENT + " ou Composante terrest + Justement appelé " Contingency Corps ", le XVIIIe + rassemble les unités ( 101st Air Assault, 82nd Airborne, 10th Mountain, + 3rd Mech . ) devant être " transformées " les premières au sein de " + Objective Force " . +

+

+ Pensée pour limiter les risques associés à la + transformation, cette répartition fonctionnelle est également + géographique et dessine les contours possibles d' une armée de terre " à + plusieurs vitesses ", avec le XVIIIe Corps en pointe, les Ier et Ve + Corps en seconde ligne et moins opérationnels, enfin le IIIe Corps comme + réserve " décisive " . + En plus de ses vertus stratégiques, entre autres en + termes de déploiement, cette réorganisation constitue sans doute une + concession faite aux différents courants qui traversent l' Army : les + armes ( branches ) lourdes, traditionnellement dominantes, et qui sont + défavorables au plan Shinseki, conservent un " espace préservé " avec + les IIIe et Ve Corps, tandis que les " lights " du XVIIIe sont appelés à + bénéficier en premier des retombées de la transformation . +

+ + + + Interim Force " : les brigades interarmes + intermédiaires + +

+ La brigade interarmes intermédiaire, dite IBCT ( " + Interim Brigade Combat Team " ) , a été lancée en octobre 1999 et vise + deux grands objectifs : préparer la voie aux systèmes et aux formations + futures de l' Objective Force ", et corriger les déficiences constatées + récemment en matière de déploiement rapide et de " versatilité " des + forces terrestres américaines, ce qui implique une réorganisation des + structures . +

+

+ D'abord appelé " Medium Brigade ", l' IBCT est + annoncée " lethal, survivable, mobile, deployable, sustainable, + all-spectrum " . + Ce sont là autant de qualificatifs " codés " qui + reprennent les qualités respectives des forces lourdes et légères : les + deux premiers font référence aux capacités offensives et défensives ( + puissance de feu et protection ) des heavies, le troisième à leur + mobilité tactique tout terrain, là où les unités d' infanterie sont + pratiquement immobiles ; en sens inverse, ces dernières sont très + mobiles stratégiquement, puisque légères, faciles à déployer et à + soutenir . + On le voit, il s' agit du vieux problème de la " + brèche " ( gap ) entre forces légères et forces lourdes . + Tandis que les premières arrivent en quelques jours + sur le théâtre, mais ont une faible valeur militaire, en particulier + contre un adversaire mécanisé, les secondes ont besoin quant à elles de + plusieurs semaines pour se déployer, ce qui crée une fenêtre de + vulnérabilité maximale entre, en gros, la première et la sixième semaine + pour un déploiement dans le golfe Persique . + En outre, les wargames et les analyses ont bien fait + apparaître que la vulnérabilité principale de la posture stratégique + américaine tenait à ces délais de déploiement importants et que les + adversaires des Etats-Unis chercheraient probablement à leur interdire + l' accès au théâtre . + Pour répondre à ces critiques, qu' on retrouve + fréquemment chez les partisans de la RMA ou de l' Air Power ( l' US Air + Force insiste sur sa réactivité, responsiveness ), le plan " Army Vision + " d' octobre 1999 a fixé des objectifs très ambitieux : déployer une + IBCT en 96 heures, la première division en 120 heures, et le corps + entier en 30 jours, et ce, n' importe où dans le monde . +

+

+ A cette mobilité stratégique impressionnante, + traditionnellement associée aux seules unités légères, doivent + correspondre une égale mobilité tactique et un certain degré de + protection pour les personnels, puisque l' IBCT doit pouvoir être + engagée de façon autonome et sur tout le spectre des opérations . + Eu égard à ces considérations, la brigade + intermédiaire est " montée " ( mounted ), c' est-à-dire qu' elle dispose + en propre de véhicules de type " blindés légers à roues " . + Le choix du LAV-III ( Light Infantry Vehicle ), dont + de les versions antérieures sont en service dans les forces armées + canadiennes et l' US Marine Corps , tient justement à sa légèreté : à 17 + tonnes sans blindage externe ajouté, le Stryker, tel qu' il a été + rebaptisé, peut tenir dans un C - 130, avion qui constitue encore + aujourd'hui le gros de la flotte de transport aérien tactique des pays + occidentaux, Etats-Unis en tête . + En outre, le choix d' une plateforme à roues , par + opposition à les chenilles , permet d' accroître notablement la mobilité + sur routes et de réduire les besoins logistiques ( carburant, pièces + détachées ), et l' équipage est à l'abri de les munitions de petit + calibre ( jusqu' au 14,5 mm ) . + Enfin, la désignation d' un châssis commun à tous + les véhicules spécialisés ( véhicule de commandement , antichar , + artillerie ) constitue là aussi un avantage logistique important, le + caractère interchangeable des pièces détachées entraînant une nette + simplification des procédures de maintenance et de réparation . +

+

+ En ce qui concerne sa composition, l' IBCT hérite + assez directement des initiatives de réforme précédentes, à commencer + par la " Mobile Strike Force " . + Il s' agit en effet d' une brigade d' environ 4 000 + hommes, mais prévue pour recevoir en augmentation des éléments + divisionnaires ( génie, renseignement, hélicoptères ... ) ou pour s' + articuler elle -même au sein de un dispositif plus large . + Elle comprend 3 bataillons d' infanterie, 1 + bataillon d' artillerie orienté sur le tir de contre-batterie, plusieurs + sections de mortiers, 1 bataillon de soutien, quelques moyens antichar ( + 1 compagnie ) et les éléments de commandement . + L' ensemble constitue à proprement parler une unité + d' infanterie montée, comparable à ce que furent les " dragons " au + XVIIe siècle : les plateformes ont d'abord pour fonction de transporter + les troupes, puis de les appuyer au combat, mais celui -ci est effectué + à pied ( dismounted ) . + Ce format, assez classique en apparence , assez + classique en apparence, a cependant ceci d' original qu' il dissocie les + hommes des plateformes en situation de combat, initiative qui va à + l'encontre des traditions de l' infanterie mécanisée américaine, très " + véhiculaire " ; il est en outre clairement orienté vers le combat en + terrain difficile, zone urbaine ou montagneuse, là encore tout ce que l' + armée de terre institutionnelle " préfère généralement éviter . + L' innovation la plus visible tient à l' inclusion + des dernières avancées en matière de C4ISR et à l' incorporation d' une + composante originale, l' escadron de reconnaissance, de surveillance et + d' acquisition des cibles ( Reconnaissance, Surveillance, Target + Acquisition ou RSTA squadron ) . + Dans la foulée des expérimentations conduites + pendant la décennie et culminant avec " Force XXI ", les éléments de l' + IBCT ont été mis en réseau les uns avec les autres, tout en réservant + explicitement la possibilité de relier en temps quasi réel la brigade à + n' importe quelle autre unité, qu' elle appartienne à l' Army, l' Air + Force ou à un contingent allié . + Décrite comme un pas significatif en direction de la + jointness ( " interarmisation " ), la brigade interarmes a été optimisée + pour bénéficier de l' appui-feu ou du soutien logistique externe - on + retrouve le concept de reach-back - lors de une opération de grande + envergure ou en cas de urgence . + au niveau tactique, l' escadron RSTA reproduit les + mêmes fonctionnalités, centralisant et distribuant le renseignement . + Grâce à les UAV et capteurs perfectionnés ( + acoustique, systèmes REMBASS ) qu' il incorpore, l' escadron RSTA est + plus qu' un simple détachement de reconnaissance au sens classique, car + il est censé pratiquer la reconnaissance à distance, et non par contact + . + De la sorte, l' IBCT peut couvrir un espace très + important ( 50 km x 50 km ) et s' adapter aux situations les plus + diverses, offensive ou défensive, de basse comme de haute intensité + . +

+

+ au final, ce type d' organisation semble idéalement + adapté aux " urgences " diverses et autres Small-Scale Contingencies + auxquelles l' armée de terre a été appelée à faire face à le cours des + années 1990 . + Facile à déployer, mobile à l'arrivée et offrant + néanmoins aux hommes qui la composent une certaine protection et une + puissance de feu non négligeable, l' IBCT est certes prévue pour couvrir + tout le spectre opérationnel, mais il paraît assez clair qu' elle a été + optimisée pour la moitié inférieure de ce spectre et que, pour l' heure, + un conflit de haute intensité la verrait probablement reléguée à un rôle + d' appoint - par exemple flanc-garde à la manière de la division Daguet, + saisie d' un objectif secondaire, etc . + Reste donc à savoir ce qu' elle peut véritablement + accomplir, et en particulier si elle permet de combler la " brèche " + entre lights et heavies, ou si, comme le prétendent certains critiques, + elle est essentiellement optimisée pour les missions de stabilisation ( + l' expression SASO, pour Stability and Support Operations, a + officiellement remplacé Operations Other Than War ) . + Dans la même perspective, il est sans doute trop tôt + pour déterminer la valeur réelle de la mise en réseau des éléments de la + brigade, et l' impact de cette interconnexion sur le tempo, la sûreté et + l' efficacité des opérations . + En ce sens, et pour que l' IBCT remplisse sa + fonction d' unité expérimentale ( test-bed unit ) au profit de l' + Objective Force " à venir, il faut encore qu' elle soit mise à l' + épreuve de la réalité . +

+ + + + Objective Force " : le " système des systèmes " + terrestre + +

+ Si l' Interim Force " emprunte aux années 1980 ( + HTLD et HTMD ) et aux initiatives plus récentes comme " Force XXI " et " + Mobile Strike Force ", le projet " Objective Force " doit quant à lui + beaucoup à " Army Vision 2020 " et à " Army After Next " : loin de les + obligations terre-à-terre ( si l' on ose dire ) liées aux SASO, " + Objective Force " semble, pour ce que l' on en connaît aujourd'hui, se + focaliser sur le combat de haute intensité et les possibilités offertes + en la matière par les technologies les plus avancées, en cours de + développement et surtout en projet . + En outre, ce projet est par nature beaucoup plus + ambitieux, puisqu' il est prévu que ce format remplace à partir de + 2008-2010 l' intégralité de l' Army, legacy forces comme interim forces + . + Les développements technologiques anticipés et la + qualité attendue, entre autres au niveau de les plateformes , sont + censés être tels que la capacité de l' ensemble des forces à traiter les + opérations de basse intensité s' en suivra naturellement . + Il s' agit en effet de mettre sur pied une force + intégralement digitalisée, connectée en temps réel à tous les moyens + interarmées ou coalisés, dotée de moyens d' acquisition et de frappe à + longue portée, enfin utilisant une famille de véhicules empruntant aux + blindés légers leur faible poids et les avantages associés, et aux + blindés lourds leur puissance de feu et leur niveau de protection + . +

+

+ Avec les éléments interconnectés de l' IBCT ou des + divisions FXXI comme modèle, le but est de relier l' intégralité des + plateformes et des personnels jusqu' à obtenir un " système des systèmes + " terrestre, parfaitement intégrable au système des systèmes interarmées + et éventuellement multinational . + Le paradigme suivi est bien celui de la " guerre + réseau-centrée " ( network-centric warfare ), qui entend s' appuyer sur + les échanges d' information comme un multiplicateur de force et d' + efficacité à tous les niveaux : boucle " sensor to shooter " raccourcie, + protection multidimensionnelle, logistique sur mesure ... + L' Army entend tirer parti des progrès + technologiques en cours, en particulier en termes de C4ISR ( + acquisition, traitement et dissémination de l' information ), mais aussi + en matière de carburant, de matériaux composites ou encore de munitions, + bref tout ce qui touche aux plateformes . + L' Army nouveau modèle en projet doit en effet s' + articuler autour de le FCS ou Future Combat System, la famille de + véhicules futurs censés réunir les qualités des plateformes légères et + des plateformes lourdes, et dont une vingtaine de variantes sont + envisagées à l'heure actuelle . + Conduite par de très nombreux laboratoires et + bureaux d' étude sous la direction de Boeing et de SAIC en tant que + intégrateurs-systèmes, cette recherche doit déboucher sur un premier + démonstrateur en 2003, et sur des prototypes en 2007 . +

+

+ Par-delà les matériels et le concept général, l' + organisation de l' Objective Force " et les structures de force sont + encore à l' étude ; l' Army veut aller vers davantage de modularité, et + compte rassembler toutes ces composantes diverses à l'intérieur de un + modèle simplifié, comprenant " unités d' action " ( units of action ), " + unités de commandement " ( units of employment littéralement, qui + déterminent l' emploi des " unités d' action " et leur adjoignent des + capacités non organiques telles qu' hélicoptères ou unités de génie ) et + unités de soutien délocalisées - le + Parce que elle réorganiserait l' ensemble des + structures de force, la modularité irait dans le même sens que la + plateforme commune FCS . Seraient ainsi définitivement abolies les + distinctions entre lights et heavies . +

+

+ A l'évidence, le projet d' ensemble suppose des + avancées technologiques considérables, puisque la simplification de la + logistique, le tempo des opérations et jusqu' à la réconciliation des " + cultures " de l' Army passent par la réalisation du FCS, plateforme + unique déclinée en variantes nombreuses et réunissant les avantages + combinés des véhicules légers et des blindés lourds . + Sont concernés pêle-mêle les carburants - l' Army + place de grands espoirs dans les piles à combustible -, l' allégement et + l' amélioration simultanée des blindages et des moyens de défense active + ou encore les canons électrochimiques . + Or, les estimations les plus courantes en la matière + soulignent que la plupart de ces technologies ne seront pas prêtes avant + 2020, soit douze ans après l' entrée en service théorique du FCS . + Demeurent enfin de nombreuses inconnues politiques et budgétaires . + Sans savoir pour l' heure à quoi l' Objective Force + " est appelée à ressembler réellement, il est difficile d' émettre un + avis définitif . + En l'état, le projet laisse cependant plutôt + sceptique . +

+ + + + + + Evaluations croisées + +

+ Malgré un accueil initialement favorable, le projet Shinseki + fait aujourd'hui l' objet d' un intense débat aux Etats-Unis, particulièrement + au sein de la communauté de défense et de l' armée de terre elle -même . + Bien que largement conditionné par les rivalités entre + Services et les motivations politiques, ce débat permet de mettre en évidence + les faiblesses du projet, qu' il s' agisse de l' utilité limitée des IBCT - dont + l' intérêt principal semble finalement résider dans la mobilité tactique - ou + des doutes qui entourent l' Objective Force " . + Tout en se détachant du schéma doctrinal classique de l' + armée de terre, ce projet n' apporte pas corrélativement de réponses claires aux + questions délicates qui vont de pair avec la digitalisation du champ de + bataille, la prééminence d' une logique de ciblage et les rivalités interarmées + . +

+ + + Evaluation militaro-opérationnelle : les insuffisances + de l' IBCT + +

+ pourtant Que ce soit au niveau de les capacités de + combat, de la reconnaissance ou même de la mobilité stratégique, sa raison + d' être, l' IBCT souffre de limitations réelles . + Pour autant, la brigade actuellement en formation paraît + à même de répondre aux missions de basse intensité pour lesquelles elle a + été vraiment créée . + En outre, elle permet de tester sur le terrain à la fois + des concepts novateurs comme la reconnaissance électronique et le + reach-back, mais aussi de remettre progressivement en cause la structure + divisionnaire rigide héritée de l' histoire de l' Army . +

+ + + Mobilité stratégique et tactique + +

+ Le lancement des IBCT s' est fait en réaction au + fiasco de " Task Force Hawk " et le général Shinseki est + systématiquement revenu sur la rapidité de déploiement qu' autoriserait + cette nouvelle organisation, à tel point que la " déployabilité " des + brigades intermédiaires - " 1 brigade en 96 heures, 1 division en 120 + heures et un corps en 30 jours " - est devenue le principal argument de + l' Army auprès de le Congrès . + Or, l' analyse détaillée de le véhicule Stryker et + plus encore de les réalités logistiques et géographiques , conduit à des + conclusions nettement moins optimistes . +

+

+ Tout d'abord, il convient de souligner que les temps + de déploiement de l' Army sont, à l'évidence, sans comparaison avec ce + que peut faire n' importe quelle autre armée, et surpassent même les + moyens américains lors de la guerre du Golfe . + Le prépositionnement de matériels et l' augmentation + des gros transports de troupes navals et aériens ( avions C - 17 , fast + sealift ships , MLRS ou Medium Roll -on , Roll-off Ships ) pendant les + années 1990 ont permis une amélioration modeste, mais réelle . + L' étude conduite à ce sujet dans le cadre de la + Bottom-Up Review ( Mobility Requirements Study , MRS BURU ) a ainsi + prévu le déploiement de la Ready Brigade d' une division légère 4 jours + après le lancement de l' opération, le reste de la division arrivant à + C+ 12 ; la première brigade lourde arrive à C+ 15, le reste de la + division ainsi que une autre ( probablement la 101e ) à C+ 30 ; l' + ensemble du Contingency Corps doit être en ordre de bataille à C+ 75 . + Toutefois, les unités lourdes ne peuvent être + opérationnelles " au sortir du bateau ", et surtout ce calendrier + suppose des prépositionnements importants de matériels pour ��tre + respecté - les Army Prepositioned Stocks ou APS . En d'autres termes, le + système fonctionne essentiellement pour la région du Golfe, l' Europe et + l' Asie du Nord-Est, c' est-à-dire les zones stratégiques + traditionnelles . +

+

+ Au vu de ces chiffres, et en gardant à l' esprit les + délais de déploiement proclamés pour l' IBCT, il est clair que l' + objectif est d' aligner les temps de déploiement des forces " moyennes " + sur celui des forces légères, ce qui suppose d'abord que les véhicules + soient transportables à bord d' avions C - 130, qui forment le gros des + moyens de transport de l' US Air Force . + Or, le Stryker a suscité à cet égard de nombreuses + difficultés : le véhicule d' origine est trop large pour l' avion, et + son blindage insuffisant a dû être renforcé, au point de dépasser, pour + 8 des 10 versions du LAV-III, de 1,5 tonne, le seuil autorisé de 20 + tonnes . + Rajouter un blindage extérieur ( " applique armor " + ) prend du temps à l'arrivée et complexifie le transport lui -même . + En outre, les trois IBCT en cours de formation sont + toutes stationnées aux Etats-Unis, ce qui interdit pratiquement d' + utiliser des C - 130 au rayon d' action trop limité, et oblige à + recourir aux transports " stratégiques " comme le C - 5 et le C - 17, + dont les capacités impressionnantes sont compensées par le nombre limité + de ces appareils et la demande importante dont ils font l' objet de la + part de les autres armées, l' Air Force en particulier . +

+

+ Ce sont là toutefois des problèmes temporaires, + susceptibles d' être réglés à l'avenir ; il n' en va pas de même pour ce + qui est de la " légèreté artificielle " de l' IBCT ou des limitations + intrinsèques au déploiement par voie aérienne . +

+

+ En premier lieu, le choix du transport aérien + apparaît problématique, car il fait dépendre la rapidité de déploiement + des capacités aéroportuaires des pays hôtes : il ne suffit pas en effet + de mesurer la contenance et la capacité d' emport des avions de + transport, il faut encore prendre en compte le trafic maximum ( + throughput ) des installations aéroportuaires d' arrivée ( nombre et + longueur des pistes, équipement de manutention ), qui sont presque + toujours très inférieures aux normes rencontrées en Occident dans les + aéroports majeurs, civils ou militaires . + A l'aide de une simulation par ordinateur utilisant + le logiciel JFAST ( Joint Flow Analysis System ), le Lieutenant-Colonel + Jonathan Brockman a pu ainsi établir une estimation du temps de réaction + de l' IBCT dans un scénario de crise au Rwanda : parce que l' aéroport + de Kigali ne peut gérer quotidiennement que 400 " Short Tons ", contre 2 + 800 à McChord Air Force Base par exemple, le déploiement prendrait 29 + jours en incluant les 6 jours nécessaires au transit hors de l' aéroport + . + Pour tenir la limite des 96 heures, il faut donc + disposer sur le théâtre soit d' un aéroport moderne et de grande taille + ( une capacité de 2 500 Short Tons est nécessaire au départ et à + l'arrivée ), soit de plusieurs aéroports accessibles . + Si cette dernière éventualité semble correspondre à + l'idée de opérations " distribuées " , elle se heurte cependant à deux + réalités, la première étant que chaque point de débarquement doit être + sécurisé pour les appareils de l' Air Force, ce qui implique de + nouvelles charges logistiques, la seconde que la " dispersion " des + opérations rencontre des limites en termes de commandement et de + protection des éléments séparés . + L' on imagine mal les éléments d' une IBCT arrivant + par de multiples points d' entrée distants les uns de autres de + plusieurs dizaines de kilomètres, voire davantage ; la brigade a été + pensée comme un tout susceptible d' opérer sur une zone plus vaste ( 50 + km x 50 km ) qu' il n' est habituel pour une brigade, non comme un + réservoir de forces détachant des éléments autonomes, en particulier en + situation de combat . + Même en supposant l' accès simultané à 3 aéroports, + la simulation démontre qu' au moins 11 jours sont nécessaires, soit 7 de + plus que l' objectif fixé par le général Shinseki . + Compte tenu de ces multiples contraintes, l' auteur + de cette étude logistique recommande en conclusion de s' appuyer + davantage sur le transport maritime - plus rapide de quelques jours dans + le scénario que le transport aérien -, d' augmenter les capacités + américaines en la matière et de prépositionner à l' étranger l' + équipement d' au moins une IBCT, de façon à pouvoir utiliser + simultanément les trois composantes du transport stratégique, MLRS et + fast sealift ships, C - 17 et C - 130, et APS . +

+

+ En second lieu, et certainement afin de faciliter + son acheminement par air, l' IBCT n' embarque avec elle qu' une + logistique très austère, ce qui implique que la zone d' arrivée permette + de couvrir ses besoins en carburant, munitions et eau ; telle quelle, la + brigade emporte uniquement l' équivalent de 3 jours de combat . + Dans le même ordre d' idées, les capacités EVASAN de + la brigade sont très limitées ( 20 blessés peuvent être traités ), et ce + bagage logistique " frugal " serait encore plus inadéquat en cas de + ajout au sein de l' IBCT d' unités non organiques - les hélicoptères + prévus à cet effet sont particulièrement contraignants d' un point de + vue logistique . + Qu' il s' agisse d' augmentation de la brigade, d' + évacuation sanitaire ou plus simplement de " persistance logistique " ( + sustainability ), l' IBCT devra donc très largement compter sur un + soutien extérieur présent sur le théâtre . + Théoriquement supérieure, en particulier sur route, + à celle d' une unité équivalente équipée de véhicules à chenilles, la + mobilité de la brigade pourrait donc être sévèrement limitée par l' + insuffisance du soutien organique . +

+ + + + Capacités de combat + +

+ D' un point de vue tactique, l' IBCT est d'abord une + unité d' infanterie montée, et pour laquelle il est explicitement prévu + que les soldats combattent " à pied " ( dismounted ) . + Ceci tient sans doute à la gamme complexe de + missions que la brigade est appelée à remplir, et qui impliquent + forcément d' opérer en terrain difficile : le maintien de la paix + suppose à tout le mois de pouvoir circuler en zone urbaine ou boisée . + Plus profondément, on soupçonne les concepteurs de + l' Interim Force " d' avoir voulu privilégier la présence au sol et au + contact des populations, par opposition au combat " monté ", afin de + battre en brèche la tradition dominante de l' armée de terre américaine + et son goût pour la " grande guerre mécanisée " . + La composition de la brigade est à cet égard + révélatrice : les sections de mortier et groupes de snipers y tiennent + une plus large place que les moyens antichars . +

+

+ Dans le même temps, toutefois, de nombreux critiques + soulignent les insuffisances dont souffre l' IBCT en termes de puissance + de feu et de protection . + A l'occasion des tests, le Stryker est en effet + révélé inférieur aux attentes de l' Army, et il a fallu reprendre la + conception du blindage en respectant les impératifs de poids, sans que + l' on sache pour le moment ce que sera le résultat . + De nombreux officiers et la majorité des experts + mettent d'ailleurs en doute ce choix et font valoir que l' Army possède + d' importants stocks de M - 113 - certaines versions seraient + supérieures au Stryker en protection et en légèreté, quoiqu'à chenilles + - ou qu' elle aurait dû poursuivre le projet M8 Armored Gun System . + Dans l' attente, il est nécessaire de revêtir le + véhicule d' un blindage extérieur supplémentaire, ce qui ralentit les + opérations et induit une vulnérabilité initiale . + Pour ce qui est de la puissance de feu, et compte + tenu de les stocks de munitions très réduits de l' unité, le bataillon + d' artillerie a pour fonction première de détruire d' éventuelles + batteries adverses et ne peut guère remplir l'une des missions + traditionnelles de l' arme, à savoir le feu de neutralisation ( + suppressive fire ) . + des mortiers en abondance au sein des bataillons et + en section organique sont censés pallier ce manque, d' autant moins + significatif aux yeux des défenseurs du projet que les tirs de + neutralisation par artillerie lourde apparaissent politiquement + inadaptés à la plupart des contextes opérationnels envisageables . + Toutefois, et jusqu' à l'arrivée des obus de mortier + de dernière génération, censés être extraordinairement précis, les + mortiers ne sont pas davantage discriminants, et ne sauraient prétendre + aux mêmes effets militaires que l' artillerie, qu' il s' agisse d' + interdire une zone ou de détruire des blindés grâce à des munitions + intelligentes de type SADARM . Conjuguée au fait que la brigade ne + comprend qu' une simple compagnie antichars dotée du système Javelin, + dont la portée est inférieure à celle de la plupart des blindés, cette + carence en artillerie se traduit par un + La même appréciation peut être portée concernant les + capacités en tir direct, avec un seul peloton ( platoon ) de " Mobile + Gun Systems " - sachant que c' est cette dernière version du Stryker qui + logiquement pose le plus de problème de poids, et que son canon devra + peut-être subir un allégement . +

