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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
30,100 | 114 Ia 278 | 114 Ia 278
Erwägungen ab Seite 278
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer lehnt sämtliche Bundesrichter ab, die bereits früher einmal in irgendeiner Auseinandersetzung zwischen ihm und zwei bestimmten Firmen mitwirkten. Er verlangt, dass durch Bezeichnung ausserordentlicher Ersatzmänner eine beschlussfähige Gerichtsabteilung gebildet werde (Art. 26 Abs. 3 OG). Der Beschwerdeführer begründet seine Ablehnung ausschliesslich damit, die abgelehnten Richter hätten in früheren Verfahren gegen ihn entschieden und seien deshalb befangen.
Der Zweck des Ablehnungsverfahrens besteht darin, eine objektive Rechtsprechung durch unabhängige Richter zu gewährleisten. Die vom Beschwerdeführer abgelehnten Richter haben zwar tatsächlich in früheren Verfahren gegen ihn entschieden. Indessen war die Unabhängigkeit dieser Richter schon im früheren Verfahren in keiner Weise beeinträchtigt; sie wurden damals vom Beschwerdeführer auch nicht abgelehnt. Ein unabhängiger, nur dem Gesetz unterworfener Richter (Art. 21 Abs. 3 OG) verliert seine Unabhängigkeit nicht, wenn er gegen eine bestimmte Partei entscheidet. Einem Richter kann deshalb die Unabhängigkeit nicht abgesprochen werden, nur weil er einmal gegen den heutigen Beschwerdeführer entschieden hatte (BGE 105 Ib 304 E. 1c). Eine derart begründete Ablehnung ist unzulässig, weshalb auch kein Ausstandsverfahren nach Art. 26 Abs. 1 OG durchzuführen ist. Auf das Begehren des Beschwerdeführers ist vielmehr nicht einzutreten.
3. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, aus Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK folge ein Anspruch auf Nennung der bei einem Entscheid mitwirkenden Richter oder Beamten. Dieser Anspruch sei vom Bezirksrat Zürich verletzt worden.
b) Unabhängig vom anwendbaren Verfahrens- und Gerichtsorganisationsrecht gewährleistet Art. 58 Abs. 1 BV einerseits die richtige Besetzung des Gerichts und anderseits die Beurteilung der Streitsache durch ein unparteiisches und unabhängiges Gericht. Entscheidet nicht eine gerichtliche, sondern - wie im vorliegenden Fall - eine verwaltungsbehördliche Rechtspflegeinstanz, so ergibt sich aus Art. 4 BV ein gleichartiger Anspruch. Der Anspruch auf Unparteilichkeit des Gerichts oder der Verwaltungsbehörde bedeutet, dass kein befangener Richter oder Beamter am Entscheid mitwirken darf. Wenn jedoch dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird, welche Personen am Entscheid mitgewirkt haben, kann er nicht beurteilen, ob sein verfassungsmässiger Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts oder der Verwaltungsbehörde und eine unparteiische Beurteilung seiner Sache gewahrt worden ist. Vor allem ist es ihm ohne Kenntnis der personellen Zusammensetzung des Gerichts oder der Behörde nicht möglich, Ausstandsgründe zu erkennen und gegebenenfalls geltend zu machen. Die Garantie des verfassungsmässigen Richters nach Art. 58 BV und der aus Art. 4 BV fliessende Anspruch auf richtige Zusammensetzung der entscheidenden Verwaltungsbehörde umfasst deshalb auch einen Anspruch auf Bekanntgabe der personellen Zusammensetzung der entscheidenden Behörde (BGE 114 V 61 f. E. 2).
c) Der erwähnte Anspruch auf Bekanntgabe der am Entscheid mitwirkenden Personen bedeutet jedoch nicht, dass die Namen dieser Personen im Rubrum des Entscheides selbst aufgeführt werden müssen. Vielmehr genügt die Bekanntgabe in irgendeiner Form. Die mitwirkenden Personen können dem Betroffenen statt im Entscheid auch in einem besonderen Schreiben mitgeteilt werden. Der Anspruch auf Bekanntgabe der entscheidenden Richter oder Beamten ist selbst dann gewahrt, wenn deren Namen dem Betroffenen gar nicht persönlich mitgeteilt werden, diese jedoch einer allgemein zugänglichen Publikation wie etwa einem Staatskalender entnommen werden können.
d) Im vorliegenden Fall hat der Bezirksrat dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass seine fünf ordentlichen Mitglieder am Entscheid mitgewirkt haben. Im übrigen konnte der Beschwerdeführer deren Namen dem Staatskalender des Kantons Zürich entnehmen. Sein Anspruch auf Bekanntgabe der mitwirkenden Bezirksräte wurde dadurch erfüllt. Die staatsrechtliche Beschwerde ist soweit unbegründet.
e) Ein Richter oder ein Beamter ist so früh wie möglich abzulehnen. Es verstösst gegen Treu und Glauben, Einwände dieser Art erst im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte festgestellt werden können. Wer den Richter oder Beamten nicht unverzüglich ablehnt, wenn er vom Ablehnungsgrund Kenntnis erhält, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Verfassungsbestimmung (BGE 114 V 62 E. 2b; BGE 112 Ia 340). Der Beschwerdeführer hätte schon im Verfahren vor dem Bezirksrat Statthalter D. ablehnen können. Weil er dies unterliess, kann heute auf sein Ablehnungsbegehren nicht mehr eingetreten werden. | de | Récusation de juges et de fonctionnaires; art. 23 OJ, art. 4 et 58 al. 1 Cst. - Un juge ne peut pas être récusé pour le simple motif que, dans une procédure antérieure, il a eu à trancher en défaveur du recourant (consid. 1).
- Celui qui est touché par une décision d'un tribunal ou d'une administration a le droit de connaître le nom des personnes ayant participé à la décision (consid. 3b).
- Il est contraire à la bonne foi d'attendre la procédure de recours pour demander la récusation d'un juge ou d'un fonctionnaire alors que le motif de récusation était déjà connu auparavant (consid. 3e). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-278%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,101 | 114 Ia 278 | 114 Ia 278
Erwägungen ab Seite 278
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer lehnt sämtliche Bundesrichter ab, die bereits früher einmal in irgendeiner Auseinandersetzung zwischen ihm und zwei bestimmten Firmen mitwirkten. Er verlangt, dass durch Bezeichnung ausserordentlicher Ersatzmänner eine beschlussfähige Gerichtsabteilung gebildet werde (Art. 26 Abs. 3 OG). Der Beschwerdeführer begründet seine Ablehnung ausschliesslich damit, die abgelehnten Richter hätten in früheren Verfahren gegen ihn entschieden und seien deshalb befangen.
Der Zweck des Ablehnungsverfahrens besteht darin, eine objektive Rechtsprechung durch unabhängige Richter zu gewährleisten. Die vom Beschwerdeführer abgelehnten Richter haben zwar tatsächlich in früheren Verfahren gegen ihn entschieden. Indessen war die Unabhängigkeit dieser Richter schon im früheren Verfahren in keiner Weise beeinträchtigt; sie wurden damals vom Beschwerdeführer auch nicht abgelehnt. Ein unabhängiger, nur dem Gesetz unterworfener Richter (Art. 21 Abs. 3 OG) verliert seine Unabhängigkeit nicht, wenn er gegen eine bestimmte Partei entscheidet. Einem Richter kann deshalb die Unabhängigkeit nicht abgesprochen werden, nur weil er einmal gegen den heutigen Beschwerdeführer entschieden hatte (BGE 105 Ib 304 E. 1c). Eine derart begründete Ablehnung ist unzulässig, weshalb auch kein Ausstandsverfahren nach Art. 26 Abs. 1 OG durchzuführen ist. Auf das Begehren des Beschwerdeführers ist vielmehr nicht einzutreten.
3. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, aus Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK folge ein Anspruch auf Nennung der bei einem Entscheid mitwirkenden Richter oder Beamten. Dieser Anspruch sei vom Bezirksrat Zürich verletzt worden.
b) Unabhängig vom anwendbaren Verfahrens- und Gerichtsorganisationsrecht gewährleistet Art. 58 Abs. 1 BV einerseits die richtige Besetzung des Gerichts und anderseits die Beurteilung der Streitsache durch ein unparteiisches und unabhängiges Gericht. Entscheidet nicht eine gerichtliche, sondern - wie im vorliegenden Fall - eine verwaltungsbehördliche Rechtspflegeinstanz, so ergibt sich aus Art. 4 BV ein gleichartiger Anspruch. Der Anspruch auf Unparteilichkeit des Gerichts oder der Verwaltungsbehörde bedeutet, dass kein befangener Richter oder Beamter am Entscheid mitwirken darf. Wenn jedoch dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird, welche Personen am Entscheid mitgewirkt haben, kann er nicht beurteilen, ob sein verfassungsmässiger Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts oder der Verwaltungsbehörde und eine unparteiische Beurteilung seiner Sache gewahrt worden ist. Vor allem ist es ihm ohne Kenntnis der personellen Zusammensetzung des Gerichts oder der Behörde nicht möglich, Ausstandsgründe zu erkennen und gegebenenfalls geltend zu machen. Die Garantie des verfassungsmässigen Richters nach Art. 58 BV und der aus Art. 4 BV fliessende Anspruch auf richtige Zusammensetzung der entscheidenden Verwaltungsbehörde umfasst deshalb auch einen Anspruch auf Bekanntgabe der personellen Zusammensetzung der entscheidenden Behörde (BGE 114 V 61 f. E. 2).
c) Der erwähnte Anspruch auf Bekanntgabe der am Entscheid mitwirkenden Personen bedeutet jedoch nicht, dass die Namen dieser Personen im Rubrum des Entscheides selbst aufgeführt werden müssen. Vielmehr genügt die Bekanntgabe in irgendeiner Form. Die mitwirkenden Personen können dem Betroffenen statt im Entscheid auch in einem besonderen Schreiben mitgeteilt werden. Der Anspruch auf Bekanntgabe der entscheidenden Richter oder Beamten ist selbst dann gewahrt, wenn deren Namen dem Betroffenen gar nicht persönlich mitgeteilt werden, diese jedoch einer allgemein zugänglichen Publikation wie etwa einem Staatskalender entnommen werden können.
d) Im vorliegenden Fall hat der Bezirksrat dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass seine fünf ordentlichen Mitglieder am Entscheid mitgewirkt haben. Im übrigen konnte der Beschwerdeführer deren Namen dem Staatskalender des Kantons Zürich entnehmen. Sein Anspruch auf Bekanntgabe der mitwirkenden Bezirksräte wurde dadurch erfüllt. Die staatsrechtliche Beschwerde ist soweit unbegründet.
e) Ein Richter oder ein Beamter ist so früh wie möglich abzulehnen. Es verstösst gegen Treu und Glauben, Einwände dieser Art erst im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte festgestellt werden können. Wer den Richter oder Beamten nicht unverzüglich ablehnt, wenn er vom Ablehnungsgrund Kenntnis erhält, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Verfassungsbestimmung (BGE 114 V 62 E. 2b; BGE 112 Ia 340). Der Beschwerdeführer hätte schon im Verfahren vor dem Bezirksrat Statthalter D. ablehnen können. Weil er dies unterliess, kann heute auf sein Ablehnungsbegehren nicht mehr eingetreten werden. | de | Ricusazione di giudici e di funzionari; art. 23 OG, art. 4 e 58 cpv. 1 Cost. - Un giudice non può essere ricusato per il semplice motivo che, in un procedimento anteriore, ha deciso a sfavore dell'attuale ricorrente (consid. 1).
- Chi è toccato da una decisione di un tribunale o di un'autorità amministrativa ha diritto di conoscere il nome delle persone che hanno partecipato alla decisione (consid. 3b).
- È contrario alla buona fede attendere la procedura di ricorso per chiedere la ricusazione di un giudice o di un funzionario laddove il motivo di ricusazione già era noto in precedenza (consid. 3e). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-278%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,102 | 114 Ia 281 | 114 Ia 281
Sachverhalt ab Seite 281
G. a été arrêté le 11 février 1988 près d'Annemasse (Haute-Savoie), en vertu d'un mandat d'arrêt international décerné par le Juge informateur de l'arrondissement de La Côte pour attentat à la pudeur des enfants et outrage public à la pudeur au sens des art. 191 et 203 CP. La Chambre d'accusation de la Cour d'appel de Chambéry (Savoie) ayant autorisé son extradition pour certains des faits qui lui étaient reprochés, G. a été livré aux autorités suisses le 22 juin 1988 pour être aussitôt placé en détention préventive à la prison du Bois-Mermet à Lausanne. Le 1er juillet, puis le 15 juillet 1988, le Tribunal d'accusation du canton de Vaud a, en conformité de l'art. 61 CPP vaud., autorisé, à la requête du Juge informateur, la prolongation de la détention de G. respectivement jusqu'au 15 juillet et au 15 août 1988. Ces deux décisions n'ont pas été notifiées au prévenu, qui n'a pas été appelé à s'exprimer à leur propos. Saisi d'un recours de droit public de G. contre la seconde décision, le Tribunal fédéral l'a admis, par arrêt du 8 août 1988. Il a notamment considéré que la décision attaquée, qui n'était pas une simple mesure de contrôle, devait respecter les exigences de forme minimales déduites de l'art. 4 Cst., c'est-à-dire être motivée et notifiée à l'intéressé, celui-ci devant avoir la possibilité de s'exprimer.
Statuant le 7 septembre 1988 à la fois sur la validité de sa décision du 15 juillet 1988, objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, et sur un recours de G. contre un refus de mise en liberté ordonné le 12 août 1988 par le Juge informateur, le Tribunal d'accusation a rejeté les recours dont il était saisi. Il a envisagé sommairement les conséquences de l'arrêt du Tribunal fédéral, en exposant simplement que l'inculpé n'avait pas répondu à l'invitation qu'il lui avait faite, le 12 août 1988, de solliciter son audition conformément à l'art. 305 al. 2 CPP vaud. Il s'est en revanche exprimé de manière circonstanciée sur les raisons qui avaient conduit le Juge informateur à refuser de mettre le prévenu en liberté.
Par la voie d'un nouveau recours de droit public, G. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal d'accusation du 7 septembre 1988. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours dans le sens des considérants. Il a également invité l'autorité intimée à se prononcer en bonne et due forme, sans délai, sur la prolongation de la détention du recourant en tenant compte de la proportionnalité et de la spécialité (art. 14 CEExtr.).
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. C'est essentiellement au contenu du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle que le Tribunal fédéral mesure la constitutionnalité du maintien en détention d'un prévenu, qui représente toujours une atteinte grave à ce droit fondamental. Les principes que la Convention européenne des droits de l'homme consacre, notamment à son art. 5, ne sont pris en considération pour l'interprétation et l'application de cette garantie qu'en tant qu'ils la concrétisent (ATF 108 Ia 66 consid. 2c, 105 Ia 29 consid. 2b).
La garantie de la liberté personnelle n'empêche pas l'autorité de procéder à l'incarcération d'un individu ou de le maintenir en détention, à la condition toutefois que cette mesure particulièrement grave repose sur une base légale claire, qu'elle soit ordonnée dans l'intérêt public et qu'elle respecte le principe de la proportionnalité (ATF 107 Ia 149 consid. 2, ATF 106 Ia 281 consid. 3a et les arrêts cités). La légalité d'une telle mesure privative de liberté doit être appréciée en fonction du droit cantonal; quand celui-ci accorde à l'individu une protection plus large ou plus précise que celle qui est offerte par le droit fédéral, il s'applique en concurrence avec ce dernier (ATF 104 Ia 300 consid. 2, ATF 101 Ia 49). Tel semble être le cas de l'art. 61 du code de procédure pénale vaudois du 12 septembre 1967 (CPP vaud.). Les griefs invoqués dans l'acte de recours doivent donc être examinés au regard du contenu de cette disposition particulière et du droit constitutionnel non écrit de la liberté personnelle. Contrairement à ce que soutient la juridiction intimée, le Tribunal fédéral dispose en l'espèce d'un libre pouvoir pour contrôler si l'interprétation et l'application du droit cantonal sont conformes au droit fondamental en cause; il n'a aucune raison de faire exception ici à ce principe. Il reconnaît toutefois à l'autorité cantonale une grande liberté d'appréciation des faits qu'elle a constatés, n'intervenant à ce propos que si elle a manifestement excédé cette liberté d'appréciation ou en a abusé (ATF 108 Ia 66 consid. 2a, ATF 107 Ia 140 consid. 4a, ATF 105 Ia 29 consid. 2a, ATF 104 Ia 302 /303 consid. 3c).
4. L'art. 61 CPP vaud. a la teneur suivante:
"La détention préventive ne peut durer plus de quatorze jours. Toutefois, sur demande motivée du juge, le tribunal d'accusation pourra autoriser une ou plusieurs prolongations, d'un mois chacune au maximum."
a) Cet article n'a pas été introduit pour la première fois dans le code du 12 septembre 1967, mais reprend simplement une disposition du code du 3 septembre 1940. L'autorité intimée expose que ce texte a toujours été appliqué de la même manière: le Juge informateur qui conduit l'enquête établit une demande d'autorisation de prolonger la détention préventive, qu'il motive brièvement et transmet au Tribunal d'accusation par l'intermédiaire du Juge d'instruction cantonal. Ce magistrat donne son préavis et le Tribunal d'accusation se prononce sur la demande d'autorisation. Ni la demande du Juge informateur, ni le préavis du Juge d'instruction, ni l'autorisation de prolongation ne sont notifiés au prévenu. Le préavis du Juge d'instruction et la décision du Tribunal d'accusation ne paraissent en outre pas être motivés en règle générale, tout au moins lorsqu'ils sont favorables à la demande. Dans le cadre de la procédure qui a abouti à l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, l'autorité intimée avait soutenu que l'autorisation de prolonger la détention préventive n'était pas une décision pouvant faire l'objet d'un recours de droit public, mais une simple mesure prise dans le cadre de l'exercice du pouvoir de haute surveillance de l'enquête pénale que lui confère l'art. 14 al. 3 CPP vaud. Elle reprend cette argumentation dans son écriture du 30 septembre 1988.
b) Aux termes de l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, l'autorisation de prolonger la détention préventive n'est pas une simple déclaration de volonté, voire une recommandation d'une autorité de surveillance, mais bien un acte de souveraineté qui émane du détenteur de la puissance publique et porte une atteinte indéniable à la situation juridique du prévenu. Il s'agit donc d'une décision. Celle-ci est susceptible d'être attaquée par un recours de droit public au sens de l'art. 84 lettre a OJ puisque, à défaut de son prononcé, la privation de liberté doit prendre fin à l'échéance des délais légaux prévus à l'art. 61 CPP vaud. (cf. ATF 108 Ia 268 consid. 5, ATF 102 Ia 186 consid. 2, ATF 89 I 258 consid. 4, ATF 60 I 369). En outre, à moins d'une décision du Tribunal d'accusation autorisant la prolongation de la détention avant l'échéance des délais légaux, cette mesure privative de liberté devient ipso facto illégale et toute autorité constatant l'illégalité de la détention a l'obligation d'élargir aussitôt le prévenu (cf. ATF 109 Ia 322 consid. 3). L'arrêt du 8 août 1988 a enfin souligné que la nature décisionnelle de l'acte par lequel l'autorité compétente prolonge la détention préventive avant son échéance n'est nullement affectée par le droit du prévenu de requérir en tout temps sa mise en liberté. Il en résulte que les exigences procédurales déduites de l'art. 4 Cst. doivent être respectées à l'égard du prévenu dont la détention fait l'objet d'une demande de prolongation.
c) Ces considérations - qui se bornent à rappeler les droits élémentaires des parties à une procédure étatique quelconque -ne peuvent qu'être reprises dans le présent arrêt, quelle que soit l'opinion qu'en ait l'autorité intimée. Les conséquences pratiques en sont les suivantes:
- une prolongation de la détention préventive ne saurait intervenir sans être étayée par une motivation suffisante et expresse. Cette motivation peut être contenue dans la demande de l'autorité inférieure, car l'autorité supérieure qui fait droit à cette demande peut être présumée y avoir adhéré implicitement (cf. ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, p. 149);
- l'autorisation de prolonger la détention préventive doit être dans tous les cas communiquée au prévenu;
- le prévenu doit avoir la possibilité de s'exprimer avant que sa détention ne soit prolongée définitivement. Ce droit à l'audition (rechtliches Gehör) ne commande pas, en principe, la comparution personnelle de l'intéressé. La nature de la décision de prolonger la détention préventive est en effet fondamentalement différente de celle d'arrêter et d'incarcérer initialement le prévenu, pour laquelle la CEDH exige la garantie spéciale de la comparution sans délai devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi a exercer des fonctions judiciaires (art. 5 ch. 3). En général, dans la mesure où le prévenu a en tout temps la possibilité de demander sa mise en liberté, il suffit à la régularité de la procédure de prolongation périodique de la détention que la possibilité soit offerte au prévenu de s'exprimer à ce sujet par écrit, soit dans le cadre d'une procédure de recours auprès d'une autorité ayant une cognition illimitée, soit devant l'autorité de décision elle-même, soit devant l'autorité inférieure qui demande l'autorisation de prolonger la détention (précision de la jurisprudence publiée aux ATF 105 Ia 205 ss). Dans le système vaudois, il devrait ainsi suffire que le Juge informateur communique au prévenu sa demande tendant à obtenir l'autorisation de prolonger la détention préventive en l'invitant à se déterminer à très bref délai sur cette démarche, avec une indication qu'il peut d'emblée renoncer à s'y opposer... | fr | Persönliche Freiheit; Verlängerung der Untersuchungshaft. - Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 3).
- Die Bewilligung zur Verlängerung der Untersuchungshaft, die gestützt auf Art. 61 StPO VD erteilt wird, stellt keine blosse Willenserklärung oder Empfehlung der Aufsichtsbehörde dar, sondern einen eigentlichen Entscheid. Dies hat zur Folge, dass die aus Art. 4 BV abgeleiteten Anforderungen an das Verfahren (rechtliches Gehör, Begründung und Mitteilung des Entscheids) gegenüber dem von der Verlängerung betroffenen Häftling eingehalten werden müssen (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 4a, b). Praktische Folgen (E. 4c). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 281
G. a été arrêté le 11 février 1988 près d'Annemasse (Haute-Savoie), en vertu d'un mandat d'arrêt international décerné par le Juge informateur de l'arrondissement de La Côte pour attentat à la pudeur des enfants et outrage public à la pudeur au sens des art. 191 et 203 CP. La Chambre d'accusation de la Cour d'appel de Chambéry (Savoie) ayant autorisé son extradition pour certains des faits qui lui étaient reprochés, G. a été livré aux autorités suisses le 22 juin 1988 pour être aussitôt placé en détention préventive à la prison du Bois-Mermet à Lausanne. Le 1er juillet, puis le 15 juillet 1988, le Tribunal d'accusation du canton de Vaud a, en conformité de l'art. 61 CPP vaud., autorisé, à la requête du Juge informateur, la prolongation de la détention de G. respectivement jusqu'au 15 juillet et au 15 août 1988. Ces deux décisions n'ont pas été notifiées au prévenu, qui n'a pas été appelé à s'exprimer à leur propos. Saisi d'un recours de droit public de G. contre la seconde décision, le Tribunal fédéral l'a admis, par arrêt du 8 août 1988. Il a notamment considéré que la décision attaquée, qui n'était pas une simple mesure de contrôle, devait respecter les exigences de forme minimales déduites de l'art. 4 Cst., c'est-à-dire être motivée et notifiée à l'intéressé, celui-ci devant avoir la possibilité de s'exprimer.
Statuant le 7 septembre 1988 à la fois sur la validité de sa décision du 15 juillet 1988, objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, et sur un recours de G. contre un refus de mise en liberté ordonné le 12 août 1988 par le Juge informateur, le Tribunal d'accusation a rejeté les recours dont il était saisi. Il a envisagé sommairement les conséquences de l'arrêt du Tribunal fédéral, en exposant simplement que l'inculpé n'avait pas répondu à l'invitation qu'il lui avait faite, le 12 août 1988, de solliciter son audition conformément à l'art. 305 al. 2 CPP vaud. Il s'est en revanche exprimé de manière circonstanciée sur les raisons qui avaient conduit le Juge informateur à refuser de mettre le prévenu en liberté.
Par la voie d'un nouveau recours de droit public, G. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal d'accusation du 7 septembre 1988. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours dans le sens des considérants. Il a également invité l'autorité intimée à se prononcer en bonne et due forme, sans délai, sur la prolongation de la détention du recourant en tenant compte de la proportionnalité et de la spécialité (art. 14 CEExtr.).
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. C'est essentiellement au contenu du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle que le Tribunal fédéral mesure la constitutionnalité du maintien en détention d'un prévenu, qui représente toujours une atteinte grave à ce droit fondamental. Les principes que la Convention européenne des droits de l'homme consacre, notamment à son art. 5, ne sont pris en considération pour l'interprétation et l'application de cette garantie qu'en tant qu'ils la concrétisent (ATF 108 Ia 66 consid. 2c, 105 Ia 29 consid. 2b).
La garantie de la liberté personnelle n'empêche pas l'autorité de procéder à l'incarcération d'un individu ou de le maintenir en détention, à la condition toutefois que cette mesure particulièrement grave repose sur une base légale claire, qu'elle soit ordonnée dans l'intérêt public et qu'elle respecte le principe de la proportionnalité (ATF 107 Ia 149 consid. 2, ATF 106 Ia 281 consid. 3a et les arrêts cités). La légalité d'une telle mesure privative de liberté doit être appréciée en fonction du droit cantonal; quand celui-ci accorde à l'individu une protection plus large ou plus précise que celle qui est offerte par le droit fédéral, il s'applique en concurrence avec ce dernier (ATF 104 Ia 300 consid. 2, ATF 101 Ia 49). Tel semble être le cas de l'art. 61 du code de procédure pénale vaudois du 12 septembre 1967 (CPP vaud.). Les griefs invoqués dans l'acte de recours doivent donc être examinés au regard du contenu de cette disposition particulière et du droit constitutionnel non écrit de la liberté personnelle. Contrairement à ce que soutient la juridiction intimée, le Tribunal fédéral dispose en l'espèce d'un libre pouvoir pour contrôler si l'interprétation et l'application du droit cantonal sont conformes au droit fondamental en cause; il n'a aucune raison de faire exception ici à ce principe. Il reconnaît toutefois à l'autorité cantonale une grande liberté d'appréciation des faits qu'elle a constatés, n'intervenant à ce propos que si elle a manifestement excédé cette liberté d'appréciation ou en a abusé (ATF 108 Ia 66 consid. 2a, ATF 107 Ia 140 consid. 4a, ATF 105 Ia 29 consid. 2a, ATF 104 Ia 302 /303 consid. 3c).
4. L'art. 61 CPP vaud. a la teneur suivante:
"La détention préventive ne peut durer plus de quatorze jours. Toutefois, sur demande motivée du juge, le tribunal d'accusation pourra autoriser une ou plusieurs prolongations, d'un mois chacune au maximum."
a) Cet article n'a pas été introduit pour la première fois dans le code du 12 septembre 1967, mais reprend simplement une disposition du code du 3 septembre 1940. L'autorité intimée expose que ce texte a toujours été appliqué de la même manière: le Juge informateur qui conduit l'enquête établit une demande d'autorisation de prolonger la détention préventive, qu'il motive brièvement et transmet au Tribunal d'accusation par l'intermédiaire du Juge d'instruction cantonal. Ce magistrat donne son préavis et le Tribunal d'accusation se prononce sur la demande d'autorisation. Ni la demande du Juge informateur, ni le préavis du Juge d'instruction, ni l'autorisation de prolongation ne sont notifiés au prévenu. Le préavis du Juge d'instruction et la décision du Tribunal d'accusation ne paraissent en outre pas être motivés en règle générale, tout au moins lorsqu'ils sont favorables à la demande. Dans le cadre de la procédure qui a abouti à l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, l'autorité intimée avait soutenu que l'autorisation de prolonger la détention préventive n'était pas une décision pouvant faire l'objet d'un recours de droit public, mais une simple mesure prise dans le cadre de l'exercice du pouvoir de haute surveillance de l'enquête pénale que lui confère l'art. 14 al. 3 CPP vaud. Elle reprend cette argumentation dans son écriture du 30 septembre 1988.
b) Aux termes de l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, l'autorisation de prolonger la détention préventive n'est pas une simple déclaration de volonté, voire une recommandation d'une autorité de surveillance, mais bien un acte de souveraineté qui émane du détenteur de la puissance publique et porte une atteinte indéniable à la situation juridique du prévenu. Il s'agit donc d'une décision. Celle-ci est susceptible d'être attaquée par un recours de droit public au sens de l'art. 84 lettre a OJ puisque, à défaut de son prononcé, la privation de liberté doit prendre fin à l'échéance des délais légaux prévus à l'art. 61 CPP vaud. (cf. ATF 108 Ia 268 consid. 5, ATF 102 Ia 186 consid. 2, ATF 89 I 258 consid. 4, ATF 60 I 369). En outre, à moins d'une décision du Tribunal d'accusation autorisant la prolongation de la détention avant l'échéance des délais légaux, cette mesure privative de liberté devient ipso facto illégale et toute autorité constatant l'illégalité de la détention a l'obligation d'élargir aussitôt le prévenu (cf. ATF 109 Ia 322 consid. 3). L'arrêt du 8 août 1988 a enfin souligné que la nature décisionnelle de l'acte par lequel l'autorité compétente prolonge la détention préventive avant son échéance n'est nullement affectée par le droit du prévenu de requérir en tout temps sa mise en liberté. Il en résulte que les exigences procédurales déduites de l'art. 4 Cst. doivent être respectées à l'égard du prévenu dont la détention fait l'objet d'une demande de prolongation.
c) Ces considérations - qui se bornent à rappeler les droits élémentaires des parties à une procédure étatique quelconque -ne peuvent qu'être reprises dans le présent arrêt, quelle que soit l'opinion qu'en ait l'autorité intimée. Les conséquences pratiques en sont les suivantes:
- une prolongation de la détention préventive ne saurait intervenir sans être étayée par une motivation suffisante et expresse. Cette motivation peut être contenue dans la demande de l'autorité inférieure, car l'autorité supérieure qui fait droit à cette demande peut être présumée y avoir adhéré implicitement (cf. ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, p. 149);
- l'autorisation de prolonger la détention préventive doit être dans tous les cas communiquée au prévenu;
- le prévenu doit avoir la possibilité de s'exprimer avant que sa détention ne soit prolongée définitivement. Ce droit à l'audition (rechtliches Gehör) ne commande pas, en principe, la comparution personnelle de l'intéressé. La nature de la décision de prolonger la détention préventive est en effet fondamentalement différente de celle d'arrêter et d'incarcérer initialement le prévenu, pour laquelle la CEDH exige la garantie spéciale de la comparution sans délai devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi a exercer des fonctions judiciaires (art. 5 ch. 3). En général, dans la mesure où le prévenu a en tout temps la possibilité de demander sa mise en liberté, il suffit à la régularité de la procédure de prolongation périodique de la détention que la possibilité soit offerte au prévenu de s'exprimer à ce sujet par écrit, soit dans le cadre d'une procédure de recours auprès d'une autorité ayant une cognition illimitée, soit devant l'autorité de décision elle-même, soit devant l'autorité inférieure qui demande l'autorisation de prolonger la détention (précision de la jurisprudence publiée aux ATF 105 Ia 205 ss). Dans le système vaudois, il devrait ainsi suffire que le Juge informateur communique au prévenu sa demande tendant à obtenir l'autorisation de prolonger la détention préventive en l'invitant à se déterminer à très bref délai sur cette démarche, avec une indication qu'il peut d'emblée renoncer à s'y opposer... | fr | Liberté personnelle; prolongation de la détention préventive. - Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 3).
- L'autorisation de prolonger la détention préventive accordée sur la base de l'art. 61 CPP vaud. n'est pas une simple déclaration de volonté ou recommandation émanant d'une autorité de surveillance, mais une véritable décision. Il s'ensuit que les exigences procédurales déduites de l'art. 4 Cst. (droit d'être entendu, motivation et communication de la décision) doivent être respectées à l'égard du prévenu concerné (précision de la jurisprudence; consid. 4a/b). Conséquences pratiques (consid. 4c). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,104 | 114 Ia 281 | 114 Ia 281
Sachverhalt ab Seite 281
G. a été arrêté le 11 février 1988 près d'Annemasse (Haute-Savoie), en vertu d'un mandat d'arrêt international décerné par le Juge informateur de l'arrondissement de La Côte pour attentat à la pudeur des enfants et outrage public à la pudeur au sens des art. 191 et 203 CP. La Chambre d'accusation de la Cour d'appel de Chambéry (Savoie) ayant autorisé son extradition pour certains des faits qui lui étaient reprochés, G. a été livré aux autorités suisses le 22 juin 1988 pour être aussitôt placé en détention préventive à la prison du Bois-Mermet à Lausanne. Le 1er juillet, puis le 15 juillet 1988, le Tribunal d'accusation du canton de Vaud a, en conformité de l'art. 61 CPP vaud., autorisé, à la requête du Juge informateur, la prolongation de la détention de G. respectivement jusqu'au 15 juillet et au 15 août 1988. Ces deux décisions n'ont pas été notifiées au prévenu, qui n'a pas été appelé à s'exprimer à leur propos. Saisi d'un recours de droit public de G. contre la seconde décision, le Tribunal fédéral l'a admis, par arrêt du 8 août 1988. Il a notamment considéré que la décision attaquée, qui n'était pas une simple mesure de contrôle, devait respecter les exigences de forme minimales déduites de l'art. 4 Cst., c'est-à-dire être motivée et notifiée à l'intéressé, celui-ci devant avoir la possibilité de s'exprimer.
Statuant le 7 septembre 1988 à la fois sur la validité de sa décision du 15 juillet 1988, objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, et sur un recours de G. contre un refus de mise en liberté ordonné le 12 août 1988 par le Juge informateur, le Tribunal d'accusation a rejeté les recours dont il était saisi. Il a envisagé sommairement les conséquences de l'arrêt du Tribunal fédéral, en exposant simplement que l'inculpé n'avait pas répondu à l'invitation qu'il lui avait faite, le 12 août 1988, de solliciter son audition conformément à l'art. 305 al. 2 CPP vaud. Il s'est en revanche exprimé de manière circonstanciée sur les raisons qui avaient conduit le Juge informateur à refuser de mettre le prévenu en liberté.
Par la voie d'un nouveau recours de droit public, G. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal d'accusation du 7 septembre 1988. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours dans le sens des considérants. Il a également invité l'autorité intimée à se prononcer en bonne et due forme, sans délai, sur la prolongation de la détention du recourant en tenant compte de la proportionnalité et de la spécialité (art. 14 CEExtr.).
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. C'est essentiellement au contenu du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle que le Tribunal fédéral mesure la constitutionnalité du maintien en détention d'un prévenu, qui représente toujours une atteinte grave à ce droit fondamental. Les principes que la Convention européenne des droits de l'homme consacre, notamment à son art. 5, ne sont pris en considération pour l'interprétation et l'application de cette garantie qu'en tant qu'ils la concrétisent (ATF 108 Ia 66 consid. 2c, 105 Ia 29 consid. 2b).
La garantie de la liberté personnelle n'empêche pas l'autorité de procéder à l'incarcération d'un individu ou de le maintenir en détention, à la condition toutefois que cette mesure particulièrement grave repose sur une base légale claire, qu'elle soit ordonnée dans l'intérêt public et qu'elle respecte le principe de la proportionnalité (ATF 107 Ia 149 consid. 2, ATF 106 Ia 281 consid. 3a et les arrêts cités). La légalité d'une telle mesure privative de liberté doit être appréciée en fonction du droit cantonal; quand celui-ci accorde à l'individu une protection plus large ou plus précise que celle qui est offerte par le droit fédéral, il s'applique en concurrence avec ce dernier (ATF 104 Ia 300 consid. 2, ATF 101 Ia 49). Tel semble être le cas de l'art. 61 du code de procédure pénale vaudois du 12 septembre 1967 (CPP vaud.). Les griefs invoqués dans l'acte de recours doivent donc être examinés au regard du contenu de cette disposition particulière et du droit constitutionnel non écrit de la liberté personnelle. Contrairement à ce que soutient la juridiction intimée, le Tribunal fédéral dispose en l'espèce d'un libre pouvoir pour contrôler si l'interprétation et l'application du droit cantonal sont conformes au droit fondamental en cause; il n'a aucune raison de faire exception ici à ce principe. Il reconnaît toutefois à l'autorité cantonale une grande liberté d'appréciation des faits qu'elle a constatés, n'intervenant à ce propos que si elle a manifestement excédé cette liberté d'appréciation ou en a abusé (ATF 108 Ia 66 consid. 2a, ATF 107 Ia 140 consid. 4a, ATF 105 Ia 29 consid. 2a, ATF 104 Ia 302 /303 consid. 3c).
4. L'art. 61 CPP vaud. a la teneur suivante:
"La détention préventive ne peut durer plus de quatorze jours. Toutefois, sur demande motivée du juge, le tribunal d'accusation pourra autoriser une ou plusieurs prolongations, d'un mois chacune au maximum."
a) Cet article n'a pas été introduit pour la première fois dans le code du 12 septembre 1967, mais reprend simplement une disposition du code du 3 septembre 1940. L'autorité intimée expose que ce texte a toujours été appliqué de la même manière: le Juge informateur qui conduit l'enquête établit une demande d'autorisation de prolonger la détention préventive, qu'il motive brièvement et transmet au Tribunal d'accusation par l'intermédiaire du Juge d'instruction cantonal. Ce magistrat donne son préavis et le Tribunal d'accusation se prononce sur la demande d'autorisation. Ni la demande du Juge informateur, ni le préavis du Juge d'instruction, ni l'autorisation de prolongation ne sont notifiés au prévenu. Le préavis du Juge d'instruction et la décision du Tribunal d'accusation ne paraissent en outre pas être motivés en règle générale, tout au moins lorsqu'ils sont favorables à la demande. Dans le cadre de la procédure qui a abouti à l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, l'autorité intimée avait soutenu que l'autorisation de prolonger la détention préventive n'était pas une décision pouvant faire l'objet d'un recours de droit public, mais une simple mesure prise dans le cadre de l'exercice du pouvoir de haute surveillance de l'enquête pénale que lui confère l'art. 14 al. 3 CPP vaud. Elle reprend cette argumentation dans son écriture du 30 septembre 1988.
b) Aux termes de l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 août 1988, l'autorisation de prolonger la détention préventive n'est pas une simple déclaration de volonté, voire une recommandation d'une autorité de surveillance, mais bien un acte de souveraineté qui émane du détenteur de la puissance publique et porte une atteinte indéniable à la situation juridique du prévenu. Il s'agit donc d'une décision. Celle-ci est susceptible d'être attaquée par un recours de droit public au sens de l'art. 84 lettre a OJ puisque, à défaut de son prononcé, la privation de liberté doit prendre fin à l'échéance des délais légaux prévus à l'art. 61 CPP vaud. (cf. ATF 108 Ia 268 consid. 5, ATF 102 Ia 186 consid. 2, ATF 89 I 258 consid. 4, ATF 60 I 369). En outre, à moins d'une décision du Tribunal d'accusation autorisant la prolongation de la détention avant l'échéance des délais légaux, cette mesure privative de liberté devient ipso facto illégale et toute autorité constatant l'illégalité de la détention a l'obligation d'élargir aussitôt le prévenu (cf. ATF 109 Ia 322 consid. 3). L'arrêt du 8 août 1988 a enfin souligné que la nature décisionnelle de l'acte par lequel l'autorité compétente prolonge la détention préventive avant son échéance n'est nullement affectée par le droit du prévenu de requérir en tout temps sa mise en liberté. Il en résulte que les exigences procédurales déduites de l'art. 4 Cst. doivent être respectées à l'égard du prévenu dont la détention fait l'objet d'une demande de prolongation.
c) Ces considérations - qui se bornent à rappeler les droits élémentaires des parties à une procédure étatique quelconque -ne peuvent qu'être reprises dans le présent arrêt, quelle que soit l'opinion qu'en ait l'autorité intimée. Les conséquences pratiques en sont les suivantes:
- une prolongation de la détention préventive ne saurait intervenir sans être étayée par une motivation suffisante et expresse. Cette motivation peut être contenue dans la demande de l'autorité inférieure, car l'autorité supérieure qui fait droit à cette demande peut être présumée y avoir adhéré implicitement (cf. ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, p. 149);
- l'autorisation de prolonger la détention préventive doit être dans tous les cas communiquée au prévenu;
- le prévenu doit avoir la possibilité de s'exprimer avant que sa détention ne soit prolongée définitivement. Ce droit à l'audition (rechtliches Gehör) ne commande pas, en principe, la comparution personnelle de l'intéressé. La nature de la décision de prolonger la détention préventive est en effet fondamentalement différente de celle d'arrêter et d'incarcérer initialement le prévenu, pour laquelle la CEDH exige la garantie spéciale de la comparution sans délai devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi a exercer des fonctions judiciaires (art. 5 ch. 3). En général, dans la mesure où le prévenu a en tout temps la possibilité de demander sa mise en liberté, il suffit à la régularité de la procédure de prolongation périodique de la détention que la possibilité soit offerte au prévenu de s'exprimer à ce sujet par écrit, soit dans le cadre d'une procédure de recours auprès d'une autorité ayant une cognition illimitée, soit devant l'autorité de décision elle-même, soit devant l'autorité inférieure qui demande l'autorisation de prolonger la détention (précision de la jurisprudence publiée aux ATF 105 Ia 205 ss). Dans le système vaudois, il devrait ainsi suffire que le Juge informateur communique au prévenu sa demande tendant à obtenir l'autorisation de prolonger la détention préventive en l'invitant à se déterminer à très bref délai sur cette démarche, avec une indication qu'il peut d'emblée renoncer à s'y opposer... | fr | Libertà personale; proroga del carcere preventivo. - Potere d'esame del Tribunale federale (consid. 3).
- L'autorizzazione di proroga del carcere preventivo, accordata in base all'art. 61 CPP/VD, non è una semplice dichiarazione di volontà o una raccomandazione dell'autorità di vigilanza, bensì una vera e propria decisione. Ne discende che vanno rispettati nei confronti dell'imputato interessato i requisiti procedurali dedotti dall'art. 4 Cost. (diritto di essere sentito, motivazione e comunicazione della decisione) (precisazione della giurisprudenza; consid. 4a/b). Conseguenze pratiche (consid. 4c). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,105 | 114 Ia 286 | 114 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 286
A.- Par loi du 3 mars 1945, le canton de Genève avait adhéré au Concordat intercantonal sur le commerce des armes et des munitions du 20 juillet 1944. L'art. 2 de cette loi donnait au Conseil d'Etat genevois le pouvoir d'édicter les "dispositions réglementaires qui seraient nécessaires".
Le 23 octobre 1945, l'Exécutif cantonal a arrêté un règlement d'exécution du Concordat intercantonal, abrogé par un nouveau règlement du 23 juin 1964.
B.- Le nouveau Concordat intercantonal du 27 mars 1969 sur le commerce des armes et des munitions (RS 514.542; ci-après: le Concordat) a été approuvé par le Conseil fédéral le 13 janvier 1970.
Le canton de Genève est partie à ce Concordat depuis le 26 février 1972 (RO 1972, p. 693). En application de l'art. 2 de la loi genevoise du 14 janvier 1972 concernant le Concordat intercantonal sur le commerce des armes et des munitions (RL gen. 1972, p. 49), le Conseil d'Etat a édicté le 20 décembre 1972 le règlement d'exécution, entré en vigueur le 30 décembre 1972 (RS gen. I, 3, 10).
C.- Par arrêté du 14 octobre 1987, le Conseil d'Etat genevois a modifié une première fois son règlement. Outre un nouvel art. 30, il a adopté un nouvel art. 4 al. 3 interdisant l'achat et la vente des armes tirant par rafales et des armes à épauler semi-automatiques.
Compte tenu des nombreux recours déposés, le Conseil d'Etat est revenu sur cette nouvelle réglementation.
D.- Au terme d'une procédure de consultation, l'Exécutif cantonal genevois a modifié, par arrêté du 14 décembre 1987, le règlement d'exécution du Concordat de la manière suivante:
"Art. 4, al. 3 (nouvelle teneur)
al. 4 (nouveau)
Armes tirant par rafales ou à épauler semi-automatiques
3 L'achat et la vente des armes tirant par rafales sont interdits. Le droit fédéral est réservé.
4 L'achat et la vente des armes à épauler semi-automatiques sont assujettis à autorisation. Les autorisations ne peuvent être accordées qu'à des personnes justifiant d'un intérêt légitime à l'acquisition de ce type d'arme. Les autorisations peuvent être subordonnées à des conditions ou à des charges destinées à assurer la sécurité ou l'ordre public. Le droit fédéral est réservé.
Art. 30 (nouvelle teneur)
Interdiction
1 Il est interdit de détenir les armes ou autres objets visés aux articles 8 du concordat et 4 du présent règlement. Le droit fédéral est réservé.
Dérogations
2 Des dérogations peuvent être accordées aux personnes justifiant d'un intérêt légitime à la détention de ce type d'arme; ces dérogations peuvent être subordonnées à assurer la sécurité ou l'ordre public."
E.- En temps utile, Alain Fracheboud et Jean Dunant, tous deux à Genève, forment un recours de droit public contre cet arrêté. Alors que le premier recourant demande l'annulation du règlement d'exécution du Concordat, le second précise que seule est requise l'annulation des art. 4 al. 4 et 30. Alain Fracheboud se plaint de la violation des art. 4, 22ter et 31 Cst.; il se prévaut, en outre, de la garantie de la liberté personnelle. Invoquant également l'art. 4 Cst., Jean Dunant reproche au Conseil d'Etat d'avoir "outrepassé sa compétence", n'étant pas au bénéfice d'une délégation législative; il soutient ainsi que le règlement attaqué serait dépourvu de base légale.
Le Conseil d'Etat genevois conclut au rejet des recours dans la mesure où ils sont recevables.
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. Selon les recourants, l'Exécutif cantonal n'était pas habilité à adopter des normes réglementaires allant au-delà des dispositions concordataires; par conséquent, dans la mesure où les art. 4 al. 4 et 30 du règlement incriminé régissent des matières non traitées par le Concordat (achat, vente et détention des armes à épauler semi-automatiques), ils ne reposeraient sur aucune base légale.
a) L'art. 130 de la constitution genevoise (ci-après: Cst. gen.) consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs. Si le pouvoir législatif est exercé par le Grand Conseil (art. 70 Cst. gen.), le pouvoir exécutif et l'administration générale du canton sont confiés au Conseil d'Etat (art. 101 Cst. gen.). Selon l'art. 116 Cst. gen., le Conseil d'Etat a pour tâche de promulguer les lois; il est chargé de leur exécution et prend à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires. Il ne peut ainsi disposer qu'intra legem et non pas praeter legem, établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi et, éventuellement, combler de véritables lacunes. Mais, à moins d'une délégation expresse, il ne peut pas poser de nouvelles règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF 98 Ia 287 consid. bb et les références).
b) Le Conseil d'Etat prétend toutefois tirer sa compétence directement de l'art. 125 Cst. gen. pour étendre le champ d'application du Concordat.
Aux termes de cette disposition constitutionnelle cantonale, le Conseil d'Etat édicte les règlements de police dans les limites fixées par la loi. L'art. 125 Cst. gen. confère à l'Exécutif cantonal genevois un large pouvoir normatif indépendant dans les matières de police (AUER, La notion de la loi dans la constitution genevoise, in SJ 1981, p. 297, No 52), la notion de police au sens de cette norme constitutionnelle étant plus large que celle comprise dans la "clause générale de police" (ATF 100 Ia 196 consid. 4b). L'art. 38 de la loi pénale genevoise (ci-après: LPG; RS gen. E. 3, 1) confirme la compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règlements concernant les matières de police, celles-ci étant d'ailleurs définies à l'art. 37 LPG. Or, cette dernière disposition - à ses ch. 9 et 18 - mentionne expressément l'emploi des armes à feu comme matière de police. Le législateur cantonal reste cependant habilité à fixer les limites de ce pouvoir (AUER, eod. loc.). L'exécutif bénéficie ainsi d'un pouvoir réglementaire de substitution et peut donc exercer cette compétence sous réserve d'une loi contraire (KNAPP, Précis de droit administratif, 2e éd., p. 47, No 190).
Certes, le Grand Conseil genevois a légiféré le 14 janvier 1972 (RL gen. 1972, p. 49) en autorisant, à l'art. 1er, le Conseil d'Etat à adhérer au Concordat au nom de la République et canton de Genève. Toutefois, faute de l'avoir clairement exprimé, le législateur cantonal n'a pas, à l'art. 2 de cette loi, apporté une limitation aux compétences ordinaires du Conseil d'Etat en matière de police, notamment à celles qu'il détient de l'art. 125 Cst. gen.; en particulier, alors qu'il lui était loisible de le faire, le Grand Conseil ne s'est pas réservé la faculté - laissée aux cantons par l'art. 10 du Concordat - d'édicter des dispositions plus sévères en matière de commerce des armes. A cet égard, il n'est pas décisif que, dans le préambule du règlement attaqué, le Conseil d'Etat n'ait pas formellement déclaré fonder sa compétence sur la disposition constitutionnelle cantonale précitée (ATF 103 Ia 173 consid. 3 in fine). Par ailleurs, relevant que le Concordat contient des normes minimales permettant l'adhésion du maximum des cantons, les travaux préparatoires relatifs au projet de loi autorisant le Conseil d'Etat à adhérer au Concordat (Mémorial du Grand Conseil 1972, p. 62) soulignent déjà le fait que le précédent règlement était plus rigoureux que les dispositions contenues tant dans l'ancien que dans le nouveau Concordat; ils tendent ainsi encore à démontrer que le législateur cantonal n'a pas entendu restreindre les compétences de l'exécutif en matière de commerce des armes et des munitions.
En conséquence, le Conseil d'Etat genevois n'a pas violé le principe de la séparation des pouvoirs en édictant les dispositions réglementaires attaquées, qui reposent ainsi sur une base légale spécifique de niveau constitutionnel.
6. Selon l'un des recourants, la réglementation incriminée porterait atteinte à la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle.
a) La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne fondamentalement à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité psychique et corporelle. Cette garantie n'englobe toutefois pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 112 Ia 162 consid. 3a, ATF 111 Ia 233 consid. 3a et les références).
b) Le Tribunal fédéral a déjà tenu pour douteuse la prétendue atteinte portée à ce principe constitutionnel par une limitation du port d'arme sur la voie publique, une telle faculté ne paraissant pas pouvoir être considérée comme l'une des manifestations élémentaires de la personnalité (ATF 103 Ia 171 consid. 2). Et encore était-il question, dans cet arrêt, de la protection de l'individu, à savoir de son intégrité personnelle et de ses biens, contre la menace d'un tiers. Or, dans le cas particulier, il n'est rien fait valoir de tel, de sorte que la seule possibilité d'acquérir librement une arme à épauler semi-automatique sans autre but que de s'en rendre propriétaire ne constitue pas une liberté élémentaire dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine. Aussi, les recourants ne peuvent-ils se prévaloir de la garantie de la liberté personnelle. | fr | Prinzip der Gewaltentrennung. Persönliche Freiheit. 1. Der Genfer Regierungsrat, dem Art. 125 der kantonalen Verfassung eine weite selbständige Verordnungskompetenz im Polizeibereich einräumt, ist zuständig zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zum interkantonalen Konkordat über den Handel mit Waffen und Munition (E. 5).
2. Es verstösst nicht gegen die persönliche Freiheit, den Handel von halbautomatischen Gewehren der Bewilligungspflicht zu unterstellen (E. 6). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,106 | 114 Ia 286 | 114 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 286
A.- Par loi du 3 mars 1945, le canton de Genève avait adhéré au Concordat intercantonal sur le commerce des armes et des munitions du 20 juillet 1944. L'art. 2 de cette loi donnait au Conseil d'Etat genevois le pouvoir d'édicter les "dispositions réglementaires qui seraient nécessaires".
Le 23 octobre 1945, l'Exécutif cantonal a arrêté un règlement d'exécution du Concordat intercantonal, abrogé par un nouveau règlement du 23 juin 1964.
B.- Le nouveau Concordat intercantonal du 27 mars 1969 sur le commerce des armes et des munitions (RS 514.542; ci-après: le Concordat) a été approuvé par le Conseil fédéral le 13 janvier 1970.
Le canton de Genève est partie à ce Concordat depuis le 26 février 1972 (RO 1972, p. 693). En application de l'art. 2 de la loi genevoise du 14 janvier 1972 concernant le Concordat intercantonal sur le commerce des armes et des munitions (RL gen. 1972, p. 49), le Conseil d'Etat a édicté le 20 décembre 1972 le règlement d'exécution, entré en vigueur le 30 décembre 1972 (RS gen. I, 3, 10).
C.- Par arrêté du 14 octobre 1987, le Conseil d'Etat genevois a modifié une première fois son règlement. Outre un nouvel art. 30, il a adopté un nouvel art. 4 al. 3 interdisant l'achat et la vente des armes tirant par rafales et des armes à épauler semi-automatiques.
Compte tenu des nombreux recours déposés, le Conseil d'Etat est revenu sur cette nouvelle réglementation.
D.- Au terme d'une procédure de consultation, l'Exécutif cantonal genevois a modifié, par arrêté du 14 décembre 1987, le règlement d'exécution du Concordat de la manière suivante:
"Art. 4, al. 3 (nouvelle teneur)
al. 4 (nouveau)
Armes tirant par rafales ou à épauler semi-automatiques
3 L'achat et la vente des armes tirant par rafales sont interdits. Le droit fédéral est réservé.
4 L'achat et la vente des armes à épauler semi-automatiques sont assujettis à autorisation. Les autorisations ne peuvent être accordées qu'à des personnes justifiant d'un intérêt légitime à l'acquisition de ce type d'arme. Les autorisations peuvent être subordonnées à des conditions ou à des charges destinées à assurer la sécurité ou l'ordre public. Le droit fédéral est réservé.
Art. 30 (nouvelle teneur)
Interdiction
1 Il est interdit de détenir les armes ou autres objets visés aux articles 8 du concordat et 4 du présent règlement. Le droit fédéral est réservé.
Dérogations
2 Des dérogations peuvent être accordées aux personnes justifiant d'un intérêt légitime à la détention de ce type d'arme; ces dérogations peuvent être subordonnées à assurer la sécurité ou l'ordre public."
E.- En temps utile, Alain Fracheboud et Jean Dunant, tous deux à Genève, forment un recours de droit public contre cet arrêté. Alors que le premier recourant demande l'annulation du règlement d'exécution du Concordat, le second précise que seule est requise l'annulation des art. 4 al. 4 et 30. Alain Fracheboud se plaint de la violation des art. 4, 22ter et 31 Cst.; il se prévaut, en outre, de la garantie de la liberté personnelle. Invoquant également l'art. 4 Cst., Jean Dunant reproche au Conseil d'Etat d'avoir "outrepassé sa compétence", n'étant pas au bénéfice d'une délégation législative; il soutient ainsi que le règlement attaqué serait dépourvu de base légale.
Le Conseil d'Etat genevois conclut au rejet des recours dans la mesure où ils sont recevables.
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. Selon les recourants, l'Exécutif cantonal n'était pas habilité à adopter des normes réglementaires allant au-delà des dispositions concordataires; par conséquent, dans la mesure où les art. 4 al. 4 et 30 du règlement incriminé régissent des matières non traitées par le Concordat (achat, vente et détention des armes à épauler semi-automatiques), ils ne reposeraient sur aucune base légale.
a) L'art. 130 de la constitution genevoise (ci-après: Cst. gen.) consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs. Si le pouvoir législatif est exercé par le Grand Conseil (art. 70 Cst. gen.), le pouvoir exécutif et l'administration générale du canton sont confiés au Conseil d'Etat (art. 101 Cst. gen.). Selon l'art. 116 Cst. gen., le Conseil d'Etat a pour tâche de promulguer les lois; il est chargé de leur exécution et prend à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires. Il ne peut ainsi disposer qu'intra legem et non pas praeter legem, établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi et, éventuellement, combler de véritables lacunes. Mais, à moins d'une délégation expresse, il ne peut pas poser de nouvelles règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF 98 Ia 287 consid. bb et les références).
b) Le Conseil d'Etat prétend toutefois tirer sa compétence directement de l'art. 125 Cst. gen. pour étendre le champ d'application du Concordat.
Aux termes de cette disposition constitutionnelle cantonale, le Conseil d'Etat édicte les règlements de police dans les limites fixées par la loi. L'art. 125 Cst. gen. confère à l'Exécutif cantonal genevois un large pouvoir normatif indépendant dans les matières de police (AUER, La notion de la loi dans la constitution genevoise, in SJ 1981, p. 297, No 52), la notion de police au sens de cette norme constitutionnelle étant plus large que celle comprise dans la "clause générale de police" (ATF 100 Ia 196 consid. 4b). L'art. 38 de la loi pénale genevoise (ci-après: LPG; RS gen. E. 3, 1) confirme la compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règlements concernant les matières de police, celles-ci étant d'ailleurs définies à l'art. 37 LPG. Or, cette dernière disposition - à ses ch. 9 et 18 - mentionne expressément l'emploi des armes à feu comme matière de police. Le législateur cantonal reste cependant habilité à fixer les limites de ce pouvoir (AUER, eod. loc.). L'exécutif bénéficie ainsi d'un pouvoir réglementaire de substitution et peut donc exercer cette compétence sous réserve d'une loi contraire (KNAPP, Précis de droit administratif, 2e éd., p. 47, No 190).
Certes, le Grand Conseil genevois a légiféré le 14 janvier 1972 (RL gen. 1972, p. 49) en autorisant, à l'art. 1er, le Conseil d'Etat à adhérer au Concordat au nom de la République et canton de Genève. Toutefois, faute de l'avoir clairement exprimé, le législateur cantonal n'a pas, à l'art. 2 de cette loi, apporté une limitation aux compétences ordinaires du Conseil d'Etat en matière de police, notamment à celles qu'il détient de l'art. 125 Cst. gen.; en particulier, alors qu'il lui était loisible de le faire, le Grand Conseil ne s'est pas réservé la faculté - laissée aux cantons par l'art. 10 du Concordat - d'édicter des dispositions plus sévères en matière de commerce des armes. A cet égard, il n'est pas décisif que, dans le préambule du règlement attaqué, le Conseil d'Etat n'ait pas formellement déclaré fonder sa compétence sur la disposition constitutionnelle cantonale précitée (ATF 103 Ia 173 consid. 3 in fine). Par ailleurs, relevant que le Concordat contient des normes minimales permettant l'adhésion du maximum des cantons, les travaux préparatoires relatifs au projet de loi autorisant le Conseil d'Etat à adhérer au Concordat (Mémorial du Grand Conseil 1972, p. 62) soulignent déjà le fait que le précédent règlement était plus rigoureux que les dispositions contenues tant dans l'ancien que dans le nouveau Concordat; ils tendent ainsi encore à démontrer que le législateur cantonal n'a pas entendu restreindre les compétences de l'exécutif en matière de commerce des armes et des munitions.
En conséquence, le Conseil d'Etat genevois n'a pas violé le principe de la séparation des pouvoirs en édictant les dispositions réglementaires attaquées, qui reposent ainsi sur une base légale spécifique de niveau constitutionnel.
6. Selon l'un des recourants, la réglementation incriminée porterait atteinte à la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle.
a) La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne fondamentalement à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité psychique et corporelle. Cette garantie n'englobe toutefois pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 112 Ia 162 consid. 3a, ATF 111 Ia 233 consid. 3a et les références).
b) Le Tribunal fédéral a déjà tenu pour douteuse la prétendue atteinte portée à ce principe constitutionnel par une limitation du port d'arme sur la voie publique, une telle faculté ne paraissant pas pouvoir être considérée comme l'une des manifestations élémentaires de la personnalité (ATF 103 Ia 171 consid. 2). Et encore était-il question, dans cet arrêt, de la protection de l'individu, à savoir de son intégrité personnelle et de ses biens, contre la menace d'un tiers. Or, dans le cas particulier, il n'est rien fait valoir de tel, de sorte que la seule possibilité d'acquérir librement une arme à épauler semi-automatique sans autre but que de s'en rendre propriétaire ne constitue pas une liberté élémentaire dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine. Aussi, les recourants ne peuvent-ils se prévaloir de la garantie de la liberté personnelle. | fr | Principe de la séparation des pouvoirs. Liberté personnelle. 1. L'art. 125 Cst. gen. lui conférant un large pouvoir normatif indépendant dans les matières de police, le Conseil d'Etat genevois est compétent pour édicter le règlement cantonal d'exécution du Concordat intercantonal sur le commerce des armes et des munitions (consid. 5).
2. Soumettre à autorisation l'achat et la vente des armes à épauler semi-automatiques ne viole pas la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,107 | 114 Ia 286 | 114 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 286
A.- Par loi du 3 mars 1945, le canton de Genève avait adhéré au Concordat intercantonal sur le commerce des armes et des munitions du 20 juillet 1944. L'art. 2 de cette loi donnait au Conseil d'Etat genevois le pouvoir d'édicter les "dispositions réglementaires qui seraient nécessaires".
Le 23 octobre 1945, l'Exécutif cantonal a arrêté un règlement d'exécution du Concordat intercantonal, abrogé par un nouveau règlement du 23 juin 1964.
B.- Le nouveau Concordat intercantonal du 27 mars 1969 sur le commerce des armes et des munitions (RS 514.542; ci-après: le Concordat) a été approuvé par le Conseil fédéral le 13 janvier 1970.
Le canton de Genève est partie à ce Concordat depuis le 26 février 1972 (RO 1972, p. 693). En application de l'art. 2 de la loi genevoise du 14 janvier 1972 concernant le Concordat intercantonal sur le commerce des armes et des munitions (RL gen. 1972, p. 49), le Conseil d'Etat a édicté le 20 décembre 1972 le règlement d'exécution, entré en vigueur le 30 décembre 1972 (RS gen. I, 3, 10).
C.- Par arrêté du 14 octobre 1987, le Conseil d'Etat genevois a modifié une première fois son règlement. Outre un nouvel art. 30, il a adopté un nouvel art. 4 al. 3 interdisant l'achat et la vente des armes tirant par rafales et des armes à épauler semi-automatiques.
Compte tenu des nombreux recours déposés, le Conseil d'Etat est revenu sur cette nouvelle réglementation.
D.- Au terme d'une procédure de consultation, l'Exécutif cantonal genevois a modifié, par arrêté du 14 décembre 1987, le règlement d'exécution du Concordat de la manière suivante:
"Art. 4, al. 3 (nouvelle teneur)
al. 4 (nouveau)
Armes tirant par rafales ou à épauler semi-automatiques
3 L'achat et la vente des armes tirant par rafales sont interdits. Le droit fédéral est réservé.
4 L'achat et la vente des armes à épauler semi-automatiques sont assujettis à autorisation. Les autorisations ne peuvent être accordées qu'à des personnes justifiant d'un intérêt légitime à l'acquisition de ce type d'arme. Les autorisations peuvent être subordonnées à des conditions ou à des charges destinées à assurer la sécurité ou l'ordre public. Le droit fédéral est réservé.
Art. 30 (nouvelle teneur)
Interdiction
1 Il est interdit de détenir les armes ou autres objets visés aux articles 8 du concordat et 4 du présent règlement. Le droit fédéral est réservé.
Dérogations
2 Des dérogations peuvent être accordées aux personnes justifiant d'un intérêt légitime à la détention de ce type d'arme; ces dérogations peuvent être subordonnées à assurer la sécurité ou l'ordre public."
E.- En temps utile, Alain Fracheboud et Jean Dunant, tous deux à Genève, forment un recours de droit public contre cet arrêté. Alors que le premier recourant demande l'annulation du règlement d'exécution du Concordat, le second précise que seule est requise l'annulation des art. 4 al. 4 et 30. Alain Fracheboud se plaint de la violation des art. 4, 22ter et 31 Cst.; il se prévaut, en outre, de la garantie de la liberté personnelle. Invoquant également l'art. 4 Cst., Jean Dunant reproche au Conseil d'Etat d'avoir "outrepassé sa compétence", n'étant pas au bénéfice d'une délégation législative; il soutient ainsi que le règlement attaqué serait dépourvu de base légale.
Le Conseil d'Etat genevois conclut au rejet des recours dans la mesure où ils sont recevables.
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. Selon les recourants, l'Exécutif cantonal n'était pas habilité à adopter des normes réglementaires allant au-delà des dispositions concordataires; par conséquent, dans la mesure où les art. 4 al. 4 et 30 du règlement incriminé régissent des matières non traitées par le Concordat (achat, vente et détention des armes à épauler semi-automatiques), ils ne reposeraient sur aucune base légale.
a) L'art. 130 de la constitution genevoise (ci-après: Cst. gen.) consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs. Si le pouvoir législatif est exercé par le Grand Conseil (art. 70 Cst. gen.), le pouvoir exécutif et l'administration générale du canton sont confiés au Conseil d'Etat (art. 101 Cst. gen.). Selon l'art. 116 Cst. gen., le Conseil d'Etat a pour tâche de promulguer les lois; il est chargé de leur exécution et prend à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires. Il ne peut ainsi disposer qu'intra legem et non pas praeter legem, établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi et, éventuellement, combler de véritables lacunes. Mais, à moins d'une délégation expresse, il ne peut pas poser de nouvelles règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF 98 Ia 287 consid. bb et les références).
b) Le Conseil d'Etat prétend toutefois tirer sa compétence directement de l'art. 125 Cst. gen. pour étendre le champ d'application du Concordat.
Aux termes de cette disposition constitutionnelle cantonale, le Conseil d'Etat édicte les règlements de police dans les limites fixées par la loi. L'art. 125 Cst. gen. confère à l'Exécutif cantonal genevois un large pouvoir normatif indépendant dans les matières de police (AUER, La notion de la loi dans la constitution genevoise, in SJ 1981, p. 297, No 52), la notion de police au sens de cette norme constitutionnelle étant plus large que celle comprise dans la "clause générale de police" (ATF 100 Ia 196 consid. 4b). L'art. 38 de la loi pénale genevoise (ci-après: LPG; RS gen. E. 3, 1) confirme la compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règlements concernant les matières de police, celles-ci étant d'ailleurs définies à l'art. 37 LPG. Or, cette dernière disposition - à ses ch. 9 et 18 - mentionne expressément l'emploi des armes à feu comme matière de police. Le législateur cantonal reste cependant habilité à fixer les limites de ce pouvoir (AUER, eod. loc.). L'exécutif bénéficie ainsi d'un pouvoir réglementaire de substitution et peut donc exercer cette compétence sous réserve d'une loi contraire (KNAPP, Précis de droit administratif, 2e éd., p. 47, No 190).
Certes, le Grand Conseil genevois a légiféré le 14 janvier 1972 (RL gen. 1972, p. 49) en autorisant, à l'art. 1er, le Conseil d'Etat à adhérer au Concordat au nom de la République et canton de Genève. Toutefois, faute de l'avoir clairement exprimé, le législateur cantonal n'a pas, à l'art. 2 de cette loi, apporté une limitation aux compétences ordinaires du Conseil d'Etat en matière de police, notamment à celles qu'il détient de l'art. 125 Cst. gen.; en particulier, alors qu'il lui était loisible de le faire, le Grand Conseil ne s'est pas réservé la faculté - laissée aux cantons par l'art. 10 du Concordat - d'édicter des dispositions plus sévères en matière de commerce des armes. A cet égard, il n'est pas décisif que, dans le préambule du règlement attaqué, le Conseil d'Etat n'ait pas formellement déclaré fonder sa compétence sur la disposition constitutionnelle cantonale précitée (ATF 103 Ia 173 consid. 3 in fine). Par ailleurs, relevant que le Concordat contient des normes minimales permettant l'adhésion du maximum des cantons, les travaux préparatoires relatifs au projet de loi autorisant le Conseil d'Etat à adhérer au Concordat (Mémorial du Grand Conseil 1972, p. 62) soulignent déjà le fait que le précédent règlement était plus rigoureux que les dispositions contenues tant dans l'ancien que dans le nouveau Concordat; ils tendent ainsi encore à démontrer que le législateur cantonal n'a pas entendu restreindre les compétences de l'exécutif en matière de commerce des armes et des munitions.
En conséquence, le Conseil d'Etat genevois n'a pas violé le principe de la séparation des pouvoirs en édictant les dispositions réglementaires attaquées, qui reposent ainsi sur une base légale spécifique de niveau constitutionnel.
6. Selon l'un des recourants, la réglementation incriminée porterait atteinte à la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle.
a) La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne fondamentalement à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité psychique et corporelle. Cette garantie n'englobe toutefois pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 112 Ia 162 consid. 3a, ATF 111 Ia 233 consid. 3a et les références).
b) Le Tribunal fédéral a déjà tenu pour douteuse la prétendue atteinte portée à ce principe constitutionnel par une limitation du port d'arme sur la voie publique, une telle faculté ne paraissant pas pouvoir être considérée comme l'une des manifestations élémentaires de la personnalité (ATF 103 Ia 171 consid. 2). Et encore était-il question, dans cet arrêt, de la protection de l'individu, à savoir de son intégrité personnelle et de ses biens, contre la menace d'un tiers. Or, dans le cas particulier, il n'est rien fait valoir de tel, de sorte que la seule possibilité d'acquérir librement une arme à épauler semi-automatique sans autre but que de s'en rendre propriétaire ne constitue pas une liberté élémentaire dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine. Aussi, les recourants ne peuvent-ils se prévaloir de la garantie de la liberté personnelle. | fr | Principio della separazione dei poteri. Libertà personale. 1. Dato che l'art. 125 cost. GE gli conferisce un esteso potere normativo indipendente in materia di polizia, il Consiglio di Stato ginevrino è competente a emanare il regolamento cantonale d'esecuzione del Concordato intercantonale sul commercio di armi e di munizioni (consid. 5).
2. Non viola la garanzia costituzionale della libertà personale sottoporre ad autorizzazione l'acquisto e la vendita di armi semiautomatiche a canna lunga (consid. 6). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 30
B. ist seit Sommer 1987 in einer psychiatrischen Klinik hospitalisiert. Ihr Ehemann ersuchte Ende August 1987 beim Friedensrichteramt Uster um Durchführung des Sühnverfahrens betreffend Ehescheidung. Die Sühnverhandlung wurde auf den 14. Dezember 1987 angesetzt. Mit Eingabe vom 11. Dezember 1987 stellte B. beim Präsidenten des Obergerichts des Kantons Zürich das Gesuch, es sei ihr mit Wirkung bis zum Eintritt der Rechtshängigkeit der Scheidungsklage ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen. Mit Verfügung vom 15. Dezember 1987 wies der Obergerichtspräsident das Gesuch ab. Gegen diese Verfügung erhob B. staatsrechtliche Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. § 88 ZPO/ZH macht die unentgeltliche Verbeiständung vor Prozessbeginn von den gleichen Voraussetzungen abhängig, wie sie auch für die Verbeiständung während des Prozesses gelten. Eine Partei hat somit auch vor dem Eintritt der Rechtshängigkeit nur dann Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsvertreter, wenn sie eines solchen für die gehörige Wahrung ihrer Interessen bedarf. Es kann nun keinesfalls als willkürlich bezeichnet werden, wenn der Obergerichtspräsident diese Frage im vorliegenden Fall verneinte. Im Sühnverfahren sind die Parteien in der Regel nicht auf den Beistand eines rechtskundigen Vertreters angewiesen. Der Zweck dieses Verfahrens besteht darin, die Parteien vor Einleitung des eigentlichen Prozesses zu versöhnen und sie davon abzuhalten, offenbar unbegründete Klagen zu erheben oder begründete Rechtsbegehren zu bestreiten (vgl. § 97 Abs. 1 ZPO/ZH). Dafür benötigen die Parteien keinen Anwalt. In § 31 Abs. 1 ZPO/ZH wird die Parteivertretung im Verfahren vor dem Friedensrichter sogar als unzulässig erklärt, es sei denn, die Partei wohne nicht im Bezirk oder sei durch Krankheit, Militärdienst oder aus andern wichtigen Gründen am persönlichen Erscheinen verhindert. Der Gesetzgeber geht offenbar davon aus, bei einer persönlichen Aussprache der Parteien sei eine Aussöhnung eher zu erwarten (STRÄULI/MESSMER, N. 1 zu § 31 ZPO). Das dürfte im Fall einer Scheidungsklage erst recht gelten. Da im Scheidungsprozess Anerkennung und Vergleich nicht möglich sind, bedarf die beklagte Partei im Hinblick darauf auch keiner rechtlichen Beratung. Das einzige, was von ihr verlangt wird, ist eine Stellungnahme zum klägerischen Scheidungsbegehren (vgl. § 100 Ziff. 4 ZPO/ZH). Anträge zu den Nebenfolgen der Scheidung sind im Sühnverfahren noch nicht zu stellen (STRÄULI/MESSMER, N. 5 zu § 100 ZPO), und eine allfällige Widerklage kann noch mit der Klageantwort erhoben werden (§ 117 ZPO/ZH). Die Entscheidung darüber, ob sich eine Partei einer gegen sie gerichteten Scheidungsklage widersetzen will, kann ihr aber ein Rechtsbeistand nicht abnehmen. Abgesehen davon besteht im Scheidungsprozess ohnehin keine Bindung an die vor dem Friedensrichter abgegebene Stellungnahme. Es ist daher nicht ersichtlich, welchen Nachteil ein rechtsunkundiger Scheidungsbeklagter im Sühnverfahren erleiden könnte.
Freilich war die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall aus gesundheitlichen Gründen überhaupt verhindert, an der Sühnverhandlung teilzunehmen. Auch dadurch war sie indessen nicht benachteiligt, denn selbst ein unentschuldigtes Ausbleiben an der Verhandlung hätte nur zur Folge gehabt, dass dem Kläger die Weisung hätte ausgestellt werden müssen (§ 99 Abs. 2 ZPO/ZH). Wenn der Kläger zur Scheidung entschlossen ist, lässt sich ein gerichtliches Verfahren so oder anders nicht vermeiden. Im übrigen hätte sich die Beschwerdeführerin damit begnügen können, dem Friedensrichter schriftlich mitzuteilen, dass sie aus gesundheitlichen Gründen an der Sühnverhandlung nicht teilnehmen könne und dass sie sich der Scheidungsklage widersetze. Wenn sie auch dazu nicht in der Lage gewesen wäre, hätte die Anstalt oder der bereits ernannte Beistand für sie eine entsprechende Mitteilung machen können. Ein Rechtsanwalt war dafür nicht erforderlich.
Es erscheint somit zumindest als vertretbar, wenn der Obergerichtspräsident der Beschwerdeführerin für das Sühnverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung verweigerte. § 88 ZPO/ZH wird dadurch keineswegs seines Gehalts beraubt. Diese Bestimmung will es einem Unbemittelten vor allem ermöglichen, die Erfolgsaussichten einer Klage durch eine rechtskundige Person prüfen zu lassen und die vor Klageerhebung erforderlichen Abklärungen zu treffen (STRÄULI/MESSMER, zu § 88 ZPO). Einer solchen Hilfe bedarf der Beklagte im Sühnverfahren, zumal im Scheidungsprozess, nicht. Für ihn genügt es, wenn er nach Eingang der Klage beim Gericht vertreten ist. | de | Unentgeltliche Rechtsverbeiständung; § 88 ZPO/ZH. Es ist nicht willkürlich, einem Scheidungsbeklagten die unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das zürcherische Sühnverfahren zu verweigern (E. 4). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-29%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 30
B. ist seit Sommer 1987 in einer psychiatrischen Klinik hospitalisiert. Ihr Ehemann ersuchte Ende August 1987 beim Friedensrichteramt Uster um Durchführung des Sühnverfahrens betreffend Ehescheidung. Die Sühnverhandlung wurde auf den 14. Dezember 1987 angesetzt. Mit Eingabe vom 11. Dezember 1987 stellte B. beim Präsidenten des Obergerichts des Kantons Zürich das Gesuch, es sei ihr mit Wirkung bis zum Eintritt der Rechtshängigkeit der Scheidungsklage ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen. Mit Verfügung vom 15. Dezember 1987 wies der Obergerichtspräsident das Gesuch ab. Gegen diese Verfügung erhob B. staatsrechtliche Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. § 88 ZPO/ZH macht die unentgeltliche Verbeiständung vor Prozessbeginn von den gleichen Voraussetzungen abhängig, wie sie auch für die Verbeiständung während des Prozesses gelten. Eine Partei hat somit auch vor dem Eintritt der Rechtshängigkeit nur dann Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsvertreter, wenn sie eines solchen für die gehörige Wahrung ihrer Interessen bedarf. Es kann nun keinesfalls als willkürlich bezeichnet werden, wenn der Obergerichtspräsident diese Frage im vorliegenden Fall verneinte. Im Sühnverfahren sind die Parteien in der Regel nicht auf den Beistand eines rechtskundigen Vertreters angewiesen. Der Zweck dieses Verfahrens besteht darin, die Parteien vor Einleitung des eigentlichen Prozesses zu versöhnen und sie davon abzuhalten, offenbar unbegründete Klagen zu erheben oder begründete Rechtsbegehren zu bestreiten (vgl. § 97 Abs. 1 ZPO/ZH). Dafür benötigen die Parteien keinen Anwalt. In § 31 Abs. 1 ZPO/ZH wird die Parteivertretung im Verfahren vor dem Friedensrichter sogar als unzulässig erklärt, es sei denn, die Partei wohne nicht im Bezirk oder sei durch Krankheit, Militärdienst oder aus andern wichtigen Gründen am persönlichen Erscheinen verhindert. Der Gesetzgeber geht offenbar davon aus, bei einer persönlichen Aussprache der Parteien sei eine Aussöhnung eher zu erwarten (STRÄULI/MESSMER, N. 1 zu § 31 ZPO). Das dürfte im Fall einer Scheidungsklage erst recht gelten. Da im Scheidungsprozess Anerkennung und Vergleich nicht möglich sind, bedarf die beklagte Partei im Hinblick darauf auch keiner rechtlichen Beratung. Das einzige, was von ihr verlangt wird, ist eine Stellungnahme zum klägerischen Scheidungsbegehren (vgl. § 100 Ziff. 4 ZPO/ZH). Anträge zu den Nebenfolgen der Scheidung sind im Sühnverfahren noch nicht zu stellen (STRÄULI/MESSMER, N. 5 zu § 100 ZPO), und eine allfällige Widerklage kann noch mit der Klageantwort erhoben werden (§ 117 ZPO/ZH). Die Entscheidung darüber, ob sich eine Partei einer gegen sie gerichteten Scheidungsklage widersetzen will, kann ihr aber ein Rechtsbeistand nicht abnehmen. Abgesehen davon besteht im Scheidungsprozess ohnehin keine Bindung an die vor dem Friedensrichter abgegebene Stellungnahme. Es ist daher nicht ersichtlich, welchen Nachteil ein rechtsunkundiger Scheidungsbeklagter im Sühnverfahren erleiden könnte.
Freilich war die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall aus gesundheitlichen Gründen überhaupt verhindert, an der Sühnverhandlung teilzunehmen. Auch dadurch war sie indessen nicht benachteiligt, denn selbst ein unentschuldigtes Ausbleiben an der Verhandlung hätte nur zur Folge gehabt, dass dem Kläger die Weisung hätte ausgestellt werden müssen (§ 99 Abs. 2 ZPO/ZH). Wenn der Kläger zur Scheidung entschlossen ist, lässt sich ein gerichtliches Verfahren so oder anders nicht vermeiden. Im übrigen hätte sich die Beschwerdeführerin damit begnügen können, dem Friedensrichter schriftlich mitzuteilen, dass sie aus gesundheitlichen Gründen an der Sühnverhandlung nicht teilnehmen könne und dass sie sich der Scheidungsklage widersetze. Wenn sie auch dazu nicht in der Lage gewesen wäre, hätte die Anstalt oder der bereits ernannte Beistand für sie eine entsprechende Mitteilung machen können. Ein Rechtsanwalt war dafür nicht erforderlich.