+

+ au final, l' IBCT apparaît plus spécialement adaptée + aux missions d' infanterie et, en l'absence de augmentation + divisionnaire, relativement fragile dans le cadre de un affrontement de + moyenne intensité . + Face à une situation de ce type, le concept d' + emploi de la brigade prône l' évitement et le repli . + En ce sens, l' escadron RSTA de reconnaissance + électronique est la première ligne de défense de l' IBCT et l' + avant-garde " de l' Objective Force ", largement orientée sur le combat + à distance et la supériorité " informationnelle " . +

+ + + + Reconnaissance électronique + +

+ On ne saurait trop insister sur le rôle central joué + par l' escadron RSTA, non seulement comme composante essentielle de la + brigade interarmes intermédiaire, mais encore comme " démonstrateur " et + à vrai dire seul élément de l' IBCT qui annonce le système des systèmes + que doit être l' Objective Force " . + Par bien des aspects, la viabilité même de l' IBCT + dépend du succès avec lequel l' escadron remplira ses fonctions de + surveillance, de reconnaissance et d' acquisition d' objectifs . + L' acquisition de cibles à longue distance est en + effet la condition sine qua non des frappes de précision, la précision + devant permettre, en se substituant au volume des feux terrestres + classiques, d' alléger la logistique requise et donc d' améliorer la " + déployabilité ", ce qui explique pour partie l' austérité " de la + brigade . + L' escadron RSTA remplit également la fonction, + encore plus critique, de " protection de la force " : l' acquisition à + distance de sécurité doit permettre d' éviter le contact, et donc les + nombreuses exigences qui en découlent en termes de protection et de + puissance de feu organiques ( blindage, tir direct, volume des feux ) . + En d'autres termes, le concept de l' IBCT s' appuie + lourdement sur la reconnaissance, de la surveillance à l' acquisition d' + objectifs en temps réel, pour suppléer aux déficiences de la brigade par + rapport à les unités lourdes classiques . + Pour ce faire, l' Interim Force " et plus encore l' + Objective Force " partent d' une conception " transformée " de la + reconnaissance, qui ne va pas sans soulever quelques interrogations . + Il s' agit de substituer à la reconnaissance par + contact la reconnaissance électronique, conduite entièrement à distance + de sécurité . + Les conséquences associées à ce changement affectent + profondément la conduite des opérations, sont désormais regardées comme + partiellement inutiles certaines des fonctions classiques des unités de + cavalry de l' armée de terre, telles que la sécurisation physique d' une + zone, la sûreté des communications ( flanc-garde, etc . ) et l' attaque + " probatoire " ( probe ) ou de diversion visant ou permettant l' + économie des forces . + Or, il s' agit là d' un pari reposant sur des + hypothèses non encore vérifiées, et pour certaines d' entre elles + douteuses . +

+

+ Il faut tout d'abord rappeler que la technologie est + pour l' heure loin de être suffisante . + Malgré les progrès considérables réalisés en matière + de acquisition et de traitement de l' information, la surface terrestre, + et en particulier les terrains complexes , se prête très bien au + camouflage et à la dissimulation : les capteurs actuels ne permettent + que fort mal l' acquisition d' objectifs dans les zones urbaines, + montagneuses ou boisées, et rien ne permet pour l' heure d' affirmer que + l' amélioration technologique rendra à moyen terme le " médium terrestre + " aussi fluide et transparent que l' air ou la mer peuvent l' être . + Ne serait -ce qu' avec le développement des zones + densément peuplées, les zones urbaines tout spécialement, le rôle du + terrain devrait demeurer essentiel . + En outre, la fusion en temps réel de données + provenant de capteurs multiples ( infrarouges , radars , acoustiques ) + continue de poser un problème mathématique de premier ordre, qui + surpasse la capacité de calcul informatique actuelle, en dépit de les + progrès exponentiels en la matière . + On est donc encore loin de pouvoir frapper de façon + discriminante un grand nombre de cibles " discrètes " et surtout mobiles + . +

+

+ En sens inverse, la reconnaissance par contact + constitue un gage de sécurité qui renseigne sur le dispositif ennemi + comme sur ses " dispositions morales ", là où la reconnaissance à + distance ne renseigne en réalité que sur des " signatures " + électroniques . + L' information " dont parle la RMA est en effet + constituée par les coordonnées géoterrestres de signatures émises par + les différents individus ou plateformes . + En d'autres termes, la reconnaissance électronique + ne fournit qu' un signalement, une direction et un volume théoriques, en + aucun cas elle ne peut renseigner sur ce que la doctrine soviétique + appelait la " corrélation des forces ", qui précisément ne s' apprécie + que par le combat . + Généralisant à partir de son expérience des + engagements, Clausewitz faisait déjà valoir cet argument au niveau de la + stratégie générale : la " montée aux extrêmes " repose justement sur le + caractère " incalculable " et donc imprévisible du rapport de force, et + oblige donc à la prudence en termes de moyens, par exemple la + redondance, le " gâchis " ... + Le raisonnement est directement applicable au niveau + tactique : sans reconnaissance active, on ne peut par exemple apprécier + la combativité et le niveau général de l' ennemi . + A l'instar de le Battle Damage Assessment ( BDA ) + pratiqué par l' US Air Force, la reconnaissance électronique ne donne au + mieux que des indications sur le dispositif physique de l' adversaire, + et l' on sait toutes les difficultés et les incertitudes qui entourent + le BDA lors de les campagnes de frappes aériennes, depuis la guerre du + Golfe jusqu' au Kosovo et à l' Afghanistan . + Le renseignement électronique conduit à une + focalisation quasi exclusive sur les " plateformes " ennemies, + détectables et donc " comptables ", comme l' a illustré le problème des + pertes irakiennes pendant la guerre du Golfe . + Le général Schwarzkopf avait demandé aux + planificateurs de l' offensive aérienne de neutraliser 50 % du potentiel + mécanisé irakien, autrement dit la moitié des plateformes présentes au + Koweït et au sud de l' Irak, pour que la phase terrestre des opérations + puisse être engagée dans des conditions optimales . + Non seulement cette proportion ne fut jamais + atteinte ( la réalité se situe probablement autour de 30 % ), mais + encore la Defense Intelligence Agency se fonda -t-elle sur ces + évaluations pour produire sa propre estimation des pertes ennemies . + En réalité, les 100 000 morts irakiens annoncés à + l'époque , chiffre tenu depuis lors pour exact, correspondent tout + simplement aux effectifs théoriques des véhicules, multipliés par le + nombre théorique de véhicules détruits . + Un bon exemple a contrario est fourni par l' + offensive irakienne sur Al-Khafji, qui a indiqué au général Boomer, + commandant de l' US Marine Corps, l' état véritable des forces + irakiennes et donc la réalité du rapport de force . +

+

+ Enfin, la reconnaissance électronique suppose que + soit toujours conservée une supériorité technologique américaine aux + effets décisifs, c' est-à-dire ni égalée par un peer competitor, ni + surtout contrée par le recours à des postures asymétriques . + Or, les recours à disposition de l' adversaire sont + multiples, depuis des stratégies low-tech et à faible coût, comme le + camouflage, la dispersion des unités sur le terrain et parmi les + populations, jusqu' à l' emploi de moyens plus sophistiqués, comme le + brouillage, l' attaque systématique des plateformes porteuses de + capteurs ( JSTARS, AWACS, UAV ) ou même la détonation en haute + atmosphère d' une arme nucléaire, qui détruirait à peu près la moitié de + la flotte globale de satellites, dont on sait l' importance cruciale + pour le C4ISR . En d'autres termes, et en dépit de + A l'échelle de l' IBCT, la destruction des UAV et de + quelques capteurs peut réduire l' escadron RSTA à une unité de + reconnaissance plutôt sous-équipée en véhicules et capacités de + reconnaissance par le feu par rapport à son équivalent " non transformé + " . + Enfin, la " conscience de la situation + opérationnelle " ( situational awareness ) engendrée par les moyens + électroniques peut bien entendu être complétée par le renseignement + humain, mais elle n' en reste pas moins, étant donné les limitations de + capteurs, orientée majoritairement vers les véhicules . + Autrement dit, son utilité au niveau " individuel " + , c' est-à-dire non véhiculaire , risque d' être réduite . +

+ + + + Conclusions provisoires + +

+ En définitive, l' Interim Force " souffre d' un + certain nombre de limitations sérieuses . + Les objectifs fixés par le général Shinseki en + matière de déploiement paraissent irréalistes dans la plupart des + situations envisageables, compte tenu de les infrastructures + aéroportuaires des pays d' arrivée, et la " déployabilité " actuelle des + forces terrestres américaines est loin de être aussi catastrophique que + ne le prétendent les défenseurs de la RMA . L' Army a utilisé l' + argument de la mobilité stratégique, mais l' analyse fait apparaître que + l' intérêt principal des IBCT réside dans leur mobilité tactique, + supérieure à celle des forces " traditionnelles ", dès + Sous ce rapport, la légèreté logistique de la + brigade interarmes ne ferait d'ailleurs que magnifier ses insuffisances + en termes de puissance de feu et de protection . + Est également en cause la viabilité du Stryker . + Pour ces raisons, l' IBCT ne semble pas destinée à + l' entrée en force " ou, telle quelle, aux opérations de combat dans des + théâtres austères ; sa mission première reste les opérations de + stabilisation ( SASO ) . + En déduire, comme le font certains, que l' utilité + de l' IBCT se limite à " refaire le Kosovo " paraît en revanche exagéré + . + Si les analyses précédentes soulignent effectivement + que l' IBCT a pour fonction première de gérer le bas du spectre, l' idée + même d' une brigade interarmes orientée vers le combat d' infanterie + constitue une tentative ouverte de remettre en cause la culture et les " + armes " dominantes de l' institution . + Parallèlement, l' inclusion de l' escadron RSTA + devrait permettre de confronter à l' épreuve de la réalité certains des + concepts-phares de la " transformation ", comme le caractère + surdéterminant de l' information ou la viabilité du combat à " distance + de sécurité " ( standoff engagement ) . + Dans cette perspective, les critiques suggérées à + propos de l' IBCT semblent devoir s' appliquer plus largement encore à + la future " Objective Force " . +

+ + + + + Evaluation stratégique : le couple feu-manoeuvre et l' + interarmisation + +

+ il il correspond à la projection dans l' avenir des + nouveaux concepts utilisés par l' IBCT, le projet " Objective Force " + tranche toutefois beaucoup plus nettement avec l' héritage culturel et + doctrinal de l' armée de terre . + Dans la foulée du discours de la RMA, l' Army a en effet + développé avec " Objective Force " une vision du combat futur articulée sur + les rôles respectifs des feux à longue distance et de la manoeuvre, ainsi + que sur une refonte du commandement et de l' accès au soutien interarmées . + Bien que elle incorpore aussi des éléments propres à la + tradition du combat terrestre, cette vision du combat futur semble accepter + la thèse du " changement de paradigme " militaire, sans toutefois apporter + de réponses claires aux questions multiples que suscitent la digitalisation + du champ de bataille, la prédominance d' une logique de ciblage et l' état + des relations interarmées . +

+ + + Le commandement + +

+ Les progrès en matière de traitement et de + dissémination de l' information sont porteurs d' interrogations très + réelles concernant non seulement les rapports entre autorité politique + et commandement opérationnel, mais aussi la nature même des relations + hiérarchiques au sein de les armées . + Malgré plusieurs années d' expérimentation de la + digitalisation, l' Army n' a toujours pas trouvé, semble -t-il, de + solution satisfaisante à une série de problèmes complexes, rendus plus + difficiles encore par les rivalités entre Services . +

+

+ La communication en temps réel et le volume d' + information qu' il est désormais possible de transférer autorisent en + effet les échelons les plus élevés de la hiérarchie, autorités + politiques comprises, à s' impliquer très directement dans les + opérations et à réduire d' autant la marge de manoeuvre et l' initiative + des échelons intermédiaires . + Si l' on en croit les divers exemples historiques, + depuis la guerre de Sept Ans jusqu' aux campagnes de bombardement du + Nord-Vietnam, l' immixtion du pouvoir civil dans le détail des + opérations est rarement bénéfique . + En sens inverse, la dissémination de l' information + à les plus bas échelons et la formation d' une " image commune de la + bataille " ( common operational picture ) peuvent amener certains + militaires à prendre des décisions qui relèvent normalement de leurs + supérieurs ou même de l' autorité politique, et qui n' ont pas été + avalisées . + Les avancées de la technologie des communications + posent donc le problème de l' équilibre à trouver entre maintien d' une + hiérarchie politiquement légitime et exploitation des " structures en + réseau " et de l' initiative individuelle permises par la technologie : + le " micro-management " nuit à l' efficacité tactique et suscite une + paralysie " opérative " ; l' absence de délimitations claires est peu + démocratique et s' est révélée parfois difficilement compatible avec la + définition rigoureuse d' une stratégie . +

+

+ Bien que ces éléments affectent tous les Services, + ils paraissent particulièrement problématiques dans le cas de l' Army . + Cette sensibilité spécifique de l' armée de terre se + vérifie déjà au niveau de les relations civilo-militaires, puisque les + risques de pertes qui vont plus naturellement de pair avec les + engagements au sol ne peuvent que renforcer chez les politiques la + tentation du micro-management . + L' arrêt des opérations terrestres en février 1991 , + prématuré à le regard de l' objectif militaire de destruction de la + Garde républicaine irakienne , a ainsi tenu à une intervention directe + de l' autorité politique, soucieuse d' éviter la perception de " pertes + inutiles " au sein de l' opinion - et la guerre du Golfe se distingue + pourtant de la plupart des autres opérations conduites ces vingt + dernières années par la relative autonomie tactique et opérationnelle + laissée aux militaires . +

+

+ La sensibilité particulière de l' Army se vérifie + bien davantage encore au niveau de les fonctions de commandement et de + contrôle . + Là où l' Air Force déploie le plus souvent quelques + milliers de personnels et organise des strike packages d' une quinzaine + d' avions qui interviennent par vagues successives, l' Army doit + contrôler des dizaines d' unités, des milliers de véhicules et des + dizaines de milliers de soldats . + En ce sens, et si le nombre de ses plateformes + devrait être, selon certains, considéré par l' Army comme une + opportunité lui permettant de tirer parti au maximum des possibilités du + network-centric warfare, cette pléthore garantit également que les + problèmes de commandement générés par cet accroissement inédit des + capacités de communication rejaillissent plus brutalement sur l' Army + . +

+

+ Or, les problèmes que le " temps réel " et l' + interconnexion de les unités suscitent sont fort nombreux . + Tout d'abord, les progrès considérables réalisés + dans le domaine de la diffusion de l' information restent inférieurs à + l' explosion de la demande, à tel point que la bande passante maximale + offerte par les ondes radios, même à très haute fréquence, paraît d'ores + et déjà insuffisante . + Cet appétit pour des communications permanentes + incluant les messages et la voix , mais surtout l' image , génère à son + tour ce qu' il est désormais convenu d' appeler une surcharge d' + information ( information overload ), qui concerne la capacité de + traitement informatique, mais surtout les opérateurs eux -mêmes, au + point que le temps réel se trouve parfois ralentir le cycle décisionnel + et donc le tempo des opérations . + Aucune solution n' est en vue pour l' instant, et il + semble même que les problèmes associés au processus de digitalisation en + cours dans l' Army depuis plus de cinq ans aient été volontairement + minimisés par l' institution . +

+

+ au niveau tactique, enfin, la communication + instantanée et " sans verrou ", sur le modèle d' Internet , est + susceptible, dans des conditions permissives, de favoriser la diffusion + de fausses informations auprès de la population ou de propager au sein + de les troupes un effet de panique local, comme ce fut déjà le cas en + 1940 du côté français avec la radio . + On peut penser également aux soldats israéliens, + reliés en temps réel à leur famille grâce à les téléphones portables, au + grand dam des autorités militaires . + L' ubiquité des communications modernes pose donc de + délicats problèmes de commandement : quelle part de contrôle sacrifier, + quelle part de risque accepter afin de maximiser les avantages de la + situational awareness et des " structures horizontales " autonomes ? + Bannir les contrôles afin de laisser jouer à le + maximum l' initiative individuelle risque fort d' entraîner des + désagréments, voire des répercussions politiques . + A l' inverse, si des verrous et des procédures + hiérarchiques sont systématiquement réintroduits dans le réseau, celui + -ci redevient pour l' essentiel semblable aux structures " verticales " + habituelles et perd une grande partie de son intérêt . + En d'autres termes, et qu' il s' agisse de surcharge + d' information ou d' effets indésirables, aucune solution radicale n' + est satisfaisante . n' est satisfaisante . + Il est bien entendu possible de réguler plus + finement le trafic en définissant des modalités de contrôle flexibles, + laissant par exemple à chaque échelon le soin de définir les critères de + filtrage, de façon à éviter la surcharge et à limiter les possibilités + de fuite . + Cette position a, par exemple, la faveur de l' US + Marine Corps, qui y voit naturellement un gage de souplesse tactique : + l' initiative et le commandement décentralisés ( mission orders ) sont à + la base de la guerre de manoeuvre, paradigme dont le Corps se réclame + très officiellement . +

+

+ En période de conflits le plus souvent limités, mais + fortement médiatisés, la logique de l' Auftragstaktik appliquée à l' + information paraît toutefois difficile à mettre en pratique, puisqu' une + décision en apparence tactique peut avoir des répercussions politiques . + L' Army a pour sa part historiquement favorisé la + centralisation du commandement, même durant les périodes, comme les + années 1980, où la doctrine officielle prônait l' initiative et la + décentralisation . + Tirer pleinement parti de les technologies de la + communication supposerait d'ailleurs, comme cela s' est fait dans l' + industrie, d' aller vers des structures plus " horizontales ", c' + est-à-dire de supprimer certaines hiérarchies ou organisations + intermédiaires, à commencer par la division . + Si le plan Shinseki semble bien prendre cette + direction en faisant de la brigade l' unité de base de la manoeuvre + opérative, il est encore trop tôt pour savoir ce que recouvriront les + unités de commandement ( units of employment ) prévues par l' Objective + Force " . + Apparemment, l' Army hésite à relier directement les + " brigades " ( UA ) à un état-major de niveau corps, et pense à des " + unités de commandement " intermédiaires, soit des structures de + commandement de niveau divisionnaire . +

+

+ Quelle que soit la solution idéale finalement + préconisée, elle se heurtera à plusieurs obstacles majeurs, si elle va + nettement dans le sens de le commandement décentralisé . + Il faudrait tout d'abord revoir en profondeur l' + instruction des officiers, l' armée de terre actuelle réservant aux + seuls colonels pleins et aux généraux une formation généraliste et " + stratégique " ; la culture de l' institution en serait profondément + affectée . + En second lieu, la suppression des niveaux + intermédiaires ne pourrait qu' exacerber les problèmes d' + interarmisation : qu' un colonel à la tête d' une brigade puisse + directement faire appel au soutien interarmées risque d' être mal + ressenti, et par la hiérarchie de l' Army, qui craindra un " + asservissement " de ses unités disjointes au profit par exemple de l' + Air Force et préfèrera négocier au plus haut les modalités de la + coopération, et par les autres Services, qui ne veulent pas être en + permanence placés en soutien, c' est-à-dire " aux ordres " de l' Army . + La révolution de l' information engage ainsi une + redéfinition du commandement, avec toutes les difficultés et les risques + que cela implique, entre autres dans les relations entre les armées + . +

+ + + + Logique et limites du ciblage + +

+ Mesurer les dangers et les implications pour l' Army + d' une domination sans partage de la RMA nécessite d' opérer un détour + intellectuel et de rappeler les principes et les limites de la stratégie + du ciblage . + La logique de la précision du feu entraîne en effet + implicitement avec elle la suprématie de l' attrition et l' oubli + potentiel des effets moraux, tout en stimulant le recours à des postures + asymétriques chez l' adversaire . + Au niveau le plus fondamental, la RMA trouve son + origine dans les progrès fantastiques réalisés par la précision et le + traitement de l' information . + L' accroissement continu de la puissance de feu + depuis cinq siècles est interprété a priori comme une réponse, + techniquement imparfaite, au manque de précision : on aurait multiplié + le volume de munitions tirées afin de augmenter la chance statistique de + toucher l' objectif visé . + Dans cette optique, la substitution de la précision + à le volume , de la qualité à la quantité , constitue évidemment un + progrès considérable . + Toutefois, l' argument selon lequel les frappes de + précision pourraient à elles seules être décisives , grâce à le choix de + les cibles , de l' organisation et de le tempo de l' attaque , paraît + largement trompeur . + L' Air Power ", et plus largement la logique de le + ciblage , participent en effet fondamentalement d' une stratégie d' + attrition, la qualité, c' est-àdire ici la technologie qui permet des + frappes précises, ayant simplement remplacé le volume de feu, c' + est-à-dire la quantité . + Pour se mettre à même de comprendre les implications + ultimes de la logique de ciblage qui est au coeur de la RMA, il faut par + hypothèse partir d' une situation d' égalité relative entre deux + adversaires semblables . + et Si l' on suppose deux adversaires + approximativement égaux, et qui ont la possibilité de tout voir, tout + atteindre, tout détruire , alors la relation décrite par le + mathématicien britannique Lanchester dans sa " loi de le carré " en 1916 + s' applique parfaitement : la masse importe davantage que la qualité, et + la victoire va à celui qui dispose du dernier shooter . + Les exemples historiques se rapprochant + tendanciellement de le modèle lanchesterien ne manquent pas, que l' on + pense à nombre des grandes batailles de l' âge classique, telles celles + de Malplaquet ou Zorndorf, à la guerre de Sécession ou encore à la + Grande Guerre sur le front occidental jusqu' en 1917 . + Chacun de ces cas présente une situation + opérationnelle et tactique bloquée, où la puissance de feu interdit ou + entrave considérablement les possibilités de mouvement offensif et + conduit donc à une paralysie tactique se soldant par des pertes élevées + et des résultats non décisifs . + Les batailles classiques forment peut-être la + meilleure illustration de ce que pourrait être un champ de bataille + conforme à la RMA : les généraux peuvent, comme leurs troupes + d'ailleurs, voir une bonne partie du terrain . + L' équivalent du théâtre moderne est en effet à + l'époque physiquement " transparent ", étant donné la taille réduite des + champs de bataille ( rarement plus de 5 km de front ) . + Cette transparence relative et surtout la + difficulté des mouvements offensifs transforment ces affrontements en + une sorte de fusillade mutuelle, généralement très meurtrière, comme le + fut Malplaquet . +

+

+ En d'autres termes, et si le raisonnement théorique + qui part de l' égalité relative de les belligérants est retenu, les + technologies émergentes, dans l' utilisation que projettent d' en faire + les partisans de la RMA, risquent de favoriser la puissance de feu au + détriment de la mobilité, et donc la défense au détriment de l' attaque + . + Outre que les résultats que l' on peut obtenir dans + ce type de contexte sont généralement très coûteux, reste à savoir si + les Etats-Unis disposeront forcément de plus de shooters que leurs + adversaires, ou si ces derniers ne parviendront pas à profiter + suffisamment de la prolifération technologique pour interdire toute + manoeuvre et tout déploiement aux forces terrestres américaines - de ce + point de vue, le problème des stratégies de déni d' accès sur lequel le + Pentagone se focalise tant aujourd'hui pourrait n' être que la partie + émergée de l' iceberg, dès lors que les ris + En ce sens, c' est-à-dire d' attaquer, parce que il + appartient aux Etats-Unis, à court et moyen terme, de projeter leurs + moyens militaires sur des théâtres extérieurs, la RMA et surtout sa + diffusion pourraient donc être porteuses de mauvaises nouvelles, tout + spécialement pour l' Army . +

+

+ La maîtrise américaine en matière de C4ISR et de + frappes de précision à distance, et plus généralement la supériorité des + Etats-Unis pour tout ce qui touche au combat de haute intensité, induit + des effets pervers majeurs, que l' on rassemble généralement + On peut penser aux stratégies de déni d' accès, au + recours aux ADM, à l' attaque ciblée des plateformes qui sont au coeur + du système des systèmes, satellites, AWACS et JSTARS, ou encore à l' + emploi systématique du camouflage, mais le plus simple reste encore d' + attirer les forces américaines sur des terrains qui annulent ou du moins + réduisent fortement l' efficacité du complexe de reconnaissance-frappe, + de façon à les contraindre au combat rapproché . + Comme il a été vu plus haut, l' acquisition + électronique d' objectifs se heurte tant aux limites actuelles et + prévisibles de la technologie qu' à l' opacité naturelle de certains + terrains . + Le moral, la différence qualitative de les soldats + et le terrain peuvent donc jouer comme autant de facteurs d' égalisation + face à une supériorité quantitative en hommes ou en matériels . + Ce problème tout à fait réel n' a pas encore été + perçu dans toute son acuité, dans la mesure où les dernières + interventions américaines, majoritairement aériennes, ont presque + toujours bénéficié d' un soutien au sol grâce à des alliés locaux + coordonnant leurs actions avec les frappes américaines, ou tout du moins + représentant une menace potentielle obligeant l' adversaire à se + regrouper . + Du Kosovo à l' Afghanistan, ce modèle de coopération + a été raffiné en un triptyque comprenant alliés au sol, forces spéciales + et moyens de frappes, au point de ailleurs de faire dire à certains que + les Etats-Unis pouvaient désormais se passer d' armée de terre ... +

+

+ Sans pour autant négliger le caractère relativement + novateur de ce triptyque, il est impératif de ne pas perdre de vue le + rôle propre joué par l' Alliance du Nord à l' automne 2001, ni non plus + le caractère incomplet de la victoire remportée . + Les poches de résistance qui ont subsisté après la + chute de Kaboul ont donné lieu à des combats qui ont justement permis d' + apprécier les capacités de résistance d' une infanterie préparée, + entraînée et motivée, face à la logique du ciblage . + En particulier lors de l' opération " Anaconda ", + les moyens considérables de reconnaissance-frappe, pourtant appuyés à le + sol et en dépit de leur précision " exquise " , ne sont pas parvenus à + réduire les fantassins adverses retranchés dans des abris naturels + camouflés ; il a fallu procéder au pilonnage systématique des positions + ennemies suivi par l' avancée prudente des troupes de la 10th Mountain, + auparavant clouées au sol par les tirs de neutralisation au mortier, + tandis que les hélicoptères étaient endommagés par de simples RPG7 . + Non seulement les troupes terrestres américaines et + afghanes se sont révélées nécessaires pour obliger l' adversaire à s' + exposer aux feux à longue portée, aériens ou autres, mais encore a -t-il + fallu le plus souvent " finir le travail " en débusquant les derniers + adversaires enterrés et en exploitant prudemment les succès + micro-tactiques les uns après les autres . + A cet égard, les combats de Tora-Bora et surtout de + Shah i-Kot ont exhibé davantage de ressemblances avec les assauts + pesamment " synchronisés " de la Première Guerre mondiale qu' avec les + opérations ultra-rapides, " simultanées " ( non sequential ) et " + décisives " envisagées par l' Army . +

+

+ L' autre conclusion temporaire qui émerge de ces + événements a trait à l' impréparation relative de l' infanterie + américaine, souvent obligée de faire appel aux SAS britanniques ou + australiens ou aux meilleurs contingents des chefs de guerre afghans . + Peu surprenante au regard des préférences de longue + date de l' Army, cette " révélation " se trouve confirmée par certains + officiers américains, qui soulignent que les opérations de stabilisation + menées pendant les années 1990 ont " émoussé " les unités classiques + comme la 82e, et qu' en matière de infanterie au sens strict, les + Etats-Unis ne disposent plus que des bataillons de rangers et d' une + partie des Marines . + Or, ce qu' Edward Luttwak a appelé la " logique + paradoxale de la stratégie " veut justement que la prépondérance des + frappes à distance entraîne un recours systématique à l' asymétrie et + donc un besoin de plus en plus marqué en infanterie, et pas simplement + lors de les opérations de stabilisation . + Répondre à ces besoins tout en limitant les pertes + de façon drastique constitue une gageure . +

+

+ Dans la continuation du programme Land Warrior, l' + Army sponsorise pour l' instant des études sur le fantassin du futur : + celui -ci bénéficierait non seulement des dernières avancées en matière + de connexion, d' acquisition d' objectifs et de C4ISR, mais encore de + technologies véritablement révolutionnaires en matière de robotique, de + protection et d' autonomie . + L' usage massif de micro-robots ou de drones + terrestres ( UGV mules ) faciliterait grandement la reconnaissance ou le + soutien . + L' interconnexion du soldat avec l' intranet + militaire permettrait de l' appuyer ou de l' évacuer plus rapidement, et + surtout de le faire profiter pleinement de la situational awareness + procurée par le réseau des capteurs : anticipation de la menace, + détection des sons, des mouvements et des explosifs, ou encore + reach-back quasi instantané vers l' appui-feu interarmées . + En terrain couvert, toutefois, les embuscades et l' + engagement de près demeurent inévitables, et il n' est donc d' autre + solution que d' augmenter considérablement les moyens de protection + passive des fantassins : est requise une armure qui résiste aux armes de + petit et de moyen calibre et n' entrave pas la mobilité individuelle, + exigence qui requiert à son tour des progrès dans le domaine de les + matériaux composites et quelque chose comme un " exo-squelette " doté de + micro-moteurs performants - dans ce domaine, la technologie en est + encore aux balbutiements, et des prog + On le voit, le fantassin en armure lourde relève + pour le moment de l' anticipation et de la recherche fondamentale, non + de la recherche appliquée et de l' acquisition à moyen terme . +

+

+ En définitive, la logique du ciblage et son + corollaire obligé, l' attrition, quoique valables dans certaines + circonstances, négligent quelques-unes des réalités les plus + fondamentales du combat . + De fait, la précision du feu n' a pas toujours + vocation à remplacer le volume, tout simplement parce que les munitions + tirées n' ont pas toutes pour objet de détruire ou de tuer . + Comme le sait n' importe quel chef de section d' + infanterie, la saturation du champ de bataille, par exemple par tir de + barrage , a d'abord pour finalité de " faire baisser les têtes ", ce qui + permet à l' attaquant de faire mouvement et au défenseur de freiner ou + d' arrêter le mouvement adverse . + Depuis toujours, le combat terrestre est en effet + fondé sur une combinaison feu-mouvement au niveau de les unités + élémentaires : parallèlement à les effets de destruction directe qu' il + cause, le feu vise un effet moral sur les troupes ennemies, comme Ardant + du Picq en son temps l' a montré . + A cet égard, les partisans de la RMA, souvent + américains , ont largement négligé leurs propres sources d' information + : qu' il s' agisse de " Linebacker " en 1972 ou de " Desert Storm ", + tous les témoignages des prisonniers de guerre concordent pour souligner + l' effet de terreur créé par les bombardements de B - 52 ou les tirs de + barrage de l' artillerie moderne . + Compte tenu de l' incidence de la détermination du + soldat individuel, il paraît hasardeux de négliger ainsi le rôle de l' + infanterie ou les " effets de panique " ; la guerre du Golfe a bien + montré l' importance de la motivation et de l' entraînement des troupes, + et le caractère extrêmement déséquilibré du résultat de la campagne ne + s' explique pas seulement par l' écart technologique et quantitatif + . +

+

+ Aujourd'hui très isolés, alors qu' ils dominaient le + débat intellectuel et doctrinal dominaient le débat intellectuel et + doctrinal il y a de cela quinze ans, les partisans de la " guerre de + manoeuvre " n' en ont pas moins raison de souligner les insuffisances de + la " logique du ciblage " et d' insister a contrario sur l' importance + des feux de neutralisation, de la reconnaissance par contact et de l' + engagement de près, bref tout ce qui participe de la dimension humaine + et morale du combat . + L' accent sur les frappes à longue portée ne peut + que susciter l' asymétrie chez l' adversaire complètement dominé - + situation actuelle - et entraver, voire interdire, la manoeuvre au sol + lorsque celui -ci dispose de PGM en quantité - situation future + potentielle . +

+ + + + L' avenir de la manoeuvre terrestre + +

+ La majeure partie de l' armée de terre américaine + est bien entendu consciente des opportunités et des contraintes + engendrées simultanément par la progression de la puissance de feu, et + sait bien que les résultats militaires " décisifs " - c' est-à-dire + concluants à leur niveau, sans préjuger pour autant du résultat global + de la guerre - ont historiquement dépendu, au sol en tout cas, d' une + combinaison associant mobilité et puissance de feu ( mobile striking arm + ), par exemple l' attelage léger des canons de Gribeauval pour Napoléon + ou le char pour les Allemands en 1940 + Durant la décennie écoulée, les études à long terme + de l' Army sont d'ailleurs focalisées sur la place exacte et les + modalités de réalisation de la manoeuvre terrestre dans le combat + interarmées futur ; il s' agissait simultanément de tirer parti des + possibilités en matière de frappes à longue distance et de préserver à + son profit une mobilité stratégique et tactique suffisante . +

+

+ Concernant la capacité à " voir et frapper en + profondeur " ( see deep, shoot deep ), l' Army compte à la fois sur ses + moyens propres, actuels et futurs, et sur le soutien interarmées . + Sur le premier point, l' hélicoptère furtif + Comanche, le drone Shadow , le missile ATACMS et le système d' + artillerie HIMARS devraient déjà conférer à l' armée de terre des moyens + considérables . + Pour l' Objective Force " comme pour l' IBCT, la + difficulté principale devrait être de parvenir à intégrer un système d' + artillerie performant au châssis du FCS, que l' on suppose léger . + L' intégration des feux fournis par les autres + armées renvoie directement au problème de la jointness ; il est à ce + titre abordé plus loin . + Concernant maintenant la manoeuvre sur un champ de + bataille saturé par les PGM, les solutions ne sont pas aussi aisément + identifiables . + Celles retenues dans le projet " Objective Force " + consistent à accroître considérablement, et la dispersion entre les + unités de manoeuvre, et le tempo général des opérations . + So far , so good : on retrouve là les formules + historiquement utilisées dans des contextes marqués par une augmentation + brutale de la puissance de feu, par exemple pendant la Première Guerre + mondiale . + Il reste toutefois à répondre aux deux questions qui + ne manqueront pas d' émerger à court terme, comme elles l' ont fait lors + de changements similaires à travers l' histoire : comment et à quel + niveau intégrer efficacement le feu et la manoeuvre, et par quels moyens + conserver une mobilité suffisante ? +

+

+ A considérer l' exemple du front occidental entre + 1914 et 1918, il apparaît clairement qu' il s' est révélé extrêmement + difficile et coûteux en vies humaines de résoudre le blocage tactique + engendré par l' accroissement sans précédent de la puissance de feu . + Il a fallu rien moins que une réorganisation + intégrale de la tactique élémentaire, avec les effets associés sur le + commandement, l' organisation et la formation des troupes . + Seuls les Allemands ont d'ailleurs pleinement + maîtrisé, à l' attaque comme en défense, les procédés nouveaux, tandis + que les Alliés ne se sont jamais complètement résolus à développer l' + autonomie nécessaire au niveau de les unités élémentaires - sections + chez les Alliés, groupes chez les Allemands . + Il s' agissait d'abord d' intégrer beaucoup plus " + bas " dans la hiérarchie des unités le principe du combat toutes armes, + en dotant ces unités élémentaires de mitrailleuses, grenades et + mortiers, et en leur conférant une autonomie sans précédent depuis le + XVIe siècle . + Il a fallu ensuite entraîner ces unités élémentaires + pour que elles apprennent à combiner en permanence le feu et le + mouvement, en interne comme dans leurs relations avec les autres unités + d' infanterie ou le soutien d' artillerie . + A partir de 1918, la tactique d' infanterie moderne + est ainsi fondée sur une combinaison feu-mouvement au niveau de les + groupes de combat élémentaires, là où en 1914 le bataillon était l' + unité tactique de base et comportait en général quelques pièces de + campagne et quatre mitrailleuses ... + La fin de l' ordre linéaire souple, la dispersion et + l' autonomisation de les unités , enfin l' intégration de le combat + toutes armes à bas niveau ont véritablement révolutionné le combat + terrestre, au point de le rendre très complexe et d' interdire en fait à + des troupes insuffisamment formées de s' y essayer avec succès . +

+

+ Cet exemple historique a valeur d' analogie par + rapport à le contexte contemporain, et l' on peut légitimement comparer + les feux à longue portée et les forces terrestres d' aujourd'hui avec l' + artillerie et l' infanterie de 1914 - 1918 . + Dans cette optique, il s' agit de procéder à une + redéfinition de la tactique et des opérations qui prenne en compte l' + évolution des armements ( allongement des portées, précision quasi + absolue à terme ) et des moyens de communication ( temps réel, boucle " + sensor to shooter " ) . + Toute une série de questions s' ensuivent : si l' on + se doute qu' il est nécessaire, aujourd'hui comme autrefois, d' intégrer + les moyens interarmées à plus bas niveau, reste à identifier le niveau + optimal et à réorganiser le commandement comme les unités - que doivent + -elles embarquer de façon organique et que peuvent -elles externaliser ? + A cet égard, le format projeté pour le couple " + UA-UE " ( units of action / employment ) , comme d'ailleurs le modèle " + FXXI " avant lui , présente de nombreuses ressemblances avec des formats + plus anciens comme TRICAP : les éléments de soutien et les proportions + varient, mais le coeur de l' unité reste constitué par des hélicoptères + et des blindés - on ne sait pas encore si les UA correspondront à l' + infanterie montée des IBCT ou à une version futuriste des unités + blindées actuelles . + A première vue, il ne va pas de soi que l' ampleur + de la réorganisation soit en proportion de la RMA annoncée . + Plutôt que une critique, cette observation entend + souligner ce que justement la Première Guerre mondiale avait déjà montré + : en l'absence de conflit de haute intensité, il est très difficile d' + anticiper les structures de force et les organisations adaptées, même en + ayant abondamment recours à des manoeuvres et des wargames - de ce point + de vue, et en raison de l' urgence politique de la transformation, il n' + est pas certain que l' Army se donne actuellement le temps nécessaire . + Reste également à organiser l' appui-feu des unités + terrestres, en sorte que elles puissent avoir recours en temps réel et + avec une grande flexibilité aux capacités de frappe des autres Services, + ce qui pose une nouvelle fois le problème de la jointness . +

+

+ Si l' on met entre parenthèses la définition des + formats optimum, l' intégration des moyens interarmées et la + réorganisation du commandement, demeure enfin le problème majeur de la + mobilité physique des unités . + A cet égard, " Objective Force " semble se démarquer + de l' IBCT par l' incorporation massive d' éléments héliportés à + l'intérieur de les UE . En l'absence de percées technologiques tout à + fait spectaculaires, on voit mal en effet comment le FCS, quelle que + soit sa forme ultime, pourrait non seulement réunir les qualités + respectives des véhicules légers et des chars lourds, mais surtout + permettre une multiplication par dix du tempo des opérations, tel que + cela a été envisagé dans " Army After Next " . + Seule une plateforme volante, hélicoptère pur ou + engin hybride de type V - 22 , pourrait éventuellement produire un tel + résultat . + Or, les hélicoptères nécessitent une maintenance + très importante : ce qu' ils ajoutent ex post aux opérations se paie + donc ex ante, au niveau logistique . + De plus, ils posent presque autant de difficultés de + déploiement par avion que les chars ( leur plus faible masse est + compensée par leur volume ), et leur rayon d' action actuel reste limité + . + La réalisation pleine et entière de " Army Vision + 2020 " suppose donc des progrès technologiques considérables, tels que + l' autonomie et la simplicité d' entretien des hélicoptères soient + multipliées par cinq ou par dix . +

+

+ Les analyses qui précèdent ont fait apparaître que + l' IBCT était structurée autour de deux innovations principales, le + primat de l' infanterie et la reconnaissance électronique, qui permet d' + éviter le contact et de bénéficier de l' appui des feux à longue portée + . + il est impossible de déterminer aujourd'hui laquelle + de ces deux conceptions partiellement contradictoires est finalement + appelée à l' emporter dans le futur, on pressent toutefois une + divergence entre l' Objective Force " et l' Interim Force ", divergence + qui pourrait à terme rompre l' équilibre actuel, privilégier les feux à + longue distance et finalement faire triompher au détriment de le " grunt + " une sorte d' Air Power " terrestre . + Or, une appréciation objective du contexte + conflictuel à venir et de l' exigence de réactivité et de vitesse + conduirait plutôt à privilégier un mixte d' unités héliportées et d' + infanterie montée d'abord orientée sur le combat de près . + Quelle que soit la solution finalement retenue à + l'intérieur de " Objective Force " ou en dehors, les frictions entre l' + Army et ses Sister Services ne manqueront pas de se manifester . +

+ + + + + Evaluation politique : les ambiguïtés du projet + +

+ Les analyses qui précèdent ont souligné à plusieurs + reprises le caractère tout à la fois récurrent, problématique et déterminant + de l' interarmisation : la viabilité même du plan Shinseki, à court comme à + moyen terme, procède de l' intégration réussie des capacités interarmées, et + jamais sans doute l' armée de terre ne s' était trouvée en pareille + situation de dépendance . + En parallèle, cependant, l' ambition full-spectrum + affichée par l' Army ne peut que rentrer en contradiction ouverte avec les + intérêts bien compris des autres armées, qu' il s' agisse de missions ou de + budgets . + Dans cette optique, la jointness devient immédiatement + une question politique faisant intervenir l' influence respective de chaque + Service auprès de les autorités civiles et plus largement, engageant avec + elles un débat sur les modalités d' emploi de la force . +

+ + + L' Army et la " jointness " + +

+ De prime abord, il peut sembler paradoxal de ranger + l' interarmisation parmi les problèmes politiques, puisqu' il s' agit d' + une question opérationnelle et que le problème de l' intégration des + feux à longue portée transcende le débat traditionnel entre " Air Power + " et " Land Power " et passe désormais à l' intérieur même de chaque + armée . + aux Etats-Unis, toutefois, la nature éclatée de les + institutions et le rôle spécifique de le Congrès en matière budgétaire + ont presque toujours transformé la jointness en problème hautement + politique . + Il convient donc de commencer par un état des lieux + avant d' aborder successivement les aspects opérationnel et politique du + problème . +

+

+ A maints égards, l' interarmisation fait figure d' + arlésienne du débat stratégique américain : régulièrement annoncée, + presque universellement louée mais exigée plus souvent encore, elle + relève à l'évidence du programme plus que de la réalité dans un pays + marqué par l' indépendance historique de la Navy, de l' Army et de l' + Air Force, et pour qui la redondance des moyens est un luxe abordable et + même souhaitable . + des progrès ponctuels, en particulier dans le + domaine de les communications , font que désormais les Services peuvent, + à haut niveau en tout cas, communiquer entre eux en situation + opérationnelle - ce n' était pas le cas lors de l' intervention à la + Grenade . + En outre, sous la pression de l' actuel secrétaire à + la Défense, l' ancien commandement atlantique, également chargé de la + jointness , s' est vu déchargé de ses premières responsabilités afin de + pouvoir se concentrer sur la coopération entre les armées américaines + elles -mêmes et entre celles -ci et leurs alliés . + L' année 2003 devrait d'ailleurs être marquée par la + création d' unités et d' états-majors interarmées permanents ( Standing + Joint Task Forces ou SJTF ) . + Il s' agit dans un premier temps de favoriser l' + entraînement interarmées, afin de en finir avec une situation absurde + dans laquelle les armées se forment et s' équipent séparément, alors qu' + elles sont appelées à intervenir côte à côte . + L' exemple des interventions récentes comme l' + âpreté des querelles entre Services laissent cependant sceptique . + A l' inverse des discours et des doctrines prônant + l' interarmisation et l' initiative locale, la guerre du Golfe s' est + caractérisée par une gestion hautement centralisée de l' information et + une péréquation du commandement opérationnel en fonction de les + classiques rivalités interarmées, et non par l' exploitation des + opportunités offertes par la jointness et le " temps quasi réel ", et on + pourrait en dire autant du Kosovo à une autre échelle . + Comme le remarque l'un des experts interviewés, + jusqu'à présent, en fait d' interarmisation, il a été davantage question + de départager les responsabilités que d' intégrer les capacités " . + Au fur et à mesure que se concrétisent les réformes + voulues par Donald Rumsfeld, l' approbation de principe a de fortes + chances de se muer en une obstruction sourde par laquelle chaque armée + tentera de préserver son " pré carré " . + Tant que la formation et l' équipement des troupes + incomberont, de par la loi, aux Services, il sera extrêmement difficile + d' aller systématiquement contre leur volonté conjointe . +

+

+ Que le débat sur l' interarmisation soit revenu sur + le devant de la scène au cours de les années récentes ne s' explique pas + par un échec retentissant - comme cela avait été le cas avec " Desert + One ", fiasco à l'origine de la loi Goldwater-Nichols et de la création + des Combatant Commands ou commandements opérationnels interarmées - mais + bien par la conjonction de facteurs budgétaires et d' évolutions + technologiques . + Outre la baisse des budgets de défense des années + 1990, qui nécessairement a exacerbé la compétition, les armées ont dû + progressivement faire face à une réalité incontestable : l' efficacité + opérationnelle suppose dès aujourd'hui et plus encore à l'avenir une + intégration croissante de leurs capacités respectives . + Ceci tient tout d'abord à la multiplication des + plateformes ou des capacités interarmées utilisées simultanément par + tous, quel que soit l' opérateur " d' origine : satellites d' + orientation, d' observation et de communication, UAV, renseignement en + général . + En second lieu, l' allongement de la portée des + armes amène à obsolescence la distinction entre rear, close et deep + battle zones, et conduit naturellement chaque armée à " empiéter " sur + les prérogatives habituelles des autres . + La solution traditionnelle consistant à créer une + délimitation artificielle ( Fire Support Coordination Line ou FSCL ) + risque d' être de plus en plus difficile à mettre au point et à + respecter, et pourrait surtout se révéler contre-productive ; une partie + de la Garde républicaine irakienne s' est d'ailleurs échappée en 1991, + car elle se trouvait hors de portée des hélicoptères de l' Army, mais à + l'intérieur de " sa " partie de la FSCL, au grand dam des aviateurs qui + survolaient les environs de Bassorah . + Cette disparition des lignes de partage claires qui + avaient prévalu traditionnellement entre l' Army, l' Air Force et la + Navy pose un problème majeur, à la fois opérationnel et politique + . +

+

+ S' il se vérifie, le changement de paradigme suscité + par la RMA oblige l' Army, on l' a vu, à repenser les organisations, le + commandement, les structures de force et peut-être même la tactique + élémentaire . + Il s' agit, pour les opérations terrestres, d' + intégrer les feux et la manoeuvre à une échelle inédite, aussi bien vers + le bas, à l'intérieur de les unités, que vers le haut, entre les + Services . + Or, cette évolution, de le combat toutes armes de l' + armée de terre vers le combat interarmées terrestre , suscite + immédiatement un problème aigu de subordination, à la fois objectif et + intéressé, et qui se résume à la question suivante : quelle est l' armée + " décisive ", qui doit donc être " soutenue " ( supported ) par les + autres, réduites au rôle de " supporting services ", sachant que + désormais elle participent toutes aux opérations qui se déroulent à + terre ? + Là où le débat traditionnel opposait les adeptes du + " bombardement stratégique " aux tenants de la coopération interarmées + au profit de une décision forcément emportée par les troupes terrestres + ( doctrine AirLand Battle ), le débat contemporain opère une " + révolution kantienne " et fait passer la ligne de partage à l' intérieur + même de ce qui était le domaine réservé de l' Army, les opérations au + sol . + La plupart des partisans actuels de l' Air Power s' + accordent en effet pour estimer, avec les ceux de la RMA, que le + caractère décisif des frappes - aériennes - ne réside plus tant dans le + choix de cibles " stratégiques " que dans la capacité à détruire toute + possibilité ou centre de résistance visible . + Dans cette optique, les forces terrestres, qu' elles + appartiennent d'ailleurs à l' Army ou à l' USMC , ont fort logiquement + pour mission de " débusquer " les cibles adverses, de les obliger à se + manifester et à se concentrer, devenant ainsi vulnérables aux frappes . + Les " deux armées de terre " américaines , à l' + inverse , persévèrent à penser que les feux à longue portée jouent à + l'échelle de le théâtre le même rôle de soutien, parfois fondamental et + néanmoins toujours subordonné, que l' artillerie par rapport à les armes + de mêlée . + On pourrait croire à ce stade que la controverse + oppose l' Army et l' USMC d' un côté, la Navy et l' Air Force de l' + autre . + S' il en va bien ainsi " philosophiquement ", la + réalité est autrement plus complexe, car cette opposition se double d' + une opposition potentielle exactement inverse : les Services qui gèrent + majoritairement les capacités de frappes comme ceux qui sont organisés + pour le combat de près chassent sur les " mêmes terres " . +

+

+ Pour ces raisons, ce qui devrait être un débat + opérationnel et technique portant sur la manière la plus efficace d' + intégrer les capacités et de créer une véritable synergie se transforme + en une querelle sur " les rôles et les missions ", avivée par la + réduction constante des crédits de défense durant les années 1990 comme + par la disparition du " compétiteur de rang égal " . + Quel pays peut en effet prétendre aujourd'hui s' + opposer en haute mer à la Navy ou dans les airs à l' Air Force ? + Parce que le contrôle de leur " médium " naturel ne + constituait plus un problème et donc une justification, la Navy et l' + Air Force se sont très naturellement réorientées vers des stratégies " + du littoral " ( from the sea ) ou counter-land . + En parallèle, la réorientation " tous azimuts " de + la stratégie générale américaine a, on l' a vu, obligé l' armée de terre + à sortir de son rôle historique d' ultime et décisif recours, afin de se + projeter plus rapidement sur les théâtres de crise, empiétant au passage + sur les prérogatives des Marines . + Selon la façon dont elle est organisée, la jointness + fait ainsi courir à chaque armée le risque de se voir subordonnée aux + autres Services dans le cadre de opérations dirigées vers l' intérieur + des terres : feux à longue portée comme soutien de forces terrestres + opérant désormais sur toute la profondeur du théâtre, sorte de AirLand + Battle gigantesque d' un côté, manoeuvre comme élément de " soutien " à + des frappes décisives de l' autre . +

+ + + + Rôles, missions et budgets + +

+ C' est à la lumière de ce contexte de rivalités + interarmées qu' il convient d' apprécier les orientations retenues par + l' Army dans son effort de " transformation " . + Si l' on met entre parenthèses le problème épineux, + et à dire vrai central, de la faisabilité du " Futur Combat System ", le + plan " Objective Force " vise à réformer l' armée de terre dans le sens + de la projection de force tous azimuts et pour ce faire repose sur l' + intégration des feux interarmées, le développement des capacités + héliportées et le renouveau de l' infanterie . + Or, les relations entre Services et la culture + interne de l' Army ne favorisent guère la réalisation de l' Objective + Force " . +