Es erscheint somit zumindest als vertretbar, wenn der Obergerichtspräsident der Beschwerdeführerin für das Sühnverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung verweigerte. § 88 ZPO/ZH wird dadurch keineswegs seines Gehalts beraubt. Diese Bestimmung will es einem Unbemittelten vor allem ermöglichen, die Erfolgsaussichten einer Klage durch eine rechtskundige Person prüfen zu lassen und die vor Klageerhebung erforderlichen Abklärungen zu treffen (STRÄULI/MESSMER, zu § 88 ZPO). Einer solchen Hilfe bedarf der Beklagte im Sühnverfahren, zumal im Scheidungsprozess, nicht. Für ihn genügt es, wenn er nach Eingang der Klage beim Gericht vertreten ist. | de | Assistance judiciaire gratuite; § 88 CPC zurichois. Il n'est pas arbitraire de refuser à un défendeur à une action en divorce l'assistance judiciaire gratuite pour la procédure zurichoise de conciliation (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-29%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 30
B. ist seit Sommer 1987 in einer psychiatrischen Klinik hospitalisiert. Ihr Ehemann ersuchte Ende August 1987 beim Friedensrichteramt Uster um Durchführung des Sühnverfahrens betreffend Ehescheidung. Die Sühnverhandlung wurde auf den 14. Dezember 1987 angesetzt. Mit Eingabe vom 11. Dezember 1987 stellte B. beim Präsidenten des Obergerichts des Kantons Zürich das Gesuch, es sei ihr mit Wirkung bis zum Eintritt der Rechtshängigkeit der Scheidungsklage ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen. Mit Verfügung vom 15. Dezember 1987 wies der Obergerichtspräsident das Gesuch ab. Gegen diese Verfügung erhob B. staatsrechtliche Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. § 88 ZPO/ZH macht die unentgeltliche Verbeiständung vor Prozessbeginn von den gleichen Voraussetzungen abhängig, wie sie auch für die Verbeiständung während des Prozesses gelten. Eine Partei hat somit auch vor dem Eintritt der Rechtshängigkeit nur dann Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsvertreter, wenn sie eines solchen für die gehörige Wahrung ihrer Interessen bedarf. Es kann nun keinesfalls als willkürlich bezeichnet werden, wenn der Obergerichtspräsident diese Frage im vorliegenden Fall verneinte. Im Sühnverfahren sind die Parteien in der Regel nicht auf den Beistand eines rechtskundigen Vertreters angewiesen. Der Zweck dieses Verfahrens besteht darin, die Parteien vor Einleitung des eigentlichen Prozesses zu versöhnen und sie davon abzuhalten, offenbar unbegründete Klagen zu erheben oder begründete Rechtsbegehren zu bestreiten (vgl. § 97 Abs. 1 ZPO/ZH). Dafür benötigen die Parteien keinen Anwalt. In § 31 Abs. 1 ZPO/ZH wird die Parteivertretung im Verfahren vor dem Friedensrichter sogar als unzulässig erklärt, es sei denn, die Partei wohne nicht im Bezirk oder sei durch Krankheit, Militärdienst oder aus andern wichtigen Gründen am persönlichen Erscheinen verhindert. Der Gesetzgeber geht offenbar davon aus, bei einer persönlichen Aussprache der Parteien sei eine Aussöhnung eher zu erwarten (STRÄULI/MESSMER, N. 1 zu § 31 ZPO). Das dürfte im Fall einer Scheidungsklage erst recht gelten. Da im Scheidungsprozess Anerkennung und Vergleich nicht möglich sind, bedarf die beklagte Partei im Hinblick darauf auch keiner rechtlichen Beratung. Das einzige, was von ihr verlangt wird, ist eine Stellungnahme zum klägerischen Scheidungsbegehren (vgl. § 100 Ziff. 4 ZPO/ZH). Anträge zu den Nebenfolgen der Scheidung sind im Sühnverfahren noch nicht zu stellen (STRÄULI/MESSMER, N. 5 zu § 100 ZPO), und eine allfällige Widerklage kann noch mit der Klageantwort erhoben werden (§ 117 ZPO/ZH). Die Entscheidung darüber, ob sich eine Partei einer gegen sie gerichteten Scheidungsklage widersetzen will, kann ihr aber ein Rechtsbeistand nicht abnehmen. Abgesehen davon besteht im Scheidungsprozess ohnehin keine Bindung an die vor dem Friedensrichter abgegebene Stellungnahme. Es ist daher nicht ersichtlich, welchen Nachteil ein rechtsunkundiger Scheidungsbeklagter im Sühnverfahren erleiden könnte.
Freilich war die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall aus gesundheitlichen Gründen überhaupt verhindert, an der Sühnverhandlung teilzunehmen. Auch dadurch war sie indessen nicht benachteiligt, denn selbst ein unentschuldigtes Ausbleiben an der Verhandlung hätte nur zur Folge gehabt, dass dem Kläger die Weisung hätte ausgestellt werden müssen (§ 99 Abs. 2 ZPO/ZH). Wenn der Kläger zur Scheidung entschlossen ist, lässt sich ein gerichtliches Verfahren so oder anders nicht vermeiden. Im übrigen hätte sich die Beschwerdeführerin damit begnügen können, dem Friedensrichter schriftlich mitzuteilen, dass sie aus gesundheitlichen Gründen an der Sühnverhandlung nicht teilnehmen könne und dass sie sich der Scheidungsklage widersetze. Wenn sie auch dazu nicht in der Lage gewesen wäre, hätte die Anstalt oder der bereits ernannte Beistand für sie eine entsprechende Mitteilung machen können. Ein Rechtsanwalt war dafür nicht erforderlich.
Es erscheint somit zumindest als vertretbar, wenn der Obergerichtspräsident der Beschwerdeführerin für das Sühnverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung verweigerte. § 88 ZPO/ZH wird dadurch keineswegs seines Gehalts beraubt. Diese Bestimmung will es einem Unbemittelten vor allem ermöglichen, die Erfolgsaussichten einer Klage durch eine rechtskundige Person prüfen zu lassen und die vor Klageerhebung erforderlichen Abklärungen zu treffen (STRÄULI/MESSMER, zu § 88 ZPO). Einer solchen Hilfe bedarf der Beklagte im Sühnverfahren, zumal im Scheidungsprozess, nicht. Für ihn genügt es, wenn er nach Eingang der Klage beim Gericht vertreten ist. | de | Assistenza giudiziaria gratuita; § 88 CPC/ZH. Non è arbitrario negare al convenuto in una causa di divorzio l'assistenza giudiziaria gratuita per la procedura zurighese di conciliazione (consid. 4). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-29%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 292
Am 11. Juni 1986 legte die Baudirektion des Kantons Bern in der Einwohnergemeinde Zollikofen verschiedene Planungszonen zum Schutze des Kulturlandes auf, darunter auch die Planungszone Nr. 1166.22/6. Gegen diese reichten die Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer als Eigentümerin der mit der Planungszone belegten Parzelle GB Nr. 350 und Hans Rubin als Kaufrechtsberechtigter an einem Teil dieser Parzelle am 8. Juli 1986 Einsprache ein, mit der sie die Aufhebung der Planungszone verlangten. Die Einwohnergemeinde Zollikofen verlangte mit Einsprache vom 9. Juli 1986 ebenfalls die Aufhebung dieser Planungszone. Mit Beschluss vom 23. Juli 1987 wies die Baudirektion des Kantons Bern die Einsprachen ab. Den Einspracheentscheid fochten die Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer und Hans Rubin mit Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern an. Mit Entscheid vom 24. Februar 1988 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.
Eine von der Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer und Hans Rubin gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst das Bundesgericht gut, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Baudirektion des Kantons Bern habe durch den Erlass der angefochtenen Planungszone in den der Gemeinde Zollikofen durch das kantonale Recht vorbehaltenen Sachbereich der Ortsplanung eingegriffen und damit die Gemeindeautonomie verletzt.
a) Die Beschwerdeführer erheben diese Rüge hilfsweise neben verschiedenen anderen Rügen. Zu einer solchen hilfsweisen Anrufung der Gemeindeautonomie sind die Beschwerdeführer nach ständiger Rechtsprechung (BGE 108 Ia 269 E. 8 mit Hinweisen) legitimiert. Auf ihre Rüge ist daher einzutreten.
b) Den bernischen Gemeinden steht beim Erlass ihrer Bau- und Zonenordnung ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie sind insoweit, wie sich aus Art. 65 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG) ergibt, grundsätzlich autonom (unveröffentlichtes Bundesgerichtsurteil vom 17. Dezember 1986 i.S. S. E. 2a). Neben dieser planerischen Zuständigkeit der Gemeinden steht jene des Regierungsrats. Er ist als oberste Exekutivbehörde für die Kantonsplanung verantwortlich. Er hat demgemäss die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten im Kanton zu beaufsichtigen und im Konfliktfall zu entscheiden (Art. 99 Abs. 1 BauG).
aa) Bei der Prüfung der Frage, ob sich der Erlass der angefochtenen Planungszone in vertretbarer Weise auf die geschilderte Zuständigkeit des Regierungsrats als oberste kantonale Planungsbehörde stützt, ist zunächst zu klären, ob sich aus der Zuständigkeit des Regierungsrats für gesamtkantonale Planungsanliegen auch die Zuständigkeit ergibt, die Baudirektion mit dem Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung zu beauftragen.
Als oberste Planungsbehörde hat der Regierungsrat zur Erhaltung des Kulturlandes als Existenzgrundlage der Landwirtschaft - eines Anliegens, zu dessen Verwirklichung der Kanton gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. d, Art. 3 Abs. 2 lit. a, Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG und diesen entsprechend Art. 11 ff. der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986 (RPGV) auch von Bundesrechts wegen verpflichtet ist - einen für alle weiteren Planungen verbindlichen kantonalen Richtplan der Landwirtschaftsflächen auszuarbeiten und dem Grossen Rat zur Beschlussfassung vorzulegen (Art. 101 BauG). Bei dem mit dem kantonalen Richtplan der Landwirtschaftsflächen verfolgten Ziel der Erhaltung des ackerfähigen Kulturlandes handelt es sich um ein gesamtkantonales Anliegen.
Die Verwirklichung dieses gesamtkantonalen Anliegens macht Änderungen der kommunalen Nutzungsplanungen erforderlich. In einem gewissen Umfang werden Umzonungen aus bisherigen Bauzonen in Landwirtschaftszonen vorgenommen werden müssen. Zur Verhinderung von Präjudizierungen, die solche Umzonungen erschweren oder verunmöglichen würden, ist der Kanton gestützt auf Art. 62 und 99 BauG zur Bestimmung von Planungszonen befugt. Diese Zuständigkeit ergibt sich bereits daraus, dass der Kanton angesichts des gesamtkantonalen Charakters der Aufgabe der Kulturlanderhaltung zur Sicherung dieses Anliegens gemäss Art. 102 Abs. 2 BauG mit einer kantonalen Überbauungsordnung alle Anordnungen treffen könnte, die Gegenstand der Nutzungsplanung sein können (ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bern 1987, N. 2 zu Art. 102 BauG, S. 498). Es ist nicht einzusehen, warum dem Kanton neben dieser Möglichkeit der Anordnung einer kantonalen Überbauungsordnung nicht auch die Befugnis zustehen sollte, zur Sicherung der Kulturlanderhaltung die weit weniger in den planerischen Zuständigkeitsbereich der Gemeinde eingreifende Massnahme einer Planungszone zu verhängen.
Die Zuständigkeit des Kantons zum Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung rechtfertigt sich überdies deshalb, weil das Ziel der Kulturlandsicherung auf die von den Beschwerdeführern für einzig zulässig gehaltene Weise, erst nach Untätigkeit der Gemeinden auf dem Weg der Ersatzvornahme Planungszonen anzuordnen (Art. 62 i.V.m. Art. 65 Abs. 2 lit. c BauG), nicht erreicht werden könnte: Käme dem Kanton keine Befugnis zum direkten Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung zu, wäre zu befürchten, dass der vom Grossen Rat zu erlassende kantonale Richtplan der Landwirtschaftsflächen weithin leerlaufen würde. Der Regierungsrat könnte auf dem Weg der Ersatzvornahme die Festsetzung einer Planungszone erst dann veranlassen, wenn die Gemeinde ihrer (erst mit dem Erlass des behördenverbindlichen Richtplans der Landwirtschaftsflächen entstehenden!) Pflicht zur Anpassung ihrer Nutzungsplanung an den Richtplan der Landwirtschaftsflächen nicht nachkäme. Dies würde bedeuten, dass der Kanton auch seiner dem Bund gegenüber auf Grund der Raumplanungsgesetzgebung (Art. 1 Abs. 2 lit. d, Art. 2, Art. 3 Abs. 2 lit. a, Art. 6 Abs. 2 lit. a, Art. 14 und Art. 16 RPG) bestehenden Pflicht zur Sicherung des Kulturlandes nur ungenügend nachkommen könnte. Dass das BauG mit der in Art. 65 Abs. 2 lit. c BauG getroffenen Lösung diese Konsequenz habe in Kauf nehmen wollen, ist nicht anzunehmen. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der Regierungsrat als oberste kantonale Planungsbehörde gemäss Art. 99 BauG zur Sicherung des Kulturlandes auch über die Befugnis verfügt, die Baudirektion anzuweisen, Planungszonen zur Sicherung des Kulturlands festzusetzen.
bb) Die erwähnte Zuständigkeit des Regierungsrats, die Baudirektion mit dem Erlass von Planungszonen zu beauftragen, ist allerdings auf die Verfolgung des im gesamtkantonalen Interesse stehenden Planungsziels der Kulturlandsicherung beschränkt. Zur Sicherung typisch ortsplanerischer Ziele kann der Kanton keine Planungszonen anordnen, würde er doch damit in den planerischen Autonomiebereich der Gemeinden eingreifen.
Der am 12. September 1988 durchgeführte Augenschein hat ergeben, dass die mit der angefochtenen Planungszone belegte Parzelle sich inmitten überbauten Gebiets befindet und weder von seiten des Kantons noch von seiten der Gemeinde eine Umzonung in die Landwirtschaftszone ins Auge gefasst wird. Die zu beurteilende Planungszone dient somit nicht unmittelbar dem Zweck der Kulturlandsicherung, sondern soll einzig Präjudizierungen während des bereits angelaufenen Verfahrens der Ortsplanungsrevision der Einwohnergemeinde Zollikofen vermeiden, die eine im neuen Zonenplan vorzusehende bessere bauliche Ausnutzung der Parzelle verhindern würden. Auch wenn eine Verdichtung der Überbauung innerhalb der Bauzonen der haushälterischen Nutzung des Bodens dient und damit indirekt dazu beiträgt, landwirtschaftliches Kulturland zu erhalten, kann hieraus keine Änderung der gesetzlich festgelegten Zuständigkeitsordnung hergeleitet werden. Der Entscheid über eine allfällige Erhöhung der baulichen Ausnützung der mit der angefochtenen Planungszone belegten Parzelle steht primär im Ermessen der für die Planung verantwortlichen Gemeindebehörden. Erst im Genehmigungsverfahren gemäss Art. 61 BauG kann die Baudirektion nach Anhörung des Gemeinderates und der betroffenen Grundeigentümer gesetzwidrige oder unzweckmässige Vorschriften im Genehmigungsbeschluss ändern.
Nichts anderes kann für den Erlass von Planungszonen gelten, durch welche Präjudizierungen im Hinblick auf eine Revision des Nutzungsplanes und der Zonenvorschriften innerhalb der Bauzonen verhindert werden sollen; insbesondere ergibt sich aus Art. 62 BauG für den Erlass von Planungszonen (abgesehen vom Fall der Ersatzvornahme) keine Verschiebung dieser Zuständigkeit von der Gemeinde an den Kanton. Der Kanton war somit im Hinblick auf das mit der zu beurteilenden Planungszone verfolgte Ziel nicht zu deren Erlass befugt. Indem er dennoch die angefochtene Planungszone erlassen hat, hat er unter unhaltbarer Berufung auf Art. 62 und 99 BauG in den der Einwohnergemeinde Zollikofen durch das kantonale Recht vorbehaltenen Zuständigkeitsbereich eingegriffen und damit deren Autonomie verletzt (vgl. BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 270 E. 2a, je mit Hinweisen). | de | Gemeindeautonomie; Zuständigkeit des Regierungsrats des Kantons Bern zum Erlass von Planungszonen zum Schutz des Kulturlandes. 1. Die Erhaltung von genügend Kulturland zur Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes stellt ein gesamtkantonales Anliegen dar. Als oberste und damit für die Kantonsplanung verantwortliche Exekutivbehörde ist der Regierungsrat des Kantons Bern zuständig, die Baudirektion in Verfolgung dieses Anliegens mit dem Erlass von Planungszonen zu beauftragen (E. 3b/aa).
2. Die mit dem Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung beauftragte Baudirektion verletzt hingegen die den bernischen Gemeinden bei der Ortsplanung zustehende Autonomie, wenn sie solche Planungszonen in Verfolgung typisch ortsplanerischer Ziele erlässt (E. 3b/bb). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Am 11. Juni 1986 legte die Baudirektion des Kantons Bern in der Einwohnergemeinde Zollikofen verschiedene Planungszonen zum Schutze des Kulturlandes auf, darunter auch die Planungszone Nr. 1166.22/6. Gegen diese reichten die Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer als Eigentümerin der mit der Planungszone belegten Parzelle GB Nr. 350 und Hans Rubin als Kaufrechtsberechtigter an einem Teil dieser Parzelle am 8. Juli 1986 Einsprache ein, mit der sie die Aufhebung der Planungszone verlangten. Die Einwohnergemeinde Zollikofen verlangte mit Einsprache vom 9. Juli 1986 ebenfalls die Aufhebung dieser Planungszone. Mit Beschluss vom 23. Juli 1987 wies die Baudirektion des Kantons Bern die Einsprachen ab. Den Einspracheentscheid fochten die Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer und Hans Rubin mit Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern an. Mit Entscheid vom 24. Februar 1988 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.
Eine von der Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer und Hans Rubin gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst das Bundesgericht gut, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Baudirektion des Kantons Bern habe durch den Erlass der angefochtenen Planungszone in den der Gemeinde Zollikofen durch das kantonale Recht vorbehaltenen Sachbereich der Ortsplanung eingegriffen und damit die Gemeindeautonomie verletzt.
a) Die Beschwerdeführer erheben diese Rüge hilfsweise neben verschiedenen anderen Rügen. Zu einer solchen hilfsweisen Anrufung der Gemeindeautonomie sind die Beschwerdeführer nach ständiger Rechtsprechung (BGE 108 Ia 269 E. 8 mit Hinweisen) legitimiert. Auf ihre Rüge ist daher einzutreten.
b) Den bernischen Gemeinden steht beim Erlass ihrer Bau- und Zonenordnung ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie sind insoweit, wie sich aus Art. 65 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG) ergibt, grundsätzlich autonom (unveröffentlichtes Bundesgerichtsurteil vom 17. Dezember 1986 i.S. S. E. 2a). Neben dieser planerischen Zuständigkeit der Gemeinden steht jene des Regierungsrats. Er ist als oberste Exekutivbehörde für die Kantonsplanung verantwortlich. Er hat demgemäss die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten im Kanton zu beaufsichtigen und im Konfliktfall zu entscheiden (Art. 99 Abs. 1 BauG).
aa) Bei der Prüfung der Frage, ob sich der Erlass der angefochtenen Planungszone in vertretbarer Weise auf die geschilderte Zuständigkeit des Regierungsrats als oberste kantonale Planungsbehörde stützt, ist zunächst zu klären, ob sich aus der Zuständigkeit des Regierungsrats für gesamtkantonale Planungsanliegen auch die Zuständigkeit ergibt, die Baudirektion mit dem Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung zu beauftragen.
Als oberste Planungsbehörde hat der Regierungsrat zur Erhaltung des Kulturlandes als Existenzgrundlage der Landwirtschaft - eines Anliegens, zu dessen Verwirklichung der Kanton gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. d, Art. 3 Abs. 2 lit. a, Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG und diesen entsprechend Art. 11 ff. der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986 (RPGV) auch von Bundesrechts wegen verpflichtet ist - einen für alle weiteren Planungen verbindlichen kantonalen Richtplan der Landwirtschaftsflächen auszuarbeiten und dem Grossen Rat zur Beschlussfassung vorzulegen (Art. 101 BauG). Bei dem mit dem kantonalen Richtplan der Landwirtschaftsflächen verfolgten Ziel der Erhaltung des ackerfähigen Kulturlandes handelt es sich um ein gesamtkantonales Anliegen.
Die Verwirklichung dieses gesamtkantonalen Anliegens macht Änderungen der kommunalen Nutzungsplanungen erforderlich. In einem gewissen Umfang werden Umzonungen aus bisherigen Bauzonen in Landwirtschaftszonen vorgenommen werden müssen. Zur Verhinderung von Präjudizierungen, die solche Umzonungen erschweren oder verunmöglichen würden, ist der Kanton gestützt auf Art. 62 und 99 BauG zur Bestimmung von Planungszonen befugt. Diese Zuständigkeit ergibt sich bereits daraus, dass der Kanton angesichts des gesamtkantonalen Charakters der Aufgabe der Kulturlanderhaltung zur Sicherung dieses Anliegens gemäss Art. 102 Abs. 2 BauG mit einer kantonalen Überbauungsordnung alle Anordnungen treffen könnte, die Gegenstand der Nutzungsplanung sein können (ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bern 1987, N. 2 zu Art. 102 BauG, S. 498). Es ist nicht einzusehen, warum dem Kanton neben dieser Möglichkeit der Anordnung einer kantonalen Überbauungsordnung nicht auch die Befugnis zustehen sollte, zur Sicherung der Kulturlanderhaltung die weit weniger in den planerischen Zuständigkeitsbereich der Gemeinde eingreifende Massnahme einer Planungszone zu verhängen.
Die Zuständigkeit des Kantons zum Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung rechtfertigt sich überdies deshalb, weil das Ziel der Kulturlandsicherung auf die von den Beschwerdeführern für einzig zulässig gehaltene Weise, erst nach Untätigkeit der Gemeinden auf dem Weg der Ersatzvornahme Planungszonen anzuordnen (Art. 62 i.V.m. Art. 65 Abs. 2 lit. c BauG), nicht erreicht werden könnte: Käme dem Kanton keine Befugnis zum direkten Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung zu, wäre zu befürchten, dass der vom Grossen Rat zu erlassende kantonale Richtplan der Landwirtschaftsflächen weithin leerlaufen würde. Der Regierungsrat könnte auf dem Weg der Ersatzvornahme die Festsetzung einer Planungszone erst dann veranlassen, wenn die Gemeinde ihrer (erst mit dem Erlass des behördenverbindlichen Richtplans der Landwirtschaftsflächen entstehenden!) Pflicht zur Anpassung ihrer Nutzungsplanung an den Richtplan der Landwirtschaftsflächen nicht nachkäme. Dies würde bedeuten, dass der Kanton auch seiner dem Bund gegenüber auf Grund der Raumplanungsgesetzgebung (Art. 1 Abs. 2 lit. d, Art. 2, Art. 3 Abs. 2 lit. a, Art. 6 Abs. 2 lit. a, Art. 14 und Art. 16 RPG) bestehenden Pflicht zur Sicherung des Kulturlandes nur ungenügend nachkommen könnte. Dass das BauG mit der in Art. 65 Abs. 2 lit. c BauG getroffenen Lösung diese Konsequenz habe in Kauf nehmen wollen, ist nicht anzunehmen. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der Regierungsrat als oberste kantonale Planungsbehörde gemäss Art. 99 BauG zur Sicherung des Kulturlandes auch über die Befugnis verfügt, die Baudirektion anzuweisen, Planungszonen zur Sicherung des Kulturlands festzusetzen.
bb) Die erwähnte Zuständigkeit des Regierungsrats, die Baudirektion mit dem Erlass von Planungszonen zu beauftragen, ist allerdings auf die Verfolgung des im gesamtkantonalen Interesse stehenden Planungsziels der Kulturlandsicherung beschränkt. Zur Sicherung typisch ortsplanerischer Ziele kann der Kanton keine Planungszonen anordnen, würde er doch damit in den planerischen Autonomiebereich der Gemeinden eingreifen.
Der am 12. September 1988 durchgeführte Augenschein hat ergeben, dass die mit der angefochtenen Planungszone belegte Parzelle sich inmitten überbauten Gebiets befindet und weder von seiten des Kantons noch von seiten der Gemeinde eine Umzonung in die Landwirtschaftszone ins Auge gefasst wird. Die zu beurteilende Planungszone dient somit nicht unmittelbar dem Zweck der Kulturlandsicherung, sondern soll einzig Präjudizierungen während des bereits angelaufenen Verfahrens der Ortsplanungsrevision der Einwohnergemeinde Zollikofen vermeiden, die eine im neuen Zonenplan vorzusehende bessere bauliche Ausnutzung der Parzelle verhindern würden. Auch wenn eine Verdichtung der Überbauung innerhalb der Bauzonen der haushälterischen Nutzung des Bodens dient und damit indirekt dazu beiträgt, landwirtschaftliches Kulturland zu erhalten, kann hieraus keine Änderung der gesetzlich festgelegten Zuständigkeitsordnung hergeleitet werden. Der Entscheid über eine allfällige Erhöhung der baulichen Ausnützung der mit der angefochtenen Planungszone belegten Parzelle steht primär im Ermessen der für die Planung verantwortlichen Gemeindebehörden. Erst im Genehmigungsverfahren gemäss Art. 61 BauG kann die Baudirektion nach Anhörung des Gemeinderates und der betroffenen Grundeigentümer gesetzwidrige oder unzweckmässige Vorschriften im Genehmigungsbeschluss ändern.
Nichts anderes kann für den Erlass von Planungszonen gelten, durch welche Präjudizierungen im Hinblick auf eine Revision des Nutzungsplanes und der Zonenvorschriften innerhalb der Bauzonen verhindert werden sollen; insbesondere ergibt sich aus Art. 62 BauG für den Erlass von Planungszonen (abgesehen vom Fall der Ersatzvornahme) keine Verschiebung dieser Zuständigkeit von der Gemeinde an den Kanton. Der Kanton war somit im Hinblick auf das mit der zu beurteilenden Planungszone verfolgte Ziel nicht zu deren Erlass befugt. Indem er dennoch die angefochtene Planungszone erlassen hat, hat er unter unhaltbarer Berufung auf Art. 62 und 99 BauG in den der Einwohnergemeinde Zollikofen durch das kantonale Recht vorbehaltenen Zuständigkeitsbereich eingegriffen und damit deren Autonomie verletzt (vgl. BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 270 E. 2a, je mit Hinweisen). | de | Autonomie communale; compétence du Conseil d'Etat du canton de Berne pour créer des zones réservées en vue de sauvegarder des terres cultivables. 1. L'exigence de maintenir des terres cultivables en suffisance pour garantir l'approvisionnement du pays concerne le canton dans son ensemble. Responsable, en tant qu'autorité exécutive supérieure, de l'aménagement du territoire sur le plan cantonal, le Conseil d'Etat du canton de Berne est habilité à charger, dans ce but, la Direction des travaux publics de l'adoption de zones réservées (consid. 3b/aa).
2. Si elle est chargée d'adopter des zones réservées pour maintenir des terres cultivables, la Direction des travaux publics ne peut en revanche, sans violer l'autonomie des communes bernoises en matière d'aménagement local, adopter de telles zones pour atteindre des objectifs qui relèvent spécifiquement de la planification locale (consid. 3b/bb). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Am 11. Juni 1986 legte die Baudirektion des Kantons Bern in der Einwohnergemeinde Zollikofen verschiedene Planungszonen zum Schutze des Kulturlandes auf, darunter auch die Planungszone Nr. 1166.22/6. Gegen diese reichten die Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer als Eigentümerin der mit der Planungszone belegten Parzelle GB Nr. 350 und Hans Rubin als Kaufrechtsberechtigter an einem Teil dieser Parzelle am 8. Juli 1986 Einsprache ein, mit der sie die Aufhebung der Planungszone verlangten. Die Einwohnergemeinde Zollikofen verlangte mit Einsprache vom 9. Juli 1986 ebenfalls die Aufhebung dieser Planungszone. Mit Beschluss vom 23. Juli 1987 wies die Baudirektion des Kantons Bern die Einsprachen ab. Den Einspracheentscheid fochten die Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer und Hans Rubin mit Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern an. Mit Entscheid vom 24. Februar 1988 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.
Eine von der Erbengemeinschaft Fritz Bütikofer und Hans Rubin gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst das Bundesgericht gut, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Baudirektion des Kantons Bern habe durch den Erlass der angefochtenen Planungszone in den der Gemeinde Zollikofen durch das kantonale Recht vorbehaltenen Sachbereich der Ortsplanung eingegriffen und damit die Gemeindeautonomie verletzt.
a) Die Beschwerdeführer erheben diese Rüge hilfsweise neben verschiedenen anderen Rügen. Zu einer solchen hilfsweisen Anrufung der Gemeindeautonomie sind die Beschwerdeführer nach ständiger Rechtsprechung (BGE 108 Ia 269 E. 8 mit Hinweisen) legitimiert. Auf ihre Rüge ist daher einzutreten.
b) Den bernischen Gemeinden steht beim Erlass ihrer Bau- und Zonenordnung ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie sind insoweit, wie sich aus Art. 65 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG) ergibt, grundsätzlich autonom (unveröffentlichtes Bundesgerichtsurteil vom 17. Dezember 1986 i.S. S. E. 2a). Neben dieser planerischen Zuständigkeit der Gemeinden steht jene des Regierungsrats. Er ist als oberste Exekutivbehörde für die Kantonsplanung verantwortlich. Er hat demgemäss die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten im Kanton zu beaufsichtigen und im Konfliktfall zu entscheiden (Art. 99 Abs. 1 BauG).
aa) Bei der Prüfung der Frage, ob sich der Erlass der angefochtenen Planungszone in vertretbarer Weise auf die geschilderte Zuständigkeit des Regierungsrats als oberste kantonale Planungsbehörde stützt, ist zunächst zu klären, ob sich aus der Zuständigkeit des Regierungsrats für gesamtkantonale Planungsanliegen auch die Zuständigkeit ergibt, die Baudirektion mit dem Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung zu beauftragen.
Als oberste Planungsbehörde hat der Regierungsrat zur Erhaltung des Kulturlandes als Existenzgrundlage der Landwirtschaft - eines Anliegens, zu dessen Verwirklichung der Kanton gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. d, Art. 3 Abs. 2 lit. a, Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG und diesen entsprechend Art. 11 ff. der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986 (RPGV) auch von Bundesrechts wegen verpflichtet ist - einen für alle weiteren Planungen verbindlichen kantonalen Richtplan der Landwirtschaftsflächen auszuarbeiten und dem Grossen Rat zur Beschlussfassung vorzulegen (Art. 101 BauG). Bei dem mit dem kantonalen Richtplan der Landwirtschaftsflächen verfolgten Ziel der Erhaltung des ackerfähigen Kulturlandes handelt es sich um ein gesamtkantonales Anliegen.
Die Verwirklichung dieses gesamtkantonalen Anliegens macht Änderungen der kommunalen Nutzungsplanungen erforderlich. In einem gewissen Umfang werden Umzonungen aus bisherigen Bauzonen in Landwirtschaftszonen vorgenommen werden müssen. Zur Verhinderung von Präjudizierungen, die solche Umzonungen erschweren oder verunmöglichen würden, ist der Kanton gestützt auf Art. 62 und 99 BauG zur Bestimmung von Planungszonen befugt. Diese Zuständigkeit ergibt sich bereits daraus, dass der Kanton angesichts des gesamtkantonalen Charakters der Aufgabe der Kulturlanderhaltung zur Sicherung dieses Anliegens gemäss Art. 102 Abs. 2 BauG mit einer kantonalen Überbauungsordnung alle Anordnungen treffen könnte, die Gegenstand der Nutzungsplanung sein können (ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bern 1987, N. 2 zu Art. 102 BauG, S. 498). Es ist nicht einzusehen, warum dem Kanton neben dieser Möglichkeit der Anordnung einer kantonalen Überbauungsordnung nicht auch die Befugnis zustehen sollte, zur Sicherung der Kulturlanderhaltung die weit weniger in den planerischen Zuständigkeitsbereich der Gemeinde eingreifende Massnahme einer Planungszone zu verhängen.
Die Zuständigkeit des Kantons zum Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung rechtfertigt sich überdies deshalb, weil das Ziel der Kulturlandsicherung auf die von den Beschwerdeführern für einzig zulässig gehaltene Weise, erst nach Untätigkeit der Gemeinden auf dem Weg der Ersatzvornahme Planungszonen anzuordnen (Art. 62 i.V.m. Art. 65 Abs. 2 lit. c BauG), nicht erreicht werden könnte: Käme dem Kanton keine Befugnis zum direkten Erlass von Planungszonen zur Kulturlandsicherung zu, wäre zu befürchten, dass der vom Grossen Rat zu erlassende kantonale Richtplan der Landwirtschaftsflächen weithin leerlaufen würde. Der Regierungsrat könnte auf dem Weg der Ersatzvornahme die Festsetzung einer Planungszone erst dann veranlassen, wenn die Gemeinde ihrer (erst mit dem Erlass des behördenverbindlichen Richtplans der Landwirtschaftsflächen entstehenden!) Pflicht zur Anpassung ihrer Nutzungsplanung an den Richtplan der Landwirtschaftsflächen nicht nachkäme. Dies würde bedeuten, dass der Kanton auch seiner dem Bund gegenüber auf Grund der Raumplanungsgesetzgebung (Art. 1 Abs. 2 lit. d, Art. 2, Art. 3 Abs. 2 lit. a, Art. 6 Abs. 2 lit. a, Art. 14 und Art. 16 RPG) bestehenden Pflicht zur Sicherung des Kulturlandes nur ungenügend nachkommen könnte. Dass das BauG mit der in Art. 65 Abs. 2 lit. c BauG getroffenen Lösung diese Konsequenz habe in Kauf nehmen wollen, ist nicht anzunehmen. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der Regierungsrat als oberste kantonale Planungsbehörde gemäss Art. 99 BauG zur Sicherung des Kulturlandes auch über die Befugnis verfügt, die Baudirektion anzuweisen, Planungszonen zur Sicherung des Kulturlands festzusetzen.
bb) Die erwähnte Zuständigkeit des Regierungsrats, die Baudirektion mit dem Erlass von Planungszonen zu beauftragen, ist allerdings auf die Verfolgung des im gesamtkantonalen Interesse stehenden Planungsziels der Kulturlandsicherung beschränkt. Zur Sicherung typisch ortsplanerischer Ziele kann der Kanton keine Planungszonen anordnen, würde er doch damit in den planerischen Autonomiebereich der Gemeinden eingreifen.
Der am 12. September 1988 durchgeführte Augenschein hat ergeben, dass die mit der angefochtenen Planungszone belegte Parzelle sich inmitten überbauten Gebiets befindet und weder von seiten des Kantons noch von seiten der Gemeinde eine Umzonung in die Landwirtschaftszone ins Auge gefasst wird. Die zu beurteilende Planungszone dient somit nicht unmittelbar dem Zweck der Kulturlandsicherung, sondern soll einzig Präjudizierungen während des bereits angelaufenen Verfahrens der Ortsplanungsrevision der Einwohnergemeinde Zollikofen vermeiden, die eine im neuen Zonenplan vorzusehende bessere bauliche Ausnutzung der Parzelle verhindern würden. Auch wenn eine Verdichtung der Überbauung innerhalb der Bauzonen der haushälterischen Nutzung des Bodens dient und damit indirekt dazu beiträgt, landwirtschaftliches Kulturland zu erhalten, kann hieraus keine Änderung der gesetzlich festgelegten Zuständigkeitsordnung hergeleitet werden. Der Entscheid über eine allfällige Erhöhung der baulichen Ausnützung der mit der angefochtenen Planungszone belegten Parzelle steht primär im Ermessen der für die Planung verantwortlichen Gemeindebehörden. Erst im Genehmigungsverfahren gemäss Art. 61 BauG kann die Baudirektion nach Anhörung des Gemeinderates und der betroffenen Grundeigentümer gesetzwidrige oder unzweckmässige Vorschriften im Genehmigungsbeschluss ändern.
Nichts anderes kann für den Erlass von Planungszonen gelten, durch welche Präjudizierungen im Hinblick auf eine Revision des Nutzungsplanes und der Zonenvorschriften innerhalb der Bauzonen verhindert werden sollen; insbesondere ergibt sich aus Art. 62 BauG für den Erlass von Planungszonen (abgesehen vom Fall der Ersatzvornahme) keine Verschiebung dieser Zuständigkeit von der Gemeinde an den Kanton. Der Kanton war somit im Hinblick auf das mit der zu beurteilenden Planungszone verfolgte Ziel nicht zu deren Erlass befugt. Indem er dennoch die angefochtene Planungszone erlassen hat, hat er unter unhaltbarer Berufung auf Art. 62 und 99 BauG in den der Einwohnergemeinde Zollikofen durch das kantonale Recht vorbehaltenen Zuständigkeitsbereich eingegriffen und damit deren Autonomie verletzt (vgl. BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 270 E. 2a, je mit Hinweisen). | de | Autonomia comunale; competenza del Consiglio di Stato del cantone di Berna a istituire zone di pianificazione per salvaguardare terreni coltivi. 1. L'esigenza di mantenere terreni coltivi sufficienti per garantire l'approvvigionamento del paese concerne il cantone nel suo insieme. Responsabile, quale autorità esecutiva superiore, della pianificazione del territorio a livello cantonale, il Consiglio di Stato del cantone di Berna è competente a incaricare a tal fine la Direzione dei lavori pubblici di adottare zone di pianificazione (consid. 3b/aa).
2. Incaricata di adottare zone di pianificazione per mantenere terreni coltivi sufficienti, la Direzione dei lavori pubblici viola per converso l'autonomia dei comuni bernesi in materia di pianificazione locale, ove stabilisca tali zone per scopi propri della pianificazione locale (consid. 3b/bb). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,114 | 114 Ia 296 | 114 Ia 296
Erwägungen ab Seite 296
Considérant en droit:
3. a) Aux termes de l'art. 45 al. 1 CIA, les cantons règlent la procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3, notamment lorsque cette autorité statue sur un recours en nullité selon l'art. 3 lettre f CIA. Les art. 36 ss CIA soumettent néanmoins à une réglementation uniforme divers points touchant à cette procédure; parmi ces dispositions, de caractère impératif (art. 1er al. 3 CIA), l'art. 37 al. 1 prescrit que le recours en nullité doit être intenté dans les trente jours dès la notification de la sentence.
b) La cour cantonale considère que les règles sur la computation des délais relèvent du même ordre juridique que le délai lui-même, soit du concordat, de sorte que les dispositions de droit cantonal sur ce point ne sauraient jouer de rôle. Elle se réfère à cet égard à POUDRET/REYMOND/WURZBURGER (L'application du concordat intercantonal sur l'arbitrage par le Tribunal cantonal vaudois, in JdT 1981 III 107) (cf. aussi POUDRET /WURZBURGER, Code de procédure civile vaudois et concordat sur l'arbitrage annotés et commentés, ad art. 3 CIA). JOLIDON (Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, p. 525 s.) se prononce dans le même sens, tout en admettant que lorsque le dernier jour du délai tombe sur un dimanche ou un jour férié selon le droit du canton où se trouve le siège de l'arbitrage, voire un samedi, le délai expire le premier jour utile qui suit.
RÜEDE/HADENFELDT (Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 240 n. 12, avec référence à un arrêt de l'Obergericht du canton de Zurich publié in ZR 78 (1979) No 20 p. 34) admettent en revanche que les dispositions sur les féries, si elles ne sont pas applicables à la procédure devant le tribunal arbitral, le sont à la procédure devant l'autorité judiciaire, et cela déjà pour la computation du délai dans lequel cette autorité doit être saisie d'un recours en nullité. WEHRLI (Rechtsprechung zum Schweizerischen Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit, p. 46) se prononce dans le même sens en citant un arrêt du Tribunal cantonal valaisan (in Revue valaisanne de jurisprudence 1977, p. 30).
c) Le point de vue de la cour cantonale ne peut être suivi. L'art. 45 CIA réserve à la législation cantonale le règlement de la procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3 CIA. Par procédure, il faut entendre l'ensemble des règles auxquelles sont soumis les justiciables qui agissent devant cette autorité, dont celles qui se rapportent au point de départ, au calcul et à l'échéance des délais, qu'il s'agisse du délai de trente jours fixé par le concordat ou de délais fixés par la loi cantonale de procédure ou le juge. Les points relatifs à la procédure de recours devant l'autorité judiciaire que règle le concordat font l'objet des art. 36 ss CIA. Si l'art. 37 al. 1 fixe uniformément et impérativement à trente jours le délai de recours qui se substitue ainsi, dans le canton de Vaud, au délai de dix jours prévu par l'art. 458 al. 2 CPC vaud. -, il ne dit rien de la computation de ce délai. Il appartient à l'autorité judiciaire saisie du recours en nullité de se prononcer sur l'observation dudit délai, dont dépend la recevabilité du recours. Pour cela, elle ne peut se référer qu'aux règles de la procédure cantonale, selon l'art. 45 al. 1 CIA. Ces règles déterminent quelles sont les circonstances qui vont non pas modifier le délai de trente jours, mais avoir une influence sur son cours, la durée du délai restant uniforme mais la manière de le compter pouvant différer selon les cantons. Elles s'appliquent aussi aux autres délais liés à la procédure de recours, notamment au délai de réponse de la partie intimée.
La procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3 CIA, introduite par le dépôt du recours en nullité, ne fait pas partie de la procédure devant le tribunal arbitral, laquelle prend fin par le prononcé de la sentence. Elle est soumise, contrairement à cette dernière, aux règles établies par le canton dont elle dépend, sous réserve des seuls points auxquels le concordat apporte une solution. Dans le canton de Vaud, l'art. 432 al. 1 CPC renvoie aux dispositions applicables à la procédure de recours au Tribunal cantonal en général. Ce renvoi comprend également les dispositions générales du titre premier, dont celles du chapitre III relatives aux délais et féries. Saisi d'un recours en nullité contre une sentence arbitrale, le Tribunal cantonal appelé à juger si le délai de trente jours de l'art. 37 al. 1 CIA a été observé ne peut donc pas faire abstraction de ces dispositions.
L'argument de l'arrêt attaqué selon lequel les cantons ne peuvent pas prolonger par le biais de féries le délai de recours fixé de manière uniforme par l'art. 37 al. 1 CIA n'est pas déterminant. La durée et les modalités de la procédure de recours ne peuvent pas être uniformes, du moment que le règlement de cette procédure est laissé aux cantons. Le concordat fixe certes la durée du délai de recours, mais non pas la façon dont il doit être calculé, ce qui relève de la procédure devant l'autorité judiciaire. Au demeurant, la suspension de ce délai pendant les féries n'est pas de nature à retarder sensiblement la procédure.
d) Fondé sur une interprétation erronée du concordat sur l'arbitrage, l'arrêt attaqué doit être annulé. | fr | Nichtigkeitsbeschwerde gegen einen Schiedsspruch; Art. 37 Abs. 1, Art. 45 Abs. 1 des Konkordats über die Schiedsgerichtsbarkeit. Art. 37 Abs. 1 des Konkordats setzt die Frist zur Einreichung der Nichtigkeitsbeschwerde verbindlich auf dreissig Tage fest. Das schliesst die Anwendung der Bestimmungen des kantonalen Prozessrechts über den Fristenlauf während der Gerichtsferien bei der Berechnung dieser Frist nicht aus. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Considérant en droit:
3. a) Aux termes de l'art. 45 al. 1 CIA, les cantons règlent la procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3, notamment lorsque cette autorité statue sur un recours en nullité selon l'art. 3 lettre f CIA. Les art. 36 ss CIA soumettent néanmoins à une réglementation uniforme divers points touchant à cette procédure; parmi ces dispositions, de caractère impératif (art. 1er al. 3 CIA), l'art. 37 al. 1 prescrit que le recours en nullité doit être intenté dans les trente jours dès la notification de la sentence.
b) La cour cantonale considère que les règles sur la computation des délais relèvent du même ordre juridique que le délai lui-même, soit du concordat, de sorte que les dispositions de droit cantonal sur ce point ne sauraient jouer de rôle. Elle se réfère à cet égard à POUDRET/REYMOND/WURZBURGER (L'application du concordat intercantonal sur l'arbitrage par le Tribunal cantonal vaudois, in JdT 1981 III 107) (cf. aussi POUDRET /WURZBURGER, Code de procédure civile vaudois et concordat sur l'arbitrage annotés et commentés, ad art. 3 CIA). JOLIDON (Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, p. 525 s.) se prononce dans le même sens, tout en admettant que lorsque le dernier jour du délai tombe sur un dimanche ou un jour férié selon le droit du canton où se trouve le siège de l'arbitrage, voire un samedi, le délai expire le premier jour utile qui suit.
RÜEDE/HADENFELDT (Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 240 n. 12, avec référence à un arrêt de l'Obergericht du canton de Zurich publié in ZR 78 (1979) No 20 p. 34) admettent en revanche que les dispositions sur les féries, si elles ne sont pas applicables à la procédure devant le tribunal arbitral, le sont à la procédure devant l'autorité judiciaire, et cela déjà pour la computation du délai dans lequel cette autorité doit être saisie d'un recours en nullité. WEHRLI (Rechtsprechung zum Schweizerischen Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit, p. 46) se prononce dans le même sens en citant un arrêt du Tribunal cantonal valaisan (in Revue valaisanne de jurisprudence 1977, p. 30).
c) Le point de vue de la cour cantonale ne peut être suivi. L'art. 45 CIA réserve à la législation cantonale le règlement de la procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3 CIA. Par procédure, il faut entendre l'ensemble des règles auxquelles sont soumis les justiciables qui agissent devant cette autorité, dont celles qui se rapportent au point de départ, au calcul et à l'échéance des délais, qu'il s'agisse du délai de trente jours fixé par le concordat ou de délais fixés par la loi cantonale de procédure ou le juge. Les points relatifs à la procédure de recours devant l'autorité judiciaire que règle le concordat font l'objet des art. 36 ss CIA. Si l'art. 37 al. 1 fixe uniformément et impérativement à trente jours le délai de recours qui se substitue ainsi, dans le canton de Vaud, au délai de dix jours prévu par l'art. 458 al. 2 CPC vaud. -, il ne dit rien de la computation de ce délai. Il appartient à l'autorité judiciaire saisie du recours en nullité de se prononcer sur l'observation dudit délai, dont dépend la recevabilité du recours. Pour cela, elle ne peut se référer qu'aux règles de la procédure cantonale, selon l'art. 45 al. 1 CIA. Ces règles déterminent quelles sont les circonstances qui vont non pas modifier le délai de trente jours, mais avoir une influence sur son cours, la durée du délai restant uniforme mais la manière de le compter pouvant différer selon les cantons. Elles s'appliquent aussi aux autres délais liés à la procédure de recours, notamment au délai de réponse de la partie intimée.
La procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3 CIA, introduite par le dépôt du recours en nullité, ne fait pas partie de la procédure devant le tribunal arbitral, laquelle prend fin par le prononcé de la sentence. Elle est soumise, contrairement à cette dernière, aux règles établies par le canton dont elle dépend, sous réserve des seuls points auxquels le concordat apporte une solution. Dans le canton de Vaud, l'art. 432 al. 1 CPC renvoie aux dispositions applicables à la procédure de recours au Tribunal cantonal en général. Ce renvoi comprend également les dispositions générales du titre premier, dont celles du chapitre III relatives aux délais et féries. Saisi d'un recours en nullité contre une sentence arbitrale, le Tribunal cantonal appelé à juger si le délai de trente jours de l'art. 37 al. 1 CIA a été observé ne peut donc pas faire abstraction de ces dispositions.
L'argument de l'arrêt attaqué selon lequel les cantons ne peuvent pas prolonger par le biais de féries le délai de recours fixé de manière uniforme par l'art. 37 al. 1 CIA n'est pas déterminant. La durée et les modalités de la procédure de recours ne peuvent pas être uniformes, du moment que le règlement de cette procédure est laissé aux cantons. Le concordat fixe certes la durée du délai de recours, mais non pas la façon dont il doit être calculé, ce qui relève de la procédure devant l'autorité judiciaire. Au demeurant, la suspension de ce délai pendant les féries n'est pas de nature à retarder sensiblement la procédure.
d) Fondé sur une interprétation erronée du concordat sur l'arbitrage, l'arrêt attaqué doit être annulé. | fr | Recours en nullité contre une sentence arbitrale; art. 37 al. 1, 45 al. 1 CIA. L'art. 37 al. 1 CIA, fixant impérativement à trente jours le délai pour recourir en nullité, n'exclut pas l'application au calcul de ce délai de dispositions cantonales de procédure sur la suspension des délais pendant les féries. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,116 | 114 Ia 296 | 114 Ia 296
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Considérant en droit:
3. a) Aux termes de l'art. 45 al. 1 CIA, les cantons règlent la procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3, notamment lorsque cette autorité statue sur un recours en nullité selon l'art. 3 lettre f CIA. Les art. 36 ss CIA soumettent néanmoins à une réglementation uniforme divers points touchant à cette procédure; parmi ces dispositions, de caractère impératif (art. 1er al. 3 CIA), l'art. 37 al. 1 prescrit que le recours en nullité doit être intenté dans les trente jours dès la notification de la sentence.
b) La cour cantonale considère que les règles sur la computation des délais relèvent du même ordre juridique que le délai lui-même, soit du concordat, de sorte que les dispositions de droit cantonal sur ce point ne sauraient jouer de rôle. Elle se réfère à cet égard à POUDRET/REYMOND/WURZBURGER (L'application du concordat intercantonal sur l'arbitrage par le Tribunal cantonal vaudois, in JdT 1981 III 107) (cf. aussi POUDRET /WURZBURGER, Code de procédure civile vaudois et concordat sur l'arbitrage annotés et commentés, ad art. 3 CIA). JOLIDON (Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, p. 525 s.) se prononce dans le même sens, tout en admettant que lorsque le dernier jour du délai tombe sur un dimanche ou un jour férié selon le droit du canton où se trouve le siège de l'arbitrage, voire un samedi, le délai expire le premier jour utile qui suit.
RÜEDE/HADENFELDT (Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 240 n. 12, avec référence à un arrêt de l'Obergericht du canton de Zurich publié in ZR 78 (1979) No 20 p. 34) admettent en revanche que les dispositions sur les féries, si elles ne sont pas applicables à la procédure devant le tribunal arbitral, le sont à la procédure devant l'autorité judiciaire, et cela déjà pour la computation du délai dans lequel cette autorité doit être saisie d'un recours en nullité. WEHRLI (Rechtsprechung zum Schweizerischen Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit, p. 46) se prononce dans le même sens en citant un arrêt du Tribunal cantonal valaisan (in Revue valaisanne de jurisprudence 1977, p. 30).
c) Le point de vue de la cour cantonale ne peut être suivi. L'art. 45 CIA réserve à la législation cantonale le règlement de la procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3 CIA. Par procédure, il faut entendre l'ensemble des règles auxquelles sont soumis les justiciables qui agissent devant cette autorité, dont celles qui se rapportent au point de départ, au calcul et à l'échéance des délais, qu'il s'agisse du délai de trente jours fixé par le concordat ou de délais fixés par la loi cantonale de procédure ou le juge. Les points relatifs à la procédure de recours devant l'autorité judiciaire que règle le concordat font l'objet des art. 36 ss CIA. Si l'art. 37 al. 1 fixe uniformément et impérativement à trente jours le délai de recours qui se substitue ainsi, dans le canton de Vaud, au délai de dix jours prévu par l'art. 458 al. 2 CPC vaud. -, il ne dit rien de la computation de ce délai. Il appartient à l'autorité judiciaire saisie du recours en nullité de se prononcer sur l'observation dudit délai, dont dépend la recevabilité du recours. Pour cela, elle ne peut se référer qu'aux règles de la procédure cantonale, selon l'art. 45 al. 1 CIA. Ces règles déterminent quelles sont les circonstances qui vont non pas modifier le délai de trente jours, mais avoir une influence sur son cours, la durée du délai restant uniforme mais la manière de le compter pouvant différer selon les cantons. Elles s'appliquent aussi aux autres délais liés à la procédure de recours, notamment au délai de réponse de la partie intimée.
La procédure devant l'autorité judiciaire prévue à l'art. 3 CIA, introduite par le dépôt du recours en nullité, ne fait pas partie de la procédure devant le tribunal arbitral, laquelle prend fin par le prononcé de la sentence. Elle est soumise, contrairement à cette dernière, aux règles établies par le canton dont elle dépend, sous réserve des seuls points auxquels le concordat apporte une solution. Dans le canton de Vaud, l'art. 432 al. 1 CPC renvoie aux dispositions applicables à la procédure de recours au Tribunal cantonal en général. Ce renvoi comprend également les dispositions générales du titre premier, dont celles du chapitre III relatives aux délais et féries. Saisi d'un recours en nullité contre une sentence arbitrale, le Tribunal cantonal appelé à juger si le délai de trente jours de l'art. 37 al. 1 CIA a été observé ne peut donc pas faire abstraction de ces dispositions.
L'argument de l'arrêt attaqué selon lequel les cantons ne peuvent pas prolonger par le biais de féries le délai de recours fixé de manière uniforme par l'art. 37 al. 1 CIA n'est pas déterminant. La durée et les modalités de la procédure de recours ne peuvent pas être uniformes, du moment que le règlement de cette procédure est laissé aux cantons. Le concordat fixe certes la durée du délai de recours, mais non pas la façon dont il doit être calculé, ce qui relève de la procédure devant l'autorité judiciaire. Au demeurant, la suspension de ce délai pendant les féries n'est pas de nature à retarder sensiblement la procédure.
d) Fondé sur une interprétation erronée du concordat sur l'arbitrage, l'arrêt attaqué doit être annulé. | fr | Ricorso per nullità contro un lodo arbitrale; art. 37 cpv. 1, art. 45 cpv. 1 CIA. L'art. 37 cpv. 1 CIA, che fissa a trenta giorni il termine per proporre ricorso per nullità, non esclude l'applicazione al calcolo di tale termine delle disposizioni cantonali di procedura in materia di sospensione dei termini durante le ferie. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 300
Am 3. Juni 1986 erstattete der Grosse Rat des Kantons Bern gegen die damals wieder kandidierenden bzw. auf das Frühjahr 1986 zurücktretenden Regierungsräte René Bärtschi, Ernst Blaser, Gotthelf Bürki, Henri-Louis Favre, Dr. Hans Krähenbühl, Dr. Werner Martignoni, Dr. Kurt Meyer, Dr. Bernhard Müller und Peter Schmid Strafanzeige wegen "Verdacht(s) auf missbräuchliche Verwendung der Lotteriegelder im Sinne des Zwischenberichts der besonderen Untersuchungskommission vom 26. Mai 1986"; gleichzeitig hob der Grosse Rat die strafrechtliche Immunität der betroffenen Regierungsräte auf. Gleichentags eröffnete der Untersuchungsrichter II Bern die Strafverfolgung durch Einleitung einer Voruntersuchung "wegen Veruntreuung, evtl. ungetreuer Geschäftsführung, subeventuell ungetreuer Amtsführung, begangen im Zusammenhang mit der Verwaltung von Lotteriegeldern der SEVA-Lotteriegenossenschaft".
Am 12. November 1986 beantragten die Strafverfolgungsbehörden beim Grossen Rat die Aufhebung der Immunität auch für die Alt-Regierungsräte Erwin Schneider (Regierungsrat vom 1. Juni 1962 bis 31. Mai 1978), Dr. Ernst Jaberg (Regierungsrat vom 1. Juni 1966 bis 28. Februar 1979) und Simon Kohler (Regierungsrat vom 1. Juni 1966 bis 31. Mai 1978) "wegen Verdachts der missbräuchlichen Verwendung von Lotteriegeldern im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit als Regierungsräte des Kantons Bern". Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler opponierten gegen die beantragte Aufhebung ihrer Immunität im wesentlichen mit der Begründung, sie hätten sich jedenfalls nicht persönlich bereichert. Am 4. Dezember 1986 hob der Grosse Rat die Immunität der Alt-Regierungsräte Erwin Schneider, Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler auf, "allerdings klar beschränkt auf die Frage, ob Lotteriegelder zu Unrecht für Spesenzwecke verwendet wurden". Am 5. Dezember 1986 dehnte der ao. Untersuchungsrichter die Strafverfolgung auf Erwin Schneider, Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler aus.
Mit Beschluss des ao. Untersuchungsrichters von Bern, der Staatsanwaltschaft Bern-Mittelland und des Generalprokurators des Kantons Bern vom 15./17. September 1987 wurde die Strafverfolgung gegen die ehemaligen bzw. amtierenden Regierungsräte René Bärtschi, Ernst Blaser, Gotthelf Bürki, Henri- Louis Favre, Dr. Ernst Jaberg, Simon Kohler, Hans Krähenbühl, Dr. Werner Martignoni, Dr. Kurt Meyer, Dr. Bernhard Müller, Peter Schmid und Erwin Schneider sowie den ehemaligen Staatsschreiber Erwin Josi aufgehoben. Mit dem Aufhebungsbeschluss wurden den Angeschuldigten, mit Ausnahme René Bärtschis, die Verfahrenskosten auferlegt, und zwar indem jedem Angeschuldigten 1/14 (Fr. 3'100.--) der gesamten Verfahrenskosten überbunden wurde. Die Ausrichtung einer Entschädigung wurde abgelehnt.
Gegen den Aufhebungsbeschluss rekurrierten die von ihm Betroffenen an die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern. Diese wies die Rekurse mit Entscheid vom 30. November 1987 ab. Mit Eingabe vom 22. Januar 1988 erhoben Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler gegen diesen Entscheid mit getrennten Beschwerdeschriften staatsrechtliche Beschwerde. In beiden Beschwerden wird eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 4 BV geltend gemacht. Das Bundesgericht heisst die beiden staatsrechtlichen Beschwerden gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer Kohler rügt, der angefochtene Entscheid, durch den der Aufhebungsbeschluss vom 15./17. September 1987 bestätigt wurde, verletze Art. 6 Ziff. 2 EMRK, da er in Anwendung des die Kostenverlegung bei Aufhebung der Strafuntersuchung regelnden Art. 200 des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) ergangen sei; diese Bestimmung lasse sich mit Art. 6 Ziff. 2 EMRK nicht vereinbaren.
a) Art. 200 StrV sieht für den Fall der Aufhebung der Strafuntersuchung vor, dass in der Regel der Staat die Kosten der Untersuchung trägt (Art. 200 Abs. 1 StrV). Im Sinne einer Ausnahme von dieser Regel bestimmt Art. 200 Abs. 3 StrV, dass dem Angeschuldigten die Verfahrenskosten ganz oder teilweise auferlegt werden können, wenn er "die Verdachtgründe, durch die das Verfahren veranlasst wurde, durch sein eigenes, ihm zum Verschulden anzurechnendes Verhalten erregt" hat.
b) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Für einen nichtverurteilenden Verfahrensabschluss bedeutet dies, dass der verfahrensabschliessende Entscheid nicht den Eindruck des Bestehens strafrechtlicher Schuld erwecken darf: Schutzobjekt der Unschuldsvermutung ist in diesem Fall der gute Ruf des Angeschuldigten gegen Vermutungen, ihn treffe trotz der Nichtverurteilung strafrechtlich relevante Schuld (BGE 112 Ia 374 E. 2b; STEFAN TRECHSEL, Struktur und Funktion der Vermutung der Schuldlosigkeit, ein Beitrag zur Auslegung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK, SJZ 77/1981, S. 338; JOCHEN A. FROWEIN, Zur Bedeutung der Unschuldsvermutung in Art. 6 Ziff. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: Recht als Prozess und Gefüge, Festschrift für Hans Huber zum 80. Geburtstag, Bern 1981, S. 559 f.). Mit dem das Verfahren abschliessenden, nichtverurteilenden Entscheid verbundene Kostenauflagen sind demnach unzulässig, wenn sich aus dem Text des Entscheids eine strafrechtliche Missbilligung ergibt, die in der Kostenauflage zum Ausdruck kommt (BGE 113 Ia 78 E. 1a, BGE 109 Ia 237 f. E. 2a, 166 E. 4c). Dabei ist für den Entscheid darüber, ob ein Kostenauflageentscheid eine von Art. 6 Ziff. 2 EMRK verpönte strafrechtliche Missbilligung enthält, entsprechend dem genannten Schutzobjekt der Unschuldsvermutung nicht auf den Eindruck abzustellen, den der Entscheid beim juristisch geschulten Leser hervorruft, sondern darauf, wie ihn das Publikum verstehen darf und muss (unveröffentlichter Bundesgerichtsentscheid vom 7. August 1986 i.S. W. und M. E. 3c).
c) Art. 6 Ziff. 2 EMRK verbietet dagegen nicht generell, Nichtverurteilte kostenmässig zu belasten, sondern schliesst - wie dargelegt - lediglich eine bestimmte, besondere Art der Kostenauflage aus. Es ist folglich zulässig, den Verursacher kostenpflichtig zu erklären (BGE 109 Ia 163 E. 4a, BGE 107 Ia 166 f.), und zwar selbst dann, wenn die Kostenpflicht ein vorwerfbares Verhalten voraussetzt (BGE 112 Ia 373 f. E. 2a), solange dieser Vorwurf eben eine andere Grundlage als eine strafrechtliche Missbilligung besitzt (BGE 113 Ia 77 f. E. 1a, BGE 112 Ib 455 E. 4b aa; GUIDO JENNY, Einstellung und Freispruch mit Kosten, BJM 1985, S. 7). Vorschriften wie Art. 200 StrV sind somit konventionskonform anwendbar (BGE 113 Ia 78 E. 1a, BGE 109 Ia 237 E. 2a, 163 E. 4a). Die Rüge der Konventionswidrigkeit von Art. 200 StrV erweist sich damit als unbegründet.
3. Beide Beschwerdeführer rügen überdies, Art. 200 StrV sei - soweit nicht bereits selbst konventionswidrig - in einer Art. 6 Ziff. 2 EMRK zuwiderlaufenden Weise angewendet worden.
a) In dem durch den angefochtenen Entscheid bestätigten Aufhebungsbeschluss vom 15./17. September 1987 wird zur Begründung der Kostenauflage an die Beschwerdeführer u.a. ausgeführt, die Beschwerdeführer hätten die ihnen als Regierungsräten obliegenden Abklärungs- und Überprüfungspflichten verletzt und dadurch den objektiven Tatbestand der Veruntreuung, allenfalls des Amtsmissbrauchs verwirklicht, in subjektiver Hinsicht fehle ihrem Handeln indessen die Tatbestandsmässigkeit, hätten sie doch den objektiven Tatbestand infolge Irrtums nur fahrlässig verwirklicht. Gemäss StGB sei die fahrlässige Verwirklichung eines im Gesetz umschriebenen objektiven Tatbestands nur dann strafbar, wenn das Gesetz dies ausdrücklich vorsehe. Da das Gesetz nur die vorsätzliche Veruntreuung und den vorsätzlichen Amtsmissbrauch für strafbar erkläre, hätten sich die Beschwerdeführer nicht strafbar gemacht. Hingegen hätten sie durch die fahrlässige Verletzung der ihnen obliegenden Überprüfungs- und Abklärungspflichten die Strafuntersuchung ausgelöst.
b) Der durch den angefochtenen Entscheid bestätigte Aufhebungsbeschluss wirft den Beschwerdeführern zwar Verletzungen ihrer Überprüfungs- und Sorgfaltspflichten vor. Gleichzeitig wird jedoch in - auch für den juristischen Laien - unmissverständlicher Weise festgestellt, dass diese Pflichtverletzungen nicht geeignet seien, einen strafrechtlichen Vorwurf zu begründen. Von einer Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK kann mithin nicht die Rede sein.
4. Beide Beschwerdeführer machen ausserdem geltend, die durch den angefochtenen Entscheid bestätigte Kostenauflage an sie im Aufhebungsbeschluss beruhe auf einer willkürlichen Anwendung der Kostenbestimmungen des StrV, insbesondere von Art. 200 Abs. 3 StrV.
a) Nach der Praxis des Bundesgerichts hält die Auflage von Kosten an den Angeschuldigten in Anwendung einer dem Verursacherprinzip folgenden Norm wie jener des Art. 200 Abs. 3 StrV vor dem aus Art. 4 BV fliessenden Willkürverbot stand, wenn dem Angeschuldigten ein prozessuales Verschulden im engeren oder weiteren Sinn zur Last gelegt werden kann (BGE 112 Ia 373 f. E. 2a, BGE 112 Ib 455 E. 4b aa, BGE 109 Ia 163 f. E. 4a, b) und zwischen diesem schuldhaften Verhalten und den auferlegten Kosten ein Kausalzusammenhang besteht (BGE 112 Ia 374 E. 2a mit Hinweisen). Dabei darf die Haftung des Angeschuldigten nicht weiter gehen, als der Kausalzusammenhang zwischen dem ihm vorgeworfenen fehlerhaften Verhalten und den Kosten verursachenden behördlichen Handlungen reicht (BGE 112 Ib 455 f. E. 4b aa, BGE 109 Ia 163 E. 4a).
b) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung dieser durch die bundesgerichtliche Praxis entwickelten Grundsätze zur Kostenauflage bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss. Im Hinblick auf diese Rüge ist im folgenden zu prüfen, ob den Beschwerdeführern ein die Kostenauflage rechtfertigendes Verschulden zur Last gelegt werden kann (E. 5) und ob das ihnen zur Last gelegte Verhalten die entstandenen Untersuchungskosten im Umfang der auferlegten Kosten verursacht hat (E. 6).
5. Beide Beschwerdeführer sind der Auffassung, die ihnen im angefochtenen Entscheid zur Last gelegten Verletzungen von Abklärungs- und Überprüfungspflichten könnten nicht als prozessuales Verschulden im weiteren Sinn gemäss der bundesgerichtlichen Praxis gewertet werden.
Der angefochtene Entscheid begründet die Kostenauflage an die Beschwerdeführer mit den ihnen zur Last gelegten Verletzungen beamtenrechtlicher Pflichten. Ob die Anklagekammer diese Pflichtverletzungen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als ein unter zivilrechtlichen oder als ein unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten qualifiziert, ist ihrem Entscheid indessen nicht zu entnehmen. Unabhängig von der Qualifikation der den Beschwerdeführern im angefochtenen Entscheid zur Last gelegten Pflichtverletzungen erscheint es als fraglich, ob das ihnen vorgeworfene Verhalten die Auflage von Verfahrenskosten zu rechtfertigen vermag. Da sich die Kostenauflage an die Beschwerdeführer bereits unter dem Gesichtswinkel der Kausalität ihres Verhaltens für die entstandenen Kosten als unhaltbar erweist (E. 6), muss die Frage indessen nicht abschliessend beantwortet werden.
a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die die Kostenauflage bei unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbarem Verhalten zulässt, ist auf Kritik gestossen (JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 266; CLAUDE ROUILLER, La condamnation aux frais de justice du prévenu libéré de toute peine en relation, notamment, avec la présomption d'innocence, SJZ 80/1984, S. 210 f.; JENNY, a.a.O., S. 10 f.), der das Bundesgericht in einem neuesten Entscheid Rechnung getragen hat: Ein Strafverfahren wegen unzüchtiger Veröffentlichung war mangels Unzüchtigkeit der Veröffentlichung eingestellt worden; gleichzeitig waren jedoch Kosten auferlegt worden mit der Begründung, die Veröffentlichung sei zwar nicht unzüchtig im Sinne des StGB, habe ihrer Anstössigkeit wegen jedoch Anlass zur Eröffnung der Strafuntersuchung gegeben. Das Bundesgericht erklärte die Kostenauflage im wesentlichen deshalb für unzulässig, weil der Schutz der öffentlichen Moral gegen unzüchtige Veröffentlichungen durch Art. 204 StGB gewährleistet werde, so dass ein staatlicher Immoralitätsvorwurf ausserhalb des Tatbestands von Art. 204 StGB nicht mehr zulässig sei (unveröffentlichter Bundesgerichtsentscheid vom 10. Mai 1988 i.S. D. E. 2).
Nicht alles, was moralisch verwerflich ist, ist auch rechtlich verboten. Recht und Moral sind bei der Rechtsanwendung auseinanderzuhalten. Es erscheint daher als problematisch, für die Kostenfolge bei nichtverurteilendem Abschluss eines Strafverfahrens an ein rechtlich nicht verbotenes Verhalten anzuknüpfen, wird doch auf diese Weise der Angeschuldigte ohne Rechtsgrundlage belastet. Diese Überlegung spricht dafür, die mit dem angeführten Entscheid eingeleitete Verschärfung der Praxis des Bundesgerichts zur Kostenauflage bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss weiterzuführen und Kostenauflagen nur noch dann zuzulassen, wenn das dem Angeschuldigten zur Last gelegte Verhalten zwar nicht strafbar ist, jedoch allgemeine gesetzliche Pflichten verletzt. Durch eine solche Verschärfung der Praxis, die den Ausschluss von Kostenauflagen wegen allein unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbaren Verhaltens bedeuten würde, würde gleichzeitig auch dem Ausnahmecharakter der Kostenauflage an den Angeschuldigten gegenüber der Regel der Kostentragung durch den Staat besser als durch die bisherige Praxis Rechnung getragen (CLAUDE ROUILLER, a.a.O., S. 210 f.). Ob die genannte Verschärfung der bundesgerichtlichen Praxis angezeigt erscheint, kann freilich aus dem bereits erwähnten Grund offengelassen werden.
b) Das Bundesgericht hat wiederholt festgestellt, die in Normen wie Art. 200 StrV vorgesehene Möglichkeit, dem Angeschuldigten die Kosten der Untersuchung aufzuerlegen, stelle eine zivilrechtlichen Grundsätzen angenäherte Haftung für prozessuales Verschulden dar (BGE 109 Ia 164 E. 4a, 167 E. 2a). Dem Charakter solcher Normen als Haftungsnormen entsprechend fordert das Bundesgericht für die Rechtfertigung einer Kostenauflage ein unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten (BGE 109 Ia 164 E. 4a, 238 E. 2b). Wenn auch ein Bundesgerichtsentscheid eine in dieser Hinsicht etwas missverständliche Formulierung enthalten mag (BGE 112 Ia 374 E. 2a), liegt doch auf der Hand, dass als solchermassen vorwerfbares Verhalten nicht nur Verletzungen zivilrechtlicher Pflichten in Betracht fallen, sondern wie für die Begründung einer zivilrechtlichen Haftung jede Verletzung allgemeiner gesetzlicher Pflichten (BGE 108 II 311 E. 2b). Die Verletzung beamtenrechtlicher Pflichten fällt somit als unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten zur Rechtfertigung einer Kostenauflage durchaus in Betracht. Ob freilich der im angefochtenen Entscheid enthaltene Vorwurf der Verletzung solcher Pflichten eine Kostenauflage zu rechtfertigen vermag, erscheint fraglich. Die Anklagekammer wirft den Beschwerdeführern nämlich Verletzungen ihnen obliegender beamtenrechtlicher Pflichten vor, nennt jedoch keine der angeblich verletzten konkreten Verhaltensnormen. Auch diese Frage kann indessen offengelassen werden, da der angefochtene Entscheid bereits aus andern Gründen aufzuheben ist (E. 6).
6. (Es folgen Ausführungen dazu, warum die streitige Kostenauflage unter dem Gesichtspunkt des ausreichenden Kausalzusammenhangs zwischen dem vorgeworfenen Verhalten und den entstandenen Kosten als willkürlich erscheint.) | de | Art. 6 Ziff. 2 EMRK; Art. 4 BV; Art. 200 StrV/BE; Kostenauflage bei Einstellung des Strafverfahrens. 1. Das Prinzip der Unschuldsvermutung steht der Auferlegung von Verfahrenskosten an den Angeschuldigten nicht entgegen, wenn sich aus dem Entscheid keine strafrechtliche Missbilligung seines Verhaltens ergibt. Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK in casu verneint (E. 2 und 3).
2. a) Ist eine Kostenauflage wegen unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbaren Verhaltens willkürlich? Frage offengelassen (E. 5a).
b) Der Begriff des unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten vorwerfbaren Verhaltens i.S. der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfasst nicht nur Verletzungen zivilrechtlicher Pflichten, unter ihn füllt vielmehr jede Verletzung allgemeiner gesetzlicher Pflichten (E. 5b). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-299%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,118 | 114 Ia 299 | 114 Ia 299
Sachverhalt ab Seite 300
Am 3. Juni 1986 erstattete der Grosse Rat des Kantons Bern gegen die damals wieder kandidierenden bzw. auf das Frühjahr 1986 zurücktretenden Regierungsräte René Bärtschi, Ernst Blaser, Gotthelf Bürki, Henri-Louis Favre, Dr. Hans Krähenbühl, Dr. Werner Martignoni, Dr. Kurt Meyer, Dr. Bernhard Müller und Peter Schmid Strafanzeige wegen "Verdacht(s) auf missbräuchliche Verwendung der Lotteriegelder im Sinne des Zwischenberichts der besonderen Untersuchungskommission vom 26. Mai 1986"; gleichzeitig hob der Grosse Rat die strafrechtliche Immunität der betroffenen Regierungsräte auf. Gleichentags eröffnete der Untersuchungsrichter II Bern die Strafverfolgung durch Einleitung einer Voruntersuchung "wegen Veruntreuung, evtl. ungetreuer Geschäftsführung, subeventuell ungetreuer Amtsführung, begangen im Zusammenhang mit der Verwaltung von Lotteriegeldern der SEVA-Lotteriegenossenschaft".
Am 12. November 1986 beantragten die Strafverfolgungsbehörden beim Grossen Rat die Aufhebung der Immunität auch für die Alt-Regierungsräte Erwin Schneider (Regierungsrat vom 1. Juni 1962 bis 31. Mai 1978), Dr. Ernst Jaberg (Regierungsrat vom 1. Juni 1966 bis 28. Februar 1979) und Simon Kohler (Regierungsrat vom 1. Juni 1966 bis 31. Mai 1978) "wegen Verdachts der missbräuchlichen Verwendung von Lotteriegeldern im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit als Regierungsräte des Kantons Bern". Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler opponierten gegen die beantragte Aufhebung ihrer Immunität im wesentlichen mit der Begründung, sie hätten sich jedenfalls nicht persönlich bereichert. Am 4. Dezember 1986 hob der Grosse Rat die Immunität der Alt-Regierungsräte Erwin Schneider, Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler auf, "allerdings klar beschränkt auf die Frage, ob Lotteriegelder zu Unrecht für Spesenzwecke verwendet wurden". Am 5. Dezember 1986 dehnte der ao. Untersuchungsrichter die Strafverfolgung auf Erwin Schneider, Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler aus.
Mit Beschluss des ao. Untersuchungsrichters von Bern, der Staatsanwaltschaft Bern-Mittelland und des Generalprokurators des Kantons Bern vom 15./17. September 1987 wurde die Strafverfolgung gegen die ehemaligen bzw. amtierenden Regierungsräte René Bärtschi, Ernst Blaser, Gotthelf Bürki, Henri- Louis Favre, Dr. Ernst Jaberg, Simon Kohler, Hans Krähenbühl, Dr. Werner Martignoni, Dr. Kurt Meyer, Dr. Bernhard Müller, Peter Schmid und Erwin Schneider sowie den ehemaligen Staatsschreiber Erwin Josi aufgehoben. Mit dem Aufhebungsbeschluss wurden den Angeschuldigten, mit Ausnahme René Bärtschis, die Verfahrenskosten auferlegt, und zwar indem jedem Angeschuldigten 1/14 (Fr. 3'100.--) der gesamten Verfahrenskosten überbunden wurde. Die Ausrichtung einer Entschädigung wurde abgelehnt.
Gegen den Aufhebungsbeschluss rekurrierten die von ihm Betroffenen an die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern. Diese wies die Rekurse mit Entscheid vom 30. November 1987 ab. Mit Eingabe vom 22. Januar 1988 erhoben Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler gegen diesen Entscheid mit getrennten Beschwerdeschriften staatsrechtliche Beschwerde. In beiden Beschwerden wird eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 4 BV geltend gemacht. Das Bundesgericht heisst die beiden staatsrechtlichen Beschwerden gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer Kohler rügt, der angefochtene Entscheid, durch den der Aufhebungsbeschluss vom 15./17. September 1987 bestätigt wurde, verletze Art. 6 Ziff. 2 EMRK, da er in Anwendung des die Kostenverlegung bei Aufhebung der Strafuntersuchung regelnden Art. 200 des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) ergangen sei; diese Bestimmung lasse sich mit Art. 6 Ziff. 2 EMRK nicht vereinbaren.
a) Art. 200 StrV sieht für den Fall der Aufhebung der Strafuntersuchung vor, dass in der Regel der Staat die Kosten der Untersuchung trägt (Art. 200 Abs. 1 StrV). Im Sinne einer Ausnahme von dieser Regel bestimmt Art. 200 Abs. 3 StrV, dass dem Angeschuldigten die Verfahrenskosten ganz oder teilweise auferlegt werden können, wenn er "die Verdachtgründe, durch die das Verfahren veranlasst wurde, durch sein eigenes, ihm zum Verschulden anzurechnendes Verhalten erregt" hat.
b) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Für einen nichtverurteilenden Verfahrensabschluss bedeutet dies, dass der verfahrensabschliessende Entscheid nicht den Eindruck des Bestehens strafrechtlicher Schuld erwecken darf: Schutzobjekt der Unschuldsvermutung ist in diesem Fall der gute Ruf des Angeschuldigten gegen Vermutungen, ihn treffe trotz der Nichtverurteilung strafrechtlich relevante Schuld (BGE 112 Ia 374 E. 2b; STEFAN TRECHSEL, Struktur und Funktion der Vermutung der Schuldlosigkeit, ein Beitrag zur Auslegung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK, SJZ 77/1981, S. 338; JOCHEN A. FROWEIN, Zur Bedeutung der Unschuldsvermutung in Art. 6 Ziff. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: Recht als Prozess und Gefüge, Festschrift für Hans Huber zum 80. Geburtstag, Bern 1981, S. 559 f.). Mit dem das Verfahren abschliessenden, nichtverurteilenden Entscheid verbundene Kostenauflagen sind demnach unzulässig, wenn sich aus dem Text des Entscheids eine strafrechtliche Missbilligung ergibt, die in der Kostenauflage zum Ausdruck kommt (BGE 113 Ia 78 E. 1a, BGE 109 Ia 237 f. E. 2a, 166 E. 4c). Dabei ist für den Entscheid darüber, ob ein Kostenauflageentscheid eine von Art. 6 Ziff. 2 EMRK verpönte strafrechtliche Missbilligung enthält, entsprechend dem genannten Schutzobjekt der Unschuldsvermutung nicht auf den Eindruck abzustellen, den der Entscheid beim juristisch geschulten Leser hervorruft, sondern darauf, wie ihn das Publikum verstehen darf und muss (unveröffentlichter Bundesgerichtsentscheid vom 7. August 1986 i.S. W. und M. E. 3c).
c) Art. 6 Ziff. 2 EMRK verbietet dagegen nicht generell, Nichtverurteilte kostenmässig zu belasten, sondern schliesst - wie dargelegt - lediglich eine bestimmte, besondere Art der Kostenauflage aus. Es ist folglich zulässig, den Verursacher kostenpflichtig zu erklären (BGE 109 Ia 163 E. 4a, BGE 107 Ia 166 f.), und zwar selbst dann, wenn die Kostenpflicht ein vorwerfbares Verhalten voraussetzt (BGE 112 Ia 373 f. E. 2a), solange dieser Vorwurf eben eine andere Grundlage als eine strafrechtliche Missbilligung besitzt (BGE 113 Ia 77 f. E. 1a, BGE 112 Ib 455 E. 4b aa; GUIDO JENNY, Einstellung und Freispruch mit Kosten, BJM 1985, S. 7). Vorschriften wie Art. 200 StrV sind somit konventionskonform anwendbar (BGE 113 Ia 78 E. 1a, BGE 109 Ia 237 E. 2a, 163 E. 4a). Die Rüge der Konventionswidrigkeit von Art. 200 StrV erweist sich damit als unbegründet.
3. Beide Beschwerdeführer rügen überdies, Art. 200 StrV sei - soweit nicht bereits selbst konventionswidrig - in einer Art. 6 Ziff. 2 EMRK zuwiderlaufenden Weise angewendet worden.
a) In dem durch den angefochtenen Entscheid bestätigten Aufhebungsbeschluss vom 15./17. September 1987 wird zur Begründung der Kostenauflage an die Beschwerdeführer u.a. ausgeführt, die Beschwerdeführer hätten die ihnen als Regierungsräten obliegenden Abklärungs- und Überprüfungspflichten verletzt und dadurch den objektiven Tatbestand der Veruntreuung, allenfalls des Amtsmissbrauchs verwirklicht, in subjektiver Hinsicht fehle ihrem Handeln indessen die Tatbestandsmässigkeit, hätten sie doch den objektiven Tatbestand infolge Irrtums nur fahrlässig verwirklicht. Gemäss StGB sei die fahrlässige Verwirklichung eines im Gesetz umschriebenen objektiven Tatbestands nur dann strafbar, wenn das Gesetz dies ausdrücklich vorsehe. Da das Gesetz nur die vorsätzliche Veruntreuung und den vorsätzlichen Amtsmissbrauch für strafbar erkläre, hätten sich die Beschwerdeführer nicht strafbar gemacht. Hingegen hätten sie durch die fahrlässige Verletzung der ihnen obliegenden Überprüfungs- und Abklärungspflichten die Strafuntersuchung ausgelöst.
b) Der durch den angefochtenen Entscheid bestätigte Aufhebungsbeschluss wirft den Beschwerdeführern zwar Verletzungen ihrer Überprüfungs- und Sorgfaltspflichten vor. Gleichzeitig wird jedoch in - auch für den juristischen Laien - unmissverständlicher Weise festgestellt, dass diese Pflichtverletzungen nicht geeignet seien, einen strafrechtlichen Vorwurf zu begründen. Von einer Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK kann mithin nicht die Rede sein.