+

+ Face aux prétentions des autres Services, l' Army + refuse évidemment d' être cantonnée à un rôle de soutien, qu' il s' + agisse de " débusquer " l' ennemi au profit de l' Air Force, de conduire + des opérations de nettoyage ( mopping-up ) sur les franges du théâtre ou + de " maintenir l' ordre " après coup, comme au Kosovo . + Or, le paradoxe veut que l' Army soit l' institution + la plus menacée par la transformation, en même temps que elle est la + plus dépendante des trois Services : moins dotée que la Navy ou l' Air + Force en capteurs et moyens de frappe à longue portée, elle en a + toutefois impérativement besoin pour opérer ; de surcroît, les + interventions de la dernière décennie ont mis l' Air Force à tel point + en valeur que des experts et des commentateurs toujours plus nombreux se + demandent si le maintien d' une force terrestre aussi importante se + justifie encore . + L' armée de terre est donc fortement incitée à + concurrencer l' Air Force et la Navy dans le domaine de les frappes à + longue portée, de façon à réduire sa dépendance et à démontrer qu' elle + est elle aussi " transformée " . + Or, l' Air Force est évidemment mieux placée, à + l'heure actuelle et pour un certain temps encore, pour revendiquer et + surtout mettre en pratique une pure stratégie de ciblage - la Navy elle + -même a d'ores et déjà du mal à suivre . + Même à supposer que l' Army de 2025 dispose des + plateformes ultrarapides requises, ainsi que de moyens de frappe à + distance autonomes, elle n' en deviendrait pas moins, en souscrivant + pleinement à cette conception des opérations militaires, chargée d' une + mission de soutien, à savoir " débusquer " par ses feux les unités + adverses au profit de un complexe de reconnaissance-frappe dont elle + sera au mieux le partenaire junior - les plateformes aériennes devraient + garder un net avantage en termes de réactivité, d' allonge et de volume + de munitions de précision tirées . + Les Marines revendiquent d'ailleurs a contrario l' + esprit d' infanterie " nécessaire à la conduite d' opérations décisives + dans n' importe quel contexte et sur n' importe quel terrain : ce choix + restrictif correspond à la fois à la taille réduite du Corps et à ses + préférences doctrinales . +

+

+ En parallèle, l' Interim Force " pour partie mais + surtout la volonté explicite de le général Shinseki de faire à terme de + l' armée de terre une force de " premier recours " heurtent de front les + intérêts de l' US Marine Corps, de même d'ailleurs que la probable et + importante composante héliportée de l' Objective Force ", qui pourrait + avoir occasionnellement besoin de stationner sur des bateaux, si les + progrès technologiques espérés ne se réalisent pas . + Le problème a dû en réalité se poser déjà pour l' + IBCT : parce que les porte-hélicoptères sont considérés comme des + capital ships, la Navy est, de par la loi, seule habilitée à les + posséder et à les commander . + Il était donc exclu de lancer un programme + comparable aux BPC ( bâtiments de projection et de commandement ) + français et il n' y avait dès lors pas d' autre choix que de privilégier + le transport aérien et de ne pas trop mentionner les hélicoptères, à + court terme en tout cas . + Ainsi, l' existence du Marine Corps interdit à l' + Army de jouer la Navy contre l' Air Force , et l' oblige en fait à + passer par son " ennemi véritable " . + Dans le même temps, les forces spéciales, et pour + partie les Marines , ont repris à leur compte les missions + traditionnelles d' infanterie comme le combat urbain, l' infiltration ou + même les raids en profondeur, à côté des rangers . + La réorientation massive de l' armée de terre dans + cette dernière direction eût été de toute façon délicate . + Outre que une bonne partie de l' institution s' y + serait opposée, le combat rapproché et les thèmes afférents ne sont + certes pas à la mode : les défenseurs de la RMA insistent constamment + sur la nécessité du " see deep, shoot deep " et tournent en dérision les + résistances des traditionalistes comme autant de mauvais prétextes . + Ils ont ainsi beau jeu de faire valoir que l' Army + s' est éloignée depuis longtemps déjà du " corps à corps " en + privilégiant la puissance et la létalité des plateformes : les chars + américains ne détruisaient -ils pas les T - 72 irakiens à distance de + sécurité ? + L' argumentaire traditionaliste serait d' autant + plus faible et bêtement conservateur qu' il ne percevrait ni l' ampleur + des progrès technologiques en cours, ni surtout que la " révolution de + la précision " ne fait que poursuivre une tendance naturelle et + ancienne, à laquelle l' Army a pleinement participé . +

+

+ Les armes traditionnellement dominantes de l' + institution ne sont pas véritablement en désaccord avec ce raisonnement, + premièrement parce que elles estiment politiquement intenable le risque + de pertes significatives qui va de pair avec le combat rapproché, + deuxièmement parce que une telle réorientation risquerait de se traduire + par une baisse significative et durable des crédits alloués à l' Army, + troisièmement parce que l' institution risquerait de finir en force de + maintien de l' ordre ( constabulary Army ), enfin parce que elles + estiment pouvoir tirer parti en interne + Les heavies espèrent d'ailleurs sans doute que le + FCS sera au final une version allégée et plus moderne des véhicules + lourds d' aujourd'hui, de façon à rétablir le primat de l' affrontement + mécanisé . + Les lights et les membres de l' Army Aviation " + aspirent à l' inverse à profiter de la transformation pour rééquilibrer + à leur profit les rapports de force au sein de l' institution . +

+

+ Obligé de prendre en compte ces aspirations + antinomiques, le leadership de l' Army entend pour sa part réconcilier + tous les éléments disparates de l' institution, en finir avec la + prédominance de certaines branches, sans pour autant en privilégier + d'autres, et occuper le terrain budgétaire face à la Navy et à l' Air + Force tout en répondant à la pression politique qui s' est accentuée + depuis le Kosovo, et qui interdit de s' en tenir au business as usual en + matière de programmes . + Dans cette optique, on s' explique sans doute mieux + le choix du véhicule Stryker en lieu et place de solutions soit plus + innovantes ( AGS ou autre ), soit moins onéreuses ( M113 ) . + De même, il était vraisemblablement impossible de + lancer un nouveau projet d' hélicoptère, ou d' orienter le FCS dans + cette direction, sans mettre immédiatement en danger le Comanche, déjà + menacé par les nombreuses voix qui se sont élevées pour souligner que + les UAV pourraient se charger à l'avenir de la reconnaissance armée à + basse altitude - en outre, l' Army est susceptible à l'avenir de s' + intéresser au V - 22 Osprey, s' il s' avère viable . + Pour ce qui est du moyen / long terme, le maintien + sélectif de quelques programmes de modernisation généralement orientés + ou " vendus " comme étant transformational et le lancement du FCS + permettent à la fois de satisfaire les traditionalistes et les + avant-gardistes . + De la sorte, l' armée de terre entend préserver, + voire même augmenter, sa part des crédits d' équipement, déjà inférieure + à celle de ses concurrents . +

+

+ Si elle permet de satisfaire partiellement les + demandes des politiques comme les préférences des diverses composantes + de l' institution, cette stratégie de développement tous azimuts place + cependant l' Army dans une logique d' affrontement avec tous les autres + services . + Comme ces derniers ne manquent pas de le faire + savoir, c' est bien d'abord la stratégie budgétaire de l' Army qui est + full-spectrum : avec le lancement de l' Interim Force " et de l' + Objective Force ", concurremment au maintien de la " Legacy Force ", le + contribuable américain serait de facto en train de subventionner trois + armées de terre, pour accomplir des missions qui pour certaines d' entre + elles sont déjà remplies par l' US Marine Corps ou l' Air Force . + L' Air Force en particulier fait valoir que l' Army + aurait dû se montrer plus prévoyante durant les années 1990, et qu' elle + devrait réduire ses structures de force plutôt que de faire financer sa + transformation par les autres armées . +

+

+ L' augmentation très substantielle des crédits de + défense décidée à la suite du 11 septembre n' a probablement fait que + reporter dans le temps la crise budgétaire et interarmées stimulée tant + par le discours de la transformation que par l' évolution réelle des + technologies et des équipements . +

+ + + + Defense Politics " et emploi de la force : la + fragilité du plan Shinseki + +

+ Au vrai, il convient de bien isoler ce qui + appartient réellement au débat fondamental évoqué plus haut, qui oppose + des conceptions antagonistes de la guerre, et ce qui relève plus + simplement des intérêts bien compris des divers lobbies, militaires, + industriels et autres . + Quelle que soit l' âpreté des querelles entre + Services, en effet, l' Army est d'abord menacée par l' atmosphère + intellectuelle et politique qui prévaut à Washington en matière de + stratégie et d' usage de la force . + A cet égard, le plan Shinseki se trouve + littéralement pris sous les feux croisés de critiques qui appartiennent + pourtant à des écoles de pensée différentes . +

+

+ En premier lieu, le débat américain autour de le + plan Shinseki et plus largement de l' avenir de l' armée de terre laisse + apparaître une majorité plus ou moins virulente de sceptiques . + Pour résumer, on dénombre essentiellement quatre + points de vue sur la question . + A l'origine de nombreuses controverses globalement + dirigées contre l' Army et en faveur de l' Air Force, l' école de l' Air + Power " n' est foncièrement hostile ni aux IBCT, ni à " Objective Force + ", qui vont dans le sens de la précision, du moment que l' Army finance + elle -même sa transformation . + En outre, l' Interim Force " en particulier est + appelée à être dans une situation de forte dépendance ( transport, + soutien, appui-feu ) vis-à-vis de l' Air Force . + Les partisans civils de la RMA, moins liés à ce + dernier Service , sont en revanche très critiques à l' endroit des IBCT, + trop lourdes et trop chères par rapport à ce qui serait leur mission + réelle, le maintien de la paix . + Dans la mesure où il se réclame explicitement de l' + idée de guerre " réseau-centrée ", le projet " Objective Force " est + pour sa part accueilli favorablement . + Sur ces deux derniers points, les " + traditionnalistes " , présents pour l' essentiel au sein de les branches + dominantes de l' Army , ne sont paradoxalement pas loin de partager l' + opinion des tenants de la RMA : les IBCT orientent l' Army dans la + direction dangereuse des opérations de stabilisation et l' éloignent du + combat de haute intensité, qui doit rester sa raison d' être . + Ils se séparent bien entendu des deux premières + écoles en restant attachés à la doctrine Powell et par leur vive + opposition aux véhicules légers qui, d' après eux, manquent de + protection et de puissance de feu au point de être inutiles . + L' Interim Force " en particulier n' a pour eux + aucune utilité et menace l' identité de l' Army . + Les maneuverists demeurent également sceptiques + vis-à-vis du corpus de pensée de la RMA, rejettent la recherche + systématique de la distance et de la précision et insistent sur l' + importance des feux de neutralisation et du combat rapproché . + Ils diffèrent des traditionalistes en ce qu' ils + acceptent pour l' institution la nécessité du changement de format et de + la réorientation des missions, et réservent leurs critiques aux + modalités de la réforme en cours . + De leur point de vue, la refonte des structures et + de la formation constituent des priorités plus urgentes que l' + acquisition d' équipement nouveaux, d'ailleurs douteux ; il faut aller + franchement et rapidement vers la modularité des structures de force, + une interarmisation véritable et un commandement décentralisé, et " les + équipements suivront " . +

+

+ A l' image du débat stratégique américain, les + appréciations généralement portées sur la transformation de l' Army s' + attachent majoritairement aux aspects techniques, opérationnels et + budgétaires ; ce faisant, elles laissent partiellement dans l' ombre la + dimension politique du débat, pourtant essentielle . + Depuis la fin de la guerre froide, les échéanciers + internes dominent la vie politique américaine ; il s' en suit une + déconnexion entre le débat stratégique, très focalisé sur la dimension + purement militaire et technique des débats stratégiques, et les débats + de politique étrangère, plus généraux mais souvent biaisés par des + considérations de politique intérieure . + En premier lieu, la hiérarchie civile du Pentagone + compte dans ses rangs des adeptes nombreux et convaincus de la + transformation, depuis Donald Rumsfeld lui -même jusqu' à Steven Cambone + et Arthur Cebrowski . + L' équipe au pouvoir n' a pas non plus caché ses + réticences initiales vis-à-vis des opérations de stabilisation et du + nation-building ; l' IBCT semble d'ailleurs susciter davantage d' + enthousiasme pour ce qu' elle annonce que pour ce qu' elle permet + aujourd'hui . + En règle générale, cette école de pensée s' + intéresse davantage au C4ISR, aux capacités de frappes à longue portée + et aux moyens permettant de contrer le déni d' accès, qui pourraient + tous être requis dans vingt ans contre la Chine, qu' aux structures + actuelles, regardées comme pesantes et de plus " engluées " dans des + opérations de police internationale qui n' en finissent pas . + Aussi a -t-il été rapidement clair, malgré le + soutien verbal accordé au plan " Objective Force ", que l' Army était + plus spécialement dans la ligne de mire de Donald Rumsfeld en matière de + annulations de programmes et même de réduction de format . + Comme pour mieux signifier sa disgrâce, on a même + été jusqu' à annoncer très en avance le nom du successeur du général + Shinseki . + A en s' tenir à ces éléments, aux déclarations de l' + actuel secrétaire à la Défense ou à l' ambiance au sein de l' + institution, on aurait presque pu croire l' Army condamnée à brève + échéance . + Du 11 septembre jusqu' à aujourd'hui, les événements + ont partiellement redirigé les esprits vers l' extérieur et suscité une + aubaine budgétaire . + Dans le contexte actuel, l' Army est bien + évidemment requise, et le sera bien plus encore en cas de intervention + en Irak . + A cet égard, il est à n' en pas douter important + pour l' institution et les bastions conservateurs en son sein que cette + seconde campagne se passe bien, mieux en tout cas que l' Afghanistan, + qui a surtout mis en valeur les forces spéciales . + Après tout, le Contingency Corps et le + Counterattack Corps ont justement pour vocation d' écraser un adversaire + mécanisé, respectivement dans le Golfe et en Corée, et un fiasco dans + les circonstances présentes, qui plus est sur les théâtres mêmes pour + lesquels les heavies se sont préparés, serait impardonnable et + entraînerait sans doute des conséquences irréparables pour l' Army + . +

+

+ En second lieu, toutefois, le risque politique + principal ne vient sans doute pas des " aléas de la conjoncture " ou des + changements de gouvernement ; après tout, l' Army est présente sur tout + le territoire américain et peut donc compter autant que les autres + Services sur le soutien appuyé du Congrès - a contrario, qu' il ait été + possible de " tuer " le programme Crusader s' explique justement par le + fait que l' industriel n' était implanté que dans un seul état, contre + près de 40 pour le F - 22 Raptor . + Le danger de long terme, qui menace d'ailleurs l' US + Marine Corps tout autant que l' Army , a sans doute plus à voir avec la + phobie des pertes que les hommes politiques et les militaires supposent + à leur propre population . + Contrairement à une légende tenace qui attribue + cette phobie des pertes à la société civile en propre, toutes les études + d' opinion font justement apparaître une réalité beaucoup plus nuancée . + Le problème des pertes résulte en fait des + particularités du système politique américain, qui organise une + distribution équilibrée des pouvoirs entre les institutions, et en + particulier entre la présidence et le Congrès . + Ce système de " freins et de contrepoids " oblige au + compromis et à la minimisation des risques : en l'absence de discipline + de parti dans les Chambres, l' exécutif peut se retrouver censuré à tout + moment s' il met en danger la réélection des membres de son propre parti + . + L' expérience malheureuse du Vietnam a bien entendu + amplifié le phénomène, tout d'abord en mettant un terme à l' ère de la " + présidence impériale " qui avait caractérisé la guerre froide, en second + lieu en poussant l' institution militaire à intervenir de plus en plus + ouvertement dans le débat, entre autres par le biais de le Congrès . + Autrement dit, et après une lente mais sûre montée + en puissance du pouvoir présidentiel face à les prérogatives + congressionnelles en matière de politique étrangère, les années 1970 ont + été l' occasion d' un retournement significatif, qui s' accélère avec la + fin de la guerre froide : le président doit désormais faire face à la + fois au Congrès et à l' institution militaire, chaque acteur veillant + jalousement sur son " pré carré " et essayant auprès de l' opinion de + faire assumer par les autres les risques ou les déconvenues éventuelles + . + Parce que aucun de ces acteurs ne veut se retrouver + en position de devoir assumer un échec ou une catastrophe , et préfère + prendre les devants en prêtant à la population des sentiments très + tranchés à cet égard, il est politiquement très risqué aux Etats-Unis de + s' engager dans une intervention susceptible de produire des pertes + significatives . + Militaires et civils sont otages les uns des autres, + la présidence est à la merci de le Congrès et le parti au pouvoir est + vulnérable aux accusations de l' opposition . +

+ + + + + + Conclusion + +

+ au terme de cette étude émergent plusieurs conclusions, qui + concernent aussi bien les chances de réalisation du plan Shinseki que l' avenir + de l' Army et les conséquences du processus de transformation pour les alliés + des Etats-Unis, quel que puisse être son résultat final . +

+

+ Les événements récents n' ont pas été tendres avec l' Army, + depuis le fiasco albanais jusqu' aux difficultés de l' opération " Anaconda " . + Par nature passagers, ces incidents de parcours ne + signifient pas grand-chose par rapport à les vrais problèmes de l' institution, + qui ont à voir avec la concurrence que lui livrent les autres Services et l' + atmosphère politique qui conditionne aux Etats-Unis l' usage de la force . + A maints égards, l' Army se retrouve dans la situation peu + enviable d' être attaquée à la fois par le haut, la Navy et l' US Air Force s' + étant réorientées vers la surface terrestre, et par le bas, les forces spéciales + ayant apporté la démonstration de leur flexibilité et de leur efficacité en + Afghanistan . + La riposte est d' autant moins aisée à organiser que l' + armée de terre risque de s' aliéner durablement l' US Marine Corps et, par voie + de conséquence, la Navy, si elle prétend désormais se réorganiser dans une + logique expéditionnaire, ce qui l' oblige à passer par l' Air Force pour se + déployer - et ce, alors que les deux Services devraient être des alliés naturels + face à les prétentions de l' Air Force . + Enfin, les réticences de la classe politique mais aussi de + la hiérarchie militaire interdisent sans doute à l' armée de jouer complètement + la carte de la présence au sol et du combat de près, depuis les opérations de + stabilisation jusqu' au " combat d' infanterie " . +

+

+ Dans ces conditions, le plan Shinseki constitue une réponse + courageuse, qui cherche à préserver l' avenir et l' unité de l' institution en + matière de équipements, de missions et de culture commune . + Les insuffisances et les ambiguïtés ne manquent pas, + cependant, qui pourraient faire dérailler le projet . + L' IBCT, tout d'abord , semble faiblement soutenue, à l' + intérieur comme à l' extérieur de l' institution, et ses caractéristiques la + condamnent sans doute à ne jouer qu' un rôle marginal en dehors de les + opérations de stabilisation . + Dépendant d' avancées technologiques pour le moins + aléatoires, Objective Force " traduit également les hésitations de l' Army quant + à sa mission première, présence au sol ou participation " décisive " au combat + de haute intensité futur . + A vouloir couvrir ainsi le spectre des possibles, l' Army + court le risque de faire contre elle l' unanimité et de perdre la compétition + interarmées . + Pour ces raisons, il est bien difficile pour l' heure d' + émettre une prédiction crédible . + Le projet peut échouer complètement, laissant l' Army + marginalisée au profit de les autres Services ; il peut s' orienter entièrement + vers la logique de ciblage et le combat " véhiculaire ", l' Army abandonnant + alors aux Marines, aux forces spéciales et peut-être à la réserve les missions + de stabilisation et le combat rapproché . + Entre ces deux extrêmes, l' Army peut parvenir à ne mener à + bien que une partie du plan - l' IBCT très probablement - et revoir à la baisse + les ambitions affichées dans " Objective Force " dès que le contexte politique + le permettra . + A ce jour, la réussite intégrale du projet paraît très + improbable, et ne garantirait de toute façon pas l' émergence d' un partage des + tâches interarmées satisfaisant . +

+ + + + + Wall Street et le gouvernement d' entreprise + + +

AUTEUR : Yves-Marie Péréon, Chartered Financial Analyst, est diplômé de + l'Ecole supérieure de Commerce de Paris (1989). Depuis 1995, il travaille à New York + pour une banque française. Titulaire d'un DEA sur " La France vue par la presse + américaine entre 1936 et 1947 " (Université de Franche-Comté, 2003), il prépare + actuellement une thèse de doctorat sur le même sujet à l'Université Paris I.

+ + + + Introduction + +

+ L' année 2002 a été marquée par une série de scandales + financiers qui ont ébranlé la confiance de l' investisseur américain - autant + dire du citoyen - dans l' intégrité et la transparence des marchés financiers . + L' enchaînement des faits, tout d'abord . + La faillite d' Enron était déclarée en décembre 2001, celle + de Global Crossing en janvier 2002 . + Pour son rôle dans l' affaire Enron, le cabinet d' audit + Arthur Andersen était mis en examen en mars . + En juin, Enron reconnaissait avoir versé un total de 310 + millions de dollars en espèces à ses dirigeants au cours de l' année 2001 et + WorldCom corrigeait ses comptes de 3,8 milliards de dollars . + Le 21 juillet, la faillite de WorldCom était déclarée . + Le 24, la Securities and Exchange Commission ( SEC ) portait + plainte contre les dirigeants d' Adelphia, accusés d' avoir dissimulé 2,3 + milliards de dollars de dettes dans des sociétés non consolidées . + En août, l' ancien Chief Executive Officer ( CEO ) de + ImClone était mis en examen pour délit d' initié . + En septembre, c' était au tour du CEO et du Chief Financial + Officer ( CFO ) de Tyco d' être mis en examen pour corruption : il leur était + reproché d' avoir détourné 600 millions de dollars, dont 170 millions de prêts + personnels accordés par la société . + Enfin le 5 novembre 2002, Harvey L. Pitt , président de la + SEC et champion de le laisser-faire réglementaire , était contraint de + démissionner . +

+

+ Tous ces scandales se sont produits dans un contexte + économique morose, très différent de l' euphorie des années 1990 : la " bulle + Internet " a éclaté ; les profits boursiers ne sont plus là pour inciter les + investisseurs à l' indulgence envers les dirigeants d' entreprises un peu trop + désinvoltes avec les règles de l' éthique . + La crise de confiance est profonde et risque de retarder le + retour à la croissance . + Pour tenter de la surmonter, l' Administration et le Congrès + américains ne sont pas restés passifs : le Sarbanes-Oxley Act, signé par le + président George W. Bush le 30 juillet 2002, a introduit des réformes majeures + dans les domaines de la comptabilité et de la gouvernance d' entreprise . + Il constitue le plus important ensemble de mesures + législatives relatives au reporting financier et au contrôle interne depuis le + Securities Act de 1933 et le Securities Exchange Act de 1934 . + De nombreuses dispositions ont suscité l' intérêt des médias + et de l' opinion publique : à titre d' exemple, les directeurs généraux ( CEO ) + et les directeurs financiers ( CFO ) ont désormais l' obligation de certifier + par écrit non seulement que l' information financière rendue publique par leur + société est complète et exacte, mais encore qu' ils ont mis en oeuvre des + contrôles et des procédures encadrant la publication de cette information + . +

+

+ Cependant pour important qu' il soit, le Sarbanes-Oxley Act + n' est pas la seule innovation affectant la gouvernance des entreprises + américaines . + Tout un ensemble de textes ont été élaborés et mis en + application au cours des derniers mois, notamment par la SEC et le Financial + Accounting Standards Board ( FASB ) . + Le Sarbanes-Oxley Act s' inscrit ainsi dans un mouvement + plus vaste de réforme des pratiques comptables des sociétés cotées, qui vise à + un retour à la rigueur après l' exubérance des années 1990 +

+

+ Au-delà des multiples conséquences pratiques de la loi dans + le quotidien des entreprises, la gravité de la crise mérite que l' on s' attarde + à étudier le processus par lequel les médias, le monde politique et Corporate + America y ont réagi . + Fallait -il faire confiance au jeu spontané des mécanismes + d' autorégulation du marché ou choisir la voie du volontarisme législatif et + réglementaire ? + Les lignes qui suivent n' ont pas l' ambition de trancher ce + débat théorique ; leur objectif est plus modeste : rappeler le contexte des + réformes mises en oeuvre par le Sarbanes-Oxley Act, en décrire le contenu ainsi + que celui des autres changements intervenus au même moment, notamment dans le + domaine des normes comptables et formuler quelques observations sur la manière + dont les acteurs de l' économie américaine s' adaptent à leur nouvel + environnement . +

+ + + + Une réelle crise de confiance des investisseurs américains + + +

+ Aucun des acteurs traditionnels des marchés financiers n' a + été épargné par les scandales de l' année 2002 . + Héros déchus de la libre entreprise, les CEO occupent le + premier rang au banc d' infamie . + Le 24 juillet 2002, trois membres de la famille Rigas, dont + John Rigas , le patriarche qui avait fondé le groupe de télécommunications + Adelphia en 1952 , ont été arrêtés . + Ils sont accusés de fraude financière massive et surtout d' + avoir " pillé " Adelphia pour leur profit personnel . + Kenneth Lay , le président de le courtier en énergie Enron , + Jeffrey Skilling , le CEO , et Andrew Fastow , le CFO , sont rendus responsables + de la disparition des milliers d' emplois du groupe et de celle, partielle ou + totale, de l' épargne des actionnaires . + La presse s' est plu à détailler avec une précision féroce + les avantages financiers consentis, au détriment des actionnaires de la société, + à Dennis Kozlowski, le CEO de Tyco : son appartement de New York à 18 millions + de dollars, les 11 millions nécessaires à sa décoration et jusqu' à un rideau de + douche au prix extravagant . +

+

+ Mais les " pirates de la nouvelle économie " ne sont pas les + seuls coupables . + Les complaisances du bureau d' Arthur Andersen à Houston , + chargé d' auditer les comptes d' Enron , ont causé la chute du cabinet tout + entier . + Ni le départ des dirigeants compromis, ni le secours de Paul + Volcker , l' ancien président de la Federal Reserve ( Fed ) , n' ont pu sauver + l'un des plus prestigieux cabinets internationaux d' audit et de conseil . + C' est justement ce mélange des genres entre deux fonctions + très différentes, l' audit et le conseil, qui est en cause . + Le cabinet est soupçonné d' avoir continué de certifier les + comptes d' Enron pour ne pas perdre le flux de commissions générées par les + autres services rendus au groupe : en 2000, les services d' audit rendus par + Arthur Andersen à Enron ont produit 25 millions de dollars de commissions, + contre 27 millions pour les services " non- audit " . + Cette situation est représentative d' une évolution qui + affecte l' ensemble de la profession : en 1988, 55 % des revenus des 5 grands + cabinets provenaient des services comptables et d' audit et 22 % des services de + conseil . + En 1999, ces chiffres s' élevaient respectivement à 31 et 50 + % . +

+

+ La branche conseil des cabinets d' audit n' est pas le seul + prestataire de services à avoir fait preuve d' une trop grande créativité . + Les banques d' investissement sont mises en cause elles + aussi pour avoir vendu aux entreprises clientes des montages financiers toujours + plus inventifs et toujours plus risqués . + La presse n' a pas manqué de montrer du doigt les millions + de dollars de commissions gagnés par Citigroup et JPMorgan pour leurs services + d' ingénierie financière auprès d' Enron . +

+

+ Une autre catégorie de professionnels de les banques d' + investissement est vivement prise à partie : les analystes . + Ils conseillent les investisseurs en émettant des + recommandations - buy, sell ou neutral, par exemple - en conclusion des rapports + de recherche publiés sur les sociétés qu' ils suivent . + Ils sont supposés agir en toute indépendance à l'égard des + sociétés en question . + Or l' expérience des derniers mois a montré que ce principe + était loin d' être toujours respecté . + Eliot Spitzer , Attorney General de New York , s' est + illustré dans le combat judiciaire pour revenir à des pratiques plus saines . + Plusieurs banques d' affaires employant de les analystes ont + ainsi été condamnées par les tribunaux . + Le cas de Jack B. Grubman , en charge de le secteur de les + télécommunications chez Salomon Smith Barney , est représentatif : il a maintenu + sa recommandation en faveur de l' achat ( buy ) du titre WorldCom bien après que + le cours se fut effondré . + En septembre 2002, Salomon a dû payer une amende de 5 + millions de dollars pour avoir publié des rapports de recherche ayant induit en + erreur les investisseurs . + Néanmoins, J.B. Grubman a pu quitter Salomon dans des + conditions financières très avantageuses . + Certains analystes, et parmi eux les stars de la profession + , ont donc émis des recommandations qui ont fait perdre beaucoup d' argent à + leurs clients . + Dès lors, leur compétence et leur honnêteté sont devenues + suspectes . +

+

+ Quant aux agences de notation, de nombreux observateurs + estiment qu' elles n' ont guère fait preuve d' une plus grande lucidité : + Moody's et Standard and Poor's, qui constituent un quasi-duopole, et Fitch qui, + aux Etats-Unis, détient une part de marché plus modeste, ont été accusées d' + avoir réagi avec une extrême lenteur à la dégradation de la situation financière + de certaines grandes sociétés, tout particulièrement de celle d' Enron qui n' a + été classée below investment grade que le 28 novembre 2001, quatre jours avant + que la faillite ne soit déclarée . + Or leur intime connaissance de la réalité financière des + entreprises notées leur dû leur permettre de mieux anticiper ces événements + . +

+

+ alors S' il n' est plus possible de se fier aux CEO, aux + auditeurs, aux analystes, aux banquiers d' affaires, et jusqu' aux stars de la + télévision, à quel saint vouer le marché ? + Jamais à cours d' imagination, l' Amérique s' est découvert + un nouvel intercesseur, le whistle-blower . + A la fin 2002, Time Magazine a nommé Sherron Watkins, Coleen + Rowley et Cynthia Cooper " personnes de l' année " . + Les trois femmes ont été consacrées whistle-blowers, celles + qui ont " sifflé l' alarme " . + Si Coleen Rowley est l' officier du bureau du Federal Bureau + of Investigations ( FBI ) à Minneapolis qui a alerté sa hiérarchie sur les + activités de Zacarias Moussaoui avant les attentats du 11 septembre 2001, les + deux autres se sont illustrées dans le domaine de la libre entreprise . + Sherron Watkins est cette vice-présidente d' Enron qui, au + cours de l' été 2001, a écrit au président Kenneth Lay pour l' avertir des + pratiques comptables douteuses de son groupe . + En juin, Cynthia Cooper a informé le conseil d' + administration de WorldCom des pertes de 3,8 milliards de dollars dissimulées + par la comptabilité de la société . + Selon Time Magazine, qui est allé jusqu' à comparer leur + courage à celui des héroïques pompiers de New York, S. Watkins et C. Cooper n' + ont pas hésité à risquer leur carrière au nom de l' intégrité professionnelle + . +

+

+ La crise de confiance est donc bien réelle . + Les premières victimes sont les salariés des sociétés + déchues, licenciés par milliers . + Ils sont doublement touchés car leurs fonds de pension sont + affectés par l' effondrement du cours des titres de leur ex- employeur . + Mais l' onde de choc est ressentie par tous les + propriétaires de ces titres, au premier rang desquels les banques créditrices, + dont le cours en bourse a accusé l' effet Enron " . + L' impact sur les marchés financiers est donc à la fois + profond et durable . +

+ + + + Les irrégularités comptables révélées par les affaires + + +

+ L' affaire Enron, dans tous ses développements , est une + sorte d' anthologie des irrégularités comptables que de trop nombreux acteurs + des marchés financiers américains ont acceptées avec complaisance au cours des + dernières années . + Financements non consolidés alors qu' ils auraient dû l' + être, conflits d' intérêts, profits gonflés artificiellement, violations des + principes du code d' éthique, rien ne paraît manquer à la liste . +

+

+ C' est ainsi que les Special Purpose Entities ( SPE ), + entités juridiques qui ne font pas partie du périmètre de consolidation des + sociétés, ont connu leur heure de gloire dans les médias . + Enron en a utilisé une multitude dans le cadre de plusieurs + opérations douteuses . + Il s' agissait le plus souvent de partnerships domiciliés + dans des paradis fiscaux comme les îles Caïmans . + Andrew Fastow , le CFO d' Enron , en était le General + Partner et en assurait la direction, ce qui lui permettait de percevoir à titre + personnel d' importantes commissions . + L'un de ces SPE, étudié en détail par le Subcommittee on + Oversight and Investigations de le Congrès dans sa session de le 14 mars 2002 , + donne une assez bonne idée de leur fonctionnement . +

+

+ Enron avait investi dans une société d' Internet, Rythms, + dont les titres avaient connu une progression spectaculaire, lui permettant de + réaliser une plus-value estimée début 1999 à environ 300 millions de dollars . + Les titres étant reconnus en valeur de marché à l' actif de + le bilan d' Enron , ce profit était susceptible de disparaître si les cours de + Rythms s' effondraient . + En raison de restrictions réglementaires, Enron n' était pas + autorisé à vendre ses actions Rythms immédiatement . + Pour protéger ses gains, le groupe pouvait acheter une + option de vente des titres ( put ) à un prix d' exercice établi préalablement . + Or aucune contrepartie indépendante n' aurait été prête à + garantir ainsi le cours d' actions extrêmement peu liquides, volatiles et par + conséquent extrêmement risquées . + En juin 1999, un SPE fut donc créé spécialement à cet effet, + sous le nom de LJM . LJM s' engagea à couvrir le risque des actions Rythms en + vendant à Enron un put à cinq ans avec un prix d' exercice de 56 dollars par + action . + Pour pouvoir assumer ses engagements, LJM reçut 3,4 millions + d' actions Enron . + Le montage n' était pas viable économiquement, car, si les + cours de Rythms et d' Enron chutaient simultanément, le SPE risquait de se + trouver dans l' incapacité de faire face à ses engagements au titre du put . + Cela revenait, pour Enron, à se garantir lui -même . + Pourtant le cabinet Arthur Andersen , auditeur d' Enron , + accepta le schéma qui lui fut présenté par Fastow . + Le conseil d' administration, consulté lui aussi en juin + 1999 , leva les dispositions du code d' éthique qui interdisaient à Fastow d' + agir en tant que General Partner de LJM . Enron put ainsi gonfler + artificiellement ses profits de l' année 1999 +

+

+ Mais l' utilisation systématique des SPE ne s' arrêta pas là + . + Enron s' en servit aussi pour dissimuler l' ampleur de son + endettement . + Comme de nombreuses sociétés du secteur de l' énergie, Enron + était autorisé à reconnaître des revenus futurs dérivés de contrats " prépayés " + dans lesquels l' acheteur paye d'avance des marchandises - pétrole, gaz ou + électricité - qui lui seront livrées à une date ultérieure, parfois sur + plusieurs années . + Bien que légale dans le cadre des contrats de fourniture d' + énergie, cette pratique fut utilisée agressivement dans plusieurs autres + domaines . + des actifs d' Enron furent ainsi vendus à des SPE contrôlées + par Fastow, autorisant le groupe à reconnaître un profit immédiat . + Bien entendu, l' endettement contracté par ces SPE dans le + cadre de ces arrangements n' apparaissait pas dans les comptes consolidés du + groupe . + Ce montage a permis à Enron de gonfler artificiellement ses + profits et de dissimuler une part importante de ses dettes : pour l' année 2000, + les profits opérationnels réels étaient inférieurs de 50 % au montant déclaré + dans ses états financiers, et l' endettement total réel, supérieur de 40 % + . +

+

+ Un tel écart entre l' image comptable et la réalité + économique ne laissait pas tout le monde indifférent . + Dans un mémo daté du mois d' août 2001, Sherron Watkins, + vice-président au sein de la direction financière d' Enron , informa le + président Kenneth Lay du risque d' implosion présenté par l' échafaudage de plus + en plus fragile des SPE . Le cabinet d' avocats Vinson & Elkins fut + chargé d' enquêter sur la base de ces allégations . + S. Watkins s' opposa à cette sélection, car le cabinet avait + été retenu comme conseil juridique dans le montage d' un certain nombre de SPE . + Lay passa outre à cette objection . + Le rapport préliminaire publié par Vinson & Enkins + le 21 septembre s' abstint de porter un jugement sur les pratiques comptables de + Fastow . + La lettre de S. Watkins ne produisit donc aucun résultat + concret - sinon d' attirer sur elle l' attention de ses supérieurs + hiérarchiques, qui envisagèrent de la licencier et demandèrent même à ce sujet + l' avis de ... + Vinson & Elkins . + Elle fut finalement mutée dans un autre service . + Son témoignage devant un comité du Congrès, quelques mois + plus tard , lui valut l' admiration des médias et la satisfaction, sans doute + amère, de voir sa lucidité et son courage reconnus par certains de ses anciens + collègues . +

+

+ Mises en lumière dans leurs moindres détails lors des + auditions du Congrès, les pratiques qui avaient cours au sein de la direction + financière d' Enron étaient contraires à l' orthodoxie comptable à plusieurs + titres . + En utilisant des entités hors bilan, le groupe a réalisé des + profits fictifs . + L' endettement et les engagements contractés à travers ces + entités n' ont pas été reportés dans les états financiers consolidés . + En conséquence, les informations financières publiées à + destination des marchés financiers étaient loin de donner une " image fidèle " + de la situation financière réelle du groupe . +

+

+ La chute d' Enron a suscité une réflexion de fond sur le + danger d' échec systémique des mécanismes d' autorégulation des différentes + catégories d' intervenants, dirigeants, membres du conseil d' administration, + auditeurs, comptables, juristes, banquiers . + Elle a aussi mis en lumière les dysfonctionnements du + contrôle interne, en particulier les rapports de force qui réduisent les + whistle-blowers au silence . + Si les dirigeants de WorldCom ou d' Adelphia n' ont pas eu + l' imagination créatrice de ceux d' Enron, les autres scandales de l' année + 2002, par leur nombre et leur ampleur , ont pu donner le sentiment que la + réputation de transparence des marchés financiers américains était, sinon + usurpée, du moins très exagérée . +

+ + + + Une loi pour restaurer la confiance + +

+ Dans ce contexte, le Congrès a éprouvé la nécessité d' agir + pour restaurer la confiance . + La loi signée par le président en juillet 2002 - + officiellement Corporate and Auditing Accountability , Responsibility and + Transparency Act - est connue sous le nom de ses deux promoteurs au Congrès . + Paul S. Sarbanes , sénateur démocrate de le Maryland depuis + 1977 , est aujourd'hui Ranking Member - c' est-à-dire le plus Senior des membres + issus de la minorité démocrate - du comité chargé des affaires bancaires, le + Senate Banking, Housing and Urban Affairs Committee . + Au moment de la signature de la loi qui porte son nom, avant + que les élections de novembre 2002 ne renversent la majorité, il en était le + président . + Michael G. Oxley, représentant républicain de l' Ohio depuis + 1981, préside quant à lui le comité de la Chambre des représentants sur les + services financiers, le House Committee on Financial Services . +

+

+ La loi, préparée sous le patronage de deux vétérans de le + Congrès , un démocrate et un républicain , bénéficie donc en apparence d' un + large support bipartisan, dans la grande tradition parlementaire américaine . + Son élaboration, pourtant , ne s' est pas faite dans l' + unanimité, et des considérations de politique conjoncturelle ne sont pas + étrangères à son adoption au cours de l' été . +

+

+ Si Enron avait sensibilisé certains membres de le Congrès à + la nécessité d' agir pour restaurer la confiance , ce fut sans doute WorldCom, + quelques mois plus tard, qui fit pencher la balance du côté des partisans de la + réforme . + Un premier projet de loi présenté par Michael Oxley avait + été voté par la Chambre des représentants le 24 avril 2002 . + Cependant le texte final reprend essentiellement les + dispositions, plus restrictives, d' un document présenté début avril par le + sénateur Sarbanes devant le Senate Banking, Housing and Urban Affairs Committee + . + Les débats du Congrès se sont étendus sur plusieurs semaines + . + Le comité du Sénat y a consacré une dizaine de sessions, + recevant les contributions de nombreux experts : l' ancien président de la Fed, + Paul Volcker, d' anciens et actuel présidents de la SEC, d' universitaires, + représentants des cabinets d' audit et des grandes sociétés américaines . +

+

+ Le projet de loi a été adopté séparément par les deux + chambres du Congrès en juillet . + Dans un discours prononcé au Sénat le 8, Paul Sarbanes en + énonçait les objectifs : " Cette législation est conçue pour traiter les + faiblesses systémiques et structurelles qui, je pense, ont été mises en lumière + au cours des derniers mois et qui montrent un échec de l' audit et un + effondrement du sens des responsabilités des entreprises et des banques d' + affaires . " La loi fut signée par le président le 30 juillet . + L' exécutif républicain avait d'abord regardé avec méfiance + l' initiative des parlementaires . + La conversion tardive de l' administration est bien le signe + qu' une action publique était devenue indispensable pour rétablir la confiance + dans le bon fonctionnement des marchés financiers . + Le discours du président le 9 juillet à Wall Street , avec + ses admonestations moralisatrices et ses menaces de prison pour les dirigeants + délinquants , avait déçu . + La presse avait à nouveau évoqué les conditions dans + lesquelles, bien avant son arrivée à la Maison-Blanche, George W. Bush avait + vendu les actions de la société Harken Energy juste avant l' effondrement de + leur cours . + Le paraphe apposé au bas du Sarbanes-Oxley Act venait donc + opportunément rappeler à l' investisseur-électeur que le président n' était pas + indifférent à ses malheurs boursiers . +

+

+ Dans son discours prononcé à l'occasion de la cérémonie de + signature, le président insistait sur la nécessité d' un retour à la morale, + dans le style qui est le sien : " Faire prendre des risques à un investisseur en + le trompant, cela s' appelle du vol . + Les dirigeants des entreprises doivent comprendre le + scepticisme éprouvé par les Américains et prendre des mesures pour définir des + critères clairs du bien et du mal . + Ceux qui enfreignent les règles salissent un grand système + économique qui offre des opportunités à tous . " Il poursuivait en mettant l' + accent sur les aspects répressifs de la loi : " Plus d' argent facile pour les + criminels d' entreprise, mais des temps difficiles . " +

+

+ Une fois la loi signée, certaines de ses provisions sont + entrées en application immédiatement, d' autres à la fin du mois d' août . + La mise en oeuvre de les dernières a été confiée à la SEC, + qui a reçu mission des traduire en une série de textes réglementaires à publier + au cours des mois suivants . + L' activité législative a continué dans des domaines plus + spécifiques . + Michael Oxley a ainsi récemment demandé au General + Accounting Office ( GAO ) de préparer un rapport sur les commissions des fonds + mutuels ( mutual fund fees ) . + L' objectif est notamment d' étudier la transparence de ces + commissions, les conditions dans lesquelles les ordres de bourse sont dirigés de + manière préférentielle sur certains courtiers, etc . + Dans un discours prononcé le 15 janvier, ce dernier plaçait + sa proposition dans la ligne tracée par la loi qui porte son nom : " Il s' agit + d' un effort de bon sens pour restaurer la confiance des investisseurs, dans l' + esprit des réformes mises en oeuvre par le Sarbanes-Oxley Act de l' année + dernière . " Bien que cette proposition du représentant Oxley ne soit pas d' une + ampleur comparable à celle de la loi signée durant l' été 2002, elle témoigne du + souci des législateurs américains de poursuivre leur action dans le domaine de + la réglementation financière . +

+

+ Mais le débat politique n' a pas pris fin le jour de la + signature de la loi . + Les démocrates exigeaient depuis longtemps le départ du + président de la SEC, Harvey Pitt . + Le 25 octobre, la Commission annonçait la composition du + Public Company Accounting Oversight Board ( PCAOB ), organe de surveillance des + cabinets d' audit institué par la loi . + Ses cinq membres étaient présentés comme des modèles de + compétence et d' intégrité . + Le juge William H. Webster , Partner de le cabinet d' + avocats Milbank Tweed , ancien directeur de le FBI et de la Central Intelligence + Agency ( CIA ) , expert souvent appelé à participer ou à diriger 0 des missions + d' enquête sur des sujets sensibles , en en être le premier président . + La presse révéla bientôt que Webster avait siégé au comité + d' audit de US Technologies, une société accusée d' avoir présenté des + informations financières incorrectes . + Comment lui faire confiance pour diriger le conseil chargé + de réformer et de surveiller la profession comptable ? + Webster dut démissionner . + En novembre, George W. Bush saisit l' opportunité présentée + par la victoire républicaine aux élections de mi-mandat pour remplacer Harvey + Pitt, démissionnaire le 5 novembre, par William H. Donaldson, dans le cadre d' + un vaste mouvement de changements aux postes économiques et financiers les plus + élevés de l' administration . + Depuis son entrée en fonction, le nouveau président de la + SEC a proclamé à plusieurs reprises sa volonté de restaurer la confiance des + investisseurs, et ses déclarations semblent prises au sérieux par la presse . + Son premier succès a été de convaincre le très respecté + William J. McDonough, président de la New York Federal Reserve, d' accepter de + diriger le PCAOB . Annoncée en avril, cette nomination devait devenir effective + à la mi-juin +

+ + + + Les principales dispositions du Sarbanes-Oxley Act + +

+ La législation américaine sur les sociétés cotées en bourse + n' est pas récente . + La création de la SEC en 1934 répondait à un souci analogue + de restaurer la confiance des investisseurs, ébranlée par la crise boursière de + 1929 . + Le Securities Act de 1933 , le Securities Exchange Act de + 1934 , le Trust Indenture Act de 1939 et l' Investment Company Act de 1940 + datent de l' Administration Roosevelt . + Le Securities Act, en particulier , précise que les + informations diffusées lors d' une émission de titres, notamment les états + financiers de la société émettrice, ne doivent être ni frauduleuses ni + trompeuses . +

+

+ Le Sarbanes-Oxley Act s' inscrit donc dans une tradition + ancienne . + Il vise à réformer en profondeur la gouvernance des + entreprises en instituant un organe de surveillance des sociétés d' audit, en + renforçant l' indépendance des auditeurs, en les rendant plus responsables, et + en améliorant la qualité de l' information financière mise à la disposition du + public . +

+

+ La loi établit tout d'abord le PCAOB, dont les cinq membres + sont nommés par la SEC, en consultation avec le président de la Fed et le + secrétaire au Trésor . + Deux de ses membres doivent être des experts comptables + certifiés ( Certified Public Accountants ou CPA ) . + Pour garantir leur indépendance, la loi stipule qu' ils ne + doivent recevoir aucune rémunération en provenance d' une société d' audit . + Les cinq membres du PCAOB devaient être nommés par la SEC + avant le 28 octobre 2002 +

+

+ Chargé de superviser les auditeurs des sociétés cotées, le + PCAOB exerce son autorité dans plusieurs domaines : - il enregistre les + auditeurs qui préparent les rapports d' audit pour les émetteurs ; - il définit + des standards d' audit, d' éthique et de contrôle de qualité ; - il inspecte les + activités des sociétés d' audit ; - il enquête sur les violations potentielles + des lois sur les marchés et des standards professionnels d' audit ; - il s' + assure de l' application de sa propre réglementation . +

+

+ Mais le Sarbanes-Oxley Act ne se contente pas d' instituer + un organe de surveillance à l'échelle de la profession . + Il s' attache aussi à réformer le fonctionnement interne des + sociétés cotées en bourse, en modifiant la composition et le fonctionnement de + leurs comités d' audit . + Ces comités doivent être composés de Directors ne recevant + aucune rémunération en provenance de sociétés d' audit ; trois au moins de ces + Directors doivent être indépendants ; un au moins doit être un Financial Expert, + notion que la SEC était chargée de définir . +

+

+ Le rôle des comités consiste désormais à superviser le + travail effectué par les cabinets d' audit, à établir des procédures pour + instruire les plaintes relatives au contrôle interne de la société et à résoudre + les conflits éventuels entre les auditeurs et le management de la société + . +

+

+ La loi interdit aux cabinets qui auditent les comptes d' un + émetteur de fournir, en même temps, des services d' une autre nature . + Ces services prohibés incluent notamment la tenue des + comptes de la société, le management ou la gestion de ses ressources humaines, + les services de courtage, de conseil en investissement ou d' investment banking, + les services d' évaluation, le conseil en systèmes d' information . + Les autres types de services, s' ils ne sont prohibés pas a + priori , doivent néanmoins être approuvés par le comité . +

+

+ Innovation qui a eu un grand écho médiatique, le CEO et le + CFO de les sociétés cotées doivent désormais certifier par écrit, en y apposant + leur signature, les rapports annuels et trimestriels . + Plus précisément, ils doivent certifier non seulement l' + exactitude des états financiers et de l' information financière publiés par leur + société, mais encore que les procédures de reporting et les contrôles internes + ont été définis et sont mis en place, et que toute information financière + matérielle est bien portée à leur connaissance . + Enfin ils doivent identifier, le cas échéant, les faiblesses + matérielles de ce reporting . + En cas de violation de ces obligations, les peines prévues + par la loi sont lourdes : 1 million de dollars et 10 ans d' emprisonnement en + cas de violation consciente ( knowingly ) de ces obligations, 5 millions de + dollars et 20 ans en cas de violation volontaire ( willfully ) . + Ces dispositions sont entrées en vigueur immédiatement + . +

+

+ Elle aussi d' application immédiate, une des dispositions de + la loi stipule que les procédures d' instruction des plaintes relatives au + contrôle interne doivent garantir l' anonymat des salariés qui portent à la + connaissance du comité d' audit d' éventuelles irrégularités comptables . + Par ailleurs, elle institue des peines très lourdes pour + quiconque exercerait volontairement des représailles, un licenciement par + exemple, à l'encontre d' un salarié ayant communiqué des informations à la + justice . + Ces dispositions visent à protéger les whistle-blowers dont + le rôle s' est avéré si important dans les affaires Enron et WorldCom . +

+

+ L' activité boursière des membres du conseil d' + administration et des dirigeants des sociétés cotées est strictement encadrée . + Ceux -ci voient leur capacité d' émettre des ordres en + bourse restreinte lors des périodes de blackout pour les fonds de pension et + doivent déclarer, dans leurs rapports annuels et trimestriels, s' ils ont adopté + un code d' éthique pour certaines catégories d' employés, notamment les + principaux cadres de leur direction financière, et, le cas échéant, expliquer + pourquoi ils ne l' ont pas fait . + Si une société émettrice est amenée à corriger ses états + financiers à la suite d' une violation matérielle, le CEO et le CFO doivent + rembourser personnellement les rémunérations et profits perçus au cours de la + période de 12 mois qui suit l' émission ou la publication du document non + conforme . +

+

+ Dans le domaine de la comptabilité, les rapports annuels des + sociétés doivent déclarer toutes les opérations hors bilan d'importance + significative, ainsi que les relations avec des entités non consolidées qui + pourraient à l'avenir avoir un impact financier matériel . + Ils doivent aussi inclure un rapport sur le contrôle interne + . +

+

+ La loi inclut d' autres dispositions, notamment dans les + domaines suivants : - rotation des Partners des sociétés d' audit tous les cinq + ans ; - interdiction des prêts personnels aux dirigeants de l' entreprise + ; +

+

+ déclaration des transactions de bourse effectuées par les + membres du conseil d' administration, les cadres et les propriétaires de plus de + 10 % des actions de la société ; - aggravation des peines associées aux + violations de la loi . +

+

+ Avec quelques adaptations mineures, la loi s' applique bien + sûr aux sociétés étrangères dont les titres sont cotés sur les marchés + américains . +

+ + + + Les textes d' application de la Securities and Exchange + Commission et les nouvelles normes comptables édictées par le Financial + Accounting Standards Board + +

+ De nombreuses dispositions de la loi donnaient instruction à + la SEC d' émettre de nouvelles réglementations . + Ces instructions étaient assorties de dates limites . + La SEC avait ainsi quelques mois pour adopter des règles + définitives au sujet des comités d' audit ( avant le 26 avril 2003 ), au sujet + des autorisations relatives aux services de conseil rendus par les sociétés d' + audit ( avant le 26 janvier 2003 ), et pour définir la notion d' expert + financier " au sein des comités d' audit ( avant le 26 janvier 2003 ) . + Dans l' ensemble, ce calendrier a été respecté . + A la fin du premier trimestre de l' année 2003, la plupart + des dispositions du Sarbanes-Oxley Act sont entrées en vigueur, à cette réserve + près que certaines nouvelles obligations déclaratives, notamment celles qui + portent sur les entités hors bilan, concernent l' exercice se terminant le 15 + juin et ne seront donc " visibles " dans les états financiers des entreprises + qu' après cette date . +