4. Beide Beschwerdeführer machen ausserdem geltend, die durch den angefochtenen Entscheid bestätigte Kostenauflage an sie im Aufhebungsbeschluss beruhe auf einer willkürlichen Anwendung der Kostenbestimmungen des StrV, insbesondere von Art. 200 Abs. 3 StrV.
a) Nach der Praxis des Bundesgerichts hält die Auflage von Kosten an den Angeschuldigten in Anwendung einer dem Verursacherprinzip folgenden Norm wie jener des Art. 200 Abs. 3 StrV vor dem aus Art. 4 BV fliessenden Willkürverbot stand, wenn dem Angeschuldigten ein prozessuales Verschulden im engeren oder weiteren Sinn zur Last gelegt werden kann (BGE 112 Ia 373 f. E. 2a, BGE 112 Ib 455 E. 4b aa, BGE 109 Ia 163 f. E. 4a, b) und zwischen diesem schuldhaften Verhalten und den auferlegten Kosten ein Kausalzusammenhang besteht (BGE 112 Ia 374 E. 2a mit Hinweisen). Dabei darf die Haftung des Angeschuldigten nicht weiter gehen, als der Kausalzusammenhang zwischen dem ihm vorgeworfenen fehlerhaften Verhalten und den Kosten verursachenden behördlichen Handlungen reicht (BGE 112 Ib 455 f. E. 4b aa, BGE 109 Ia 163 E. 4a).
b) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung dieser durch die bundesgerichtliche Praxis entwickelten Grundsätze zur Kostenauflage bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss. Im Hinblick auf diese Rüge ist im folgenden zu prüfen, ob den Beschwerdeführern ein die Kostenauflage rechtfertigendes Verschulden zur Last gelegt werden kann (E. 5) und ob das ihnen zur Last gelegte Verhalten die entstandenen Untersuchungskosten im Umfang der auferlegten Kosten verursacht hat (E. 6).
5. Beide Beschwerdeführer sind der Auffassung, die ihnen im angefochtenen Entscheid zur Last gelegten Verletzungen von Abklärungs- und Überprüfungspflichten könnten nicht als prozessuales Verschulden im weiteren Sinn gemäss der bundesgerichtlichen Praxis gewertet werden.
Der angefochtene Entscheid begründet die Kostenauflage an die Beschwerdeführer mit den ihnen zur Last gelegten Verletzungen beamtenrechtlicher Pflichten. Ob die Anklagekammer diese Pflichtverletzungen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als ein unter zivilrechtlichen oder als ein unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten qualifiziert, ist ihrem Entscheid indessen nicht zu entnehmen. Unabhängig von der Qualifikation der den Beschwerdeführern im angefochtenen Entscheid zur Last gelegten Pflichtverletzungen erscheint es als fraglich, ob das ihnen vorgeworfene Verhalten die Auflage von Verfahrenskosten zu rechtfertigen vermag. Da sich die Kostenauflage an die Beschwerdeführer bereits unter dem Gesichtswinkel der Kausalität ihres Verhaltens für die entstandenen Kosten als unhaltbar erweist (E. 6), muss die Frage indessen nicht abschliessend beantwortet werden.
a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die die Kostenauflage bei unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbarem Verhalten zulässt, ist auf Kritik gestossen (JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 266; CLAUDE ROUILLER, La condamnation aux frais de justice du prévenu libéré de toute peine en relation, notamment, avec la présomption d'innocence, SJZ 80/1984, S. 210 f.; JENNY, a.a.O., S. 10 f.), der das Bundesgericht in einem neuesten Entscheid Rechnung getragen hat: Ein Strafverfahren wegen unzüchtiger Veröffentlichung war mangels Unzüchtigkeit der Veröffentlichung eingestellt worden; gleichzeitig waren jedoch Kosten auferlegt worden mit der Begründung, die Veröffentlichung sei zwar nicht unzüchtig im Sinne des StGB, habe ihrer Anstössigkeit wegen jedoch Anlass zur Eröffnung der Strafuntersuchung gegeben. Das Bundesgericht erklärte die Kostenauflage im wesentlichen deshalb für unzulässig, weil der Schutz der öffentlichen Moral gegen unzüchtige Veröffentlichungen durch Art. 204 StGB gewährleistet werde, so dass ein staatlicher Immoralitätsvorwurf ausserhalb des Tatbestands von Art. 204 StGB nicht mehr zulässig sei (unveröffentlichter Bundesgerichtsentscheid vom 10. Mai 1988 i.S. D. E. 2).
Nicht alles, was moralisch verwerflich ist, ist auch rechtlich verboten. Recht und Moral sind bei der Rechtsanwendung auseinanderzuhalten. Es erscheint daher als problematisch, für die Kostenfolge bei nichtverurteilendem Abschluss eines Strafverfahrens an ein rechtlich nicht verbotenes Verhalten anzuknüpfen, wird doch auf diese Weise der Angeschuldigte ohne Rechtsgrundlage belastet. Diese Überlegung spricht dafür, die mit dem angeführten Entscheid eingeleitete Verschärfung der Praxis des Bundesgerichts zur Kostenauflage bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss weiterzuführen und Kostenauflagen nur noch dann zuzulassen, wenn das dem Angeschuldigten zur Last gelegte Verhalten zwar nicht strafbar ist, jedoch allgemeine gesetzliche Pflichten verletzt. Durch eine solche Verschärfung der Praxis, die den Ausschluss von Kostenauflagen wegen allein unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbaren Verhaltens bedeuten würde, würde gleichzeitig auch dem Ausnahmecharakter der Kostenauflage an den Angeschuldigten gegenüber der Regel der Kostentragung durch den Staat besser als durch die bisherige Praxis Rechnung getragen (CLAUDE ROUILLER, a.a.O., S. 210 f.). Ob die genannte Verschärfung der bundesgerichtlichen Praxis angezeigt erscheint, kann freilich aus dem bereits erwähnten Grund offengelassen werden.
b) Das Bundesgericht hat wiederholt festgestellt, die in Normen wie Art. 200 StrV vorgesehene Möglichkeit, dem Angeschuldigten die Kosten der Untersuchung aufzuerlegen, stelle eine zivilrechtlichen Grundsätzen angenäherte Haftung für prozessuales Verschulden dar (BGE 109 Ia 164 E. 4a, 167 E. 2a). Dem Charakter solcher Normen als Haftungsnormen entsprechend fordert das Bundesgericht für die Rechtfertigung einer Kostenauflage ein unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten (BGE 109 Ia 164 E. 4a, 238 E. 2b). Wenn auch ein Bundesgerichtsentscheid eine in dieser Hinsicht etwas missverständliche Formulierung enthalten mag (BGE 112 Ia 374 E. 2a), liegt doch auf der Hand, dass als solchermassen vorwerfbares Verhalten nicht nur Verletzungen zivilrechtlicher Pflichten in Betracht fallen, sondern wie für die Begründung einer zivilrechtlichen Haftung jede Verletzung allgemeiner gesetzlicher Pflichten (BGE 108 II 311 E. 2b). Die Verletzung beamtenrechtlicher Pflichten fällt somit als unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten zur Rechtfertigung einer Kostenauflage durchaus in Betracht. Ob freilich der im angefochtenen Entscheid enthaltene Vorwurf der Verletzung solcher Pflichten eine Kostenauflage zu rechtfertigen vermag, erscheint fraglich. Die Anklagekammer wirft den Beschwerdeführern nämlich Verletzungen ihnen obliegender beamtenrechtlicher Pflichten vor, nennt jedoch keine der angeblich verletzten konkreten Verhaltensnormen. Auch diese Frage kann indessen offengelassen werden, da der angefochtene Entscheid bereits aus andern Gründen aufzuheben ist (E. 6).
6. (Es folgen Ausführungen dazu, warum die streitige Kostenauflage unter dem Gesichtspunkt des ausreichenden Kausalzusammenhangs zwischen dem vorgeworfenen Verhalten und den entstandenen Kosten als willkürlich erscheint.) | de | Art. 6 par. 2 CEDH; art. 4 Cst.; art. 200 CPP/BE; condamnation aux frais de justice en cas de non-lieu. 1. La présomption d'innocence n'interdit pas de mettre des frais de justice à la charge du prévenu libéré, pour autant qu'il ne résulte pas du jugement une appréciation négative, du point de vue pénal, de son comportement. Pas de violation en l'espèce de l'art. 6 par. 2 CEDH (consid. 2 et 3).
2. a) Question laissée ouverte de savoir s'il est arbitraire de mettre des frais à la charge de celui dont le comportement a été critiquable du point de vue de l'éthique (consid. 5a).
b) La notion de comportement fautif au regard du droit civil, telle qu'elle est définie par la jurisprudence, ne se limite pas à la violation d'obligations résultant du droit privé. Elle vise d'une manière générale la violation de toute obligation découlant de la loi. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-299%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,119 | 114 Ia 299 | 114 Ia 299
Sachverhalt ab Seite 300
Am 3. Juni 1986 erstattete der Grosse Rat des Kantons Bern gegen die damals wieder kandidierenden bzw. auf das Frühjahr 1986 zurücktretenden Regierungsräte René Bärtschi, Ernst Blaser, Gotthelf Bürki, Henri-Louis Favre, Dr. Hans Krähenbühl, Dr. Werner Martignoni, Dr. Kurt Meyer, Dr. Bernhard Müller und Peter Schmid Strafanzeige wegen "Verdacht(s) auf missbräuchliche Verwendung der Lotteriegelder im Sinne des Zwischenberichts der besonderen Untersuchungskommission vom 26. Mai 1986"; gleichzeitig hob der Grosse Rat die strafrechtliche Immunität der betroffenen Regierungsräte auf. Gleichentags eröffnete der Untersuchungsrichter II Bern die Strafverfolgung durch Einleitung einer Voruntersuchung "wegen Veruntreuung, evtl. ungetreuer Geschäftsführung, subeventuell ungetreuer Amtsführung, begangen im Zusammenhang mit der Verwaltung von Lotteriegeldern der SEVA-Lotteriegenossenschaft".
Am 12. November 1986 beantragten die Strafverfolgungsbehörden beim Grossen Rat die Aufhebung der Immunität auch für die Alt-Regierungsräte Erwin Schneider (Regierungsrat vom 1. Juni 1962 bis 31. Mai 1978), Dr. Ernst Jaberg (Regierungsrat vom 1. Juni 1966 bis 28. Februar 1979) und Simon Kohler (Regierungsrat vom 1. Juni 1966 bis 31. Mai 1978) "wegen Verdachts der missbräuchlichen Verwendung von Lotteriegeldern im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit als Regierungsräte des Kantons Bern". Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler opponierten gegen die beantragte Aufhebung ihrer Immunität im wesentlichen mit der Begründung, sie hätten sich jedenfalls nicht persönlich bereichert. Am 4. Dezember 1986 hob der Grosse Rat die Immunität der Alt-Regierungsräte Erwin Schneider, Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler auf, "allerdings klar beschränkt auf die Frage, ob Lotteriegelder zu Unrecht für Spesenzwecke verwendet wurden". Am 5. Dezember 1986 dehnte der ao. Untersuchungsrichter die Strafverfolgung auf Erwin Schneider, Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler aus.
Mit Beschluss des ao. Untersuchungsrichters von Bern, der Staatsanwaltschaft Bern-Mittelland und des Generalprokurators des Kantons Bern vom 15./17. September 1987 wurde die Strafverfolgung gegen die ehemaligen bzw. amtierenden Regierungsräte René Bärtschi, Ernst Blaser, Gotthelf Bürki, Henri- Louis Favre, Dr. Ernst Jaberg, Simon Kohler, Hans Krähenbühl, Dr. Werner Martignoni, Dr. Kurt Meyer, Dr. Bernhard Müller, Peter Schmid und Erwin Schneider sowie den ehemaligen Staatsschreiber Erwin Josi aufgehoben. Mit dem Aufhebungsbeschluss wurden den Angeschuldigten, mit Ausnahme René Bärtschis, die Verfahrenskosten auferlegt, und zwar indem jedem Angeschuldigten 1/14 (Fr. 3'100.--) der gesamten Verfahrenskosten überbunden wurde. Die Ausrichtung einer Entschädigung wurde abgelehnt.
Gegen den Aufhebungsbeschluss rekurrierten die von ihm Betroffenen an die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern. Diese wies die Rekurse mit Entscheid vom 30. November 1987 ab. Mit Eingabe vom 22. Januar 1988 erhoben Dr. Ernst Jaberg und Simon Kohler gegen diesen Entscheid mit getrennten Beschwerdeschriften staatsrechtliche Beschwerde. In beiden Beschwerden wird eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 4 BV geltend gemacht. Das Bundesgericht heisst die beiden staatsrechtlichen Beschwerden gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer Kohler rügt, der angefochtene Entscheid, durch den der Aufhebungsbeschluss vom 15./17. September 1987 bestätigt wurde, verletze Art. 6 Ziff. 2 EMRK, da er in Anwendung des die Kostenverlegung bei Aufhebung der Strafuntersuchung regelnden Art. 200 des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) ergangen sei; diese Bestimmung lasse sich mit Art. 6 Ziff. 2 EMRK nicht vereinbaren.
a) Art. 200 StrV sieht für den Fall der Aufhebung der Strafuntersuchung vor, dass in der Regel der Staat die Kosten der Untersuchung trägt (Art. 200 Abs. 1 StrV). Im Sinne einer Ausnahme von dieser Regel bestimmt Art. 200 Abs. 3 StrV, dass dem Angeschuldigten die Verfahrenskosten ganz oder teilweise auferlegt werden können, wenn er "die Verdachtgründe, durch die das Verfahren veranlasst wurde, durch sein eigenes, ihm zum Verschulden anzurechnendes Verhalten erregt" hat.
b) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Für einen nichtverurteilenden Verfahrensabschluss bedeutet dies, dass der verfahrensabschliessende Entscheid nicht den Eindruck des Bestehens strafrechtlicher Schuld erwecken darf: Schutzobjekt der Unschuldsvermutung ist in diesem Fall der gute Ruf des Angeschuldigten gegen Vermutungen, ihn treffe trotz der Nichtverurteilung strafrechtlich relevante Schuld (BGE 112 Ia 374 E. 2b; STEFAN TRECHSEL, Struktur und Funktion der Vermutung der Schuldlosigkeit, ein Beitrag zur Auslegung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK, SJZ 77/1981, S. 338; JOCHEN A. FROWEIN, Zur Bedeutung der Unschuldsvermutung in Art. 6 Ziff. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: Recht als Prozess und Gefüge, Festschrift für Hans Huber zum 80. Geburtstag, Bern 1981, S. 559 f.). Mit dem das Verfahren abschliessenden, nichtverurteilenden Entscheid verbundene Kostenauflagen sind demnach unzulässig, wenn sich aus dem Text des Entscheids eine strafrechtliche Missbilligung ergibt, die in der Kostenauflage zum Ausdruck kommt (BGE 113 Ia 78 E. 1a, BGE 109 Ia 237 f. E. 2a, 166 E. 4c). Dabei ist für den Entscheid darüber, ob ein Kostenauflageentscheid eine von Art. 6 Ziff. 2 EMRK verpönte strafrechtliche Missbilligung enthält, entsprechend dem genannten Schutzobjekt der Unschuldsvermutung nicht auf den Eindruck abzustellen, den der Entscheid beim juristisch geschulten Leser hervorruft, sondern darauf, wie ihn das Publikum verstehen darf und muss (unveröffentlichter Bundesgerichtsentscheid vom 7. August 1986 i.S. W. und M. E. 3c).
c) Art. 6 Ziff. 2 EMRK verbietet dagegen nicht generell, Nichtverurteilte kostenmässig zu belasten, sondern schliesst - wie dargelegt - lediglich eine bestimmte, besondere Art der Kostenauflage aus. Es ist folglich zulässig, den Verursacher kostenpflichtig zu erklären (BGE 109 Ia 163 E. 4a, BGE 107 Ia 166 f.), und zwar selbst dann, wenn die Kostenpflicht ein vorwerfbares Verhalten voraussetzt (BGE 112 Ia 373 f. E. 2a), solange dieser Vorwurf eben eine andere Grundlage als eine strafrechtliche Missbilligung besitzt (BGE 113 Ia 77 f. E. 1a, BGE 112 Ib 455 E. 4b aa; GUIDO JENNY, Einstellung und Freispruch mit Kosten, BJM 1985, S. 7). Vorschriften wie Art. 200 StrV sind somit konventionskonform anwendbar (BGE 113 Ia 78 E. 1a, BGE 109 Ia 237 E. 2a, 163 E. 4a). Die Rüge der Konventionswidrigkeit von Art. 200 StrV erweist sich damit als unbegründet.
3. Beide Beschwerdeführer rügen überdies, Art. 200 StrV sei - soweit nicht bereits selbst konventionswidrig - in einer Art. 6 Ziff. 2 EMRK zuwiderlaufenden Weise angewendet worden.
a) In dem durch den angefochtenen Entscheid bestätigten Aufhebungsbeschluss vom 15./17. September 1987 wird zur Begründung der Kostenauflage an die Beschwerdeführer u.a. ausgeführt, die Beschwerdeführer hätten die ihnen als Regierungsräten obliegenden Abklärungs- und Überprüfungspflichten verletzt und dadurch den objektiven Tatbestand der Veruntreuung, allenfalls des Amtsmissbrauchs verwirklicht, in subjektiver Hinsicht fehle ihrem Handeln indessen die Tatbestandsmässigkeit, hätten sie doch den objektiven Tatbestand infolge Irrtums nur fahrlässig verwirklicht. Gemäss StGB sei die fahrlässige Verwirklichung eines im Gesetz umschriebenen objektiven Tatbestands nur dann strafbar, wenn das Gesetz dies ausdrücklich vorsehe. Da das Gesetz nur die vorsätzliche Veruntreuung und den vorsätzlichen Amtsmissbrauch für strafbar erkläre, hätten sich die Beschwerdeführer nicht strafbar gemacht. Hingegen hätten sie durch die fahrlässige Verletzung der ihnen obliegenden Überprüfungs- und Abklärungspflichten die Strafuntersuchung ausgelöst.
b) Der durch den angefochtenen Entscheid bestätigte Aufhebungsbeschluss wirft den Beschwerdeführern zwar Verletzungen ihrer Überprüfungs- und Sorgfaltspflichten vor. Gleichzeitig wird jedoch in - auch für den juristischen Laien - unmissverständlicher Weise festgestellt, dass diese Pflichtverletzungen nicht geeignet seien, einen strafrechtlichen Vorwurf zu begründen. Von einer Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK kann mithin nicht die Rede sein.
4. Beide Beschwerdeführer machen ausserdem geltend, die durch den angefochtenen Entscheid bestätigte Kostenauflage an sie im Aufhebungsbeschluss beruhe auf einer willkürlichen Anwendung der Kostenbestimmungen des StrV, insbesondere von Art. 200 Abs. 3 StrV.
a) Nach der Praxis des Bundesgerichts hält die Auflage von Kosten an den Angeschuldigten in Anwendung einer dem Verursacherprinzip folgenden Norm wie jener des Art. 200 Abs. 3 StrV vor dem aus Art. 4 BV fliessenden Willkürverbot stand, wenn dem Angeschuldigten ein prozessuales Verschulden im engeren oder weiteren Sinn zur Last gelegt werden kann (BGE 112 Ia 373 f. E. 2a, BGE 112 Ib 455 E. 4b aa, BGE 109 Ia 163 f. E. 4a, b) und zwischen diesem schuldhaften Verhalten und den auferlegten Kosten ein Kausalzusammenhang besteht (BGE 112 Ia 374 E. 2a mit Hinweisen). Dabei darf die Haftung des Angeschuldigten nicht weiter gehen, als der Kausalzusammenhang zwischen dem ihm vorgeworfenen fehlerhaften Verhalten und den Kosten verursachenden behördlichen Handlungen reicht (BGE 112 Ib 455 f. E. 4b aa, BGE 109 Ia 163 E. 4a).
b) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung dieser durch die bundesgerichtliche Praxis entwickelten Grundsätze zur Kostenauflage bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss. Im Hinblick auf diese Rüge ist im folgenden zu prüfen, ob den Beschwerdeführern ein die Kostenauflage rechtfertigendes Verschulden zur Last gelegt werden kann (E. 5) und ob das ihnen zur Last gelegte Verhalten die entstandenen Untersuchungskosten im Umfang der auferlegten Kosten verursacht hat (E. 6).
5. Beide Beschwerdeführer sind der Auffassung, die ihnen im angefochtenen Entscheid zur Last gelegten Verletzungen von Abklärungs- und Überprüfungspflichten könnten nicht als prozessuales Verschulden im weiteren Sinn gemäss der bundesgerichtlichen Praxis gewertet werden.
Der angefochtene Entscheid begründet die Kostenauflage an die Beschwerdeführer mit den ihnen zur Last gelegten Verletzungen beamtenrechtlicher Pflichten. Ob die Anklagekammer diese Pflichtverletzungen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als ein unter zivilrechtlichen oder als ein unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten qualifiziert, ist ihrem Entscheid indessen nicht zu entnehmen. Unabhängig von der Qualifikation der den Beschwerdeführern im angefochtenen Entscheid zur Last gelegten Pflichtverletzungen erscheint es als fraglich, ob das ihnen vorgeworfene Verhalten die Auflage von Verfahrenskosten zu rechtfertigen vermag. Da sich die Kostenauflage an die Beschwerdeführer bereits unter dem Gesichtswinkel der Kausalität ihres Verhaltens für die entstandenen Kosten als unhaltbar erweist (E. 6), muss die Frage indessen nicht abschliessend beantwortet werden.
a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die die Kostenauflage bei unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbarem Verhalten zulässt, ist auf Kritik gestossen (JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 266; CLAUDE ROUILLER, La condamnation aux frais de justice du prévenu libéré de toute peine en relation, notamment, avec la présomption d'innocence, SJZ 80/1984, S. 210 f.; JENNY, a.a.O., S. 10 f.), der das Bundesgericht in einem neuesten Entscheid Rechnung getragen hat: Ein Strafverfahren wegen unzüchtiger Veröffentlichung war mangels Unzüchtigkeit der Veröffentlichung eingestellt worden; gleichzeitig waren jedoch Kosten auferlegt worden mit der Begründung, die Veröffentlichung sei zwar nicht unzüchtig im Sinne des StGB, habe ihrer Anstössigkeit wegen jedoch Anlass zur Eröffnung der Strafuntersuchung gegeben. Das Bundesgericht erklärte die Kostenauflage im wesentlichen deshalb für unzulässig, weil der Schutz der öffentlichen Moral gegen unzüchtige Veröffentlichungen durch Art. 204 StGB gewährleistet werde, so dass ein staatlicher Immoralitätsvorwurf ausserhalb des Tatbestands von Art. 204 StGB nicht mehr zulässig sei (unveröffentlichter Bundesgerichtsentscheid vom 10. Mai 1988 i.S. D. E. 2).
Nicht alles, was moralisch verwerflich ist, ist auch rechtlich verboten. Recht und Moral sind bei der Rechtsanwendung auseinanderzuhalten. Es erscheint daher als problematisch, für die Kostenfolge bei nichtverurteilendem Abschluss eines Strafverfahrens an ein rechtlich nicht verbotenes Verhalten anzuknüpfen, wird doch auf diese Weise der Angeschuldigte ohne Rechtsgrundlage belastet. Diese Überlegung spricht dafür, die mit dem angeführten Entscheid eingeleitete Verschärfung der Praxis des Bundesgerichts zur Kostenauflage bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss weiterzuführen und Kostenauflagen nur noch dann zuzulassen, wenn das dem Angeschuldigten zur Last gelegte Verhalten zwar nicht strafbar ist, jedoch allgemeine gesetzliche Pflichten verletzt. Durch eine solche Verschärfung der Praxis, die den Ausschluss von Kostenauflagen wegen allein unter ethischen Gesichtspunkten vorwerfbaren Verhaltens bedeuten würde, würde gleichzeitig auch dem Ausnahmecharakter der Kostenauflage an den Angeschuldigten gegenüber der Regel der Kostentragung durch den Staat besser als durch die bisherige Praxis Rechnung getragen (CLAUDE ROUILLER, a.a.O., S. 210 f.). Ob die genannte Verschärfung der bundesgerichtlichen Praxis angezeigt erscheint, kann freilich aus dem bereits erwähnten Grund offengelassen werden.
b) Das Bundesgericht hat wiederholt festgestellt, die in Normen wie Art. 200 StrV vorgesehene Möglichkeit, dem Angeschuldigten die Kosten der Untersuchung aufzuerlegen, stelle eine zivilrechtlichen Grundsätzen angenäherte Haftung für prozessuales Verschulden dar (BGE 109 Ia 164 E. 4a, 167 E. 2a). Dem Charakter solcher Normen als Haftungsnormen entsprechend fordert das Bundesgericht für die Rechtfertigung einer Kostenauflage ein unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten (BGE 109 Ia 164 E. 4a, 238 E. 2b). Wenn auch ein Bundesgerichtsentscheid eine in dieser Hinsicht etwas missverständliche Formulierung enthalten mag (BGE 112 Ia 374 E. 2a), liegt doch auf der Hand, dass als solchermassen vorwerfbares Verhalten nicht nur Verletzungen zivilrechtlicher Pflichten in Betracht fallen, sondern wie für die Begründung einer zivilrechtlichen Haftung jede Verletzung allgemeiner gesetzlicher Pflichten (BGE 108 II 311 E. 2b). Die Verletzung beamtenrechtlicher Pflichten fällt somit als unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten vorwerfbares Verhalten zur Rechtfertigung einer Kostenauflage durchaus in Betracht. Ob freilich der im angefochtenen Entscheid enthaltene Vorwurf der Verletzung solcher Pflichten eine Kostenauflage zu rechtfertigen vermag, erscheint fraglich. Die Anklagekammer wirft den Beschwerdeführern nämlich Verletzungen ihnen obliegender beamtenrechtlicher Pflichten vor, nennt jedoch keine der angeblich verletzten konkreten Verhaltensnormen. Auch diese Frage kann indessen offengelassen werden, da der angefochtene Entscheid bereits aus andern Gründen aufzuheben ist (E. 6).
6. (Es folgen Ausführungen dazu, warum die streitige Kostenauflage unter dem Gesichtspunkt des ausreichenden Kausalzusammenhangs zwischen dem vorgeworfenen Verhalten und den entstandenen Kosten als willkürlich erscheint.) | de | Art. 6 n. 2 CEDU; art. 4 Cost.; art. 200 CPP/BE; condanna al pagamento delle spese in caso di abbandono del procedimento penale. 1. La presunzione d'innocenza non vieta di porre le spese di procedura a carico dell'imputato liberato, purché dalla relativa decisione non risulti un apprezzamento negativo, sotto il profilo penale, del suo comportamento. Nella fattispecie l'art. 6 n. 2 CEDU non è stato violato (consid. 2 e 3).
2. a) È arbitrario porre spese a carico di colui il cui comportamento è stato criticabile sotto il profilo etico? Questione lasciata indecisa (consid. 5a).
b) La nozione di comportamento colpevole sotto il profilo del diritto civile, quale definita dalla giurisprudenza, non si limita alle violazioni di obblighi risultanti dal diritto privato. Essa si riferisce, in modo generale, alla violazione di qualsiasi obbligo sgorgante dalla legge (consid. 5b). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-299%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 308
Seit Jahren laufen in der Stadt Zürich Bestrebungen, das Sexgewerbe einzudämmen. Die Massnahmen betreffen auch die Erteilung von fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligungen für ausländische Tänzerinnen. Vorerst wurden im Jahre 1983 die Gebiete mit starker Konzentration an Unterhaltungsbetrieben, in denen Tänzerinnen auftreten, in einer Zone erfasst, wobei vorgesehen wurde, dass für ihre Arbeit in Lokalen ausserhalb dieser Zone nach Ablauf einer angemessenen Liquidationsfrist keine Bewilligungen mehr erteilt werden. Für die einzelnen Betriebe wurden Zuteilungsquoten festgelegt, die als Richtschnur für die Beurteilung von Aufenthaltsgesuchen dienten. 1985 wurde sodann beschlossen, die Bewilligungsquoten sämtlicher Unterhaltungsbetriebe der fraglichen Art um 25% zu kürzen. Im Zuge dieser Anordnung wurde gegenüber der STAR Unterhaltungsbetriebe AG am 25. November 1985 verfügt, mit Wirkung ab 1. Juli 1986 werde für das Cabaret "Red Lips" die Quote von bisher fünf auf vier Bewilligungen pro Monat herabgesetzt.
Diese Verfügung wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 10. Juni 1987 bestätigt.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, eventuell staatsrechtlicher Beschwerde, verlangt die STAR Unterhaltungsbetriebe AG, der Regierungsratsbeschluss vom 10. Juni 1987 und die Verfügung der Fremdenpolizei des Kantons Zürich vom 25. November 1985 seien aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein. Die staatsrechtliche Beschwerde weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bzw. staatsrechtliche Beschwerde eintreten kann.
Das Bundesgericht hatte sich bisher in drei Fällen mit Beschwerden von Arbeitgeberfirmen betreffend die Handhabung des Fremdenpolizeirechts bei Tänzerinnen zu befassen. In den Urteilen Battaya AG vom 7. September 1984 und Homa AG vom 12. März 1987 ist es auf die Beschwerde eingetreten, wobei die Art des Rechtsmittels offengelassen wurde. Im Urteil König vom 25. März 1987 warf das Bundesgericht sodann die Frage auf, ob auf Beschwerden der vorliegenden Art überhaupt eingetreten werden könne. Die Frage konnte allerdings offengelassen werden, weil die Beschwerde - wie in den beiden anderen Fällen - in der Sache unbegründet war.
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist gemäss Art. 84 Abs. 2 OG lediglich dann zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Behörde hätte gerügt werden können, so dass zunächst geprüft werden muss, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offensteht.
2. a) Das Bundesgericht beurteilt Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 und 98 lit. g OG). Beim angefochtenen Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich handelt es sich um eine solche Verfügung, so dass dagegen grundsätzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ergriffen werden kann. Sie ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG auf dem Gebiete der Fremdenpolizei indessen unzulässig gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch gibt. Das Bundesrecht stellt den Entscheid über die Zusicherung, Erteilung oder Erneuerung einer Aufenthaltsbewilligung nach Art. 4 ANAG, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, ins freie Ermessen der Behörde; der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Anwesenheit in der Schweiz, und auch der schweizerische Arbeitgeber hat grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass einem Ausländer, den er in seinem Betrieb einstellen möchte, eine fremdenpolizeiliche Bewilligung im Sinne von Art. 4 ANAG erteilt werde.
b) Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, vorliegend sei nicht die Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung im Sinne von Art. 4 ANAG streitig. Vielmehr gehe es um eine davon zu unterscheidende Bewilligung an den Arbeitgeber, kontrollpflichtige Arbeitnehmer beschäftigen zu dürfen. Diese Auffassung geht fehl. Das schweizerische Recht kennt keine spezielle Arbeitsbewilligung, die lediglich die Frage der Erwerbstätigkeit eines aufenthaltsberechtigten Arbeitnehmers bei einem bestimmten Arbeitgeber regelt. Die Aufenthaltsbewilligung erfasst vielmehr sowohl das Anwesenheitsrecht wie die Frage der Erwerbstätigkeit. Wenn Fremdenpolizei und Regierungsrat des Kantons Zürich nun gegenüber einem Arbeitgeber verfügen, Aufenthaltsbewilligungen an Ausländer würden nur bis zu einer bestimmten Quote erteilt, entscheiden sie darüber, ob und inwiefern es sich unter Beachtung der geistigen und wirtschaftlichen Interessen sowie der Überfremdung des Landes (Art. 16 ANAG) rechtfertigt, Aufenthaltsbewilligungen an Ausländer zu erteilen, die beim fraglichen Arbeitgeber arbeiten wollen. Damit entscheiden sie zwar nicht über eine Aufenthaltsbewilligung als Ganzes, aber doch über einen Teil der für die Aufenthaltsbewilligung massgeblichen Gesichtspunkte. Entsprechend beurteilt sich die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht anders, als wenn die Aufenthaltsbewilligung eines bestimmten ausländischen Arbeitnehmers selber in Frage stünde.
c) Einen bundesrechtlichen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung und damit die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat das Bundesgericht aus Art. 8 EMRK abgeleitet, wonach jedermann Anspruch "auf Achtung seines Privat- und Familienlebens" hat. Wenn der Ausländer nahe Familienangehörige (Ehefrau, minderjährige Kinder) mit Anwesenheitsrecht in der Schweiz hat, und er die Familienbeziehung tatsächlich lebt, tritt das Bundesgericht daher auf Verwaltungsgerichtsbeschwerden ein (BGE 109 Ib 183 ff.). Aus dem hier angerufenen Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit kann sich demgegenüber kein Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz ergeben. Der Ausländer kann sich darauf nämlich nicht berufen, da er gerade wegen seiner Ausländerqualität besonderen Aufenthaltsbewilligungsvoraussetzungen unterworfen ist (BGE 108 Ia 148 ff.). Wäre lediglich der schweizerische Arbeitgeber, was im Zusammenhang mit der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde einmal zu unterstellen ist, in seiner Wirtschaftsfreiheit verletzt, könnte sich daraus gleichwohl noch kein Anspruch auf Aufenthalt des Ausländers ergeben. Denn für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung müssen wesentlich auch subjektive Voraussetzungen in der Person des Ausländers erfüllt sein, deren Würdigung ohnehin im freien Ermessen der Behörde stünde (Art. 4 ANAG). Unter diesen Umständen kann sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit kein Anspruch auf die Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung ergeben.
d) Unabhängig von einem Bewilligungsanspruch steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung insoweit offen, als geltend gemacht wird, der Ausländer sei zu Unrecht den Begrenzungsmassnahmen nach der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer vom 6. Oktober 1986 (BVO; SR 823.21) unterstellt worden (BGE 111 Ib 169 ff.; 110 Ib 67 f.). Auch wenn man sich wohl fragen kann, ob Tänzerinnen wie sie im Cabaret "Red Lips" aufzutreten pflegen, tatsächlich eine "künstlerisch-musikalische Darbietung" vortragen (Art. 13 lit. c Ziff. 3 BVO) und deshalb von den kantonalen Höchstzahlen ausgenommen werden können, scheint der Regierungsrat dies anzunehmen. Jedenfalls geht der angefochtene Entscheid nicht davon aus, die Erteilung der Bewilligung an ausländische Tänzerinnen erfolge zu Lasten der vom Bundesrat festgelegten Höchstzahlen. Da demnach nicht diese, der Überprüfung des Bundesgerichts allein zugängliche Frage streitig ist, bleibt es dabei, dass auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten ist (Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG).
3. Damit stellt sich die Frage, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist (Art. 84 Abs. 2 OG).
a) In der Regel ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86 und 87 OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht erhobene Rügen unterbreitet werden konnten, oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 111 Ia 353). Mit dem Rekurs an den Regierungsrat konnte die Beschwerdeführerin alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Verfügung der Fremdenpolizei vom 25. November 1985 geltend machen (§ 20 des zürcherischen Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz] vom 24. Mai 1959). Die Voraussetzungen für eine Mitanfechtung dieses unterinstanzlichen Entscheides sind damit nicht erfüllt. Soweit dagegen der letztinstanzliche Entscheid des Regierungsrates vom 10. Juni 1987 angefochten wird, ist die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich zulässig und darauf einzutreten, falls die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist.
b) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zu Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Ein tatsächliches Interesse an der Beschwerdeführung genügt nicht; die staatsrechtliche Beschwerde ermöglicht dem Bürger nur die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen (BGE 113 Ia 249 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin beruft sich hauptsächlich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Diese schützt grundsätzlich jede berufsmässig ausgeübte Tätigkeit, mit welcher ein Gewinn oder ein regelmässiges Einkommen erzielt wird (BGE 110 Ia 102 E. 5a). Sie garantiert an sich auch die freie Wahl der Mitarbeiter des Arbeitgebers. Indessen bezieht sich dieses Recht nicht auf Ausländer, die auf dem Arbeitsmarkt (noch) nicht zugelassen sind. Art. 69ter BV und die darauf beruhende Gesetzgebung mit ihrer arbeitsmarktlichen und demographischen Zielsetzung schränken die Handels- und Gewerbefreiheit im Bereich der Zuordnung der ausländischen Arbeitskräfte ein. Art. 4 ANAG stellt eine Bewilligung ins freie Ermessen der Behörden. Sowenig der Ausländer gestützt auf Art. 4 BV oder gestützt auf die Handels- und Gewerbefreiheit einen Anspruch auf Aufenthalt geltend machen kann, sowenig steht ein solches Recht dem Arbeitgeber zu. Mangels rechtlich geschütztem Interesse kann damit weder auf eine staatsrechtliche Beschwerde eines ausländischen Arbeitnehmers noch auf eine solche des schweizerischen Arbeitgebers eingetreten werden.
Soweit bisher auf Beschwerden von Betrieben der vorliegenden Art wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit eingetreten wurde, kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden. Die dafür gegebene Begründung, wonach in Branchen, in denen ein hoher Anteil ausländischer Arbeitskräfte existiere, die generelle Verweigerung von Aufenthaltsbewilligungen eine empfindliche Beeinträchtigung der Wirtschaftsfreiheit bewirke und daher eine verfassungsrichterliche Überprüfung nicht verwehrt werden könne, überzeugt nicht. Solange das Bundesrecht einen Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz grundsätzlich ausschliesst und sich ein solcher auch nicht aus der Handels- und Gewerbefreiheit ergeben kann, fehlt es am rechtlich geschützten Interesse auch des Arbeitgebers für die Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit.
c) Zu prüfen bleibt, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde hinsichtlich der Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs einzutreten ist.
Unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer eine Verletzung der Verfahrensgarantien geltend machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 113 Ia 250 E. 3; BGE 106 Ib 132 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. d). Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften auf Willkür hin; frei prüft es dagegen, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 111 Ia 166 E. a).
Damit kann der Beschwerdeführer, der in der Sache nicht berechtigt ist, dem aber im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, beispielsweise geltend machen, auf ein Rechtsmittel sei zu Unrecht nicht eingetreten worden, er sei nicht angehört worden, habe keine Gelegenheit erhalten, Beweisanträge zu stellen, oder er habe nicht Akteneinsicht nehmen können. Hingegen kann er weder die Würdigung der beantragten Beweise noch die Tatsache, dass seine Anträge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund vorweggenommener Beweiswürdigung abgelehnt wurden, rügen. Die Beurteilung dieser Fragen kann nämlich nicht von der Prüfung der Sache selber getrennt werden; auf eine solche hat der in der Sache selbst nicht Legitimierte keinen Anspruch (BGE 107 Ia 345 /6).
An der in BGE 107 Ia 185 E. 3c erfolgten Präzisierung der Rechtsprechung ist nach dem Gesagten insofern festzuhalten, als die Rüge der formellen Rechtsverweigerung nur dann erhoben werden kann, wenn eine Verletzung rechtlich geschützter Interessen, nämlich einer rechtlich garantierten Parteistellung, in Frage steht. Soweit daraus allerdings gefolgert worden ist, der in der Sache nicht legitimierte Beschwerdeführer könne nur die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm aufgrund des kantonalen Rechts zustehen, nicht aber jene, die sich direkt aus Art. 4 BV ergeben (so insbesondere BGE 109 Ib 180 E. 2), kann daran nicht festgehalten werden.
Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend; im kantonalen Verfahren kam ihr Parteistellung zu. Demzufolge ist auf die staatsrechtliche Beschwerde, mit der eine Verletzung von § 8 und § 26 des Verwaltungsrechtspflegegesetze sowie der aus Art. 4 BV folgenden Minimalansprüche gerügt wird, insoweit einzutreten.
4. a) Eine Verletzung von Art. 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetze und von Art. 4 BV sieht die Beschwerdeführerin zunächst darin, dass sie vor Erlass der Verfügung durch die Fremdenpolizei nicht angehört worden sei. Der Regierungsrat vertritt demgegenüber in seinem Beschluss die Auffassung, ein allfälliger Mangel im Verfahren vor der Fremdenpolizei wäre im Rekursverfahren geheilt worden, weil ihm, dem Regierungsrat, umfassende Kognition zustehe.
Dies entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln, wonach eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geheilt wird, wenn der Berechtigte die Möglichkeit hatte, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zu freier Prüfung aller Fragen befugt war, welche der unteren Instanz hätten unterbreitet werden können (BGE 110 Ia 82 E. d; BGE 105 Ib 174 mit Hinweisen). Aus Art. 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetze ergibt sich nichts anderes. Damit liegt weder eine willkürliche Anwendung kantonalen Verfahrensrechts noch eine Verletzung der unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Minimalgarantien vor.
b) Der Gehörsanspruch soll nach Auffassung der Beschwerdeführerin schliesslich verletzt sein, weil der Regierungsrat ihr nicht Gelegenheit gegeben habe, zur Vernehmlassung der Fremdenpolizei Stellung zu nehmen.
§ 26 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetze schreibt nicht zwingend einen zweiten Schriftenwechsel vor. Anspruch auf die Durchführung eines solchen besteht danach nur, wenn die Rekursinstanz in ihrem Entscheid auf erstmals in der Vernehmlassung vorgetragene Behauptungen abstellen will (KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N. 9 zu § 26). Unmittelbar aus Art. 4 BV hat das Bundesgericht kein weitergehendes Recht auf Replik abgeleitet. Lediglich dann läge eine Verletzung des aus Art. 4 BV folgenden Minimalanspruchs auf rechtliches Gehör vor, wenn in der Vernehmlassung der Fremdenpolizei an den Regierungsrat neue und erhebliche Gesichtspunkte geltend gemacht worden wären, zu denen der Beschwerdeführer noch keine Stellung hat nehmen können (BGE 111 Ia 3 E. 3 mit Hinweisen).
Die rechtserhebliche Begründung für die fremdenpolizeiliche Anordnung ergibt sich bereits aus der Verfügung vom 25. November 1985. Sie besteht darin, dass die Zuteilungsquoten für sämtliche Betriebe, die ausländische Tänzerinnen beschäftigen, um 25% gekürzt werden, um den unerwünschten Auswirkungen des Sexgewerbes entgegenzuwirken und die Überfremdung zu bekämpfen. Wohl machte die Fremdenpolizei in ihrer Vernehmlassung an den Regierungsrat weitere Ausführungen allgemeiner Natur zur Problematik des Sexgewerbes, die aber von der Beschwerdeführerin nicht bestritten werden und von ihrer Darstellung auch nicht wesentlich abweichen. Konkrete Vorwürfe an bestimmte Inhaber von Betrieben, die Tänzerinnen beschäftigen, erhob die Fremdenpolizei im Verfahren vor dem Regierungsrat zwar, indessen nicht an die Adresse der Beschwerdeführerin. Der Regierungsrat hat denn solche Vorwürfe auch nicht zur Grundlage seines Entscheides gemacht. Unter diesen Umständen kann in der Nichtdurchführung eines zweiten Schriftenwechsels keine Verfassungsverletzung erblickt werden. Die Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs ist unbegründet. | de | Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG); Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 88 OG). 1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unzulässig gegen eine Verfügung, wonach Aufenthaltsbewilligungen für Ausländer, die bei einem bestimmten Arbeitgeber arbeiten wollen, nur bis zu einer bestimmten Quote erteilt werden (E. 2).
2. Der Arbeitgeber ist in der Sache selbst auch nicht zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (E. 3b).
3. Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung bei Fehlen der Legitimation in der Sache selbst (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 3c). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-307%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 308
Seit Jahren laufen in der Stadt Zürich Bestrebungen, das Sexgewerbe einzudämmen. Die Massnahmen betreffen auch die Erteilung von fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligungen für ausländische Tänzerinnen. Vorerst wurden im Jahre 1983 die Gebiete mit starker Konzentration an Unterhaltungsbetrieben, in denen Tänzerinnen auftreten, in einer Zone erfasst, wobei vorgesehen wurde, dass für ihre Arbeit in Lokalen ausserhalb dieser Zone nach Ablauf einer angemessenen Liquidationsfrist keine Bewilligungen mehr erteilt werden. Für die einzelnen Betriebe wurden Zuteilungsquoten festgelegt, die als Richtschnur für die Beurteilung von Aufenthaltsgesuchen dienten. 1985 wurde sodann beschlossen, die Bewilligungsquoten sämtlicher Unterhaltungsbetriebe der fraglichen Art um 25% zu kürzen. Im Zuge dieser Anordnung wurde gegenüber der STAR Unterhaltungsbetriebe AG am 25. November 1985 verfügt, mit Wirkung ab 1. Juli 1986 werde für das Cabaret "Red Lips" die Quote von bisher fünf auf vier Bewilligungen pro Monat herabgesetzt.
Diese Verfügung wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 10. Juni 1987 bestätigt.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, eventuell staatsrechtlicher Beschwerde, verlangt die STAR Unterhaltungsbetriebe AG, der Regierungsratsbeschluss vom 10. Juni 1987 und die Verfügung der Fremdenpolizei des Kantons Zürich vom 25. November 1985 seien aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein. Die staatsrechtliche Beschwerde weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bzw. staatsrechtliche Beschwerde eintreten kann.
Das Bundesgericht hatte sich bisher in drei Fällen mit Beschwerden von Arbeitgeberfirmen betreffend die Handhabung des Fremdenpolizeirechts bei Tänzerinnen zu befassen. In den Urteilen Battaya AG vom 7. September 1984 und Homa AG vom 12. März 1987 ist es auf die Beschwerde eingetreten, wobei die Art des Rechtsmittels offengelassen wurde. Im Urteil König vom 25. März 1987 warf das Bundesgericht sodann die Frage auf, ob auf Beschwerden der vorliegenden Art überhaupt eingetreten werden könne. Die Frage konnte allerdings offengelassen werden, weil die Beschwerde - wie in den beiden anderen Fällen - in der Sache unbegründet war.
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist gemäss Art. 84 Abs. 2 OG lediglich dann zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Behörde hätte gerügt werden können, so dass zunächst geprüft werden muss, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offensteht.
2. a) Das Bundesgericht beurteilt Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 und 98 lit. g OG). Beim angefochtenen Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich handelt es sich um eine solche Verfügung, so dass dagegen grundsätzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ergriffen werden kann. Sie ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG auf dem Gebiete der Fremdenpolizei indessen unzulässig gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch gibt. Das Bundesrecht stellt den Entscheid über die Zusicherung, Erteilung oder Erneuerung einer Aufenthaltsbewilligung nach Art. 4 ANAG, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, ins freie Ermessen der Behörde; der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Anwesenheit in der Schweiz, und auch der schweizerische Arbeitgeber hat grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass einem Ausländer, den er in seinem Betrieb einstellen möchte, eine fremdenpolizeiliche Bewilligung im Sinne von Art. 4 ANAG erteilt werde.
b) Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, vorliegend sei nicht die Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung im Sinne von Art. 4 ANAG streitig. Vielmehr gehe es um eine davon zu unterscheidende Bewilligung an den Arbeitgeber, kontrollpflichtige Arbeitnehmer beschäftigen zu dürfen. Diese Auffassung geht fehl. Das schweizerische Recht kennt keine spezielle Arbeitsbewilligung, die lediglich die Frage der Erwerbstätigkeit eines aufenthaltsberechtigten Arbeitnehmers bei einem bestimmten Arbeitgeber regelt. Die Aufenthaltsbewilligung erfasst vielmehr sowohl das Anwesenheitsrecht wie die Frage der Erwerbstätigkeit. Wenn Fremdenpolizei und Regierungsrat des Kantons Zürich nun gegenüber einem Arbeitgeber verfügen, Aufenthaltsbewilligungen an Ausländer würden nur bis zu einer bestimmten Quote erteilt, entscheiden sie darüber, ob und inwiefern es sich unter Beachtung der geistigen und wirtschaftlichen Interessen sowie der Überfremdung des Landes (Art. 16 ANAG) rechtfertigt, Aufenthaltsbewilligungen an Ausländer zu erteilen, die beim fraglichen Arbeitgeber arbeiten wollen. Damit entscheiden sie zwar nicht über eine Aufenthaltsbewilligung als Ganzes, aber doch über einen Teil der für die Aufenthaltsbewilligung massgeblichen Gesichtspunkte. Entsprechend beurteilt sich die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht anders, als wenn die Aufenthaltsbewilligung eines bestimmten ausländischen Arbeitnehmers selber in Frage stünde.
c) Einen bundesrechtlichen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung und damit die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat das Bundesgericht aus Art. 8 EMRK abgeleitet, wonach jedermann Anspruch "auf Achtung seines Privat- und Familienlebens" hat. Wenn der Ausländer nahe Familienangehörige (Ehefrau, minderjährige Kinder) mit Anwesenheitsrecht in der Schweiz hat, und er die Familienbeziehung tatsächlich lebt, tritt das Bundesgericht daher auf Verwaltungsgerichtsbeschwerden ein (BGE 109 Ib 183 ff.). Aus dem hier angerufenen Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit kann sich demgegenüber kein Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz ergeben. Der Ausländer kann sich darauf nämlich nicht berufen, da er gerade wegen seiner Ausländerqualität besonderen Aufenthaltsbewilligungsvoraussetzungen unterworfen ist (BGE 108 Ia 148 ff.). Wäre lediglich der schweizerische Arbeitgeber, was im Zusammenhang mit der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde einmal zu unterstellen ist, in seiner Wirtschaftsfreiheit verletzt, könnte sich daraus gleichwohl noch kein Anspruch auf Aufenthalt des Ausländers ergeben. Denn für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung müssen wesentlich auch subjektive Voraussetzungen in der Person des Ausländers erfüllt sein, deren Würdigung ohnehin im freien Ermessen der Behörde stünde (Art. 4 ANAG). Unter diesen Umständen kann sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit kein Anspruch auf die Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung ergeben.
d) Unabhängig von einem Bewilligungsanspruch steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung insoweit offen, als geltend gemacht wird, der Ausländer sei zu Unrecht den Begrenzungsmassnahmen nach der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer vom 6. Oktober 1986 (BVO; SR 823.21) unterstellt worden (BGE 111 Ib 169 ff.; 110 Ib 67 f.). Auch wenn man sich wohl fragen kann, ob Tänzerinnen wie sie im Cabaret "Red Lips" aufzutreten pflegen, tatsächlich eine "künstlerisch-musikalische Darbietung" vortragen (Art. 13 lit. c Ziff. 3 BVO) und deshalb von den kantonalen Höchstzahlen ausgenommen werden können, scheint der Regierungsrat dies anzunehmen. Jedenfalls geht der angefochtene Entscheid nicht davon aus, die Erteilung der Bewilligung an ausländische Tänzerinnen erfolge zu Lasten der vom Bundesrat festgelegten Höchstzahlen. Da demnach nicht diese, der Überprüfung des Bundesgerichts allein zugängliche Frage streitig ist, bleibt es dabei, dass auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten ist (Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG).
3. Damit stellt sich die Frage, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist (Art. 84 Abs. 2 OG).
a) In der Regel ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86 und 87 OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht erhobene Rügen unterbreitet werden konnten, oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 111 Ia 353). Mit dem Rekurs an den Regierungsrat konnte die Beschwerdeführerin alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Verfügung der Fremdenpolizei vom 25. November 1985 geltend machen (§ 20 des zürcherischen Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz] vom 24. Mai 1959). Die Voraussetzungen für eine Mitanfechtung dieses unterinstanzlichen Entscheides sind damit nicht erfüllt. Soweit dagegen der letztinstanzliche Entscheid des Regierungsrates vom 10. Juni 1987 angefochten wird, ist die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich zulässig und darauf einzutreten, falls die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist.
b) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zu Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Ein tatsächliches Interesse an der Beschwerdeführung genügt nicht; die staatsrechtliche Beschwerde ermöglicht dem Bürger nur die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen (BGE 113 Ia 249 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin beruft sich hauptsächlich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Diese schützt grundsätzlich jede berufsmässig ausgeübte Tätigkeit, mit welcher ein Gewinn oder ein regelmässiges Einkommen erzielt wird (BGE 110 Ia 102 E. 5a). Sie garantiert an sich auch die freie Wahl der Mitarbeiter des Arbeitgebers. Indessen bezieht sich dieses Recht nicht auf Ausländer, die auf dem Arbeitsmarkt (noch) nicht zugelassen sind. Art. 69ter BV und die darauf beruhende Gesetzgebung mit ihrer arbeitsmarktlichen und demographischen Zielsetzung schränken die Handels- und Gewerbefreiheit im Bereich der Zuordnung der ausländischen Arbeitskräfte ein. Art. 4 ANAG stellt eine Bewilligung ins freie Ermessen der Behörden. Sowenig der Ausländer gestützt auf Art. 4 BV oder gestützt auf die Handels- und Gewerbefreiheit einen Anspruch auf Aufenthalt geltend machen kann, sowenig steht ein solches Recht dem Arbeitgeber zu. Mangels rechtlich geschütztem Interesse kann damit weder auf eine staatsrechtliche Beschwerde eines ausländischen Arbeitnehmers noch auf eine solche des schweizerischen Arbeitgebers eingetreten werden.
Soweit bisher auf Beschwerden von Betrieben der vorliegenden Art wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit eingetreten wurde, kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden. Die dafür gegebene Begründung, wonach in Branchen, in denen ein hoher Anteil ausländischer Arbeitskräfte existiere, die generelle Verweigerung von Aufenthaltsbewilligungen eine empfindliche Beeinträchtigung der Wirtschaftsfreiheit bewirke und daher eine verfassungsrichterliche Überprüfung nicht verwehrt werden könne, überzeugt nicht. Solange das Bundesrecht einen Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz grundsätzlich ausschliesst und sich ein solcher auch nicht aus der Handels- und Gewerbefreiheit ergeben kann, fehlt es am rechtlich geschützten Interesse auch des Arbeitgebers für die Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit.
c) Zu prüfen bleibt, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde hinsichtlich der Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs einzutreten ist.
Unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer eine Verletzung der Verfahrensgarantien geltend machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 113 Ia 250 E. 3; BGE 106 Ib 132 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. d). Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften auf Willkür hin; frei prüft es dagegen, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 111 Ia 166 E. a).
Damit kann der Beschwerdeführer, der in der Sache nicht berechtigt ist, dem aber im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, beispielsweise geltend machen, auf ein Rechtsmittel sei zu Unrecht nicht eingetreten worden, er sei nicht angehört worden, habe keine Gelegenheit erhalten, Beweisanträge zu stellen, oder er habe nicht Akteneinsicht nehmen können. Hingegen kann er weder die Würdigung der beantragten Beweise noch die Tatsache, dass seine Anträge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund vorweggenommener Beweiswürdigung abgelehnt wurden, rügen. Die Beurteilung dieser Fragen kann nämlich nicht von der Prüfung der Sache selber getrennt werden; auf eine solche hat der in der Sache selbst nicht Legitimierte keinen Anspruch (BGE 107 Ia 345 /6).
An der in BGE 107 Ia 185 E. 3c erfolgten Präzisierung der Rechtsprechung ist nach dem Gesagten insofern festzuhalten, als die Rüge der formellen Rechtsverweigerung nur dann erhoben werden kann, wenn eine Verletzung rechtlich geschützter Interessen, nämlich einer rechtlich garantierten Parteistellung, in Frage steht. Soweit daraus allerdings gefolgert worden ist, der in der Sache nicht legitimierte Beschwerdeführer könne nur die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm aufgrund des kantonalen Rechts zustehen, nicht aber jene, die sich direkt aus Art. 4 BV ergeben (so insbesondere BGE 109 Ib 180 E. 2), kann daran nicht festgehalten werden.
Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend; im kantonalen Verfahren kam ihr Parteistellung zu. Demzufolge ist auf die staatsrechtliche Beschwerde, mit der eine Verletzung von § 8 und § 26 des Verwaltungsrechtspflegegesetze sowie der aus Art. 4 BV folgenden Minimalansprüche gerügt wird, insoweit einzutreten.
4. a) Eine Verletzung von Art. 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetze und von Art. 4 BV sieht die Beschwerdeführerin zunächst darin, dass sie vor Erlass der Verfügung durch die Fremdenpolizei nicht angehört worden sei. Der Regierungsrat vertritt demgegenüber in seinem Beschluss die Auffassung, ein allfälliger Mangel im Verfahren vor der Fremdenpolizei wäre im Rekursverfahren geheilt worden, weil ihm, dem Regierungsrat, umfassende Kognition zustehe.
Dies entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln, wonach eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geheilt wird, wenn der Berechtigte die Möglichkeit hatte, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zu freier Prüfung aller Fragen befugt war, welche der unteren Instanz hätten unterbreitet werden können (BGE 110 Ia 82 E. d; BGE 105 Ib 174 mit Hinweisen). Aus Art. 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetze ergibt sich nichts anderes. Damit liegt weder eine willkürliche Anwendung kantonalen Verfahrensrechts noch eine Verletzung der unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Minimalgarantien vor.
b) Der Gehörsanspruch soll nach Auffassung der Beschwerdeführerin schliesslich verletzt sein, weil der Regierungsrat ihr nicht Gelegenheit gegeben habe, zur Vernehmlassung der Fremdenpolizei Stellung zu nehmen.
§ 26 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetze schreibt nicht zwingend einen zweiten Schriftenwechsel vor. Anspruch auf die Durchführung eines solchen besteht danach nur, wenn die Rekursinstanz in ihrem Entscheid auf erstmals in der Vernehmlassung vorgetragene Behauptungen abstellen will (KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N. 9 zu § 26). Unmittelbar aus Art. 4 BV hat das Bundesgericht kein weitergehendes Recht auf Replik abgeleitet. Lediglich dann läge eine Verletzung des aus Art. 4 BV folgenden Minimalanspruchs auf rechtliches Gehör vor, wenn in der Vernehmlassung der Fremdenpolizei an den Regierungsrat neue und erhebliche Gesichtspunkte geltend gemacht worden wären, zu denen der Beschwerdeführer noch keine Stellung hat nehmen können (BGE 111 Ia 3 E. 3 mit Hinweisen).
Die rechtserhebliche Begründung für die fremdenpolizeiliche Anordnung ergibt sich bereits aus der Verfügung vom 25. November 1985. Sie besteht darin, dass die Zuteilungsquoten für sämtliche Betriebe, die ausländische Tänzerinnen beschäftigen, um 25% gekürzt werden, um den unerwünschten Auswirkungen des Sexgewerbes entgegenzuwirken und die Überfremdung zu bekämpfen. Wohl machte die Fremdenpolizei in ihrer Vernehmlassung an den Regierungsrat weitere Ausführungen allgemeiner Natur zur Problematik des Sexgewerbes, die aber von der Beschwerdeführerin nicht bestritten werden und von ihrer Darstellung auch nicht wesentlich abweichen. Konkrete Vorwürfe an bestimmte Inhaber von Betrieben, die Tänzerinnen beschäftigen, erhob die Fremdenpolizei im Verfahren vor dem Regierungsrat zwar, indessen nicht an die Adresse der Beschwerdeführerin. Der Regierungsrat hat denn solche Vorwürfe auch nicht zur Grundlage seines Entscheides gemacht. Unter diesen Umständen kann in der Nichtdurchführung eines zweiten Schriftenwechsels keine Verfassungsverletzung erblickt werden. Die Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs ist unbegründet. | de | Recevabilité du recours de droit administratif (art. 100 lettre b ch. 3 OJ); qualité pour agir par recours de droit public (art. 88 OJ). 1. Le recours de droit administratif n'est pas recevable contre une décision fixant à un certain quota le nombre d'autorisations de séjour que pourront obtenir les étrangers désirant travailler pour un employeur déterminé (consid. 2).
2. L'employeur n'a pas non plus qualité pour agir au fond par la voie du recours du droit public (consid. 3b).
3. Qualité pour agir par recours de droit public pour déni de justice formel malgré le défaut de légitimation au fond (précision de jurisprudence; consid. 3c). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-307%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 308
Seit Jahren laufen in der Stadt Zürich Bestrebungen, das Sexgewerbe einzudämmen. Die Massnahmen betreffen auch die Erteilung von fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligungen für ausländische Tänzerinnen. Vorerst wurden im Jahre 1983 die Gebiete mit starker Konzentration an Unterhaltungsbetrieben, in denen Tänzerinnen auftreten, in einer Zone erfasst, wobei vorgesehen wurde, dass für ihre Arbeit in Lokalen ausserhalb dieser Zone nach Ablauf einer angemessenen Liquidationsfrist keine Bewilligungen mehr erteilt werden. Für die einzelnen Betriebe wurden Zuteilungsquoten festgelegt, die als Richtschnur für die Beurteilung von Aufenthaltsgesuchen dienten. 1985 wurde sodann beschlossen, die Bewilligungsquoten sämtlicher Unterhaltungsbetriebe der fraglichen Art um 25% zu kürzen. Im Zuge dieser Anordnung wurde gegenüber der STAR Unterhaltungsbetriebe AG am 25. November 1985 verfügt, mit Wirkung ab 1. Juli 1986 werde für das Cabaret "Red Lips" die Quote von bisher fünf auf vier Bewilligungen pro Monat herabgesetzt.
Diese Verfügung wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 10. Juni 1987 bestätigt.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, eventuell staatsrechtlicher Beschwerde, verlangt die STAR Unterhaltungsbetriebe AG, der Regierungsratsbeschluss vom 10. Juni 1987 und die Verfügung der Fremdenpolizei des Kantons Zürich vom 25. November 1985 seien aufzuheben.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein. Die staatsrechtliche Beschwerde weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bzw. staatsrechtliche Beschwerde eintreten kann.
Das Bundesgericht hatte sich bisher in drei Fällen mit Beschwerden von Arbeitgeberfirmen betreffend die Handhabung des Fremdenpolizeirechts bei Tänzerinnen zu befassen. In den Urteilen Battaya AG vom 7. September 1984 und Homa AG vom 12. März 1987 ist es auf die Beschwerde eingetreten, wobei die Art des Rechtsmittels offengelassen wurde. Im Urteil König vom 25. März 1987 warf das Bundesgericht sodann die Frage auf, ob auf Beschwerden der vorliegenden Art überhaupt eingetreten werden könne. Die Frage konnte allerdings offengelassen werden, weil die Beschwerde - wie in den beiden anderen Fällen - in der Sache unbegründet war.
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist gemäss Art. 84 Abs. 2 OG lediglich dann zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Behörde hätte gerügt werden können, so dass zunächst geprüft werden muss, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offensteht.
2. a) Das Bundesgericht beurteilt Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 und 98 lit. g OG). Beim angefochtenen Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich handelt es sich um eine solche Verfügung, so dass dagegen grundsätzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ergriffen werden kann. Sie ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG auf dem Gebiete der Fremdenpolizei indessen unzulässig gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch gibt. Das Bundesrecht stellt den Entscheid über die Zusicherung, Erteilung oder Erneuerung einer Aufenthaltsbewilligung nach Art. 4 ANAG, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, ins freie Ermessen der Behörde; der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Anwesenheit in der Schweiz, und auch der schweizerische Arbeitgeber hat grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass einem Ausländer, den er in seinem Betrieb einstellen möchte, eine fremdenpolizeiliche Bewilligung im Sinne von Art. 4 ANAG erteilt werde.
b) Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, vorliegend sei nicht die Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung im Sinne von Art. 4 ANAG streitig. Vielmehr gehe es um eine davon zu unterscheidende Bewilligung an den Arbeitgeber, kontrollpflichtige Arbeitnehmer beschäftigen zu dürfen. Diese Auffassung geht fehl. Das schweizerische Recht kennt keine spezielle Arbeitsbewilligung, die lediglich die Frage der Erwerbstätigkeit eines aufenthaltsberechtigten Arbeitnehmers bei einem bestimmten Arbeitgeber regelt. Die Aufenthaltsbewilligung erfasst vielmehr sowohl das Anwesenheitsrecht wie die Frage der Erwerbstätigkeit. Wenn Fremdenpolizei und Regierungsrat des Kantons Zürich nun gegenüber einem Arbeitgeber verfügen, Aufenthaltsbewilligungen an Ausländer würden nur bis zu einer bestimmten Quote erteilt, entscheiden sie darüber, ob und inwiefern es sich unter Beachtung der geistigen und wirtschaftlichen Interessen sowie der Überfremdung des Landes (Art. 16 ANAG) rechtfertigt, Aufenthaltsbewilligungen an Ausländer zu erteilen, die beim fraglichen Arbeitgeber arbeiten wollen. Damit entscheiden sie zwar nicht über eine Aufenthaltsbewilligung als Ganzes, aber doch über einen Teil der für die Aufenthaltsbewilligung massgeblichen Gesichtspunkte. Entsprechend beurteilt sich die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht anders, als wenn die Aufenthaltsbewilligung eines bestimmten ausländischen Arbeitnehmers selber in Frage stünde.
c) Einen bundesrechtlichen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung und damit die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat das Bundesgericht aus Art. 8 EMRK abgeleitet, wonach jedermann Anspruch "auf Achtung seines Privat- und Familienlebens" hat. Wenn der Ausländer nahe Familienangehörige (Ehefrau, minderjährige Kinder) mit Anwesenheitsrecht in der Schweiz hat, und er die Familienbeziehung tatsächlich lebt, tritt das Bundesgericht daher auf Verwaltungsgerichtsbeschwerden ein (BGE 109 Ib 183 ff.). Aus dem hier angerufenen Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit kann sich demgegenüber kein Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz ergeben. Der Ausländer kann sich darauf nämlich nicht berufen, da er gerade wegen seiner Ausländerqualität besonderen Aufenthaltsbewilligungsvoraussetzungen unterworfen ist (BGE 108 Ia 148 ff.). Wäre lediglich der schweizerische Arbeitgeber, was im Zusammenhang mit der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde einmal zu unterstellen ist, in seiner Wirtschaftsfreiheit verletzt, könnte sich daraus gleichwohl noch kein Anspruch auf Aufenthalt des Ausländers ergeben. Denn für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung müssen wesentlich auch subjektive Voraussetzungen in der Person des Ausländers erfüllt sein, deren Würdigung ohnehin im freien Ermessen der Behörde stünde (Art. 4 ANAG). Unter diesen Umständen kann sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit kein Anspruch auf die Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung ergeben.
d) Unabhängig von einem Bewilligungsanspruch steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung insoweit offen, als geltend gemacht wird, der Ausländer sei zu Unrecht den Begrenzungsmassnahmen nach der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer vom 6. Oktober 1986 (BVO; SR 823.21) unterstellt worden (BGE 111 Ib 169 ff.; 110 Ib 67 f.). Auch wenn man sich wohl fragen kann, ob Tänzerinnen wie sie im Cabaret "Red Lips" aufzutreten pflegen, tatsächlich eine "künstlerisch-musikalische Darbietung" vortragen (Art. 13 lit. c Ziff. 3 BVO) und deshalb von den kantonalen Höchstzahlen ausgenommen werden können, scheint der Regierungsrat dies anzunehmen. Jedenfalls geht der angefochtene Entscheid nicht davon aus, die Erteilung der Bewilligung an ausländische Tänzerinnen erfolge zu Lasten der vom Bundesrat festgelegten Höchstzahlen. Da demnach nicht diese, der Überprüfung des Bundesgerichts allein zugängliche Frage streitig ist, bleibt es dabei, dass auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten ist (Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG).
3. Damit stellt sich die Frage, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist (Art. 84 Abs. 2 OG).
a) In der Regel ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86 und 87 OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht erhobene Rügen unterbreitet werden konnten, oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 111 Ia 353). Mit dem Rekurs an den Regierungsrat konnte die Beschwerdeführerin alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Verfügung der Fremdenpolizei vom 25. November 1985 geltend machen (§ 20 des zürcherischen Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz] vom 24. Mai 1959). Die Voraussetzungen für eine Mitanfechtung dieses unterinstanzlichen Entscheides sind damit nicht erfüllt. Soweit dagegen der letztinstanzliche Entscheid des Regierungsrates vom 10. Juni 1987 angefochten wird, ist die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich zulässig und darauf einzutreten, falls die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist.
b) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zu Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Ein tatsächliches Interesse an der Beschwerdeführung genügt nicht; die staatsrechtliche Beschwerde ermöglicht dem Bürger nur die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen (BGE 113 Ia 249 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin beruft sich hauptsächlich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Diese schützt grundsätzlich jede berufsmässig ausgeübte Tätigkeit, mit welcher ein Gewinn oder ein regelmässiges Einkommen erzielt wird (BGE 110 Ia 102 E. 5a). Sie garantiert an sich auch die freie Wahl der Mitarbeiter des Arbeitgebers. Indessen bezieht sich dieses Recht nicht auf Ausländer, die auf dem Arbeitsmarkt (noch) nicht zugelassen sind. Art. 69ter BV und die darauf beruhende Gesetzgebung mit ihrer arbeitsmarktlichen und demographischen Zielsetzung schränken die Handels- und Gewerbefreiheit im Bereich der Zuordnung der ausländischen Arbeitskräfte ein. Art. 4 ANAG stellt eine Bewilligung ins freie Ermessen der Behörden. Sowenig der Ausländer gestützt auf Art. 4 BV oder gestützt auf die Handels- und Gewerbefreiheit einen Anspruch auf Aufenthalt geltend machen kann, sowenig steht ein solches Recht dem Arbeitgeber zu. Mangels rechtlich geschütztem Interesse kann damit weder auf eine staatsrechtliche Beschwerde eines ausländischen Arbeitnehmers noch auf eine solche des schweizerischen Arbeitgebers eingetreten werden.
Soweit bisher auf Beschwerden von Betrieben der vorliegenden Art wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit eingetreten wurde, kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden. Die dafür gegebene Begründung, wonach in Branchen, in denen ein hoher Anteil ausländischer Arbeitskräfte existiere, die generelle Verweigerung von Aufenthaltsbewilligungen eine empfindliche Beeinträchtigung der Wirtschaftsfreiheit bewirke und daher eine verfassungsrichterliche Überprüfung nicht verwehrt werden könne, überzeugt nicht. Solange das Bundesrecht einen Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz grundsätzlich ausschliesst und sich ein solcher auch nicht aus der Handels- und Gewerbefreiheit ergeben kann, fehlt es am rechtlich geschützten Interesse auch des Arbeitgebers für die Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit.
c) Zu prüfen bleibt, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde hinsichtlich der Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs einzutreten ist.
Unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer eine Verletzung der Verfahrensgarantien geltend machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 113 Ia 250 E. 3; BGE 106 Ib 132 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. d). Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften auf Willkür hin; frei prüft es dagegen, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 111 Ia 166 E. a).
Damit kann der Beschwerdeführer, der in der Sache nicht berechtigt ist, dem aber im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, beispielsweise geltend machen, auf ein Rechtsmittel sei zu Unrecht nicht eingetreten worden, er sei nicht angehört worden, habe keine Gelegenheit erhalten, Beweisanträge zu stellen, oder er habe nicht Akteneinsicht nehmen können. Hingegen kann er weder die Würdigung der beantragten Beweise noch die Tatsache, dass seine Anträge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund vorweggenommener Beweiswürdigung abgelehnt wurden, rügen. Die Beurteilung dieser Fragen kann nämlich nicht von der Prüfung der Sache selber getrennt werden; auf eine solche hat der in der Sache selbst nicht Legitimierte keinen Anspruch (BGE 107 Ia 345 /6).
An der in BGE 107 Ia 185 E. 3c erfolgten Präzisierung der Rechtsprechung ist nach dem Gesagten insofern festzuhalten, als die Rüge der formellen Rechtsverweigerung nur dann erhoben werden kann, wenn eine Verletzung rechtlich geschützter Interessen, nämlich einer rechtlich garantierten Parteistellung, in Frage steht. Soweit daraus allerdings gefolgert worden ist, der in der Sache nicht legitimierte Beschwerdeführer könne nur die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm aufgrund des kantonalen Rechts zustehen, nicht aber jene, die sich direkt aus Art. 4 BV ergeben (so insbesondere BGE 109 Ib 180 E. 2), kann daran nicht festgehalten werden.
Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend; im kantonalen Verfahren kam ihr Parteistellung zu. Demzufolge ist auf die staatsrechtliche Beschwerde, mit der eine Verletzung von § 8 und § 26 des Verwaltungsrechtspflegegesetze sowie der aus Art. 4 BV folgenden Minimalansprüche gerügt wird, insoweit einzutreten.
4. a) Eine Verletzung von Art. 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetze und von Art. 4 BV sieht die Beschwerdeführerin zunächst darin, dass sie vor Erlass der Verfügung durch die Fremdenpolizei nicht angehört worden sei. Der Regierungsrat vertritt demgegenüber in seinem Beschluss die Auffassung, ein allfälliger Mangel im Verfahren vor der Fremdenpolizei wäre im Rekursverfahren geheilt worden, weil ihm, dem Regierungsrat, umfassende Kognition zustehe.
Dies entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln, wonach eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geheilt wird, wenn der Berechtigte die Möglichkeit hatte, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zu freier Prüfung aller Fragen befugt war, welche der unteren Instanz hätten unterbreitet werden können (BGE 110 Ia 82 E. d; BGE 105 Ib 174 mit Hinweisen). Aus Art. 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetze ergibt sich nichts anderes. Damit liegt weder eine willkürliche Anwendung kantonalen Verfahrensrechts noch eine Verletzung der unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Minimalgarantien vor.
b) Der Gehörsanspruch soll nach Auffassung der Beschwerdeführerin schliesslich verletzt sein, weil der Regierungsrat ihr nicht Gelegenheit gegeben habe, zur Vernehmlassung der Fremdenpolizei Stellung zu nehmen.
§ 26 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetze schreibt nicht zwingend einen zweiten Schriftenwechsel vor. Anspruch auf die Durchführung eines solchen besteht danach nur, wenn die Rekursinstanz in ihrem Entscheid auf erstmals in der Vernehmlassung vorgetragene Behauptungen abstellen will (KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N. 9 zu § 26). Unmittelbar aus Art. 4 BV hat das Bundesgericht kein weitergehendes Recht auf Replik abgeleitet. Lediglich dann läge eine Verletzung des aus Art. 4 BV folgenden Minimalanspruchs auf rechtliches Gehör vor, wenn in der Vernehmlassung der Fremdenpolizei an den Regierungsrat neue und erhebliche Gesichtspunkte geltend gemacht worden wären, zu denen der Beschwerdeführer noch keine Stellung hat nehmen können (BGE 111 Ia 3 E. 3 mit Hinweisen).
Die rechtserhebliche Begründung für die fremdenpolizeiliche Anordnung ergibt sich bereits aus der Verfügung vom 25. November 1985. Sie besteht darin, dass die Zuteilungsquoten für sämtliche Betriebe, die ausländische Tänzerinnen beschäftigen, um 25% gekürzt werden, um den unerwünschten Auswirkungen des Sexgewerbes entgegenzuwirken und die Überfremdung zu bekämpfen. Wohl machte die Fremdenpolizei in ihrer Vernehmlassung an den Regierungsrat weitere Ausführungen allgemeiner Natur zur Problematik des Sexgewerbes, die aber von der Beschwerdeführerin nicht bestritten werden und von ihrer Darstellung auch nicht wesentlich abweichen. Konkrete Vorwürfe an bestimmte Inhaber von Betrieben, die Tänzerinnen beschäftigen, erhob die Fremdenpolizei im Verfahren vor dem Regierungsrat zwar, indessen nicht an die Adresse der Beschwerdeführerin. Der Regierungsrat hat denn solche Vorwürfe auch nicht zur Grundlage seines Entscheides gemacht. Unter diesen Umständen kann in der Nichtdurchführung eines zweiten Schriftenwechsels keine Verfassungsverletzung erblickt werden. Die Rüge der Verweigerung des rechtlichen Gehörs ist unbegründet. | de | Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (art. 100 lett. b n. 3 OG); legittimazione a proporre ricorso di diritto pubblico (art. 88 OG). 1. Il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile contro una decisione che fissa a una certa quota il numero di permessi di dimora che possono ottenere gli stranieri intenzionati a lavorare per un determinato datore di lavoro (consid. 2).
2. Il datore di lavoro non è neppure legittimato a proporre ricorso di diritto pubblico sul merito (consid. 3b).
3. Legittimazione a proporre ricorso di diritto pubblico per diniego di giustizia formale quando manchi la legittimazione sul merito (precisazione della giurisprudenza; consid. 3c). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-307%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,123 | 114 Ia 315 | 114 Ia 315
Erwägungen ab Seite 316
Aus dem Erwägungen:
1. a) Eine Gemeinde ist zur Autonomiebeschwerde legitimiert, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 113 Ia 202 E. 1a; BGE 112 Ia 269 E. 1a; BGE 111 Ia 252 E. 2, mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid betrifft die Beschwerdeführerin offensichtlich als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist zur Beschwerde legitimiert.
b) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft deshalb im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 111 Ia 47 E. 2; BGE 110 Ia 3 E. 2a, mit Hinweisen). Das gilt nicht nur für einen privaten Beschwerdeführer, sondern ebenso auch für eine Gemeinde, die eine Verletzung ihrer Autonomie geltend macht.
Es genügt nicht, dass die Gemeinde nur ihre Autonomie im fraglichen Sachbereich dartut und die nach ihrer Ansicht richtige Rechtsanwendung nennt. Sie muss substantiiert darlegen, inwieweit das Recht im angefochtenen Entscheid unrichtig angewendet worden sei. Das gilt auch dann, wenn das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid mit freier Kognition überprüfen kann, was hier der Fall wäre, da der geltend gemachte Autonomiebereich durch die Verfassung umschrieben wird (vgl. BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 342 E. 2, mit Hinweisen).
Bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, wie dem Grundsatz der gerechten und billigen Besteuerung von Art. 40 Abs. 5 KV, hat der Beschwerdeführer detailliert aufzuzeigen, inwieweit der angefochtene Entscheid dem Sinn des Gesetzes bzw. der Verfassung widerspricht. Fordert der Grundsatz der gerechten und billigen Besteuerung etwa ein ausgewogenes Verhältnis der periodischen Steuern und der Spezialsteuern oder eine Verteilung der Belastung auf die verschiedenen Gruppen von Steuerpflichtigen nach deren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und weiteren bedeutsamen Kriterien, so gehört es zur Substantiierung der Rügen, dass die Beschwerdeführerin die Einzelheiten der Belastung in der Beschwerdeschrift dartut und belegt. Die Tatsache, dass der angefochtene Entscheid nur knapp begründet ist, entbindet die Beschwerdeführerin nicht davon, genügend substantiierte Rügen zu erheben und nötigenfalls Begründungselemente aufzugreifen, die die verfügende Behörde nicht angesprochen hat. | de | Art. 88 und 90 Abs. 1 lit. b OG; Art. 40 Abs. 5 KV Graubünden. Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie; Legitimation (E. 1a).
Anforderungen an die Begründung der Beschwerde gegen den Entscheid der Kantonsregierung, welche die Genehmigung des Grundsteuersatzes der Gemeinde wegen Verletzung des Grundsatzes der gerechten und billigen Besteuerung (Art. 40 Abs. 5 KV Graubünden) verweigert (E. 1b). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,124 | 114 Ia 315 | 114 Ia 315
Erwägungen ab Seite 316
Aus dem Erwägungen:
1. a) Eine Gemeinde ist zur Autonomiebeschwerde legitimiert, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 113 Ia 202 E. 1a; BGE 112 Ia 269 E. 1a; BGE 111 Ia 252 E. 2, mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid betrifft die Beschwerdeführerin offensichtlich als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist zur Beschwerde legitimiert.
b) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft deshalb im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 111 Ia 47 E. 2; BGE 110 Ia 3 E. 2a, mit Hinweisen). Das gilt nicht nur für einen privaten Beschwerdeführer, sondern ebenso auch für eine Gemeinde, die eine Verletzung ihrer Autonomie geltend macht.
Es genügt nicht, dass die Gemeinde nur ihre Autonomie im fraglichen Sachbereich dartut und die nach ihrer Ansicht richtige Rechtsanwendung nennt. Sie muss substantiiert darlegen, inwieweit das Recht im angefochtenen Entscheid unrichtig angewendet worden sei. Das gilt auch dann, wenn das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid mit freier Kognition überprüfen kann, was hier der Fall wäre, da der geltend gemachte Autonomiebereich durch die Verfassung umschrieben wird (vgl. BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 342 E. 2, mit Hinweisen).
Bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, wie dem Grundsatz der gerechten und billigen Besteuerung von Art. 40 Abs. 5 KV, hat der Beschwerdeführer detailliert aufzuzeigen, inwieweit der angefochtene Entscheid dem Sinn des Gesetzes bzw. der Verfassung widerspricht. Fordert der Grundsatz der gerechten und billigen Besteuerung etwa ein ausgewogenes Verhältnis der periodischen Steuern und der Spezialsteuern oder eine Verteilung der Belastung auf die verschiedenen Gruppen von Steuerpflichtigen nach deren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und weiteren bedeutsamen Kriterien, so gehört es zur Substantiierung der Rügen, dass die Beschwerdeführerin die Einzelheiten der Belastung in der Beschwerdeschrift dartut und belegt. Die Tatsache, dass der angefochtene Entscheid nur knapp begründet ist, entbindet die Beschwerdeführerin nicht davon, genügend substantiierte Rügen zu erheben und nötigenfalls Begründungselemente aufzugreifen, die die verfügende Behörde nicht angesprochen hat. | de | Art. 88 et 90 al. 1 lettre b OJ; art. 40 al. 5 Cst. GR. Recours pour violation de l'autonomie communale; qualité pour agir (consid. 1a).
Exigences relatives à la motivation d'un recours contre la décision du gouvernement cantonal refusant d'approuver le taux de l'impôt foncier d'une commune en raison de la violation du principe de l'imposition juste et équitable prévu par l'art. 40 al. 5 Cst. des Grisons (consid. 1b). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,125 | 114 Ia 315 | 114 Ia 315
Erwägungen ab Seite 316
Aus dem Erwägungen:
1. a) Eine Gemeinde ist zur Autonomiebeschwerde legitimiert, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 113 Ia 202 E. 1a; BGE 112 Ia 269 E. 1a; BGE 111 Ia 252 E. 2, mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid betrifft die Beschwerdeführerin offensichtlich als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist zur Beschwerde legitimiert.
b) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft deshalb im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 111 Ia 47 E. 2; BGE 110 Ia 3 E. 2a, mit Hinweisen). Das gilt nicht nur für einen privaten Beschwerdeführer, sondern ebenso auch für eine Gemeinde, die eine Verletzung ihrer Autonomie geltend macht.
Es genügt nicht, dass die Gemeinde nur ihre Autonomie im fraglichen Sachbereich dartut und die nach ihrer Ansicht richtige Rechtsanwendung nennt. Sie muss substantiiert darlegen, inwieweit das Recht im angefochtenen Entscheid unrichtig angewendet worden sei. Das gilt auch dann, wenn das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid mit freier Kognition überprüfen kann, was hier der Fall wäre, da der geltend gemachte Autonomiebereich durch die Verfassung umschrieben wird (vgl. BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 342 E. 2, mit Hinweisen).
Bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, wie dem Grundsatz der gerechten und billigen Besteuerung von Art. 40 Abs. 5 KV, hat der Beschwerdeführer detailliert aufzuzeigen, inwieweit der angefochtene Entscheid dem Sinn des Gesetzes bzw. der Verfassung widerspricht. Fordert der Grundsatz der gerechten und billigen Besteuerung etwa ein ausgewogenes Verhältnis der periodischen Steuern und der Spezialsteuern oder eine Verteilung der Belastung auf die verschiedenen Gruppen von Steuerpflichtigen nach deren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und weiteren bedeutsamen Kriterien, so gehört es zur Substantiierung der Rügen, dass die Beschwerdeführerin die Einzelheiten der Belastung in der Beschwerdeschrift dartut und belegt. Die Tatsache, dass der angefochtene Entscheid nur knapp begründet ist, entbindet die Beschwerdeführerin nicht davon, genügend substantiierte Rügen zu erheben und nötigenfalls Begründungselemente aufzugreifen, die die verfügende Behörde nicht angesprochen hat. | de | Art. 88 e 90 cpv. 1 lett. b OG; art. 40 cpv. 5 cost. GR. Ricorso per violazione dell'autonomia comunale; legittimazione ricorsuale (consid. 1a).
Requisiti concernenti la motivazione del ricorso contro la decisione con cui il governo cantonale nega l'approvazione dell'aliquota dell'imposta fondiaria di un Comune perché lesiva del principio dell'equa e giusta tassazione previsto dall'art. 40 cpv. 5 cost. GR (consid. 1b). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,126 | 114 Ia 317 | 114 Ia 317
Sachverhalt ab Seite 317
Mlle L., qui avait son domicile à Genève, est décédée le 26 mai 1985. En leur qualité d'héritiers, ses parents, domiciliés en Valais, bénéficièrent des prestations d'assurance-accidents et de celles d'un fonds de prévoyance. Le 25 février 1986, l'Administration fiscale du canton de Genève fixa l'impôt successoral dû sur ces prestations.
Le 18 juin 1986, les époux L. formèrent une réclamation contre la taxation genevoise, en faisant valoir que leur canton de domicile soumettait à l'impôt sur le revenu les prestations d'assurances reçues et qu'ils seraient ainsi doublement imposés.
Cette réclamation ayant été déclarée irrecevable pour cause de tardiveté, les époux L. s'adressèrent à la Commission cantonale de recours en matière d'impôts du canton de Genève qui, par décision du 20 novembre 1986, rejeta le recours et confirma la décision sur réclamation. Elle rappela toutefois, à titre indicatif, que le grief de double imposition pourrait encore être soulevé, à réception du bordereau valaisan, directement auprès du Tribunal fédéral.
Le 22 décembre 1987, le Service cantonal des contributions du canton du Valais notifia à L. un bordereau d'impôt sur le revenu portant sur les prestations d'assurances.
Le mandataire de L. s'est adressé au Tribunal fédéral le 31 décembre 1987. Il prétendait recourir contre la taxation de l'Administration fiscale cantonale genevoise du 25 février 1986 et contre celle du Service cantonal valaisan des contributions du 22 décembre 1987, au motif que son mandant faisait "l'objet d'une double imposition sur l'indemnisation touchée".
Par lettre du 8 janvier 1988, le mandataire du recourant a été invité à compléter son recours dans le délai légal, car celui-ci ne répondait pas aux exigences de motivation posées par la jurisprudence (ATF 111 Ia 46 consid. 1b).
Dans sa réponse du 16 janvier 1988, le mandataire de L. a déclaré, sans autre précision, que le recours était dirigé contre la décision de taxation du canton de Genève.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le citoyen qui se plaint d'être imposé à double peut former un recours de droit public pour violation de l'art. 46 al. 2 Cst. Le délai de trente jours court dès la notification de la dernière prétention fiscale qui, selon le recourant, constitue une double imposition. L'épuisement des instances cantonales de recours n'est pas nécessaire (art. 86 al. 2 OJ). Si le recours est déposé à temps contre la décision du dernier canton qui a statué, il est recevable contre la taxation antérieure émanant de l'autre canton (ATF 104 Ia 257 consid. 1; Archives 53, p. 449). Le présent recours et son complément du 16 janvier 1988, adressés au Tribunal fédéral dans les trente jours dès la décision de taxation du Valais, ont donc été introduits en temps utile, d'autant plus que le délai légal était suspendu jusqu'au 1er janvier (art. 34 al. 1 lettre b OJ).
b) Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit à peine d'irrecevabilité contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". S'agissant d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'examine que les griefs soulevés de manière claire et, dans la mesure du possible, justifiés par des documents. Il appartient au recourant d'indiquer quel droit constitutionnel a été violé et quelle est la portée de la violation. Il ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 110 Ia 3 ss; LOCHER, Doppelbesteuerungsrecht, vol. 3, § 12, III B, 3 Nos 4, 7, 9, 14, 16). Lorsque le recourant invoque des droits constitutionnels dont le Tribunal fédéral examine l'application avec un libre pouvoir d'examen, tels que l'interdiction de la double imposition intercantonale, il doit établir en quoi la norme juridique a été mal interprétée et mal appliquée. Un bref exposé suffit, si le droit constitutionnel invoqué est clairement défini, et si l'espèce litigieuse représente un cas typique d'application de ce droit (ATF 107 Ia 129 consid. 1c).
En l'espèce, le recourant ne qualifie pas expressément l'acte qu'il a déposé et présente les faits de manière tellement succincte qu'il n'est pas possible de les comprendre sans se référer au dossier cantonal. Sur le fond, il ne dit pas en quoi l'impôt successoral perçu par le canton de Genève constituerait une double imposition par rapport à l'impôt cantonal valaisan sur le revenu. Par lettre du 8 janvier 1988, le Tribunal fédéral avait donc invité le recourant a compléter son acte de recours en le rendant attentif au fait qu'il s'agissait non seulement de préciser quelle était la taxation contestée, mais aussi de démontrer que les prestations imposées en Valais et à Genève seraient identiques. Or, dans son complément de recours du 16 janvier 1988, le recourant se borne à déclarer qu'il attaque la taxation du canton de Genève, en se référant à l'indication donnée par la Commission cantonale de recours en matière d'impôts dans sa décision du 20 novembre 1986. Pour le reste, il ne tente même pas d'expliquer en quoi l'impôt successoral du canton de Genève et l'impôt sur le revenu du canton du Valais constitueraient une double imposition intercantonale. Dans la mesure où ces taxations ne représentent pas un cas typique d'application de l'art. 46 al. 2 Cst., il ne suffit pas en effet de prétendre que les prestations d'assurances reçues seraient imposées à double et de soumettre le problème au Tribunal fédéral comme à un bureau de conseils en matière fiscale.
Il s'ensuit que le recours ne répond pas aux exigences de motivation posées par la loi et la jurisprudence pour être recevable comme recours de droit public fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. | fr | Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; Die Doppelbesteuerungsrüge ist zu begründen, besonders wenn kein typischer Anwendungsfall von Art. 46 Abs. 2 BV vorliegt. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,127 | 114 Ia 317 | 114 Ia 317
Sachverhalt ab Seite 317
Mlle L., qui avait son domicile à Genève, est décédée le 26 mai 1985. En leur qualité d'héritiers, ses parents, domiciliés en Valais, bénéficièrent des prestations d'assurance-accidents et de celles d'un fonds de prévoyance. Le 25 février 1986, l'Administration fiscale du canton de Genève fixa l'impôt successoral dû sur ces prestations.
Le 18 juin 1986, les époux L. formèrent une réclamation contre la taxation genevoise, en faisant valoir que leur canton de domicile soumettait à l'impôt sur le revenu les prestations d'assurances reçues et qu'ils seraient ainsi doublement imposés.
Cette réclamation ayant été déclarée irrecevable pour cause de tardiveté, les époux L. s'adressèrent à la Commission cantonale de recours en matière d'impôts du canton de Genève qui, par décision du 20 novembre 1986, rejeta le recours et confirma la décision sur réclamation. Elle rappela toutefois, à titre indicatif, que le grief de double imposition pourrait encore être soulevé, à réception du bordereau valaisan, directement auprès du Tribunal fédéral.
Le 22 décembre 1987, le Service cantonal des contributions du canton du Valais notifia à L. un bordereau d'impôt sur le revenu portant sur les prestations d'assurances.
Le mandataire de L. s'est adressé au Tribunal fédéral le 31 décembre 1987. Il prétendait recourir contre la taxation de l'Administration fiscale cantonale genevoise du 25 février 1986 et contre celle du Service cantonal valaisan des contributions du 22 décembre 1987, au motif que son mandant faisait "l'objet d'une double imposition sur l'indemnisation touchée".
Par lettre du 8 janvier 1988, le mandataire du recourant a été invité à compléter son recours dans le délai légal, car celui-ci ne répondait pas aux exigences de motivation posées par la jurisprudence (ATF 111 Ia 46 consid. 1b).
Dans sa réponse du 16 janvier 1988, le mandataire de L. a déclaré, sans autre précision, que le recours était dirigé contre la décision de taxation du canton de Genève.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le citoyen qui se plaint d'être imposé à double peut former un recours de droit public pour violation de l'art. 46 al. 2 Cst. Le délai de trente jours court dès la notification de la dernière prétention fiscale qui, selon le recourant, constitue une double imposition. L'épuisement des instances cantonales de recours n'est pas nécessaire (art. 86 al. 2 OJ). Si le recours est déposé à temps contre la décision du dernier canton qui a statué, il est recevable contre la taxation antérieure émanant de l'autre canton (ATF 104 Ia 257 consid. 1; Archives 53, p. 449). Le présent recours et son complément du 16 janvier 1988, adressés au Tribunal fédéral dans les trente jours dès la décision de taxation du Valais, ont donc été introduits en temps utile, d'autant plus que le délai légal était suspendu jusqu'au 1er janvier (art. 34 al. 1 lettre b OJ).
b) Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit à peine d'irrecevabilité contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". S'agissant d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'examine que les griefs soulevés de manière claire et, dans la mesure du possible, justifiés par des documents. Il appartient au recourant d'indiquer quel droit constitutionnel a été violé et quelle est la portée de la violation. Il ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 110 Ia 3 ss; LOCHER, Doppelbesteuerungsrecht, vol. 3, § 12, III B, 3 Nos 4, 7, 9, 14, 16). Lorsque le recourant invoque des droits constitutionnels dont le Tribunal fédéral examine l'application avec un libre pouvoir d'examen, tels que l'interdiction de la double imposition intercantonale, il doit établir en quoi la norme juridique a été mal interprétée et mal appliquée. Un bref exposé suffit, si le droit constitutionnel invoqué est clairement défini, et si l'espèce litigieuse représente un cas typique d'application de ce droit (ATF 107 Ia 129 consid. 1c).
En l'espèce, le recourant ne qualifie pas expressément l'acte qu'il a déposé et présente les faits de manière tellement succincte qu'il n'est pas possible de les comprendre sans se référer au dossier cantonal. Sur le fond, il ne dit pas en quoi l'impôt successoral perçu par le canton de Genève constituerait une double imposition par rapport à l'impôt cantonal valaisan sur le revenu. Par lettre du 8 janvier 1988, le Tribunal fédéral avait donc invité le recourant a compléter son acte de recours en le rendant attentif au fait qu'il s'agissait non seulement de préciser quelle était la taxation contestée, mais aussi de démontrer que les prestations imposées en Valais et à Genève seraient identiques. Or, dans son complément de recours du 16 janvier 1988, le recourant se borne à déclarer qu'il attaque la taxation du canton de Genève, en se référant à l'indication donnée par la Commission cantonale de recours en matière d'impôts dans sa décision du 20 novembre 1986. Pour le reste, il ne tente même pas d'expliquer en quoi l'impôt successoral du canton de Genève et l'impôt sur le revenu du canton du Valais constitueraient une double imposition intercantonale. Dans la mesure où ces taxations ne représentent pas un cas typique d'application de l'art. 46 al. 2 Cst., il ne suffit pas en effet de prétendre que les prestations d'assurances reçues seraient imposées à double et de soumettre le problème au Tribunal fédéral comme à un bureau de conseils en matière fiscale.
Il s'ensuit que le recours ne répond pas aux exigences de motivation posées par la loi et la jurisprudence pour être recevable comme recours de droit public fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. | fr | Art. 90 al. 1 lettre b OJ; le grief de double imposition doit être motivé, en particulier lorsqu'il ne s'agit pas d'un cas typique d'application de l'art. 46 al. 2 Cst. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,128 | 114 Ia 317 | 114 Ia 317
Sachverhalt ab Seite 317
Mlle L., qui avait son domicile à Genève, est décédée le 26 mai 1985. En leur qualité d'héritiers, ses parents, domiciliés en Valais, bénéficièrent des prestations d'assurance-accidents et de celles d'un fonds de prévoyance. Le 25 février 1986, l'Administration fiscale du canton de Genève fixa l'impôt successoral dû sur ces prestations.
Le 18 juin 1986, les époux L. formèrent une réclamation contre la taxation genevoise, en faisant valoir que leur canton de domicile soumettait à l'impôt sur le revenu les prestations d'assurances reçues et qu'ils seraient ainsi doublement imposés.
Cette réclamation ayant été déclarée irrecevable pour cause de tardiveté, les époux L. s'adressèrent à la Commission cantonale de recours en matière d'impôts du canton de Genève qui, par décision du 20 novembre 1986, rejeta le recours et confirma la décision sur réclamation. Elle rappela toutefois, à titre indicatif, que le grief de double imposition pourrait encore être soulevé, à réception du bordereau valaisan, directement auprès du Tribunal fédéral.
Le 22 décembre 1987, le Service cantonal des contributions du canton du Valais notifia à L. un bordereau d'impôt sur le revenu portant sur les prestations d'assurances.
Le mandataire de L. s'est adressé au Tribunal fédéral le 31 décembre 1987. Il prétendait recourir contre la taxation de l'Administration fiscale cantonale genevoise du 25 février 1986 et contre celle du Service cantonal valaisan des contributions du 22 décembre 1987, au motif que son mandant faisait "l'objet d'une double imposition sur l'indemnisation touchée".
Par lettre du 8 janvier 1988, le mandataire du recourant a été invité à compléter son recours dans le délai légal, car celui-ci ne répondait pas aux exigences de motivation posées par la jurisprudence (ATF 111 Ia 46 consid. 1b).
Dans sa réponse du 16 janvier 1988, le mandataire de L. a déclaré, sans autre précision, que le recours était dirigé contre la décision de taxation du canton de Genève.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le citoyen qui se plaint d'être imposé à double peut former un recours de droit public pour violation de l'art. 46 al. 2 Cst. Le délai de trente jours court dès la notification de la dernière prétention fiscale qui, selon le recourant, constitue une double imposition. L'épuisement des instances cantonales de recours n'est pas nécessaire (art. 86 al. 2 OJ). Si le recours est déposé à temps contre la décision du dernier canton qui a statué, il est recevable contre la taxation antérieure émanant de l'autre canton (ATF 104 Ia 257 consid. 1; Archives 53, p. 449). Le présent recours et son complément du 16 janvier 1988, adressés au Tribunal fédéral dans les trente jours dès la décision de taxation du Valais, ont donc été introduits en temps utile, d'autant plus que le délai légal était suspendu jusqu'au 1er janvier (art. 34 al. 1 lettre b OJ).
b) Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit à peine d'irrecevabilité contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". S'agissant d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'examine que les griefs soulevés de manière claire et, dans la mesure du possible, justifiés par des documents. Il appartient au recourant d'indiquer quel droit constitutionnel a été violé et quelle est la portée de la violation. Il ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 110 Ia 3 ss; LOCHER, Doppelbesteuerungsrecht, vol. 3, § 12, III B, 3 Nos 4, 7, 9, 14, 16). Lorsque le recourant invoque des droits constitutionnels dont le Tribunal fédéral examine l'application avec un libre pouvoir d'examen, tels que l'interdiction de la double imposition intercantonale, il doit établir en quoi la norme juridique a été mal interprétée et mal appliquée. Un bref exposé suffit, si le droit constitutionnel invoqué est clairement défini, et si l'espèce litigieuse représente un cas typique d'application de ce droit (ATF 107 Ia 129 consid. 1c).
En l'espèce, le recourant ne qualifie pas expressément l'acte qu'il a déposé et présente les faits de manière tellement succincte qu'il n'est pas possible de les comprendre sans se référer au dossier cantonal. Sur le fond, il ne dit pas en quoi l'impôt successoral perçu par le canton de Genève constituerait une double imposition par rapport à l'impôt cantonal valaisan sur le revenu. Par lettre du 8 janvier 1988, le Tribunal fédéral avait donc invité le recourant a compléter son acte de recours en le rendant attentif au fait qu'il s'agissait non seulement de préciser quelle était la taxation contestée, mais aussi de démontrer que les prestations imposées en Valais et à Genève seraient identiques. Or, dans son complément de recours du 16 janvier 1988, le recourant se borne à déclarer qu'il attaque la taxation du canton de Genève, en se référant à l'indication donnée par la Commission cantonale de recours en matière d'impôts dans sa décision du 20 novembre 1986. Pour le reste, il ne tente même pas d'expliquer en quoi l'impôt successoral du canton de Genève et l'impôt sur le revenu du canton du Valais constitueraient une double imposition intercantonale. Dans la mesure où ces taxations ne représentent pas un cas typique d'application de l'art. 46 al. 2 Cst., il ne suffit pas en effet de prétendre que les prestations d'assurances reçues seraient imposées à double et de soumettre le problème au Tribunal fédéral comme à un bureau de conseils en matière fiscale.
Il s'ensuit que le recours ne répond pas aux exigences de motivation posées par la loi et la jurisprudence pour être recevable comme recours de droit public fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. | fr | Art. 90 cpv. 1 lett. b OG: la censura con cui ci si duole di una doppia imposizione dev'essere motivata, in particolare ove non si tratti di un caso tipico di applicazione dell'art. 46 cpv. 2 Cost. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,129 | 114 Ia 32 | 114 Ia 32
Sachverhalt ab Seite 32
Die Erben X. sowie Y. und Z. sind Eigentümer verschiedener Grundstücke im Gebiet Radacker/Nettenberg, Gemeinde Hochwald. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Hochwald vom 11. Oktober 1974, der am 21. Dezember 1976 vom Regierungsrat genehmigt worden ist, lagen diese Parzellen in der Bauzone, und zwar in der Wohnzone W1. Im Bestreben, ihre Ortsplanung an die Grundsätze des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) anzupassen, unterzog die Gemeinde dieselbe einer Totalrevision. Das führte in den Jahren 1981 bis 1985 zu verschiedenen Planauflagen. Dabei wurden die angeführten Grundstücke gemäss Zonenplan (öffentliche Auflagen vom 6. Februar bis 6. März 1984 sowie 1. bis 30. Juli 1985) dem Reservegebiet im Sinne von § 27 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 und damit einer Nichtbauzone zugeteilt. Gegen diese Massnahme wehrten sich die genannten Grundeigentümer beim Regierungsrat des Kantons Solothurn, der ihre Beschwerden am 22. Juni 1987 abwies, soweit er darauf eintreten konnte und sie nicht gegenstandslos geworden waren, und gleichzeitig die Ortsplanung der Gemeinde Hochwald, bestehend aus dem Zonenplan, verschiedenen Erschliessungsplänen und dem Zonenreglement, genehmigte. Im weiteren nahm er das Erschliessungsprogramm der Gemeinde zur Kenntnis.
Die gegen den Entscheid des Regierungsrats in getrennten Eingaben erhobenen staatsrechtlichen Beschwerden der Erben X. sowie von Y. und Z. weist das Bundesgericht ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Auszonungen verstiessen gegen das Gebot der Rechtssicherheit. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit Zonenplanänderungen wiederholt festgestellt, dass die Eigentumsgarantie dem Grundeigentümer keinen unbedingten Anspruch darauf gibt, dass sein Land dauernd in jener Zone bleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist. Die verfassungsmässige Gewährleistung des Eigentums steht einer nachträglichen Änderung oder Beschränkung der aus einer bestimmten Zoneneinteilung folgenden Nutzungsmöglichkeit nicht entgegen. Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden können. Das Bundesgericht hat indessen darauf hingewiesen, dass bei der erforderlichen Interessenabwägung dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen ist. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Er ist daher nur aus entsprechend gewichtigen Gründen abzuändern (BGE 109 Ia 114 /115 E. 3; BGE 106 Ia 387 /388 E. 3c, je mit Hinweisen). Solche Gründe liegen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes vor, wenn ein Zonenplan mit einer überdimensionierten Bauzone an die Planungsgrundsätze von Art. 15 RPG angepasst werden soll (BGE 111 Ia 22 E. 2d, 140 E. 7a; BGE 107 Ib 335 E. 2b mit Hinweisen). Die Verwirklichung einer den gesetzlichen Grundsätzen entsprechenden Planung hat Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit eines Planes. Die Frage der Rechtssicherheit und damit der Planbeständigkeit stellt sich nach der bundesgerichtlichen Praxis nur für bundesrechtskonforme Pläne (vgl. dazu etwa die Urteile vom 10. Dezember 1987 i.S. Einwohnergemeinde Oberwil, vom 15. Oktober 1986 i.S. Gemeinde Flims und vom 10. Juli 1985 i.S. Gemeinde Stettlen). Im vorliegenden Fall handelt es sich beim Zonenplan 1974, wie gezeigt, um einen hinsichtlich der Grösse der Bauzone im Lichte von Art. 15 RPG bundesrechtswidrigen Zonenplan, der nach dem Gesagten an diese Vorschrift des Bundesrechts angepasst werden durfte, ohne dass dadurch eine Verfassungsverletzung eingetreten ist. Im übrigen waren im Zeitpunkt der Auflagen des umstrittenen Zonenplanes in den Jahren 1984 und 1985 seit dem Erlass des Zonenplanes 1974 über neun und seit der regierungsrätlichen Genehmigung des letzteren über sieben Jahre verflossen. Von einer erst einjährigen Geltungsdauer des Zonenplans 1974 - wie dies die Beschwerdeführer behaupten - kann also keine Rede sein, und die Auszonung erschiene auch unter dem Gesichtspunkt des Zeitablaufs nicht als verfassungswidrig. | de | Art. 22ter BV; Rechtssicherheit; Änderung von Zonenplänen. Die Verwirklichung einer den gesetzlichen Grundsätzen des RPG entsprechenden Planung hat Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit eines Planes. Die Frage der Rechtssicherheit und damit der Planbeständigkeit stellt sich daher nur für bundesrechtskonforme Pläne. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-32%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 32
Die Erben X. sowie Y. und Z. sind Eigentümer verschiedener Grundstücke im Gebiet Radacker/Nettenberg, Gemeinde Hochwald. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Hochwald vom 11. Oktober 1974, der am 21. Dezember 1976 vom Regierungsrat genehmigt worden ist, lagen diese Parzellen in der Bauzone, und zwar in der Wohnzone W1. Im Bestreben, ihre Ortsplanung an die Grundsätze des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) anzupassen, unterzog die Gemeinde dieselbe einer Totalrevision. Das führte in den Jahren 1981 bis 1985 zu verschiedenen Planauflagen. Dabei wurden die angeführten Grundstücke gemäss Zonenplan (öffentliche Auflagen vom 6. Februar bis 6. März 1984 sowie 1. bis 30. Juli 1985) dem Reservegebiet im Sinne von § 27 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 und damit einer Nichtbauzone zugeteilt. Gegen diese Massnahme wehrten sich die genannten Grundeigentümer beim Regierungsrat des Kantons Solothurn, der ihre Beschwerden am 22. Juni 1987 abwies, soweit er darauf eintreten konnte und sie nicht gegenstandslos geworden waren, und gleichzeitig die Ortsplanung der Gemeinde Hochwald, bestehend aus dem Zonenplan, verschiedenen Erschliessungsplänen und dem Zonenreglement, genehmigte. Im weiteren nahm er das Erschliessungsprogramm der Gemeinde zur Kenntnis.
Die gegen den Entscheid des Regierungsrats in getrennten Eingaben erhobenen staatsrechtlichen Beschwerden der Erben X. sowie von Y. und Z. weist das Bundesgericht ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Auszonungen verstiessen gegen das Gebot der Rechtssicherheit. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit Zonenplanänderungen wiederholt festgestellt, dass die Eigentumsgarantie dem Grundeigentümer keinen unbedingten Anspruch darauf gibt, dass sein Land dauernd in jener Zone bleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist. Die verfassungsmässige Gewährleistung des Eigentums steht einer nachträglichen Änderung oder Beschränkung der aus einer bestimmten Zoneneinteilung folgenden Nutzungsmöglichkeit nicht entgegen. Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden können. Das Bundesgericht hat indessen darauf hingewiesen, dass bei der erforderlichen Interessenabwägung dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen ist. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Er ist daher nur aus entsprechend gewichtigen Gründen abzuändern (BGE 109 Ia 114 /115 E. 3; BGE 106 Ia 387 /388 E. 3c, je mit Hinweisen). Solche Gründe liegen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes vor, wenn ein Zonenplan mit einer überdimensionierten Bauzone an die Planungsgrundsätze von Art. 15 RPG angepasst werden soll (BGE 111 Ia 22 E. 2d, 140 E. 7a; BGE 107 Ib 335 E. 2b mit Hinweisen). Die Verwirklichung einer den gesetzlichen Grundsätzen entsprechenden Planung hat Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit eines Planes. Die Frage der Rechtssicherheit und damit der Planbeständigkeit stellt sich nach der bundesgerichtlichen Praxis nur für bundesrechtskonforme Pläne (vgl. dazu etwa die Urteile vom 10. Dezember 1987 i.S. Einwohnergemeinde Oberwil, vom 15. Oktober 1986 i.S. Gemeinde Flims und vom 10. Juli 1985 i.S. Gemeinde Stettlen). Im vorliegenden Fall handelt es sich beim Zonenplan 1974, wie gezeigt, um einen hinsichtlich der Grösse der Bauzone im Lichte von Art. 15 RPG bundesrechtswidrigen Zonenplan, der nach dem Gesagten an diese Vorschrift des Bundesrechts angepasst werden durfte, ohne dass dadurch eine Verfassungsverletzung eingetreten ist. Im übrigen waren im Zeitpunkt der Auflagen des umstrittenen Zonenplanes in den Jahren 1984 und 1985 seit dem Erlass des Zonenplanes 1974 über neun und seit der regierungsrätlichen Genehmigung des letzteren über sieben Jahre verflossen. Von einer erst einjährigen Geltungsdauer des Zonenplans 1974 - wie dies die Beschwerdeführer behaupten - kann also keine Rede sein, und die Auszonung erschiene auch unter dem Gesichtspunkt des Zeitablaufs nicht als verfassungswidrig. | de | Art. 22ter Cst.; sécurité du droit; modification d'un plan de zones. La réalisation d'un des principes consacrés par la LAT est prépondérante par rapport au besoin de stabilité du plan. La question de la sécurité du droit, qui implique la stabilité du plan, ne se pose qu'à l'égard de plans conformes au droit fédéral. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-32%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 32
Die Erben X. sowie Y. und Z. sind Eigentümer verschiedener Grundstücke im Gebiet Radacker/Nettenberg, Gemeinde Hochwald. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Hochwald vom 11. Oktober 1974, der am 21. Dezember 1976 vom Regierungsrat genehmigt worden ist, lagen diese Parzellen in der Bauzone, und zwar in der Wohnzone W1. Im Bestreben, ihre Ortsplanung an die Grundsätze des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) anzupassen, unterzog die Gemeinde dieselbe einer Totalrevision. Das führte in den Jahren 1981 bis 1985 zu verschiedenen Planauflagen. Dabei wurden die angeführten Grundstücke gemäss Zonenplan (öffentliche Auflagen vom 6. Februar bis 6. März 1984 sowie 1. bis 30. Juli 1985) dem Reservegebiet im Sinne von § 27 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 und damit einer Nichtbauzone zugeteilt. Gegen diese Massnahme wehrten sich die genannten Grundeigentümer beim Regierungsrat des Kantons Solothurn, der ihre Beschwerden am 22. Juni 1987 abwies, soweit er darauf eintreten konnte und sie nicht gegenstandslos geworden waren, und gleichzeitig die Ortsplanung der Gemeinde Hochwald, bestehend aus dem Zonenplan, verschiedenen Erschliessungsplänen und dem Zonenreglement, genehmigte. Im weiteren nahm er das Erschliessungsprogramm der Gemeinde zur Kenntnis.
Die gegen den Entscheid des Regierungsrats in getrennten Eingaben erhobenen staatsrechtlichen Beschwerden der Erben X. sowie von Y. und Z. weist das Bundesgericht ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Auszonungen verstiessen gegen das Gebot der Rechtssicherheit. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit Zonenplanänderungen wiederholt festgestellt, dass die Eigentumsgarantie dem Grundeigentümer keinen unbedingten Anspruch darauf gibt, dass sein Land dauernd in jener Zone bleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist. Die verfassungsmässige Gewährleistung des Eigentums steht einer nachträglichen Änderung oder Beschränkung der aus einer bestimmten Zoneneinteilung folgenden Nutzungsmöglichkeit nicht entgegen. Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden können. Das Bundesgericht hat indessen darauf hingewiesen, dass bei der erforderlichen Interessenabwägung dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen ist. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Er ist daher nur aus entsprechend gewichtigen Gründen abzuändern (BGE 109 Ia 114 /115 E. 3; BGE 106 Ia 387 /388 E. 3c, je mit Hinweisen). Solche Gründe liegen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes vor, wenn ein Zonenplan mit einer überdimensionierten Bauzone an die Planungsgrundsätze von Art. 15 RPG angepasst werden soll (BGE 111 Ia 22 E. 2d, 140 E. 7a; BGE 107 Ib 335 E. 2b mit Hinweisen). Die Verwirklichung einer den gesetzlichen Grundsätzen entsprechenden Planung hat Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit eines Planes. Die Frage der Rechtssicherheit und damit der Planbeständigkeit stellt sich nach der bundesgerichtlichen Praxis nur für bundesrechtskonforme Pläne (vgl. dazu etwa die Urteile vom 10. Dezember 1987 i.S. Einwohnergemeinde Oberwil, vom 15. Oktober 1986 i.S. Gemeinde Flims und vom 10. Juli 1985 i.S. Gemeinde Stettlen). Im vorliegenden Fall handelt es sich beim Zonenplan 1974, wie gezeigt, um einen hinsichtlich der Grösse der Bauzone im Lichte von Art. 15 RPG bundesrechtswidrigen Zonenplan, der nach dem Gesagten an diese Vorschrift des Bundesrechts angepasst werden durfte, ohne dass dadurch eine Verfassungsverletzung eingetreten ist. Im übrigen waren im Zeitpunkt der Auflagen des umstrittenen Zonenplanes in den Jahren 1984 und 1985 seit dem Erlass des Zonenplanes 1974 über neun und seit der regierungsrätlichen Genehmigung des letzteren über sieben Jahre verflossen. Von einer erst einjährigen Geltungsdauer des Zonenplans 1974 - wie dies die Beschwerdeführer behaupten - kann also keine Rede sein, und die Auszonung erschiene auch unter dem Gesichtspunkt des Zeitablaufs nicht als verfassungswidrig. | de | Art. 22ter Cost.; certezza del diritto; modificazione di un piano delle zone. L'attuazione di uno dei principi sanciti dalla LPT prevale sull'esigenza di stabilità di un piano. La questione della certezza del diritto, che implica la stabilità del piano, si pone soltanto in relazione a piani conformi al diritto federale. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-32%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,132 | 114 Ia 321 | 114 Ia 321
Sachverhalt ab Seite 321
Am 26. September 1986 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Wallis eine Teilrevision des Steuergesetzes vom 10. März 1976 (StG). Dabei änderte er auch die Art. 101 und 181 StG über die Grundstücksteuer. Er führte für Wasserkraftwerkgesellschaften und für übrige juristische Personen zwei verschiedene Sätze der Grundstücksteuer ein: für Wasserkraftwerkgesellschaften beträgt der Steuersatz 1,5%o beim Kanton und 1,5%o bei der Gemeinde, für die übrigen juristischen Personen 1%o beim Kanton und 1,25%o bei der Gemeinde, jeweils berechnet vom Steuerwert der Grundstücke ohne Abzug der Schulden. Das revidierte Gesetz wurde in der Volksabstimmung vom 9. November 1986 angenommen. Die Electra Massa und 21 weitere Wasserkraftwerkgesellschaften erhoben staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Art. 101 Abs. 1 und 181 Abs. 2 StG seien aufzuheben, soweit sie für Wasserkraftwerkgesellschaften einen höheren Grundstücksteuersatz als für die übrigen juristischen Personen vorsehen. Das Bundesgericht heisst die Beschwerden gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Walliser Grundstücksteuer wird neben der allgemeinen Vermögenssteuer natürlicher Personen (Art. 53 ff. StG) bzw. neben der Kapitalsteuer juristischer Personen (Art. 94 ff. StG) erhoben. Die Gemeinden belasten die Grundstücke natürlicher und juristischer (Art. 175 lit. d, 181 StG), der Kanton nur die Grundstücke juristischer Personen (Art. 1 Abs. 1 lit. b StG). Der Steuer unterliegen die Grundstücke aller juristischen Personen. Sie wird nach dem Steuerwert der einzelnen Grundstücke bemessen und es wird ein fester Steuersatz angewendet. Die Schulden sind nicht zum Abzug zugelassen. Die Walliser Grundstücksteuer ist damit als reine Objektsteuer ausgestaltet, bei deren Bemessung die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen nicht berücksichtigt wird.
b) Zwar ist der Steuersatz im Steuergesetz für alle Grundstücke gleich festgesetzt. Die Belastung wird dennoch nach der Art der Grundstücknutzung abgestuft. Dies geschieht durch eine Differenzierung des im Gesetz nicht bestimmten (vgl. Art. 55 und 220 StG) Steuerwerts als Bemessungsgrundlage im Reglement vom 6. Februar 1975 über die Katastertaxen (KTR). Der Steuerwert beträgt für landwirtschaftliche Grundstücke 15%, für Wohn- und Renditehäuser sowie für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke 75% und für industrielle Anlagen 80% des Katasterwertes (Art. 7, 11, 12 und 13 Abs. 2 KTR). Bei Wasserkraftanlagen beläuft sich der Steuerwert (wie für industrielle Anlagen) auf 80% des Katasterwertes (vgl. Art. 13 Abs. 3, 15 KTR). Der Katasterwert ergibt sich aus dem Verkehrswert unter angemessener Berücksichtigung des Ertragswertes (Art. 4 KTR).
c) Mit der Revision der Art. 101 und 181 Abs. 1 StG wurde für juristische Personen erstmals eine Differenzierung im Steuersatz nach subjektiven Kriterien eingeführt: für die Anwendung des höheren Steuersatzes ist ausschliesslich entscheidend, ob die steuerpflichtige juristische Person eine Wasserkraftwerkgesellschaft ist oder nicht. Die Wasserkraftwerkgesellschaften haben insgesamt 3%o, die übrigen juristischen Personen insgesamt 2,25%o des Steuerwertes aller ihrer Grundstücke an Kanton und Gemeinde zu entrichten.
Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Steuersatzdifferenzierung sei willkürlich und verletze die Rechtsgleichheit (Art. 4 Abs. 1 BV).
3. a) Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 112 Ia 243 E. 4a; BGE 111 Ia 91 E. 3a; BGE 110 Ia 13 E. 2b, mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 110 Ia 14, mit Hinweis; vgl. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 63 f., mit weiteren Hinweisen).
b) Das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 4 Abs. 1 BV) wird in bezug auf die Steuern konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (BGE 112 Ia 244 E. 4b; BGE 110 Ia 14 E. 2b, mit Hinweisen). Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung ist eine sachlich unbegründete Ausnahme einzelner Personen oder Personengruppen von der Besteuerung unzulässig, da der Finanzaufwand des Gemeinwesens für die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der Bürger getragen werden soll. Nach den Grundsätzen der Gleichmässigkeit der Besteuerung und der Verhältnismässigkeit der Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind Steuerpflichtige bei gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen gleich zu besteuern; verschiedenen tatsächlichen Verhältnissen, die sich auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auswirken, ist durch eine unterschiedliche Steuerbelastung Rechnung zu tragen (BGE 112 Ia 244 E. 4b, mit Hinweisen).
Ob ein Steuergesetz den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, kann nicht aufgrund formaler Kriterien entschieden werden, sondern fällt letztlich mit der Frage zusammen, ob das Gesetz gerecht sei; Gerechtigkeit ist aber ein relativer Begriff, der sich mit den politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnissen wandelt (BGE 110 Ia 14, mit Hinweisen). Bei der konkreten Ausgestaltung des Steuerrechts kommt dem Gesetzgeber im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung zu, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 112 Ia 224 E. 4a; BGE 111 Ia 91 E. 3a, mit Hinweis). So kann das Bundesgericht nicht gestützt auf diese Grundsätze prüfen, welche Steuern zu erheben sind oder wie die Steuertarife aufzubauen sind (BGE 110 Ia 14 /15; BGE 104 Ia 294 E. 4d). Es kann von Verfassungs wegen bloss eingreifen, wenn der Gesetzgeber Unterscheidungen trifft oder unterlässt, die sich nicht vernünftig begründen lassen, wenn sie unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich sind (BGE 109 Ia 327 E. 4; HÖHN, Aspekte verfassungsmässiger Besteuerung, ASA 45, S. 209 ff., insbes. 226 f.; G. MÜLLER in Kommentar BV, Art. 4 N. 30 S. 15).
4. a) Ein unterschiedlicher Objektsteuersatz für Grundstücke von juristischen Personen, welche Energie aus Wasserkraft erzeugen und verteilen, und für die Grundstücke aller übrigen juristischen Personen, vorab solche mit anderen industriellen Anlagen, kann nur durch bestimmte tatsächliche Verschiedenheiten vernünftig begründet werden.
Die Beschwerdeführerinnen machen zur Hauptsache geltend, die Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften dürften nicht höher als die übrigen industriellen Anlagen belastet werden. Für die unterschiedliche Behandlung lasse sich keine sachliche und logische Begründung finden. Die Beschwerdeführerinnen fügen bei, die erhöhte Grundstücksteuer sei eine Art Gewinnsteuer, die lediglich auf Wasserkraftwerkgesellschaften ziele.
b) Für den Staatsrat ist die höhere Belastung der Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften insofern sachlich gerechtfertigt, als die Nutzung des Grundeigentums für Wasserkraftwerkgesellschaften eine besondere Bedeutung habe und ihre Anlagen deshalb einen besonderen wirtschaftlichen Wert aufwiesen, der gegenüber den Grundstücken anderer juristischer Personen höher einzuschätzen sei. Grundstücke, die der Produktion und dem Transport elektrischer Energie aus Wasserkraft dienten, wiesen einen wesentlich höheren Nutzwert auf als übliche Baugrundstücke.
c) Die vom Staatsrat weitgehend pauschal vorgetragene Begründung hält einer ernsthaften Prüfung nicht stand. In Unternehmungen, die Wasserkraftwerke betreiben, kommt dem Boden und den Kapital-Investitionen in unbewegliche Anlagen unter den Produktionsfaktoren zwar eine besondere Bedeutung zu. Nach Abschluss der Bauphase spielen die übrigen Produktionsfaktoren (wie der Einsatz von Personal und Investitionen in bewegliche Faktoren), anders als dies im übrigen industriellen Bereich der Fall ist, nur noch eine untergeordnete Rolle. Die Wasserkraftwerkgesellschaften ziehen damit in besonderem Masse Nutzen aus unbeweglichen Sachen, wie u.a. Grundstücken. Die Umsetzung von Wasserkraft in Energie beruht zur Hauptsache auf den mit hohem Kapitaleinsatz geschaffenen unbeweglichen Anlagen, die bei der Gesamtbewertung der Unternehmungen einen besonders hohen Anteil einnehmen.
Diese Umstände vermögen den höheren Objektsteuersatz für Wasserkraftwerkgesellschaften jedoch nicht zu rechtfertigen. Sie führen im Gegenteil bereits bei gleichem Steuersatz zu einer erhöhten Belastung der Wasserkraftwerkgesellschaften verglichen mit der Grundstücksteuerbelastung anderer Gesellschaften. Der Ertragskraft wird über die Gewinnsteuer Rechnung getragen, auch wenn die Erträge zur Hauptsache auf dem Grundeigentum beruhen. Die aus dem Grundeigentum und den unbeweglichen Anlagen fliessenden Erträge kommen zudem bereits im Ertragswert, der bei der Festsetzung des Kataster- und Steuerwertes berücksichtigt wird, zum Ausdruck. Auch die getätigten Anlageinvestitionen werden bei der Katasterschatzung berücksichtigt und damit von der Grundstücksteuer erfasst.
d) Der Staatsrat macht weiter geltend, ein höherer Grundstücksteuersatz für Wasserkraftwerkgesellschaften sei gerechtfertigt, weil diese Gesellschaften nur geringe Gewinne auswiesen und deshalb eine angemessene Ertragsbesteuerung ausgeschlossen sei. Die Grundstücksteuer rücke damit für Wasserkraftwerkgesellschaften in die Nähe einer Minimalsteuer auf Grundstücken.
Die Energie aus Wasserkraft ist zwar als Folge der gestiegenen Nachfrage vor allem nach Winter- und Spitzenergie, der Entwicklung der Energiepreise und der vergleichsweise günstigen Produktionsbedingungen der Wasserkraftwerke in den letzten Jahren allgemein aufgewertet worden. Soweit sich daraus eine erhöhte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Wasserkraftwerkgesellschaften ergibt, muss sich diese nicht anders als bei anderen besonders ertragskräftigen Unternehmungen über die Gewinnsteuer erfassen lassen. Der Staatsrat macht allerdings geltend, dass dies nicht möglich sei, weil Partnerwerke ungenügenden Gewinn auswiesen, indem sie ihren Muttergesellschaften nicht marktkonforme Strompreise in Rechnung stellten. Das Bundesgericht hatte zu dieser Frage im Falle der Kraftwerke Hinterrhein AG Stellung zu nehmen (Urteil vom 21. Juni 1985; teilweise abgedruckt in ZBl 87/1986 S. 375 ff. = StE 1986 B 72.13.22 Nr. 5 = StR 41/1986 488 ff.). Es kam zum Schluss, dass unter Berücksichtigung der vertraglichen gegenseitigen Pflichten zwischen Partnerwerk und Aktionären sowie der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe der beteiligten Elektrizitätswerke, billigen Strom zu produzieren, eine Aufrechnung der Differenz zwischen dem tatsächlich den Aktionären verrechneten Strompreis und einem fiktiven Marktpreis nicht gerechtfertigt sei. Danach ist es auch nicht begründet, eine (gar nicht vorhandene) höhere Ertragskraft durch eine Minimalsteuer erfassen zu wollen.
Die hier umstrittene Steuer ist keine Minimalsteuer auf den Grundstücken der Wasserkraftgesellschaften. Es braucht daher auch nicht weiter erörtert zu werden, ob eine Liegenschaftenminimalsteuer an sich geeignet ist, die Ertragskraft wirtschaftlicher Unternehmungen von der Art der Beschwerdeführerinnen zu erfassen.
e) Der Staatsrat begründet die Erhöhung des Grundstücksteuersatzes sodann damit, dass der unzulängliche Ertragsausweis der Wasserkraftwerkgesellschaften zu ungenügenden Ertragswerten ihrer Liegenschaften führe. Dass und weshalb der "Nutzwert" der Wasserkraftwerkliegenschaften im Katasterwert nicht genügend zum Ausdruck komme, vermag er nicht überzeugend darzulegen. Bei der Katasterschatzung wird neben dem Verkehrs- oder dem Realwert auch der Ertragswert der Liegenschaften angemessen berücksichtigt (Art. 4 KTR). Dieser wird bei den Liegenschaften der Wasserkraftwerkgesellschaften nach den eingereichten Unterlagen völlig unabhängig von den buchmässig - nach Ansicht des Staatsrates zu tief - ausgewiesenen Gewinnen bestimmt. Er bemisst sich nach dem Wert der kapitalisierten mittleren Jahresenergieproduktion, der aufgrund von generellen, von der kantonalen Kommission für die Katasterschatzungen festgelegten Soll-Preisen pro Kilowattstunde (zwischen 3 und 7,5 Rappen) bestimmt wird. Eine Prüfung der Unterlagen ergibt, dass die Anwendung der für die Festsetzung der Katasterschatzung massgebenden Kriterien nicht (und erst recht nicht notwendigerweise) zu einer Unterbewertung der Wasserkraftwerkliegenschaften führt. Da aus den im Instruktionsverfahren einverlangten Unterlagen nichts zugunsten der Auffassung des Staatsrates abgeleitet werden kann, erübrigt es sich, den Beschwerdeführerinnen Gelegenheit zu einer weiteren Stellungnahme dazu zu geben.
f) Es ist nach dem Ausgeführten nicht einzusehen, weshalb die Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften einen höheren wirtschaftlichen "Nutzwert" als die Liegenschaften anderer juristischer Personen aufweisen sollen, der im Steuerwert nicht zum Ausdruck kommt. Die Katasterschatzung erfolgt nach den vom Staatsrat selbst erlassenen Richtlinien. Er macht nicht geltend, sachgemässe Katasterschatzungen der Liegenschaften und unbeweglichen Anlagen von Wasserkraftwerkgesellschaften seien aus bestimmten Gründen nicht möglich. Mit den bisher behandelten Argumenten kann der ausschliesslich für die Wasserkraftwerkgesellschaften erhöhte Grundstücksteuersatz demnach nicht gerechtfertigt werden.
5. a) Der Staatsrat versucht den höheren Steuersatz weiter damit zu rechtfertigen, dem Gemeinwesen erwüchsen für die Wasserkraftanlagen besondere Auslagen bzw. diesen kämen staatliche Auslagen in besonderem Masse zugute; die Wasserkraftanlagen stellten zudem eine besondere Belastung für die Öffentlichkeit dar.
b) Die auf den Grundstücken erhobene Objektsteuer ohne Schuldenabzug findet ihre innere Rechtfertigung in besonderen Aufwendungen des Gemeinwesens zum Nutzen des Grundeigentums und im besonderen Nutzen, den die Grundeigentümer anders als die Eigentümer anderer Vermögenswerte aus diesen besonderen und auch allgemeinen Leistungen des Gemeinwesens ziehen. Eine solche Steuer kannten im Jahre 1987 zwölf Kantone und ein Halbkanton, wobei sie zumeist nur von den Gemeinden erhoben wurde.
c) Die Grundstücksteuer wird in den meisten Kantonen auf dem amtlichen Wert berechnet. Es kommen ausschliesslich feste Steuersätze zur Anwendung. Diese betrugen in den verschieden Kantonen 1987 zwischen 0,2 und 3%o. Es ist mit der Rechtsgleichheit allerdings auch vereinbar, die Belastung mit der Grundstücksteuer nach dem besonderen Nutzen, den die Grundstücke aus den staatlichen Aufwendungen ziehen können, angemessen abzustufen, da diese Steuer gerade mit diesem Nutzen gerechtfertigt wird. Die sich aus dem KTR ergebende differenzierte Belastung von landwirtschaftlichen Grundstücken, von nicht-landwirtschaftlichen Grundstücken sowie von Wohn- und Renditehäusern und von industriellen Anlagen (vgl. oben E. 2b) hält von Art. 4 BV grundsätzlich stand. Ähnliche Abstufungen bei den Grundstücksteuern kennen auch andere Kantone, in denen die amtlichen Werte landwirtschaftlicher und nicht-landwirtschaftlicher Liegenschaften häufig stark abweichen. Im Kanton Genf gilt für landwirtschaftliche Liegenschaften sowie für unproduktive Liegenschaften juristischer Personen ein tieferer Steuersatz, im Kanton Neuenburg ein halb so hoher Maximalansatz für nicht-überbaute Liegenschaften und landwirtschaftlich genutzte Gebäude (VALLENDER, Schweiz. Steuerlexikon, Band 3, Kantons- und Gemeindesteuern, 15. Aufl. 1987, S. 113 und 117).
d) Der Staatsrat behauptet zwar, dass dem Kanton und den Gemeinden für die Wasserkraftwerkanlagen besondere oder verhältnismässig höhere Aufwendungen erwachsen. Er nennt dafür den staatlichen Infrastrukturaufwand (Strassen usw.), das Gefahrenpotential und die Umweltbelastung der Wasserkraftwerke und der Stromleitungen. Der Staatsrat ist jedoch nicht in der Lage, über die angebliche dadurch bewirkte Belastung der Gemeinwesen Konkretes vorzubringen und sie mit Zahlen zu belegen. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass solche besondere und verhältnismässig höhere Aufwendungen zugunsten der Eigentümer von Wasserkraftwerkanlagen überhaupt erbracht werden. Sie machen im Gegenteil geltend, dass sie dem Gemeinwesen obliegende Erschliessungsaufgaben im Zusammenhang mit dem Bau und Betrieb ihrer Anlagen selber übernahmen oder mitfinanzierten (Strassen, regionale und örtliche Stromversorgungen, Abwasserreinigungsanlagen, touristische Erschliessungen). Der Staatsrat bestreitet dies in seiner Duplik nur pauschal und ausweichend.
Im Lichte des vom Staatsrat Ausgeführten kann nicht angenommen werden, dass im Verhältnis zum Steuerwert ihrer Liegenschaften dem Gemeinwesen für Wasserkraftwerkgesellschaften besonders hohe und insbesondere höhere Aufwendungen als für die übrigen Gesellschaften mit industriellen Anlagen erwachsen.
e) Der Staatsrat macht nicht ausdrücklich geltend, dass die Wasserkraftwerkgesellschaften vom allgemeinen Aufwand des Staates für das Grundeigentum besonders grossen Nutzen ziehen. Man könnte dies aus allgemeinen Überlegungen (wie sie etwa in BGE 38 I 374 f. angestellt wurden) zwar in Betracht ziehen, um einen differenzierten Grundstücksteuersatz zu rechtfertigen. Doch lässt sich ein besonderer Nutzen, der nicht im Verhältnis zum Steuerwert der Anlagen von Wasserkraftwerkgesellschaften stünde, nicht konkret dartun und noch weniger belegen. Das Bundesgericht kann ihn daher nicht aus eigener Kenntnis als sachlichen Grund heranziehen. Der Staatsrat führt keinerlei dafür sprechende Umstände an.
Seine Ausführungen wecken für die Situation eines Gebirgskantons Verständnis und sind einfühlbar. Sie vermögen den um einen Drittel höheren Steuersatz der Grundstückobjektsteuer von Wasserkraftwerkgesellschaften, verglichen mit dem Satz für jedes andere unbewegliche Eigentum und namentlich industrielle Anlagen anderer Art, aber nicht sachlich zu begründen. Da vernünftige Gründe dafür nicht dargetan sind und auch nicht auf der Hand liegen, verletzt der erhöhte Steuersatz Art. 4 BV.
6. a) Die Rüge rechtsungleicher Behandlung erweist sich damit als begründet. Ob mit dem für Wasserkraftwerkgesellschaften höheren Steuersatz auch gegen Art. 2 ÜbBest BV/Art. 49 Abs. 3 des BG vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) verstossen wird, braucht nicht geprüft zu werden. | de | Allgemeine Grundsätze rechtsgleicher Steuergesetzgebung (Art. 4 Abs. 1 BV); Verletzung durch unterschiedlichen Satz einer Liegenschaften- Objektsteuer. Es fehlen sachliche Gründe, die Grundstücke von Wasserkraftwerkgesellschaften mit einem höheren Satz der Walliser Grundstücksteuer als die Grundstücke anderer juristischer Personen zu belasten. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,133 | 114 Ia 321 | 114 Ia 321
Sachverhalt ab Seite 321
Am 26. September 1986 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Wallis eine Teilrevision des Steuergesetzes vom 10. März 1976 (StG). Dabei änderte er auch die Art. 101 und 181 StG über die Grundstücksteuer. Er führte für Wasserkraftwerkgesellschaften und für übrige juristische Personen zwei verschiedene Sätze der Grundstücksteuer ein: für Wasserkraftwerkgesellschaften beträgt der Steuersatz 1,5%o beim Kanton und 1,5%o bei der Gemeinde, für die übrigen juristischen Personen 1%o beim Kanton und 1,25%o bei der Gemeinde, jeweils berechnet vom Steuerwert der Grundstücke ohne Abzug der Schulden. Das revidierte Gesetz wurde in der Volksabstimmung vom 9. November 1986 angenommen. Die Electra Massa und 21 weitere Wasserkraftwerkgesellschaften erhoben staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Art. 101 Abs. 1 und 181 Abs. 2 StG seien aufzuheben, soweit sie für Wasserkraftwerkgesellschaften einen höheren Grundstücksteuersatz als für die übrigen juristischen Personen vorsehen. Das Bundesgericht heisst die Beschwerden gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Walliser Grundstücksteuer wird neben der allgemeinen Vermögenssteuer natürlicher Personen (Art. 53 ff. StG) bzw. neben der Kapitalsteuer juristischer Personen (Art. 94 ff. StG) erhoben. Die Gemeinden belasten die Grundstücke natürlicher und juristischer (Art. 175 lit. d, 181 StG), der Kanton nur die Grundstücke juristischer Personen (Art. 1 Abs. 1 lit. b StG). Der Steuer unterliegen die Grundstücke aller juristischen Personen. Sie wird nach dem Steuerwert der einzelnen Grundstücke bemessen und es wird ein fester Steuersatz angewendet. Die Schulden sind nicht zum Abzug zugelassen. Die Walliser Grundstücksteuer ist damit als reine Objektsteuer ausgestaltet, bei deren Bemessung die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen nicht berücksichtigt wird.
b) Zwar ist der Steuersatz im Steuergesetz für alle Grundstücke gleich festgesetzt. Die Belastung wird dennoch nach der Art der Grundstücknutzung abgestuft. Dies geschieht durch eine Differenzierung des im Gesetz nicht bestimmten (vgl. Art. 55 und 220 StG) Steuerwerts als Bemessungsgrundlage im Reglement vom 6. Februar 1975 über die Katastertaxen (KTR). Der Steuerwert beträgt für landwirtschaftliche Grundstücke 15%, für Wohn- und Renditehäuser sowie für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke 75% und für industrielle Anlagen 80% des Katasterwertes (Art. 7, 11, 12 und 13 Abs. 2 KTR). Bei Wasserkraftanlagen beläuft sich der Steuerwert (wie für industrielle Anlagen) auf 80% des Katasterwertes (vgl. Art. 13 Abs. 3, 15 KTR). Der Katasterwert ergibt sich aus dem Verkehrswert unter angemessener Berücksichtigung des Ertragswertes (Art. 4 KTR).
c) Mit der Revision der Art. 101 und 181 Abs. 1 StG wurde für juristische Personen erstmals eine Differenzierung im Steuersatz nach subjektiven Kriterien eingeführt: für die Anwendung des höheren Steuersatzes ist ausschliesslich entscheidend, ob die steuerpflichtige juristische Person eine Wasserkraftwerkgesellschaft ist oder nicht. Die Wasserkraftwerkgesellschaften haben insgesamt 3%o, die übrigen juristischen Personen insgesamt 2,25%o des Steuerwertes aller ihrer Grundstücke an Kanton und Gemeinde zu entrichten.
Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Steuersatzdifferenzierung sei willkürlich und verletze die Rechtsgleichheit (Art. 4 Abs. 1 BV).
3. a) Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 112 Ia 243 E. 4a; BGE 111 Ia 91 E. 3a; BGE 110 Ia 13 E. 2b, mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 110 Ia 14, mit Hinweis; vgl. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 63 f., mit weiteren Hinweisen).
b) Das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 4 Abs. 1 BV) wird in bezug auf die Steuern konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (BGE 112 Ia 244 E. 4b; BGE 110 Ia 14 E. 2b, mit Hinweisen). Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung ist eine sachlich unbegründete Ausnahme einzelner Personen oder Personengruppen von der Besteuerung unzulässig, da der Finanzaufwand des Gemeinwesens für die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der Bürger getragen werden soll. Nach den Grundsätzen der Gleichmässigkeit der Besteuerung und der Verhältnismässigkeit der Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind Steuerpflichtige bei gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen gleich zu besteuern; verschiedenen tatsächlichen Verhältnissen, die sich auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auswirken, ist durch eine unterschiedliche Steuerbelastung Rechnung zu tragen (BGE 112 Ia 244 E. 4b, mit Hinweisen).
Ob ein Steuergesetz den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, kann nicht aufgrund formaler Kriterien entschieden werden, sondern fällt letztlich mit der Frage zusammen, ob das Gesetz gerecht sei; Gerechtigkeit ist aber ein relativer Begriff, der sich mit den politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnissen wandelt (BGE 110 Ia 14, mit Hinweisen). Bei der konkreten Ausgestaltung des Steuerrechts kommt dem Gesetzgeber im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung zu, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 112 Ia 224 E. 4a; BGE 111 Ia 91 E. 3a, mit Hinweis). So kann das Bundesgericht nicht gestützt auf diese Grundsätze prüfen, welche Steuern zu erheben sind oder wie die Steuertarife aufzubauen sind (BGE 110 Ia 14 /15; BGE 104 Ia 294 E. 4d). Es kann von Verfassungs wegen bloss eingreifen, wenn der Gesetzgeber Unterscheidungen trifft oder unterlässt, die sich nicht vernünftig begründen lassen, wenn sie unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich sind (BGE 109 Ia 327 E. 4; HÖHN, Aspekte verfassungsmässiger Besteuerung, ASA 45, S. 209 ff., insbes. 226 f.; G. MÜLLER in Kommentar BV, Art. 4 N. 30 S. 15).
4. a) Ein unterschiedlicher Objektsteuersatz für Grundstücke von juristischen Personen, welche Energie aus Wasserkraft erzeugen und verteilen, und für die Grundstücke aller übrigen juristischen Personen, vorab solche mit anderen industriellen Anlagen, kann nur durch bestimmte tatsächliche Verschiedenheiten vernünftig begründet werden.
Die Beschwerdeführerinnen machen zur Hauptsache geltend, die Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften dürften nicht höher als die übrigen industriellen Anlagen belastet werden. Für die unterschiedliche Behandlung lasse sich keine sachliche und logische Begründung finden. Die Beschwerdeführerinnen fügen bei, die erhöhte Grundstücksteuer sei eine Art Gewinnsteuer, die lediglich auf Wasserkraftwerkgesellschaften ziele.
b) Für den Staatsrat ist die höhere Belastung der Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften insofern sachlich gerechtfertigt, als die Nutzung des Grundeigentums für Wasserkraftwerkgesellschaften eine besondere Bedeutung habe und ihre Anlagen deshalb einen besonderen wirtschaftlichen Wert aufwiesen, der gegenüber den Grundstücken anderer juristischer Personen höher einzuschätzen sei. Grundstücke, die der Produktion und dem Transport elektrischer Energie aus Wasserkraft dienten, wiesen einen wesentlich höheren Nutzwert auf als übliche Baugrundstücke.
c) Die vom Staatsrat weitgehend pauschal vorgetragene Begründung hält einer ernsthaften Prüfung nicht stand. In Unternehmungen, die Wasserkraftwerke betreiben, kommt dem Boden und den Kapital-Investitionen in unbewegliche Anlagen unter den Produktionsfaktoren zwar eine besondere Bedeutung zu. Nach Abschluss der Bauphase spielen die übrigen Produktionsfaktoren (wie der Einsatz von Personal und Investitionen in bewegliche Faktoren), anders als dies im übrigen industriellen Bereich der Fall ist, nur noch eine untergeordnete Rolle. Die Wasserkraftwerkgesellschaften ziehen damit in besonderem Masse Nutzen aus unbeweglichen Sachen, wie u.a. Grundstücken. Die Umsetzung von Wasserkraft in Energie beruht zur Hauptsache auf den mit hohem Kapitaleinsatz geschaffenen unbeweglichen Anlagen, die bei der Gesamtbewertung der Unternehmungen einen besonders hohen Anteil einnehmen.
Diese Umstände vermögen den höheren Objektsteuersatz für Wasserkraftwerkgesellschaften jedoch nicht zu rechtfertigen. Sie führen im Gegenteil bereits bei gleichem Steuersatz zu einer erhöhten Belastung der Wasserkraftwerkgesellschaften verglichen mit der Grundstücksteuerbelastung anderer Gesellschaften. Der Ertragskraft wird über die Gewinnsteuer Rechnung getragen, auch wenn die Erträge zur Hauptsache auf dem Grundeigentum beruhen. Die aus dem Grundeigentum und den unbeweglichen Anlagen fliessenden Erträge kommen zudem bereits im Ertragswert, der bei der Festsetzung des Kataster- und Steuerwertes berücksichtigt wird, zum Ausdruck. Auch die getätigten Anlageinvestitionen werden bei der Katasterschatzung berücksichtigt und damit von der Grundstücksteuer erfasst.
d) Der Staatsrat macht weiter geltend, ein höherer Grundstücksteuersatz für Wasserkraftwerkgesellschaften sei gerechtfertigt, weil diese Gesellschaften nur geringe Gewinne auswiesen und deshalb eine angemessene Ertragsbesteuerung ausgeschlossen sei. Die Grundstücksteuer rücke damit für Wasserkraftwerkgesellschaften in die Nähe einer Minimalsteuer auf Grundstücken.
Die Energie aus Wasserkraft ist zwar als Folge der gestiegenen Nachfrage vor allem nach Winter- und Spitzenergie, der Entwicklung der Energiepreise und der vergleichsweise günstigen Produktionsbedingungen der Wasserkraftwerke in den letzten Jahren allgemein aufgewertet worden. Soweit sich daraus eine erhöhte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Wasserkraftwerkgesellschaften ergibt, muss sich diese nicht anders als bei anderen besonders ertragskräftigen Unternehmungen über die Gewinnsteuer erfassen lassen. Der Staatsrat macht allerdings geltend, dass dies nicht möglich sei, weil Partnerwerke ungenügenden Gewinn auswiesen, indem sie ihren Muttergesellschaften nicht marktkonforme Strompreise in Rechnung stellten. Das Bundesgericht hatte zu dieser Frage im Falle der Kraftwerke Hinterrhein AG Stellung zu nehmen (Urteil vom 21. Juni 1985; teilweise abgedruckt in ZBl 87/1986 S. 375 ff. = StE 1986 B 72.13.22 Nr. 5 = StR 41/1986 488 ff.). Es kam zum Schluss, dass unter Berücksichtigung der vertraglichen gegenseitigen Pflichten zwischen Partnerwerk und Aktionären sowie der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe der beteiligten Elektrizitätswerke, billigen Strom zu produzieren, eine Aufrechnung der Differenz zwischen dem tatsächlich den Aktionären verrechneten Strompreis und einem fiktiven Marktpreis nicht gerechtfertigt sei. Danach ist es auch nicht begründet, eine (gar nicht vorhandene) höhere Ertragskraft durch eine Minimalsteuer erfassen zu wollen.
Die hier umstrittene Steuer ist keine Minimalsteuer auf den Grundstücken der Wasserkraftgesellschaften. Es braucht daher auch nicht weiter erörtert zu werden, ob eine Liegenschaftenminimalsteuer an sich geeignet ist, die Ertragskraft wirtschaftlicher Unternehmungen von der Art der Beschwerdeführerinnen zu erfassen.
e) Der Staatsrat begründet die Erhöhung des Grundstücksteuersatzes sodann damit, dass der unzulängliche Ertragsausweis der Wasserkraftwerkgesellschaften zu ungenügenden Ertragswerten ihrer Liegenschaften führe. Dass und weshalb der "Nutzwert" der Wasserkraftwerkliegenschaften im Katasterwert nicht genügend zum Ausdruck komme, vermag er nicht überzeugend darzulegen. Bei der Katasterschatzung wird neben dem Verkehrs- oder dem Realwert auch der Ertragswert der Liegenschaften angemessen berücksichtigt (Art. 4 KTR). Dieser wird bei den Liegenschaften der Wasserkraftwerkgesellschaften nach den eingereichten Unterlagen völlig unabhängig von den buchmässig - nach Ansicht des Staatsrates zu tief - ausgewiesenen Gewinnen bestimmt. Er bemisst sich nach dem Wert der kapitalisierten mittleren Jahresenergieproduktion, der aufgrund von generellen, von der kantonalen Kommission für die Katasterschatzungen festgelegten Soll-Preisen pro Kilowattstunde (zwischen 3 und 7,5 Rappen) bestimmt wird. Eine Prüfung der Unterlagen ergibt, dass die Anwendung der für die Festsetzung der Katasterschatzung massgebenden Kriterien nicht (und erst recht nicht notwendigerweise) zu einer Unterbewertung der Wasserkraftwerkliegenschaften führt. Da aus den im Instruktionsverfahren einverlangten Unterlagen nichts zugunsten der Auffassung des Staatsrates abgeleitet werden kann, erübrigt es sich, den Beschwerdeführerinnen Gelegenheit zu einer weiteren Stellungnahme dazu zu geben.
f) Es ist nach dem Ausgeführten nicht einzusehen, weshalb die Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften einen höheren wirtschaftlichen "Nutzwert" als die Liegenschaften anderer juristischer Personen aufweisen sollen, der im Steuerwert nicht zum Ausdruck kommt. Die Katasterschatzung erfolgt nach den vom Staatsrat selbst erlassenen Richtlinien. Er macht nicht geltend, sachgemässe Katasterschatzungen der Liegenschaften und unbeweglichen Anlagen von Wasserkraftwerkgesellschaften seien aus bestimmten Gründen nicht möglich. Mit den bisher behandelten Argumenten kann der ausschliesslich für die Wasserkraftwerkgesellschaften erhöhte Grundstücksteuersatz demnach nicht gerechtfertigt werden.
5. a) Der Staatsrat versucht den höheren Steuersatz weiter damit zu rechtfertigen, dem Gemeinwesen erwüchsen für die Wasserkraftanlagen besondere Auslagen bzw. diesen kämen staatliche Auslagen in besonderem Masse zugute; die Wasserkraftanlagen stellten zudem eine besondere Belastung für die Öffentlichkeit dar.
b) Die auf den Grundstücken erhobene Objektsteuer ohne Schuldenabzug findet ihre innere Rechtfertigung in besonderen Aufwendungen des Gemeinwesens zum Nutzen des Grundeigentums und im besonderen Nutzen, den die Grundeigentümer anders als die Eigentümer anderer Vermögenswerte aus diesen besonderen und auch allgemeinen Leistungen des Gemeinwesens ziehen. Eine solche Steuer kannten im Jahre 1987 zwölf Kantone und ein Halbkanton, wobei sie zumeist nur von den Gemeinden erhoben wurde.
c) Die Grundstücksteuer wird in den meisten Kantonen auf dem amtlichen Wert berechnet. Es kommen ausschliesslich feste Steuersätze zur Anwendung. Diese betrugen in den verschieden Kantonen 1987 zwischen 0,2 und 3%o. Es ist mit der Rechtsgleichheit allerdings auch vereinbar, die Belastung mit der Grundstücksteuer nach dem besonderen Nutzen, den die Grundstücke aus den staatlichen Aufwendungen ziehen können, angemessen abzustufen, da diese Steuer gerade mit diesem Nutzen gerechtfertigt wird. Die sich aus dem KTR ergebende differenzierte Belastung von landwirtschaftlichen Grundstücken, von nicht-landwirtschaftlichen Grundstücken sowie von Wohn- und Renditehäusern und von industriellen Anlagen (vgl. oben E. 2b) hält von Art. 4 BV grundsätzlich stand. Ähnliche Abstufungen bei den Grundstücksteuern kennen auch andere Kantone, in denen die amtlichen Werte landwirtschaftlicher und nicht-landwirtschaftlicher Liegenschaften häufig stark abweichen. Im Kanton Genf gilt für landwirtschaftliche Liegenschaften sowie für unproduktive Liegenschaften juristischer Personen ein tieferer Steuersatz, im Kanton Neuenburg ein halb so hoher Maximalansatz für nicht-überbaute Liegenschaften und landwirtschaftlich genutzte Gebäude (VALLENDER, Schweiz. Steuerlexikon, Band 3, Kantons- und Gemeindesteuern, 15. Aufl. 1987, S. 113 und 117).
d) Der Staatsrat behauptet zwar, dass dem Kanton und den Gemeinden für die Wasserkraftwerkanlagen besondere oder verhältnismässig höhere Aufwendungen erwachsen. Er nennt dafür den staatlichen Infrastrukturaufwand (Strassen usw.), das Gefahrenpotential und die Umweltbelastung der Wasserkraftwerke und der Stromleitungen. Der Staatsrat ist jedoch nicht in der Lage, über die angebliche dadurch bewirkte Belastung der Gemeinwesen Konkretes vorzubringen und sie mit Zahlen zu belegen. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass solche besondere und verhältnismässig höhere Aufwendungen zugunsten der Eigentümer von Wasserkraftwerkanlagen überhaupt erbracht werden. Sie machen im Gegenteil geltend, dass sie dem Gemeinwesen obliegende Erschliessungsaufgaben im Zusammenhang mit dem Bau und Betrieb ihrer Anlagen selber übernahmen oder mitfinanzierten (Strassen, regionale und örtliche Stromversorgungen, Abwasserreinigungsanlagen, touristische Erschliessungen). Der Staatsrat bestreitet dies in seiner Duplik nur pauschal und ausweichend.
Im Lichte des vom Staatsrat Ausgeführten kann nicht angenommen werden, dass im Verhältnis zum Steuerwert ihrer Liegenschaften dem Gemeinwesen für Wasserkraftwerkgesellschaften besonders hohe und insbesondere höhere Aufwendungen als für die übrigen Gesellschaften mit industriellen Anlagen erwachsen.
e) Der Staatsrat macht nicht ausdrücklich geltend, dass die Wasserkraftwerkgesellschaften vom allgemeinen Aufwand des Staates für das Grundeigentum besonders grossen Nutzen ziehen. Man könnte dies aus allgemeinen Überlegungen (wie sie etwa in BGE 38 I 374 f. angestellt wurden) zwar in Betracht ziehen, um einen differenzierten Grundstücksteuersatz zu rechtfertigen. Doch lässt sich ein besonderer Nutzen, der nicht im Verhältnis zum Steuerwert der Anlagen von Wasserkraftwerkgesellschaften stünde, nicht konkret dartun und noch weniger belegen. Das Bundesgericht kann ihn daher nicht aus eigener Kenntnis als sachlichen Grund heranziehen. Der Staatsrat führt keinerlei dafür sprechende Umstände an.
Seine Ausführungen wecken für die Situation eines Gebirgskantons Verständnis und sind einfühlbar. Sie vermögen den um einen Drittel höheren Steuersatz der Grundstückobjektsteuer von Wasserkraftwerkgesellschaften, verglichen mit dem Satz für jedes andere unbewegliche Eigentum und namentlich industrielle Anlagen anderer Art, aber nicht sachlich zu begründen. Da vernünftige Gründe dafür nicht dargetan sind und auch nicht auf der Hand liegen, verletzt der erhöhte Steuersatz Art. 4 BV.
6. a) Die Rüge rechtsungleicher Behandlung erweist sich damit als begründet. Ob mit dem für Wasserkraftwerkgesellschaften höheren Steuersatz auch gegen Art. 2 ÜbBest BV/Art. 49 Abs. 3 des BG vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) verstossen wird, braucht nicht geprüft zu werden. | de | Principes généraux pour une législation fiscale égale (art. 4 al. 1 Cst.); violation par l'application d'un taux différencié pour un impôt foncier. La perception de l'impôt foncier valaisan pour les immeubles des sociétés hydroélectriques à un taux plus élevé que pour les immeubles appartenant aux autres personnes morales ne repose sur aucun motif objectif. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,134 | 114 Ia 321 | 114 Ia 321
Sachverhalt ab Seite 321
Am 26. September 1986 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Wallis eine Teilrevision des Steuergesetzes vom 10. März 1976 (StG). Dabei änderte er auch die Art. 101 und 181 StG über die Grundstücksteuer. Er führte für Wasserkraftwerkgesellschaften und für übrige juristische Personen zwei verschiedene Sätze der Grundstücksteuer ein: für Wasserkraftwerkgesellschaften beträgt der Steuersatz 1,5%o beim Kanton und 1,5%o bei der Gemeinde, für die übrigen juristischen Personen 1%o beim Kanton und 1,25%o bei der Gemeinde, jeweils berechnet vom Steuerwert der Grundstücke ohne Abzug der Schulden. Das revidierte Gesetz wurde in der Volksabstimmung vom 9. November 1986 angenommen. Die Electra Massa und 21 weitere Wasserkraftwerkgesellschaften erhoben staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Art. 101 Abs. 1 und 181 Abs. 2 StG seien aufzuheben, soweit sie für Wasserkraftwerkgesellschaften einen höheren Grundstücksteuersatz als für die übrigen juristischen Personen vorsehen. Das Bundesgericht heisst die Beschwerden gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Walliser Grundstücksteuer wird neben der allgemeinen Vermögenssteuer natürlicher Personen (Art. 53 ff. StG) bzw. neben der Kapitalsteuer juristischer Personen (Art. 94 ff. StG) erhoben. Die Gemeinden belasten die Grundstücke natürlicher und juristischer (Art. 175 lit. d, 181 StG), der Kanton nur die Grundstücke juristischer Personen (Art. 1 Abs. 1 lit. b StG). Der Steuer unterliegen die Grundstücke aller juristischen Personen. Sie wird nach dem Steuerwert der einzelnen Grundstücke bemessen und es wird ein fester Steuersatz angewendet. Die Schulden sind nicht zum Abzug zugelassen. Die Walliser Grundstücksteuer ist damit als reine Objektsteuer ausgestaltet, bei deren Bemessung die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen nicht berücksichtigt wird.
b) Zwar ist der Steuersatz im Steuergesetz für alle Grundstücke gleich festgesetzt. Die Belastung wird dennoch nach der Art der Grundstücknutzung abgestuft. Dies geschieht durch eine Differenzierung des im Gesetz nicht bestimmten (vgl. Art. 55 und 220 StG) Steuerwerts als Bemessungsgrundlage im Reglement vom 6. Februar 1975 über die Katastertaxen (KTR). Der Steuerwert beträgt für landwirtschaftliche Grundstücke 15%, für Wohn- und Renditehäuser sowie für nichtlandwirtschaftliche Grundstücke 75% und für industrielle Anlagen 80% des Katasterwertes (Art. 7, 11, 12 und 13 Abs. 2 KTR). Bei Wasserkraftanlagen beläuft sich der Steuerwert (wie für industrielle Anlagen) auf 80% des Katasterwertes (vgl. Art. 13 Abs. 3, 15 KTR). Der Katasterwert ergibt sich aus dem Verkehrswert unter angemessener Berücksichtigung des Ertragswertes (Art. 4 KTR).
c) Mit der Revision der Art. 101 und 181 Abs. 1 StG wurde für juristische Personen erstmals eine Differenzierung im Steuersatz nach subjektiven Kriterien eingeführt: für die Anwendung des höheren Steuersatzes ist ausschliesslich entscheidend, ob die steuerpflichtige juristische Person eine Wasserkraftwerkgesellschaft ist oder nicht. Die Wasserkraftwerkgesellschaften haben insgesamt 3%o, die übrigen juristischen Personen insgesamt 2,25%o des Steuerwertes aller ihrer Grundstücke an Kanton und Gemeinde zu entrichten.
Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Steuersatzdifferenzierung sei willkürlich und verletze die Rechtsgleichheit (Art. 4 Abs. 1 BV).
3. a) Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 112 Ia 243 E. 4a; BGE 111 Ia 91 E. 3a; BGE 110 Ia 13 E. 2b, mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 110 Ia 14, mit Hinweis; vgl. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 63 f., mit weiteren Hinweisen).
b) Das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 4 Abs. 1 BV) wird in bezug auf die Steuern konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (BGE 112 Ia 244 E. 4b; BGE 110 Ia 14 E. 2b, mit Hinweisen). Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung ist eine sachlich unbegründete Ausnahme einzelner Personen oder Personengruppen von der Besteuerung unzulässig, da der Finanzaufwand des Gemeinwesens für die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der Bürger getragen werden soll. Nach den Grundsätzen der Gleichmässigkeit der Besteuerung und der Verhältnismässigkeit der Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind Steuerpflichtige bei gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen gleich zu besteuern; verschiedenen tatsächlichen Verhältnissen, die sich auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auswirken, ist durch eine unterschiedliche Steuerbelastung Rechnung zu tragen (BGE 112 Ia 244 E. 4b, mit Hinweisen).
Ob ein Steuergesetz den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, kann nicht aufgrund formaler Kriterien entschieden werden, sondern fällt letztlich mit der Frage zusammen, ob das Gesetz gerecht sei; Gerechtigkeit ist aber ein relativer Begriff, der sich mit den politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnissen wandelt (BGE 110 Ia 14, mit Hinweisen). Bei der konkreten Ausgestaltung des Steuerrechts kommt dem Gesetzgeber im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung zu, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 112 Ia 224 E. 4a; BGE 111 Ia 91 E. 3a, mit Hinweis). So kann das Bundesgericht nicht gestützt auf diese Grundsätze prüfen, welche Steuern zu erheben sind oder wie die Steuertarife aufzubauen sind (BGE 110 Ia 14 /15; BGE 104 Ia 294 E. 4d). Es kann von Verfassungs wegen bloss eingreifen, wenn der Gesetzgeber Unterscheidungen trifft oder unterlässt, die sich nicht vernünftig begründen lassen, wenn sie unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich sind (BGE 109 Ia 327 E. 4; HÖHN, Aspekte verfassungsmässiger Besteuerung, ASA 45, S. 209 ff., insbes. 226 f.; G. MÜLLER in Kommentar BV, Art. 4 N. 30 S. 15).