+

+ La notion d' expert financier " au sein de les comités d' + audit avait suscité beaucoup de commentaires lors du vote de la loi . + Sa définition a été formulée dans un texte adopté par la SEC + le 15 janvier 2003 : l' expert financier " doit être capable de comprendre le + rôle des comités d' audit, les procédures du contrôle interne et de reporting, + les états financiers et les principes comptables ; il doit pouvoir porter un + jugement sur l' application de ces derniers et avoir une expérience préalable + dans le domaine de la préparation, de l' audit ou de l' analyse des états + financiers . + La SEC va jusqu' à préciser les conditions dans lesquelles + cette expérience doit avoir été acquise - le fait d' avoir siégé dans un comité + d' audit par le passé ne constitue pas nécessairement une expérience suffisante + pour y demeurer en tant qu' " expert " . +

+

+ Alors que la SEC déclinait les dispositions générales du + Sarbanes-Oxley Act dans une série de textes d' application, un domaine laissé de + côté par la loi faisait l' objet d' une réforme profonde dont l' origine peut + être attribuée à l' effet Enron " : les normes comptables . + La comptabilité des sociétés américaines est régie par un + ensemble de normes connues sous le nom de US GAAP, les United States Generally + Accepted Accounting Principles . + Les US GAAP sont du ressort exclusif du FASB, un organisme + rattaché à la SEC depuis sa création en 1973 . + Sa mission est de définir des standards de comptabilité et + de reporting financier dans l' intérêt de l' ensemble des utilisateurs de l' + information financière, investisseurs et créditeurs . + Le FASB est en principe indépendant, mais il est parfois + accusé de ne pas être insensible aux pressions politiques, ainsi lorsqu' il s' + est abstenu, dans les années 1990, d' édicter de nouvelles règles, plus + contraignantes, au sujet des stock-options . + La critique la plus fréquemment adressée à le FASB est d' + être trop lent à s' adapter au changement et de publier des normes beaucoup trop + complexes . +

+

+ Au fur et à mesure que les mécanismes de la " comptabilité + créative " d' Enron étaient dévoilés dans la presse et portés à la connaissance + du public, le FASB a dû prendre conscience de la nécessité de réformer les + normes s' appliquant aux financements hors bilan et aux SPE . Aux Etats-Unis, le + régime général de consolidation est défini par un texte datant de 1959, ARB 51 . + Ce texte applique le principe selon lequel le contrôle d' + une entité est exercé par le détenteur d' une majorité des actions assorties d' + un droit de vote : si une filiale est détenue à plus de 50 % par sa maison-mère, + elle doit donc être consolidée sur le bilan de cette dernière . + des textes plus récents étaient venus préciser cette règle + générale . + Ils instauraient une exception pour une catégorie + spécifique, les Qualifying Special Purpose Entities ( QSPE ) . + Ces QSPE étaient définies comme des entités dont le contrôle + n' était pas assuré par un vote de la majorité des propriétaires des fonds + propres . + Le contrôle de la QSPE pouvait être exercé par un ou + plusieurs sponsors lui apportant un support financier . + C' était à l' apporteur du plus grand support, principal + bénéficiaire de la QSPE, de consolider ce dernier sur son bilan . + A contrario, pour que le sponsor ne consolide pas la QSPE, + il lui fallait démontrer qu' il n' en était pas le principal bénéficiaire et n' + en exerçait pas le contrôle . + Concrètement, au-dessus d' un seuil minimum de 3 % de fonds + propres, les QSPE ne devaient pas être consolidées sur le bilan du sponsor . + Le minimum de 3 % était supposé suffisant pour assurer l' + indépendance financière, présente et future, de l' entité . + Or ces normes comptables se sont avérées inefficaces pour + empêcher Enron de recourir massivement aux SPE et dissimuler ainsi, dans des + entités hors bilan, une part importante de son endettement . + Une réforme de leur statut a donc paru nécessaire . +

+

+ Mais, en s' attaquant au statut des QSPE, le FASB risquait + de faire plusieurs victimes collatérales . + De nombreuses entités sont en effet structurées comme des + QSPE de manière parfaitement légitime . + C' est en particulier le cas des véhicules de titrisation + qui, aux Etats-Unis, jouent un rôle essentiel dans le financement des + entreprises industrielles et des institutions financières . + Une entreprise peut ainsi vendre à un conduit de papier + commercial ( Asset Backed Commercial Paper Conduit, ABCP Conduit ) créé + spécialement à cet effet tout ou partie de son poste de créances commerciales + existantes et futures . + Ce conduit se finance à court terme sur le marché du papier + commercial, à un coût beaucoup moins élevé que celui d' un crédit bancaire + classique . + Dans la plupart des cas, une banque assure la gestion de ces + conduits, qui ne sont pas autonomes dans leurs décisions . + L' entreprise cédante réduit ainsi la taille de son bilan et + s' assure d' une source de financement à bon marché . + La banque sponsor conserve son rôle d' analyse et de + décision dans le processus de crédit, mais le financement n' apparaît pas sur + son bilan . +

+

+ Les conduits ne sont pas les seuls véhicules de titrisation + qui ont pu se développer en s' accommodant des contraintes du régime des QSPE . + La plupart des Collateralized Debt Obligations ( CDO ), qui sont des véhicules + d' investissement indépendants jouant un rôle majeur sur le marché des prêts + bancaires, ont des fonds propres supérieurs à 3 % . + Leur sponsor détient souvent moins de 50 % de ces fonds + propres et la gestion en est assurée par une société de services spécialisée, + filiale du sponsor, dont les droits sont strictement limités dès lors qu' il s' + agit de prendre des décisions déterminantes pour la vie de la CDO . +

+

+ L' impact de normes comptables trop restrictives risque donc + d' être sévère sur des marchés organisés précisément pour assurer un financement + déconsolidé à leurs intervenants . + Les premières propositions, émises par le FASB fin juin 2002 + , ont suscité un vif débat dans les milieux professionnels concernés, qui + avaient jusqu' au 30 août pour formuler leur réponse . + De nombreux acteurs, juristes , banquiers , analystes de les + agences de notation notamment , évoquant le risque d' une disparition pure et + simple de pans entiers de le marché de la titrisation , ont accusé le FASB de + réagir maladroitement aux pressions du Congrès soucieux de rassurer à tout prix + les investisseurs . +

+

+ Le texte final, publié le 17 janvier 2003 , est connu sous + le nom de FIN 46 ( FASB Interpretation Number 46 ) . + Il tient compte, en partie, des débats qui ont suivi la + publication du projet initial . + FIN 46 abandonne la notion de QSPE . Il définit un nouveau + type d' entité, les Variable Interest Entities ( VIE ) et précise dans quelles + conditions ils doivent être consolidés . + Il s' agit tout d'abord de savoir si une entité est bien une + VIE, et ensuite d' identifier son principal bénéficiaire, qui devra le + consolider sur son bilan . +

+ +

+ alors Si une entité présente l'un des critères suivants, + elle entre dans la catégorie des VIE : +

+

+ les fonds propres de l' entité ne sont pas suffisants + pour financer ses activités sans recourir à une injection de fonds propres + supplémentaires . + Concrètement, ce critère est mesuré par un seuil minimum + de 10 % de fonds propres, nettement supérieur au minimum de 3 % retenu par + les anciennes normes comptables ; +

+

+ collectivement, les propriétaires des fonds propres ne + détiennent pas de droits de vote leur permettant de prendre des décisions au + sujet des activités de l' entité, n' ont pas l' obligation d' absorber une + perte éventuelle de l' entité et ne reçoivent pas les profits résiduels + éventuels de l' entité . +

+ +

+ Une fois qu' il a été établi qu' une entité est une VIE, par + opposition à une Voting Interest Entity toujours régie par la règle des 50 %, + son bénéficiaire principal doit être identifié . + Il s' agit de l' entité qui absorbe la majorité des pertes + anticipées et reçoit une majorité des profits résiduels . + C' est à elle de consolider la VIE sur son bilan . +

+

+ Le texte énumère un certain nombre d' exceptions aux règles + générales, et surtout assortit le seuil minimum de 10 % de fonds propres d' une + précision très importante : s' il est démontré, au moyen d' un modèle + quantitatif, que le pourcentage de fonds propres est supérieur au montant + anticipé des pertes futures ( expected loss ), l' entité n' est pas une VIE mais + une Voting Interest Entity qui sera consolidée sur le bilan du détenteur de la + majorité de ces fonds propres . + Cette exception tient compte des arguments avancés par les + professionnels de la titrisation lors de la phase de consultation qui a suivi la + publication du projet initial du FASB . Le passif du bilan de certains véhicules + de titrisation, notamment celui de la plupart des CDO, est en effet structuré de + manière à ce que le pourcentage de fonds propres, généralement inférieur à 10 %, + soit néanmoins supérieur à la perte anticipée, calculée sur la base des + caractéristiques de l' actif en termes de risque de crédit, de maturité, de + rentabilité et de diversification . + Il est donc raisonnable de penser que beaucoup de CDO ne + seront pas qualifiées de VIE et n' auront pas à être consolidées . +

+ + + + L' adaptation des entreprises américaines à leur nouvel + environnement + +

+ Paradoxalement, l' impact des nouvelles normes comptables , + dont les ambitions sont plus modestes que celles de la grande réforme de la + gouvernance d' entreprise votée par le Congrès , se révèle beaucoup plus direct + . + L' application de FIN 46 a été immédiate pour les VIE créées + après le 31 janvier 2003 . + Pour celles dont la création est antérieure, les nouvelles + règles sont entrées en vigueur à partir du 15 juin 2003 . + Les différentes parties concernées en sont donc encore au + stade de l' analyse et de l' interprétation . + A court terme, les conduits de papier commercial sont les + plus touchés . + La reconsolidation de leurs encours aurait un impact + considérable sur la taille du bilan et les ratios financiers des banques + américaines sponsors de ces conduits . + Les montants en jeu sont en effet énormes : le marché des + conduits de papier commercial approche 700 milliards de dollars d' encours + totaux, et les premières banques américaines actives dans ce domaine ( + Citigroup, Bank of America, Bank One ) pourraient avoir à reconsolider chacune + plusieurs dizaines de milliards de dollars d' encours de papier commercial . + A ce stade, les banques n' ont pas encore arrêté une + position définitive et poursuivent leurs discussions avec le FASB et les + cabinets d' audit . + Mais ce climat d' incertitude s' est déjà traduit par un + ralentissement significatif de l' activité . + Comme ces conduits sont de gros acheteurs de titres + obligataires émis par les CDO, la demande pour ce type de papier en est affectée + à son tour . + Les banques étrangères, européennes notamment , qui ne sont + soumises pas à FIN 46 , bénéficient ainsi d' un avantage comparatif non + négligeable . + Il y a là, du point de vue des institutions financières + américaines, un effet pervers dont les conséquences à moyen terme restent à + mesurer . +

+

+ L' effet du Sarbanes-Oxley Act est sans doute à la fois plus + profond et moins visible à court terme . + Certes les entreprises américaines ont dû immédiatement se + mettre en conformité avec leurs nouvelles obligations . + Elles ont réagi en créant rapidement des comités d' audit + qualifiés et indépendants, en instituant un reporting immédiat des ordres de + bourse passés par les membres de leur conseil d' administration et par certaines + catégories de salariés, en établissant et en documentant des procédures de + contrôle interne, et en permettant l' audit des ces procédures . + Dans un article paru le 17 mars 2003, BusinessWeek a tenté + de faire le point sur les conséquences du nouvel environnement juridique pour + les directeurs financiers des grandes entreprises américaines . + Le magazine insiste sur la considérable charge de travail + supplémentaire représentée par leurs nouvelles obligations déclaratives et sur + les conséquences financières sévères auxquelles ils sont désormais exposés à + titre personnel . + Selon une enquête d' opinion commanditée par le magazine et + réalisée auprès de 214 CFO et de 75 CEO choisis parmi les dirigeants des 1 500 + sociétés cotées suivies par Standard & Poor's, 91 % des CFO pensent que + leur travail est en train de devenir plus difficile et 62 % déclarent travailler + plus longtemps . + Cependant, ils sont peu nombreux à vouloir démissionner, + peut-être parce que leur position dans l' entreprise s' améliore . + Plus d' un tiers, 36 % , disent qu' ils sont désormais + davantage sur un pied d' égalité avec le CEO, tandis que seulement 28 % disent + qu' ils en sont encore loin . " Le fait que les CFO aient à s' engager par écrit + renforce leur poids politique dans l' entreprise ; l' argument " c' est moi qui + signe Sarbanes-Oxley " leur permet de surmonter bien des objections dans les + discussions stratégiques . + Leurs relations avec le comité d' audit devraient devenir + plus étroites et leurs échanges plus rigoureux que par le passé . + Pour les CFO qui parviendront à passer le test, la réforme + pourrait bien finir par apparaître comme une étape déterminante dans la + progression de leur carrière . + De leur point de vue, le tableau est donc loin d' être + entièrement négatif, même si " près d' un tiers des CFO ne pensent pas que les + nouvelles règles établies par le Sarbanes-Oxley Act ou imposées par la SEC + rendent un autre Enron moins probable " . +

+

+ Mais CFO et membres des directions financières ne sont pas + les seules catégories d' employés des sociétés cotées auxquelles la loi a imposé + des responsabilités supplémentaires . + Les juristes eux aussi sont concernés, en particulier par + les dispositions relatives à la protection des whistle-blowers . + Dans son édition de mars 2003, le Journal of the American + Corporate Counsel Association ( ACCA ) illustre par une petite histoire les + nouvelles obligations du juriste d' entreprise : " Vous vous asseyez pour + siroter votre café du matin, et le téléphone sonne . + A l' autre bout de la ligne, un employé vous informe qu' il + croit que la société a surestimé ses profits et que ses rapports à la SEC + étaient incorrects . + Vous enquêtez sur ces allégations et découvrez qu' elles + sont peut-être vraies . + Le lendemain matin, le manager de l' employé vous appelle en + demandant l' autorisation du licencier pour des " problèmes de performance " . + On dirait que vous n' êtes pas le seul à qui il a parlé . + Et maintenant, Et maintenant, que faire ? " L' ACCA + recommande à ses lecteurs de sensibiliser leur entreprise à l' importance d' un + bon programme de compliance interne, d' adapter le code d' éthique et les + définitions de fonction des managers, d' établir des procédures d' + investigation, de mettre en place un programme de formation au sujet des + nouvelles dispositions de la loi et enfin de documenter par écrit les " + problèmes de performance " invoqués par un manager pour licencier l'un de ses + collaborateurs, afin que ce dernier ne puisse pas se prévaloir indûment de la + protection accordé +

+

+ L' exemple des CFO et de les juristes montre que les + entreprises américaines ne font que commencer à s' adapter à leur nouvel + environnement juridique et réglementaire . + Il faudra du temps pour que le comportement quotidien de + Corporate America soit modifié de manière perceptible . + aux yeux de nombreux observateurs, les réticences sont bien + réelles . + S' ils reconnaissent les progrès accomplis au cours des + derniers mois, ils demeurent sceptiques sur la volonté des entreprises + américaines de jouer le jeu de la transparence . + Pourtant des associations professionnelles ont pris des + initiatives qui vont dans la direction souhaitée par les partisans de la réforme + . + Ainsi l' Association of Investment Management Research ( + AIMR ), qui rassemble de nombreux analystes financiers , travaille depuis + longtemps sur ces sujets, en concertation avec la SEC notamment . + Dans le domaine de la formation universitaire des futurs + acteurs de la vie économique, un " cas Enron " figure au programme de plusieurs + diplômes " MBA ", qui comportent d'ailleurs souvent des cours d' éthique . +

+

+ La contribution des universités et de les centres de + recherche ne se limite pas à sensibiliser les futurs CEO et CFO à leurs + nouvelles responsabilités . + Les acteurs du monde académique jouent un rôle important + dans l' évolution d' un paysage juridique, réglementaire et comptable qui + demeure extrêmement mouvant . + Certains se déclarent satisfaits de la nouvelle loi et font + confiance aux mécanismes d' autorégulation des marchés pour s' ajuster + spontanément et restaurer la confiance des investisseurs . + D' autres la trop trouvent trop timide et réclament des + mesures plus contraignantes, comme par exemple une prohibition absolue, pour un + cabinet, d' exercer les fonctions d' audit et de conseil auprès d' une même + entreprise, ou la rotation systématique des cabinets d' audit . + Sur ces deux derniers points, Robert Litan , responsable de + les études économiques de la Brookings Institution , souligne que c' est avant + tout l' indépendance des cabinets d' audit à l'égard du management de la société + qui est en jeu . + Cette indépendance est désormais mieux protégée par leur + rattachement au comité d' audit, qui est une émanation du conseil d' + administration . + Quant à la rotation systématique des cabinets, Robert Litan + rappelle que la profession est déjà très concentrée - après la disparition d' + Arthur Andersen, les cinq grands ne sont plus que quatre - et que rien ne permet + d' exclure, dans le processus de sélection périodique, un accord entre le + cabinet sélectionné et le management . + Dans son jugement global sur le Sarbanes-Oxley Act, Litan + reste prudent . + Avant que la loi ne soit votée, le marché avait, selon lui, + commencé à faire fonctionner les mécanismes d' autorégulation . + Les procès ne font que commencer et les peines, + vraisemblablement très lourdes, qui seront prononcées devraient avoir un effet + dissuasif sur l' ensemble des acteurs . + Mais, si la loi ne résout pas tous les problèmes et + occasionne des dépenses supplémentaires pour les entreprises, elle devrait + contribuer à restaurer la confiance . +

+ + + + Conclusion + +

+ Plus que d' un mandat donné par les électeurs américains à + leurs représentants au terme d' un débat de fond sur la gouvernance d' + entreprise, l' ensemble des réformes adoptées au cours des derniers mois + résultent de la conjonction de la pression des médias, des convictions anciennes + mais isolées de quelques législateurs, de l' opportunisme politique de la plus + grande partie de leurs collègues et des membres de l' Administration et du souci + de certains organes de régulation, notamment le FASB, de se défendre des + critiques dont ils étaient l' objet . + L' objectif proclamé de ces réformes est de " rendre + impossibles de nouveaux Enron " et de restaurer ainsi la confiance des + investisseurs . + Il est encore trop tôt pour tenter un bilan définitif et l' + appuyer sur un comptage statistique du nombre des " affaires " . + Bien des aspects, abordés très brièvement ou ignorés dans le + cadre de cette étude , mériteraient d'ailleurs d' être analysés de manière + beaucoup plus approfondie - notamment les conséquences de ces nouvelles règles + pour les entreprises étrangères . + Les effets à moyen terme de la réforme, lorsqu' ils pourront + être mesurés , alimenteront le débat théorique entre les partisans du jeu + spontané des mécanismes d' autorégulation et ceux du volontarisme législatif . + Quelle que soit l' issue de ce débat, il ne faut pas perdre + de vue que ces scandales ont fait surface à un moment de l' histoire récente - + la fin de l' année 2001 et le début de l' année 2002 - qui est aussi celui où l' + on observe un sommet dans la courbe des défauts parmi les entreprises + américaines . + De " nouveaux Enron " sont toujours susceptibles d' + apparaître, ainsi lorsqu' au début du mois de juin le président de Freddie Mac a + été remercié pour avoir refusé de coopérer avec une mission d' audit interne sur + les pratiques comptables de la société . + Le marché est devenu beaucoup plus sensible aux questions d' + éthique : Richard Grasso, le président du New York Stock Exchange ( NYSE ), a dû + démissionner le 17 septembre à la suite de la révélation de son salaire par la + presse : le montant, très élevé, en était déterminé par un Board constitué de + représentants de sociétés dont le NYSE était chargé d' assurer la surveillance . + Et dans le domaine judiciaire, Eliot Spitzer poursuit son + combat contre les pratiques de trading frauduleuses sur les titres de certains + mutual funds . + Mais la fréquence des scandales est aussi, et sans doute + avant tout, fonction de la conjoncture économique . + C' est le retour de la croissance qui permettra de tourner + la page, de revenir au bull market et de restaurer durablement la confiance des + investisseurs . + Il y faudra bien plus que des textes de loi et des normes + comptables . +

+ + + + TITRE : Pour une relance du cycle du développement : refonder le consensus + multilatéral après Cancun + +

AUTEUR : Jean-Marie Paugam, chercheur à l'IFRI

+ +

+ Liesse des ONG, doutes sur le sens de l' échec . Rien ne s' est + passé à Cancun comme anticipé . Il n' y a pas eu réellement de négociations : le + débat n' a démarré que tardivement, pour avorter très rapidement . + Les alliances ne sont plus ce qu' elles étaient : la fracture + agricole a eu lieu, mais autour de coalitions nouvelles, opposant les anciens rivaux + transatlantiques aux pays émergents réunis par le très jeune " G21 " qu' emmenait le + Brésil . + L' échec a été formellement constaté sur un enjeu de règles : + celui qui opposait les pays les plus pauvres du " G90 ", aux partisans du lancement + de négociations nouvelles sur les " sujets de Singapour " . + Comble d' imprévu ", les comportements contestataires s' + invitaient formellement dans l' enceinte de l' OMC par des manifestations jusqu'ici + inconnues de ce club à l' ambiance traditionnellement feutrée, loué par ses habitués + pour l' esprit d' efficacité et la " mentalité d' affaires " qui préside d' + ordinaire à ses travaux : des négociateurs expérimentés ont été choqués par les + applaudissements de discours officiels parfumés d' un tiers-mondisme que l' on + croyait suranné, qui, dénonçant la " rhétorique de résistance ", qui, la " dérive + onusienne ", qui, - maléfice suprê +

+

+ Echec pour tous ou succès de certains ? + Cancun marque certainement un tournant dans la gouvernance de l' + organisation car les rapports de force nouvellement établis resteront dans les + mémoires, sinon dans la forme des nouvelles alliances . + L' échec, déjà provoqué à Seattle par les pays en développement + , pouvait avoir des allures accidentelles . + Mais leur démonstration de force était voulue et assumée à + Cancun, y compris au prix du résultat atteint . + Coup d' arrêt au programme de développement de Doha ? + Peu évidentes sont les voies d' une relance du cycle de + négociation et, plus globalement, du système commercial multilatéral créé depuis l' + instauration de l' OMC . Tenter d' éclairer ces voies de relance suppose, comme + toujours, de revenir préalablement sur les causes de l' échec . +

+ + + Le jeu de " qui perd-perd " : retour sur les causes de l' + échec de Cancun + +

+ Les auspices initiaux de la conférence de Cancun étaient + plutôt favorables . + Le travail préparatoire était bien avancé . + Un accord d' étape paraissait d' autant plus atteignable que + l' on avait significativement vidé son projet de l' essentiel de ses ambitions + de substance, en prévoyant de reporter à plus tard les échéances délicates du + chiffrage des concessions économiques réciproques . + Surtout, un compromis avait été atteint, avant Cancun, sur + la douloureuse question de l' articulation entre droit des brevets - protégé par + l' OMC - et l' assouplissement de l' accès aux médicaments génériques essentiels + pour permettre aux pays en développement d' affronter les grandes crises + sanitaires qui les frappent . + Devenue test de la capacité de l' OMC à intégrer les + préoccupations du développement et les considérations humaines élémentaires, la + question n' avait pu être résolue qu' au prix d' un ralliement, tardif et + conditionnel, des Etats-Unis, du fait de la résistance de leur industrie + pharmaceutique au projet de compromis depuis longtemps accepté par les autres + membres de l' OMC . Juridiquement, cet accord demeure le seul résultat concret + et attendu de Cancun, avec l' adhésion à l' OMC de deux nouveaux membres, pays + moins avancés, le Cambodge et le Népal . +

+

+ Trois grands thèmes du programme de Doha formaient le coeur + des discussions et conditionnaient l' accord sur le futur du cycle . + Il s' agissait d' adopter une " approche-cadre ", pour + préparer les futures " modalités " ( i ) de libéralisation du commerce agricole, + ( ii ) de réduction des barrières aux échanges industriels, ( iii ) de + négociations de règles internationales nouvelles sur les sujets dits " de + Singapour ", regroupant la facilitation des échanges, la transparence des + marchés publics, l' investissement et la concurrence . +

+

+ Enfin, la question du coton devait se révéler primordiale + dans la relation Nord-Sud, bien que non abordée explicitement par le programme + de Doha . + Elle avait été introduite quelque mois plus tôt dans l' + ordre du jour par le Président Blaise Compaoré, portant à Genève la parole de + quatre pays d' Afrique de l' Ouest - Bénin, Burkina-Faso, Mali, Tchad - : ces + derniers demandaient l' élimination en trois ans des subventions à la production + de coton pratiquées par les pays développés et l' instauration d' un mécanisme + de compensation financière des dommages subis par les producteurs africains, + durant la période transitoire . +

+

+ Le traitement de ces sujets devait mettre aux prises des + alliances de pays relativement classiques et bien repérées : les grands + exportateurs agricoles contre l' Union Européenne et ses quelques alliés, dont + la Corée et le Japon ; en matière industrielle, les pays développés contre les + pays en développement - à l'exception des pays les moins avancés - ; sur les + sujets de Singapour, essentiellement l' Europe et toujours ses alliés de l' Asie + développée - Japon, Corée -, contre plusieurs grands pays en développement, au + premier rang desquels l' Inde, la Malaisie et les Phi +

+

+ Le scénario escompté pour produire un accord ne s' est pas + réalisé : des raisons tactiques, systémiques et stratégiques expliquent une + spirale d' échec . +

+ + + 1 . " L' entreprise d' une génération " s' arrête à 15 + heures : erreurs tactiques, recherche des coupables, théories du + complot + +

+ La conférence de Cancun s' est ouverte sur fond de + désaccord, portant essentiellement sur la partie agricole du document devant + servir de base aux conclusions des ministres . + Le texte préparé par le Président du Conseil Général de + l' OMC s' inspirait largement d' un projet d' accord, proposé conjointement + par les Etats-Unis et l' Union Européenne, qui étaient parvenus, in + extremis, à un rapprochement de leurs positions, ce que les PED souhaitaient + depuis longtemps . + Paradoxalement, ce rapprochement a provoqué un rejet de + la part d' un groupe de pays en développement, le " G21 " ou " G 20 + " . + Hâtivement formé avant Cancun, à l' initiative du + Brésil, rejoint par l' Inde, la Chine et l' Afrique de le Sud et soutenu par + plusieurs pays en développement , le G21 proposait un texte alternatif sur + l' agriculture . + Simultanément, les pays africains ont raidi l' ensemble + de leurs positions - notamment sur l' accès au marché et les questions de + Singapour - mais surtout, indiqué faire d' un progrès sur la question du + coton la condition sine qua non d' un succès à Cancun . +

+

+ Dès lors, les trois premiers jours ont été consacrés à + des discussions procédurales informelles sur la manière de concilier les + textes devant servir de base de travail, sur fond de menaces d' échec + formulées par les plus hautes autorités brésiliennes, en cas de non prise en + compte des positions du " G21 " . + Un compromis a été proposé par les organes dirigeants de + l' OMC, permettant à la négociation de démarrer, pour échouer 24 heures plus + tard . + Le Président de la Conférence, M. Derbez , Ministre de + les Affaires Etrangères Mexicain , décidait de clôturer les débats, après + avoir constaté un blocage sur le premier thème qu' il avait mis à l'ordre du + jour : les questions de Singapour . +

+

+ A qui la faute ? + Les explications tactiques abondent sur les + responsabilités de l' échec . + Nombre comportent des éléments plausibles, d' autres + sont fausses, certains faits sont troublants . + Trois " théories du complot " ont ainsi été esquissées + faisant alternativement porter la responsabilité de l' échec à l' Europe, au + G21 et aux Etats-Unis . + Qui en s' tient à les faits connus doit constater que + les conditions de clôture de la conférence de Cancun étaient surprenantes, + voire anormales . +

+

+ L' ordre du jour de les débats prévoyait en effet de + discuter des " sujets de Singapour " et de l' agriculture : la conférence a + été interrompue après discussion du premier sujet, avant que le second n' + ait pu être abordé . + Après deux ans d' enlisement des négociations de Doha, + l' agriculture représentait clairement le sujet central du cycle, + conditionnant aux yeux de tous les participants les possibilités d' accord + sur les autres . + Les questions de Singapour n' apparaissaient que comme " + variable dépendante ", conditionnée par l' agriculture . + L' interruption de la conférence sur ce sujet fut + choquante : la capacité à surmonter le blocage ne pouvait être totalement + appréciée avant discussion de la question agricole . +

+

+ Par ailleurs, le blocage n' opposait pas les grands + acteurs du débat : l' Europe, principal proposant des quatre sujets de + Singapour, l' Inde, principal opposant . + L' Europe avait accepté d' abandonner les deux sujets + considérés comme les plus contentieux - concurrence et investissement - . + Cette proposition se révélait inacceptable pour le " + groupe des 90 " - qui réunissait les pays africains et les PMA - et + raidissait la Corée . + Formellement donc, alors que le coeur du débat opposait + les partenaires transatlantiques au G21 sur l' agriculture, la conférence de + Cancun aurait échoué sur un conflit Corée - Afrique concernant les sujets de + Singapour . Enfin, le temps ne pressait pas, la plupart des délégations + ayant prévu de pouvoir prolonger le séjour à Cancun . + Quelques mois plus tôt, un Ministre appelait ses + collègues de l' OCDE à réussir le cycle de Doha en y reconnaissant " l' + entreprise d' une génération " . + L' entreprise a été interrompue à 15 heures ... +

+

+ A qui profite le crime ? + A personne, si l' on admet que le programme de Doha est + porteur de bénéfices potentiels importants pour l' économie mondiale . + A court-terme, le succès diplomatique revendiqué par + certains pays de le Sud est à rapporter à leur échec économique : les + politiques agricoles des grands pays développés n' ont trouvé à Cancun + aucune raison de se réformer . + Les producteurs de coton africain n' ont emporté du + Mexique aucun motif d' espoir . +

+ + + + Le système GATT ne répond plus : limites du + mercantilisme, évolution des rapports de force, nouveaux acteurs + + + + Doit -on " payer " les règles de droit ? + La méthode mercantiliste à l' épreuve . + +

+ Depuis l' instauration du GATT, le libre-échange + progressait aux rythmes de cycles de négociations, paradoxalement mus + par le mercantilisme de l' échange de concessions réciproques d' une + valeur commerciale équivalente . + Relativement naturelle pour échanger des baisses de + protection douanière sur les biens industriels, cette méthode est + devenue plus complexe lorsque l' Uruguay Round en a élargi le champ aux + secteurs de l' agriculture et des services, auxquels venaient s' ajouter + des règles : l' équivalence des concessions inter-sectorielles devenant + plus complexe à apprécier, le principe d' engagement unique " a été posé + pour garantir la capacité de chacun à apprécier l' équilibre du résultat + final . +

+

+ La mise en oeuvre des résultats du cycle d' Uruguay + a toutefois engendré une profonde frustration des PED . Pour eux, les + grands acquis théoriques demeuraient pratiquement inexistants dans le + domaine des services, faibles en termes de libéralisation agricole et + lointains ( 2005 ) en termes de démantèlement des quotas textiles . + Par contre, les nouvelles disciplines élaborées en + matière de propriété intellectuelle, évaluation en douane , mesures sur + l' investissement liées à le commerce , devaient trouver une application + plus rapide . +

+

+ Le cycle de Doha a repris la méthode d' Uruguay, en + engageant, dans un grand marchandage global, les questions d' accès au + marché, qui impliquent des sacrifices économiques immédiats et les + questions de règles, qui recèlent un potentiel d' amélioration du + bien-être à long terme, mais exigent des efforts administratifs coûteux + . + A la lueur de l' expérience d' Uruguay, les PED ont + logiquement conclu que la négociation des règles des sujets de + Singapour, devrait être préalablement " payée ", en espèces sonnantes et + trébuchantes, d'abord agricole . +

+

+ Les pays développés approchaient les sujets de + Singapour de manière différente . + Au-delà de ses seuls intérêts mercantiles, l' UE + portait les quatre sujets en y voyant les ingrédients nécessaires à l' + affirmation du rôle de l' OMC comme centre de gouvernance économique + mondiale, producteur de bien commun par le droit . + Grand investisseur et commerçant, le Japon avait une + approche plus mercantile et pratique, en privilégiant l' investissement + et la facilitation des échanges . + Les Etats-Unis retenaient une approche plus + pragmatique encore, se concentrant sur les résultats qui leur + paraissaient atteignables et utiles - transparence des marchés publics + et facilitation des échanges - et préférant poursuivre hors de l' OMC, + par accords bilatéraux, les deux autres objectifs de régulation . + Tous les pays développés avaient, par contre, un + point commun : celui de refuser de " payer " par davantage de + libéralisation agricole ( impliquant des ajustements à coût politique + immédiat élevé ) l' élaboration de règles de droits ( dont le bénéfice + économique potentiel se diffuse à moyen ou long terme ) . +

+

+ La méthode mercantiliste, issue de les négociations + de le GATT , a rencontré à Cancun ses limites, pour traiter + simultanément des enjeux de libéralisation et de régulation . +

+ + + + Certains deviendraient -ils aussi égaux que d' + autres ? + Le " consensus censitaire " à l' épreuve + +

+ Lors de la création de l' OMC, les négociateurs + pouvaient se référer à deux modèles de gouvernance . + Celui de l' ONU , fondé globalement sur le " + suffrage universel " et l' égalité de les Etats à l' assemblée générale + - sous réserve de le Conseil de Sécurité - était aussi celui de l' + ancien GATT . Celui des institutions économiques et financières de + Bretton Woods était par contre fondé sur le " suffrage censitaire ", lié + au stock de capital détenu . + Issus du GATT, qui était resté essentiellement un " + club de riches " aux intérêts économiques comparables, la plupart de ces + négociateurs admirait l' efficacité du deuxième système . +

+

+ Mais, malgré son caractère économique, la mission de + l' OMC reposait sur un fondement différent de celle de Bretton Woods : + si par construction les pays riches peuvent seuls mobiliser les + capacités de financement des déséquilibres macro-économiques et du + développement des pays pauvres, le commerce est censé être un bien + commun accessible à tous, pour peu que ses conditions soient libres . + Tout l' enjeu de l' OMC est donc de définir les + règles qui permettront à chacun de mieux intégrer le système mondial d' + échange, en réduisant le protectionnisme qu' il subit de la part des + autres . + Confier aux grandes puissances le pouvoir " + censitaire " de définir les règles reviendrait à leur demander d' + auto-évaluer leur niveau de protection . + Le système n' aurait aucun intérêt pour les autres + participants . + La règle de l' égalité était donc inévitable . +

+

+ L' OMC a hérité des défauts des deux systèmes : + formellement instituée sur un modèle ONUSIEN, dotant chaque Etat d' une + voix et d' une prise de décision majoritaire, elle fonctionne en réalité + par consensus, mais ne possède ni " conseil de sécurité " ni de système + de pondération reflétant l' importance économique des acteurs . + Dès lors, la pratique de la négociation à l' OMC s' + est informellement inspirée d' un modèle censitaire : une entente entre + les plus grands acteurs du commerce mondial, les partenaires + transatlantiques d'abord, " Quad " ensuite, était, jusqu'ici, suffisante + pour aligner tous les membres sur un consensus . +

+

+ L' adhésion massive des PED, à partir de les années + 1980 et après la création de l' OMC , a doublement changé la donne . + D'abord au plan politique : sur 148 membres de l' + OMC, une vaste majorité est formée par des PED disposant chacun d' une + voix, dont ils ont découvert le pouvoir à Seattle, avant de l' utiliser + à Cancun . +

+

+ Qu' en est -il de le rapport de force économique ? + On peut penser que l' affirmation du G21 reflète la + montée en puissance des économies émergentes dans le commerce mondial . + Au début du cycle d' Uruguay ( 1986 ), les pays + aujourd'hui groupés par le G21 représentaient quelques 6 % des + exportations mondiales de biens et services ; à la veille du cycle de + Doha ( 2000 ) leur part relative avait pratiquement doublé pour + atteindre plus de 11 % du commerce total, proportion à comparer au poids + individuel des Etats-Unis ( 12,1 % ), du Japon ( 6,4 % ) du Canada ( 5,5 + % ) et de l' UE ( 39 % ) : ces quatre membres de la " Quad " pèsent + ensemble pour près des deux tiers du commerce total . + Mais ces indicateurs sont trompeurs si on n' isole + pas le cas de la Chine, qui n' est entrée à l' OMC qu' en 2001, à Doha . + Il est frappant de constater que, sans la Chine, le + rapport des forces commerciales entre les pays de la Quad et le G21 est + resté pratiquement inchangé depuis le cycle d' Uruguay : si + politiquement le Brésil a été identifié comme le leader du G21, + économiquement la crédibilité de ce nouveau groupement dépend largement + de la participation de la Chine . +

+ + + + Petits pays pauvres et grandes ONG riches : l' + influence de la " diplomatie non gouvernementale " . + +

+ Celles de les ONG qui ne refusaient pas en bloc l' + existence de l' OMC , particulièrement dans le monde anglo-saxon , + revendiquaient depuis plusieurs années des moyens d' influence sur une + institution qui ne leur reconnaissait pas de statut . + Avant le cycle de Doha, cette revendication se + concentrait sur le mécanisme de règlement des différends . + Depuis le lancement du cycle, elle porte également + sur les négociations . + Cancun a manifesté l' évolution des méthodes d' + intervention de certaines grandes ONG, évolution déjà très perceptible, + dans la sphère de l' ONU, lors du sommet de Johannesburg : celles -ci + assistent ou influencent des petits états, dépourvus de capacités + suffisantes de négociation, pour orienter l' agenda . + Oxfam revendique ainsi d' avoir contribué à l' + élaboration du dossier du coton, qui a eu une influence psychologique + décisive sur le sort de la conférence de Cancun . +

+

+ A cette assistance technique, les ONG de terrain + ajoutent leur capacité de sensibilisation politique des populations . + A Cancun, plusieurs ministres africains ont indiqué + sans voile qu' ils se trouveraient politiquement le dos au mur si aucun + mouvement n' était fait sur le dossier du coton, apportant avec eux des + pétitions de dizaine de milliers de producteurs, ou, comme la Ministre + du Sénégal, une résolution votée à l' unanimité de son parlement . + Le Commissaire européen à l' agriculture , M. + Fischler , ne s' est pas trompé sur le rôle de ces nouveaux acteurs : il + imputait une partie de la responsabilité de l' échec de Cancun à + certaines ONG, avant d' estimer que la redéfinition des relations entre + membres de l' OMC et ONG devait être la première priorité de réforme de + l' organisation . +

+ + + + + Le libre-échange ne suffit plus : géographie des doutes + face à la globalisation + +

+ La question stratégique posée par Cancun est de savoir + si les membres de l' OMC estiment encore avoir un intérêt à promouvoir une + libéralisation multilatérale globale . + L' échec de Cancun a révélé les doutes fondamentaux des + participants à la négociation . +

+ + + L' agriculture du nord a peur du Sud + +

+ La première nouveauté de Cancun a été l' alliance + transatlantique sur l' agriculture . + Loin d' être dérisoire par rapport aux attentes des + PED et notamment des PMA, la proposition euro - américaine n' en + consacrait pas moins une approche globalement conservatrice, pérennisant + les politiques agricoles menées dans les pays les plus riches . + Les partenaires transatlantiques n' étaient + peut-être pas les plus défensifs et certainement pas les plus immobiles + . + Leur entente stratégique représentait donc un + élément profondément nouveau dans le système d' alliance traditionnel . + Le Japon et la Corée avaient mal accepté ce + rapprochement - " trahison " - de l' Europe avec les Etats-Unis . +

+

+ L' alliance agricole transatlantique avait été + rendue possible après l' accord de Luxembourg de juin 2003 qui, en + réformant la PAC, permettait de trouver un point d' intersection aux + trajectoires inversées des politiques agricoles européennes et + américaines depuis l' Uruguay Round . + Depuis 1992 et avec " agenda 2000 "_NEW_ les + subventions européennes s' étaient considérablement " américanisées " en + progressant régulièrement sur deux axes : la réduction du niveau de + soutien aux prix et, surtout, le " découplage " progressif des aides . + Inversement, depuis le Fair Act de 1996 et le Farm + Bill de 2002, le régime de soutien américain s' était considérablement " + européanisé ", d'une part du fait de l' augmentation massive des + concours publics au revenu agricole, d'autre part du fait de la tendance + au " recouplage " partiel des aides américaines, en particulier via le + nouveau mécanisme des " marketing loans " . +

+

+ L' approche-cadre ", c' est à dire une approche non + chiffrée, proposée par l' Europe et les Etats-Unis comme base de + négociation agricole consacrait donc globalement l' état de fait atteint + des deux côtés de l' Atlantique . + Elle prévoyait un effort de réduction des soutiens + internes les plus directement liés aux quantités produites, dans des + limites des marges de manoeuvres disponibles après le " Farm Bill " et + la réforme de la PAC . Elle ne retenait pas l' objectif d' élimination + globale des subventions à l' exportation, mais traitait pour la première + fois avec parallélisme les objectifs de réduction des subventions à l' + exportation américaines ( aide alimentaire, crédits à l' exportation ) + et européennes ( restitutions aux exportations ) et en admettait l' + élimination pour les productions +

+

+ Le texte soumis par l' OMC comme base de discussion + s' inspirait largement de l' approche transatlantique , mais renforçait + ses exigences dans le sens souhaité par les PED, en particulier sur les + ambitions de réduction des subventions internes et l' élimination des + subventions aux exportations . + Il fut radicalement rejeté par le " G 21 ", qui ne + parvenait à réaliser une synthèse entre les intérêts de ses membres + offensifs et défensifs sur la protection douanière, qu' en réclamant de + faire porter l' intégralité des efforts de réforme agricole aux pays + développés . +

+

+ Les négociateurs américain et européen ont eu beau + jeu de prophétiser l' implosion de ce groupe hétéroclite, " mariage de + la carpe et du lapin ", le G21 a montré à Cancun que son ciment n' était + pas de plus mauvaise qualité que celui qui avait permis aux partenaires + transatlantiques de s' entendre sur les subventions et de surmonter, + optiquement, la profonde divergence de leurs intérêts en matière d' + accès au marché . +

+

+ Les deux côtés partageant leur ambiguïté sur le + niveau de libéralisation à atteindre en matière de droits de douane + agricoles , la question de les subventions devenait logiquement centrale + . + Elle était radicale pour les pays du G21 . + Ces derniers représentent une majorité de la + population mondiale, dont une forte proportion, voire une majorité pour + la plupart, vit en milieu rural . + Leur structure d' exportation révèle une + sur-proportion des produits agricoles bruts et des denrées alimentaires + par rapport au poids de ces produits dans le commerce mondial . + Dans ces conditions, comme le relève D. Cohen à + propos des soutiens dans les pays développés, quel que soit le canal par + lequel transitent les aides , ces subventions sont une mauvaise nouvelle + pour les autres paysans du monde, qu' ils aient vocation à être + exportateurs ou pas " . +

+

+ Enfin, les partenaires transatlantiques + convergeaient objectivement pour cantonner le dossier des subventions au + coton dans le cadre global de la négociation agricole, sans le + distinguer des autres produits, pour ne pas risquer de créer un + précédent ouvrant la voie à d' autres négociations sectorielles . + L' Europe donnait quelques signaux d' ouverture et + indiquait qu' elle s' apprêtait à réformer son régime de subvention dans + ce secteur, l'un des absents de la réforme de l' été 2003 . + Les Etats-Unis proposaient de globaliser le sujet en + traitant l' ensemble des problèmes de la filière, allant de la fibre au + vêtement . + Intellectuellement intéressant et habile, cet + argumentaire apparaissait trop grossièrement comme un simple contre-feu + tactique, visant à " noyer " la demande africaine dans une négociation + plus complexe . + La proposition américaine fut néanmoins reprise dans + son intégralité par les autorités de l' OMC, entraînant une + radicalisation irréversible des pays africains, qui voyaient ainsi + disparaître leur seul intérêt à négocier pour un succès à Cancun . + En accompagnement de cette fin de non recevoir, le + projet de déclaration suggérait benoîtement d' encourager " la + diversification des économies dans lesquelles le coton représente une + majorité du PIB " . +

+ + + + L' industrie du Sud a peur de la Chine : le rôle des + préférences + +

+ La deuxième nouveauté fondamentale de Cancun a été + la volonté d' une grande partie des pays du Sud, en particulier d' + Afrique et de Méditerranée, de conserver les avantages liés aux + préférences douanières accordées par leurs grands partenaires du Nord . + Compte-tenu de leur part très faible dans le + commerce mondial, la compétitivité globale et le potentiel de l' + industrie chinoise leur apparaissent désormais comme une menace majeure + pour leurs créneaux d' industrialisation naissante ou récente . +

+

+ Le révélateur de cette menace a été le secteur du + textile et de l' habillement . + Le grand acquis de l' Uruguay Round , pour les + industriels de le Sud , avait été l' engagement de démantèlement du + système de quotas commerciaux issus de l' ancien " accord multi-fibre " + . + Trop longtemps attendue, la disparition de ces + quotas limitant leur capacité d' exportation est, paradoxalement, + devenue la hantise de nombre de petits pays producteurs, à mesure que se + profilait l' échéance de leur suppression totale au 1er janvier 2005 . + Face à la montée en puissance très rapide de la + Chine dans ce secteur, les quotas sont devenus des garanties de débouché + plutôt que des obstacles à leurs exportations . + Une fois ces quotas disparus, seule une préférence + douanière leur apparaît de nature à compenser le différentiel de + compétitivité avec la Chine . + Or, le niveau des préférences douanières dont ils + bénéficient dans le cadre de les accords passés avec les pays de la " + Quad " serait mécaniquement réduit par une réduction générale des droits + de douanes à l' OMC . En extrapolant sur la compétitivité de leurs + autres industries face à " l' atelier global ", ces pays concluent à la + menace d' une réduction tarifaire multilatérale . +

+

+ Paradoxalement, c' est donc, en partie, du fait des + préférences qu' ils leurs accordent, que les pays du Nord ont perdu " + leur " Sud à Cancun . + Aucun des grands réseaux naturels de solidarité + économique - Europe et pays ACP ; Etats-Unis et pays latino-américains - + n' a fonctionné : le G90, qui s' opposait à l' Europe sur les " sujets + de Singapour ", réunissait majoritairement les pays ACP ; les membres du + G21 étaient majoritairement latino-américains et liés par des accords + préférentiels ou engagés dans des négociations de libre-échange avec les + Etats-Unis . +

+ + + + 3 . c Bretton-Woods arrive en retard + +

+ Le droit de l' OMC dispose théoriquement de tous les + outils et garde-fous permettant de gérer avec souplesse l' intensité et + le rythme des politiques d' ouverture entre pays de niveaux de + développement différents : ces éléments sont d'ailleurs des objets de + négociation majeurs dans le cadre du programme de Doha, tant au titre de + la " mise en oeuvre " - ajustement des conditions d' application des + accords précédents - que du " traitement spécial et différencié " - + prise en compte des contraintes particulières des PED dans les + négociations - . +

+

+ Mais la doctrine sur laquelle repose l' organisation + se limite fondamentalement à professer les bienfaits du libre-échange + sur la croissance, tout en admettant la nécessité d' en ajuster le + rythme en fonction des situations particulières . + Les institutions de Bretton Woods ont également + fondé une partie de leur argumentaire pour le développement sur la + libéralisation commerciale . + Cancun a montré les limites du pouvoir de conviction + cette seule doctrine . +

+

+ En 2002, la Conférence de Monterrey avait formulé un + nouveau consensus international sur les stratégies de développement . + Ce consensus de Monterrey mettait globalement à jour + l' ancien " consensus de Washington " en lui ajoutant deux éléments + nouveaux : une affirmation de la responsabilité des pays en + développement dans l' amélioration de leur gouvernance et performances + institutionnelles, un engagement de contrepartie des pays du Nord à + accroître leur aide au développement . Dans la sphère commerciale ce + consensus trouve des points d' application très naturels et concrets : + la participation à l' effort de libéralisation et de renforcement des + règles contribue à l' amélioration des systèmes + Faute d' aide, les pays demeurent dépourvus de + capacités administratives à négocier et mettre en oeuvre leurs + engagements juridiques . + Les conditions concurrentielles demeurent inégales + sans d' investissement dans l' infrastructure productive nécessaire à l' + essor de leur compétitivité . +

+

+ Le lien entre politique commerciale et politique d' + aide n' a pourtant pas encore été correctement investi par les grands + bailleurs d' aide . + Si ce lien est théoriquement établi dans les + politiques régionales de l' UE, il demeure pratiquement inexistant dans + sa politique multilatérale . + Un effort de systématisation a été entrepris à l' + OMC, depuis les conférences de Singapour et Doha ( 1996 - 2001 ), + relayées par la Conférence des Nations-Unies sur le commerce des PMA ( + 2000 ), mais demeure principalement cantonné au terrain de l' assistance + technique . + Or cette forme d' aide ne permet guère d' aborder + les problèmes fondamentaux des pays les plus pauvres face à la + libéralisation : la capacité à exporter est différente de la capacité à + négocier en ce qu' elle relève globalement de la défaillance des + infrastructures, de la formation de la main d' oeuvre, de l' absence de + systèmes de contrôle sanitaire ... +

+

+ Les institutions de Bretton-Woods ont commencé à + intégrer la problématique du commerce dans leurs programmes . + Mais les efforts engagés par la Banque Mondiale se + sont jusqu'ici plutôt traduits par des études - visant essentiellement à + démonter les gains potentiels de la libéralisation multilatérale, en + particulier dans l' agriculture - que sur des programmes concrets de + constructions de capacités exportatrices . + Le FMI est resté très longtemps réticent à + contribuer à la recherche de solutions spécifiques au problème de l' + impact sur les finances publiques de la perte de recettes douanières + pour les pays en développement réalisant des efforts de désarmement + tarifaire multilatéral . +

+

+ FMI et Banque Mondiale ont annoncé à Cancun de + nouvelles propositions, intéressantes mais encore vagues, sur ces + terrains : sans doute trop peu trop tard . + Les pays en développement ne perçoivent donc pas + encore les manifestations concrètes des efforts d' assistance qui les + aideraient à s' engager en confiance dans de nouvelles entreprises de + libéralisation . +

+ + + + + + aire de Cancun un acte fondateur : pour une relance + politique du cycle du développement + +

+ Il est à peu près acquis que Cancun a enterré l' espoir d' + une conclusion du cycle de Doha dans les délais fixés, au 1er janvier 2005 . + Deux grandes échéances officielles sont aujourd'hui prévues + : une réunion du Conseil Général de l' OMC, en décembre 2003, une conférence + ministérielle qui devrait se tenir, en principe à Hong-Kong, vers fin 2004 . + Entre les deux, l' élection présidentielle américaine risque + de figer toute dynamique de négociation . + Une reprise rapide est d' autant moins vraisemblable qu' + américains et européens ont indiqué rester pour l' instant sur l' expectative . + Face aux menaces du statu quo et aux limites des idées de + relance technique, la réflexion s' impose sur les conditions de relance + politique du cycle . +

+ + + Les menaces du statu quo + + + + Le gouvernement des juges : un test politique à + venir pour l' ORD + +

+ L' interruption du cycle de Doha à Cancun emporte + une menace immédiate pour l' OMC : celle du transfert de responsabilité + du " législateur " vers " le juge ", de la négociation de règles vers le + mécanisme de règlement des différends, en particulier en matière + agricole . +