4. a) Ein unterschiedlicher Objektsteuersatz für Grundstücke von juristischen Personen, welche Energie aus Wasserkraft erzeugen und verteilen, und für die Grundstücke aller übrigen juristischen Personen, vorab solche mit anderen industriellen Anlagen, kann nur durch bestimmte tatsächliche Verschiedenheiten vernünftig begründet werden.
Die Beschwerdeführerinnen machen zur Hauptsache geltend, die Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften dürften nicht höher als die übrigen industriellen Anlagen belastet werden. Für die unterschiedliche Behandlung lasse sich keine sachliche und logische Begründung finden. Die Beschwerdeführerinnen fügen bei, die erhöhte Grundstücksteuer sei eine Art Gewinnsteuer, die lediglich auf Wasserkraftwerkgesellschaften ziele.
b) Für den Staatsrat ist die höhere Belastung der Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften insofern sachlich gerechtfertigt, als die Nutzung des Grundeigentums für Wasserkraftwerkgesellschaften eine besondere Bedeutung habe und ihre Anlagen deshalb einen besonderen wirtschaftlichen Wert aufwiesen, der gegenüber den Grundstücken anderer juristischer Personen höher einzuschätzen sei. Grundstücke, die der Produktion und dem Transport elektrischer Energie aus Wasserkraft dienten, wiesen einen wesentlich höheren Nutzwert auf als übliche Baugrundstücke.
c) Die vom Staatsrat weitgehend pauschal vorgetragene Begründung hält einer ernsthaften Prüfung nicht stand. In Unternehmungen, die Wasserkraftwerke betreiben, kommt dem Boden und den Kapital-Investitionen in unbewegliche Anlagen unter den Produktionsfaktoren zwar eine besondere Bedeutung zu. Nach Abschluss der Bauphase spielen die übrigen Produktionsfaktoren (wie der Einsatz von Personal und Investitionen in bewegliche Faktoren), anders als dies im übrigen industriellen Bereich der Fall ist, nur noch eine untergeordnete Rolle. Die Wasserkraftwerkgesellschaften ziehen damit in besonderem Masse Nutzen aus unbeweglichen Sachen, wie u.a. Grundstücken. Die Umsetzung von Wasserkraft in Energie beruht zur Hauptsache auf den mit hohem Kapitaleinsatz geschaffenen unbeweglichen Anlagen, die bei der Gesamtbewertung der Unternehmungen einen besonders hohen Anteil einnehmen.
Diese Umstände vermögen den höheren Objektsteuersatz für Wasserkraftwerkgesellschaften jedoch nicht zu rechtfertigen. Sie führen im Gegenteil bereits bei gleichem Steuersatz zu einer erhöhten Belastung der Wasserkraftwerkgesellschaften verglichen mit der Grundstücksteuerbelastung anderer Gesellschaften. Der Ertragskraft wird über die Gewinnsteuer Rechnung getragen, auch wenn die Erträge zur Hauptsache auf dem Grundeigentum beruhen. Die aus dem Grundeigentum und den unbeweglichen Anlagen fliessenden Erträge kommen zudem bereits im Ertragswert, der bei der Festsetzung des Kataster- und Steuerwertes berücksichtigt wird, zum Ausdruck. Auch die getätigten Anlageinvestitionen werden bei der Katasterschatzung berücksichtigt und damit von der Grundstücksteuer erfasst.
d) Der Staatsrat macht weiter geltend, ein höherer Grundstücksteuersatz für Wasserkraftwerkgesellschaften sei gerechtfertigt, weil diese Gesellschaften nur geringe Gewinne auswiesen und deshalb eine angemessene Ertragsbesteuerung ausgeschlossen sei. Die Grundstücksteuer rücke damit für Wasserkraftwerkgesellschaften in die Nähe einer Minimalsteuer auf Grundstücken.
Die Energie aus Wasserkraft ist zwar als Folge der gestiegenen Nachfrage vor allem nach Winter- und Spitzenergie, der Entwicklung der Energiepreise und der vergleichsweise günstigen Produktionsbedingungen der Wasserkraftwerke in den letzten Jahren allgemein aufgewertet worden. Soweit sich daraus eine erhöhte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Wasserkraftwerkgesellschaften ergibt, muss sich diese nicht anders als bei anderen besonders ertragskräftigen Unternehmungen über die Gewinnsteuer erfassen lassen. Der Staatsrat macht allerdings geltend, dass dies nicht möglich sei, weil Partnerwerke ungenügenden Gewinn auswiesen, indem sie ihren Muttergesellschaften nicht marktkonforme Strompreise in Rechnung stellten. Das Bundesgericht hatte zu dieser Frage im Falle der Kraftwerke Hinterrhein AG Stellung zu nehmen (Urteil vom 21. Juni 1985; teilweise abgedruckt in ZBl 87/1986 S. 375 ff. = StE 1986 B 72.13.22 Nr. 5 = StR 41/1986 488 ff.). Es kam zum Schluss, dass unter Berücksichtigung der vertraglichen gegenseitigen Pflichten zwischen Partnerwerk und Aktionären sowie der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe der beteiligten Elektrizitätswerke, billigen Strom zu produzieren, eine Aufrechnung der Differenz zwischen dem tatsächlich den Aktionären verrechneten Strompreis und einem fiktiven Marktpreis nicht gerechtfertigt sei. Danach ist es auch nicht begründet, eine (gar nicht vorhandene) höhere Ertragskraft durch eine Minimalsteuer erfassen zu wollen.
Die hier umstrittene Steuer ist keine Minimalsteuer auf den Grundstücken der Wasserkraftgesellschaften. Es braucht daher auch nicht weiter erörtert zu werden, ob eine Liegenschaftenminimalsteuer an sich geeignet ist, die Ertragskraft wirtschaftlicher Unternehmungen von der Art der Beschwerdeführerinnen zu erfassen.
e) Der Staatsrat begründet die Erhöhung des Grundstücksteuersatzes sodann damit, dass der unzulängliche Ertragsausweis der Wasserkraftwerkgesellschaften zu ungenügenden Ertragswerten ihrer Liegenschaften führe. Dass und weshalb der "Nutzwert" der Wasserkraftwerkliegenschaften im Katasterwert nicht genügend zum Ausdruck komme, vermag er nicht überzeugend darzulegen. Bei der Katasterschatzung wird neben dem Verkehrs- oder dem Realwert auch der Ertragswert der Liegenschaften angemessen berücksichtigt (Art. 4 KTR). Dieser wird bei den Liegenschaften der Wasserkraftwerkgesellschaften nach den eingereichten Unterlagen völlig unabhängig von den buchmässig - nach Ansicht des Staatsrates zu tief - ausgewiesenen Gewinnen bestimmt. Er bemisst sich nach dem Wert der kapitalisierten mittleren Jahresenergieproduktion, der aufgrund von generellen, von der kantonalen Kommission für die Katasterschatzungen festgelegten Soll-Preisen pro Kilowattstunde (zwischen 3 und 7,5 Rappen) bestimmt wird. Eine Prüfung der Unterlagen ergibt, dass die Anwendung der für die Festsetzung der Katasterschatzung massgebenden Kriterien nicht (und erst recht nicht notwendigerweise) zu einer Unterbewertung der Wasserkraftwerkliegenschaften führt. Da aus den im Instruktionsverfahren einverlangten Unterlagen nichts zugunsten der Auffassung des Staatsrates abgeleitet werden kann, erübrigt es sich, den Beschwerdeführerinnen Gelegenheit zu einer weiteren Stellungnahme dazu zu geben.
f) Es ist nach dem Ausgeführten nicht einzusehen, weshalb die Liegenschaften von Wasserkraftwerkgesellschaften einen höheren wirtschaftlichen "Nutzwert" als die Liegenschaften anderer juristischer Personen aufweisen sollen, der im Steuerwert nicht zum Ausdruck kommt. Die Katasterschatzung erfolgt nach den vom Staatsrat selbst erlassenen Richtlinien. Er macht nicht geltend, sachgemässe Katasterschatzungen der Liegenschaften und unbeweglichen Anlagen von Wasserkraftwerkgesellschaften seien aus bestimmten Gründen nicht möglich. Mit den bisher behandelten Argumenten kann der ausschliesslich für die Wasserkraftwerkgesellschaften erhöhte Grundstücksteuersatz demnach nicht gerechtfertigt werden.
5. a) Der Staatsrat versucht den höheren Steuersatz weiter damit zu rechtfertigen, dem Gemeinwesen erwüchsen für die Wasserkraftanlagen besondere Auslagen bzw. diesen kämen staatliche Auslagen in besonderem Masse zugute; die Wasserkraftanlagen stellten zudem eine besondere Belastung für die Öffentlichkeit dar.
b) Die auf den Grundstücken erhobene Objektsteuer ohne Schuldenabzug findet ihre innere Rechtfertigung in besonderen Aufwendungen des Gemeinwesens zum Nutzen des Grundeigentums und im besonderen Nutzen, den die Grundeigentümer anders als die Eigentümer anderer Vermögenswerte aus diesen besonderen und auch allgemeinen Leistungen des Gemeinwesens ziehen. Eine solche Steuer kannten im Jahre 1987 zwölf Kantone und ein Halbkanton, wobei sie zumeist nur von den Gemeinden erhoben wurde.
c) Die Grundstücksteuer wird in den meisten Kantonen auf dem amtlichen Wert berechnet. Es kommen ausschliesslich feste Steuersätze zur Anwendung. Diese betrugen in den verschieden Kantonen 1987 zwischen 0,2 und 3%o. Es ist mit der Rechtsgleichheit allerdings auch vereinbar, die Belastung mit der Grundstücksteuer nach dem besonderen Nutzen, den die Grundstücke aus den staatlichen Aufwendungen ziehen können, angemessen abzustufen, da diese Steuer gerade mit diesem Nutzen gerechtfertigt wird. Die sich aus dem KTR ergebende differenzierte Belastung von landwirtschaftlichen Grundstücken, von nicht-landwirtschaftlichen Grundstücken sowie von Wohn- und Renditehäusern und von industriellen Anlagen (vgl. oben E. 2b) hält von Art. 4 BV grundsätzlich stand. Ähnliche Abstufungen bei den Grundstücksteuern kennen auch andere Kantone, in denen die amtlichen Werte landwirtschaftlicher und nicht-landwirtschaftlicher Liegenschaften häufig stark abweichen. Im Kanton Genf gilt für landwirtschaftliche Liegenschaften sowie für unproduktive Liegenschaften juristischer Personen ein tieferer Steuersatz, im Kanton Neuenburg ein halb so hoher Maximalansatz für nicht-überbaute Liegenschaften und landwirtschaftlich genutzte Gebäude (VALLENDER, Schweiz. Steuerlexikon, Band 3, Kantons- und Gemeindesteuern, 15. Aufl. 1987, S. 113 und 117).
d) Der Staatsrat behauptet zwar, dass dem Kanton und den Gemeinden für die Wasserkraftwerkanlagen besondere oder verhältnismässig höhere Aufwendungen erwachsen. Er nennt dafür den staatlichen Infrastrukturaufwand (Strassen usw.), das Gefahrenpotential und die Umweltbelastung der Wasserkraftwerke und der Stromleitungen. Der Staatsrat ist jedoch nicht in der Lage, über die angebliche dadurch bewirkte Belastung der Gemeinwesen Konkretes vorzubringen und sie mit Zahlen zu belegen. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass solche besondere und verhältnismässig höhere Aufwendungen zugunsten der Eigentümer von Wasserkraftwerkanlagen überhaupt erbracht werden. Sie machen im Gegenteil geltend, dass sie dem Gemeinwesen obliegende Erschliessungsaufgaben im Zusammenhang mit dem Bau und Betrieb ihrer Anlagen selber übernahmen oder mitfinanzierten (Strassen, regionale und örtliche Stromversorgungen, Abwasserreinigungsanlagen, touristische Erschliessungen). Der Staatsrat bestreitet dies in seiner Duplik nur pauschal und ausweichend.
Im Lichte des vom Staatsrat Ausgeführten kann nicht angenommen werden, dass im Verhältnis zum Steuerwert ihrer Liegenschaften dem Gemeinwesen für Wasserkraftwerkgesellschaften besonders hohe und insbesondere höhere Aufwendungen als für die übrigen Gesellschaften mit industriellen Anlagen erwachsen.
e) Der Staatsrat macht nicht ausdrücklich geltend, dass die Wasserkraftwerkgesellschaften vom allgemeinen Aufwand des Staates für das Grundeigentum besonders grossen Nutzen ziehen. Man könnte dies aus allgemeinen Überlegungen (wie sie etwa in BGE 38 I 374 f. angestellt wurden) zwar in Betracht ziehen, um einen differenzierten Grundstücksteuersatz zu rechtfertigen. Doch lässt sich ein besonderer Nutzen, der nicht im Verhältnis zum Steuerwert der Anlagen von Wasserkraftwerkgesellschaften stünde, nicht konkret dartun und noch weniger belegen. Das Bundesgericht kann ihn daher nicht aus eigener Kenntnis als sachlichen Grund heranziehen. Der Staatsrat führt keinerlei dafür sprechende Umstände an.
Seine Ausführungen wecken für die Situation eines Gebirgskantons Verständnis und sind einfühlbar. Sie vermögen den um einen Drittel höheren Steuersatz der Grundstückobjektsteuer von Wasserkraftwerkgesellschaften, verglichen mit dem Satz für jedes andere unbewegliche Eigentum und namentlich industrielle Anlagen anderer Art, aber nicht sachlich zu begründen. Da vernünftige Gründe dafür nicht dargetan sind und auch nicht auf der Hand liegen, verletzt der erhöhte Steuersatz Art. 4 BV.
6. a) Die Rüge rechtsungleicher Behandlung erweist sich damit als begründet. Ob mit dem für Wasserkraftwerkgesellschaften höheren Steuersatz auch gegen Art. 2 ÜbBest BV/Art. 49 Abs. 3 des BG vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) verstossen wird, braucht nicht geprüft zu werden. | de | Principi generali di una legislazione fiscale uguale (art. 4 cpv. 1 Cost.); loro violazione attraverso l'applicazione di un'aliquota differenziata per un'imposta fondiaria. Il prelevamento dell'imposta fondiaria vallesana per i fondi delle società idroelettriche ad un'aliquota più elevata che per quelli appartenenti alle altre persone giuridiche non è basata su di alcun motivo obiettivo. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 330
Dame B., née le 5 décembre 1924, a travaillé dès le 1er janvier 1983 pour le compte de la Compagnie d'assurances X. (ci-après: X.). Elle a été admise au fonds de prévoyance de son employeur, dont le règlement fixait l'âge de la retraite à 65 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes.
Par lettre du 29 mai 1984, confirmant un entretien du 30 avril 1984, X. a informé dame B. que son activité cesserait le 31 décembre suivant, mois dans lequel elle aurait atteint 60 ans. L'employée a sollicité en vain la poursuite des rapports de travail pendant les deux années qui devaient encore s'écouler avant qu'elle ait droit à une rente de vieillesse.
Le 20 octobre 1986, dame B. a ouvert action contre X. en concluant notamment au paiement de 54'603 francs à titre de perte de salaire pour 1985 et 1986. La défenderesse a conclu à libération. Par jugement du 16 février 1987, le Tribunal des prud'hommes du canton de Genève a admis la conclusion précitée, tandis que la Chambre d'appel des prud'hommes, statuant le 18 septembre 1987, l'a rejetée.
Parallèlement à un recours en réforme (cf. ATF 114 II 349 ss), la demanderesse exerce un recours de droit public en concluant à l'annulation de l'arrêt cantonal. Elle fait notamment valoir que sa mise à la retraite a été décidée en application d'un règlement qui viole l'art. 4 al. 2 Cst. dans la mesure où il institue une inégalité de traitement entre hommes et femmes relativement à l'âge de la retraite.
Le Tribunal fédéral déclare le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. b) La qualité pour recourir appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêts ou par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale (art. 88 OJ). Le recours de droit public n'est donc ouvert à un particulier que si l'inconstitutionnalité dont il se prévaut l'atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le Tribunal fédéral examine librement si ces conditions sont réalisées (ATF 112 Ia 94 et les arrêts cités).
L'art. 4 al. 2, 1re phrase, Cst., invoqué par la recourante, est, dès son entrée en vigueur, directement applicable de sorte que tout citoyen peut en principe s'en prévaloir pour faire annuler, par la voie du recours de droit public, une nouvelle disposition légale ou réglementaire cantonale ou une décision de l'autorité cantonale qui consacre une inégalité de traitement entre les sexes non justifiée par des différences biologiques ou fonctionnelles entre les hommes et les femmes (ATF 108 Ia 133 consid. 3a; voir aussi les arrêts non publiés T., du 8 novembre 1985, et B., du 10 octobre 1986, reproduits, respectivement, in ZBl 87/1986, p. 482 ss (traduction) et 88/1987, p. 306 ss). En revanche, contrairement à l'interdiction des discriminations en matière de rémunération (art. 4 al. 2, 3e phrase, Cst.; ATF 113 Ia 110 et les références), la règle précitée ne s'adresse pas aux particuliers mais à l'Etat; elle ne produit pas d'effet horizontal direct (direkte Dritt- oder Horizontalwirkung; sur cette notion, cf. ATF 111 II 254 et les références) dans les rapports entre personnes privées (cf., parmi d'autres, MORAND, in L'égalité entre hommes et femmes, bilan et perspectives, Lausanne 1988, p. 80/81; WEBER-DÜRLER, Auf dem Weg zur Gleichberechtigung, in RDS 104/1985, I, p. 16). D'où il suit que la recourante n'a pas qualité pour s'en prévaloir directement en l'espèce à l'appui d'un recours de droit public dirigé contre une décision rendue dans une affaire opposant deux particuliers. Au demeurant, elle ne le fait pas puisqu'elle soutient en réalité que c'est la manière dont la cour cantonale a appliqué les normes du droit privé touchant l'extinction des rapports de travail qui n'est pas compatible avec le droit constitutionnel en cause. Elle oublie toutefois, en argumentant de la sorte, qu'un tel moyen, tiré de l'effet civil indirect des droits fondamentaux (pour un exemple, cf. ATF 111 II 255) ou du principe dit de l'interprétation conforme (cf. MORAND, op.cit., p. 81, ch. 2), peut être soulevé dans le cadre d'un recours en réforme lorsque, comme c'est ici le cas, la valeur litigieuse atteint au moins 8'000 francs. Son recours de droit public est, partant, irrecevable étant donné le caractère subsidiaire de cette voie de droit (art. 84 al. 2 OJ).
Les considérations qui précédent s'appliquent à plus forte raison à l'art. 4 al. 2, 2e phrase, Cst., également invoqué par la recourante, car cette disposition du droit objectif de la Constitution ne crée pas un droit individuel à l'égalité de traitement entre hommes et femmes (MORAND, op.cit., p. 86 in fine). | fr | Art. 4 Abs. 2 BV; Gleichberechtigung von Mann und Frau. Beschwerdelegitimation. Der erste Satz von Art. 4 Abs. 2 BV kann nicht direkt angerufen werden, um eine staatsrechtliche Beschwerde zu stützen, die sich gegen den Entscheid über eine Auseinandersetzung zwischen Privaten richtet.
Der zweite Satz von Art. 4 Abs. 2 BV enthält kein verfassungsmässiges Individualrecht auf Gleichbehandlung von Mann und Frau (E. 2b). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Dame B., née le 5 décembre 1924, a travaillé dès le 1er janvier 1983 pour le compte de la Compagnie d'assurances X. (ci-après: X.). Elle a été admise au fonds de prévoyance de son employeur, dont le règlement fixait l'âge de la retraite à 65 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes.
Par lettre du 29 mai 1984, confirmant un entretien du 30 avril 1984, X. a informé dame B. que son activité cesserait le 31 décembre suivant, mois dans lequel elle aurait atteint 60 ans. L'employée a sollicité en vain la poursuite des rapports de travail pendant les deux années qui devaient encore s'écouler avant qu'elle ait droit à une rente de vieillesse.
Le 20 octobre 1986, dame B. a ouvert action contre X. en concluant notamment au paiement de 54'603 francs à titre de perte de salaire pour 1985 et 1986. La défenderesse a conclu à libération. Par jugement du 16 février 1987, le Tribunal des prud'hommes du canton de Genève a admis la conclusion précitée, tandis que la Chambre d'appel des prud'hommes, statuant le 18 septembre 1987, l'a rejetée.
Parallèlement à un recours en réforme (cf. ATF 114 II 349 ss), la demanderesse exerce un recours de droit public en concluant à l'annulation de l'arrêt cantonal. Elle fait notamment valoir que sa mise à la retraite a été décidée en application d'un règlement qui viole l'art. 4 al. 2 Cst. dans la mesure où il institue une inégalité de traitement entre hommes et femmes relativement à l'âge de la retraite.
Le Tribunal fédéral déclare le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. b) La qualité pour recourir appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêts ou par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale (art. 88 OJ). Le recours de droit public n'est donc ouvert à un particulier que si l'inconstitutionnalité dont il se prévaut l'atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le Tribunal fédéral examine librement si ces conditions sont réalisées (ATF 112 Ia 94 et les arrêts cités).
L'art. 4 al. 2, 1re phrase, Cst., invoqué par la recourante, est, dès son entrée en vigueur, directement applicable de sorte que tout citoyen peut en principe s'en prévaloir pour faire annuler, par la voie du recours de droit public, une nouvelle disposition légale ou réglementaire cantonale ou une décision de l'autorité cantonale qui consacre une inégalité de traitement entre les sexes non justifiée par des différences biologiques ou fonctionnelles entre les hommes et les femmes (ATF 108 Ia 133 consid. 3a; voir aussi les arrêts non publiés T., du 8 novembre 1985, et B., du 10 octobre 1986, reproduits, respectivement, in ZBl 87/1986, p. 482 ss (traduction) et 88/1987, p. 306 ss). En revanche, contrairement à l'interdiction des discriminations en matière de rémunération (art. 4 al. 2, 3e phrase, Cst.; ATF 113 Ia 110 et les références), la règle précitée ne s'adresse pas aux particuliers mais à l'Etat; elle ne produit pas d'effet horizontal direct (direkte Dritt- oder Horizontalwirkung; sur cette notion, cf. ATF 111 II 254 et les références) dans les rapports entre personnes privées (cf., parmi d'autres, MORAND, in L'égalité entre hommes et femmes, bilan et perspectives, Lausanne 1988, p. 80/81; WEBER-DÜRLER, Auf dem Weg zur Gleichberechtigung, in RDS 104/1985, I, p. 16). D'où il suit que la recourante n'a pas qualité pour s'en prévaloir directement en l'espèce à l'appui d'un recours de droit public dirigé contre une décision rendue dans une affaire opposant deux particuliers. Au demeurant, elle ne le fait pas puisqu'elle soutient en réalité que c'est la manière dont la cour cantonale a appliqué les normes du droit privé touchant l'extinction des rapports de travail qui n'est pas compatible avec le droit constitutionnel en cause. Elle oublie toutefois, en argumentant de la sorte, qu'un tel moyen, tiré de l'effet civil indirect des droits fondamentaux (pour un exemple, cf. ATF 111 II 255) ou du principe dit de l'interprétation conforme (cf. MORAND, op.cit., p. 81, ch. 2), peut être soulevé dans le cadre d'un recours en réforme lorsque, comme c'est ici le cas, la valeur litigieuse atteint au moins 8'000 francs. Son recours de droit public est, partant, irrecevable étant donné le caractère subsidiaire de cette voie de droit (art. 84 al. 2 OJ).
Les considérations qui précédent s'appliquent à plus forte raison à l'art. 4 al. 2, 2e phrase, Cst., également invoqué par la recourante, car cette disposition du droit objectif de la Constitution ne crée pas un droit individuel à l'égalité de traitement entre hommes et femmes (MORAND, op.cit., p. 86 in fine). | fr | Art. 4 al. 2 Cst.; égalité entre hommes et femmes. Qualité pour recourir. L'art. 4 al. 2, 1re phrase, Cst. ne peut pas être invoqué directement à l'appui d'un recours de droit public dirigé contre une décision rendue dans une contestation entre particuliers.
L'art. 4 al. 2, 2e phrase, Cst. ne crée pas un droit individuel à l'égalité de traitement entre hommes et femmes (consid. 2b). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Dame B., née le 5 décembre 1924, a travaillé dès le 1er janvier 1983 pour le compte de la Compagnie d'assurances X. (ci-après: X.). Elle a été admise au fonds de prévoyance de son employeur, dont le règlement fixait l'âge de la retraite à 65 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes.
Par lettre du 29 mai 1984, confirmant un entretien du 30 avril 1984, X. a informé dame B. que son activité cesserait le 31 décembre suivant, mois dans lequel elle aurait atteint 60 ans. L'employée a sollicité en vain la poursuite des rapports de travail pendant les deux années qui devaient encore s'écouler avant qu'elle ait droit à une rente de vieillesse.
Le 20 octobre 1986, dame B. a ouvert action contre X. en concluant notamment au paiement de 54'603 francs à titre de perte de salaire pour 1985 et 1986. La défenderesse a conclu à libération. Par jugement du 16 février 1987, le Tribunal des prud'hommes du canton de Genève a admis la conclusion précitée, tandis que la Chambre d'appel des prud'hommes, statuant le 18 septembre 1987, l'a rejetée.
Parallèlement à un recours en réforme (cf. ATF 114 II 349 ss), la demanderesse exerce un recours de droit public en concluant à l'annulation de l'arrêt cantonal. Elle fait notamment valoir que sa mise à la retraite a été décidée en application d'un règlement qui viole l'art. 4 al. 2 Cst. dans la mesure où il institue une inégalité de traitement entre hommes et femmes relativement à l'âge de la retraite.
Le Tribunal fédéral déclare le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. b) La qualité pour recourir appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêts ou par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale (art. 88 OJ). Le recours de droit public n'est donc ouvert à un particulier que si l'inconstitutionnalité dont il se prévaut l'atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le Tribunal fédéral examine librement si ces conditions sont réalisées (ATF 112 Ia 94 et les arrêts cités).
L'art. 4 al. 2, 1re phrase, Cst., invoqué par la recourante, est, dès son entrée en vigueur, directement applicable de sorte que tout citoyen peut en principe s'en prévaloir pour faire annuler, par la voie du recours de droit public, une nouvelle disposition légale ou réglementaire cantonale ou une décision de l'autorité cantonale qui consacre une inégalité de traitement entre les sexes non justifiée par des différences biologiques ou fonctionnelles entre les hommes et les femmes (ATF 108 Ia 133 consid. 3a; voir aussi les arrêts non publiés T., du 8 novembre 1985, et B., du 10 octobre 1986, reproduits, respectivement, in ZBl 87/1986, p. 482 ss (traduction) et 88/1987, p. 306 ss). En revanche, contrairement à l'interdiction des discriminations en matière de rémunération (art. 4 al. 2, 3e phrase, Cst.; ATF 113 Ia 110 et les références), la règle précitée ne s'adresse pas aux particuliers mais à l'Etat; elle ne produit pas d'effet horizontal direct (direkte Dritt- oder Horizontalwirkung; sur cette notion, cf. ATF 111 II 254 et les références) dans les rapports entre personnes privées (cf., parmi d'autres, MORAND, in L'égalité entre hommes et femmes, bilan et perspectives, Lausanne 1988, p. 80/81; WEBER-DÜRLER, Auf dem Weg zur Gleichberechtigung, in RDS 104/1985, I, p. 16). D'où il suit que la recourante n'a pas qualité pour s'en prévaloir directement en l'espèce à l'appui d'un recours de droit public dirigé contre une décision rendue dans une affaire opposant deux particuliers. Au demeurant, elle ne le fait pas puisqu'elle soutient en réalité que c'est la manière dont la cour cantonale a appliqué les normes du droit privé touchant l'extinction des rapports de travail qui n'est pas compatible avec le droit constitutionnel en cause. Elle oublie toutefois, en argumentant de la sorte, qu'un tel moyen, tiré de l'effet civil indirect des droits fondamentaux (pour un exemple, cf. ATF 111 II 255) ou du principe dit de l'interprétation conforme (cf. MORAND, op.cit., p. 81, ch. 2), peut être soulevé dans le cadre d'un recours en réforme lorsque, comme c'est ici le cas, la valeur litigieuse atteint au moins 8'000 francs. Son recours de droit public est, partant, irrecevable étant donné le caractère subsidiaire de cette voie de droit (art. 84 al. 2 OJ).
Les considérations qui précédent s'appliquent à plus forte raison à l'art. 4 al. 2, 2e phrase, Cst., également invoqué par la recourante, car cette disposition du droit objectif de la Constitution ne crée pas un droit individuel à l'égalité de traitement entre hommes et femmes (MORAND, op.cit., p. 86 in fine). | fr | Art. 4 cpv. 2 Cost.; uguaglianza tra uomo e donna. Legittimazione ricorsuale. L'art. 4 cpv. 2 primo periodo Cost. non può essere invocato direttamente a sostegno di un ricorso di diritto pubblico proposto contro una decisione pronunciata in una controversia tra privati.
L'art. 4 cpv. 2 secondo periodo Cost. non stabilisce un diritto individuale all'uguaglianza tra uomo e donna (consid. 2b). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,138 | 114 Ia 332 | 114 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 332
Dr. X. trat als Vermittler zwischen der Y.-Versicherung als Versichererin zweier gestohlener Bilder und Z. auf, welcher von den Dieben oder Hehlern dieser Bilder kontaktiert worden sein soll. Es wurde vereinbart, dass die Bilder der Versicherung gegen Bezahlung eines Geldbetrages übergeben würden und dass diese Transaktion, insbesondere die Zahlung, über Dr. X. abgewickelt werden solle. Am 18. Januar 1988 wurden die Bilder von der Versicherung übernommen. Gleichentags ordnete die Bezirksanwaltschaft Zürich eine Sperre über den Safe von Dr. X. bei der Zürcher Kantonalbank an, in den er den von der Versicherung zur Weitergabe an Z. erhaltenen Betrag gelegt hatte. Trotz der Beteuerungen von Dr. X., das Geld bereits weitergegeben zu haben, gab die Bezirksanwaltschaft den Safe erst am 9. Februar 1988 nach einer Sichtung des Safeinhaltes und weiteren Untersuchungshandlungen frei.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich schrieb nach erfolgter Aufhebung der Sperre einen Rekurs als gegenstandslos ab, den Dr. X. am 1. Februar 1988 gegen die Verfügung der Bezirksanwaltschaft vom 18. Januar 1988 eingereicht hatte. Im Abschreibungsbeschluss findet sich kein ausdrücklicher Entscheid über die Frage einer Parteientschädigung für Dr. X. Auch die Begründung des Beschlusses enthält dazu keine Bemerkungen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV beantragt Dr. X. im wesentlichen, der Entscheid der Staatsanwaltschaft sei aufzuheben und diese sei anzuweisen, über seinen Antrag auf Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung zu entscheiden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer wirft der Staatsanwaltschaft eine Verletzung von Art. 4 BV vor, da sie seinen Antrag auf Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung nicht behandelt habe.
a) Das Dispositiv des angefochtenen Entscheides spricht sich über eine Entschädigung des Beschwerdeführers nicht ausdrücklich aus. Das Bundesgericht hat sich mit derartigen Fällen wiederholt in Revisionsverfahren gemäss Art. 136 lit. c OG befasst und dabei festgestellt, wenn in einem Urteil keine Parteientschädigung zugesprochen werde, so sei damit auf jeden Fall formell über das gestellte Entschädigungsbegehren entschieden. Bei diesem Vorgehen besteht allerdings die Möglichkeit, dass der urteilende Richter die Entschädigungsfrage durch Nichterwähnen dieses Punktes im Urteilsdispositiv formell entscheidet, ohne jedoch die Frage tatsächlich geprüft und beurteilt zu haben. Von der erwähnten Betrachtungsweise weicht das Bundesgericht deshalb ab und lässt die Revision zu, wenn mit triftigen Gründen angenommen werden kann, das Gericht habe es tatsächlich unterlassen, über die Parteientschädigung zu entscheiden, sei es, weil es diesen Punkt bei der Urteilsfällung überhaupt ausser acht liess, sei es, weil es irrtümlich davon ausging, ein Entschädigungsbegehren sei nicht gestellt worden (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. Milchlieferungsgesellschaft Götighofen c. F. und EVD vom 13. Oktober 1978 E. 4a und b). Es rechtfertigt sich, diese Praxis im vorliegenden Fall einer staatsrechtlichen Beschwerde gegenüber einer kantonalen Instanz, der Rechtsverweigerung durch Nichtbeurteilung eines Antrages auf Parteientschädigung vorgeworfen wird, analog anzuwenden.
b) Wird beispielsweise eine Beschwerde abgewiesen, so versteht sich von selbst, dass der unterlegene Beschwerdeführer seine Kosten selber zu tragen hat. Die stillschweigende Abweisung seines Entschädigungsbegehrens bedarf somit keiner weiteren Begründung. Doch kann selbst dann, wenn das Entschädigungsbegehren einer obsiegenden Partei in solcher Weise ohne Begründung übergangen wurde, noch nicht ohne weiteres auf eine fälschliche Nichtbeurteilung dieses Antrages geschlossen werden. Ist die Ablehnung des Entschädigungsbegehrens aufgrund der in derartigen Fällen geltenden gesetzlichen Bestimmungen oder infolge von dem Betroffenen bekannten Umständen ohne weiteres verständlich, so ist zu vermuten, dass das Gericht den Antrag in entsprechendem Sinne beurteilt hat. Lediglich dann, wenn die Ablehnung des Entschädigungsbegehrens aufgrund der einschlägigen Verfahrensvorschriften und der übrigen Umstände nicht oder nicht ohne weiteres verständlich ist, darf aus der fehlenden Begründung des Kostenentscheides gefolgert werden, das Entschädigungsbegehren sei unbeurteilt geblieben.
c) Es geht vorliegend somit einzig um die Frage, ob nach den Akten die Verweigerung einer Parteientschädigung verständlich erscheint. Ist dies zu bejahen, so kann nach der dargestellten Praxis davon ausgegangen werden, die Staatsanwaltschaft habe das Entschädigungsbegehren geprüft und beurteilt.
3. (Es ist aufgrund der Akten nachvollziehbar, dass Bezirks- und Staatsanwaltschaft davon ausgingen, die Sperre des Safes sei angesichts der recht undurchsichtigen Umstände bis zu ihrer Aufhebung gerechtfertigt gewesen.)
... Geht die Gegenstandslosigkeit des Rekurses lediglich darauf zurück, dass eine anfänglich gerechtfertigte Massnahme später zufolge Änderung der Verhältnisse aufgehoben wird, so ist darin materiell nicht ein Obsiegen des Rekurrenten zu erblicken, das ohne weiteres nach einer Parteientschädigung ruft. Gegenteils ist ein Entscheid, der in dieser Situation keine Parteientschädigung zuspricht, durchaus als stillschweigende Ablehnung einer Parteientschädigung zu interpretieren.
Auch der Umstand, dass dem Beschwerdeführer keine amtlichen Kosten auferlegt wurden, spricht nicht gegen diese Betrachtungsweise. Es kommt nämlich nicht selten vor, dass bei blossen Abschreibungsbeschlüssen aus prozessökonomischen Gründen von der Erhebung von Kosten selbst dann abgesehen wird, wenn sich diese an sich begründen liesse. Das ist offensichtlich auch die im Kanton Zürich geltende Praxis; jedenfalls tut der Beschwerdeführer nichts Gegenteiliges dar. | de | Art. 4 BV. Rechtsverweigerung; Auslegung eines Dispositivs in bezug auf Parteientschädigung. 1. Spricht sich das Dispositiv eines Entscheides nicht über die Parteientschädigung aus, so ist damit formell über ein gestelltes Entschädigungsbegehren entschieden. Von dieser Betrachtungsweise ist nur abzuweichen, wenn mit triftigen Gründen angenommen werden kann, das Gericht habe es tatsächlich unterlassen, über die Parteientschädigung zu entscheiden (E. 2).
2. Gegenstandslosigkeit eines Rekurses, weil eine anfänglich gerechtfertigte Massnahme zufolge Änderung der Verhältnisse aufgehoben worden ist. Die Nichterwähnung der Parteientschädigung im Abschreibungsbeschluss ist in diesem Fall als Ablehnung einer Entschädigung zu interpretieren (E. 3). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,139 | 114 Ia 332 | 114 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 332
Dr. X. trat als Vermittler zwischen der Y.-Versicherung als Versichererin zweier gestohlener Bilder und Z. auf, welcher von den Dieben oder Hehlern dieser Bilder kontaktiert worden sein soll. Es wurde vereinbart, dass die Bilder der Versicherung gegen Bezahlung eines Geldbetrages übergeben würden und dass diese Transaktion, insbesondere die Zahlung, über Dr. X. abgewickelt werden solle. Am 18. Januar 1988 wurden die Bilder von der Versicherung übernommen. Gleichentags ordnete die Bezirksanwaltschaft Zürich eine Sperre über den Safe von Dr. X. bei der Zürcher Kantonalbank an, in den er den von der Versicherung zur Weitergabe an Z. erhaltenen Betrag gelegt hatte. Trotz der Beteuerungen von Dr. X., das Geld bereits weitergegeben zu haben, gab die Bezirksanwaltschaft den Safe erst am 9. Februar 1988 nach einer Sichtung des Safeinhaltes und weiteren Untersuchungshandlungen frei.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich schrieb nach erfolgter Aufhebung der Sperre einen Rekurs als gegenstandslos ab, den Dr. X. am 1. Februar 1988 gegen die Verfügung der Bezirksanwaltschaft vom 18. Januar 1988 eingereicht hatte. Im Abschreibungsbeschluss findet sich kein ausdrücklicher Entscheid über die Frage einer Parteientschädigung für Dr. X. Auch die Begründung des Beschlusses enthält dazu keine Bemerkungen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV beantragt Dr. X. im wesentlichen, der Entscheid der Staatsanwaltschaft sei aufzuheben und diese sei anzuweisen, über seinen Antrag auf Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung zu entscheiden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer wirft der Staatsanwaltschaft eine Verletzung von Art. 4 BV vor, da sie seinen Antrag auf Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung nicht behandelt habe.
a) Das Dispositiv des angefochtenen Entscheides spricht sich über eine Entschädigung des Beschwerdeführers nicht ausdrücklich aus. Das Bundesgericht hat sich mit derartigen Fällen wiederholt in Revisionsverfahren gemäss Art. 136 lit. c OG befasst und dabei festgestellt, wenn in einem Urteil keine Parteientschädigung zugesprochen werde, so sei damit auf jeden Fall formell über das gestellte Entschädigungsbegehren entschieden. Bei diesem Vorgehen besteht allerdings die Möglichkeit, dass der urteilende Richter die Entschädigungsfrage durch Nichterwähnen dieses Punktes im Urteilsdispositiv formell entscheidet, ohne jedoch die Frage tatsächlich geprüft und beurteilt zu haben. Von der erwähnten Betrachtungsweise weicht das Bundesgericht deshalb ab und lässt die Revision zu, wenn mit triftigen Gründen angenommen werden kann, das Gericht habe es tatsächlich unterlassen, über die Parteientschädigung zu entscheiden, sei es, weil es diesen Punkt bei der Urteilsfällung überhaupt ausser acht liess, sei es, weil es irrtümlich davon ausging, ein Entschädigungsbegehren sei nicht gestellt worden (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. Milchlieferungsgesellschaft Götighofen c. F. und EVD vom 13. Oktober 1978 E. 4a und b). Es rechtfertigt sich, diese Praxis im vorliegenden Fall einer staatsrechtlichen Beschwerde gegenüber einer kantonalen Instanz, der Rechtsverweigerung durch Nichtbeurteilung eines Antrages auf Parteientschädigung vorgeworfen wird, analog anzuwenden.
b) Wird beispielsweise eine Beschwerde abgewiesen, so versteht sich von selbst, dass der unterlegene Beschwerdeführer seine Kosten selber zu tragen hat. Die stillschweigende Abweisung seines Entschädigungsbegehrens bedarf somit keiner weiteren Begründung. Doch kann selbst dann, wenn das Entschädigungsbegehren einer obsiegenden Partei in solcher Weise ohne Begründung übergangen wurde, noch nicht ohne weiteres auf eine fälschliche Nichtbeurteilung dieses Antrages geschlossen werden. Ist die Ablehnung des Entschädigungsbegehrens aufgrund der in derartigen Fällen geltenden gesetzlichen Bestimmungen oder infolge von dem Betroffenen bekannten Umständen ohne weiteres verständlich, so ist zu vermuten, dass das Gericht den Antrag in entsprechendem Sinne beurteilt hat. Lediglich dann, wenn die Ablehnung des Entschädigungsbegehrens aufgrund der einschlägigen Verfahrensvorschriften und der übrigen Umstände nicht oder nicht ohne weiteres verständlich ist, darf aus der fehlenden Begründung des Kostenentscheides gefolgert werden, das Entschädigungsbegehren sei unbeurteilt geblieben.
c) Es geht vorliegend somit einzig um die Frage, ob nach den Akten die Verweigerung einer Parteientschädigung verständlich erscheint. Ist dies zu bejahen, so kann nach der dargestellten Praxis davon ausgegangen werden, die Staatsanwaltschaft habe das Entschädigungsbegehren geprüft und beurteilt.
3. (Es ist aufgrund der Akten nachvollziehbar, dass Bezirks- und Staatsanwaltschaft davon ausgingen, die Sperre des Safes sei angesichts der recht undurchsichtigen Umstände bis zu ihrer Aufhebung gerechtfertigt gewesen.)
... Geht die Gegenstandslosigkeit des Rekurses lediglich darauf zurück, dass eine anfänglich gerechtfertigte Massnahme später zufolge Änderung der Verhältnisse aufgehoben wird, so ist darin materiell nicht ein Obsiegen des Rekurrenten zu erblicken, das ohne weiteres nach einer Parteientschädigung ruft. Gegenteils ist ein Entscheid, der in dieser Situation keine Parteientschädigung zuspricht, durchaus als stillschweigende Ablehnung einer Parteientschädigung zu interpretieren.
Auch der Umstand, dass dem Beschwerdeführer keine amtlichen Kosten auferlegt wurden, spricht nicht gegen diese Betrachtungsweise. Es kommt nämlich nicht selten vor, dass bei blossen Abschreibungsbeschlüssen aus prozessökonomischen Gründen von der Erhebung von Kosten selbst dann abgesehen wird, wenn sich diese an sich begründen liesse. Das ist offensichtlich auch die im Kanton Zürich geltende Praxis; jedenfalls tut der Beschwerdeführer nichts Gegenteiliges dar. | de | Art. 4 Cst., déni de justice formel; interprétation d'un dispositif en ce qui concerne les dépens. 1. Un jugement dont le dispositif ne dit rien sur la question des dépens est néanmoins censé statuer formellement sur les conclusions prises à cet égard. Il n'y a lieu de s'écarter de cette façon de voir que si l'on a des raisons sérieuses d'admettre que le tribunal a effectivement omis de trancher la question (consid. 2).
2. Recours devenu sans objet parce qu'une mesure, justifiée au départ, a été annulée à la suite d'un changement de circonstances. L'omission de mentionner les dépens dans la décision de radiation doit être interprétée dans ce cas comme le refus d'allouer une indemnité de ce chef (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,140 | 114 Ia 332 | 114 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 332
Dr. X. trat als Vermittler zwischen der Y.-Versicherung als Versichererin zweier gestohlener Bilder und Z. auf, welcher von den Dieben oder Hehlern dieser Bilder kontaktiert worden sein soll. Es wurde vereinbart, dass die Bilder der Versicherung gegen Bezahlung eines Geldbetrages übergeben würden und dass diese Transaktion, insbesondere die Zahlung, über Dr. X. abgewickelt werden solle. Am 18. Januar 1988 wurden die Bilder von der Versicherung übernommen. Gleichentags ordnete die Bezirksanwaltschaft Zürich eine Sperre über den Safe von Dr. X. bei der Zürcher Kantonalbank an, in den er den von der Versicherung zur Weitergabe an Z. erhaltenen Betrag gelegt hatte. Trotz der Beteuerungen von Dr. X., das Geld bereits weitergegeben zu haben, gab die Bezirksanwaltschaft den Safe erst am 9. Februar 1988 nach einer Sichtung des Safeinhaltes und weiteren Untersuchungshandlungen frei.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich schrieb nach erfolgter Aufhebung der Sperre einen Rekurs als gegenstandslos ab, den Dr. X. am 1. Februar 1988 gegen die Verfügung der Bezirksanwaltschaft vom 18. Januar 1988 eingereicht hatte. Im Abschreibungsbeschluss findet sich kein ausdrücklicher Entscheid über die Frage einer Parteientschädigung für Dr. X. Auch die Begründung des Beschlusses enthält dazu keine Bemerkungen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV beantragt Dr. X. im wesentlichen, der Entscheid der Staatsanwaltschaft sei aufzuheben und diese sei anzuweisen, über seinen Antrag auf Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung zu entscheiden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer wirft der Staatsanwaltschaft eine Verletzung von Art. 4 BV vor, da sie seinen Antrag auf Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung nicht behandelt habe.
a) Das Dispositiv des angefochtenen Entscheides spricht sich über eine Entschädigung des Beschwerdeführers nicht ausdrücklich aus. Das Bundesgericht hat sich mit derartigen Fällen wiederholt in Revisionsverfahren gemäss Art. 136 lit. c OG befasst und dabei festgestellt, wenn in einem Urteil keine Parteientschädigung zugesprochen werde, so sei damit auf jeden Fall formell über das gestellte Entschädigungsbegehren entschieden. Bei diesem Vorgehen besteht allerdings die Möglichkeit, dass der urteilende Richter die Entschädigungsfrage durch Nichterwähnen dieses Punktes im Urteilsdispositiv formell entscheidet, ohne jedoch die Frage tatsächlich geprüft und beurteilt zu haben. Von der erwähnten Betrachtungsweise weicht das Bundesgericht deshalb ab und lässt die Revision zu, wenn mit triftigen Gründen angenommen werden kann, das Gericht habe es tatsächlich unterlassen, über die Parteientschädigung zu entscheiden, sei es, weil es diesen Punkt bei der Urteilsfällung überhaupt ausser acht liess, sei es, weil es irrtümlich davon ausging, ein Entschädigungsbegehren sei nicht gestellt worden (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. Milchlieferungsgesellschaft Götighofen c. F. und EVD vom 13. Oktober 1978 E. 4a und b). Es rechtfertigt sich, diese Praxis im vorliegenden Fall einer staatsrechtlichen Beschwerde gegenüber einer kantonalen Instanz, der Rechtsverweigerung durch Nichtbeurteilung eines Antrages auf Parteientschädigung vorgeworfen wird, analog anzuwenden.
b) Wird beispielsweise eine Beschwerde abgewiesen, so versteht sich von selbst, dass der unterlegene Beschwerdeführer seine Kosten selber zu tragen hat. Die stillschweigende Abweisung seines Entschädigungsbegehrens bedarf somit keiner weiteren Begründung. Doch kann selbst dann, wenn das Entschädigungsbegehren einer obsiegenden Partei in solcher Weise ohne Begründung übergangen wurde, noch nicht ohne weiteres auf eine fälschliche Nichtbeurteilung dieses Antrages geschlossen werden. Ist die Ablehnung des Entschädigungsbegehrens aufgrund der in derartigen Fällen geltenden gesetzlichen Bestimmungen oder infolge von dem Betroffenen bekannten Umständen ohne weiteres verständlich, so ist zu vermuten, dass das Gericht den Antrag in entsprechendem Sinne beurteilt hat. Lediglich dann, wenn die Ablehnung des Entschädigungsbegehrens aufgrund der einschlägigen Verfahrensvorschriften und der übrigen Umstände nicht oder nicht ohne weiteres verständlich ist, darf aus der fehlenden Begründung des Kostenentscheides gefolgert werden, das Entschädigungsbegehren sei unbeurteilt geblieben.
c) Es geht vorliegend somit einzig um die Frage, ob nach den Akten die Verweigerung einer Parteientschädigung verständlich erscheint. Ist dies zu bejahen, so kann nach der dargestellten Praxis davon ausgegangen werden, die Staatsanwaltschaft habe das Entschädigungsbegehren geprüft und beurteilt.
3. (Es ist aufgrund der Akten nachvollziehbar, dass Bezirks- und Staatsanwaltschaft davon ausgingen, die Sperre des Safes sei angesichts der recht undurchsichtigen Umstände bis zu ihrer Aufhebung gerechtfertigt gewesen.)
... Geht die Gegenstandslosigkeit des Rekurses lediglich darauf zurück, dass eine anfänglich gerechtfertigte Massnahme später zufolge Änderung der Verhältnisse aufgehoben wird, so ist darin materiell nicht ein Obsiegen des Rekurrenten zu erblicken, das ohne weiteres nach einer Parteientschädigung ruft. Gegenteils ist ein Entscheid, der in dieser Situation keine Parteientschädigung zuspricht, durchaus als stillschweigende Ablehnung einer Parteientschädigung zu interpretieren.
Auch der Umstand, dass dem Beschwerdeführer keine amtlichen Kosten auferlegt wurden, spricht nicht gegen diese Betrachtungsweise. Es kommt nämlich nicht selten vor, dass bei blossen Abschreibungsbeschlüssen aus prozessökonomischen Gründen von der Erhebung von Kosten selbst dann abgesehen wird, wenn sich diese an sich begründen liesse. Das ist offensichtlich auch die im Kanton Zürich geltende Praxis; jedenfalls tut der Beschwerdeführer nichts Gegenteiliges dar. | de | Art. 4 Cost. Diniego di giustizia formale; interpretazione di un dispositivo per quanto concerne l'indennità per ripetibili. 1. Un giudizio il cui dispositivo non menziona la questione dell'indennità per ripetibili va inteso come se abbia formalmente deciso sulla domanda di tale indennità. V'è motivo di scostarsi da questa regola solo se esistono serie ragioni per ritenere che il tribunale ha effettivamente omesso di statuire al proposito (consid. 2).
2. Ricorso divenuto senza oggetto perché un provvedimento, inizialmente giustificato, è stato revocato in seguito ad un cambiamento delle circostanze. Il fatto che la decisione di stralcio ometta di menzionare l'indennità per ripetibili dev'essere interpretato in questo caso come rifiuto di accordare tale indennità (consid. 3). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,141 | 114 Ia 335 | 114 Ia 335
Sachverhalt ab Seite 336
Die Erbengemeinschaft G. ist Eigentümerin der ungefähr 13 000 m2 umfassenden Parzelle Nr. 828 im Gebiet "Untere Weitenzelg" in Romanshorn. Diese Liegenschaft bildet Teil einer grösseren Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Reservezone), welche im Zonenplan von 1975, dessen Rechtskraft im Jahre 1979 eintrat, festgesetzt worden war. Bei der Teilrevision des Zonenplanes von 1986 beantragte die Erbengemeinschaft G. mit Einsprache und Beschwerde die Umzonung ihrer Parzelle in eine mehrgeschossige Wohnzone, nachdem sie bereits zuvor mit entsprechenden Begehren an den Gemeinderat Romanshorn und den Regierungsrat des Kantons Thurgau gelangt waren. Sowohl die Gemeinde und das kantonale Baudepartement als auch das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau lehnten jedoch ihre Begehren ab, im wesentlichen mit der Begründung, die Liegenschaft werde gemäss der Sportstättenplanung der Gemeinde für Sportanlagen benötigt, was aufgrund des Bedarfes mit genügender Sicherheit feststehe.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 5. Juli 1988 gelangte die Erbengemeinschaft G. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Sie ist der Meinung, die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen verstosse gegen die gemäss Art. 22ter BV gewährleistete Eigentumsgarantie. Zwar anerkennt sie, dass sich die Festsetzung dieser Zone auf eine genügende gesetzliche Grundlage und an sich auch auf ausreichende öffentliche Interessen zu stützen vermag. Sie rügt jedoch eine geradezu willkürliche Interessenabwägung zwischen den öffentlichen und ihren privaten Interessen. Die Zone sei ursprünglich für Kantonsschulbauten vorgesehen gewesen, von welchen man seit 1972 gesprochen habe. Seit 1984 stehe fest, dass das Grundstück vom Kanton nicht benötigt werde, doch bestünde seit dreizehn Jahren auch die Absicht, auf der Parzelle Nr. 828 Sportstätten zu errichten. Den Bürgern seien jedoch keine Detailpläne vorgelegt worden. Ein so vages öffentliches Interesse, welches die Beschwerdeführer jahrelang an einer baulichen Nutzung ihres Landes hindere, überwiege das private Interesse nicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der Parzelle Nr. 828, deren Antrag auf Umzonung in eine mehrgeschossige Wohnzone letztinstanzlich mit dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes abgewiesen wurde, zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer verfassungsmässigen Rechte legitimiert. Die von ihnen beantragte Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist zwar bereits im Jahre 1979 in Rechtskraft erwachsen. Doch sind die Beschwerdeführer der Meinung, die Verhältnisse hätten sich erheblich geändert, da seit 1984 feststehe, dass ihre Liegenschaft nicht für Anlagen der Kantonsschule benötigt werde. Als Eigentümer sind die Beschwerdeführer befugt, bei einer erheblichen Änderung der Verhältnisse eine Überprüfung der Planfestsetzung zu verlangen (Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]). Auf ihre staatsrechtliche Beschwerde gegen die Ablehnung ihres bei der Teilrevision des Zonenplanes im Jahre 1986 angemeldeten Umzonungsbegehrens ist demgemäss einzutreten.
2. Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen führt zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist, wenn sie sich auf eine klare gesetzliche Grundlage stützt, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt (BGE 113 Ia 132 E. 7, 364 E. 2, BGE 111 Ia 26 f. E. 3, 96 E. 2 je mit Hinweisen). Die gesetzliche Grundlage ist nicht bestritten. Desgleichen anerkennen die Beschwerdeführer, dass an sich ein öffentliches Interesse an der Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen besteht. Sie verneinen jedoch ein ausreichend konkretisiertes öffentliches Interesse für die Inanspruchnahme ihrer Parzelle Nr. 828. Nach dem Wegfall des Interesses des Kantons für die Inanspruchnahme ihrer Liegenschaft für Anlagen der Kantonsschule sei das geltend gemachte Interesse der Gemeinde für Sportanlagen zu vage; es vermöge daher ihr privates Interesse an einer baulichen Nutzung ihrer Liegenschaft nicht zu überwiegen.
a) Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht (BGE 113 Ia 33 E. 2, BGE 112 Ia 316 f. E. 3b; BGE 110 Ia 172 E. 7b aa, je mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführer stellen nicht in Abrede, dass sich im Gebiet "Untere Weitenzelg" in unmittelbarer Nähe ihrer Liegenschaft sowohl Schulbauten als auch Sportanlagen befinden. Bei der von der Gemeinde im Jahre 1975 eingeleiteten Totalrevision des Zonenplanes stand noch nicht fest, ob die Parzelle der Beschwerdeführer vom Kanton für Bauten und Anlagen der Kantonsschule beansprucht werde. Seit 1984 besteht Klarheit darüber, dass dies nicht zutrifft. Es war jedoch stets auch von einer allfälligen Inanspruchnahme für Sportanlagen der Gemeinde die Rede. Wie die Beschwerdeführer selbst darlegen, werde doch schon seit dreizehn Jahren hiervon gesprochen. Der Wegfall des Interesses des Kantons an einem Liegenschaftserwerb steht dem geltend gemachten Interesse der Gemeinde nicht entgegen. Dass sich Interessen des übergeordneten Gemeinwesens mit Interessen der Gemeinde überschneiden können, ist keineswegs aussergewöhnlich. Der Wegfall des einen Interesses ändert an der Zulässigkeit der Eigentumsbeschränkung nichts, sofern das zweite Interesse genügend ausgewiesen ist.
c) Dass ein öffentliches Werk, für welches die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen festgesetzt wird, erst nach Jahren realisiert wird, schliesst das öffentliche Interesse an der Landsicherung nicht aus. Es entspricht vielmehr der Aufgabe der Raumplanung, auf weite Sicht die zweckmässige Nutzung des Bodens festzulegen, um zu einer den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechenden Gestaltung der Siedlungen zu gelangen (Art. 22quater BV; Art. 1 und 3 RPG). Insbesondere sollen für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte bestimmt werden. Dabei ist darauf zu achten, dass Einrichtungen wie Schulen und Freizeitanlagen für die Bevölkerung gut erreichbar sind (Art. 3 Abs. 4 RPG).
Die Beschwerdeführer ziehen aus den von ihnen angeführten Bundesgerichtsentscheiden 88 I 295 f., 94 I 136 ff. und 102 Ia 369 ff. unzutreffende Folgerungen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat seit jeher anerkannt, dass das Gemeinwesen die für öffentliche Anlagen benötigten Flächen auf weite Sicht mit entsprechenden Zonenfestsetzungen sichern darf. Im Entscheid 88 I 295 f. hat es festgestellt, dass eine Gemeinde die Flächen, welche sie für Spielplätze, Promenaden, Parkplätze und für grössere Veranstaltungen benötigt, nach dem voraussichtlichen Bevölkerungswachstum der nächsten 30 Jahre berechnen darf (S. 296). Wenn das Raumplanungsgesetz in Art. 15 die Festsetzung der Bauzonen u.a. nach dem voraussichtlichen Bedarf der kommenden fünfzehn Jahre verlangt, so heisst dies nicht, dass die zu planenden öffentlichen Bauten und Anlagen nicht nach den Bedürfnissen einer längeren Periode bemessen werden dürfen. Art. 18 RPG erlaubt den Kantonen ausdrücklich, weitere Nutzungszonen vorzusehen und Vorschriften aufzustellen über Gebiete, in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird. Reservezonen oder Zonen zweiter Etappe stellen solche Zonen dar. Man beachte, dass das Bundesrecht für die künftige Erweiterung eines bestehenden öffentlichen Werkes sogar die Enteignung von Land erlaubt, das innert 25 Jahren zu diesem Zwecke verwendet werden muss (Art. 102 Abs. 1 lit. b EntG). Dass im vorliegenden Falle gemäss der Darstellung der Beschwerdeführer seit 1972 vom Landbedarf für die Kantonsschule und seit dreizehn Jahren vom Bedarf für Sportstätten geredet wird, obschon bis heute die entsprechenden Anlagen noch nicht realisiert wurden, steht daher der Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Reservezone) nicht entgegen.
d) Voraussetzung zur Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist freilich, dass das geltend gemachte zukünftige Bedürfnis genügend konkretisiert ist. Das Bedürfnis ist vom Gemeinwesen so genau wie möglich anzugeben, und die Errichtung der öffentlichen Baute bzw. Anlage muss mit einiger Sicherheit zu erwarten sein (BGE 94 I 136 E. 7b; 102 Ia 369 f. E. 3; nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 16. Dezember 1987, P., wo gesagt wird, das Bedürfnis sei "mit der grösstmöglichen Genauigkeit" anzugeben). Als unzulässig müsste die Schaffung von Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen bezeichnet werden, wenn diese Zonenfestsetzung einzig ein Vorwand dafür wäre, dass sich das Gemeinwesen ausgedehnte Landflächen sichern wollte, um über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für die raumplanerische Gestaltung des Gemeindegebietes zu verfügen (BGE 88 I 295). Steht jedoch aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen, welche gemäss den heute anerkannten Methoden der Raumplanung durchgeführt werden (siehe hiezu MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, eine Einführung, 2. Aufl. 1986, insbesondere S. 243 ff.), fest, dass der geltend gemachte Landbedarf für bestimmte öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen ist, so ist die Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht zu beanstanden.
e) Im vorliegenden Fall ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer aus den Akten mit genügender Deutlichkeit, dass die von der Gemeinde Romanshorn durchgeführte Sportstättenplanung den gesetzlichen Anforderungen, welche an die Raumplanung zu stellen sind, entspricht. Zu verweisen ist namentlich auf den Bericht des Sportamtes des Kantons Thurgau vom 25. Juni 1985. Die vom Sportamt vorgenommene Überprüfung der von der Gemeinde bereits im Jahre 1975 durchgeführten Sportstättenplanung gelangte zur Bestätigung der richtigen Bemessung des Gesamtflächenbedarfs sowie auch zur Feststellung, dass diese Fläche mit den zur Verfügung stehenden Grundstücken nicht vollumfänglich erreicht wird. Die Gemeinde hat in der Folge ihre Sportstättenplanung für die Ortsplanungsrevision 1987 überarbeitet und dabei sowohl die vorhandenen als auch die noch fehlenden Anlagen möglichst genau genannt. Dass diese Anlagen vorzugsweise in Zentren zusammengefasst werden sollen, liegt auf der Hand. Das Gebiet "Untere Weitenzelg" eignet sich diesbezüglich besonders gut, da es zentral gelegen ist und somit dem raumplanerischen Grundsatz entspricht, dass entsprechende Einrichtungen für die Bevölkerung gut erreichbar sein sollen (Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG). | de | Art. 22ter BV, Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, öffentliches Interesse, Art. 21 Abs. 2 RPG. 1. Der betroffene Eigentümer ist befugt, bei einer erheblichen Veränderung der Verhältnisse eine Überprüfung der Planfestsetzung zu verlangen (E. 1).
2. Der Wegfall des Interesses des Kantons an einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen schliesst deren Zulässigkeit nicht aus, wenn die Gemeinde ein genügendes Interesse für ihre öffentlichen Bedürfnisse ausweist (E. 2b).
3. Das auf weite Sicht für Sportanlagen benötigte Land darf mit einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen entsprechend den Planungsgrundsätzen gesichert werden (E. 2c), doch muss der Bedarf genügend ausgewiesen und die Errichtung der Anlagen mit einiger Sicherheit zu erwarten sein (E. 2d). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-335%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,142 | 114 Ia 335 | 114 Ia 335
Sachverhalt ab Seite 336
Die Erbengemeinschaft G. ist Eigentümerin der ungefähr 13 000 m2 umfassenden Parzelle Nr. 828 im Gebiet "Untere Weitenzelg" in Romanshorn. Diese Liegenschaft bildet Teil einer grösseren Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Reservezone), welche im Zonenplan von 1975, dessen Rechtskraft im Jahre 1979 eintrat, festgesetzt worden war. Bei der Teilrevision des Zonenplanes von 1986 beantragte die Erbengemeinschaft G. mit Einsprache und Beschwerde die Umzonung ihrer Parzelle in eine mehrgeschossige Wohnzone, nachdem sie bereits zuvor mit entsprechenden Begehren an den Gemeinderat Romanshorn und den Regierungsrat des Kantons Thurgau gelangt waren. Sowohl die Gemeinde und das kantonale Baudepartement als auch das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau lehnten jedoch ihre Begehren ab, im wesentlichen mit der Begründung, die Liegenschaft werde gemäss der Sportstättenplanung der Gemeinde für Sportanlagen benötigt, was aufgrund des Bedarfes mit genügender Sicherheit feststehe.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 5. Juli 1988 gelangte die Erbengemeinschaft G. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Sie ist der Meinung, die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen verstosse gegen die gemäss Art. 22ter BV gewährleistete Eigentumsgarantie. Zwar anerkennt sie, dass sich die Festsetzung dieser Zone auf eine genügende gesetzliche Grundlage und an sich auch auf ausreichende öffentliche Interessen zu stützen vermag. Sie rügt jedoch eine geradezu willkürliche Interessenabwägung zwischen den öffentlichen und ihren privaten Interessen. Die Zone sei ursprünglich für Kantonsschulbauten vorgesehen gewesen, von welchen man seit 1972 gesprochen habe. Seit 1984 stehe fest, dass das Grundstück vom Kanton nicht benötigt werde, doch bestünde seit dreizehn Jahren auch die Absicht, auf der Parzelle Nr. 828 Sportstätten zu errichten. Den Bürgern seien jedoch keine Detailpläne vorgelegt worden. Ein so vages öffentliches Interesse, welches die Beschwerdeführer jahrelang an einer baulichen Nutzung ihres Landes hindere, überwiege das private Interesse nicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der Parzelle Nr. 828, deren Antrag auf Umzonung in eine mehrgeschossige Wohnzone letztinstanzlich mit dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes abgewiesen wurde, zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer verfassungsmässigen Rechte legitimiert. Die von ihnen beantragte Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist zwar bereits im Jahre 1979 in Rechtskraft erwachsen. Doch sind die Beschwerdeführer der Meinung, die Verhältnisse hätten sich erheblich geändert, da seit 1984 feststehe, dass ihre Liegenschaft nicht für Anlagen der Kantonsschule benötigt werde. Als Eigentümer sind die Beschwerdeführer befugt, bei einer erheblichen Änderung der Verhältnisse eine Überprüfung der Planfestsetzung zu verlangen (Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]). Auf ihre staatsrechtliche Beschwerde gegen die Ablehnung ihres bei der Teilrevision des Zonenplanes im Jahre 1986 angemeldeten Umzonungsbegehrens ist demgemäss einzutreten.
2. Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen führt zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist, wenn sie sich auf eine klare gesetzliche Grundlage stützt, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt (BGE 113 Ia 132 E. 7, 364 E. 2, BGE 111 Ia 26 f. E. 3, 96 E. 2 je mit Hinweisen). Die gesetzliche Grundlage ist nicht bestritten. Desgleichen anerkennen die Beschwerdeführer, dass an sich ein öffentliches Interesse an der Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen besteht. Sie verneinen jedoch ein ausreichend konkretisiertes öffentliches Interesse für die Inanspruchnahme ihrer Parzelle Nr. 828. Nach dem Wegfall des Interesses des Kantons für die Inanspruchnahme ihrer Liegenschaft für Anlagen der Kantonsschule sei das geltend gemachte Interesse der Gemeinde für Sportanlagen zu vage; es vermöge daher ihr privates Interesse an einer baulichen Nutzung ihrer Liegenschaft nicht zu überwiegen.
a) Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht (BGE 113 Ia 33 E. 2, BGE 112 Ia 316 f. E. 3b; BGE 110 Ia 172 E. 7b aa, je mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführer stellen nicht in Abrede, dass sich im Gebiet "Untere Weitenzelg" in unmittelbarer Nähe ihrer Liegenschaft sowohl Schulbauten als auch Sportanlagen befinden. Bei der von der Gemeinde im Jahre 1975 eingeleiteten Totalrevision des Zonenplanes stand noch nicht fest, ob die Parzelle der Beschwerdeführer vom Kanton für Bauten und Anlagen der Kantonsschule beansprucht werde. Seit 1984 besteht Klarheit darüber, dass dies nicht zutrifft. Es war jedoch stets auch von einer allfälligen Inanspruchnahme für Sportanlagen der Gemeinde die Rede. Wie die Beschwerdeführer selbst darlegen, werde doch schon seit dreizehn Jahren hiervon gesprochen. Der Wegfall des Interesses des Kantons an einem Liegenschaftserwerb steht dem geltend gemachten Interesse der Gemeinde nicht entgegen. Dass sich Interessen des übergeordneten Gemeinwesens mit Interessen der Gemeinde überschneiden können, ist keineswegs aussergewöhnlich. Der Wegfall des einen Interesses ändert an der Zulässigkeit der Eigentumsbeschränkung nichts, sofern das zweite Interesse genügend ausgewiesen ist.
c) Dass ein öffentliches Werk, für welches die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen festgesetzt wird, erst nach Jahren realisiert wird, schliesst das öffentliche Interesse an der Landsicherung nicht aus. Es entspricht vielmehr der Aufgabe der Raumplanung, auf weite Sicht die zweckmässige Nutzung des Bodens festzulegen, um zu einer den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechenden Gestaltung der Siedlungen zu gelangen (Art. 22quater BV; Art. 1 und 3 RPG). Insbesondere sollen für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte bestimmt werden. Dabei ist darauf zu achten, dass Einrichtungen wie Schulen und Freizeitanlagen für die Bevölkerung gut erreichbar sind (Art. 3 Abs. 4 RPG).
Die Beschwerdeführer ziehen aus den von ihnen angeführten Bundesgerichtsentscheiden 88 I 295 f., 94 I 136 ff. und 102 Ia 369 ff. unzutreffende Folgerungen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat seit jeher anerkannt, dass das Gemeinwesen die für öffentliche Anlagen benötigten Flächen auf weite Sicht mit entsprechenden Zonenfestsetzungen sichern darf. Im Entscheid 88 I 295 f. hat es festgestellt, dass eine Gemeinde die Flächen, welche sie für Spielplätze, Promenaden, Parkplätze und für grössere Veranstaltungen benötigt, nach dem voraussichtlichen Bevölkerungswachstum der nächsten 30 Jahre berechnen darf (S. 296). Wenn das Raumplanungsgesetz in Art. 15 die Festsetzung der Bauzonen u.a. nach dem voraussichtlichen Bedarf der kommenden fünfzehn Jahre verlangt, so heisst dies nicht, dass die zu planenden öffentlichen Bauten und Anlagen nicht nach den Bedürfnissen einer längeren Periode bemessen werden dürfen. Art. 18 RPG erlaubt den Kantonen ausdrücklich, weitere Nutzungszonen vorzusehen und Vorschriften aufzustellen über Gebiete, in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird. Reservezonen oder Zonen zweiter Etappe stellen solche Zonen dar. Man beachte, dass das Bundesrecht für die künftige Erweiterung eines bestehenden öffentlichen Werkes sogar die Enteignung von Land erlaubt, das innert 25 Jahren zu diesem Zwecke verwendet werden muss (Art. 102 Abs. 1 lit. b EntG). Dass im vorliegenden Falle gemäss der Darstellung der Beschwerdeführer seit 1972 vom Landbedarf für die Kantonsschule und seit dreizehn Jahren vom Bedarf für Sportstätten geredet wird, obschon bis heute die entsprechenden Anlagen noch nicht realisiert wurden, steht daher der Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Reservezone) nicht entgegen.
d) Voraussetzung zur Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist freilich, dass das geltend gemachte zukünftige Bedürfnis genügend konkretisiert ist. Das Bedürfnis ist vom Gemeinwesen so genau wie möglich anzugeben, und die Errichtung der öffentlichen Baute bzw. Anlage muss mit einiger Sicherheit zu erwarten sein (BGE 94 I 136 E. 7b; 102 Ia 369 f. E. 3; nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 16. Dezember 1987, P., wo gesagt wird, das Bedürfnis sei "mit der grösstmöglichen Genauigkeit" anzugeben). Als unzulässig müsste die Schaffung von Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen bezeichnet werden, wenn diese Zonenfestsetzung einzig ein Vorwand dafür wäre, dass sich das Gemeinwesen ausgedehnte Landflächen sichern wollte, um über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für die raumplanerische Gestaltung des Gemeindegebietes zu verfügen (BGE 88 I 295). Steht jedoch aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen, welche gemäss den heute anerkannten Methoden der Raumplanung durchgeführt werden (siehe hiezu MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, eine Einführung, 2. Aufl. 1986, insbesondere S. 243 ff.), fest, dass der geltend gemachte Landbedarf für bestimmte öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen ist, so ist die Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht zu beanstanden.
e) Im vorliegenden Fall ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer aus den Akten mit genügender Deutlichkeit, dass die von der Gemeinde Romanshorn durchgeführte Sportstättenplanung den gesetzlichen Anforderungen, welche an die Raumplanung zu stellen sind, entspricht. Zu verweisen ist namentlich auf den Bericht des Sportamtes des Kantons Thurgau vom 25. Juni 1985. Die vom Sportamt vorgenommene Überprüfung der von der Gemeinde bereits im Jahre 1975 durchgeführten Sportstättenplanung gelangte zur Bestätigung der richtigen Bemessung des Gesamtflächenbedarfs sowie auch zur Feststellung, dass diese Fläche mit den zur Verfügung stehenden Grundstücken nicht vollumfänglich erreicht wird. Die Gemeinde hat in der Folge ihre Sportstättenplanung für die Ortsplanungsrevision 1987 überarbeitet und dabei sowohl die vorhandenen als auch die noch fehlenden Anlagen möglichst genau genannt. Dass diese Anlagen vorzugsweise in Zentren zusammengefasst werden sollen, liegt auf der Hand. Das Gebiet "Untere Weitenzelg" eignet sich diesbezüglich besonders gut, da es zentral gelegen ist und somit dem raumplanerischen Grundsatz entspricht, dass entsprechende Einrichtungen für die Bevölkerung gut erreichbar sein sollen (Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG). | de | Art. 22ter Cst. Zone d'édifices publics, intérêt public, art. 21 al. 2 LAT. 1. En cas de modification sensible des circonstances, le propriétaire concerné peut exiger un réexamen de la planification (consid. 1).
2. La disparition de l'intérêt du canton à l'existence d'une zone d'édifices publics ne prive pas celle-ci de sa justification si la commune démontre un intérêt suffisant pour ses propres besoins publics (consid. 2b).
3. Le terrain nécessaire à long terme pour des installations sportives peut être réservé au moyen d'une zone d'édifices publics, conformément aux principes de l'aménagement (consid. 2c). Le besoin doit cependant être suffisamment établi et la réalisation des installations doit être prévue avec une relative certitude (consid. 2d). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-335%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Die Erbengemeinschaft G. ist Eigentümerin der ungefähr 13 000 m2 umfassenden Parzelle Nr. 828 im Gebiet "Untere Weitenzelg" in Romanshorn. Diese Liegenschaft bildet Teil einer grösseren Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Reservezone), welche im Zonenplan von 1975, dessen Rechtskraft im Jahre 1979 eintrat, festgesetzt worden war. Bei der Teilrevision des Zonenplanes von 1986 beantragte die Erbengemeinschaft G. mit Einsprache und Beschwerde die Umzonung ihrer Parzelle in eine mehrgeschossige Wohnzone, nachdem sie bereits zuvor mit entsprechenden Begehren an den Gemeinderat Romanshorn und den Regierungsrat des Kantons Thurgau gelangt waren. Sowohl die Gemeinde und das kantonale Baudepartement als auch das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau lehnten jedoch ihre Begehren ab, im wesentlichen mit der Begründung, die Liegenschaft werde gemäss der Sportstättenplanung der Gemeinde für Sportanlagen benötigt, was aufgrund des Bedarfes mit genügender Sicherheit feststehe.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 5. Juli 1988 gelangte die Erbengemeinschaft G. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Sie ist der Meinung, die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen verstosse gegen die gemäss Art. 22ter BV gewährleistete Eigentumsgarantie. Zwar anerkennt sie, dass sich die Festsetzung dieser Zone auf eine genügende gesetzliche Grundlage und an sich auch auf ausreichende öffentliche Interessen zu stützen vermag. Sie rügt jedoch eine geradezu willkürliche Interessenabwägung zwischen den öffentlichen und ihren privaten Interessen. Die Zone sei ursprünglich für Kantonsschulbauten vorgesehen gewesen, von welchen man seit 1972 gesprochen habe. Seit 1984 stehe fest, dass das Grundstück vom Kanton nicht benötigt werde, doch bestünde seit dreizehn Jahren auch die Absicht, auf der Parzelle Nr. 828 Sportstätten zu errichten. Den Bürgern seien jedoch keine Detailpläne vorgelegt worden. Ein so vages öffentliches Interesse, welches die Beschwerdeführer jahrelang an einer baulichen Nutzung ihres Landes hindere, überwiege das private Interesse nicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der Parzelle Nr. 828, deren Antrag auf Umzonung in eine mehrgeschossige Wohnzone letztinstanzlich mit dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes abgewiesen wurde, zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer verfassungsmässigen Rechte legitimiert. Die von ihnen beantragte Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist zwar bereits im Jahre 1979 in Rechtskraft erwachsen. Doch sind die Beschwerdeführer der Meinung, die Verhältnisse hätten sich erheblich geändert, da seit 1984 feststehe, dass ihre Liegenschaft nicht für Anlagen der Kantonsschule benötigt werde. Als Eigentümer sind die Beschwerdeführer befugt, bei einer erheblichen Änderung der Verhältnisse eine Überprüfung der Planfestsetzung zu verlangen (Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]). Auf ihre staatsrechtliche Beschwerde gegen die Ablehnung ihres bei der Teilrevision des Zonenplanes im Jahre 1986 angemeldeten Umzonungsbegehrens ist demgemäss einzutreten.
2. Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen führt zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist, wenn sie sich auf eine klare gesetzliche Grundlage stützt, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt (BGE 113 Ia 132 E. 7, 364 E. 2, BGE 111 Ia 26 f. E. 3, 96 E. 2 je mit Hinweisen). Die gesetzliche Grundlage ist nicht bestritten. Desgleichen anerkennen die Beschwerdeführer, dass an sich ein öffentliches Interesse an der Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen besteht. Sie verneinen jedoch ein ausreichend konkretisiertes öffentliches Interesse für die Inanspruchnahme ihrer Parzelle Nr. 828. Nach dem Wegfall des Interesses des Kantons für die Inanspruchnahme ihrer Liegenschaft für Anlagen der Kantonsschule sei das geltend gemachte Interesse der Gemeinde für Sportanlagen zu vage; es vermöge daher ihr privates Interesse an einer baulichen Nutzung ihrer Liegenschaft nicht zu überwiegen.
a) Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht (BGE 113 Ia 33 E. 2, BGE 112 Ia 316 f. E. 3b; BGE 110 Ia 172 E. 7b aa, je mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführer stellen nicht in Abrede, dass sich im Gebiet "Untere Weitenzelg" in unmittelbarer Nähe ihrer Liegenschaft sowohl Schulbauten als auch Sportanlagen befinden. Bei der von der Gemeinde im Jahre 1975 eingeleiteten Totalrevision des Zonenplanes stand noch nicht fest, ob die Parzelle der Beschwerdeführer vom Kanton für Bauten und Anlagen der Kantonsschule beansprucht werde. Seit 1984 besteht Klarheit darüber, dass dies nicht zutrifft. Es war jedoch stets auch von einer allfälligen Inanspruchnahme für Sportanlagen der Gemeinde die Rede. Wie die Beschwerdeführer selbst darlegen, werde doch schon seit dreizehn Jahren hiervon gesprochen. Der Wegfall des Interesses des Kantons an einem Liegenschaftserwerb steht dem geltend gemachten Interesse der Gemeinde nicht entgegen. Dass sich Interessen des übergeordneten Gemeinwesens mit Interessen der Gemeinde überschneiden können, ist keineswegs aussergewöhnlich. Der Wegfall des einen Interesses ändert an der Zulässigkeit der Eigentumsbeschränkung nichts, sofern das zweite Interesse genügend ausgewiesen ist.
c) Dass ein öffentliches Werk, für welches die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen festgesetzt wird, erst nach Jahren realisiert wird, schliesst das öffentliche Interesse an der Landsicherung nicht aus. Es entspricht vielmehr der Aufgabe der Raumplanung, auf weite Sicht die zweckmässige Nutzung des Bodens festzulegen, um zu einer den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechenden Gestaltung der Siedlungen zu gelangen (Art. 22quater BV; Art. 1 und 3 RPG). Insbesondere sollen für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte bestimmt werden. Dabei ist darauf zu achten, dass Einrichtungen wie Schulen und Freizeitanlagen für die Bevölkerung gut erreichbar sind (Art. 3 Abs. 4 RPG).
Die Beschwerdeführer ziehen aus den von ihnen angeführten Bundesgerichtsentscheiden 88 I 295 f., 94 I 136 ff. und 102 Ia 369 ff. unzutreffende Folgerungen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat seit jeher anerkannt, dass das Gemeinwesen die für öffentliche Anlagen benötigten Flächen auf weite Sicht mit entsprechenden Zonenfestsetzungen sichern darf. Im Entscheid 88 I 295 f. hat es festgestellt, dass eine Gemeinde die Flächen, welche sie für Spielplätze, Promenaden, Parkplätze und für grössere Veranstaltungen benötigt, nach dem voraussichtlichen Bevölkerungswachstum der nächsten 30 Jahre berechnen darf (S. 296). Wenn das Raumplanungsgesetz in Art. 15 die Festsetzung der Bauzonen u.a. nach dem voraussichtlichen Bedarf der kommenden fünfzehn Jahre verlangt, so heisst dies nicht, dass die zu planenden öffentlichen Bauten und Anlagen nicht nach den Bedürfnissen einer längeren Periode bemessen werden dürfen. Art. 18 RPG erlaubt den Kantonen ausdrücklich, weitere Nutzungszonen vorzusehen und Vorschriften aufzustellen über Gebiete, in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird. Reservezonen oder Zonen zweiter Etappe stellen solche Zonen dar. Man beachte, dass das Bundesrecht für die künftige Erweiterung eines bestehenden öffentlichen Werkes sogar die Enteignung von Land erlaubt, das innert 25 Jahren zu diesem Zwecke verwendet werden muss (Art. 102 Abs. 1 lit. b EntG). Dass im vorliegenden Falle gemäss der Darstellung der Beschwerdeführer seit 1972 vom Landbedarf für die Kantonsschule und seit dreizehn Jahren vom Bedarf für Sportstätten geredet wird, obschon bis heute die entsprechenden Anlagen noch nicht realisiert wurden, steht daher der Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Reservezone) nicht entgegen.
d) Voraussetzung zur Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ist freilich, dass das geltend gemachte zukünftige Bedürfnis genügend konkretisiert ist. Das Bedürfnis ist vom Gemeinwesen so genau wie möglich anzugeben, und die Errichtung der öffentlichen Baute bzw. Anlage muss mit einiger Sicherheit zu erwarten sein (BGE 94 I 136 E. 7b; 102 Ia 369 f. E. 3; nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 16. Dezember 1987, P., wo gesagt wird, das Bedürfnis sei "mit der grösstmöglichen Genauigkeit" anzugeben). Als unzulässig müsste die Schaffung von Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen bezeichnet werden, wenn diese Zonenfestsetzung einzig ein Vorwand dafür wäre, dass sich das Gemeinwesen ausgedehnte Landflächen sichern wollte, um über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für die raumplanerische Gestaltung des Gemeindegebietes zu verfügen (BGE 88 I 295). Steht jedoch aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen, welche gemäss den heute anerkannten Methoden der Raumplanung durchgeführt werden (siehe hiezu MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, eine Einführung, 2. Aufl. 1986, insbesondere S. 243 ff.), fest, dass der geltend gemachte Landbedarf für bestimmte öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen ist, so ist die Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht zu beanstanden.
e) Im vorliegenden Fall ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer aus den Akten mit genügender Deutlichkeit, dass die von der Gemeinde Romanshorn durchgeführte Sportstättenplanung den gesetzlichen Anforderungen, welche an die Raumplanung zu stellen sind, entspricht. Zu verweisen ist namentlich auf den Bericht des Sportamtes des Kantons Thurgau vom 25. Juni 1985. Die vom Sportamt vorgenommene Überprüfung der von der Gemeinde bereits im Jahre 1975 durchgeführten Sportstättenplanung gelangte zur Bestätigung der richtigen Bemessung des Gesamtflächenbedarfs sowie auch zur Feststellung, dass diese Fläche mit den zur Verfügung stehenden Grundstücken nicht vollumfänglich erreicht wird. Die Gemeinde hat in der Folge ihre Sportstättenplanung für die Ortsplanungsrevision 1987 überarbeitet und dabei sowohl die vorhandenen als auch die noch fehlenden Anlagen möglichst genau genannt. Dass diese Anlagen vorzugsweise in Zentren zusammengefasst werden sollen, liegt auf der Hand. Das Gebiet "Untere Weitenzelg" eignet sich diesbezüglich besonders gut, da es zentral gelegen ist und somit dem raumplanerischen Grundsatz entspricht, dass entsprechende Einrichtungen für die Bevölkerung gut erreichbar sein sollen (Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG). | de | Art. 22ter Cost. Zona di edifici e impianti pubblici, interesse pubblico, art. 21 cpv. 2 LPT. 1. In caso di notevole cambiamento delle circostanze, il proprietario colpito può esigere un riesame della pianificazione (consid. 1).
2. Il fatto che sia venuto meno l'interesse del cantone all'esistenza di una zona di edifici e impianti pubblici non esclude la giustificazione di tale zona ove il comune provi un interesse sufficiente per i propri bisogni pubblici (consid. 2b).
3. Il terreno necessario a lungo termine per impianti sportivi può essere riservato mediante una zona di edifici e impianti pubblici, conformemente ai principi pianificatori (consid. 2c). Il bisogno deve nondimeno essere provato in modo sufficiente e la realizzazione degli impianti dev'essere prevista con una relativa certezza (consid. 2d). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-335%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,144 | 114 Ia 34 | 114 Ia 34
Sachverhalt ab Seite 35
La Société anonyme immobilière H., à Bienne, représentée par la fiduciaire X., forma une réclamation contre une taxation fiscale cantonale; l'administration lui envoya ensuite un rapport d'expertise, contre lequel elle recourut sans attendre la décision sur réclamation. La Commission des recours en matière fiscale du canton de Berne refusa alors d'entrer en matière, pour le motif que la société n'avait pas recouru contre la décision sur réclamation.
La Société anonyme immobilière, toujours représentée par la fiduciaire X., sous la signature de son administrateur, forma un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Berne.
Par jugement du 3 août 1987, le Tribunal administratif, constatant que la fiduciaire X. n'avait pas le droit de représenter une partie devant cette juridiction, déclara le recours irrecevable avec suite de frais.
La Société anonyme immobilière H. en liquidation et la fiduciaire X. ont formé un recours de droit public dirigé contre ce jugement du Tribunal administratif. Invoquant une violation des art. 31 et 4 Cst., les recourantes soutiennent que l'administrateur de la fiduciaire X. - qui est expert-comptable et possède une longue expérience des activités fiduciaires - avait des connaissances suffisantes pour représenter le contribuable devant le Tribunal administratif; elles considèrent dès lors qu'il est excessivement formaliste de recevoir un recours signé par le contribuable lui-même, mais de l'écarter lorsqu'il est signé par une personne ayant des connaissances plus étendues.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Recevabilité du recours.)
2. Les recourantes invoquent une violation de la liberté du commerce et de l'industrie, garantie par l'art. 31 Cst.
a) La doctrine et la jurisprudence ont toujours interprété la notion de commerce et d'industrie dans un sens large; l'exercice d'une activité professionnelle à des fins lucratives ou dans le but d'en tirer un revenu bénéficie, en principe, de la garantie de l'art. 31 Cst. (ATF 110 Ia 102 consid. 5, ATF 103 Ia 261 /262 consid. 2a). La fiduciaire qui offre à son client de l'assister dans un litige avec l'administration fiscale, exerce une activité lucrative et bénéficie donc de la liberté du commerce et de l'industrie.
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 113 Ia 40 consid. 4a, ATF 112 Ia 320 consid. b). Sont en revanche prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 186 consid. 2b, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités). L'atteinte doit en outre reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 113 Ia 40 consid. 4a et les arrêts cités).
En vertu de l'art. 33 al. 1 Cst., les cantons ont la faculté de subordonner, dans l'intérêt public, l'exercice des professions libérales à des preuves de capacité; ils ne peuvent toutefois prévoir de telles restrictions que dans la mesure où elles sont nécessaires pour atteindre le but de police visé, à savoir notamment la protection du public contre les personnes incapables; ils doivent en outre respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 33 /34 consid. 3a, ATF 111 Ia 105 consid. 4, 187 consid. 2b et les arrêts cités). L'exigence d'un certificat de capacité n'est admissible que dans la mesure où elle est justifiée par le besoin de protéger le public (ATF 112 Ia 325 consid. 4b et les arrêts cités).
b) Réserver la représentation des parties à des mandataires qualifiés permet de faciliter la tâche des tribunaux et contribue à assurer la protection des droits et une bonne administration de la justice (ATF 105 Ia 73 consid. 5a et les références citées). On pourrait ainsi se demander si cette matière, qui touche de près au bon fonctionnement des tribunaux, ne ressortit pas à la procédure et ne relève donc pas exclusivement du droit cantonal (Art. 64 et 64bis Cst.). La jurisprudence et la majorité de la doctrine admettent cependant que la représentation des parties n'est pas une activité soustraite au domaine de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 105 Ia 71 consid. 4a et les références citées; FÉLIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zurich 1986, p. 26/27). Il n'y a donc pas lieu d'y revenir.
La représentation des parties devant les tribunaux suppose des connaissances spéciales, de sorte qu'il s'agit d'une profession libérale dont l'exercice peut être subordonné par le droit cantonal à des preuves de capacité. Dans ce cas, la doctrine et la jurisprudence considèrent l'art. 33 al. 1 Cst. comme un cas d'application du principe général contenu à l'art. 31 al. 2 Cst. (ATF 105 Ia 72 consid. 4c et les références citées; WOLFFERS, op.cit., p. 24). Reste à examiner si la restriction apportée en l'espèce à la liberté du commerce et de l'industrie est compatible avec les principes déduits de l'art. 31 al. 2 Cst.
c) Le justiciable qui n'a pas de connaissances juridiques suffisantes doit s'en remettre entièrement à son mandataire, sans pouvoir véritablement le contrôler; il y a donc un intérêt public certain à le protéger contre le risque de mandater une personne incompétente qui, notamment par des erreurs procédurales, pourrait le priver de la possibilité de faire valoir ses droits en justice (ATF 105 Ia 72 consid. 5a). Une mesure visant à assurer une bonne administration de la justice et le respect des droits du justiciable doit ainsi être considérée comme une mesure de police et ne relève en aucune façon de la politique économique (ATF 100 Ia 166 consid. 3 et les arrêts cités).
Partant, le droit cantonal peut exiger de celui qui entend représenter des parties en justice qu'il apporte la preuve de son aptitude à le faire. L'exigence du brevet d'avocat constitue en soi une mesure adéquate, puisqu'elle implique un examen qui porte sur des connaissances juridiques étendues, en particulier dans le domaine de l'organisation judiciaire et de la procédure. Le statut de l'avocat comprenant l'obligation de garder le secret professionnel, la soumission à une surveillance officielle et à une réglementation spéciale en matière d'honoraires, a d'ailleurs été conçu par le législateur pour offrir des garanties optimales aux justiciables (ATF 105 Ia 73 /74 consid. aa).
En réservant aux avocats la représentation des parties devant les tribunaux, la loi bernoise institue dès lors une mesure de police qui est en principe compatible avec la liberté du commerce et de l'industrie, à condition qu'elle respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. Il faut donc se demander de manière concrète si cette mesure ne va pas au-delà de ce qui est justifié par le but d'intérêt public poursuivi (ATF 105 Ia 75 consid. 7, ATF 100 Ia 166 /167 consid. 3 et les arrêts cités).
d) Le Tribunal fédéral a considéré comme excessif de réserver aux seuls avocats le droit de représenter un créancier devant les offices de poursuites et de faillite ou devant leurs autorités de surveillance (ATF 105 Ia 75 consid. 7, ATF 95 I 330 ss). En revanche, il a considéré comme admissible de réserver aux avocats le droit de représenter une partie devant le juge de mainlevée (ATF 107 Ia 47 ss).
S'agissant plus précisément de représenter une partie devant un tribunal administratif en matière fiscale, le Tribunal fédéral a observé que les connaissances générales du droit et de la procédure jouaient un rôle particulièrement important devant la dernière instance cantonale (ATF 105 Ia 77 consid. 7b). Dans la mesure où seuls les cantons de Berne et de Nidwald réservaient aux avocats le droit exclusif de représenter une partie en matière fiscale devant le Tribunal administratif cantonal, le Tribunal fédéral s'est alors demandé - sans toutefois trancher la question - si cette exigence n'était pas excessive et s'il ne fallait pas admettre également la représentation par des personnes qui justifieraient de connaissances très étendues, notamment comme réviseurs, et qui seraient soumises à une surveillance officielle (ATF 105 Ia 78 consid. 7c et d).
e) En l'espèce, la Société anonyme immobilière H. était représentée par la fiduciaire X. Une personne morale ne pouvant pas elle-même justifier de connaissances juridiques suffisantes, il n'est pas excessif ou déraisonnable de réserver à des personnes physiques, justifiant elles-mêmes des connaissances nécessaires, le droit de représenter une partie en justice. Pour ce motif déjà, il n'y a pas eu de violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
La fiduciaire X. fait observer qu'elle agissait par son administrateur qui est expert-comptable. Cette formation suppose assurément des connaissances étendues dans le domaine strict de la comptabilité, ainsi que de bonnes connaissances du droit fiscal et du droit des obligations. Cependant, l'expert-comptable n'a pas de connaissances spéciales en matière d'organisation judiciaire et de procédure, et il n'a pas été formé à mener un procès. Or, les connaissances de procédure paraissent indispensables pour faire valoir utilement les droits du client, surtout en dernière instance cantonale. Par ailleurs, l'expert-comptable qui agit en justice n'est pas soumis, pour cette activité, à une surveillance officielle et n'offre donc pas les mêmes garanties qu'un avocat. Le fait qu'en l'espèce la fiduciaire ait recouru contre une expertise, et non pas contre une décision, puis qu'elle n'ait pas pris la précaution de faire contresigner l'acte de recours par le client, pour tenir compte de la loi bernoise, démontre, de façon concrète, qu'un expert-comptable n'a pas forcément les connaissances nécessaires pour procéder devant une juridiction.
Dans son arrêt du 11 mai 1979, le Tribunal fédéral avait déjà souligné l'importance des règles de procédure devant le Tribunal administratif du canton de Berne qui statue en dernière instance, après la décision sur réclamation de la Commission des recours en matière fiscale (ATF 105 Ia 78 consid. 7b). Il n'avait toutefois pas eu à décider si, dans ce domaine, un expert-comptable pouvait représenter une partie, car le recourant était simplement fondé de pouvoir ("Prokurist") et n'avait pas apporté la preuve de qualification spéciale en matière d'impôt, acquise grâce à sa formation ou à son expérience dans la branche.
Cette question laissée ouverte doit être résolue par la négative aujourd'hui. En effet, du moment que les connaissances en matière fiscale d'un expert-comptable ne suffisent pas toujours à procéder correctement devant une juridiction, il n'est pas déraisonnable, ni excessif de réserver aux avocats le droit de représenter une partie devant le Tribunal administratif du canton de Berne. A cela s'ajoute que les cantons sont compétents pour édicter les règles d'accès aux tribunaux; il serait, dans ces circonstances, contraire au large pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur bernois, de lui imposer une règle de procédure en matière de représentation des parties, même si cette règle a été généralement adoptée en Suisse, à l'exception du canton de Nidwald.
En tant qu'il est fondé sur une violation de l'art. 31 Cst., le recours doit dès lors être rejeté.
3. Les recourantes se plaignent aussi d'un formalisme excessif, dans la mesure où il aurait suffi que le recours adressé au Tribunal administratif soit signé par le contribuable pour que cette juridiction entre en matière.
Le formalisme excessif est une forme particulière du déni de justice; il est réalisé lorsqu'il est prévu pour une procédure des règles de forme rigoureuses, sans que cette rigueur ne soit matériellement justifiée (ATF 108 Ia 107 consid. 2 et ses références). Certes, le Tribunal fédéral a toujours déclaré que les formes procédurales sont nécessaires dans la mise en oeuvre des voies de droit pour assurer le déroulement de la procédure conformément au principe de l'égalité de traitement, ainsi que pour garantir l'application du droit matériel; toutes les exigences formelles ne se trouvent donc pas en contradiction avec l'art. 4 Cst.; il y a formalisme excessif seulement lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et empêche ou complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel (ATF 112 Ia 308 consid. 2a; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetz gleich, p. 121 ss).
Pour les raisons qui ont déjà été évoquées, il est légitime d'exiger des preuves de capacité de la part de celui qui entend représenter une partie en justice. Déclarer irrecevables les actes émanant d'une personne qui n'a pas qualité pour représenter une partie en justice est la conséquence logique de cette exigence conçue pour protéger le public et ne constitue pas un formalisme excessif prohibé par l'art. 4 Cst. Si l'autorité cantonale devait - comme le suggèrent les recourantes - refuser d'entrer en matière sur le recours seulement lorsqu'il existe un autre motif d'irrecevabilité, cela reviendrait à n'attacher aucune conséquence au fait que l'acte porte la signature d'une personne qui n'était pas autorisée à agir. Une telle solution ne pourrait qu'encourager, contrairement à l'intérêt public, les personnes qui ne remplissent pas les conditions légales à tenter néanmoins de représenter les parties en justice.
Les recourantes font certes valoir que l'exigence légale peut facilement être détournée si le mandataire non habilité fait signer l'acte par son client. Cette situation n'est cependant pas comparable à celle d'une représentation du mandant. Le justiciable qui entend défendre lui-même ses intérêts devant les tribunaux peut demander à un tiers de lui donner des conseils dans le domaine de sa compétence; sachant toutefois qu'il doit signer l'acte lui-même, il ne lui échappe pas qu'il procède en personne et qu'il en prend le risque. En revanche, si le justiciable choisit un représentant - qui agit à sa place et auquel il s'en remet entièrement - il peut compter sur le fait que ce mandataire offre des garanties et encourt une responsabilité accrue.
Dans ces conditions, il n'est pas arbitraire de permettre qu'un justiciable défende lui-même ses intérêts en justice et prenne les risques découlant de sa méconnaissance du droit, tout en exigeant de celui qui entend intervenir pour autrui, en qualité de mandataire, qu'il justifie de connaissances suffisantes. | fr | Art. 4, 31 und 33 BV: Anwaltsmonopol in Steuersachen vor der letzten kantonalen Instanz. Die Beschränkung der Parteivertretung vor den bernischen Gerichten auf Rechtsanwälte stellt eine Polizeimassnahme dar, die einen geordneten Verfahrenslauf vor den Gerichten und den Schutz des Rechtssuchenden bezweckt (E. 2b, c). Diese Regelung verstösst in Anbetracht der Bedeutung des Prozessrechts im Verwaltungsgerichtsverfahren und des weiten Ermessensraumes des kantonalen Gesetzgebers bei der Ordnung des Zugangs zu den Gerichten nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 2e).
Derjenige, der die Rechtsmitteleingabe selbst unterzeichnet, kann nicht demjenigen gleich gestellt werden, der einen Anwalt beizieht, der an seiner Stelle zu handeln hat und dem er sein Vertrauen schenkt. Es ist somit nicht willkürlich, die beiden Tatbestände unterschiedlich zu behandeln (E. 3). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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La Société anonyme immobilière H., à Bienne, représentée par la fiduciaire X., forma une réclamation contre une taxation fiscale cantonale; l'administration lui envoya ensuite un rapport d'expertise, contre lequel elle recourut sans attendre la décision sur réclamation. La Commission des recours en matière fiscale du canton de Berne refusa alors d'entrer en matière, pour le motif que la société n'avait pas recouru contre la décision sur réclamation.
La Société anonyme immobilière, toujours représentée par la fiduciaire X., sous la signature de son administrateur, forma un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Berne.
Par jugement du 3 août 1987, le Tribunal administratif, constatant que la fiduciaire X. n'avait pas le droit de représenter une partie devant cette juridiction, déclara le recours irrecevable avec suite de frais.
La Société anonyme immobilière H. en liquidation et la fiduciaire X. ont formé un recours de droit public dirigé contre ce jugement du Tribunal administratif. Invoquant une violation des art. 31 et 4 Cst., les recourantes soutiennent que l'administrateur de la fiduciaire X. - qui est expert-comptable et possède une longue expérience des activités fiduciaires - avait des connaissances suffisantes pour représenter le contribuable devant le Tribunal administratif; elles considèrent dès lors qu'il est excessivement formaliste de recevoir un recours signé par le contribuable lui-même, mais de l'écarter lorsqu'il est signé par une personne ayant des connaissances plus étendues.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Recevabilité du recours.)
2. Les recourantes invoquent une violation de la liberté du commerce et de l'industrie, garantie par l'art. 31 Cst.
a) La doctrine et la jurisprudence ont toujours interprété la notion de commerce et d'industrie dans un sens large; l'exercice d'une activité professionnelle à des fins lucratives ou dans le but d'en tirer un revenu bénéficie, en principe, de la garantie de l'art. 31 Cst. (ATF 110 Ia 102 consid. 5, ATF 103 Ia 261 /262 consid. 2a). La fiduciaire qui offre à son client de l'assister dans un litige avec l'administration fiscale, exerce une activité lucrative et bénéficie donc de la liberté du commerce et de l'industrie.
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 113 Ia 40 consid. 4a, ATF 112 Ia 320 consid. b). Sont en revanche prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 186 consid. 2b, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités). L'atteinte doit en outre reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 113 Ia 40 consid. 4a et les arrêts cités).
En vertu de l'art. 33 al. 1 Cst., les cantons ont la faculté de subordonner, dans l'intérêt public, l'exercice des professions libérales à des preuves de capacité; ils ne peuvent toutefois prévoir de telles restrictions que dans la mesure où elles sont nécessaires pour atteindre le but de police visé, à savoir notamment la protection du public contre les personnes incapables; ils doivent en outre respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 33 /34 consid. 3a, ATF 111 Ia 105 consid. 4, 187 consid. 2b et les arrêts cités). L'exigence d'un certificat de capacité n'est admissible que dans la mesure où elle est justifiée par le besoin de protéger le public (ATF 112 Ia 325 consid. 4b et les arrêts cités).
b) Réserver la représentation des parties à des mandataires qualifiés permet de faciliter la tâche des tribunaux et contribue à assurer la protection des droits et une bonne administration de la justice (ATF 105 Ia 73 consid. 5a et les références citées). On pourrait ainsi se demander si cette matière, qui touche de près au bon fonctionnement des tribunaux, ne ressortit pas à la procédure et ne relève donc pas exclusivement du droit cantonal (Art. 64 et 64bis Cst.). La jurisprudence et la majorité de la doctrine admettent cependant que la représentation des parties n'est pas une activité soustraite au domaine de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 105 Ia 71 consid. 4a et les références citées; FÉLIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zurich 1986, p. 26/27). Il n'y a donc pas lieu d'y revenir.
La représentation des parties devant les tribunaux suppose des connaissances spéciales, de sorte qu'il s'agit d'une profession libérale dont l'exercice peut être subordonné par le droit cantonal à des preuves de capacité. Dans ce cas, la doctrine et la jurisprudence considèrent l'art. 33 al. 1 Cst. comme un cas d'application du principe général contenu à l'art. 31 al. 2 Cst. (ATF 105 Ia 72 consid. 4c et les références citées; WOLFFERS, op.cit., p. 24). Reste à examiner si la restriction apportée en l'espèce à la liberté du commerce et de l'industrie est compatible avec les principes déduits de l'art. 31 al. 2 Cst.
c) Le justiciable qui n'a pas de connaissances juridiques suffisantes doit s'en remettre entièrement à son mandataire, sans pouvoir véritablement le contrôler; il y a donc un intérêt public certain à le protéger contre le risque de mandater une personne incompétente qui, notamment par des erreurs procédurales, pourrait le priver de la possibilité de faire valoir ses droits en justice (ATF 105 Ia 72 consid. 5a). Une mesure visant à assurer une bonne administration de la justice et le respect des droits du justiciable doit ainsi être considérée comme une mesure de police et ne relève en aucune façon de la politique économique (ATF 100 Ia 166 consid. 3 et les arrêts cités).
Partant, le droit cantonal peut exiger de celui qui entend représenter des parties en justice qu'il apporte la preuve de son aptitude à le faire. L'exigence du brevet d'avocat constitue en soi une mesure adéquate, puisqu'elle implique un examen qui porte sur des connaissances juridiques étendues, en particulier dans le domaine de l'organisation judiciaire et de la procédure. Le statut de l'avocat comprenant l'obligation de garder le secret professionnel, la soumission à une surveillance officielle et à une réglementation spéciale en matière d'honoraires, a d'ailleurs été conçu par le législateur pour offrir des garanties optimales aux justiciables (ATF 105 Ia 73 /74 consid. aa).
En réservant aux avocats la représentation des parties devant les tribunaux, la loi bernoise institue dès lors une mesure de police qui est en principe compatible avec la liberté du commerce et de l'industrie, à condition qu'elle respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. Il faut donc se demander de manière concrète si cette mesure ne va pas au-delà de ce qui est justifié par le but d'intérêt public poursuivi (ATF 105 Ia 75 consid. 7, ATF 100 Ia 166 /167 consid. 3 et les arrêts cités).
d) Le Tribunal fédéral a considéré comme excessif de réserver aux seuls avocats le droit de représenter un créancier devant les offices de poursuites et de faillite ou devant leurs autorités de surveillance (ATF 105 Ia 75 consid. 7, ATF 95 I 330 ss). En revanche, il a considéré comme admissible de réserver aux avocats le droit de représenter une partie devant le juge de mainlevée (ATF 107 Ia 47 ss).
S'agissant plus précisément de représenter une partie devant un tribunal administratif en matière fiscale, le Tribunal fédéral a observé que les connaissances générales du droit et de la procédure jouaient un rôle particulièrement important devant la dernière instance cantonale (ATF 105 Ia 77 consid. 7b). Dans la mesure où seuls les cantons de Berne et de Nidwald réservaient aux avocats le droit exclusif de représenter une partie en matière fiscale devant le Tribunal administratif cantonal, le Tribunal fédéral s'est alors demandé - sans toutefois trancher la question - si cette exigence n'était pas excessive et s'il ne fallait pas admettre également la représentation par des personnes qui justifieraient de connaissances très étendues, notamment comme réviseurs, et qui seraient soumises à une surveillance officielle (ATF 105 Ia 78 consid. 7c et d).
e) En l'espèce, la Société anonyme immobilière H. était représentée par la fiduciaire X. Une personne morale ne pouvant pas elle-même justifier de connaissances juridiques suffisantes, il n'est pas excessif ou déraisonnable de réserver à des personnes physiques, justifiant elles-mêmes des connaissances nécessaires, le droit de représenter une partie en justice. Pour ce motif déjà, il n'y a pas eu de violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
La fiduciaire X. fait observer qu'elle agissait par son administrateur qui est expert-comptable. Cette formation suppose assurément des connaissances étendues dans le domaine strict de la comptabilité, ainsi que de bonnes connaissances du droit fiscal et du droit des obligations. Cependant, l'expert-comptable n'a pas de connaissances spéciales en matière d'organisation judiciaire et de procédure, et il n'a pas été formé à mener un procès. Or, les connaissances de procédure paraissent indispensables pour faire valoir utilement les droits du client, surtout en dernière instance cantonale. Par ailleurs, l'expert-comptable qui agit en justice n'est pas soumis, pour cette activité, à une surveillance officielle et n'offre donc pas les mêmes garanties qu'un avocat. Le fait qu'en l'espèce la fiduciaire ait recouru contre une expertise, et non pas contre une décision, puis qu'elle n'ait pas pris la précaution de faire contresigner l'acte de recours par le client, pour tenir compte de la loi bernoise, démontre, de façon concrète, qu'un expert-comptable n'a pas forcément les connaissances nécessaires pour procéder devant une juridiction.
Dans son arrêt du 11 mai 1979, le Tribunal fédéral avait déjà souligné l'importance des règles de procédure devant le Tribunal administratif du canton de Berne qui statue en dernière instance, après la décision sur réclamation de la Commission des recours en matière fiscale (ATF 105 Ia 78 consid. 7b). Il n'avait toutefois pas eu à décider si, dans ce domaine, un expert-comptable pouvait représenter une partie, car le recourant était simplement fondé de pouvoir ("Prokurist") et n'avait pas apporté la preuve de qualification spéciale en matière d'impôt, acquise grâce à sa formation ou à son expérience dans la branche.
Cette question laissée ouverte doit être résolue par la négative aujourd'hui. En effet, du moment que les connaissances en matière fiscale d'un expert-comptable ne suffisent pas toujours à procéder correctement devant une juridiction, il n'est pas déraisonnable, ni excessif de réserver aux avocats le droit de représenter une partie devant le Tribunal administratif du canton de Berne. A cela s'ajoute que les cantons sont compétents pour édicter les règles d'accès aux tribunaux; il serait, dans ces circonstances, contraire au large pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur bernois, de lui imposer une règle de procédure en matière de représentation des parties, même si cette règle a été généralement adoptée en Suisse, à l'exception du canton de Nidwald.
En tant qu'il est fondé sur une violation de l'art. 31 Cst., le recours doit dès lors être rejeté.
3. Les recourantes se plaignent aussi d'un formalisme excessif, dans la mesure où il aurait suffi que le recours adressé au Tribunal administratif soit signé par le contribuable pour que cette juridiction entre en matière.
Le formalisme excessif est une forme particulière du déni de justice; il est réalisé lorsqu'il est prévu pour une procédure des règles de forme rigoureuses, sans que cette rigueur ne soit matériellement justifiée (ATF 108 Ia 107 consid. 2 et ses références). Certes, le Tribunal fédéral a toujours déclaré que les formes procédurales sont nécessaires dans la mise en oeuvre des voies de droit pour assurer le déroulement de la procédure conformément au principe de l'égalité de traitement, ainsi que pour garantir l'application du droit matériel; toutes les exigences formelles ne se trouvent donc pas en contradiction avec l'art. 4 Cst.; il y a formalisme excessif seulement lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et empêche ou complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel (ATF 112 Ia 308 consid. 2a; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetz gleich, p. 121 ss).
Pour les raisons qui ont déjà été évoquées, il est légitime d'exiger des preuves de capacité de la part de celui qui entend représenter une partie en justice. Déclarer irrecevables les actes émanant d'une personne qui n'a pas qualité pour représenter une partie en justice est la conséquence logique de cette exigence conçue pour protéger le public et ne constitue pas un formalisme excessif prohibé par l'art. 4 Cst. Si l'autorité cantonale devait - comme le suggèrent les recourantes - refuser d'entrer en matière sur le recours seulement lorsqu'il existe un autre motif d'irrecevabilité, cela reviendrait à n'attacher aucune conséquence au fait que l'acte porte la signature d'une personne qui n'était pas autorisée à agir. Une telle solution ne pourrait qu'encourager, contrairement à l'intérêt public, les personnes qui ne remplissent pas les conditions légales à tenter néanmoins de représenter les parties en justice.
Les recourantes font certes valoir que l'exigence légale peut facilement être détournée si le mandataire non habilité fait signer l'acte par son client. Cette situation n'est cependant pas comparable à celle d'une représentation du mandant. Le justiciable qui entend défendre lui-même ses intérêts devant les tribunaux peut demander à un tiers de lui donner des conseils dans le domaine de sa compétence; sachant toutefois qu'il doit signer l'acte lui-même, il ne lui échappe pas qu'il procède en personne et qu'il en prend le risque. En revanche, si le justiciable choisit un représentant - qui agit à sa place et auquel il s'en remet entièrement - il peut compter sur le fait que ce mandataire offre des garanties et encourt une responsabilité accrue.
Dans ces conditions, il n'est pas arbitraire de permettre qu'un justiciable défende lui-même ses intérêts en justice et prenne les risques découlant de sa méconnaissance du droit, tout en exigeant de celui qui entend intervenir pour autrui, en qualité de mandataire, qu'il justifie de connaissances suffisantes. | fr | Art. 4, 31 et 33 Cst.: monopole de l'avocat en matière fiscale devant l'autorité judiciaire de dernière instance cantonale. En réservant aux avocats la représentation des parties devant les tribunaux, la loi bernoise institue une mesure de police qui vise à assurer une bonne administration de la justice et le respect des droits du justiciable (consid. 2b et c). En matière fiscale, cette règle n'est pas contraire au principe de la proportionnalité, en raison de l'importance des règles de procédure devant le Tribunal administratif et du large pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur bernois pour édicter les règles d'accès aux tribunaux (précision de la jurisprudence; consid. 2e).
La situation du justiciable qui signe lui-même l'acte de recours n'est pas comparable à celle du mandant qui choisit un représentant pour agir à sa place et auquel il s'en remet entièrement. Il n'est donc pas arbitraire de traiter ces situations de manière différente (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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La Société anonyme immobilière H., à Bienne, représentée par la fiduciaire X., forma une réclamation contre une taxation fiscale cantonale; l'administration lui envoya ensuite un rapport d'expertise, contre lequel elle recourut sans attendre la décision sur réclamation. La Commission des recours en matière fiscale du canton de Berne refusa alors d'entrer en matière, pour le motif que la société n'avait pas recouru contre la décision sur réclamation.
La Société anonyme immobilière, toujours représentée par la fiduciaire X., sous la signature de son administrateur, forma un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Berne.
Par jugement du 3 août 1987, le Tribunal administratif, constatant que la fiduciaire X. n'avait pas le droit de représenter une partie devant cette juridiction, déclara le recours irrecevable avec suite de frais.
La Société anonyme immobilière H. en liquidation et la fiduciaire X. ont formé un recours de droit public dirigé contre ce jugement du Tribunal administratif. Invoquant une violation des art. 31 et 4 Cst., les recourantes soutiennent que l'administrateur de la fiduciaire X. - qui est expert-comptable et possède une longue expérience des activités fiduciaires - avait des connaissances suffisantes pour représenter le contribuable devant le Tribunal administratif; elles considèrent dès lors qu'il est excessivement formaliste de recevoir un recours signé par le contribuable lui-même, mais de l'écarter lorsqu'il est signé par une personne ayant des connaissances plus étendues.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Recevabilité du recours.)
2. Les recourantes invoquent une violation de la liberté du commerce et de l'industrie, garantie par l'art. 31 Cst.
a) La doctrine et la jurisprudence ont toujours interprété la notion de commerce et d'industrie dans un sens large; l'exercice d'une activité professionnelle à des fins lucratives ou dans le but d'en tirer un revenu bénéficie, en principe, de la garantie de l'art. 31 Cst. (ATF 110 Ia 102 consid. 5, ATF 103 Ia 261 /262 consid. 2a). La fiduciaire qui offre à son client de l'assister dans un litige avec l'administration fiscale, exerce une activité lucrative et bénéficie donc de la liberté du commerce et de l'industrie.
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 113 Ia 40 consid. 4a, ATF 112 Ia 320 consid. b). Sont en revanche prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 186 consid. 2b, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités). L'atteinte doit en outre reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 113 Ia 40 consid. 4a et les arrêts cités).
En vertu de l'art. 33 al. 1 Cst., les cantons ont la faculté de subordonner, dans l'intérêt public, l'exercice des professions libérales à des preuves de capacité; ils ne peuvent toutefois prévoir de telles restrictions que dans la mesure où elles sont nécessaires pour atteindre le but de police visé, à savoir notamment la protection du public contre les personnes incapables; ils doivent en outre respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 33 /34 consid. 3a, ATF 111 Ia 105 consid. 4, 187 consid. 2b et les arrêts cités). L'exigence d'un certificat de capacité n'est admissible que dans la mesure où elle est justifiée par le besoin de protéger le public (ATF 112 Ia 325 consid. 4b et les arrêts cités).
b) Réserver la représentation des parties à des mandataires qualifiés permet de faciliter la tâche des tribunaux et contribue à assurer la protection des droits et une bonne administration de la justice (ATF 105 Ia 73 consid. 5a et les références citées). On pourrait ainsi se demander si cette matière, qui touche de près au bon fonctionnement des tribunaux, ne ressortit pas à la procédure et ne relève donc pas exclusivement du droit cantonal (Art. 64 et 64bis Cst.). La jurisprudence et la majorité de la doctrine admettent cependant que la représentation des parties n'est pas une activité soustraite au domaine de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 105 Ia 71 consid. 4a et les références citées; FÉLIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zurich 1986, p. 26/27). Il n'y a donc pas lieu d'y revenir.
La représentation des parties devant les tribunaux suppose des connaissances spéciales, de sorte qu'il s'agit d'une profession libérale dont l'exercice peut être subordonné par le droit cantonal à des preuves de capacité. Dans ce cas, la doctrine et la jurisprudence considèrent l'art. 33 al. 1 Cst. comme un cas d'application du principe général contenu à l'art. 31 al. 2 Cst. (ATF 105 Ia 72 consid. 4c et les références citées; WOLFFERS, op.cit., p. 24). Reste à examiner si la restriction apportée en l'espèce à la liberté du commerce et de l'industrie est compatible avec les principes déduits de l'art. 31 al. 2 Cst.
c) Le justiciable qui n'a pas de connaissances juridiques suffisantes doit s'en remettre entièrement à son mandataire, sans pouvoir véritablement le contrôler; il y a donc un intérêt public certain à le protéger contre le risque de mandater une personne incompétente qui, notamment par des erreurs procédurales, pourrait le priver de la possibilité de faire valoir ses droits en justice (ATF 105 Ia 72 consid. 5a). Une mesure visant à assurer une bonne administration de la justice et le respect des droits du justiciable doit ainsi être considérée comme une mesure de police et ne relève en aucune façon de la politique économique (ATF 100 Ia 166 consid. 3 et les arrêts cités).
Partant, le droit cantonal peut exiger de celui qui entend représenter des parties en justice qu'il apporte la preuve de son aptitude à le faire. L'exigence du brevet d'avocat constitue en soi une mesure adéquate, puisqu'elle implique un examen qui porte sur des connaissances juridiques étendues, en particulier dans le domaine de l'organisation judiciaire et de la procédure. Le statut de l'avocat comprenant l'obligation de garder le secret professionnel, la soumission à une surveillance officielle et à une réglementation spéciale en matière d'honoraires, a d'ailleurs été conçu par le législateur pour offrir des garanties optimales aux justiciables (ATF 105 Ia 73 /74 consid. aa).
En réservant aux avocats la représentation des parties devant les tribunaux, la loi bernoise institue dès lors une mesure de police qui est en principe compatible avec la liberté du commerce et de l'industrie, à condition qu'elle respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. Il faut donc se demander de manière concrète si cette mesure ne va pas au-delà de ce qui est justifié par le but d'intérêt public poursuivi (ATF 105 Ia 75 consid. 7, ATF 100 Ia 166 /167 consid. 3 et les arrêts cités).
d) Le Tribunal fédéral a considéré comme excessif de réserver aux seuls avocats le droit de représenter un créancier devant les offices de poursuites et de faillite ou devant leurs autorités de surveillance (ATF 105 Ia 75 consid. 7, ATF 95 I 330 ss). En revanche, il a considéré comme admissible de réserver aux avocats le droit de représenter une partie devant le juge de mainlevée (ATF 107 Ia 47 ss).
S'agissant plus précisément de représenter une partie devant un tribunal administratif en matière fiscale, le Tribunal fédéral a observé que les connaissances générales du droit et de la procédure jouaient un rôle particulièrement important devant la dernière instance cantonale (ATF 105 Ia 77 consid. 7b). Dans la mesure où seuls les cantons de Berne et de Nidwald réservaient aux avocats le droit exclusif de représenter une partie en matière fiscale devant le Tribunal administratif cantonal, le Tribunal fédéral s'est alors demandé - sans toutefois trancher la question - si cette exigence n'était pas excessive et s'il ne fallait pas admettre également la représentation par des personnes qui justifieraient de connaissances très étendues, notamment comme réviseurs, et qui seraient soumises à une surveillance officielle (ATF 105 Ia 78 consid. 7c et d).
e) En l'espèce, la Société anonyme immobilière H. était représentée par la fiduciaire X. Une personne morale ne pouvant pas elle-même justifier de connaissances juridiques suffisantes, il n'est pas excessif ou déraisonnable de réserver à des personnes physiques, justifiant elles-mêmes des connaissances nécessaires, le droit de représenter une partie en justice. Pour ce motif déjà, il n'y a pas eu de violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
La fiduciaire X. fait observer qu'elle agissait par son administrateur qui est expert-comptable. Cette formation suppose assurément des connaissances étendues dans le domaine strict de la comptabilité, ainsi que de bonnes connaissances du droit fiscal et du droit des obligations. Cependant, l'expert-comptable n'a pas de connaissances spéciales en matière d'organisation judiciaire et de procédure, et il n'a pas été formé à mener un procès. Or, les connaissances de procédure paraissent indispensables pour faire valoir utilement les droits du client, surtout en dernière instance cantonale. Par ailleurs, l'expert-comptable qui agit en justice n'est pas soumis, pour cette activité, à une surveillance officielle et n'offre donc pas les mêmes garanties qu'un avocat. Le fait qu'en l'espèce la fiduciaire ait recouru contre une expertise, et non pas contre une décision, puis qu'elle n'ait pas pris la précaution de faire contresigner l'acte de recours par le client, pour tenir compte de la loi bernoise, démontre, de façon concrète, qu'un expert-comptable n'a pas forcément les connaissances nécessaires pour procéder devant une juridiction.
Dans son arrêt du 11 mai 1979, le Tribunal fédéral avait déjà souligné l'importance des règles de procédure devant le Tribunal administratif du canton de Berne qui statue en dernière instance, après la décision sur réclamation de la Commission des recours en matière fiscale (ATF 105 Ia 78 consid. 7b). Il n'avait toutefois pas eu à décider si, dans ce domaine, un expert-comptable pouvait représenter une partie, car le recourant était simplement fondé de pouvoir ("Prokurist") et n'avait pas apporté la preuve de qualification spéciale en matière d'impôt, acquise grâce à sa formation ou à son expérience dans la branche.
Cette question laissée ouverte doit être résolue par la négative aujourd'hui. En effet, du moment que les connaissances en matière fiscale d'un expert-comptable ne suffisent pas toujours à procéder correctement devant une juridiction, il n'est pas déraisonnable, ni excessif de réserver aux avocats le droit de représenter une partie devant le Tribunal administratif du canton de Berne. A cela s'ajoute que les cantons sont compétents pour édicter les règles d'accès aux tribunaux; il serait, dans ces circonstances, contraire au large pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur bernois, de lui imposer une règle de procédure en matière de représentation des parties, même si cette règle a été généralement adoptée en Suisse, à l'exception du canton de Nidwald.
En tant qu'il est fondé sur une violation de l'art. 31 Cst., le recours doit dès lors être rejeté.
3. Les recourantes se plaignent aussi d'un formalisme excessif, dans la mesure où il aurait suffi que le recours adressé au Tribunal administratif soit signé par le contribuable pour que cette juridiction entre en matière.
Le formalisme excessif est une forme particulière du déni de justice; il est réalisé lorsqu'il est prévu pour une procédure des règles de forme rigoureuses, sans que cette rigueur ne soit matériellement justifiée (ATF 108 Ia 107 consid. 2 et ses références). Certes, le Tribunal fédéral a toujours déclaré que les formes procédurales sont nécessaires dans la mise en oeuvre des voies de droit pour assurer le déroulement de la procédure conformément au principe de l'égalité de traitement, ainsi que pour garantir l'application du droit matériel; toutes les exigences formelles ne se trouvent donc pas en contradiction avec l'art. 4 Cst.; il y a formalisme excessif seulement lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et empêche ou complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel (ATF 112 Ia 308 consid. 2a; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetz gleich, p. 121 ss).
Pour les raisons qui ont déjà été évoquées, il est légitime d'exiger des preuves de capacité de la part de celui qui entend représenter une partie en justice. Déclarer irrecevables les actes émanant d'une personne qui n'a pas qualité pour représenter une partie en justice est la conséquence logique de cette exigence conçue pour protéger le public et ne constitue pas un formalisme excessif prohibé par l'art. 4 Cst. Si l'autorité cantonale devait - comme le suggèrent les recourantes - refuser d'entrer en matière sur le recours seulement lorsqu'il existe un autre motif d'irrecevabilité, cela reviendrait à n'attacher aucune conséquence au fait que l'acte porte la signature d'une personne qui n'était pas autorisée à agir. Une telle solution ne pourrait qu'encourager, contrairement à l'intérêt public, les personnes qui ne remplissent pas les conditions légales à tenter néanmoins de représenter les parties en justice.
Les recourantes font certes valoir que l'exigence légale peut facilement être détournée si le mandataire non habilité fait signer l'acte par son client. Cette situation n'est cependant pas comparable à celle d'une représentation du mandant. Le justiciable qui entend défendre lui-même ses intérêts devant les tribunaux peut demander à un tiers de lui donner des conseils dans le domaine de sa compétence; sachant toutefois qu'il doit signer l'acte lui-même, il ne lui échappe pas qu'il procède en personne et qu'il en prend le risque. En revanche, si le justiciable choisit un représentant - qui agit à sa place et auquel il s'en remet entièrement - il peut compter sur le fait que ce mandataire offre des garanties et encourt une responsabilité accrue.
Dans ces conditions, il n'est pas arbitraire de permettre qu'un justiciable défende lui-même ses intérêts en justice et prenne les risques découlant de sa méconnaissance du droit, tout en exigeant de celui qui entend intervenir pour autrui, en qualité de mandataire, qu'il justifie de connaissances suffisantes. | fr | Art. 4, 31 e 33 Cost.; monopolio dell'avvocato in materia fiscale dinanzi all'autorità cantonale di ultima istanza. Nel riservare agli avvocati il patrocinio delle parti dinanzi ai tribunali, la legge bernese adotta una misura di polizia tendente a garantire una buona amministrazione della giustizia e il rispetto dei diritti degli interessati (consid. 2b, c). In materia fiscale tale norma non è contraria al principio della proporzionalità, dati l'importanza delle regole di procedura dinanzi al Tribunale amministrativo e l'ampio potere di apprezzamento di cui dispone il legislatore bernese nella disciplina dell'accesso ai tribunali (precisazione della giurisprudenza) (consid. 2e).
La situazione della parte in giudizio che firma personalmente l'atto di ricorso non è paragonabile a quella del mandante che sceglie un patrocinatore perché agisca in suo luogo e al quale accorda la sua fiducia. Non è quindi arbitrario trattare queste situazioni in modo differente (consid. 3). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,147 | 114 Ia 341 | 114 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 341
Am 10. April 1984 ersuchte die Munizipalgemeinde Zermatt den Staatsrat des Kantons Wallis, ihr das Recht zur Teilenteignung verschiedener Parzellen in dem Sinne einzuräumen, dass diese Grundstücke im Bereich des bereits bestehenden Weges mit einer Durchgangs- und Durchfahrtsdienstbarkeit zugunsten der Öffentlichkeit belastet werden könnten. M. und A. S. erhoben als Miteigentümer der Parzelle Nr. 2252 gegen dieses Enteignungsbegehren Einsprache. Mit Verfügung vom 27. November 1984 erklärte das kantonale Departement des Innern die Errichtung eines öffentlichen Durchgangs- und Durchfahrtsrechtes auf der privaten oberen Sunneggastrasse als Werk öffentlichen Nutzens und erteilte der Gemeinde Zermatt das Recht, den hiezu notwendigen Boden auf dem Enteignungswege mit einer öffentlichen Dienstbarkeit zu belasten. Gegen diese Verfügung reichten M. und A. S. zunächst beim Staatsrat und hierauf beim Verwaltungsgericht des Kantons Wallis Beschwerde ein. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid vom 30. April 1987 ab, soweit es auf sie eintrat. M. und A. S. haben gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV erhoben, welche vom Bundesgericht gutgeheissen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer beklagen sich in erster Linie über eine Verletzung der Eigentumsgarantie und machen geltend, an dem dem Enteignungsbegehren zugrundeliegenden Projekt der oberen Sunneggastrasse bestehe kein öffentliches Interesse. Durch die Strasse würden einzig die Parzellen Nrn. 1714 und 1715 erschlossen, hingegen biete sie keine Erschliessung für das umliegende Baugebiet. Ein öffentliches Interesse wäre nur dann zu bejahen, wenn die Strasse so gelegt würde, dass sie bereits jetzt schon möglichst viele Parzellen erreichte oder später zu weiteren Parzellen hingeführt werden könnte, Wegen der Steilheit des Geländes sei aber eine Weiterführung der Strasse zur Erschliessung der noch unüberbauten Parzellen nicht möglich. Das fragliche Gebiet müsste daher durch eine aus Richtung Süden oder Nordosten herführende Quartierstrasse erschlossen werden. Jedenfalls sollte schon jetzt ein Gesamtplan ausgearbeitet und vorgelegt werden, selbst wenn die Realisierung nur in Etappen vor sich gehen könne.
Diese Ausführungen werden von der Munizipalgemeinde Zermatt bestritten. Der geplante Ausbau der oberen Sunneggastrasse sei als Teilprojekt zu betrachten; eine Weiterführung dieses öffentlichen Weges sei bei späterem Bedarf bautechnisch möglich. Im übrigen erschliesse die obere Sunneggastrasse nicht nur die Parzellen Nrn. 1714 und 1715, sondern ein gesamtes Quartier.
b) Am Augenschein hat sich ergeben, dass der vorgesehene Ausbau und die öffentliche Widmung der oberen Sunneggastrasse in der Tat jedenfalls zur Zeit allein auf die Erschliessung der beiden Parzellen Nrn. 1714 und 1715 ausgerichtet ist. Der projektierte Weg führt an den bereits bisher erschlossenen Parzellen Nrn. 1712 und 1713 vorbei zur Parzelle Nr. 1714 und endet unvermittelt und ohne Kehrplatz auf der Parzelle Nr. 1715, obschon der Zugang zum benachbarten Grundstück (Haus "Cervino") ebenfalls über die Sunneggastrasse und die Parzelle Nr. 1715 führt, so dass dieses weiterhin auf ein privatrechtliches Zugangs- und Zufahrtsrecht angewiesen bleibt. Auch die östlich an die Parzelle Nr. 1715 anstossenden Grundstücke Nrn. 1716 und 1717 werden von der Strasse nicht erreicht. Es trifft daher nicht zu, dass die obere Sunneggastrasse so, wie sie heute projektiert ist, ein ganzes Gebiet erschliessen würde. Sie entspricht nicht einmal allen Erschliessungsbedürfnissen der in der ersten oder zweiten Bautiefe liegenden Grundstücke. Bei Strassenbauten kann aber das öffentliche Interesse nur bejaht werden, wenn es mehrere Grundstücke zu erschliessen gilt oder die Erschliessung im Hinblick auf die Schaffung einer grösseren Zahl von Wohnstätten erfolgt (BGE 98 Ia 48). Das heute vorliegende Projekt ist daher durch kein öffentliches Interesse gedeckt, soweit es für sich allein betrachtet wird.
Nun ist wohl möglich, dass das umstrittene Strassenstück in Zukunft so ergänzt würde, dass künftig tatsächlich die Erschliessung des ganzen Quartiers, insbesondere auch der weiter östlich liegenden Parzellen, die über keine Zufahrt oder nicht einmal über einen rechtlich gesicherten Zugang verfügen, erreicht werden könnte. Über die weiteren Etappen des Strassenbaus liegen aber weder Pläne noch offenbar irgendwelche konkrete Vorstellungen seitens der Gemeinde vor. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt jedoch der Ausbau einer bestehenden und später weiterzuführenden Strasse gewisse Vorstellungen über das ganze Strassenprojekt voraus (BGE 103 Ia 43 ff. E. 4). Insbesondere soll vermieden werden, dass ein planloses Nebeneinander von Quartierstrassen entsteht und sich letztlich die heute vorgesehene Stichstrasse nach dem Bau einer dem Hang folgenden, die noch unüberbauten Parzellen erschliessenden Quartierstrasse als überflüssig erweisen könnte (vgl. BGE 106 Ia 96 ff.). Ob sich das vorliegende Projekt als Teil einer Gesamtplanung auf ein öffentliches Interesse stützen könne, ist daher mangels irgendwelcher Planunterlagen noch offen. Ist aber zur Zeit ein öffentliches Interesse an der Enteignung für den Ausbau der oberen Sunneggastrasse bzw. an einer Belastung der Grundstücke mit einer öffentlichen Dienstbarkeit nicht ausgewiesen, fehlt es an einer der notwendigen Voraussetzungen für die vorgesehene Eigentumsbeschränkung. Die staatsrechtliche Beschwerde ist aus diesem Grunde gutzuheissen. Auf die weiteren erhobenen Rügen braucht unter diesen Umständen nicht mehr eingegangen zu werden. | de | Art. 22ter BV; Enteignung für den Ausbau und die Umwandlung einer privaten zu einer öffentlichen Quartierstrasse. Das öffentliche Interesse an der Enteignung für eine Zufahrtsstrasse ist zu verneinen, wenn diese nur zwei Parzellen erschliesst, weitere Nachbargrundstücke unerschlossen bleiben und noch nicht bekannt ist, ob das projektierte Wegstück überhaupt als Teil einer das gesamte Quartier erschliessenden Strasse dienen könne. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,148 | 114 Ia 341 | 114 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 341
Am 10. April 1984 ersuchte die Munizipalgemeinde Zermatt den Staatsrat des Kantons Wallis, ihr das Recht zur Teilenteignung verschiedener Parzellen in dem Sinne einzuräumen, dass diese Grundstücke im Bereich des bereits bestehenden Weges mit einer Durchgangs- und Durchfahrtsdienstbarkeit zugunsten der Öffentlichkeit belastet werden könnten. M. und A. S. erhoben als Miteigentümer der Parzelle Nr. 2252 gegen dieses Enteignungsbegehren Einsprache. Mit Verfügung vom 27. November 1984 erklärte das kantonale Departement des Innern die Errichtung eines öffentlichen Durchgangs- und Durchfahrtsrechtes auf der privaten oberen Sunneggastrasse als Werk öffentlichen Nutzens und erteilte der Gemeinde Zermatt das Recht, den hiezu notwendigen Boden auf dem Enteignungswege mit einer öffentlichen Dienstbarkeit zu belasten. Gegen diese Verfügung reichten M. und A. S. zunächst beim Staatsrat und hierauf beim Verwaltungsgericht des Kantons Wallis Beschwerde ein. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid vom 30. April 1987 ab, soweit es auf sie eintrat. M. und A. S. haben gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV erhoben, welche vom Bundesgericht gutgeheissen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer beklagen sich in erster Linie über eine Verletzung der Eigentumsgarantie und machen geltend, an dem dem Enteignungsbegehren zugrundeliegenden Projekt der oberen Sunneggastrasse bestehe kein öffentliches Interesse. Durch die Strasse würden einzig die Parzellen Nrn. 1714 und 1715 erschlossen, hingegen biete sie keine Erschliessung für das umliegende Baugebiet. Ein öffentliches Interesse wäre nur dann zu bejahen, wenn die Strasse so gelegt würde, dass sie bereits jetzt schon möglichst viele Parzellen erreichte oder später zu weiteren Parzellen hingeführt werden könnte, Wegen der Steilheit des Geländes sei aber eine Weiterführung der Strasse zur Erschliessung der noch unüberbauten Parzellen nicht möglich. Das fragliche Gebiet müsste daher durch eine aus Richtung Süden oder Nordosten herführende Quartierstrasse erschlossen werden. Jedenfalls sollte schon jetzt ein Gesamtplan ausgearbeitet und vorgelegt werden, selbst wenn die Realisierung nur in Etappen vor sich gehen könne.
Diese Ausführungen werden von der Munizipalgemeinde Zermatt bestritten. Der geplante Ausbau der oberen Sunneggastrasse sei als Teilprojekt zu betrachten; eine Weiterführung dieses öffentlichen Weges sei bei späterem Bedarf bautechnisch möglich. Im übrigen erschliesse die obere Sunneggastrasse nicht nur die Parzellen Nrn. 1714 und 1715, sondern ein gesamtes Quartier.
b) Am Augenschein hat sich ergeben, dass der vorgesehene Ausbau und die öffentliche Widmung der oberen Sunneggastrasse in der Tat jedenfalls zur Zeit allein auf die Erschliessung der beiden Parzellen Nrn. 1714 und 1715 ausgerichtet ist. Der projektierte Weg führt an den bereits bisher erschlossenen Parzellen Nrn. 1712 und 1713 vorbei zur Parzelle Nr. 1714 und endet unvermittelt und ohne Kehrplatz auf der Parzelle Nr. 1715, obschon der Zugang zum benachbarten Grundstück (Haus "Cervino") ebenfalls über die Sunneggastrasse und die Parzelle Nr. 1715 führt, so dass dieses weiterhin auf ein privatrechtliches Zugangs- und Zufahrtsrecht angewiesen bleibt. Auch die östlich an die Parzelle Nr. 1715 anstossenden Grundstücke Nrn. 1716 und 1717 werden von der Strasse nicht erreicht. Es trifft daher nicht zu, dass die obere Sunneggastrasse so, wie sie heute projektiert ist, ein ganzes Gebiet erschliessen würde. Sie entspricht nicht einmal allen Erschliessungsbedürfnissen der in der ersten oder zweiten Bautiefe liegenden Grundstücke. Bei Strassenbauten kann aber das öffentliche Interesse nur bejaht werden, wenn es mehrere Grundstücke zu erschliessen gilt oder die Erschliessung im Hinblick auf die Schaffung einer grösseren Zahl von Wohnstätten erfolgt (BGE 98 Ia 48). Das heute vorliegende Projekt ist daher durch kein öffentliches Interesse gedeckt, soweit es für sich allein betrachtet wird.
Nun ist wohl möglich, dass das umstrittene Strassenstück in Zukunft so ergänzt würde, dass künftig tatsächlich die Erschliessung des ganzen Quartiers, insbesondere auch der weiter östlich liegenden Parzellen, die über keine Zufahrt oder nicht einmal über einen rechtlich gesicherten Zugang verfügen, erreicht werden könnte. Über die weiteren Etappen des Strassenbaus liegen aber weder Pläne noch offenbar irgendwelche konkrete Vorstellungen seitens der Gemeinde vor. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt jedoch der Ausbau einer bestehenden und später weiterzuführenden Strasse gewisse Vorstellungen über das ganze Strassenprojekt voraus (BGE 103 Ia 43 ff. E. 4). Insbesondere soll vermieden werden, dass ein planloses Nebeneinander von Quartierstrassen entsteht und sich letztlich die heute vorgesehene Stichstrasse nach dem Bau einer dem Hang folgenden, die noch unüberbauten Parzellen erschliessenden Quartierstrasse als überflüssig erweisen könnte (vgl. BGE 106 Ia 96 ff.). Ob sich das vorliegende Projekt als Teil einer Gesamtplanung auf ein öffentliches Interesse stützen könne, ist daher mangels irgendwelcher Planunterlagen noch offen. Ist aber zur Zeit ein öffentliches Interesse an der Enteignung für den Ausbau der oberen Sunneggastrasse bzw. an einer Belastung der Grundstücke mit einer öffentlichen Dienstbarkeit nicht ausgewiesen, fehlt es an einer der notwendigen Voraussetzungen für die vorgesehene Eigentumsbeschränkung. Die staatsrechtliche Beschwerde ist aus diesem Grunde gutzuheissen. Auf die weiteren erhobenen Rügen braucht unter diesen Umständen nicht mehr eingegangen zu werden. | de | Art. 22ter Cst.; expropriation pour la transformation et la conversion d'une voie privée en route de quartier publique. L'expropriation pour une route d'accès ne répond pas à un intérêt public lorsque celle-ci ne raccorde que deux parcelles, que des fonds voisins restent non desservis et qu'on ne sait pas encore si le tronçon projeté peut être inclus dans une route desservant l'ensemble du quartier. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,149 | 114 Ia 341 | 114 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 341
Am 10. April 1984 ersuchte die Munizipalgemeinde Zermatt den Staatsrat des Kantons Wallis, ihr das Recht zur Teilenteignung verschiedener Parzellen in dem Sinne einzuräumen, dass diese Grundstücke im Bereich des bereits bestehenden Weges mit einer Durchgangs- und Durchfahrtsdienstbarkeit zugunsten der Öffentlichkeit belastet werden könnten. M. und A. S. erhoben als Miteigentümer der Parzelle Nr. 2252 gegen dieses Enteignungsbegehren Einsprache. Mit Verfügung vom 27. November 1984 erklärte das kantonale Departement des Innern die Errichtung eines öffentlichen Durchgangs- und Durchfahrtsrechtes auf der privaten oberen Sunneggastrasse als Werk öffentlichen Nutzens und erteilte der Gemeinde Zermatt das Recht, den hiezu notwendigen Boden auf dem Enteignungswege mit einer öffentlichen Dienstbarkeit zu belasten. Gegen diese Verfügung reichten M. und A. S. zunächst beim Staatsrat und hierauf beim Verwaltungsgericht des Kantons Wallis Beschwerde ein. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid vom 30. April 1987 ab, soweit es auf sie eintrat. M. und A. S. haben gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV erhoben, welche vom Bundesgericht gutgeheissen wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer beklagen sich in erster Linie über eine Verletzung der Eigentumsgarantie und machen geltend, an dem dem Enteignungsbegehren zugrundeliegenden Projekt der oberen Sunneggastrasse bestehe kein öffentliches Interesse. Durch die Strasse würden einzig die Parzellen Nrn. 1714 und 1715 erschlossen, hingegen biete sie keine Erschliessung für das umliegende Baugebiet. Ein öffentliches Interesse wäre nur dann zu bejahen, wenn die Strasse so gelegt würde, dass sie bereits jetzt schon möglichst viele Parzellen erreichte oder später zu weiteren Parzellen hingeführt werden könnte, Wegen der Steilheit des Geländes sei aber eine Weiterführung der Strasse zur Erschliessung der noch unüberbauten Parzellen nicht möglich. Das fragliche Gebiet müsste daher durch eine aus Richtung Süden oder Nordosten herführende Quartierstrasse erschlossen werden. Jedenfalls sollte schon jetzt ein Gesamtplan ausgearbeitet und vorgelegt werden, selbst wenn die Realisierung nur in Etappen vor sich gehen könne.
Diese Ausführungen werden von der Munizipalgemeinde Zermatt bestritten. Der geplante Ausbau der oberen Sunneggastrasse sei als Teilprojekt zu betrachten; eine Weiterführung dieses öffentlichen Weges sei bei späterem Bedarf bautechnisch möglich. Im übrigen erschliesse die obere Sunneggastrasse nicht nur die Parzellen Nrn. 1714 und 1715, sondern ein gesamtes Quartier.
b) Am Augenschein hat sich ergeben, dass der vorgesehene Ausbau und die öffentliche Widmung der oberen Sunneggastrasse in der Tat jedenfalls zur Zeit allein auf die Erschliessung der beiden Parzellen Nrn. 1714 und 1715 ausgerichtet ist. Der projektierte Weg führt an den bereits bisher erschlossenen Parzellen Nrn. 1712 und 1713 vorbei zur Parzelle Nr. 1714 und endet unvermittelt und ohne Kehrplatz auf der Parzelle Nr. 1715, obschon der Zugang zum benachbarten Grundstück (Haus "Cervino") ebenfalls über die Sunneggastrasse und die Parzelle Nr. 1715 führt, so dass dieses weiterhin auf ein privatrechtliches Zugangs- und Zufahrtsrecht angewiesen bleibt. Auch die östlich an die Parzelle Nr. 1715 anstossenden Grundstücke Nrn. 1716 und 1717 werden von der Strasse nicht erreicht. Es trifft daher nicht zu, dass die obere Sunneggastrasse so, wie sie heute projektiert ist, ein ganzes Gebiet erschliessen würde. Sie entspricht nicht einmal allen Erschliessungsbedürfnissen der in der ersten oder zweiten Bautiefe liegenden Grundstücke. Bei Strassenbauten kann aber das öffentliche Interesse nur bejaht werden, wenn es mehrere Grundstücke zu erschliessen gilt oder die Erschliessung im Hinblick auf die Schaffung einer grösseren Zahl von Wohnstätten erfolgt (BGE 98 Ia 48). Das heute vorliegende Projekt ist daher durch kein öffentliches Interesse gedeckt, soweit es für sich allein betrachtet wird.
Nun ist wohl möglich, dass das umstrittene Strassenstück in Zukunft so ergänzt würde, dass künftig tatsächlich die Erschliessung des ganzen Quartiers, insbesondere auch der weiter östlich liegenden Parzellen, die über keine Zufahrt oder nicht einmal über einen rechtlich gesicherten Zugang verfügen, erreicht werden könnte. Über die weiteren Etappen des Strassenbaus liegen aber weder Pläne noch offenbar irgendwelche konkrete Vorstellungen seitens der Gemeinde vor. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt jedoch der Ausbau einer bestehenden und später weiterzuführenden Strasse gewisse Vorstellungen über das ganze Strassenprojekt voraus (BGE 103 Ia 43 ff. E. 4). Insbesondere soll vermieden werden, dass ein planloses Nebeneinander von Quartierstrassen entsteht und sich letztlich die heute vorgesehene Stichstrasse nach dem Bau einer dem Hang folgenden, die noch unüberbauten Parzellen erschliessenden Quartierstrasse als überflüssig erweisen könnte (vgl. BGE 106 Ia 96 ff.). Ob sich das vorliegende Projekt als Teil einer Gesamtplanung auf ein öffentliches Interesse stützen könne, ist daher mangels irgendwelcher Planunterlagen noch offen. Ist aber zur Zeit ein öffentliches Interesse an der Enteignung für den Ausbau der oberen Sunneggastrasse bzw. an einer Belastung der Grundstücke mit einer öffentlichen Dienstbarkeit nicht ausgewiesen, fehlt es an einer der notwendigen Voraussetzungen für die vorgesehene Eigentumsbeschränkung. Die staatsrechtliche Beschwerde ist aus diesem Grunde gutzuheissen. Auf die weiteren erhobenen Rügen braucht unter diesen Umständen nicht mehr eingegangen zu werden. | de | Art. 22ter Cost.; espropriazione per la trasformazione di una strada privata e la sua conversione in strada pubblica di quartiere. L'espropriazione di una strada d'accesso non risponde a un interesse pubblico ove essa raccordi solamente due mappali, altri fondi vicini restino non urbanizzati e s'ignori se il tratto progettato possa divenire parte di una strada destinata ad urbanizzare tutto il quartiere. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,150 | 114 Ia 343 | 114 Ia 343
Sachverhalt ab Seite 344
S. ist Eigentümerin zweier Mehrfamilienhäuser. Die beiden Flachdachbauten wurden Mitte der sechziger Jahre erstellt. Am 6. Februar 1987 bewilligte die Bausektion II des Stadtrates von Zürich, die Fassaden dieser Häuser zusätzlich zu isolieren. Gleichzeitig verweigerte sie die Errichtung von Satteldächern anstelle der bestehenden Flachdächer, da das Projekt die Gestaltungsvorschrift von § 238 PBG verletze. Gegen die Verweigerung dieser Bewilligung gelangte S. an die Baurekurskommission I des Kantons Zürich, die ihren Rekurs guthiess. Die Bausektion II wurde angewiesen, die entsprechende Bewilligung zu erteilen. Die Nachbarn B. und T. zogen diesen Entscheid an das Verwaltungsgericht weiter, das die Beschwerde guthiess und die Bauverweigerung wiederherstellte. Das Bundesgericht weist die von S. erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. b) Das angefochtene Urteil stützt sich auf § 238 Abs. 1 PBG. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"Bauten, Anlagen und Umschwung sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im ganzen und in ihren Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben."
Diese Vorschrift ist eine positive ästhetische Generalklausel. Im Unterschied zu den entsprechenden negativen Klauseln, welche eine Verunstaltung eines Stadt- oder Quartierbildes verbieten, verlangt § 238 PBG positiv eine kubische und architektonische Gestaltung, welche sicherstellt, dass sowohl für die Baute selbst als auch für die bauliche und landschaftliche Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Anforderungen einer solchen Vorschrift gehen weiter als das blosse Verunstaltungsverbot, bei dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und den verschiedensten Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden darf. Eine von den gesetzlichen Massvorschriften abweichende Gestaltung darf wegen Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die "in Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit gefunden werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist (BGE 82 I 108). Verlangt hingegen das Gesetz ausdrücklich eine positiv gute Gestaltung zur Sicherstellung einer befriedigenden Gesamtwirkung, so dürfen strengere Massstäbe angelegt werden. Diese sind freilich sorgfältig zu begründen. Es ist nicht einfach auf ein beliebiges subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen. Vielmehr ist im einzelnen darzutun, warum mit einer bestimmten baulichen Gestaltung weder für den Bau selbst noch die Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird.
Der entsprechenden Beurteilung unterliegt jede Baute. Auch wenn sie den Bau- und Zonenvorschriften massstäblich entspricht, ist sie so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Für das Zürcher Recht ergibt sich dies unmissverständlich aus der Einordnung von § 238 PBG in den Abschnitt "B. Grundanforderungen an Bauten und Anlagen". Die Einwendung der Beschwerdeführerin, das geplante Satteldach entspreche voll und ganz den Massvorschriften der städtischen Bauordnung, schliesst daher die Anwendung der positiven ästhetischen Generalklausel des § 238 PBG nicht aus. Wohl dürfte diese Anwendung nicht dazu führen, dass generell - etwa für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert - die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde. Hat der Gesetzgeber z.B. eine bestimmte Geschosszahl zugelassen, ginge es nicht an, generell nur ein Geschoss weniger zu bewilligen mit der Begründung, nur dadurch würde eine gute Gesamtwirkung erreicht. So verhält es sich jedoch im vorliegenden Falle klarerweise nicht. Es geht einzig um die Beurteilung einer baulichen Änderung an Wohnbauten, welche die Geschosszahl ausschöpfen. Auch wenn das nachträglich geplante Satteldach das zulässige Firsthöhenmass nicht überschreitet, so darf es gestützt auf § 238 PBG abgelehnt werden, wenn es zufolge der baulich vorgegebenen Verhältnisse bei objektiver Beurteilung zu keiner befriedigenden Gesamtwirkung zu führen vermag. Die Einwendung der Beschwerdeführerin, es fehle eine gesetzliche Grundlage, ist bei dieser Sachlage unbegründet; auch eine freie Prüfung würde zu keinem andern Ergebnis führen (vgl. BGE 97 I 641 E. 6).
c) Das Verwaltungsgericht führt aus, die von der Stadt Zürich vorgetragenen Bedenken, dass die geplante Überdachung mit einer Bauhöhe von zwei Dritteln der dreigeschossigen Fassadenhöhe und der allseitigen Übertragung den darunterliegenden Baukörper erdrücke, könne weit eher überzeugen als die Behauptung der Baurekurskommission I, die auf den Flachdächern errichteten Aufbauten seien gestalterisch unbegründet und eher unzulänglich, und es würde mit deren Ersetzung durch Satteldächer eine Verbesserung erzielt. Diese zurückversetzten Aufbauten nähmen vielmehr die Flucht der Untergeschosse und die Einschnürung der Fassaden auf; dadurch würden die Baukörper trotz ihres Volumens nicht klotzig, sondern fast wie schwebend wirken. Zur baulichen Umgebung hält das Verwaltungsgericht fest, mit den beiden Bauten sei mit beachtlichem Geschick ein relativ grosses Bauvolumen zwischen den beiden, wesentlich bescheideneren Häuserreihen im Norden und Süden untergebracht worden, ohne diese optisch zu dominieren oder zu erdrücken. Dies sei auf die gute Struktur der Baukörper und vor allem auf die Abhebung durch die zurückversetzten Untergeschosse zurückzuführen, die den Gebäuden eine gewisse Leichtigkeit verleihe. Dieser Eindruck ginge durch das vorgesehene Steildach verloren. Zudem nähme das im Vergleich zur baulichen Umgebung ohnehin schon grosse Bauvolumen erheblich zu; die grossen Satteldächer würden die Struktur des durch eher bescheidene Bauten gekennzeichneten vorstädtischen Quartiers sprengen.
Diese Ausführungen sind unter dem Gesichtswinkel der Willkür nicht zu beanstanden. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht.
Wie der Augenschein ergeben hat, sind die Gebäude geprägt durch ihre horizontale Fassadengestaltung. Diese Wirkung wird durch die zurückversetzten Untergeschosse noch verstärkt. Die neuen Satteldächer sollen die bestehenden Dachaufbauten aufnehmen, weshalb sie einen Neigungswinkel von 45o und eine Höhe von ca. 6,50 m aufweisen müssten. Den Plänen ist zu entnehmen, dass demgegenüber die Gebäudehöhen 9,60 m (ohne Aufbauten) betragen. Unter diesen Umständen ist die Feststellung des Verwaltungsgerichtes, die grossen Dächer würden die darunterliegenden Baukörper erdrücken, nicht unhaltbar. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, der Anblick eines behäbigen Satteldaches wirke wohltuend, kann angesichts der vorhandenen Fassadengestaltung und der bestehenden Proportionen nicht gefolgt werden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die horizontale Symmetrie der Gebäude durch die voluminösen Steildächer beeinträchtigt würde.
Zur Auswirkung der vorgesehenen Satteldächer auf die bauliche Umgebung bringt die Beschwerdeführerin vor, die beziehungslose Überbauung des fraglichen Vorstadtquartiers rechtfertige es nicht, besonders strenge Anforderungen an das Einordnungsgebot zu stellen. Das Satteldach füge sich überdies besser in die bestehende Dachlandschaft ein; in der näheren Umgebung seien verschiedentlich Häuser mit vergleichbaren Dächern bewilligt worden. Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die Bauten der Beschwerdeführerin in einem typischen Vorstadtquartier liegen. Sie sind umgeben von eher kleineren Gebäuden mit maximal drei Geschossen und weisen im Vergleich zu den Nachbarhäusern ein relativ grosses Volumen auf. Dieses würde durch die geplanten Dächer noch zusätzlich vergrössert. In der Umgebung sind zwar Häuser mit ähnlich geneigten Dächern vorhanden, doch liegen bei ihnen die Schnittlinien zwischen Fassade und Dachfläche wesentlich tiefer als bei den hier zur Diskussion stehenden Gebäuden. Die vorgesehenen Dächer würden daher die umliegenden Häuser erheblich überragen und könnten sich negativ auf diese auswirken.
Zudem befinden sich im Quartier mehrere Flachdachbauten; die Gebäude der Beschwerdeführerin bilden somit keine Ausnahme. Angesichts dieser tatsächlichen Feststellungen und des Umstandes, dass bei der Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG von den bestehenden örtlichen Verhältnissen auszugehen ist, erscheint die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichtes, das Bauvorhaben sprenge die Struktur des vorstädtischen Quartiers und könne daher gestützt auf die erwähnte Bestimmung nicht bewilligt werden, nicht als willkürlich. | de | Art. 4, 22ter BV, § 238 Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich (PBG); Ästhetikklausel, gesetzliche Grundlage für die Verweigerung einer Baubewilligung. 1. § 238 PBG ist eine positive ästhetische Generalklausel, die eine bauliche Gestaltung verlangt, welche sicherstellt, dass sowohl für die Baute selbst als auch für die Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung entsteht (E. 4b).
2. Es ist nicht willkürlich, wenn in Anwendung von § 238 PBG die Errichtung eines Satteldaches auf eine bestehende Flachdachbaute verweigert wird mit der Begründung, die horizontale Symmetrie der Baute werde durch das Dach beeinträchtigt und dieses würde die umliegenden Häuser erheblich überragen und damit die Struktur des vorstädtischen Quartiers sprengen (E. 4c). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,151 | 114 Ia 343 | 114 Ia 343
Sachverhalt ab Seite 344
S. ist Eigentümerin zweier Mehrfamilienhäuser. Die beiden Flachdachbauten wurden Mitte der sechziger Jahre erstellt. Am 6. Februar 1987 bewilligte die Bausektion II des Stadtrates von Zürich, die Fassaden dieser Häuser zusätzlich zu isolieren. Gleichzeitig verweigerte sie die Errichtung von Satteldächern anstelle der bestehenden Flachdächer, da das Projekt die Gestaltungsvorschrift von § 238 PBG verletze. Gegen die Verweigerung dieser Bewilligung gelangte S. an die Baurekurskommission I des Kantons Zürich, die ihren Rekurs guthiess. Die Bausektion II wurde angewiesen, die entsprechende Bewilligung zu erteilen. Die Nachbarn B. und T. zogen diesen Entscheid an das Verwaltungsgericht weiter, das die Beschwerde guthiess und die Bauverweigerung wiederherstellte. Das Bundesgericht weist die von S. erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. b) Das angefochtene Urteil stützt sich auf § 238 Abs. 1 PBG. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"Bauten, Anlagen und Umschwung sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im ganzen und in ihren Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben."
Diese Vorschrift ist eine positive ästhetische Generalklausel. Im Unterschied zu den entsprechenden negativen Klauseln, welche eine Verunstaltung eines Stadt- oder Quartierbildes verbieten, verlangt § 238 PBG positiv eine kubische und architektonische Gestaltung, welche sicherstellt, dass sowohl für die Baute selbst als auch für die bauliche und landschaftliche Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Anforderungen einer solchen Vorschrift gehen weiter als das blosse Verunstaltungsverbot, bei dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und den verschiedensten Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden darf. Eine von den gesetzlichen Massvorschriften abweichende Gestaltung darf wegen Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die "in Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit gefunden werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist (BGE 82 I 108). Verlangt hingegen das Gesetz ausdrücklich eine positiv gute Gestaltung zur Sicherstellung einer befriedigenden Gesamtwirkung, so dürfen strengere Massstäbe angelegt werden. Diese sind freilich sorgfältig zu begründen. Es ist nicht einfach auf ein beliebiges subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen. Vielmehr ist im einzelnen darzutun, warum mit einer bestimmten baulichen Gestaltung weder für den Bau selbst noch die Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird.
Der entsprechenden Beurteilung unterliegt jede Baute. Auch wenn sie den Bau- und Zonenvorschriften massstäblich entspricht, ist sie so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Für das Zürcher Recht ergibt sich dies unmissverständlich aus der Einordnung von § 238 PBG in den Abschnitt "B. Grundanforderungen an Bauten und Anlagen". Die Einwendung der Beschwerdeführerin, das geplante Satteldach entspreche voll und ganz den Massvorschriften der städtischen Bauordnung, schliesst daher die Anwendung der positiven ästhetischen Generalklausel des § 238 PBG nicht aus. Wohl dürfte diese Anwendung nicht dazu führen, dass generell - etwa für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert - die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde. Hat der Gesetzgeber z.B. eine bestimmte Geschosszahl zugelassen, ginge es nicht an, generell nur ein Geschoss weniger zu bewilligen mit der Begründung, nur dadurch würde eine gute Gesamtwirkung erreicht. So verhält es sich jedoch im vorliegenden Falle klarerweise nicht. Es geht einzig um die Beurteilung einer baulichen Änderung an Wohnbauten, welche die Geschosszahl ausschöpfen. Auch wenn das nachträglich geplante Satteldach das zulässige Firsthöhenmass nicht überschreitet, so darf es gestützt auf § 238 PBG abgelehnt werden, wenn es zufolge der baulich vorgegebenen Verhältnisse bei objektiver Beurteilung zu keiner befriedigenden Gesamtwirkung zu führen vermag. Die Einwendung der Beschwerdeführerin, es fehle eine gesetzliche Grundlage, ist bei dieser Sachlage unbegründet; auch eine freie Prüfung würde zu keinem andern Ergebnis führen (vgl. BGE 97 I 641 E. 6).
c) Das Verwaltungsgericht führt aus, die von der Stadt Zürich vorgetragenen Bedenken, dass die geplante Überdachung mit einer Bauhöhe von zwei Dritteln der dreigeschossigen Fassadenhöhe und der allseitigen Übertragung den darunterliegenden Baukörper erdrücke, könne weit eher überzeugen als die Behauptung der Baurekurskommission I, die auf den Flachdächern errichteten Aufbauten seien gestalterisch unbegründet und eher unzulänglich, und es würde mit deren Ersetzung durch Satteldächer eine Verbesserung erzielt. Diese zurückversetzten Aufbauten nähmen vielmehr die Flucht der Untergeschosse und die Einschnürung der Fassaden auf; dadurch würden die Baukörper trotz ihres Volumens nicht klotzig, sondern fast wie schwebend wirken. Zur baulichen Umgebung hält das Verwaltungsgericht fest, mit den beiden Bauten sei mit beachtlichem Geschick ein relativ grosses Bauvolumen zwischen den beiden, wesentlich bescheideneren Häuserreihen im Norden und Süden untergebracht worden, ohne diese optisch zu dominieren oder zu erdrücken. Dies sei auf die gute Struktur der Baukörper und vor allem auf die Abhebung durch die zurückversetzten Untergeschosse zurückzuführen, die den Gebäuden eine gewisse Leichtigkeit verleihe. Dieser Eindruck ginge durch das vorgesehene Steildach verloren. Zudem nähme das im Vergleich zur baulichen Umgebung ohnehin schon grosse Bauvolumen erheblich zu; die grossen Satteldächer würden die Struktur des durch eher bescheidene Bauten gekennzeichneten vorstädtischen Quartiers sprengen.
Diese Ausführungen sind unter dem Gesichtswinkel der Willkür nicht zu beanstanden. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht.
Wie der Augenschein ergeben hat, sind die Gebäude geprägt durch ihre horizontale Fassadengestaltung. Diese Wirkung wird durch die zurückversetzten Untergeschosse noch verstärkt. Die neuen Satteldächer sollen die bestehenden Dachaufbauten aufnehmen, weshalb sie einen Neigungswinkel von 45o und eine Höhe von ca. 6,50 m aufweisen müssten. Den Plänen ist zu entnehmen, dass demgegenüber die Gebäudehöhen 9,60 m (ohne Aufbauten) betragen. Unter diesen Umständen ist die Feststellung des Verwaltungsgerichtes, die grossen Dächer würden die darunterliegenden Baukörper erdrücken, nicht unhaltbar. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, der Anblick eines behäbigen Satteldaches wirke wohltuend, kann angesichts der vorhandenen Fassadengestaltung und der bestehenden Proportionen nicht gefolgt werden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die horizontale Symmetrie der Gebäude durch die voluminösen Steildächer beeinträchtigt würde.