+

+ au 31 décembre 2003 expirera la " clause de paix ", + adoptée avec la conclusion de l' Uruguay Round, qui protégeait + temporairement les membres de l' OMC du risque de contentieux contre + leurs régimes de subvention à l' agriculture . + En cas d' accord à Cancun, cette clause aurait du + logiquement être prolongée pour garantir un climat serein de négociation + . + du fait de l' échec de Cancun, on peut s' attendre à + ce que les membres de l' OMC cherchent à obtenir, par le contentieux, + les objectifs de réforme agricole non atteints par la négociation . + D'ores et déjà, deux panels ont été constitués en + 2003 à l' initiative du Brésil, l'un contre le régime de subventions aux + exportations de sucre de l' UE, l' autre contre le régime de subvention + au coton des Etats-Unis . +

+

+ Indépendamment de la clause de paix, les tensions + liées aux contentieux sont déjà fortes . + Les Etats-Unis ont lancé une dispute très sensible + pour l' opinion publique, contre le régime communautaire d' autorisation + de mise sur le marché des OGM . De son côté, l' Europe se dirige vers la + mise en oeuvre de sanctions commerciales contre les Etats-Unis, faute de + mise en conformité de ces derniers avec les décisions de l' ORD ( organe + de règlement des différends de l' OMC ) dans l' affaire du FSC / ETI, + ou, du fait de la vraisemblable prochaine confirmation en appel de la + condamnation de la mesure de sauvegarde adoptée en 2002 par le Président + Bush dans le secteur +

+

+ Compte-tenu de l' importance des enjeux politiques + en cause, une multiplication des contentieux commerciaux, en alternative + à les négociations , pourrait achever d' affaiblir ce qui reste de l' + OMC : la crédibilité du système de règlement des différends serait minée + par une multiplication des cas de non- respect de ses décisions ; les + objectifs mêmes de l' organisation seraient minés par la montée en + puissance de rétorsions commerciales croisées liés à ce non- respect . + La recherche d' une forme de pacte de " modération " + , sinon de " non- agression " , apparaît donc comme un préalable à tout + espoir de reprise des négociations multilatérales . +

+ + + + L' inconnue américaine, le risque protectionniste + + +

+ Ce risque apparaît d' autant plus réel que l' + administration Bush a adressé plusieurs signaux de défiance vis à vis du + multilatéralisme commercial . + Le forum de l' OMC ne se voit pas reconnaître de + prééminence sur les autres forums de négociation dans la politique + commerciale américaine ; les Etats-Unis se sont affranchis de ses règles + en 2002 pour protéger leur secteur de l' acier et se montrent + extrêmement réticents à mettre en oeuvre les décisions de l' ORD les + condamnant : une mise en conformité est aujourd'hui attendue dans 5 + affaires importantes gagnées par l' Union Européenne . +

+

+ Les facteurs de tensions s' accumulent également + dans les relations commerciales sino-américaines : depuis longtemps + formulées par le secteur du textile-habillement, les demandes de + protection pourraient se multiplier dans l' industrie américaine, sous + l' influence notamment du facteur monétaire ( sous-évaluation estimée + par les autorités américaines de la parité du Yuan contre dollar ) . + Le déficit des paiements courants des Etats-Unis, + nourri par le déficit commercial , apparaît de moins en moins soutenable + au niveau atteint en 2003 ( plus de 5 % du PIB ) . + Alors que les Etats-Unis demeurent le principal + facteur de croissance mondiale, le risque d' une montée du + protectionnisme américain apparaît très réel . +

+

+ La conjugaison d' une UE contrainte de mettre en + oeuvre 0 des sanctions commerciales contre les Etats-Unis pour faire + respecter les décisions de l' ORD et d' une montée de le protectionnisme + américain , représenterait une menace pour l' économie mondiale . +

+ + + + Les risques de la tentation régionale : l' Afrique à + la trappe + +

+ Faute d' accord multilatéral, les puissances + commerciales peuvent privilégier la voie bilatérale ou régionale pour + promouvoir leurs objectifs de libéralisation . + De fait, les premières déclarations des autorités + américaines tendent déjà à privilégier cette seconde voie après l' échec + de Cancun : M. Zoellick a indiqué qu' il choisirait ses pays + interlocuteurs entre " can do " et " won't do " . + L' Union Européene avait choisi de renoncer au + lancement de nouvelles initiatives de négociation de libre-échange, + bilatérale ou régionale, pendant la durée du cycle de Doha . + Après Cancun, la Commission a également fait savoir + qu' elle souhaitait prendre le temps de la réflexion et du débat interne + pour examiner toutes les options et envisager de réorienter + éventuellement dans ce sens la politique commerciale de l' Union + Européenne . +

+

+ La théorie économique reste divisée sur les mérites + respectifs du régionalisme et du multilatéralisme . + Les gains potentiels de la libéralisation + multilatérale apparaissent supérieurs à ceux de la libéralisation sur + une base régionale . + Ces derniers se partagent traditionnellement entre " + effets de création " - qui débouchent sur un accroissement du commerce + global -, et " effets de détournement " de la richesse - qui se + matérialisent par une simple substitution de sources d' + approvisionnement . + L' enjeu de l' articulation entre multilatéralisme + et régionalisme est donc de maximiser les effets de création et limiter + les effets de détournement . + Le droit de l' OMC prévoit des dispositions pour + garantir la complémentarité des deux dynamiques . +

+

+ Sous cette réserve, il n' y a en soi rien de + choquant à l'idée de poursuivre une option régionale ou bilatérale . + L' Union Européenne en incarne elle -même le + meilleur exemple historique et son réseau d' accord avec les pays tiers + régit d'ores et déjà près de 80 % de ses échanges extérieurs, par un + régime de libre-échange ou d' ouverture préférentielle de son marché . + Economiquement, l' Union Européenne aurait + probablement intérêt à progresser, au-delà des engagements de l' OMC, + par de nouvelles initiatives régionales : en effet, seules échappent + aujourd'hui à son réseau de préférences réciproques, ses relations avec + les deux zones les plus dynamiques du monde, l' Asie de l' Est ( " ASEAN + + 3 " ) et l' Amérique du Nord . +

+

+ Les pays les plus pauvres et en particulier l' + Afrique pourraient être les principales victimes d' un nouvel essor du + régionalisme de la part des grandes puissances commerciales . +

+

+ D'abord, parce qu' un tel mouvement contribuerait + vraisemblablement à intensifier la tendance à la structuration de l' + économie mondiale autour du triangle Chine / Asie de l' Est - Union + Européenne - Etats-Unis, risquant de confiner l' Afrique subsaharienne, + qui r M. Zenawi . + L' affirmation d' une alternative régionaliste + crédible à le multilatéralisme signerait de facto une forme de " Yalta + institutionnel " dans la globalisation : aux pays commerçants de + négocier entre eux des accords de commerce, aux institutions de Bretton + Woods de s' occuper du " traitement social " des pays les plus pauvres + . +

+

+ Ensuite, parce qu' en cas d' initiatives dans leur + direction, le rapport de force bilatéral serait naturellement peu + favorable aux économies les plus pauvres . + Cette réalité est évidente dans le rapport Nord-Sud, + comme l' ont montré, immédiatement après Cancun, les pressions + américaines sur les pays d' Amérique Centrale et andine pour qu' ils + sortent du G21 : le Costa-Rica, la Colombie et le Pérou ont annoncé leur + retrait du groupement, après avoir entendu les menaces du Président de + la Commission des Finances du Sénat américain . + Mais cette menace existe de manière tout aussi + évidente du fait de l' apparition de nouveau rapports de force et de + stratégies protectionnistes " Sud-Sud " . + Un indicateur révèle ce nouvel état de fait : une + majorité des enquêtes d' antidumping initiées dans le monde, oppose + aujourd'hui des pays en développement entre eux . +

+

+ Le parlement européen ne s' est pas trompé sur cette + menace en réaffirmant clairement sa priorité au multilatéralisme dans sa + résolution sur les résultats de Cancun . +

+ + + + + Surmonter les obstacles au consensus : les voies d' une + relance technique de l' OMC + +

+ L' échec de Cancun a ouvert trois débats sur les moyens + de relancer les négociations commerciales en trouvant de nouvelles méthodes + pour parvenir à forger un consensus . +

+ + + Un agenda allégé ? + +

+ On pourrait estimer que les sujets de Singapour + ayant formellement provoqué l' échec, leur suppression de l'ordre du + jour permettrait du surmonter . + La tentation pourrait être la même sur l' ensemble + des sujets sur lesquels aucun progrès n' a été constaté depuis le + lancement du programme de Doha : commerce et environnement, indications + géographiques, questions de mise en oeuvre, certains groupe de travail . + L' idée de recentrer l' OMC sur son " coeur de + métier " , la libéralisation de l' accès à les marchés , est récurrente + chez les négociateurs . + Elle répond fondamentalement à la vision américaine + du cycle de négociation à laquelle s' opposait initialement une " + conception européenne de la mondialisation " marquée par la recherche d' + un équilibre entre libéralisation et régulation des échanges mondiaux + . +

+

+ Il paraît douteux qu' une telle approche suffise à + relancer les débats : d'une part, parce que malgré leur rôle formel dans + l' échec, les sujets de régulation n' étaient pas au coeur des enjeux de + Cancun ; d'autre part, parce que la proposition d' abandon des deux + sujets les plus difficiles ( investissement, concurrence ) n' avait pas + permis de débloquer la négociation sur place . +

+

+ En réalité, les ambiguïtés de l' agenda de Doha + reflétaient un équilibre entre trois grandes approches : celle d' une + majorité de PED qui souhaitaient limiter les discussions à l' existant, + à travers les thèmes de la mise en oeuvre des accords d' Uruguay et les + questions de développement ; celles des tenants d' un pur cycle de + libéralisation ; celles des partisans d' un renforcement du rôle de l' + OMC dans la gouvernance multilatérale . + Il est à craindre que toute altération de cet + équilibre ne revienne à ouvrir une boîte de pandore et éloigne d' autant + la perspective d' une reprise des négociations de substance . +

+

+ La pondération de l' importance des sujets de + l'ordre de le jour pour chaque participant ne pourra évoluer réellement + qu' au regard des perspectives de progression des différents sujets par + la voie régionale ou bilatérale . + C' est déjà l' approche américaine, qui privilégie + les accords bilatéraux pour traiter de l' investissement . + C' est déjà largement l' approche européenne, qui s' + efforce de faire reconnaître la protection de ses indications + géographiques via ses négociations bilatérales ou régionales : si celles + -ci lui permettent d' atteindre ses objectifs, la pression pour des + progrès à l' OMC se réduira en la matière . +

+ + + + Une OMC à deux vitesses ? + +

+ De fait, l' OMC se reconnaît déjà à deux vitesses + par le jeu du principe de traitement spécial et différencié qui autorise + une asymétrie d' engagements de la part des pays en développement face + aux pays développés . + Le consensus était également globalement atteint à + Cancun sur l' idée d' exonérer les pays les moins avancés de tout + engagement contraignant en matière de libéralisation de l' accès au + marché industriel . + Le Président de la République française a également + proposé à ses partenaires du G8 l' idée d' un " régime commercial + spécifique pour l' Afrique ", idée reprise à son compte par l' Union + Européenne au sommet d' Evian, mais qui avait rencontré l' opposition + des Etats-Unis . + Après l' échec de Cancun, la France a relancé cette + idée . +

+

+ L' idée est donc présente et le droit de l' OMC + offre d' autres techniques que le traitement spécial et différencié pour + différencier le niveau d' obligation entre membres . + La principale est celle des accords dits " + plurilatéraux ", dont les obligations ne lient que ceux des membres qui + l' acceptent, sous réserve du consensus de tous pour recourir à cette + technique dérogatoire ; une possibilité équivalente consisterait à + prévoir des clauses d' entrée ou de sortie ( " opt-in " ou " opt-out " ) + de la négociation de certains accords, par dérogation au principe " d' + engagement unique " . +

+

+ Le recours à ces techniques pourrait être fécond + pour contribuer à une relance de la négociation, et surmonter en + particulier l' impasse mercantiliste liant les sujets de Singapour aux + questions d' accès au marché . + S' agissant de règles sur l' investissement et la + concurrence, ayant vocation à représenter un bien collectif, il serait + intellectuellement justifiable des développer par une stratégie + incitative, fondée sur le volontariat, sachant que les pays en + développement nourrissent de grands doutes sur l' intérêt de telles + règles pour leurs stratégies de croissance . +

+

+ De fait, l' intérêt économique d' un régime + multilatéral de l' investissement pour les pays en développement reste + par exemple controversé : sa mise en place, à l' OMC, sur une base + volontaire, par certains pays, permettrait d' en mieux évaluer les + effets . + On peut alors faire le pari que si ces règles + révèlent leur intérêt, les effets de concurrence et d' émulation + joueraient à plein si certains PED décidaient d' y souscrire : l' Inde + s' imaginerait -elle pouvoir rester hors d' un accord auquel souscrirait + la Chine ? + Pour créer une dynamique de confiance et d' + incitation, les pays développés pourraient s' engager à faire bénéficier + l' ensemble des membres de l' OMC des engagements qu' ils prendraient + dans ce cadre . + Enfin, une approche volontaire répondrait à la + contestation des sujets de Singapour par la plupart des mouvements de la + société civile, dénonçant la volonté d' imposition de nouvelles normes + aux pays en développement . + Le principal risque d' une telle approche serait + politique en ce qu' elle pourrait accentuer la bipolarisation Nord-Sud + et un désengagement des pays développés de l' OMC, pour lui préférer d' + autres cadres, par exemple celui de l' OCDE . Le risque paraît réduit + compte-tenu de l' échec fracassant de l' AMI en 1998 . + En tout état de cause, l' enceinte de l' OMC + offrirait plus de chances de succès à une telle démarche que celle de l' + OCDE, parce qu' elle offre davantage de garanties procédurales aux pays + en développement . + Ceux -ci auraient d'abord à accepter le principe d' + ouvrir ou non de telles négociations " plurilatérales ", de décider s' + ils souhaitent ou non y participer, de souscrire ou non des engagements + à la conclusion . +

+ + + + Une réforme institutionnelle ? + +

+ L' Union Européenne a ouvert le débat sur la + modernisation de l' OMC, qualifiée de " médiévale " par le Commissaire + Lamy . + Les Etats-Unis ont d'emblée indiqué qu' un tel débat + serait une perte de temps . + Bis repetita placent, la question de la réforme de + l' organisation avait été mise à l'ordre du jour après Seattle . + des progrès ont d'ailleurs été réalisés depuis en + matière de transparence interne et externe des débats . + A la lueur de l' échec de Cancun, de nouvelles + questions sont ouvertes, sur lesquelles un progrès paraît souhaitable, + en particulier concernant les pouvoirs respectifs du Président des + conférences ministérielles et du Directeur Général de l' Organisation, + dans l' organisation des débats et des procédures de consultation + . +

+

+ Mais la question centrale reste celle de la méthode + de production d' un consensus entre 148 pays sur plus de 20 sujets de + négociation . + De facto, malgré la contestation ouverte à Seattle, + l' OMC n' a jamais pu se passer de l' ancienne pratique du GATT, dite + des " green room ", réunions informelles, restreintes aux principaux + membres de l' organisation, pour élaborer les projets de consensus . + C' est d'ailleurs en " green room " qu' à été décidé + l' arrêt de la conférence de Cancun, avant officialisation en réunion + plénière . +

+

+ L' institutionnalisation de cette pratique, la + définition de ses règles , procédures , garanties de transparence de le + résultat de les débats représenterait le principal enjeu pour surmonter + les contradictions du " consensus censitaire " et améliorer le + fonctionnement institutionnel . + Mais les chances de parvenir à l' élaboration d' un + tel " conseil restreint " à l' OMC apparaissent extrêmement limitées . + Techniquement, elle supposerait de s' accorder sur + la représentativité des grandes catégories de pays et d' intérêts, + impliquant de figer les alliances et sur l' établissement de procédures + de consultation interne aux groupes de pays représentés par un + mandataire . +

+

+ Le débat sur les voies d' une relance technique du + cycle reproduit donc très largement ceux qu' avait engendré l' échec de + Seattle, sans réelle traduction concrète depuis . + Il comporte des éléments utiles, mais ne pourra + occulter les préalables politiques à la relance du cycle du + développement . +

+ + + + + Faire de Cancun un acte fondateur : les conditions de + relance politique du programme de Doha + +

+ Les ambiguïtés politiques qui avaient permis de + construire l' agenda de Doha ont fonctionné comme " deal breaker " à Cancun, + révélant les divergences de conception Nord-Sud sur le partage des + responsabilités commerciales globales, la priorité économique de l' + agriculture, l' apport de la libéralisation au développement . + Aucun progrès vers un consensus ne paraît désormais + possible sans affronter ces grandes questions politiques et éliminer les + ambiguïtés . +

+

+ Compte-tenu de l' asymétrie des niveaux de + développement, le sens moral voudrait sans doute que les pays développés + assument la responsabilité d' une relance du cycle de Doha, en offrant de + nouvelles concessions sur le terrain agricole . + Indépendamment des résultats de Cancun, la Commission + européenne s' est d'ores et déjà engagée dans une proposition de réforme des + organisations communes des marchés du sucre, du coton, du tabac et des + produits méditerranéens . + Si ces propositions aboutissent, elles lui confèreront + une marge de manoeuvre nouvelle . + La proposition française à le G8 d' un moratoire sur les + subventions à les exportations déstabilisatrices pour les marchés africains + pourrait également être utilement retravaillée . +

+

+ Mais le sens commun suggère le réalisme . + Les Etats-Unis ont voté en 2002 une loi agricole et vont + entrer en période électorale : hormis la découverte d' un intérêt + sécuritaire, rien ne paraît aujourd'hui susceptible de venir faire évoluer + leurs positions de négociation . + L' UE vient de réformer la PAC et l' échec de Cancun + pourrait affaiblir la stratégie réformatrice de la Commission, qui liait les + négociations de l' OMC aux résultats des réformes agricoles internes . + Le Japon reste également en posture très défensive sur + l' agriculture . + Aucun pays développé ne fera donc de nouvelle concession + unilatérale . ne fera donc de nouvelle concession unilatérale . + Inversement, aucun pays en développement ne peut + réalistement espérer obtenir satisfaction à l' OMC sans prendre le moindre + engagement en contrepartie : la stratégie agricole du G21 demandant tous les + efforts aux pays développés ne peut déboucher que sur une impasse . +

+

+ L' enjeu pour l' OMC est donc de forger de nouvelles + bases d' accord politique permettant d' envisager une relance globale de ses + travaux . L' hypothèse de la convocation d' une réunion ministérielle + extraordinaire de l' OMC début 2004 a été envisagée . + On voit mal comment une telle réunion pourrait parvenir + à un accord technique sur les mêmes bases qu' à Cancun . + Une réunion de ministres, dans un forum à caractère + purement politique , pourrait par contre être utile et les institutions de + Bretton Woods devraient y être associées . + Trois débats doivent être affrontés pour tenter de + reconstruire un consensus politique sur la libéralisation multilatérale + doivent être affrontés pour tenter de reconstruire un consensus politique + sur la libéralisation multilatérale +

+ + + Simplifier les équations : des accords partiels au + sein du programme de Doha + +

+ Face à la difficulté des membres de l' OMC à évaluer + l' équilibre des concessions globales à entreprendre au titre de l' + agenda de Doha, un accord politique pourrait être recherché sur la + définition d' équilibres intermédiaires, demeurant unis entre eux par le + principe d' engagement unique . +

+

+ Les subventions agricoles de le Nord et le + protectionnisme industriel à le Sud sont en accusation : Cancun a donc + montré qu' il n' y aurait pas d' accord agricole possible sans accord + industriel . + Or, la plupart des membres de l' OMC expriment un + niveau d' ambition inversement proportionnel, entre l' agriculture et l' + industrie . + Le premier enjeu d' un nouveau compromis politique + doit donc être d' admettre que les efforts de libéralisation devront + être proportionnels dans les deux secteurs, sur la base la plus + ambitieuse possible . + Ces champs de négociations sont suffisamment balisés + et le travail technique de préparation de Cancun était suffisamment + avancé pour que soit éclairé l' équilibre commercial des concessions + réciproques . +

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+ Les négociations relatives à les services peuvent + alors relever d' une logique sectorielle propre dans laquelle le + compromis Nord-Sud devra être essentiellement recherché entre progrès de + l' ouverture aux investissements et aux mouvements temporaires de main + d' oeuvre . +

+

+ Sur les sujets de Singapour, l' option d' accords + plurilatéraux devrait être examinée et la négociation de ces sujets de + Singapour mise en balance avec celle des autres règles : les pays en + développement ont un intérêt direct au renforcement des disciplines sur + l' antidumping, aux questions de mise en oeuvre et de traitement spécial + et différencié ; les Etats-Unis réclament l' élimination des subventions + aux pêcheries et s' intéressent à deux sujets de Singapour ; le Japon et + l' UE demeurent motivés par les quatre sujets, ainsi que, pour cette + dernière par l' environneme +

+ + + + Mise à jour des responsabilités globales : un nord + mais plusieurs Suds + +

+ L' OMC vit sur un modèle hybride et dépassé, en ne + reconnaissant que trois catégories de pays : pays développés, pays en + développement et pays les moins avancés : la catégorie des pays en + développement est subjective puisqu' elle relève purement d' une " + auto-déclaration " ; la catégorie des PMA est objective et relève de + critères précisément définis au sein de l' ONU . Ces catégories ne + permettent pas de différencier le niveau de responsabilité économique + que doivent prendre les pays émergents dans leurs engagements à l' OMC : + Singapour, Chine, Cameroun, Côte d' Ivoire +

+

+ Les pays développés voudraient dès lors introduire + des mécanismes de " différenciation " pour tenir compte des évolutions + intervenues au sein du groupe des pays en développement . + Ces derniers refusent radicalement toute évocation + directe et indirecte du sujet . + Ce conflit porte une responsabilité majeure dans l' + échec de Cancun : il empêche tout avancée forte sur la question du + traitement spécial et différencié de la libéralisation, particulièrement + en matière agricole . +

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+ Or, aucun pays développé n' envisagera d' accorder + les mêmes concessions et flexibilités au Cameroun qu' au Brésil ou à l' + Inde . + Inversement, les pays émergents ont beau jeu de + faire porter l' ensemble de la responsabilité de la libéralisation aux + pays développés . + Le cas du coton est révélateur : Brésil et Inde + soutiennent - à juste titre - la demande africaine d' élimination des + subventions américaine et européenne mais entretiennent simultanément + des droits de douanes très élevés sur leurs propres importations de + coton, brut ou transformé . +

+

+ Cette question est aujourd'hui " explosive " parce + que politiquement centrale . + Faute de réussir à engager un débat constructif, les + ambiguïtés structurelles du programme de Doha ne pourront, au mieux, + être surmonté que via des compromis globaux " Nord-Sud " fondés sur des + concessions minimales : c' était l' approche tentée à Cancun . +

+ + + + Accompagnement de la libéralisation : pas de + commerce sans aide accrue + +

+ Renforcer l' intérêt des PED à participer à les + négociations commerciales et leur fournir plus de " confort " face à les + coûts de l' ouverture suppose de développer des stratégies d' aide liant + beaucoup plus directement les programmes d' assistance aux pays aux + efforts de libéralisation entrepris . La Banque Mondiale a commencé à + intégrer cette dimension, en particulier dans sa stratégie envers les + pays méditerranéens unis à l' UE par un accord d' association et en + systématisant l' intégration de la dimension commerciale dans la + formulation de ses stratégies pays . + Le FMI a par ailleurs annoncé à Cancun une approche + cadre pour aider les pays en développement à affronter les déséquilibres + de balance des paiements liés à l' ouverture commerciale . +

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+ L' amplification de cet effort et la systématisation + du lien entre commerce et aide passe d'une part, par l' affirmation + politique d' une véritable coresponsabilité de l' OMC et des + institutions dans la poursuite de l' agenda de libéralisation + multilatérale des pays en développement, d'autre part, par la mise en + place de nouveaux moyens de financement du développement . + C' est le sens de l' engagement de principe exprimé + en septembre 2003 par le Directeur Général du FMI et le Président de la + Banque Mondiale pour développer un programme global de réponse aux + besoins d' ajustement et d' investissement résultant de la + libéralisation entreprise par les pays en développement . + Il importe que cet engagement trouve une + matérialisation rapide dans des programmes-cadres, précis, concrets et + visibles . +

+

+ L' Europe et les Etats-Unis, qui avaient su + converger à Monterrey dans l' annonce d' un accroissement de leur effort + d' aide à le développement , ou à le G8 d' Evian dans l' annonce de + moyens supplémentaires pour la lutte contre le Sida , devraient exercer + ensemble un " leadership " sur ce terrain : la question mériterait d' + être inscrite à l'ordre du jour de leur coopération, dans le cadre des + structures de dialogue économique et commercial bilatéral mise en place + par le " nouvel agenda transatlantique " de 1995 +

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+ Enfin, peut -on prendre au sérieux l' idée de " + compensation financière " temporaire des effets du protectionnisme, + deuxième volet de la demande des pays d' Afrique de l' Ouest pour + traiter le dossier du coton . + Intellectuellement l' idée relève de la + problématique classique du principe " pollueur-payeur " : le + protectionnisme des uns produit des externalités négatives pour les + autres, susceptibles d' être réduites par un mécanisme de désincitation + financière . + Sur cette base, la recherche de ressources + financières nouvelles liant enjeux commerciaux et aide à le + développement pourrait concrètement être envisagée à court-terme à + partir d' un mécanisme " d' amende " ou de " compensation financière + négociée ", en cas de refus de mise en conformité après une condamnation + à l' OMC . Face au risque de multiplication des contentieux et au + déséquilibre des rapports de force entre économies riches et pauvres + dans la mécanique des rétorsions commerciales, cette piste alternative + des sanctions financières mériterait d' être mieux explorée . +

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+ C' est aussi parce qu' il n' a pas suffisamment + investi le champ de l' aide liée à la libéralisation commerciale que le + système commercial a perdu le " Sud " à Cancun et que les ONG + caritatives ont occupé la place laissée vide . +

+ + + + +