Zur Auswirkung der vorgesehenen Satteldächer auf die bauliche Umgebung bringt die Beschwerdeführerin vor, die beziehungslose Überbauung des fraglichen Vorstadtquartiers rechtfertige es nicht, besonders strenge Anforderungen an das Einordnungsgebot zu stellen. Das Satteldach füge sich überdies besser in die bestehende Dachlandschaft ein; in der näheren Umgebung seien verschiedentlich Häuser mit vergleichbaren Dächern bewilligt worden. Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die Bauten der Beschwerdeführerin in einem typischen Vorstadtquartier liegen. Sie sind umgeben von eher kleineren Gebäuden mit maximal drei Geschossen und weisen im Vergleich zu den Nachbarhäusern ein relativ grosses Volumen auf. Dieses würde durch die geplanten Dächer noch zusätzlich vergrössert. In der Umgebung sind zwar Häuser mit ähnlich geneigten Dächern vorhanden, doch liegen bei ihnen die Schnittlinien zwischen Fassade und Dachfläche wesentlich tiefer als bei den hier zur Diskussion stehenden Gebäuden. Die vorgesehenen Dächer würden daher die umliegenden Häuser erheblich überragen und könnten sich negativ auf diese auswirken.
Zudem befinden sich im Quartier mehrere Flachdachbauten; die Gebäude der Beschwerdeführerin bilden somit keine Ausnahme. Angesichts dieser tatsächlichen Feststellungen und des Umstandes, dass bei der Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG von den bestehenden örtlichen Verhältnissen auszugehen ist, erscheint die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichtes, das Bauvorhaben sprenge die Struktur des vorstädtischen Quartiers und könne daher gestützt auf die erwähnte Bestimmung nicht bewilligt werden, nicht als willkürlich. | de | Art. 4, 22ter Cst., § 238 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du canton de Zurich (LATC/ZH); clause d'esthétique, base légale pour un refus de permis de bâtir. 1. Clause générale d'esthétique positive, le § 238 LATC/ZH impose une forme d'architecture garantissant un effet d'ensemble satisfaisant tant pour les bâtiments eux-mêmes que pour l'environnement (consid. 4b).
2. Il n'est pas arbitraire de refuser, en application du § 238 LATC/ZH, l'édification de combles au-dessus d'une construction à toit plat existante au motif que la symétrie horizontale de cette construction en souffrirait et que les combles en question, dépassant considérablement les maisons voisines, rompraient l'harmonie du quartier des faubourgs (consid. 4c). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,152 | 114 Ia 343 | 114 Ia 343
Sachverhalt ab Seite 344
S. ist Eigentümerin zweier Mehrfamilienhäuser. Die beiden Flachdachbauten wurden Mitte der sechziger Jahre erstellt. Am 6. Februar 1987 bewilligte die Bausektion II des Stadtrates von Zürich, die Fassaden dieser Häuser zusätzlich zu isolieren. Gleichzeitig verweigerte sie die Errichtung von Satteldächern anstelle der bestehenden Flachdächer, da das Projekt die Gestaltungsvorschrift von § 238 PBG verletze. Gegen die Verweigerung dieser Bewilligung gelangte S. an die Baurekurskommission I des Kantons Zürich, die ihren Rekurs guthiess. Die Bausektion II wurde angewiesen, die entsprechende Bewilligung zu erteilen. Die Nachbarn B. und T. zogen diesen Entscheid an das Verwaltungsgericht weiter, das die Beschwerde guthiess und die Bauverweigerung wiederherstellte. Das Bundesgericht weist die von S. erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. b) Das angefochtene Urteil stützt sich auf § 238 Abs. 1 PBG. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"Bauten, Anlagen und Umschwung sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im ganzen und in ihren Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben."
Diese Vorschrift ist eine positive ästhetische Generalklausel. Im Unterschied zu den entsprechenden negativen Klauseln, welche eine Verunstaltung eines Stadt- oder Quartierbildes verbieten, verlangt § 238 PBG positiv eine kubische und architektonische Gestaltung, welche sicherstellt, dass sowohl für die Baute selbst als auch für die bauliche und landschaftliche Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Anforderungen einer solchen Vorschrift gehen weiter als das blosse Verunstaltungsverbot, bei dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und den verschiedensten Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden darf. Eine von den gesetzlichen Massvorschriften abweichende Gestaltung darf wegen Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die "in Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit gefunden werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist (BGE 82 I 108). Verlangt hingegen das Gesetz ausdrücklich eine positiv gute Gestaltung zur Sicherstellung einer befriedigenden Gesamtwirkung, so dürfen strengere Massstäbe angelegt werden. Diese sind freilich sorgfältig zu begründen. Es ist nicht einfach auf ein beliebiges subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen. Vielmehr ist im einzelnen darzutun, warum mit einer bestimmten baulichen Gestaltung weder für den Bau selbst noch die Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird.
Der entsprechenden Beurteilung unterliegt jede Baute. Auch wenn sie den Bau- und Zonenvorschriften massstäblich entspricht, ist sie so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Für das Zürcher Recht ergibt sich dies unmissverständlich aus der Einordnung von § 238 PBG in den Abschnitt "B. Grundanforderungen an Bauten und Anlagen". Die Einwendung der Beschwerdeführerin, das geplante Satteldach entspreche voll und ganz den Massvorschriften der städtischen Bauordnung, schliesst daher die Anwendung der positiven ästhetischen Generalklausel des § 238 PBG nicht aus. Wohl dürfte diese Anwendung nicht dazu führen, dass generell - etwa für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert - die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde. Hat der Gesetzgeber z.B. eine bestimmte Geschosszahl zugelassen, ginge es nicht an, generell nur ein Geschoss weniger zu bewilligen mit der Begründung, nur dadurch würde eine gute Gesamtwirkung erreicht. So verhält es sich jedoch im vorliegenden Falle klarerweise nicht. Es geht einzig um die Beurteilung einer baulichen Änderung an Wohnbauten, welche die Geschosszahl ausschöpfen. Auch wenn das nachträglich geplante Satteldach das zulässige Firsthöhenmass nicht überschreitet, so darf es gestützt auf § 238 PBG abgelehnt werden, wenn es zufolge der baulich vorgegebenen Verhältnisse bei objektiver Beurteilung zu keiner befriedigenden Gesamtwirkung zu führen vermag. Die Einwendung der Beschwerdeführerin, es fehle eine gesetzliche Grundlage, ist bei dieser Sachlage unbegründet; auch eine freie Prüfung würde zu keinem andern Ergebnis führen (vgl. BGE 97 I 641 E. 6).
c) Das Verwaltungsgericht führt aus, die von der Stadt Zürich vorgetragenen Bedenken, dass die geplante Überdachung mit einer Bauhöhe von zwei Dritteln der dreigeschossigen Fassadenhöhe und der allseitigen Übertragung den darunterliegenden Baukörper erdrücke, könne weit eher überzeugen als die Behauptung der Baurekurskommission I, die auf den Flachdächern errichteten Aufbauten seien gestalterisch unbegründet und eher unzulänglich, und es würde mit deren Ersetzung durch Satteldächer eine Verbesserung erzielt. Diese zurückversetzten Aufbauten nähmen vielmehr die Flucht der Untergeschosse und die Einschnürung der Fassaden auf; dadurch würden die Baukörper trotz ihres Volumens nicht klotzig, sondern fast wie schwebend wirken. Zur baulichen Umgebung hält das Verwaltungsgericht fest, mit den beiden Bauten sei mit beachtlichem Geschick ein relativ grosses Bauvolumen zwischen den beiden, wesentlich bescheideneren Häuserreihen im Norden und Süden untergebracht worden, ohne diese optisch zu dominieren oder zu erdrücken. Dies sei auf die gute Struktur der Baukörper und vor allem auf die Abhebung durch die zurückversetzten Untergeschosse zurückzuführen, die den Gebäuden eine gewisse Leichtigkeit verleihe. Dieser Eindruck ginge durch das vorgesehene Steildach verloren. Zudem nähme das im Vergleich zur baulichen Umgebung ohnehin schon grosse Bauvolumen erheblich zu; die grossen Satteldächer würden die Struktur des durch eher bescheidene Bauten gekennzeichneten vorstädtischen Quartiers sprengen.
Diese Ausführungen sind unter dem Gesichtswinkel der Willkür nicht zu beanstanden. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht.
Wie der Augenschein ergeben hat, sind die Gebäude geprägt durch ihre horizontale Fassadengestaltung. Diese Wirkung wird durch die zurückversetzten Untergeschosse noch verstärkt. Die neuen Satteldächer sollen die bestehenden Dachaufbauten aufnehmen, weshalb sie einen Neigungswinkel von 45o und eine Höhe von ca. 6,50 m aufweisen müssten. Den Plänen ist zu entnehmen, dass demgegenüber die Gebäudehöhen 9,60 m (ohne Aufbauten) betragen. Unter diesen Umständen ist die Feststellung des Verwaltungsgerichtes, die grossen Dächer würden die darunterliegenden Baukörper erdrücken, nicht unhaltbar. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, der Anblick eines behäbigen Satteldaches wirke wohltuend, kann angesichts der vorhandenen Fassadengestaltung und der bestehenden Proportionen nicht gefolgt werden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die horizontale Symmetrie der Gebäude durch die voluminösen Steildächer beeinträchtigt würde.
Zur Auswirkung der vorgesehenen Satteldächer auf die bauliche Umgebung bringt die Beschwerdeführerin vor, die beziehungslose Überbauung des fraglichen Vorstadtquartiers rechtfertige es nicht, besonders strenge Anforderungen an das Einordnungsgebot zu stellen. Das Satteldach füge sich überdies besser in die bestehende Dachlandschaft ein; in der näheren Umgebung seien verschiedentlich Häuser mit vergleichbaren Dächern bewilligt worden. Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die Bauten der Beschwerdeführerin in einem typischen Vorstadtquartier liegen. Sie sind umgeben von eher kleineren Gebäuden mit maximal drei Geschossen und weisen im Vergleich zu den Nachbarhäusern ein relativ grosses Volumen auf. Dieses würde durch die geplanten Dächer noch zusätzlich vergrössert. In der Umgebung sind zwar Häuser mit ähnlich geneigten Dächern vorhanden, doch liegen bei ihnen die Schnittlinien zwischen Fassade und Dachfläche wesentlich tiefer als bei den hier zur Diskussion stehenden Gebäuden. Die vorgesehenen Dächer würden daher die umliegenden Häuser erheblich überragen und könnten sich negativ auf diese auswirken.
Zudem befinden sich im Quartier mehrere Flachdachbauten; die Gebäude der Beschwerdeführerin bilden somit keine Ausnahme. Angesichts dieser tatsächlichen Feststellungen und des Umstandes, dass bei der Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG von den bestehenden örtlichen Verhältnissen auszugehen ist, erscheint die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichtes, das Bauvorhaben sprenge die Struktur des vorstädtischen Quartiers und könne daher gestützt auf die erwähnte Bestimmung nicht bewilligt werden, nicht als willkürlich. | de | Art. 4, 22ter Cost., § 238 della legge sulla pianificazione del territorio e sulle costruzioni del cantone di Zurigo (LPTC/ZH); clausola d'estetica, base legale per un diniego di licenza edilizia. 1. Clausola generale di estetica positiva, il § 238 LPTC/ZH impone una forma architettonica che garantisca un effetto globale soddisfacente tanto per l'edificio che per l'ambiente in cui è ubicato (consid. 4b).
2. Non è arbitrario rifiutare, in applicazione del § 238 LPTC/ZH, la costruzione di un tetto a spioventi su di un edificio esistente a tetto piatto, per il motivo che la simmetria orizzontale di tale edificio ne patirebbe e che il tetto a spioventi, emergente considerevolmente rispetto alle case vicine, comprometterebbe l'armonia del quartiere di periferia in cui è situato (consid. 4c). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,153 | 114 Ia 348 | 114 Ia 348
Erwägungen ab Seite 348
Extrait des considérants:
c) Selon l'état de fait, le recourant connaissait depuis le 29 mars 1987 la composition exacte et complète de la Cour pénale chargée de statuer sur le mérite de son appel et il n'a formulé une demande visant à faire constater l'incapacité et à obtenir la récusation du juge X. et du greffier Z. qu'en date du 13 janvier 1988, soit quelques jours avant l'ouverture des débats dont il était de surcroît informé depuis le 8 décembre 1987.
De plus, les motifs d'incapacité et de récusation étaient fondés sur des faits survenus notamment de 1984 à 1986, soit en dernier lieu le 5 novembre 1986 en ce qui concerne les deux intimés.
Ces motifs étaient parfaitement connus du recourant parce que notoires et résultant de décisions prises à son sujet, notamment sur le plan administratif et à lui dûment communiquées avec l'indication de la composition de la juridiction saisie. Au regard des faits de la cause, il a de surcroît attendu et laissé procéder la Cour pénale à des actes d'instruction sans formuler la moindre réserve quant à la composition de cette juridiction et il s'en est pris à la personne de son président et de son greffier plus de neuf mois après avoir connu l'identité exacte des magistrats et greffiers composant la Cour pénale saisie de sa cause, alors que l'affaire avait été convoquée pour le 19 janvier 1988 par citation du 2 décembre 1987.
d) En présence de telles circonstances, la manière de procéder du recourant est contraire aux règles de la bonne foi, lesquelles sont en particulier valables tant en matière de droit public (ATF 111 Ia 150, ATF 102 Ia 579 consid. 6) que de procédure pénale (ATF 104 IV 94 consid. 3a).
Prétendre aussi tardivement à l'incapacité et à la récusation d'un juge et d'un greffier constitue un abus de droit, du fait de l'écart manifeste existant entre le droit ainsi exercé et l'intérêt qu'il était censé protéger (cf. ATF 107 Ia 211).
En effet, l'incapacité et la récusation ressortissent à deux institutions juridiques qui ont pour raison d'être d'assurer la loyauté du débat en conférant à un justiciable le droit d'être jugé de manière impartiale (PIQUEREZ, Traité de procédure bernoise et jurassienne, Neuchâtel 1983, t. I, No 216). Il est manifeste qu'elles n'ont pas pour but de permettre à un prévenu de faire obstruction au cours de la justice, ce que le Tribunal fédéral avait déjà relevé le 8 janvier 1986 à propos d'un des recours de droit public formé par le recourant; on ne doit pas arriver, par des procédures purement dilatoires, à la prescription de l'action pénale, laquelle, dans le cas particulier, aurait pu être acquise à la fin du mois d'avril ou au début du mois de mai 1988.
Ce caractère dilatoire de la façon d'agir du recourant apparaît d'ailleurs d'autant plus clairement au regard de cette circonstance que, tout au long de la procédure, il n'a pas hésité à prétendre immédiatement à l'incapacité ou à la récusation de magistrats et de greffiers lorsqu'il s'y estimait fondé.
Au demeurant, d'après la jurisprudence relative à l'art. 58 Cst., le justiciable qui laisse procéder une juridiction, alors qu'il connaissait relativement à l'un de ses membres une cause d'incapacité ou de récusation est déchu de la protection que lui confère la garantie du juge constitutionnel (ATF 112 Ia 340 consid. 1c).
e) En conséquence, sans qu'il y ait lieu d'aborder le fond, le présent recours doit être déclaré irrecevable en raison de son caractère abusif constitué par un comportement contraire à la bonne foi (ATF 111 Ia 150; voir ATF 92 I 30 consid. 3). | fr | Art. 58 BV; Garantie des verfassungsmässigen Richters. Wer in Kenntnis der Zusammensetzung des Gerichts dessen prozessleitende Verfügungen nicht angefochten hat, kann sich nicht kurz vor der Hauptverhandlung auf dieses Grundrecht berufen. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-348%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,154 | 114 Ia 348 | 114 Ia 348
Erwägungen ab Seite 348
Extrait des considérants:
c) Selon l'état de fait, le recourant connaissait depuis le 29 mars 1987 la composition exacte et complète de la Cour pénale chargée de statuer sur le mérite de son appel et il n'a formulé une demande visant à faire constater l'incapacité et à obtenir la récusation du juge X. et du greffier Z. qu'en date du 13 janvier 1988, soit quelques jours avant l'ouverture des débats dont il était de surcroît informé depuis le 8 décembre 1987.
De plus, les motifs d'incapacité et de récusation étaient fondés sur des faits survenus notamment de 1984 à 1986, soit en dernier lieu le 5 novembre 1986 en ce qui concerne les deux intimés.
Ces motifs étaient parfaitement connus du recourant parce que notoires et résultant de décisions prises à son sujet, notamment sur le plan administratif et à lui dûment communiquées avec l'indication de la composition de la juridiction saisie. Au regard des faits de la cause, il a de surcroît attendu et laissé procéder la Cour pénale à des actes d'instruction sans formuler la moindre réserve quant à la composition de cette juridiction et il s'en est pris à la personne de son président et de son greffier plus de neuf mois après avoir connu l'identité exacte des magistrats et greffiers composant la Cour pénale saisie de sa cause, alors que l'affaire avait été convoquée pour le 19 janvier 1988 par citation du 2 décembre 1987.
d) En présence de telles circonstances, la manière de procéder du recourant est contraire aux règles de la bonne foi, lesquelles sont en particulier valables tant en matière de droit public (ATF 111 Ia 150, ATF 102 Ia 579 consid. 6) que de procédure pénale (ATF 104 IV 94 consid. 3a).
Prétendre aussi tardivement à l'incapacité et à la récusation d'un juge et d'un greffier constitue un abus de droit, du fait de l'écart manifeste existant entre le droit ainsi exercé et l'intérêt qu'il était censé protéger (cf. ATF 107 Ia 211).
En effet, l'incapacité et la récusation ressortissent à deux institutions juridiques qui ont pour raison d'être d'assurer la loyauté du débat en conférant à un justiciable le droit d'être jugé de manière impartiale (PIQUEREZ, Traité de procédure bernoise et jurassienne, Neuchâtel 1983, t. I, No 216). Il est manifeste qu'elles n'ont pas pour but de permettre à un prévenu de faire obstruction au cours de la justice, ce que le Tribunal fédéral avait déjà relevé le 8 janvier 1986 à propos d'un des recours de droit public formé par le recourant; on ne doit pas arriver, par des procédures purement dilatoires, à la prescription de l'action pénale, laquelle, dans le cas particulier, aurait pu être acquise à la fin du mois d'avril ou au début du mois de mai 1988.
Ce caractère dilatoire de la façon d'agir du recourant apparaît d'ailleurs d'autant plus clairement au regard de cette circonstance que, tout au long de la procédure, il n'a pas hésité à prétendre immédiatement à l'incapacité ou à la récusation de magistrats et de greffiers lorsqu'il s'y estimait fondé.
Au demeurant, d'après la jurisprudence relative à l'art. 58 Cst., le justiciable qui laisse procéder une juridiction, alors qu'il connaissait relativement à l'un de ses membres une cause d'incapacité ou de récusation est déchu de la protection que lui confère la garantie du juge constitutionnel (ATF 112 Ia 340 consid. 1c).
e) En conséquence, sans qu'il y ait lieu d'aborder le fond, le présent recours doit être déclaré irrecevable en raison de son caractère abusif constitué par un comportement contraire à la bonne foi (ATF 111 Ia 150; voir ATF 92 I 30 consid. 3). | fr | Art. 58 Cst.; garantie du juge constitutionnel. Ne peut plus invoquer cette garantie, à la veille des débats, celui qui, connaissant la composition de la cour, a laissé procéder celle-ci à des ordonnances d'instruction dans les mois qui précédaient. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-348%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,155 | 114 Ia 348 | 114 Ia 348
Erwägungen ab Seite 348
Extrait des considérants:
c) Selon l'état de fait, le recourant connaissait depuis le 29 mars 1987 la composition exacte et complète de la Cour pénale chargée de statuer sur le mérite de son appel et il n'a formulé une demande visant à faire constater l'incapacité et à obtenir la récusation du juge X. et du greffier Z. qu'en date du 13 janvier 1988, soit quelques jours avant l'ouverture des débats dont il était de surcroît informé depuis le 8 décembre 1987.
De plus, les motifs d'incapacité et de récusation étaient fondés sur des faits survenus notamment de 1984 à 1986, soit en dernier lieu le 5 novembre 1986 en ce qui concerne les deux intimés.
Ces motifs étaient parfaitement connus du recourant parce que notoires et résultant de décisions prises à son sujet, notamment sur le plan administratif et à lui dûment communiquées avec l'indication de la composition de la juridiction saisie. Au regard des faits de la cause, il a de surcroît attendu et laissé procéder la Cour pénale à des actes d'instruction sans formuler la moindre réserve quant à la composition de cette juridiction et il s'en est pris à la personne de son président et de son greffier plus de neuf mois après avoir connu l'identité exacte des magistrats et greffiers composant la Cour pénale saisie de sa cause, alors que l'affaire avait été convoquée pour le 19 janvier 1988 par citation du 2 décembre 1987.
d) En présence de telles circonstances, la manière de procéder du recourant est contraire aux règles de la bonne foi, lesquelles sont en particulier valables tant en matière de droit public (ATF 111 Ia 150, ATF 102 Ia 579 consid. 6) que de procédure pénale (ATF 104 IV 94 consid. 3a).
Prétendre aussi tardivement à l'incapacité et à la récusation d'un juge et d'un greffier constitue un abus de droit, du fait de l'écart manifeste existant entre le droit ainsi exercé et l'intérêt qu'il était censé protéger (cf. ATF 107 Ia 211).
En effet, l'incapacité et la récusation ressortissent à deux institutions juridiques qui ont pour raison d'être d'assurer la loyauté du débat en conférant à un justiciable le droit d'être jugé de manière impartiale (PIQUEREZ, Traité de procédure bernoise et jurassienne, Neuchâtel 1983, t. I, No 216). Il est manifeste qu'elles n'ont pas pour but de permettre à un prévenu de faire obstruction au cours de la justice, ce que le Tribunal fédéral avait déjà relevé le 8 janvier 1986 à propos d'un des recours de droit public formé par le recourant; on ne doit pas arriver, par des procédures purement dilatoires, à la prescription de l'action pénale, laquelle, dans le cas particulier, aurait pu être acquise à la fin du mois d'avril ou au début du mois de mai 1988.
Ce caractère dilatoire de la façon d'agir du recourant apparaît d'ailleurs d'autant plus clairement au regard de cette circonstance que, tout au long de la procédure, il n'a pas hésité à prétendre immédiatement à l'incapacité ou à la récusation de magistrats et de greffiers lorsqu'il s'y estimait fondé.
Au demeurant, d'après la jurisprudence relative à l'art. 58 Cst., le justiciable qui laisse procéder une juridiction, alors qu'il connaissait relativement à l'un de ses membres une cause d'incapacité ou de récusation est déchu de la protection que lui confère la garantie du juge constitutionnel (ATF 112 Ia 340 consid. 1c).
e) En conséquence, sans qu'il y ait lieu d'aborder le fond, le présent recours doit être déclaré irrecevable en raison de son caractère abusif constitué par un comportement contraire à la bonne foi (ATF 111 Ia 150; voir ATF 92 I 30 consid. 3). | fr | Art. 58 Cost.; garanzia del giudice costituzionale. Non può invocare questa garanzia poco prima del dibattimento chi, pur conoscendo la composizione della corte, non ne ha impugnato le decisioni in materia di procedura emanate in precedenza. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-348%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,156 | 114 Ia 350 | 114 Ia 350
Sachverhalt ab Seite 352
A.- Le 13 janvier 1983, 17 associations et organisations politiques ont déposé à la Chancellerie de l'Etat de Genève une initiative populaire non formulée au sens de l'art. 67 de la Constitution cantonale.
Selon l'exposé des motifs, cette initiative intitulée "pour les droits des malades" tendait à une humanisation des hôpitaux, à une meilleure information du malade, à l'institution d'une possibilité de consulter le médecin traitant en cours d'hospitalisation, à un assouplissement des horaires de visites, à une protection du patient contre les recherches médicales et à une diminution du nombre des internements en psychiatrie.
L'initiative a été transmise au Grand Conseil qui, le 24 mars 1983, a décidé d'en confier l'étude à une commission parlementaire. Celle-ci a déposé trois rapports successifs, les 3 avril 1984, 12 juillet 1985 et 21 avril 1987, après une large consultation des milieux intéressés.
B.- Le 7 mai 1987, le Grand Conseil a adopté un projet de loi émanant de cette initiative populaire et concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients. Ce projet a été accepté par le peuple le 6 décembre 1987, et le Conseil d'Etat a promulgué la nouvelle loi par arrêté du 21 décembre 1987 publié dans la Feuille d'avis officielle du 23 décembre 1987.
La nouvelle loi - intitulée loi concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients - réglemente notamment le droit des patients à l'information médicale et leur accès au dossier médical (art. 1er et 2), leur faculté de faire appel à des médecins de l'extérieur (art. 3 et 7 al. 3) et leur liberté de recevoir des visites et de maintenir des liens avec l'extérieur pendant un séjour hospitalier (art. 7). Elle insiste sur le respect de la dignité et de la personnalité du malade (art. 9) et lui confère un droit de plainte en cas de violation de l'un des droits institués par la loi (art. 10). La loi cantonale du 7 décembre 1979 sur le régime des personnes atteintes d'affections mentales et sur la surveillance des établissements psychiatriques (LPAAM) a été modifiée en vue de limiter la pratique de la psychochirurgie, d'interdire la mise en cellule d'isolement à caractère carcéral et de réduire les possibilités pour le personnel hospitalier de s'opposer au droit du patient de quitter l'établissement (art. 11 al. 1). La nouvelle loi modifie enfin la loi sur l'exercice des professions de la santé du 16 septembre 1983 et trois lois d'organisation et de procédure (art. 11 al. 2, 3, 4, 5).
Les art. 5 et 6 de la nouvelle loi et 7A nouveau LPAAM traitent du consentement éclairé du patient pour toute mesure diagnostique et thérapeutique (art. 5), pour les examens ou traitements qui ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale, ou constituent des nouveautés non encore éprouvées (art. 6) et pour la pratique de la psychochirurgie (art. 7A LPAAM). Ces dispositions ont la teneur suivante:
Art. 5
Consentement
1 Le consentement éclairé du patient est nécessaire pour toute mesure diagnostique et thérapeutique, les dispositions concernant les mesures diagnostiques et thérapeutiques d'office étant réservées.
2 Le consentement est valablement donné par le patient capable de discernement. En l'absence de discernement, le médecin demande l'accord du représentant légal.
3 Dans le cas d'urgence, lorsque le patient n'est pas en mesure de se prononcer et que l'intervention thérapeutique est vitale, le consentement est présumé.
4 En cas de refus ou de retrait du consentement pouvant entraîner des conséquences graves pour le patient, le médecin en informe ce dernier de façon approfondie. Si le patient persiste, le médecin est en droit de demander une confirmation écrite.
5 Lorsque le refus émane du représentant légal du patient et qu'il peut avoir pour le malade des conséquences graves, le médecin peut s'adresser à l'autorité tutélaire. Si l'urgence est telle que cette démarche pourrait compromettre les chances de survie du patient, le médecin peut procéder à l'intervention avant la décision de l'autorité tutélaire.
6 Le patient donne des renseignements complets et véridiques sur son état de santé et suit les prescriptions à l'exécution desquelles il a donné son consentement.
Art. 6
Recherche, expérimentation et enseignement
1 Lorsque les examens ou les traitements proposés ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale, ou constituent des nouveautés non encore éprouvées, le médecin l'indique au patient, en expliquant les avantages attendus et les risques possibles.
2 Les expériences sont effectuées avec le consentement écrit, qui peut être retiré en tout temps, du patient et de son représentant légal. Elles ne doivent pas nuire au rétablissement de la santé et respecter les normes édictées par l'Académie suisse des sciences médicales, dans leur dernière version.
3 La participation du patient à l'enseignement requiert son consentement éclairé ou celui du représentant légal. Les responsables de l'enseignement veillent à ce qu'il soit donné dans le respect de la dignité et de la sphère privée du malade.
Art. 7A (nouveau) LPAAM
La psychochirurgie ne peut être pratiquée que si:
a) le patient ou son représentant légal y consent et
b) l'indication thérapeutique est formelle.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, X., citoyen genevois, demande au Tribunal fédéral d'annuler les art. 5 et 6 de la loi cantonale du 6 décembre 1987 concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients, ainsi que le nouvel art. 7A LPAAM. Il invoque une violation des art. 4 Cst. et 2 Disp. trans. Cst. Le conseiller d'Etat chargé du département de la prévoyance sociale et de la santé publique propose le rejet du recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Appelé à statuer sur un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de cet arrêté au droit constitutionnel fédéral ou cantonal (cf. ATF 111 Ia 24, ATF 109 Ia 74 consid. 3). Il n'annule toutefois l'arrêté que s'il ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution; il s'en abstient si une de ces interprétations peut être admise de façon soutenable (ATF 109 Ia 69, 277 consid. 2a et les arrêts cités). Dans la procédure dite de contrôle abstrait des normes, il est en effet rarement possible de prévoir d'emblée tous les effets de l'application d'un texte légal, même si, par sa précision, celui-ci n'offre guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de l'appliquer. Si, dans les circonstances ordinaires que l'auteur de la norme devait considérer, une disposition semble, comme telle, compatible avec la Constitution, l'éventualité qu'elle puisse se révéler inconstitutionnelle lors de son application à des cas particuliers ne suffit pas au juge constitutionnel pour l'annuler. Il ne le fera que si la perspective d'un contrôle concret ultérieur n'offre pas de garanties suffisantes aux destinataires de la norme litigieuse (ATF 111 Ia 25, ATF 106 Ia 137 /138). Le rejet du grief d'inconstitutionnalité invoqué dans le cadre du contrôle direct d'une norme n'empêche en effet pas le recourant de soulever à nouveau ce grief contre la même disposition à l'occasion de son application à un cas d'espèce. L'arrêt rendu au terme de cette procédure ne bénéficie ainsi, dans cette mesure, que d'une autorité relative de la chose jugée (ATF 102 Ia 282). Le législateur n'en a pas moins pour devoir d'adopter une réglementation à même de prévenir, dans toute la mesure du possible, la violation ultérieure des droits fondamentaux. Il doit ainsi prendre en considération les conditions dans lesquelles la règle qu'il édicte sera appliquée et, en particulier, la qualité des organes chargés de cette application (ATF 111 Ia 25 /26, ATF 109 Ia 302). Le juge constitutionnel ne saurait laisser, de toute façon, subsister une norme dont la teneur permet de craindre, avec une certaine vraisemblance et au vu des circonstances, qu'elle soit interprétée à l'avenir contrairement à la Constitution (ATF 106 Ia 137/138, 350). A cet égard, la nature et la portée des droits individuels en jeu et tout particulièrement la gravité de l'atteinte dont ils sont menacés sont des éléments décisifs. Quand la norme critiquée est susceptible de porter aux droits fondamentaux invoqués une atteinte particulièrement grave, le Tribunal fédéral exige qu'elle constitue une base légale claire et nette; il sort par conséquent de la réserve qu'il s'impose de manière générale dans le cadre de son contrôle abstrait (cf. ATF 109 Ia 122 consid. c, ATF 106 Ia 282).
4. a) Le principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral énoncé à l'art. 2 Disp. trans. Cst. veut que le droit fédéral prime d'emblée et toujours le droit cantonal dans les domaines que la Constitution ou un arrêté fédéral urgent place dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementé. Les normes cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leur but ou les moyens qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés convergent avec ceux prévus par le droit fédéral (ATF 112 II 424, ATF 109 Ia 67 consid. 2a, ATF 104 Ia 108 consid. 4a, ATF 101 Ia 506 consid. 2b). Dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons conservent donc la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, pour autant que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler la matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 112 II 424 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'une règle de droit cantonal à une règle de droit fédéral quand il est appelé à examiner cette question par le biais du grief de violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst.
b) Les art. 5 et 6 de la loi genevoise du 6 décembre 1987 et l'art. 7A nouveau LPAAM règlent les rapports entre les médecins et les patients des hôpitaux publics et privés, conformément à l'intention des auteurs de l'initiative "pour les droits des malades" (Mémorial des séances du Grand Conseil 1983, p. 821). Hormis les dispositions relatives au contrat de mandat (art. 394 s. CO), qui régissent les relations entre le médecin privé et son patient, le droit civil fédéral ne pose pas de règles spécifiques applicables à ce domaine, qui peut par conséquent être réglementé par des normes du droit public cantonal dans les limites indiquées ci-dessus. En exigeant que le patient consente à l'acte médical, les dispositions litigieuses reprennent un principe déjà fixé par le droit civil fédéral (cf. consid. 6 ci-dessous). Elles vont cependant au-delà des règles du contrat de mandat en prévoyant que le consentement du représentant légal peut dans certains cas se substituer à celui de la personne incapable de discernement. De même, elles soumettent les traitements qui ressortissent à la recherche clinique et la pratique de la psychochirurgie à des conditions spéciales relatives au consentement et à l'indication thérapeutique. En conférant des droits aux patients et en imposant des limites au pouvoir des médecins, ces mesures établissent un certain équilibre dans leurs relations réciproques, et réduisent le danger d'atteintes illicites à l'intégrité physique des patients (cf. consid. 7 ci-dessous). Elles répondent ainsi à un intérêt public pertinent. Au surplus, loin d'entraver ou d'éluder des règles ordinaires du contrat de mandat, elles en prolongent et en renforcent la portée dans des situations qui requièrent une protection accrue des malades face aux médecins. Il apparaît ainsi que la législation genevoise en la matière respecte la primauté du droit fédéral. Le grief tiré de la violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst. doit par conséquent être rejeté.
5. La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle. Elle le protège, en outre, dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personnalité humaine. Elle se conçoit ainsi comme une garantie générale et subsidiaire, à laquelle le citoyen peut se référer lorsque les droits fondamentaux dont il invoque la violation ne sont pas l'objet de garanties particulières (ATF 111 Ia 232 /233 consid. 3a, ATF 107 Ia 55 /56 consid. 3a, ATF 101 Ia 346 consid. 7a et arrêts cités).
Le droit à l'intégrité physique - ou, en d'autres termes, le principe de l'intangibilité du corps humain - est un aspect de la liberté personnelle qui peut, à l'instar des autres droits individuels, être limité par la nécessité de sauvegarder un intérêt public prépondérant. De telles restrictions doivent, conformément au principe de la proportionnalité, ne pas aller au-delà de ce qu'exige l'intérêt public considéré. Elles doivent en outre reposer sur une base légale suffisante, sous réserve des mesures exceptionnelles que l'autorité peut prendre en vertu de son pouvoir de police. Enfin, comme tout autre droit fondamental, la liberté personnelle, sous tous ses aspects, ne saurait être complètement supprimée ou vidée de son contenu par les restrictions légales qui peuvent lui être apportées dans l'intérêt public (ATF 112 Ia 162 consid. 3a, 249, ATF 111 Ia 234 consid. 3c, ATF 109 Ia 281 et les arrêts cités). C'est ainsi que le législateur peut autoriser une intervention médicale sur le corps humain, contre le gré du patient, dans des cas exceptionnels où un intérêt public clairement établi l'impose de manière absolue. Tel est le cas de mesures destinées à prévenir la diffusion d'épidémies, par un dépistage, une vaccination ou un traitement d'urgence (cf. ATF 104 Ia 486 consid. 4b, ATF 99 Ia 749). Des mesures comparables peuvent, dans le même sens, être ordonnées, pour les besoins de procédures civiles et pénales particulières (cf. ATF 112 Ia 249, ATF 110 Ia 121 /122, ATF 106 Ia 35, consid. 4a, ATF 99 Ia 412 consid. 4, ATF 90 I 39
consid. 5, 110 ss). Au demeurant, le principe de l'intangibilité du corps humain déploie ses effets non seulement durant la vie des individus mais aussi au-delà de leur décès (ATF 111 Ia 233).
6. La relation entre le patient et son médecin privé est d'ordinaire régie par un contrat de mandat au sens des art. 394 s. CO (ATF 110 II 378 consid. b, ATF 105 II 284 /285 et les arrêts cités; WOLFGANG WIEGAND, Der Arztvertrag, insbesondere die Haftung des Arztes, in: Arzt und Recht, Berner Tage für die juristische Praxis 1984, Berne 1985, p. 81 s., 84/86; WERNER E. OTT, Voraussetzungen der zivilrechtlichen Haftung des Arztes, thèse Zurich 1978, p. 23), aux termes duquel le mandataire assume un devoir d'information. Lorsque le patient se confie aux soins d'un hôpital public, il se noue entre eux des liens juridiques qui impliquent également un tel devoir. Aucune intervention médicale ne peut être pratiquée sur un patient sans qu'il ait donné son consentement libre et éclairé, ce qui suppose qu'il ait été informé par le praticien quant à la nature et aux conséquences de l'intervention et qu'il y ait donné son accord préalable. Le droit de l'individu d'être informé et de se décider en conséquence se déduit du reste directement de son droit à la liberté personnelle et à l'intégrité physique (ATF 108 II 62 consid. 3, OLIVIER GUILLOD, Le consentement éclairé du patient, thèse Neuchâtel, 1986, p. 29, 37; EUGEN BUCHER, Der Persönlichkeitsschutz beim ärztlichen Handeln, in: Arzt und Recht, Berner Tage für die juristische Praxis 1984, Berne 1985, p. 39 s., 43/44; MICHEL NEY, La responsabilité des médecins et de leurs auxiliaires notamment à raison de l'acte opératoire, thèse Lausanne, 1979, p. 86; JOST GROSS, Die persönliche Freiheit des Patienten, thèse Berne, 1977, p. 134 s.).
L'exigence du consentement libre et éclairé du patient est liée au risque inhérent à tout acte médical, qui ne peut être assumé que par celui qui y est exposé. L'accord du patient est libre et éclairé s'il est donné à la suite d'une information objective et complète du praticien quant à la nature et aux conséquences possibles de l'opération, et en l'absence de toute pression de tiers. Cette liberté de choix part de la considération que les patients qui possèdent la capacité de prendre des décisions au sujet des soins qui leur sont prodigués doivent être à même de le faire, et obtenir pour cela toute information pertinente sur leur état de santé et les possibilités de traitement. Ils doivent être renseignés en particulier sur les améliorations qui peuvent résulter du traitement, sur les risques qu'il comporte (nature et degré de probabilité), ainsi que sur son coût. Le consentement libre et éclairé apparaît donc comme un mode de manifestation de la volonté sur le respect mutuel et la participation (OLIVIER GUILLOD, op.cit., p. 262 et n. 399). La validité du consentement préalable donné par le patient est limitée par l'art. 27 al. 2 CC, disposition qui protège la personnalité contre des engagements excessifs, nul ne pouvant aliéner sa liberté, ni s'en interdire l'usage dans une mesure contraire aux lois ou aux moeurs.
Même lorsque le droit édicté n'a pas expressément réglementé les cas dans lesquels ce consentement est requis, le médecin qui procède à une opération sans informer son patient ni en obtenir l'accord commet en principe un acte contraire au droit, soit une atteinte non autorisée à l'intégrité corporelle, indépendamment de toute responsabilité contractuelle éventuelle. L'illicéité d'un tel comportement affecte l'ensemble de l'intervention et rejaillit de la sorte sur chacun des gestes qu'elle comporte, même quand ils sont exécutés correctement du point de vue médical. Le risque de l'acte médical, normalement supporté par le patient, passe au praticien qui intervient sans obtenir le consentement éclairé qu'il aurait pu et dû solliciter. L'opération faite sans le consentement éclairé du patient est ainsi absolument contraire au droit et elle l'est tout entière. Tels sont les principes que le Tribunal fédéral a finalement posés dans ce domaine, après avoir, dans un premier temps, nié la nécessité de l'information et du consentement préalable du patient pour une intervention chirurgicale mineure (ablation de verrues), au motif qu'il y avait tout lieu de croire que le patient n'eût pas renoncé à l'intervention s'il avait été informé du risque normal et minime qu'il courrait (ATF 108 II 61 /63, ATF 105 II 286 ss consid. 6, ATF 66 II 36).
7. L'initiative populaire non formulée "pour les droits des malades" avait notamment pour but de réglementer la soumission de toute intervention médicale au consentement du patient. La loi du 6 décembre 1987 a donné suite à ce voeu des initiants. Son art. 5 réglemente les conditions dans lesquelles le consentement libre et éclairé du patient doit intervenir; il est donné valablement par le patient capable de discernement. Si le patient n'est pas capable de discernement, le médecin doit demander l'accord du représentant légal et, en cas de refus de celui-ci, l'accord de l'autorité tutélaire quand ce refus peut avoir pour le malade des conséquences graves. En cas d'urgence, le consentement du patient qui n'est pas en mesure de se prononcer est présumé et l'accord préalable de l'autorité tutélaire n'est pas nécessaire si la requête auprès de celle-ci est susceptible de compromettre les chances de survie du patient. L'art. 6 soumet à des formes particulières le consentement du patient à des examens ou traitements qui ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale ou constituent des nouveautés non encore éprouvées. En pareil cas, le consentement, ordinairement informel, doit être donné par écrit et peut être retiré en tout temps. Si le patient est mineur ou interdit, l'intervention ne peut en outre avoir lieu qu'avec le consentement conjoint de son représentant légal. L'art. 7A nouveau LPAAM autorise la psychochirurgie - dont les initiants demandaient l'interdiction et qui, selon les travaux préparatoires (Mémorial des séances du Grand Conseil 1985, p. 4721, 4728), n'était pas pratiquée à Genève au moment de l'adoption de la loi - si l'indication thérapeutique est formelle et si le patient ou son représentant légal y consentent.
Le recourant conteste la constitutionnalité de ces textes dans la mesure où ils confèrent au représentant légal le pouvoir de consentir à une intervention médicale sur une personne incapable d'y consentir elle-même. Une telle substitution serait incompatible avec le caractère d'un tel acte, strictement personnel selon les termes de l'art. 19 al. 2 CC.
a) Il est généralement admis qu'un patient mineur ou interdit peut consentir seul à un traitement médical qui lui est proposé lorsqu'il est capable de discernement. Cette capacité de consentir personnellement doit être appréciée par le médecin au regard de la nature des problèmes que pose son intervention. L'information du médecin doit être particulièrement prudente, simple et claire. Si la capacité de discernement d'un interdit doit être présumée chaque fois que l'interdiction n'est pas fondée sur l'art. 369 CC, les détenteurs de l'autorité parentale devraient être appelés à intervenir chaque fois qu'il y a un doute sur la capacité d'une personne mineure d'apprécier objectivement les tenants et les aboutissants de l'intervention proposée, l'intérêt thérapeutique du patient étant prépondérant dans tous les cas. Les hypothèses où l'urgence d'une intervention est telle que le consentement éclairé des uns ou des autres serait préjudiciable à cet intérêt, demeurent réservés (cf. GUILLOD, op.cit., p. 249 ss, MAX NAGELI, Die ärztliche Behandlung handlungsunfähiger Patienten aus zivilrechtlicher Sicht, thèse Zurich 1984, p. 117 s., 143; EUGEN BUCHER, op.cit., p. 45).
L'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987 n'établit aucune distinction entre les patients capables de discernement. Qu'ils aient le plein exercice de leurs droits civils ou qu'ils soient mineurs ou interdits, leur consentement personnel suffit. Il devrait en aller de même de l'art. 7A nouveau, lettre a LPAAM. Sur ce point précis, cette disposition doit, pour être conforme à la liberté personnelle, être interprétée en ce sens que le patient capable de discernement est habilité à consentir seul à une mesure de psychochirurgie, le consentement du représentant légal n'étant exigé que pour les patients incapables de discernement.
Seul l'art. 6 de la loi du 6 décembre 1987 exige pour les examens ou traitements qui ressortissent à la recherche et à l'expérimentation, le consentement écrit du patient et de son représentant légal. Le recourant conteste à tort la constitutionnalité de cette disposition au regard des droits personnels du patient. En effet, dans ce domaine spécial, l'opportunité du traitement proposé est hautement discutable et les risques courus sont accrus et peu prévisibles. La nature de telles interventions, qui peuvent parfois trouver leur justification autant dans l'intérêt de la science que dans l'intérêt thérapeutique du patient, légitime un renforcement de la protection de celui-ci à l'égard du pouvoir médical (WOLFRAM EBERBACH, Die zivilrechtliche Beurteilung der Humanforschung, Francfort/Berne, 1982, p. 90; MATHIAS HOHERMUTH, Zur Frage der Aufklärungspflicht des Arztes bei biomedizinischen Versuchen am Menschen mit Hinweisen auf das amerikanische und deutsche Recht, thèse Zurich, 1979, p. 67 s., 82 s., 133 s.). Le concours du représentant légal est au reste aussi de nature à aider le médecin dont l'information unilatérale qu'il doit donner constitue une responsabilité particulièrement lourde quand elle s'adresse, par exemple, à une personne mineure. Au demeurant, l'art. 6 al. 2 de la loi attaquée limite l'importance de ce concours en offrant au patient la possibilité de retirer en tout temps unilatéralement son propre consentement, ce qui a pour effet d'interdire la poursuite de l'expérience.
b) Le patient privé du discernement suffisant pour se prononcer sur l'opportunité d'une intervention médicale ne peut y consentir de manière libre et éclairée. Le choix offert au législateur intervenant dans ce domaine est alors le suivant:
- ou bien il fait une confiance absolue au médecin et l'autorise à décider seul, en présumant soit le consentement du patient soit le refus de ce consentement, à partir des risques encourus considérés objectivement,
- ou bien il exige du médecin de requérir le consentement de tiers qui peuvent être soit la famille ou les proches du patient, soit son représentant légal s'il s'agit d'une personne mineure ou interdite.
aa) En l'absence d'une réglementation antérieure à la législation attaquée, le droit genevois laissait implicitement au médecin le droit de décider une intervention sur le patient incapable de discernement. L'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987 et l'art. 7A LPAAM ont aménagé une solution différente. Ils soumettent la pratique de toute mesure diagnostique et thérapeutique, ainsi que la pratique de la psychochirurgie, au consentement du représentant légal de la personne incapable de discernement. Le nouveau droit ne traite en revanche pas du cas de la personne privée, in concreto, de son discernement et qui n'a pas de représentant légal (cf. à ce propos MAX NÄGELI, op.cit., p. 133 s.); cette question n'est cependant pas litigieuse, faute pour le recourant de l'avoir évoquée au moyen d'une motivation conforme aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Le seul problème à résoudre est donc celui de savoir si le consentement du représentant légal peut remplacer celui du patient lorsque celui-ci est incapable de discernement, en raison du caractère strictement personnel du consentement de la personne à une atteinte à son intégrité corporelle.
bb) Les droits des personnes incapables de discernement ne peuvent être exercés que par leur représentant légal, ce qui a pour conséquence que leur exercice est exclu quand la représentation l'est aussi (JACQUES MICHEL GROSSEN, Traité de droit civil suisse, t. II/2, Les personnes physiques, p. 51/52). C'est ainsi que, en dépit des critiques de la doctrine, le Tribunal fédéral a maintenu sa jurisprudence selon laquelle l'époux privé de discernement ne peut ouvrir action en divorce par l'intermédiaire de son représentant légal, à cause du caractère strictement personnel du droit de demander le divorce (ATF 85 II 221, 78 II 99, 68 II 144).
S'agissant des interventions médicales, le consentement de la personne intéressée est requis comme du fait justificatif permettant de restreindre, in casu, la portée du principe de l'intangibilité du corps humain déduit de la liberté personnelle, et cela dans les limites de l'art. 27 al. 2 CC. Contrairement à l'opinion du recourant, la doctrine admet qu'on se trouve en présence d'un droit strictement personnel relatif et que, si le patient est incapable de discernement, le consentement libre et éclairé doit être recueilli auprès de son représentant légal s'il en existe un (HANS HINDERLING, Die ärztliche Aufklärungspflicht, in: Ausgewählte Schriften, Zurich, 1982, p. 51 s., p. 74). Celui-ci doit se déterminer exclusivement en fonction des intérêts du patient, ce qui est une notion essentiellement objective. Il doit, dans sa décision, tenir compte des voeux qui peuvent avoir été émis par ce dernier avant qu'il ne soit privé de son discernement. Il ne saurait de toute façon consentir à livrer son protégé à une expérimentation scientifique, voire à une intervention mutilante ou de nature à porter une atteinte grave à son intégrité physique (OLIVIER GUILLOD, op.cit., p. 254/256; id., Le consentement à l'acte médical: une longue convalescence, in: Aspects de droit médical. Fribourg 1987, p. 83 s., 85; MAX NÄGELI, op.cit., p. 21, 98, 133; EUGEN BUCHER, Die Ausübung der Persönlichkeitsrechte insbesondere die Persönlichkeitsrechte des Patienten als Schranken der ärztlichen Tätigkeit, thèse Zurich 1956, p. 157 s.; JACQUES MICHEL GROSSEN, op.cit., p. 84/85).
cc) La réglementation litigieuse met en oeuvre les conceptions dont s'étaient inspirés les auteurs de l'initiative populaire "pour les droits des malades".
Au cours des travaux préparatoires, tous les partisans d'une extension des droits des malades face au pouvoir médical se sont exprimés en faveur de la solution qui a en définitive été retenue par le législateur. Seuls certains commissaires se sont demandé s'il n'était pas préférable d'exiger, dans le cas visé à l'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987, le consentement de la famille ou des proches au lieu de celui du représentant légal. Cette proposition a été écartée pour le motif, difficilement compréhensible il est vrai, du caractère personnalissime du consentement (Mémorial des séances du Grand Conseil 1987, p. 2000). Ce choix du législateur pourrait certes se discuter sous l'angle de l'opportunité. Saisi d'un recours fondé essentiellement sur le grief de violation de la liberté personnelle du patient, le Tribunal fédéral doit toutefois se borner à constater que l'exigence du consentement du représentant légal ne porte pas à ce droit fondamental une atteinte supérieure à celle que lui porterait l'exigence du consentement des proches.
En définitive, l'institution du consentement éclairé du représentant légal d'un patient incapable de discernement apparaît comme un moyen de rééquilibrer les rapports entre patients et médecins et de prévenir l'exercice abusif du pouvoir médical. Le but de la réglementation litigieuse est ainsi seulement de limiter les droits du médecin dans l'intérêt du patient et de sa liberté personnelle. L'accord du représentant légal qui ne peut prendre en compte que l'intérêt du patient déterminé objectivement, et dont le refus est soumis au contrôle de l'autorité tutélaire, constitue une mesure de protection d'autant plus satisfaisante que, en cas d'urgence, la présomption de consentement préserve le patient d'une attitude dilatoire de son représentant légal ou de l'autorité tutélaire.
Les dispositions critiquées doivent de toute façon être interprétées en ce sens que le consentement du représentant légal ne permet en aucun cas au médecin de pratiquer des interventions qui, en fonction de leur nature, ne pourraient être admises que par l'intéressé lui-même. L'égalité de traitement entre les incapables de discernement pourvus d'un représentant légal et ceux qui ne le sont pas, par exemple les majeurs qui se trouvent dans un état comateux, sera sauvegardée si l'on admet que le médecin doit dans la seconde hypothèse prendre l'avis des proches ou des familiers avant d'entreprendre une opération qui ne peut être différée (cf. MICHEL NEY, op.cit., p. 86). Les textes critiqués ne ferment pas la porte à l'exigence d'une telle démarche. Ce n'est au reste pas l'objet du recours.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours au sens des considérants dans la mesure où il est recevable. | fr | Art. 2 UebBestBV; Persönliche Freiheit. Art. 5 und 6 des Genfer Gesetzes über das Arzt-Patientenverhältnis; Art. 7A des Genfer Gesetzes über die Behandlung von Geisteskranken und die Aufsicht über psychiatrische Kliniken. Voraussetzung der Einwilligung des gesetzlichen Vertreters eines Patienten zu einem medizinischen Eingriff. 1. Bei der abstrakten Normkontrolle zu beachtende Grundsätze (E. 2).
2. Die kantonalen Bestimmungen über die Patientenrechte, insbesondere diejenigen über die Einwilligung zu einem medizinischen Eingriff, verletzen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht (E. 4).
3. Tragweite der persönlichen Freiheit im Verhältnis Patient-Arzt (E. 6).
4. Die Genfer Bestimmungen, die den gesetzlichen Vertreter als zuständig erklären für die Zustimmung zu einem medizinischen Eingriff an dem zu diesen Äusserung unfähigen Patienten verstossen, so wie sie abgefasst sind, nicht gegen die persönliche Freiheit. Der urteilsfähige Patient ist ausschliesslich zur Einwilligung zu einem psychochirurgischen Eingriff befugt; hingegen wird die Zustimmung des gesetzlichen Vertreters bei urteilsunfähigen Patienten verlangt. Bei Untersuchungen oder Behandlungen im Zusammenhang mit Forschungs- und Versuchsprojekten kann das kantonale Recht eine schriftliche Zustimmung des Patienten und seines gesetzlichen Vertreters verlangen (E. 7a).
5. Bei Urteilsunfähigkeit des Patienten ist die Einwilligung seines gesetzlichen Vertreters oder, bei Fehlen eines solchen, bei ihm nahestehenden Personen oder Familienangehörigen einzuholen (E. 7b). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,157 | 114 Ia 350 | 114 Ia 350
Sachverhalt ab Seite 352
A.- Le 13 janvier 1983, 17 associations et organisations politiques ont déposé à la Chancellerie de l'Etat de Genève une initiative populaire non formulée au sens de l'art. 67 de la Constitution cantonale.
Selon l'exposé des motifs, cette initiative intitulée "pour les droits des malades" tendait à une humanisation des hôpitaux, à une meilleure information du malade, à l'institution d'une possibilité de consulter le médecin traitant en cours d'hospitalisation, à un assouplissement des horaires de visites, à une protection du patient contre les recherches médicales et à une diminution du nombre des internements en psychiatrie.
L'initiative a été transmise au Grand Conseil qui, le 24 mars 1983, a décidé d'en confier l'étude à une commission parlementaire. Celle-ci a déposé trois rapports successifs, les 3 avril 1984, 12 juillet 1985 et 21 avril 1987, après une large consultation des milieux intéressés.
B.- Le 7 mai 1987, le Grand Conseil a adopté un projet de loi émanant de cette initiative populaire et concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients. Ce projet a été accepté par le peuple le 6 décembre 1987, et le Conseil d'Etat a promulgué la nouvelle loi par arrêté du 21 décembre 1987 publié dans la Feuille d'avis officielle du 23 décembre 1987.
La nouvelle loi - intitulée loi concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients - réglemente notamment le droit des patients à l'information médicale et leur accès au dossier médical (art. 1er et 2), leur faculté de faire appel à des médecins de l'extérieur (art. 3 et 7 al. 3) et leur liberté de recevoir des visites et de maintenir des liens avec l'extérieur pendant un séjour hospitalier (art. 7). Elle insiste sur le respect de la dignité et de la personnalité du malade (art. 9) et lui confère un droit de plainte en cas de violation de l'un des droits institués par la loi (art. 10). La loi cantonale du 7 décembre 1979 sur le régime des personnes atteintes d'affections mentales et sur la surveillance des établissements psychiatriques (LPAAM) a été modifiée en vue de limiter la pratique de la psychochirurgie, d'interdire la mise en cellule d'isolement à caractère carcéral et de réduire les possibilités pour le personnel hospitalier de s'opposer au droit du patient de quitter l'établissement (art. 11 al. 1). La nouvelle loi modifie enfin la loi sur l'exercice des professions de la santé du 16 septembre 1983 et trois lois d'organisation et de procédure (art. 11 al. 2, 3, 4, 5).
Les art. 5 et 6 de la nouvelle loi et 7A nouveau LPAAM traitent du consentement éclairé du patient pour toute mesure diagnostique et thérapeutique (art. 5), pour les examens ou traitements qui ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale, ou constituent des nouveautés non encore éprouvées (art. 6) et pour la pratique de la psychochirurgie (art. 7A LPAAM). Ces dispositions ont la teneur suivante:
Art. 5
Consentement
1 Le consentement éclairé du patient est nécessaire pour toute mesure diagnostique et thérapeutique, les dispositions concernant les mesures diagnostiques et thérapeutiques d'office étant réservées.
2 Le consentement est valablement donné par le patient capable de discernement. En l'absence de discernement, le médecin demande l'accord du représentant légal.
3 Dans le cas d'urgence, lorsque le patient n'est pas en mesure de se prononcer et que l'intervention thérapeutique est vitale, le consentement est présumé.
4 En cas de refus ou de retrait du consentement pouvant entraîner des conséquences graves pour le patient, le médecin en informe ce dernier de façon approfondie. Si le patient persiste, le médecin est en droit de demander une confirmation écrite.
5 Lorsque le refus émane du représentant légal du patient et qu'il peut avoir pour le malade des conséquences graves, le médecin peut s'adresser à l'autorité tutélaire. Si l'urgence est telle que cette démarche pourrait compromettre les chances de survie du patient, le médecin peut procéder à l'intervention avant la décision de l'autorité tutélaire.
6 Le patient donne des renseignements complets et véridiques sur son état de santé et suit les prescriptions à l'exécution desquelles il a donné son consentement.
Art. 6
Recherche, expérimentation et enseignement
1 Lorsque les examens ou les traitements proposés ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale, ou constituent des nouveautés non encore éprouvées, le médecin l'indique au patient, en expliquant les avantages attendus et les risques possibles.
2 Les expériences sont effectuées avec le consentement écrit, qui peut être retiré en tout temps, du patient et de son représentant légal. Elles ne doivent pas nuire au rétablissement de la santé et respecter les normes édictées par l'Académie suisse des sciences médicales, dans leur dernière version.
3 La participation du patient à l'enseignement requiert son consentement éclairé ou celui du représentant légal. Les responsables de l'enseignement veillent à ce qu'il soit donné dans le respect de la dignité et de la sphère privée du malade.
Art. 7A (nouveau) LPAAM
La psychochirurgie ne peut être pratiquée que si:
a) le patient ou son représentant légal y consent et
b) l'indication thérapeutique est formelle.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, X., citoyen genevois, demande au Tribunal fédéral d'annuler les art. 5 et 6 de la loi cantonale du 6 décembre 1987 concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients, ainsi que le nouvel art. 7A LPAAM. Il invoque une violation des art. 4 Cst. et 2 Disp. trans. Cst. Le conseiller d'Etat chargé du département de la prévoyance sociale et de la santé publique propose le rejet du recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Appelé à statuer sur un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de cet arrêté au droit constitutionnel fédéral ou cantonal (cf. ATF 111 Ia 24, ATF 109 Ia 74 consid. 3). Il n'annule toutefois l'arrêté que s'il ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution; il s'en abstient si une de ces interprétations peut être admise de façon soutenable (ATF 109 Ia 69, 277 consid. 2a et les arrêts cités). Dans la procédure dite de contrôle abstrait des normes, il est en effet rarement possible de prévoir d'emblée tous les effets de l'application d'un texte légal, même si, par sa précision, celui-ci n'offre guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de l'appliquer. Si, dans les circonstances ordinaires que l'auteur de la norme devait considérer, une disposition semble, comme telle, compatible avec la Constitution, l'éventualité qu'elle puisse se révéler inconstitutionnelle lors de son application à des cas particuliers ne suffit pas au juge constitutionnel pour l'annuler. Il ne le fera que si la perspective d'un contrôle concret ultérieur n'offre pas de garanties suffisantes aux destinataires de la norme litigieuse (ATF 111 Ia 25, ATF 106 Ia 137 /138). Le rejet du grief d'inconstitutionnalité invoqué dans le cadre du contrôle direct d'une norme n'empêche en effet pas le recourant de soulever à nouveau ce grief contre la même disposition à l'occasion de son application à un cas d'espèce. L'arrêt rendu au terme de cette procédure ne bénéficie ainsi, dans cette mesure, que d'une autorité relative de la chose jugée (ATF 102 Ia 282). Le législateur n'en a pas moins pour devoir d'adopter une réglementation à même de prévenir, dans toute la mesure du possible, la violation ultérieure des droits fondamentaux. Il doit ainsi prendre en considération les conditions dans lesquelles la règle qu'il édicte sera appliquée et, en particulier, la qualité des organes chargés de cette application (ATF 111 Ia 25 /26, ATF 109 Ia 302). Le juge constitutionnel ne saurait laisser, de toute façon, subsister une norme dont la teneur permet de craindre, avec une certaine vraisemblance et au vu des circonstances, qu'elle soit interprétée à l'avenir contrairement à la Constitution (ATF 106 Ia 137/138, 350). A cet égard, la nature et la portée des droits individuels en jeu et tout particulièrement la gravité de l'atteinte dont ils sont menacés sont des éléments décisifs. Quand la norme critiquée est susceptible de porter aux droits fondamentaux invoqués une atteinte particulièrement grave, le Tribunal fédéral exige qu'elle constitue une base légale claire et nette; il sort par conséquent de la réserve qu'il s'impose de manière générale dans le cadre de son contrôle abstrait (cf. ATF 109 Ia 122 consid. c, ATF 106 Ia 282).
4. a) Le principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral énoncé à l'art. 2 Disp. trans. Cst. veut que le droit fédéral prime d'emblée et toujours le droit cantonal dans les domaines que la Constitution ou un arrêté fédéral urgent place dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementé. Les normes cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leur but ou les moyens qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés convergent avec ceux prévus par le droit fédéral (ATF 112 II 424, ATF 109 Ia 67 consid. 2a, ATF 104 Ia 108 consid. 4a, ATF 101 Ia 506 consid. 2b). Dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons conservent donc la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, pour autant que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler la matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 112 II 424 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'une règle de droit cantonal à une règle de droit fédéral quand il est appelé à examiner cette question par le biais du grief de violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst.
b) Les art. 5 et 6 de la loi genevoise du 6 décembre 1987 et l'art. 7A nouveau LPAAM règlent les rapports entre les médecins et les patients des hôpitaux publics et privés, conformément à l'intention des auteurs de l'initiative "pour les droits des malades" (Mémorial des séances du Grand Conseil 1983, p. 821). Hormis les dispositions relatives au contrat de mandat (art. 394 s. CO), qui régissent les relations entre le médecin privé et son patient, le droit civil fédéral ne pose pas de règles spécifiques applicables à ce domaine, qui peut par conséquent être réglementé par des normes du droit public cantonal dans les limites indiquées ci-dessus. En exigeant que le patient consente à l'acte médical, les dispositions litigieuses reprennent un principe déjà fixé par le droit civil fédéral (cf. consid. 6 ci-dessous). Elles vont cependant au-delà des règles du contrat de mandat en prévoyant que le consentement du représentant légal peut dans certains cas se substituer à celui de la personne incapable de discernement. De même, elles soumettent les traitements qui ressortissent à la recherche clinique et la pratique de la psychochirurgie à des conditions spéciales relatives au consentement et à l'indication thérapeutique. En conférant des droits aux patients et en imposant des limites au pouvoir des médecins, ces mesures établissent un certain équilibre dans leurs relations réciproques, et réduisent le danger d'atteintes illicites à l'intégrité physique des patients (cf. consid. 7 ci-dessous). Elles répondent ainsi à un intérêt public pertinent. Au surplus, loin d'entraver ou d'éluder des règles ordinaires du contrat de mandat, elles en prolongent et en renforcent la portée dans des situations qui requièrent une protection accrue des malades face aux médecins. Il apparaît ainsi que la législation genevoise en la matière respecte la primauté du droit fédéral. Le grief tiré de la violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst. doit par conséquent être rejeté.
5. La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle. Elle le protège, en outre, dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personnalité humaine. Elle se conçoit ainsi comme une garantie générale et subsidiaire, à laquelle le citoyen peut se référer lorsque les droits fondamentaux dont il invoque la violation ne sont pas l'objet de garanties particulières (ATF 111 Ia 232 /233 consid. 3a, ATF 107 Ia 55 /56 consid. 3a, ATF 101 Ia 346 consid. 7a et arrêts cités).
Le droit à l'intégrité physique - ou, en d'autres termes, le principe de l'intangibilité du corps humain - est un aspect de la liberté personnelle qui peut, à l'instar des autres droits individuels, être limité par la nécessité de sauvegarder un intérêt public prépondérant. De telles restrictions doivent, conformément au principe de la proportionnalité, ne pas aller au-delà de ce qu'exige l'intérêt public considéré. Elles doivent en outre reposer sur une base légale suffisante, sous réserve des mesures exceptionnelles que l'autorité peut prendre en vertu de son pouvoir de police. Enfin, comme tout autre droit fondamental, la liberté personnelle, sous tous ses aspects, ne saurait être complètement supprimée ou vidée de son contenu par les restrictions légales qui peuvent lui être apportées dans l'intérêt public (ATF 112 Ia 162 consid. 3a, 249, ATF 111 Ia 234 consid. 3c, ATF 109 Ia 281 et les arrêts cités). C'est ainsi que le législateur peut autoriser une intervention médicale sur le corps humain, contre le gré du patient, dans des cas exceptionnels où un intérêt public clairement établi l'impose de manière absolue. Tel est le cas de mesures destinées à prévenir la diffusion d'épidémies, par un dépistage, une vaccination ou un traitement d'urgence (cf. ATF 104 Ia 486 consid. 4b, ATF 99 Ia 749). Des mesures comparables peuvent, dans le même sens, être ordonnées, pour les besoins de procédures civiles et pénales particulières (cf. ATF 112 Ia 249, ATF 110 Ia 121 /122, ATF 106 Ia 35, consid. 4a, ATF 99 Ia 412 consid. 4, ATF 90 I 39
consid. 5, 110 ss). Au demeurant, le principe de l'intangibilité du corps humain déploie ses effets non seulement durant la vie des individus mais aussi au-delà de leur décès (ATF 111 Ia 233).
6. La relation entre le patient et son médecin privé est d'ordinaire régie par un contrat de mandat au sens des art. 394 s. CO (ATF 110 II 378 consid. b, ATF 105 II 284 /285 et les arrêts cités; WOLFGANG WIEGAND, Der Arztvertrag, insbesondere die Haftung des Arztes, in: Arzt und Recht, Berner Tage für die juristische Praxis 1984, Berne 1985, p. 81 s., 84/86; WERNER E. OTT, Voraussetzungen der zivilrechtlichen Haftung des Arztes, thèse Zurich 1978, p. 23), aux termes duquel le mandataire assume un devoir d'information. Lorsque le patient se confie aux soins d'un hôpital public, il se noue entre eux des liens juridiques qui impliquent également un tel devoir. Aucune intervention médicale ne peut être pratiquée sur un patient sans qu'il ait donné son consentement libre et éclairé, ce qui suppose qu'il ait été informé par le praticien quant à la nature et aux conséquences de l'intervention et qu'il y ait donné son accord préalable. Le droit de l'individu d'être informé et de se décider en conséquence se déduit du reste directement de son droit à la liberté personnelle et à l'intégrité physique (ATF 108 II 62 consid. 3, OLIVIER GUILLOD, Le consentement éclairé du patient, thèse Neuchâtel, 1986, p. 29, 37; EUGEN BUCHER, Der Persönlichkeitsschutz beim ärztlichen Handeln, in: Arzt und Recht, Berner Tage für die juristische Praxis 1984, Berne 1985, p. 39 s., 43/44; MICHEL NEY, La responsabilité des médecins et de leurs auxiliaires notamment à raison de l'acte opératoire, thèse Lausanne, 1979, p. 86; JOST GROSS, Die persönliche Freiheit des Patienten, thèse Berne, 1977, p. 134 s.).
L'exigence du consentement libre et éclairé du patient est liée au risque inhérent à tout acte médical, qui ne peut être assumé que par celui qui y est exposé. L'accord du patient est libre et éclairé s'il est donné à la suite d'une information objective et complète du praticien quant à la nature et aux conséquences possibles de l'opération, et en l'absence de toute pression de tiers. Cette liberté de choix part de la considération que les patients qui possèdent la capacité de prendre des décisions au sujet des soins qui leur sont prodigués doivent être à même de le faire, et obtenir pour cela toute information pertinente sur leur état de santé et les possibilités de traitement. Ils doivent être renseignés en particulier sur les améliorations qui peuvent résulter du traitement, sur les risques qu'il comporte (nature et degré de probabilité), ainsi que sur son coût. Le consentement libre et éclairé apparaît donc comme un mode de manifestation de la volonté sur le respect mutuel et la participation (OLIVIER GUILLOD, op.cit., p. 262 et n. 399). La validité du consentement préalable donné par le patient est limitée par l'art. 27 al. 2 CC, disposition qui protège la personnalité contre des engagements excessifs, nul ne pouvant aliéner sa liberté, ni s'en interdire l'usage dans une mesure contraire aux lois ou aux moeurs.
Même lorsque le droit édicté n'a pas expressément réglementé les cas dans lesquels ce consentement est requis, le médecin qui procède à une opération sans informer son patient ni en obtenir l'accord commet en principe un acte contraire au droit, soit une atteinte non autorisée à l'intégrité corporelle, indépendamment de toute responsabilité contractuelle éventuelle. L'illicéité d'un tel comportement affecte l'ensemble de l'intervention et rejaillit de la sorte sur chacun des gestes qu'elle comporte, même quand ils sont exécutés correctement du point de vue médical. Le risque de l'acte médical, normalement supporté par le patient, passe au praticien qui intervient sans obtenir le consentement éclairé qu'il aurait pu et dû solliciter. L'opération faite sans le consentement éclairé du patient est ainsi absolument contraire au droit et elle l'est tout entière. Tels sont les principes que le Tribunal fédéral a finalement posés dans ce domaine, après avoir, dans un premier temps, nié la nécessité de l'information et du consentement préalable du patient pour une intervention chirurgicale mineure (ablation de verrues), au motif qu'il y avait tout lieu de croire que le patient n'eût pas renoncé à l'intervention s'il avait été informé du risque normal et minime qu'il courrait (ATF 108 II 61 /63, ATF 105 II 286 ss consid. 6, ATF 66 II 36).
7. L'initiative populaire non formulée "pour les droits des malades" avait notamment pour but de réglementer la soumission de toute intervention médicale au consentement du patient. La loi du 6 décembre 1987 a donné suite à ce voeu des initiants. Son art. 5 réglemente les conditions dans lesquelles le consentement libre et éclairé du patient doit intervenir; il est donné valablement par le patient capable de discernement. Si le patient n'est pas capable de discernement, le médecin doit demander l'accord du représentant légal et, en cas de refus de celui-ci, l'accord de l'autorité tutélaire quand ce refus peut avoir pour le malade des conséquences graves. En cas d'urgence, le consentement du patient qui n'est pas en mesure de se prononcer est présumé et l'accord préalable de l'autorité tutélaire n'est pas nécessaire si la requête auprès de celle-ci est susceptible de compromettre les chances de survie du patient. L'art. 6 soumet à des formes particulières le consentement du patient à des examens ou traitements qui ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale ou constituent des nouveautés non encore éprouvées. En pareil cas, le consentement, ordinairement informel, doit être donné par écrit et peut être retiré en tout temps. Si le patient est mineur ou interdit, l'intervention ne peut en outre avoir lieu qu'avec le consentement conjoint de son représentant légal. L'art. 7A nouveau LPAAM autorise la psychochirurgie - dont les initiants demandaient l'interdiction et qui, selon les travaux préparatoires (Mémorial des séances du Grand Conseil 1985, p. 4721, 4728), n'était pas pratiquée à Genève au moment de l'adoption de la loi - si l'indication thérapeutique est formelle et si le patient ou son représentant légal y consentent.
Le recourant conteste la constitutionnalité de ces textes dans la mesure où ils confèrent au représentant légal le pouvoir de consentir à une intervention médicale sur une personne incapable d'y consentir elle-même. Une telle substitution serait incompatible avec le caractère d'un tel acte, strictement personnel selon les termes de l'art. 19 al. 2 CC.
a) Il est généralement admis qu'un patient mineur ou interdit peut consentir seul à un traitement médical qui lui est proposé lorsqu'il est capable de discernement. Cette capacité de consentir personnellement doit être appréciée par le médecin au regard de la nature des problèmes que pose son intervention. L'information du médecin doit être particulièrement prudente, simple et claire. Si la capacité de discernement d'un interdit doit être présumée chaque fois que l'interdiction n'est pas fondée sur l'art. 369 CC, les détenteurs de l'autorité parentale devraient être appelés à intervenir chaque fois qu'il y a un doute sur la capacité d'une personne mineure d'apprécier objectivement les tenants et les aboutissants de l'intervention proposée, l'intérêt thérapeutique du patient étant prépondérant dans tous les cas. Les hypothèses où l'urgence d'une intervention est telle que le consentement éclairé des uns ou des autres serait préjudiciable à cet intérêt, demeurent réservés (cf. GUILLOD, op.cit., p. 249 ss, MAX NAGELI, Die ärztliche Behandlung handlungsunfähiger Patienten aus zivilrechtlicher Sicht, thèse Zurich 1984, p. 117 s., 143; EUGEN BUCHER, op.cit., p. 45).
L'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987 n'établit aucune distinction entre les patients capables de discernement. Qu'ils aient le plein exercice de leurs droits civils ou qu'ils soient mineurs ou interdits, leur consentement personnel suffit. Il devrait en aller de même de l'art. 7A nouveau, lettre a LPAAM. Sur ce point précis, cette disposition doit, pour être conforme à la liberté personnelle, être interprétée en ce sens que le patient capable de discernement est habilité à consentir seul à une mesure de psychochirurgie, le consentement du représentant légal n'étant exigé que pour les patients incapables de discernement.
Seul l'art. 6 de la loi du 6 décembre 1987 exige pour les examens ou traitements qui ressortissent à la recherche et à l'expérimentation, le consentement écrit du patient et de son représentant légal. Le recourant conteste à tort la constitutionnalité de cette disposition au regard des droits personnels du patient. En effet, dans ce domaine spécial, l'opportunité du traitement proposé est hautement discutable et les risques courus sont accrus et peu prévisibles. La nature de telles interventions, qui peuvent parfois trouver leur justification autant dans l'intérêt de la science que dans l'intérêt thérapeutique du patient, légitime un renforcement de la protection de celui-ci à l'égard du pouvoir médical (WOLFRAM EBERBACH, Die zivilrechtliche Beurteilung der Humanforschung, Francfort/Berne, 1982, p. 90; MATHIAS HOHERMUTH, Zur Frage der Aufklärungspflicht des Arztes bei biomedizinischen Versuchen am Menschen mit Hinweisen auf das amerikanische und deutsche Recht, thèse Zurich, 1979, p. 67 s., 82 s., 133 s.). Le concours du représentant légal est au reste aussi de nature à aider le médecin dont l'information unilatérale qu'il doit donner constitue une responsabilité particulièrement lourde quand elle s'adresse, par exemple, à une personne mineure. Au demeurant, l'art. 6 al. 2 de la loi attaquée limite l'importance de ce concours en offrant au patient la possibilité de retirer en tout temps unilatéralement son propre consentement, ce qui a pour effet d'interdire la poursuite de l'expérience.
b) Le patient privé du discernement suffisant pour se prononcer sur l'opportunité d'une intervention médicale ne peut y consentir de manière libre et éclairée. Le choix offert au législateur intervenant dans ce domaine est alors le suivant:
- ou bien il fait une confiance absolue au médecin et l'autorise à décider seul, en présumant soit le consentement du patient soit le refus de ce consentement, à partir des risques encourus considérés objectivement,
- ou bien il exige du médecin de requérir le consentement de tiers qui peuvent être soit la famille ou les proches du patient, soit son représentant légal s'il s'agit d'une personne mineure ou interdite.
aa) En l'absence d'une réglementation antérieure à la législation attaquée, le droit genevois laissait implicitement au médecin le droit de décider une intervention sur le patient incapable de discernement. L'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987 et l'art. 7A LPAAM ont aménagé une solution différente. Ils soumettent la pratique de toute mesure diagnostique et thérapeutique, ainsi que la pratique de la psychochirurgie, au consentement du représentant légal de la personne incapable de discernement. Le nouveau droit ne traite en revanche pas du cas de la personne privée, in concreto, de son discernement et qui n'a pas de représentant légal (cf. à ce propos MAX NÄGELI, op.cit., p. 133 s.); cette question n'est cependant pas litigieuse, faute pour le recourant de l'avoir évoquée au moyen d'une motivation conforme aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Le seul problème à résoudre est donc celui de savoir si le consentement du représentant légal peut remplacer celui du patient lorsque celui-ci est incapable de discernement, en raison du caractère strictement personnel du consentement de la personne à une atteinte à son intégrité corporelle.
bb) Les droits des personnes incapables de discernement ne peuvent être exercés que par leur représentant légal, ce qui a pour conséquence que leur exercice est exclu quand la représentation l'est aussi (JACQUES MICHEL GROSSEN, Traité de droit civil suisse, t. II/2, Les personnes physiques, p. 51/52). C'est ainsi que, en dépit des critiques de la doctrine, le Tribunal fédéral a maintenu sa jurisprudence selon laquelle l'époux privé de discernement ne peut ouvrir action en divorce par l'intermédiaire de son représentant légal, à cause du caractère strictement personnel du droit de demander le divorce (ATF 85 II 221, 78 II 99, 68 II 144).
S'agissant des interventions médicales, le consentement de la personne intéressée est requis comme du fait justificatif permettant de restreindre, in casu, la portée du principe de l'intangibilité du corps humain déduit de la liberté personnelle, et cela dans les limites de l'art. 27 al. 2 CC. Contrairement à l'opinion du recourant, la doctrine admet qu'on se trouve en présence d'un droit strictement personnel relatif et que, si le patient est incapable de discernement, le consentement libre et éclairé doit être recueilli auprès de son représentant légal s'il en existe un (HANS HINDERLING, Die ärztliche Aufklärungspflicht, in: Ausgewählte Schriften, Zurich, 1982, p. 51 s., p. 74). Celui-ci doit se déterminer exclusivement en fonction des intérêts du patient, ce qui est une notion essentiellement objective. Il doit, dans sa décision, tenir compte des voeux qui peuvent avoir été émis par ce dernier avant qu'il ne soit privé de son discernement. Il ne saurait de toute façon consentir à livrer son protégé à une expérimentation scientifique, voire à une intervention mutilante ou de nature à porter une atteinte grave à son intégrité physique (OLIVIER GUILLOD, op.cit., p. 254/256; id., Le consentement à l'acte médical: une longue convalescence, in: Aspects de droit médical. Fribourg 1987, p. 83 s., 85; MAX NÄGELI, op.cit., p. 21, 98, 133; EUGEN BUCHER, Die Ausübung der Persönlichkeitsrechte insbesondere die Persönlichkeitsrechte des Patienten als Schranken der ärztlichen Tätigkeit, thèse Zurich 1956, p. 157 s.; JACQUES MICHEL GROSSEN, op.cit., p. 84/85).
cc) La réglementation litigieuse met en oeuvre les conceptions dont s'étaient inspirés les auteurs de l'initiative populaire "pour les droits des malades".
Au cours des travaux préparatoires, tous les partisans d'une extension des droits des malades face au pouvoir médical se sont exprimés en faveur de la solution qui a en définitive été retenue par le législateur. Seuls certains commissaires se sont demandé s'il n'était pas préférable d'exiger, dans le cas visé à l'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987, le consentement de la famille ou des proches au lieu de celui du représentant légal. Cette proposition a été écartée pour le motif, difficilement compréhensible il est vrai, du caractère personnalissime du consentement (Mémorial des séances du Grand Conseil 1987, p. 2000). Ce choix du législateur pourrait certes se discuter sous l'angle de l'opportunité. Saisi d'un recours fondé essentiellement sur le grief de violation de la liberté personnelle du patient, le Tribunal fédéral doit toutefois se borner à constater que l'exigence du consentement du représentant légal ne porte pas à ce droit fondamental une atteinte supérieure à celle que lui porterait l'exigence du consentement des proches.
En définitive, l'institution du consentement éclairé du représentant légal d'un patient incapable de discernement apparaît comme un moyen de rééquilibrer les rapports entre patients et médecins et de prévenir l'exercice abusif du pouvoir médical. Le but de la réglementation litigieuse est ainsi seulement de limiter les droits du médecin dans l'intérêt du patient et de sa liberté personnelle. L'accord du représentant légal qui ne peut prendre en compte que l'intérêt du patient déterminé objectivement, et dont le refus est soumis au contrôle de l'autorité tutélaire, constitue une mesure de protection d'autant plus satisfaisante que, en cas d'urgence, la présomption de consentement préserve le patient d'une attitude dilatoire de son représentant légal ou de l'autorité tutélaire.
Les dispositions critiquées doivent de toute façon être interprétées en ce sens que le consentement du représentant légal ne permet en aucun cas au médecin de pratiquer des interventions qui, en fonction de leur nature, ne pourraient être admises que par l'intéressé lui-même. L'égalité de traitement entre les incapables de discernement pourvus d'un représentant légal et ceux qui ne le sont pas, par exemple les majeurs qui se trouvent dans un état comateux, sera sauvegardée si l'on admet que le médecin doit dans la seconde hypothèse prendre l'avis des proches ou des familiers avant d'entreprendre une opération qui ne peut être différée (cf. MICHEL NEY, op.cit., p. 86). Les textes critiqués ne ferment pas la porte à l'exigence d'une telle démarche. Ce n'est au reste pas l'objet du recours.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours au sens des considérants dans la mesure où il est recevable. | fr | Art. 2 Disp. trans. Cst.; liberté personnelle. Art. 5 et 6 de la loi genevoise concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients; art. 7A de la loi sur le régime des personnes atteintes d'affections mentales et sur la surveillance des établissements psychiatriques. Exigence de l'accord du représentant légal d'un patient appelé à subir une intervention médicale. 1. Principes relatifs au contrôle abstrait des normes cantonales (consid. 2).
2. Les dispositions du droit public cantonal sur les droits des patients, notamment celles qui se rapportent au consentement à l'acte médical, ne violent pas la force dérogatoire du droit fédéral (consid. 4).
3. Portée de la liberté personnelle dans les relations entre patients et médecins (consid. 6).
4. Telles qu'elles sont conçues, les dispositions qui donnent au représentant légal le pouvoir de consentir à une intervention médicale sur la personne incapable d'y consentir elle-même ne violent pas la liberté personnelle. Le patient capable de discernement est habilité à consentir seul à une mesure de psychochirurgie, le consentement du représentant légal n'étant exigé que pour les patients incapables de discernement. S'agissant d'examens ou de traitements qui ressortissent à la recherche et à l'expérimentation, le droit cantonal peut exiger le consentement écrit du patient et de son représentant légal (consid. 7a).
5. Si le patient est incapable de discernement, le consentement doit être recueilli auprès du représentant légal ou, à défaut, auprès des proches ou des familiers (consid. 7b). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,158 | 114 Ia 350 | 114 Ia 350
Sachverhalt ab Seite 352
A.- Le 13 janvier 1983, 17 associations et organisations politiques ont déposé à la Chancellerie de l'Etat de Genève une initiative populaire non formulée au sens de l'art. 67 de la Constitution cantonale.
Selon l'exposé des motifs, cette initiative intitulée "pour les droits des malades" tendait à une humanisation des hôpitaux, à une meilleure information du malade, à l'institution d'une possibilité de consulter le médecin traitant en cours d'hospitalisation, à un assouplissement des horaires de visites, à une protection du patient contre les recherches médicales et à une diminution du nombre des internements en psychiatrie.
L'initiative a été transmise au Grand Conseil qui, le 24 mars 1983, a décidé d'en confier l'étude à une commission parlementaire. Celle-ci a déposé trois rapports successifs, les 3 avril 1984, 12 juillet 1985 et 21 avril 1987, après une large consultation des milieux intéressés.
B.- Le 7 mai 1987, le Grand Conseil a adopté un projet de loi émanant de cette initiative populaire et concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients. Ce projet a été accepté par le peuple le 6 décembre 1987, et le Conseil d'Etat a promulgué la nouvelle loi par arrêté du 21 décembre 1987 publié dans la Feuille d'avis officielle du 23 décembre 1987.
La nouvelle loi - intitulée loi concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients - réglemente notamment le droit des patients à l'information médicale et leur accès au dossier médical (art. 1er et 2), leur faculté de faire appel à des médecins de l'extérieur (art. 3 et 7 al. 3) et leur liberté de recevoir des visites et de maintenir des liens avec l'extérieur pendant un séjour hospitalier (art. 7). Elle insiste sur le respect de la dignité et de la personnalité du malade (art. 9) et lui confère un droit de plainte en cas de violation de l'un des droits institués par la loi (art. 10). La loi cantonale du 7 décembre 1979 sur le régime des personnes atteintes d'affections mentales et sur la surveillance des établissements psychiatriques (LPAAM) a été modifiée en vue de limiter la pratique de la psychochirurgie, d'interdire la mise en cellule d'isolement à caractère carcéral et de réduire les possibilités pour le personnel hospitalier de s'opposer au droit du patient de quitter l'établissement (art. 11 al. 1). La nouvelle loi modifie enfin la loi sur l'exercice des professions de la santé du 16 septembre 1983 et trois lois d'organisation et de procédure (art. 11 al. 2, 3, 4, 5).
Les art. 5 et 6 de la nouvelle loi et 7A nouveau LPAAM traitent du consentement éclairé du patient pour toute mesure diagnostique et thérapeutique (art. 5), pour les examens ou traitements qui ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale, ou constituent des nouveautés non encore éprouvées (art. 6) et pour la pratique de la psychochirurgie (art. 7A LPAAM). Ces dispositions ont la teneur suivante:
Art. 5
Consentement
1 Le consentement éclairé du patient est nécessaire pour toute mesure diagnostique et thérapeutique, les dispositions concernant les mesures diagnostiques et thérapeutiques d'office étant réservées.
2 Le consentement est valablement donné par le patient capable de discernement. En l'absence de discernement, le médecin demande l'accord du représentant légal.
3 Dans le cas d'urgence, lorsque le patient n'est pas en mesure de se prononcer et que l'intervention thérapeutique est vitale, le consentement est présumé.
4 En cas de refus ou de retrait du consentement pouvant entraîner des conséquences graves pour le patient, le médecin en informe ce dernier de façon approfondie. Si le patient persiste, le médecin est en droit de demander une confirmation écrite.
5 Lorsque le refus émane du représentant légal du patient et qu'il peut avoir pour le malade des conséquences graves, le médecin peut s'adresser à l'autorité tutélaire. Si l'urgence est telle que cette démarche pourrait compromettre les chances de survie du patient, le médecin peut procéder à l'intervention avant la décision de l'autorité tutélaire.
6 Le patient donne des renseignements complets et véridiques sur son état de santé et suit les prescriptions à l'exécution desquelles il a donné son consentement.
Art. 6
Recherche, expérimentation et enseignement
1 Lorsque les examens ou les traitements proposés ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale, ou constituent des nouveautés non encore éprouvées, le médecin l'indique au patient, en expliquant les avantages attendus et les risques possibles.
2 Les expériences sont effectuées avec le consentement écrit, qui peut être retiré en tout temps, du patient et de son représentant légal. Elles ne doivent pas nuire au rétablissement de la santé et respecter les normes édictées par l'Académie suisse des sciences médicales, dans leur dernière version.
3 La participation du patient à l'enseignement requiert son consentement éclairé ou celui du représentant légal. Les responsables de l'enseignement veillent à ce qu'il soit donné dans le respect de la dignité et de la sphère privée du malade.
Art. 7A (nouveau) LPAAM
La psychochirurgie ne peut être pratiquée que si:
a) le patient ou son représentant légal y consent et
b) l'indication thérapeutique est formelle.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, X., citoyen genevois, demande au Tribunal fédéral d'annuler les art. 5 et 6 de la loi cantonale du 6 décembre 1987 concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients, ainsi que le nouvel art. 7A LPAAM. Il invoque une violation des art. 4 Cst. et 2 Disp. trans. Cst. Le conseiller d'Etat chargé du département de la prévoyance sociale et de la santé publique propose le rejet du recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Appelé à statuer sur un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de cet arrêté au droit constitutionnel fédéral ou cantonal (cf. ATF 111 Ia 24, ATF 109 Ia 74 consid. 3). Il n'annule toutefois l'arrêté que s'il ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution; il s'en abstient si une de ces interprétations peut être admise de façon soutenable (ATF 109 Ia 69, 277 consid. 2a et les arrêts cités). Dans la procédure dite de contrôle abstrait des normes, il est en effet rarement possible de prévoir d'emblée tous les effets de l'application d'un texte légal, même si, par sa précision, celui-ci n'offre guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de l'appliquer. Si, dans les circonstances ordinaires que l'auteur de la norme devait considérer, une disposition semble, comme telle, compatible avec la Constitution, l'éventualité qu'elle puisse se révéler inconstitutionnelle lors de son application à des cas particuliers ne suffit pas au juge constitutionnel pour l'annuler. Il ne le fera que si la perspective d'un contrôle concret ultérieur n'offre pas de garanties suffisantes aux destinataires de la norme litigieuse (ATF 111 Ia 25, ATF 106 Ia 137 /138). Le rejet du grief d'inconstitutionnalité invoqué dans le cadre du contrôle direct d'une norme n'empêche en effet pas le recourant de soulever à nouveau ce grief contre la même disposition à l'occasion de son application à un cas d'espèce. L'arrêt rendu au terme de cette procédure ne bénéficie ainsi, dans cette mesure, que d'une autorité relative de la chose jugée (ATF 102 Ia 282). Le législateur n'en a pas moins pour devoir d'adopter une réglementation à même de prévenir, dans toute la mesure du possible, la violation ultérieure des droits fondamentaux. Il doit ainsi prendre en considération les conditions dans lesquelles la règle qu'il édicte sera appliquée et, en particulier, la qualité des organes chargés de cette application (ATF 111 Ia 25 /26, ATF 109 Ia 302). Le juge constitutionnel ne saurait laisser, de toute façon, subsister une norme dont la teneur permet de craindre, avec une certaine vraisemblance et au vu des circonstances, qu'elle soit interprétée à l'avenir contrairement à la Constitution (ATF 106 Ia 137/138, 350). A cet égard, la nature et la portée des droits individuels en jeu et tout particulièrement la gravité de l'atteinte dont ils sont menacés sont des éléments décisifs. Quand la norme critiquée est susceptible de porter aux droits fondamentaux invoqués une atteinte particulièrement grave, le Tribunal fédéral exige qu'elle constitue une base légale claire et nette; il sort par conséquent de la réserve qu'il s'impose de manière générale dans le cadre de son contrôle abstrait (cf. ATF 109 Ia 122 consid. c, ATF 106 Ia 282).
4. a) Le principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral énoncé à l'art. 2 Disp. trans. Cst. veut que le droit fédéral prime d'emblée et toujours le droit cantonal dans les domaines que la Constitution ou un arrêté fédéral urgent place dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementé. Les normes cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leur but ou les moyens qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés convergent avec ceux prévus par le droit fédéral (ATF 112 II 424, ATF 109 Ia 67 consid. 2a, ATF 104 Ia 108 consid. 4a, ATF 101 Ia 506 consid. 2b). Dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons conservent donc la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, pour autant que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler la matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 112 II 424 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'une règle de droit cantonal à une règle de droit fédéral quand il est appelé à examiner cette question par le biais du grief de violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst.
b) Les art. 5 et 6 de la loi genevoise du 6 décembre 1987 et l'art. 7A nouveau LPAAM règlent les rapports entre les médecins et les patients des hôpitaux publics et privés, conformément à l'intention des auteurs de l'initiative "pour les droits des malades" (Mémorial des séances du Grand Conseil 1983, p. 821). Hormis les dispositions relatives au contrat de mandat (art. 394 s. CO), qui régissent les relations entre le médecin privé et son patient, le droit civil fédéral ne pose pas de règles spécifiques applicables à ce domaine, qui peut par conséquent être réglementé par des normes du droit public cantonal dans les limites indiquées ci-dessus. En exigeant que le patient consente à l'acte médical, les dispositions litigieuses reprennent un principe déjà fixé par le droit civil fédéral (cf. consid. 6 ci-dessous). Elles vont cependant au-delà des règles du contrat de mandat en prévoyant que le consentement du représentant légal peut dans certains cas se substituer à celui de la personne incapable de discernement. De même, elles soumettent les traitements qui ressortissent à la recherche clinique et la pratique de la psychochirurgie à des conditions spéciales relatives au consentement et à l'indication thérapeutique. En conférant des droits aux patients et en imposant des limites au pouvoir des médecins, ces mesures établissent un certain équilibre dans leurs relations réciproques, et réduisent le danger d'atteintes illicites à l'intégrité physique des patients (cf. consid. 7 ci-dessous). Elles répondent ainsi à un intérêt public pertinent. Au surplus, loin d'entraver ou d'éluder des règles ordinaires du contrat de mandat, elles en prolongent et en renforcent la portée dans des situations qui requièrent une protection accrue des malades face aux médecins. Il apparaît ainsi que la législation genevoise en la matière respecte la primauté du droit fédéral. Le grief tiré de la violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst. doit par conséquent être rejeté.
5. La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle. Elle le protège, en outre, dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personnalité humaine. Elle se conçoit ainsi comme une garantie générale et subsidiaire, à laquelle le citoyen peut se référer lorsque les droits fondamentaux dont il invoque la violation ne sont pas l'objet de garanties particulières (ATF 111 Ia 232 /233 consid. 3a, ATF 107 Ia 55 /56 consid. 3a, ATF 101 Ia 346 consid. 7a et arrêts cités).
Le droit à l'intégrité physique - ou, en d'autres termes, le principe de l'intangibilité du corps humain - est un aspect de la liberté personnelle qui peut, à l'instar des autres droits individuels, être limité par la nécessité de sauvegarder un intérêt public prépondérant. De telles restrictions doivent, conformément au principe de la proportionnalité, ne pas aller au-delà de ce qu'exige l'intérêt public considéré. Elles doivent en outre reposer sur une base légale suffisante, sous réserve des mesures exceptionnelles que l'autorité peut prendre en vertu de son pouvoir de police. Enfin, comme tout autre droit fondamental, la liberté personnelle, sous tous ses aspects, ne saurait être complètement supprimée ou vidée de son contenu par les restrictions légales qui peuvent lui être apportées dans l'intérêt public (ATF 112 Ia 162 consid. 3a, 249, ATF 111 Ia 234 consid. 3c, ATF 109 Ia 281 et les arrêts cités). C'est ainsi que le législateur peut autoriser une intervention médicale sur le corps humain, contre le gré du patient, dans des cas exceptionnels où un intérêt public clairement établi l'impose de manière absolue. Tel est le cas de mesures destinées à prévenir la diffusion d'épidémies, par un dépistage, une vaccination ou un traitement d'urgence (cf. ATF 104 Ia 486 consid. 4b, ATF 99 Ia 749). Des mesures comparables peuvent, dans le même sens, être ordonnées, pour les besoins de procédures civiles et pénales particulières (cf. ATF 112 Ia 249, ATF 110 Ia 121 /122, ATF 106 Ia 35, consid. 4a, ATF 99 Ia 412 consid. 4, ATF 90 I 39
consid. 5, 110 ss). Au demeurant, le principe de l'intangibilité du corps humain déploie ses effets non seulement durant la vie des individus mais aussi au-delà de leur décès (ATF 111 Ia 233).
6. La relation entre le patient et son médecin privé est d'ordinaire régie par un contrat de mandat au sens des art. 394 s. CO (ATF 110 II 378 consid. b, ATF 105 II 284 /285 et les arrêts cités; WOLFGANG WIEGAND, Der Arztvertrag, insbesondere die Haftung des Arztes, in: Arzt und Recht, Berner Tage für die juristische Praxis 1984, Berne 1985, p. 81 s., 84/86; WERNER E. OTT, Voraussetzungen der zivilrechtlichen Haftung des Arztes, thèse Zurich 1978, p. 23), aux termes duquel le mandataire assume un devoir d'information. Lorsque le patient se confie aux soins d'un hôpital public, il se noue entre eux des liens juridiques qui impliquent également un tel devoir. Aucune intervention médicale ne peut être pratiquée sur un patient sans qu'il ait donné son consentement libre et éclairé, ce qui suppose qu'il ait été informé par le praticien quant à la nature et aux conséquences de l'intervention et qu'il y ait donné son accord préalable. Le droit de l'individu d'être informé et de se décider en conséquence se déduit du reste directement de son droit à la liberté personnelle et à l'intégrité physique (ATF 108 II 62 consid. 3, OLIVIER GUILLOD, Le consentement éclairé du patient, thèse Neuchâtel, 1986, p. 29, 37; EUGEN BUCHER, Der Persönlichkeitsschutz beim ärztlichen Handeln, in: Arzt und Recht, Berner Tage für die juristische Praxis 1984, Berne 1985, p. 39 s., 43/44; MICHEL NEY, La responsabilité des médecins et de leurs auxiliaires notamment à raison de l'acte opératoire, thèse Lausanne, 1979, p. 86; JOST GROSS, Die persönliche Freiheit des Patienten, thèse Berne, 1977, p. 134 s.).
L'exigence du consentement libre et éclairé du patient est liée au risque inhérent à tout acte médical, qui ne peut être assumé que par celui qui y est exposé. L'accord du patient est libre et éclairé s'il est donné à la suite d'une information objective et complète du praticien quant à la nature et aux conséquences possibles de l'opération, et en l'absence de toute pression de tiers. Cette liberté de choix part de la considération que les patients qui possèdent la capacité de prendre des décisions au sujet des soins qui leur sont prodigués doivent être à même de le faire, et obtenir pour cela toute information pertinente sur leur état de santé et les possibilités de traitement. Ils doivent être renseignés en particulier sur les améliorations qui peuvent résulter du traitement, sur les risques qu'il comporte (nature et degré de probabilité), ainsi que sur son coût. Le consentement libre et éclairé apparaît donc comme un mode de manifestation de la volonté sur le respect mutuel et la participation (OLIVIER GUILLOD, op.cit., p. 262 et n. 399). La validité du consentement préalable donné par le patient est limitée par l'art. 27 al. 2 CC, disposition qui protège la personnalité contre des engagements excessifs, nul ne pouvant aliéner sa liberté, ni s'en interdire l'usage dans une mesure contraire aux lois ou aux moeurs.
Même lorsque le droit édicté n'a pas expressément réglementé les cas dans lesquels ce consentement est requis, le médecin qui procède à une opération sans informer son patient ni en obtenir l'accord commet en principe un acte contraire au droit, soit une atteinte non autorisée à l'intégrité corporelle, indépendamment de toute responsabilité contractuelle éventuelle. L'illicéité d'un tel comportement affecte l'ensemble de l'intervention et rejaillit de la sorte sur chacun des gestes qu'elle comporte, même quand ils sont exécutés correctement du point de vue médical. Le risque de l'acte médical, normalement supporté par le patient, passe au praticien qui intervient sans obtenir le consentement éclairé qu'il aurait pu et dû solliciter. L'opération faite sans le consentement éclairé du patient est ainsi absolument contraire au droit et elle l'est tout entière. Tels sont les principes que le Tribunal fédéral a finalement posés dans ce domaine, après avoir, dans un premier temps, nié la nécessité de l'information et du consentement préalable du patient pour une intervention chirurgicale mineure (ablation de verrues), au motif qu'il y avait tout lieu de croire que le patient n'eût pas renoncé à l'intervention s'il avait été informé du risque normal et minime qu'il courrait (ATF 108 II 61 /63, ATF 105 II 286 ss consid. 6, ATF 66 II 36).
7. L'initiative populaire non formulée "pour les droits des malades" avait notamment pour but de réglementer la soumission de toute intervention médicale au consentement du patient. La loi du 6 décembre 1987 a donné suite à ce voeu des initiants. Son art. 5 réglemente les conditions dans lesquelles le consentement libre et éclairé du patient doit intervenir; il est donné valablement par le patient capable de discernement. Si le patient n'est pas capable de discernement, le médecin doit demander l'accord du représentant légal et, en cas de refus de celui-ci, l'accord de l'autorité tutélaire quand ce refus peut avoir pour le malade des conséquences graves. En cas d'urgence, le consentement du patient qui n'est pas en mesure de se prononcer est présumé et l'accord préalable de l'autorité tutélaire n'est pas nécessaire si la requête auprès de celle-ci est susceptible de compromettre les chances de survie du patient. L'art. 6 soumet à des formes particulières le consentement du patient à des examens ou traitements qui ressortissent à la recherche clinique et sont encore de nature expérimentale ou constituent des nouveautés non encore éprouvées. En pareil cas, le consentement, ordinairement informel, doit être donné par écrit et peut être retiré en tout temps. Si le patient est mineur ou interdit, l'intervention ne peut en outre avoir lieu qu'avec le consentement conjoint de son représentant légal. L'art. 7A nouveau LPAAM autorise la psychochirurgie - dont les initiants demandaient l'interdiction et qui, selon les travaux préparatoires (Mémorial des séances du Grand Conseil 1985, p. 4721, 4728), n'était pas pratiquée à Genève au moment de l'adoption de la loi - si l'indication thérapeutique est formelle et si le patient ou son représentant légal y consentent.
Le recourant conteste la constitutionnalité de ces textes dans la mesure où ils confèrent au représentant légal le pouvoir de consentir à une intervention médicale sur une personne incapable d'y consentir elle-même. Une telle substitution serait incompatible avec le caractère d'un tel acte, strictement personnel selon les termes de l'art. 19 al. 2 CC.
a) Il est généralement admis qu'un patient mineur ou interdit peut consentir seul à un traitement médical qui lui est proposé lorsqu'il est capable de discernement. Cette capacité de consentir personnellement doit être appréciée par le médecin au regard de la nature des problèmes que pose son intervention. L'information du médecin doit être particulièrement prudente, simple et claire. Si la capacité de discernement d'un interdit doit être présumée chaque fois que l'interdiction n'est pas fondée sur l'art. 369 CC, les détenteurs de l'autorité parentale devraient être appelés à intervenir chaque fois qu'il y a un doute sur la capacité d'une personne mineure d'apprécier objectivement les tenants et les aboutissants de l'intervention proposée, l'intérêt thérapeutique du patient étant prépondérant dans tous les cas. Les hypothèses où l'urgence d'une intervention est telle que le consentement éclairé des uns ou des autres serait préjudiciable à cet intérêt, demeurent réservés (cf. GUILLOD, op.cit., p. 249 ss, MAX NAGELI, Die ärztliche Behandlung handlungsunfähiger Patienten aus zivilrechtlicher Sicht, thèse Zurich 1984, p. 117 s., 143; EUGEN BUCHER, op.cit., p. 45).
L'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987 n'établit aucune distinction entre les patients capables de discernement. Qu'ils aient le plein exercice de leurs droits civils ou qu'ils soient mineurs ou interdits, leur consentement personnel suffit. Il devrait en aller de même de l'art. 7A nouveau, lettre a LPAAM. Sur ce point précis, cette disposition doit, pour être conforme à la liberté personnelle, être interprétée en ce sens que le patient capable de discernement est habilité à consentir seul à une mesure de psychochirurgie, le consentement du représentant légal n'étant exigé que pour les patients incapables de discernement.
Seul l'art. 6 de la loi du 6 décembre 1987 exige pour les examens ou traitements qui ressortissent à la recherche et à l'expérimentation, le consentement écrit du patient et de son représentant légal. Le recourant conteste à tort la constitutionnalité de cette disposition au regard des droits personnels du patient. En effet, dans ce domaine spécial, l'opportunité du traitement proposé est hautement discutable et les risques courus sont accrus et peu prévisibles. La nature de telles interventions, qui peuvent parfois trouver leur justification autant dans l'intérêt de la science que dans l'intérêt thérapeutique du patient, légitime un renforcement de la protection de celui-ci à l'égard du pouvoir médical (WOLFRAM EBERBACH, Die zivilrechtliche Beurteilung der Humanforschung, Francfort/Berne, 1982, p. 90; MATHIAS HOHERMUTH, Zur Frage der Aufklärungspflicht des Arztes bei biomedizinischen Versuchen am Menschen mit Hinweisen auf das amerikanische und deutsche Recht, thèse Zurich, 1979, p. 67 s., 82 s., 133 s.). Le concours du représentant légal est au reste aussi de nature à aider le médecin dont l'information unilatérale qu'il doit donner constitue une responsabilité particulièrement lourde quand elle s'adresse, par exemple, à une personne mineure. Au demeurant, l'art. 6 al. 2 de la loi attaquée limite l'importance de ce concours en offrant au patient la possibilité de retirer en tout temps unilatéralement son propre consentement, ce qui a pour effet d'interdire la poursuite de l'expérience.
b) Le patient privé du discernement suffisant pour se prononcer sur l'opportunité d'une intervention médicale ne peut y consentir de manière libre et éclairée. Le choix offert au législateur intervenant dans ce domaine est alors le suivant:
- ou bien il fait une confiance absolue au médecin et l'autorise à décider seul, en présumant soit le consentement du patient soit le refus de ce consentement, à partir des risques encourus considérés objectivement,
- ou bien il exige du médecin de requérir le consentement de tiers qui peuvent être soit la famille ou les proches du patient, soit son représentant légal s'il s'agit d'une personne mineure ou interdite.
aa) En l'absence d'une réglementation antérieure à la législation attaquée, le droit genevois laissait implicitement au médecin le droit de décider une intervention sur le patient incapable de discernement. L'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987 et l'art. 7A LPAAM ont aménagé une solution différente. Ils soumettent la pratique de toute mesure diagnostique et thérapeutique, ainsi que la pratique de la psychochirurgie, au consentement du représentant légal de la personne incapable de discernement. Le nouveau droit ne traite en revanche pas du cas de la personne privée, in concreto, de son discernement et qui n'a pas de représentant légal (cf. à ce propos MAX NÄGELI, op.cit., p. 133 s.); cette question n'est cependant pas litigieuse, faute pour le recourant de l'avoir évoquée au moyen d'une motivation conforme aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Le seul problème à résoudre est donc celui de savoir si le consentement du représentant légal peut remplacer celui du patient lorsque celui-ci est incapable de discernement, en raison du caractère strictement personnel du consentement de la personne à une atteinte à son intégrité corporelle.
bb) Les droits des personnes incapables de discernement ne peuvent être exercés que par leur représentant légal, ce qui a pour conséquence que leur exercice est exclu quand la représentation l'est aussi (JACQUES MICHEL GROSSEN, Traité de droit civil suisse, t. II/2, Les personnes physiques, p. 51/52). C'est ainsi que, en dépit des critiques de la doctrine, le Tribunal fédéral a maintenu sa jurisprudence selon laquelle l'époux privé de discernement ne peut ouvrir action en divorce par l'intermédiaire de son représentant légal, à cause du caractère strictement personnel du droit de demander le divorce (ATF 85 II 221, 78 II 99, 68 II 144).
S'agissant des interventions médicales, le consentement de la personne intéressée est requis comme du fait justificatif permettant de restreindre, in casu, la portée du principe de l'intangibilité du corps humain déduit de la liberté personnelle, et cela dans les limites de l'art. 27 al. 2 CC. Contrairement à l'opinion du recourant, la doctrine admet qu'on se trouve en présence d'un droit strictement personnel relatif et que, si le patient est incapable de discernement, le consentement libre et éclairé doit être recueilli auprès de son représentant légal s'il en existe un (HANS HINDERLING, Die ärztliche Aufklärungspflicht, in: Ausgewählte Schriften, Zurich, 1982, p. 51 s., p. 74). Celui-ci doit se déterminer exclusivement en fonction des intérêts du patient, ce qui est une notion essentiellement objective. Il doit, dans sa décision, tenir compte des voeux qui peuvent avoir été émis par ce dernier avant qu'il ne soit privé de son discernement. Il ne saurait de toute façon consentir à livrer son protégé à une expérimentation scientifique, voire à une intervention mutilante ou de nature à porter une atteinte grave à son intégrité physique (OLIVIER GUILLOD, op.cit., p. 254/256; id., Le consentement à l'acte médical: une longue convalescence, in: Aspects de droit médical. Fribourg 1987, p. 83 s., 85; MAX NÄGELI, op.cit., p. 21, 98, 133; EUGEN BUCHER, Die Ausübung der Persönlichkeitsrechte insbesondere die Persönlichkeitsrechte des Patienten als Schranken der ärztlichen Tätigkeit, thèse Zurich 1956, p. 157 s.; JACQUES MICHEL GROSSEN, op.cit., p. 84/85).
cc) La réglementation litigieuse met en oeuvre les conceptions dont s'étaient inspirés les auteurs de l'initiative populaire "pour les droits des malades".
Au cours des travaux préparatoires, tous les partisans d'une extension des droits des malades face au pouvoir médical se sont exprimés en faveur de la solution qui a en définitive été retenue par le législateur. Seuls certains commissaires se sont demandé s'il n'était pas préférable d'exiger, dans le cas visé à l'art. 5 de la loi du 6 décembre 1987, le consentement de la famille ou des proches au lieu de celui du représentant légal. Cette proposition a été écartée pour le motif, difficilement compréhensible il est vrai, du caractère personnalissime du consentement (Mémorial des séances du Grand Conseil 1987, p. 2000). Ce choix du législateur pourrait certes se discuter sous l'angle de l'opportunité. Saisi d'un recours fondé essentiellement sur le grief de violation de la liberté personnelle du patient, le Tribunal fédéral doit toutefois se borner à constater que l'exigence du consentement du représentant légal ne porte pas à ce droit fondamental une atteinte supérieure à celle que lui porterait l'exigence du consentement des proches.
En définitive, l'institution du consentement éclairé du représentant légal d'un patient incapable de discernement apparaît comme un moyen de rééquilibrer les rapports entre patients et médecins et de prévenir l'exercice abusif du pouvoir médical. Le but de la réglementation litigieuse est ainsi seulement de limiter les droits du médecin dans l'intérêt du patient et de sa liberté personnelle. L'accord du représentant légal qui ne peut prendre en compte que l'intérêt du patient déterminé objectivement, et dont le refus est soumis au contrôle de l'autorité tutélaire, constitue une mesure de protection d'autant plus satisfaisante que, en cas d'urgence, la présomption de consentement préserve le patient d'une attitude dilatoire de son représentant légal ou de l'autorité tutélaire.
Les dispositions critiquées doivent de toute façon être interprétées en ce sens que le consentement du représentant légal ne permet en aucun cas au médecin de pratiquer des interventions qui, en fonction de leur nature, ne pourraient être admises que par l'intéressé lui-même. L'égalité de traitement entre les incapables de discernement pourvus d'un représentant légal et ceux qui ne le sont pas, par exemple les majeurs qui se trouvent dans un état comateux, sera sauvegardée si l'on admet que le médecin doit dans la seconde hypothèse prendre l'avis des proches ou des familiers avant d'entreprendre une opération qui ne peut être différée (cf. MICHEL NEY, op.cit., p. 86). Les textes critiqués ne ferment pas la porte à l'exigence d'une telle démarche. Ce n'est au reste pas l'objet du recours.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours au sens des considérants dans la mesure où il est recevable. | fr | Art. 2 Disp. trans. Cost.; libertà personale. Art. 5 e 6 della legge ginevrina concernente i rapporti tra i membri delle professioni sanitarie e i pazienti; art. 7A della legge ginevrina sul regime delle persone colpite da affezioni mentali e sulla sorveglianza degli stabilimenti psichiatrici. Requisito dell'accordo del rappresentante legale di un paziente chiamato a subire un intervento medico. 1. Principi relativi al controllo astratto delle norme cantonali (consid. 2).
2. Le disposizioni del diritto pubblico cantonale sui diritti dei paziente, in particolare quelle relative al consenso per l'atto medico, non violano la forza derogatoria del diritto federale (consid. 4).
3. Portata della libertà personale nelle relazioni tra pazienti e medici (consid. 6).
4. Quali sono formulate, le disposizioni che attribuiscono al rappresentante legale il potere di consentire un intervento medico sulla persona incapace di consentirvi non violano la libertà personale. Il paziente capace di discernimento è autorizzato a dare da solo il suo consenso per un intervento di psicochirurgia; si esige il consenso del rappresentante legale unicamente per i pazienti incapaci di discernimento. Ove si tratti di esami o di terapie vincolati alla ricerca e alla sperimentazione, il diritto cantonale può esigere il consenso scritto del paziente e del suo rappresentante legale (consid. 7a).
5. Se il paziente è incapace di discernimento, il consenso dev'essere chiesto al suo rappresentante legale oppure, ove manchi, a persone vicine al paziente o a membri della sua famiglia (consid. 7b). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,159 | 114 Ia 364 | 114 Ia 364
Sachverhalt ab Seite 365
Die Gemeindeversammlung Obfelden setzte mit Beschlüssen vom 28. Februar und 6. März 1985 die kommunale Nutzungsplanung fest. Dabei wurden unter anderem die bisher in der Landhauszone L gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 2190 und 3075 von X. und Y. der Reservezone zugewiesen. Der Gemeinderat Obfelden hatte der Gemeindeversammlung vorgeschlagen, den nördlichen Teil der Parzelle Kat.-Nr. 2190 der Einfamilienhauszone E1 und nur den südlichen Teil der Reservezone zuzuteilen. Er wollte die Bauzonengrenze auf der letztgenannten Parzelle in der Verlängerung der Südfassade des auf der Parzelle Kat.-Nr. 2191 stehenden, Z. gehörenden Wohnhauses ziehen. Ein von X. und Y. gegen die von der Gemeindeversammlung beschlossene Planungsmassnahme erhobener Rekurs wurde von der Baurekurskommission II des Kantons Zürich am 22. Juli 1986 abgewiesen, soweit sie darauf eintrat. X. und Y. zogen diesen Entscheid an den Regierungsrat des Kantons Zürich weiter, welcher ihren Rekurs mit Entscheid vom 9. September 1987 guthiess. Er hob die Beschlüsse der Gemeindeversammlung Obfelden vom 28. Februar und 6. März 1985 sowie den Entscheid der Baurekurskommission II vom 22. Juli 1986 auf, soweit sie die genannten Grundstücke der Reservezone zuwiesen bzw. soweit der Kommissionsentscheid die Beschlüsse der Gemeindeversammlung bestätigte. Gleichzeitig wurde die Gemeinde Obfelden eingeladen, die beiden Grundstücke Kat.- Nrn. 2190 und 3075 einer geeigneten Bauzone zuzuweisen.
Die Politische Gemeinde Obfelden, vertreten durch den Gemeinderat, führt staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht und beantragt, der Entscheid des Regierungsrates sei aufzuheben; die Beschlüsse der Gemeindeversammlung Obfelden vom 28. Februar und 6. März 1985 seien zu bestätigen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hebt den angefochtenen Regierungsratsentscheid vom 9. September 1987 auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Der bisherige Zonenplan der Gemeinde Obfelden enthält rund 140 ha Bauland, was bei einer Vollüberbauung Platz für rund 5800 Personen bieten würde. Nach dem Bericht zum kommunalen Gesamtplan will die Gemeinde indessen bis zum Jahre 2000 nur beschränkt, d.h. bis auf höchstens 4000-4500 Einwohner wachsen. Die Gemeinde musste daher die Bauzone verkleinern, wollte sie dieses Ziel erreichen. Sie hat zu diesem Zweck in verschiedenen Gebieten insgesamt 16,2 ha Land der Reservezone zugeteilt.
Der Regierungsrat führt hiezu im angefochtenen Entscheid aus, die von der Gemeinde geltend gemachte Redimensionierung zu grosser Bauzonen liege grundsätzlich in einem erheblichen öffentlichen Interesse. Die Bauzonen müssten Land umfassen, das sich für die Überbauung eigne und voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen werde (Art. 15 RPG). Derselbe Grundsatz sei in § 47 Abs. 2 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) enthalten. Dessen Abs. 3 verpflichte die Gemeinden, bei der Festsetzung der Bauzonen darauf zu achten, dass immer genügend Land für Wohnungen und Arbeitsplätze eingezont sei. Die von der Fachstelle Wirtschaft und Bevölkerung des Amtes für Raumplanung geführte Statistik ergebe für die Gemeinde Obfelden folgende - hinsichtlich der neuen Zonenordnung und des Entscheides der Baurekurskommission II über das Grundstück Kat.-Nr. 3480 bereinigte - Wohnzonenverbrauchs- und Reservezahlen:
"Wohnzonenverbrauch von 1977 mit Hälfte 1976: 4,5 ha; 1978: 3,0 ha; 1979: 1,8 ha; 1980: 2,5 ha; 1981: 1,4 ha; 1982: 1,1 ha; 1983: 2,6 ha; 1984: 0,9 ha; 1985: 1,1 ha; 1986: 0,2 ha. Dies ergibt einen Verbrauch von 19,1 ha in 10,5 Jahren, was einem durchschnittlichen Jahresverbrauch von 1,82 ha entspricht. Die Ende 1986 vorhandene Wohnzonenreserve von rund 29,57 ha dürfte somit rechnerisch für rund 16,2 Jahre ausreichen.
Werden die ca. 1,37 ha der Grundstücke der Rekurrenten miteinbezogen, erhöht sich die Reservezeit auf rund 17 Jahre."
Ginge es einzig darum, fuhrt der Regierungsrat weiter aus, die geforderten gesetzlichen Wohnzonenreserven bereit zu stellen, müssten aufgrund der dargestellten Daten die Grundstücke der Rekurrenten nicht eingezont bleiben. In der bei einer Zonenänderung von Wohn- in Reservezone erforderlichen Abwägung zwischen den sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen falle jedoch ins Gewicht, dass die Wohnzonenreserven nur knapp über dem gesetzlichen Mindestausmass lägen. Von einem erheblichen öffentlichen Interesse an einer Redimensionierung der Wohnzonen um die Fläche der Grundstücke der Rekurrenten könne dabei nicht mehr gesprochen werden.
Ein Blick auf den revidierten Zonenplan vom 28. Februar und 6. März 1985 zeigt, dass die Gemeinde - wie erwähnt - an verschiedenen Orten Reservezonen ausgeschieden hat, um das von Art. 15 lit. b RPG vorgesehene Dimensionierungsziel mit einer Reservezeit von 15 Jahren zu erreichen. Allerdings kam sie dabei rechnerisch "nur" auf 16,2 Jahre. Mit den ca. 1,37 ha der Grundstücke der Beschwerdegegner ergibt sich sogar eine Reservezeit von 17 Jahren, womit sich die Bauzonengrösse noch mehr vom zeitlichen Planungshorizont gemäss Art. 15 lit. b RPG entfernt. Hiergegen setzt sich die Gemeinde zur Wehr.
Die Grundstücke der Beschwerdegegner sind zwar groberschlossen, was sich aus den Akten ergibt. An einer Feinerschliessung fehlt es indessen. Hierzu wäre voraussichtlich die Durchführung eines Quartierplanverfahrens nötig. Eine Abgrenzung zwischen Bauzonen- und Nichtbauzonenland ist unter dem Gesichtspunkt der Lage der beiden Grundstücke Nrn. 2190 und 3075 unter Einbezug derselben sowohl in die Bauzone als auch in die Reservezone vertretbar. Aufgrund ihrer Lage erscheinen beide Grenzziehungen sachlich haltbar. Der ausschlaggebende Grund, der nach Ansicht des Regierungsrates für einen Einbezug der beiden Parzellen in die Bauzone spricht, wird im angefochtenen Entscheid näher dargelegt. Danach haben die Beschwerdegegner die Grundstücke 1972 erworben, also zwei Jahre nach Genehmigung der Bauordnung, welche den betreffenden Bereich einer Landhauszone zuwies. Unbestrittenermassen seien sie von Anfang an um eine Überbauung des Landes bemüht gewesen. Der Gemeinderat Obfelden habe verschiedentlich grundsätzlich positive Beschlüsse zu den vorgelegten Projektierungsarbeiten erlassen und damit die Bauherrschaft zur Weiterprojektierung veranlasst. Noch am 10. Oktober 1978 sei ein solcher Beschluss ergangen, obwohl der Kantonsrat bereits am 10. Juli 1978 den kantonalen Gesamtplan festgesetzt gehabt habe, gestützt auf welchen dem Vorhaben erst am 3. Juli 1979 fehlende planungsrechtliche Baureife (§ 234 PBG) entgegengehalten worden sei. In der Zwischenzeit, am 12. Dezember 1978, habe zwischen den Rekurrenten und dem Landverkäufer die Abrechnung über die Restsumme des Kaufpreises für Land in der Landhauszone über rund Fr. 340'000.-- stattgefunden, dies im Vertrauen darauf, dass gebaut werden könne wie auf einem in derselben Zone, jedoch weit abgelegeneren Grundstück, für das im Dezember 1977 eine später durch den Kanton aufsichtsrechtlich aufgehobene Baubewilligung erteilt worden sei. Aufgrund dieser Vorgeschichte sei von einem erheblichen konkreten Interesse der Rekurrenten an der Belassung der Parzellen in der Bauzone auszugehen.
Der Regierungsrat stützt seine Begründung unter anderem auf das Urteil des Bundesgerichts vom 23. Dezember 1981 i.S. Gemeinde Marthalen ab (BGE 107 Ib 334 ff.). Es gilt indessen zu beachten, dass es in jenem Fall primär Gründe der Rechtsgleichheit waren, die eine Wiedereinzonung von durch die Gemeinde ausgezontem Land als geboten erscheinen liessen. Treu und Glauben wurde als Grundlage für eine Wiedereinzonungspflicht dagegen ausdrücklich verworfen, weil, wie im vorliegenden Fall, keine verbindliche Zusicherung für einen Anspruch auf Belassung des Landes in der Bauzone vorlag. Immerhin fügte das Bundesgericht in jenem Entscheid bei, angesichts der ausgearbeiteten Überbauungsprojekte, die nicht zuletzt wegen der inzwischen erfolgten strassenmässigen Erschliessung aufgeschoben worden seien, sei durch die Vorgeschichte ein erhebliches konkretes Interesse an der Belassung der Parzellen in der Bauzone ausgewiesen.
4. Für das Festlegen der Bauzonen ist nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 22quater Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230 /231 E. 2c; BGE 107 Ia 37 ff.). Dabei ist festzustellen, dass Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern, grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegen. Im Einzelfall kann das öffentliche Interesse freilich nur durchgesetzt werden, wenn es bei der Abwägung die entgegenstehenden Interessen privater Eigentümer an der ungehinderten Ausnutzung ihrer Grundstücke überwiegt. Das rein finanzielle Interesse der Eigentümer an einer möglichst gewinnbringenden Verwertung ihres Landes hat aber in der Regel vor dem öffentlichen Interesse zurückzutreten, und zwar um so mehr, je grösser die bereits vorhandene Bauzone ist. Andernfalls wäre eine sinnvolle Raumplanung nicht mehr möglich (BGE vom 27. Oktober 1982 in ZBl 84/1983, S. 318 f., E. 5a, mit Hinweis).
Entsprechend kann der im vorliegenden Fall aufgrund einer Flächenverbrauchsstatistik errechnete - und damit auf sachlich vertretbare Weise ermittelte (s. BGE vom 27. Oktober 1982 in ZBl 84/1983, S. 319, E. 5c) - Bedarf an Bauland für die nächsten 15 Jahre nicht der einzige Gesichtspunkt sein, nach welchem sich eine Ortsplanung auszurichten hat. Ein solcher Planungsautomatismus verstiesse gegen zahlreiche bedeutsame Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes. Der Baulandbedarf stellt zwar ein wichtiges Entscheidungskriterium dar. Daneben sind aber immer auch weitere Planungsgrundsätze und Gesichtspunkte zu beachten.
Art. 15 RPG und § 47 Abs. 2 PBG enthalten demnach keine absolut aufzufassenden Planungsgrundsätze. Auch sie sind vielmehr - wie etwa die in Art. 16 RPG für die Ausscheidung von Landwirtschaftszonen und in Art. 17 RPG für Schutzzonen geltenden Grundsätze - nur als relativ zu betrachten (vgl. BGE vom 13. Mai 1988 in BVR 1988, S. 333, E. 2b). Sie stellen wie alle anderen Planungsgrundsätze Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die bei der Schaffung und der Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind. Diese Grundsätze sind nicht widerspruchsfrei zueinander, weshalb sie im einzelnen Anwendungsfall gegeneinander abzuwägen sind. Somit kann der Baulandbedarf für sich alleine keine Bauzonengrösse bestimmen. Das zeigt sich schon daran, dass es Fälle gibt, wo für eine rein auf den Bedarf ausgerichtete Bauzonenplanung objektiv zu wenig Land vorhanden ist, eine Bedarfsabdeckung also zum vornherein unmöglich ist.
Bei der erwähnten Interessenabwägung sind im vorliegenden Fall als gewichtige Gesichtspunkte die Interessen der Gemeinde an einer geordneten, nicht einzig vom Baulandbedarf diktierten Entwicklung sowie die privaten Interessen der Grundeigentümer auf Belassung ihres Landes in der Bauzone zu berücksichtigen. Dies hat der Regierungsrat nur zum Teil in verfassungsrechtlich haltbarer Weise getan. Er hat die Interessen der Privaten im Verhältnis zu den von der Gemeinde namhaft gemachten zu hoch eingestuft. Aufgrund der Grösse der Bauzone, der geografischen und erschliessungstechnischen Lage der fraglichen Grundstücke und des Erschliessungs- und Überbauungsstandes im Gebiet Buechbärlihoger, aber auch im Hinblick auf die planungsrechtliche Vorgeschichte dieses Landes und damit auf die Interessen der privaten Beschwerdegegner am Einbezug ihres Landes in die Bauzone erweist sich vielmehr einzig die ursprünglich vom Gemeinderat vorgesehene Zonierung als angemessene Lösung. Diese Lösung berücksichtigt die Absicht der Gemeinde, durch die Ausscheidung von Reservezonen ihr Wachstum besser zu steuern und damit zu bremsen, was in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts als verfassungsrechtlich haltbar erachtet worden ist (nicht publ. Urteile vom 15. November 1984 i.S. Scuol, E. 3a, vom 20. Juni 1984 i.S. La Punt-Chamues-ch, E. 3b, und vom 11. März 1981 i.S. Volketswil, E. 3c); zudem ergibt sie eine etwas näher beim Planungsgrundsatz von Art. 15 lit. b RPG liegende Bauzonengrösse als die vom Regierungsrat vorgesehene Variante, und schliesslich berücksichtigt sie auch die Interessenlage der beiden Grundeigentümer in angemessener Weise.
Indem der Regierungsrat die Gemeinde nicht bloss zu einer den aufgezeigten Verhältnissen angemessenen Vergrösserung der Bauzone an geeigneter Stelle einlud, sondern die Einzonung der ganzen Fläche von Parzelle Nr. 2190 und nebstdem die Einzonung von Parzelle Nr. 3075 verlangte, griff er zu weit in den Gestaltungsspielraum der Gemeinde ein und setzte er sein Ermessen an die Stelle desjenigen der Gemeinde, wodurch er deren Autonomie verletzte. | de | Gemeindeautonomie; kommunale Nutzungsplanung. Für das Festlegen der Bauzonen ist nicht einzig der Baulandbedarf massgebend. Art. 15 lit. b RPG ist nicht für sich allein, sondern als Entscheidungskriterium in Verbindung mit den weiteren Planungsgrundsätzen, insbesondere den für die Nutzungsplanung massgebenden Art. 16 ff. RPG anzuwenden.
Die Absicht einer Gemeinde, durch die Ausscheidung von Reservezonen ihr Wachstum besser zu steuern und damit zu bremsen, ist verfassungsrechtlich haltbar. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-364%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 365
Die Gemeindeversammlung Obfelden setzte mit Beschlüssen vom 28. Februar und 6. März 1985 die kommunale Nutzungsplanung fest. Dabei wurden unter anderem die bisher in der Landhauszone L gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 2190 und 3075 von X. und Y. der Reservezone zugewiesen. Der Gemeinderat Obfelden hatte der Gemeindeversammlung vorgeschlagen, den nördlichen Teil der Parzelle Kat.-Nr. 2190 der Einfamilienhauszone E1 und nur den südlichen Teil der Reservezone zuzuteilen. Er wollte die Bauzonengrenze auf der letztgenannten Parzelle in der Verlängerung der Südfassade des auf der Parzelle Kat.-Nr. 2191 stehenden, Z. gehörenden Wohnhauses ziehen. Ein von X. und Y. gegen die von der Gemeindeversammlung beschlossene Planungsmassnahme erhobener Rekurs wurde von der Baurekurskommission II des Kantons Zürich am 22. Juli 1986 abgewiesen, soweit sie darauf eintrat. X. und Y. zogen diesen Entscheid an den Regierungsrat des Kantons Zürich weiter, welcher ihren Rekurs mit Entscheid vom 9. September 1987 guthiess. Er hob die Beschlüsse der Gemeindeversammlung Obfelden vom 28. Februar und 6. März 1985 sowie den Entscheid der Baurekurskommission II vom 22. Juli 1986 auf, soweit sie die genannten Grundstücke der Reservezone zuwiesen bzw. soweit der Kommissionsentscheid die Beschlüsse der Gemeindeversammlung bestätigte. Gleichzeitig wurde die Gemeinde Obfelden eingeladen, die beiden Grundstücke Kat.- Nrn. 2190 und 3075 einer geeigneten Bauzone zuzuweisen.
Die Politische Gemeinde Obfelden, vertreten durch den Gemeinderat, führt staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht und beantragt, der Entscheid des Regierungsrates sei aufzuheben; die Beschlüsse der Gemeindeversammlung Obfelden vom 28. Februar und 6. März 1985 seien zu bestätigen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hebt den angefochtenen Regierungsratsentscheid vom 9. September 1987 auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Der bisherige Zonenplan der Gemeinde Obfelden enthält rund 140 ha Bauland, was bei einer Vollüberbauung Platz für rund 5800 Personen bieten würde. Nach dem Bericht zum kommunalen Gesamtplan will die Gemeinde indessen bis zum Jahre 2000 nur beschränkt, d.h. bis auf höchstens 4000-4500 Einwohner wachsen. Die Gemeinde musste daher die Bauzone verkleinern, wollte sie dieses Ziel erreichen. Sie hat zu diesem Zweck in verschiedenen Gebieten insgesamt 16,2 ha Land der Reservezone zugeteilt.
Der Regierungsrat führt hiezu im angefochtenen Entscheid aus, die von der Gemeinde geltend gemachte Redimensionierung zu grosser Bauzonen liege grundsätzlich in einem erheblichen öffentlichen Interesse. Die Bauzonen müssten Land umfassen, das sich für die Überbauung eigne und voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen werde (Art. 15 RPG). Derselbe Grundsatz sei in § 47 Abs. 2 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) enthalten. Dessen Abs. 3 verpflichte die Gemeinden, bei der Festsetzung der Bauzonen darauf zu achten, dass immer genügend Land für Wohnungen und Arbeitsplätze eingezont sei. Die von der Fachstelle Wirtschaft und Bevölkerung des Amtes für Raumplanung geführte Statistik ergebe für die Gemeinde Obfelden folgende - hinsichtlich der neuen Zonenordnung und des Entscheides der Baurekurskommission II über das Grundstück Kat.-Nr. 3480 bereinigte - Wohnzonenverbrauchs- und Reservezahlen:
"Wohnzonenverbrauch von 1977 mit Hälfte 1976: 4,5 ha; 1978: 3,0 ha; 1979: 1,8 ha; 1980: 2,5 ha; 1981: 1,4 ha; 1982: 1,1 ha; 1983: 2,6 ha; 1984: 0,9 ha; 1985: 1,1 ha; 1986: 0,2 ha. Dies ergibt einen Verbrauch von 19,1 ha in 10,5 Jahren, was einem durchschnittlichen Jahresverbrauch von 1,82 ha entspricht. Die Ende 1986 vorhandene Wohnzonenreserve von rund 29,57 ha dürfte somit rechnerisch für rund 16,2 Jahre ausreichen.
Werden die ca. 1,37 ha der Grundstücke der Rekurrenten miteinbezogen, erhöht sich die Reservezeit auf rund 17 Jahre."
Ginge es einzig darum, fuhrt der Regierungsrat weiter aus, die geforderten gesetzlichen Wohnzonenreserven bereit zu stellen, müssten aufgrund der dargestellten Daten die Grundstücke der Rekurrenten nicht eingezont bleiben. In der bei einer Zonenänderung von Wohn- in Reservezone erforderlichen Abwägung zwischen den sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen falle jedoch ins Gewicht, dass die Wohnzonenreserven nur knapp über dem gesetzlichen Mindestausmass lägen. Von einem erheblichen öffentlichen Interesse an einer Redimensionierung der Wohnzonen um die Fläche der Grundstücke der Rekurrenten könne dabei nicht mehr gesprochen werden.
Ein Blick auf den revidierten Zonenplan vom 28. Februar und 6. März 1985 zeigt, dass die Gemeinde - wie erwähnt - an verschiedenen Orten Reservezonen ausgeschieden hat, um das von Art. 15 lit. b RPG vorgesehene Dimensionierungsziel mit einer Reservezeit von 15 Jahren zu erreichen. Allerdings kam sie dabei rechnerisch "nur" auf 16,2 Jahre. Mit den ca. 1,37 ha der Grundstücke der Beschwerdegegner ergibt sich sogar eine Reservezeit von 17 Jahren, womit sich die Bauzonengrösse noch mehr vom zeitlichen Planungshorizont gemäss Art. 15 lit. b RPG entfernt. Hiergegen setzt sich die Gemeinde zur Wehr.
Die Grundstücke der Beschwerdegegner sind zwar groberschlossen, was sich aus den Akten ergibt. An einer Feinerschliessung fehlt es indessen. Hierzu wäre voraussichtlich die Durchführung eines Quartierplanverfahrens nötig. Eine Abgrenzung zwischen Bauzonen- und Nichtbauzonenland ist unter dem Gesichtspunkt der Lage der beiden Grundstücke Nrn. 2190 und 3075 unter Einbezug derselben sowohl in die Bauzone als auch in die Reservezone vertretbar. Aufgrund ihrer Lage erscheinen beide Grenzziehungen sachlich haltbar. Der ausschlaggebende Grund, der nach Ansicht des Regierungsrates für einen Einbezug der beiden Parzellen in die Bauzone spricht, wird im angefochtenen Entscheid näher dargelegt. Danach haben die Beschwerdegegner die Grundstücke 1972 erworben, also zwei Jahre nach Genehmigung der Bauordnung, welche den betreffenden Bereich einer Landhauszone zuwies. Unbestrittenermassen seien sie von Anfang an um eine Überbauung des Landes bemüht gewesen. Der Gemeinderat Obfelden habe verschiedentlich grundsätzlich positive Beschlüsse zu den vorgelegten Projektierungsarbeiten erlassen und damit die Bauherrschaft zur Weiterprojektierung veranlasst. Noch am 10. Oktober 1978 sei ein solcher Beschluss ergangen, obwohl der Kantonsrat bereits am 10. Juli 1978 den kantonalen Gesamtplan festgesetzt gehabt habe, gestützt auf welchen dem Vorhaben erst am 3. Juli 1979 fehlende planungsrechtliche Baureife (§ 234 PBG) entgegengehalten worden sei. In der Zwischenzeit, am 12. Dezember 1978, habe zwischen den Rekurrenten und dem Landverkäufer die Abrechnung über die Restsumme des Kaufpreises für Land in der Landhauszone über rund Fr. 340'000.-- stattgefunden, dies im Vertrauen darauf, dass gebaut werden könne wie auf einem in derselben Zone, jedoch weit abgelegeneren Grundstück, für das im Dezember 1977 eine später durch den Kanton aufsichtsrechtlich aufgehobene Baubewilligung erteilt worden sei. Aufgrund dieser Vorgeschichte sei von einem erheblichen konkreten Interesse der Rekurrenten an der Belassung der Parzellen in der Bauzone auszugehen.
Der Regierungsrat stützt seine Begründung unter anderem auf das Urteil des Bundesgerichts vom 23. Dezember 1981 i.S. Gemeinde Marthalen ab (BGE 107 Ib 334 ff.). Es gilt indessen zu beachten, dass es in jenem Fall primär Gründe der Rechtsgleichheit waren, die eine Wiedereinzonung von durch die Gemeinde ausgezontem Land als geboten erscheinen liessen. Treu und Glauben wurde als Grundlage für eine Wiedereinzonungspflicht dagegen ausdrücklich verworfen, weil, wie im vorliegenden Fall, keine verbindliche Zusicherung für einen Anspruch auf Belassung des Landes in der Bauzone vorlag. Immerhin fügte das Bundesgericht in jenem Entscheid bei, angesichts der ausgearbeiteten Überbauungsprojekte, die nicht zuletzt wegen der inzwischen erfolgten strassenmässigen Erschliessung aufgeschoben worden seien, sei durch die Vorgeschichte ein erhebliches konkretes Interesse an der Belassung der Parzellen in der Bauzone ausgewiesen.
4. Für das Festlegen der Bauzonen ist nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 22quater Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230 /231 E. 2c; BGE 107 Ia 37 ff.). Dabei ist festzustellen, dass Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern, grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegen. Im Einzelfall kann das öffentliche Interesse freilich nur durchgesetzt werden, wenn es bei der Abwägung die entgegenstehenden Interessen privater Eigentümer an der ungehinderten Ausnutzung ihrer Grundstücke überwiegt. Das rein finanzielle Interesse der Eigentümer an einer möglichst gewinnbringenden Verwertung ihres Landes hat aber in der Regel vor dem öffentlichen Interesse zurückzutreten, und zwar um so mehr, je grösser die bereits vorhandene Bauzone ist. Andernfalls wäre eine sinnvolle Raumplanung nicht mehr möglich (BGE vom 27. Oktober 1982 in ZBl 84/1983, S. 318 f., E. 5a, mit Hinweis).
Entsprechend kann der im vorliegenden Fall aufgrund einer Flächenverbrauchsstatistik errechnete - und damit auf sachlich vertretbare Weise ermittelte (s. BGE vom 27. Oktober 1982 in ZBl 84/1983, S. 319, E. 5c) - Bedarf an Bauland für die nächsten 15 Jahre nicht der einzige Gesichtspunkt sein, nach welchem sich eine Ortsplanung auszurichten hat. Ein solcher Planungsautomatismus verstiesse gegen zahlreiche bedeutsame Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes. Der Baulandbedarf stellt zwar ein wichtiges Entscheidungskriterium dar. Daneben sind aber immer auch weitere Planungsgrundsätze und Gesichtspunkte zu beachten.
Art. 15 RPG und § 47 Abs. 2 PBG enthalten demnach keine absolut aufzufassenden Planungsgrundsätze. Auch sie sind vielmehr - wie etwa die in Art. 16 RPG für die Ausscheidung von Landwirtschaftszonen und in Art. 17 RPG für Schutzzonen geltenden Grundsätze - nur als relativ zu betrachten (vgl. BGE vom 13. Mai 1988 in BVR 1988, S. 333, E. 2b). Sie stellen wie alle anderen Planungsgrundsätze Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die bei der Schaffung und der Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind. Diese Grundsätze sind nicht widerspruchsfrei zueinander, weshalb sie im einzelnen Anwendungsfall gegeneinander abzuwägen sind. Somit kann der Baulandbedarf für sich alleine keine Bauzonengrösse bestimmen. Das zeigt sich schon daran, dass es Fälle gibt, wo für eine rein auf den Bedarf ausgerichtete Bauzonenplanung objektiv zu wenig Land vorhanden ist, eine Bedarfsabdeckung also zum vornherein unmöglich ist.
Bei der erwähnten Interessenabwägung sind im vorliegenden Fall als gewichtige Gesichtspunkte die Interessen der Gemeinde an einer geordneten, nicht einzig vom Baulandbedarf diktierten Entwicklung sowie die privaten Interessen der Grundeigentümer auf Belassung ihres Landes in der Bauzone zu berücksichtigen. Dies hat der Regierungsrat nur zum Teil in verfassungsrechtlich haltbarer Weise getan. Er hat die Interessen der Privaten im Verhältnis zu den von der Gemeinde namhaft gemachten zu hoch eingestuft. Aufgrund der Grösse der Bauzone, der geografischen und erschliessungstechnischen Lage der fraglichen Grundstücke und des Erschliessungs- und Überbauungsstandes im Gebiet Buechbärlihoger, aber auch im Hinblick auf die planungsrechtliche Vorgeschichte dieses Landes und damit auf die Interessen der privaten Beschwerdegegner am Einbezug ihres Landes in die Bauzone erweist sich vielmehr einzig die ursprünglich vom Gemeinderat vorgesehene Zonierung als angemessene Lösung. Diese Lösung berücksichtigt die Absicht der Gemeinde, durch die Ausscheidung von Reservezonen ihr Wachstum besser zu steuern und damit zu bremsen, was in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts als verfassungsrechtlich haltbar erachtet worden ist (nicht publ. Urteile vom 15. November 1984 i.S. Scuol, E. 3a, vom 20. Juni 1984 i.S. La Punt-Chamues-ch, E. 3b, und vom 11. März 1981 i.S. Volketswil, E. 3c); zudem ergibt sie eine etwas näher beim Planungsgrundsatz von Art. 15 lit. b RPG liegende Bauzonengrösse als die vom Regierungsrat vorgesehene Variante, und schliesslich berücksichtigt sie auch die Interessenlage der beiden Grundeigentümer in angemessener Weise.
Indem der Regierungsrat die Gemeinde nicht bloss zu einer den aufgezeigten Verhältnissen angemessenen Vergrösserung der Bauzone an geeigneter Stelle einlud, sondern die Einzonung der ganzen Fläche von Parzelle Nr. 2190 und nebstdem die Einzonung von Parzelle Nr. 3075 verlangte, griff er zu weit in den Gestaltungsspielraum der Gemeinde ein und setzte er sein Ermessen an die Stelle desjenigen der Gemeinde, wodurch er deren Autonomie verletzte. | de | Autonomie communale; planification communale. La délimitation des zones à bâtir ne dépend pas uniquement du besoin de terrain constructible. L'art. 15 let. b LAT doit être appliqué non à lui seul, mais comme critère de décision en rapport avec les autres principes d'aménagement, en particulier avec les art. 16 et ss LAT relatifs aux plans d'affectation.
L'objectif d'une commune qui souhaite mieux maîtriser sa croissance et, ainsi, ralentir celle-ci par la création de zones de réserve est compatible avec la constitution. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-364%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,161 | 114 Ia 364 | 114 Ia 364
Sachverhalt ab Seite 365
Die Gemeindeversammlung Obfelden setzte mit Beschlüssen vom 28. Februar und 6. März 1985 die kommunale Nutzungsplanung fest. Dabei wurden unter anderem die bisher in der Landhauszone L gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 2190 und 3075 von X. und Y. der Reservezone zugewiesen. Der Gemeinderat Obfelden hatte der Gemeindeversammlung vorgeschlagen, den nördlichen Teil der Parzelle Kat.-Nr. 2190 der Einfamilienhauszone E1 und nur den südlichen Teil der Reservezone zuzuteilen. Er wollte die Bauzonengrenze auf der letztgenannten Parzelle in der Verlängerung der Südfassade des auf der Parzelle Kat.-Nr. 2191 stehenden, Z. gehörenden Wohnhauses ziehen. Ein von X. und Y. gegen die von der Gemeindeversammlung beschlossene Planungsmassnahme erhobener Rekurs wurde von der Baurekurskommission II des Kantons Zürich am 22. Juli 1986 abgewiesen, soweit sie darauf eintrat. X. und Y. zogen diesen Entscheid an den Regierungsrat des Kantons Zürich weiter, welcher ihren Rekurs mit Entscheid vom 9. September 1987 guthiess. Er hob die Beschlüsse der Gemeindeversammlung Obfelden vom 28. Februar und 6. März 1985 sowie den Entscheid der Baurekurskommission II vom 22. Juli 1986 auf, soweit sie die genannten Grundstücke der Reservezone zuwiesen bzw. soweit der Kommissionsentscheid die Beschlüsse der Gemeindeversammlung bestätigte. Gleichzeitig wurde die Gemeinde Obfelden eingeladen, die beiden Grundstücke Kat.- Nrn. 2190 und 3075 einer geeigneten Bauzone zuzuweisen.
Die Politische Gemeinde Obfelden, vertreten durch den Gemeinderat, führt staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht und beantragt, der Entscheid des Regierungsrates sei aufzuheben; die Beschlüsse der Gemeindeversammlung Obfelden vom 28. Februar und 6. März 1985 seien zu bestätigen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hebt den angefochtenen Regierungsratsentscheid vom 9. September 1987 auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Der bisherige Zonenplan der Gemeinde Obfelden enthält rund 140 ha Bauland, was bei einer Vollüberbauung Platz für rund 5800 Personen bieten würde. Nach dem Bericht zum kommunalen Gesamtplan will die Gemeinde indessen bis zum Jahre 2000 nur beschränkt, d.h. bis auf höchstens 4000-4500 Einwohner wachsen. Die Gemeinde musste daher die Bauzone verkleinern, wollte sie dieses Ziel erreichen. Sie hat zu diesem Zweck in verschiedenen Gebieten insgesamt 16,2 ha Land der Reservezone zugeteilt.
Der Regierungsrat führt hiezu im angefochtenen Entscheid aus, die von der Gemeinde geltend gemachte Redimensionierung zu grosser Bauzonen liege grundsätzlich in einem erheblichen öffentlichen Interesse. Die Bauzonen müssten Land umfassen, das sich für die Überbauung eigne und voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen werde (Art. 15 RPG). Derselbe Grundsatz sei in § 47 Abs. 2 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) enthalten. Dessen Abs. 3 verpflichte die Gemeinden, bei der Festsetzung der Bauzonen darauf zu achten, dass immer genügend Land für Wohnungen und Arbeitsplätze eingezont sei. Die von der Fachstelle Wirtschaft und Bevölkerung des Amtes für Raumplanung geführte Statistik ergebe für die Gemeinde Obfelden folgende - hinsichtlich der neuen Zonenordnung und des Entscheides der Baurekurskommission II über das Grundstück Kat.-Nr. 3480 bereinigte - Wohnzonenverbrauchs- und Reservezahlen:
"Wohnzonenverbrauch von 1977 mit Hälfte 1976: 4,5 ha; 1978: 3,0 ha; 1979: 1,8 ha; 1980: 2,5 ha; 1981: 1,4 ha; 1982: 1,1 ha; 1983: 2,6 ha; 1984: 0,9 ha; 1985: 1,1 ha; 1986: 0,2 ha. Dies ergibt einen Verbrauch von 19,1 ha in 10,5 Jahren, was einem durchschnittlichen Jahresverbrauch von 1,82 ha entspricht. Die Ende 1986 vorhandene Wohnzonenreserve von rund 29,57 ha dürfte somit rechnerisch für rund 16,2 Jahre ausreichen.
Werden die ca. 1,37 ha der Grundstücke der Rekurrenten miteinbezogen, erhöht sich die Reservezeit auf rund 17 Jahre."
Ginge es einzig darum, fuhrt der Regierungsrat weiter aus, die geforderten gesetzlichen Wohnzonenreserven bereit zu stellen, müssten aufgrund der dargestellten Daten die Grundstücke der Rekurrenten nicht eingezont bleiben. In der bei einer Zonenänderung von Wohn- in Reservezone erforderlichen Abwägung zwischen den sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen falle jedoch ins Gewicht, dass die Wohnzonenreserven nur knapp über dem gesetzlichen Mindestausmass lägen. Von einem erheblichen öffentlichen Interesse an einer Redimensionierung der Wohnzonen um die Fläche der Grundstücke der Rekurrenten könne dabei nicht mehr gesprochen werden.
Ein Blick auf den revidierten Zonenplan vom 28. Februar und 6. März 1985 zeigt, dass die Gemeinde - wie erwähnt - an verschiedenen Orten Reservezonen ausgeschieden hat, um das von Art. 15 lit. b RPG vorgesehene Dimensionierungsziel mit einer Reservezeit von 15 Jahren zu erreichen. Allerdings kam sie dabei rechnerisch "nur" auf 16,2 Jahre. Mit den ca. 1,37 ha der Grundstücke der Beschwerdegegner ergibt sich sogar eine Reservezeit von 17 Jahren, womit sich die Bauzonengrösse noch mehr vom zeitlichen Planungshorizont gemäss Art. 15 lit. b RPG entfernt. Hiergegen setzt sich die Gemeinde zur Wehr.
Die Grundstücke der Beschwerdegegner sind zwar groberschlossen, was sich aus den Akten ergibt. An einer Feinerschliessung fehlt es indessen. Hierzu wäre voraussichtlich die Durchführung eines Quartierplanverfahrens nötig. Eine Abgrenzung zwischen Bauzonen- und Nichtbauzonenland ist unter dem Gesichtspunkt der Lage der beiden Grundstücke Nrn. 2190 und 3075 unter Einbezug derselben sowohl in die Bauzone als auch in die Reservezone vertretbar. Aufgrund ihrer Lage erscheinen beide Grenzziehungen sachlich haltbar. Der ausschlaggebende Grund, der nach Ansicht des Regierungsrates für einen Einbezug der beiden Parzellen in die Bauzone spricht, wird im angefochtenen Entscheid näher dargelegt. Danach haben die Beschwerdegegner die Grundstücke 1972 erworben, also zwei Jahre nach Genehmigung der Bauordnung, welche den betreffenden Bereich einer Landhauszone zuwies. Unbestrittenermassen seien sie von Anfang an um eine Überbauung des Landes bemüht gewesen. Der Gemeinderat Obfelden habe verschiedentlich grundsätzlich positive Beschlüsse zu den vorgelegten Projektierungsarbeiten erlassen und damit die Bauherrschaft zur Weiterprojektierung veranlasst. Noch am 10. Oktober 1978 sei ein solcher Beschluss ergangen, obwohl der Kantonsrat bereits am 10. Juli 1978 den kantonalen Gesamtplan festgesetzt gehabt habe, gestützt auf welchen dem Vorhaben erst am 3. Juli 1979 fehlende planungsrechtliche Baureife (§ 234 PBG) entgegengehalten worden sei. In der Zwischenzeit, am 12. Dezember 1978, habe zwischen den Rekurrenten und dem Landverkäufer die Abrechnung über die Restsumme des Kaufpreises für Land in der Landhauszone über rund Fr. 340'000.-- stattgefunden, dies im Vertrauen darauf, dass gebaut werden könne wie auf einem in derselben Zone, jedoch weit abgelegeneren Grundstück, für das im Dezember 1977 eine später durch den Kanton aufsichtsrechtlich aufgehobene Baubewilligung erteilt worden sei. Aufgrund dieser Vorgeschichte sei von einem erheblichen konkreten Interesse der Rekurrenten an der Belassung der Parzellen in der Bauzone auszugehen.
Der Regierungsrat stützt seine Begründung unter anderem auf das Urteil des Bundesgerichts vom 23. Dezember 1981 i.S. Gemeinde Marthalen ab (BGE 107 Ib 334 ff.). Es gilt indessen zu beachten, dass es in jenem Fall primär Gründe der Rechtsgleichheit waren, die eine Wiedereinzonung von durch die Gemeinde ausgezontem Land als geboten erscheinen liessen. Treu und Glauben wurde als Grundlage für eine Wiedereinzonungspflicht dagegen ausdrücklich verworfen, weil, wie im vorliegenden Fall, keine verbindliche Zusicherung für einen Anspruch auf Belassung des Landes in der Bauzone vorlag. Immerhin fügte das Bundesgericht in jenem Entscheid bei, angesichts der ausgearbeiteten Überbauungsprojekte, die nicht zuletzt wegen der inzwischen erfolgten strassenmässigen Erschliessung aufgeschoben worden seien, sei durch die Vorgeschichte ein erhebliches konkretes Interesse an der Belassung der Parzellen in der Bauzone ausgewiesen.
4. Für das Festlegen der Bauzonen ist nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 22quater Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230 /231 E. 2c; BGE 107 Ia 37 ff.). Dabei ist festzustellen, dass Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern, grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegen. Im Einzelfall kann das öffentliche Interesse freilich nur durchgesetzt werden, wenn es bei der Abwägung die entgegenstehenden Interessen privater Eigentümer an der ungehinderten Ausnutzung ihrer Grundstücke überwiegt. Das rein finanzielle Interesse der Eigentümer an einer möglichst gewinnbringenden Verwertung ihres Landes hat aber in der Regel vor dem öffentlichen Interesse zurückzutreten, und zwar um so mehr, je grösser die bereits vorhandene Bauzone ist. Andernfalls wäre eine sinnvolle Raumplanung nicht mehr möglich (BGE vom 27. Oktober 1982 in ZBl 84/1983, S. 318 f., E. 5a, mit Hinweis).
Entsprechend kann der im vorliegenden Fall aufgrund einer Flächenverbrauchsstatistik errechnete - und damit auf sachlich vertretbare Weise ermittelte (s. BGE vom 27. Oktober 1982 in ZBl 84/1983, S. 319, E. 5c) - Bedarf an Bauland für die nächsten 15 Jahre nicht der einzige Gesichtspunkt sein, nach welchem sich eine Ortsplanung auszurichten hat. Ein solcher Planungsautomatismus verstiesse gegen zahlreiche bedeutsame Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes. Der Baulandbedarf stellt zwar ein wichtiges Entscheidungskriterium dar. Daneben sind aber immer auch weitere Planungsgrundsätze und Gesichtspunkte zu beachten.
Art. 15 RPG und § 47 Abs. 2 PBG enthalten demnach keine absolut aufzufassenden Planungsgrundsätze. Auch sie sind vielmehr - wie etwa die in Art. 16 RPG für die Ausscheidung von Landwirtschaftszonen und in Art. 17 RPG für Schutzzonen geltenden Grundsätze - nur als relativ zu betrachten (vgl. BGE vom 13. Mai 1988 in BVR 1988, S. 333, E. 2b). Sie stellen wie alle anderen Planungsgrundsätze Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die bei der Schaffung und der Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind. Diese Grundsätze sind nicht widerspruchsfrei zueinander, weshalb sie im einzelnen Anwendungsfall gegeneinander abzuwägen sind. Somit kann der Baulandbedarf für sich alleine keine Bauzonengrösse bestimmen. Das zeigt sich schon daran, dass es Fälle gibt, wo für eine rein auf den Bedarf ausgerichtete Bauzonenplanung objektiv zu wenig Land vorhanden ist, eine Bedarfsabdeckung also zum vornherein unmöglich ist.
Bei der erwähnten Interessenabwägung sind im vorliegenden Fall als gewichtige Gesichtspunkte die Interessen der Gemeinde an einer geordneten, nicht einzig vom Baulandbedarf diktierten Entwicklung sowie die privaten Interessen der Grundeigentümer auf Belassung ihres Landes in der Bauzone zu berücksichtigen. Dies hat der Regierungsrat nur zum Teil in verfassungsrechtlich haltbarer Weise getan. Er hat die Interessen der Privaten im Verhältnis zu den von der Gemeinde namhaft gemachten zu hoch eingestuft. Aufgrund der Grösse der Bauzone, der geografischen und erschliessungstechnischen Lage der fraglichen Grundstücke und des Erschliessungs- und Überbauungsstandes im Gebiet Buechbärlihoger, aber auch im Hinblick auf die planungsrechtliche Vorgeschichte dieses Landes und damit auf die Interessen der privaten Beschwerdegegner am Einbezug ihres Landes in die Bauzone erweist sich vielmehr einzig die ursprünglich vom Gemeinderat vorgesehene Zonierung als angemessene Lösung. Diese Lösung berücksichtigt die Absicht der Gemeinde, durch die Ausscheidung von Reservezonen ihr Wachstum besser zu steuern und damit zu bremsen, was in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts als verfassungsrechtlich haltbar erachtet worden ist (nicht publ. Urteile vom 15. November 1984 i.S. Scuol, E. 3a, vom 20. Juni 1984 i.S. La Punt-Chamues-ch, E. 3b, und vom 11. März 1981 i.S. Volketswil, E. 3c); zudem ergibt sie eine etwas näher beim Planungsgrundsatz von Art. 15 lit. b RPG liegende Bauzonengrösse als die vom Regierungsrat vorgesehene Variante, und schliesslich berücksichtigt sie auch die Interessenlage der beiden Grundeigentümer in angemessener Weise.
Indem der Regierungsrat die Gemeinde nicht bloss zu einer den aufgezeigten Verhältnissen angemessenen Vergrösserung der Bauzone an geeigneter Stelle einlud, sondern die Einzonung der ganzen Fläche von Parzelle Nr. 2190 und nebstdem die Einzonung von Parzelle Nr. 3075 verlangte, griff er zu weit in den Gestaltungsspielraum der Gemeinde ein und setzte er sein Ermessen an die Stelle desjenigen der Gemeinde, wodurch er deren Autonomie verletzte. | de | Autonomia comunale; pianificazione comunale. La delimitazione delle zone edificabili non dipende unicamente dal bisogno di terreni per la costruzione. L'art. 15 lett. b LPT non è fine a se stesso, ma va applicato quale criterio di decisione in relazione con gli altri principi della pianificazione, in particolare con gli art. 16 segg. LPT relativi ai piani di utilizzazione.
È compatibile con la Costituzione il proposito di un Comune di controllare la propria crescita e, pertanto, di rallentarla, mediante la creazione di zone di riserva. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-364%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,162 | 114 Ia 371 | 114 Ia 371
Sachverhalt ab Seite 371
Zwischen den Gemeinden Aesch und Reinach, das heisst am Nordrand des Siedlungsbereiches von Aesch, liegen die der Einwohnergemeinde der Stadt Basel gehörenden Grundstücke Nrn. 1324, 1337 und 3100. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Aesch vom 24. Januar 1964 sind die Parzellen Nrn. 1324 und 3100 der Gewerbezone G1 zugeteilt; das westlich angrenzende Grundstück Nr. 1337 gehört zur Spezialzone "Heim für Gebrechliche".
Im Rahmen einer Mutation des Zonenplanes beantragte der Gemeinderat von Aesch, das Grundstück Nr. 1337 und einen Teil der Parzelle Nr. 1324 in die Landwirtschaftszone zurückzuzonen sowie auf der Parzelle Nr. 3100 und auf dem Rest der Parzelle Nr. 1324 die Gewerbezone G1 zu etappieren. Die Gemeindeversammlung dagegen beschloss am 26. Mai 1986, nicht nur den vom Gemeinderat vorgeschlagenen Teil, sondern die 8 ha umfassenden Parzellen Nrn. 1324 und 3100 vollständig von der Gewerbezone G1 in die Landwirtschaftszone umzuteilen.
Eine dagegen eingereichte Einsprache der Einwohnergemeinde der Stadt Basel hiess der Regierungsrat am 9. Februar 1988 in dem Sinne gut, als er "der Rückzonung der Gewerbezone von Parzelle Nr. 3100 sowie der Rückzonung einer grösseren Teilfläche der Gewerbezone von Parzelle Nr. 1324 in die Landwirtschaftszone" die Genehmigung verweigerte.
Das Bundesgericht heisst die gegen diesen Entscheid eingereichte staatsrechtliche Beschwerde der Gemeinde Aesch gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 113 Ia 206; BGE 112 Ia 63 f.). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann die Gemeinde von der staatsrechtlichen Beschwerde Gebrauch machen, um zu erreichen, dass die kantonale Rechtsmittel- oder Genehmigungsbehörde formell im Rahmen ihrer Prüfungsbefugnis bleibt und materiell die kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, in denen Autonomie besteht, richtig anwendet. Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörde auf Willkür hin, soweit Gesetzes- und Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone handelt (BGE 114 Ia 79 E. 4a; BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 282).
b) Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die von der Gemeindeversammlung Aesch beschlossene Auszonung des Gebietes "Tschuppen", mithin eine Änderung des Zonenplanes, nicht genehmigt. Die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft sind nach den §§ 3 und 4 des Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 15. Juni 1967 (BauG) befugt, Bauvorschriften und die für die Ortsplanung massgebenden Pläne mit den dazugehörigen Reglementen zu erlassen. Sie sind somit, wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechtes, namentlich hinsichtlich der Unterteilung in Bau- und Landwirtschaftszonen, autonom (Entscheid des Bundesgerichtes vom 10. Dezember 1987 i.S. Einwohnergemeinde Oberwil, publiziert in Pra. 77/1988 S. 817 E. 2b; 110 Ia 170; 108 Ia 36). Ob § 45 Abs. 2 KV den Gemeinden einen über das bisherige Recht hinausgehenden Schutz gewährt, kann offengelassen werden, da die Beschwerde, wie die folgenden Erwägungen ergeben, ohnehin gutzuheissen ist. Die Gemeinde Aesch ist somit im erwähnten Sachbereich autonom; ihre Rügen, der Regierungsrat habe im Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren ihre Autonomie einerseits dadurch verletzt, dass er seine Prüfungsbefugnis überschritten habe und andererseits dadurch, dass er bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen in Willkür verfallen sei und überdies kantonales Verfassungsrecht unrichtig ausgelegt oder angewendet habe, sind zulässig.
4. a) Die Beschwerdeführerin rügt weiter, der Regierungsrat habe seine Prüfungsbefugnis überschritten. Er dürfe nur eine Rechtmässigkeitskontrolle ausüben, ausser bei regionalplanerischen Aspekten. Namentlich sei es ihm verwehrt, sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Gemeinde zu setzen. Er habe ohne genügende sachliche Argumente rein politisch entschieden.
b) Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft überprüft die Bauvorschriften "auf ihre Rechtmässigkeit. Vorbehalten bleibt die Ermessenskontrolle aus Gründen der Regionalplanung" (§ 3 Abs. 2 BauG). In den Rahmen der Rechtmässigkeitskontrolle gehören sowohl die Beurteilung des Baulandbedarfes (Art. 15 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]), der Voraussetzungen der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) als auch der Abstimmung und Abwägung zwischen diesen Zonenansprüchen (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230). ...
5. a) Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkür). Sie macht geltend, der gesamte regierungsrätliche Entscheid sei praktisch "standardisiert" und enthalte keinerlei sachlich fundierte Argumente, welche den im Rahmen von Art. 3 RPG getroffenen Planungsentscheid der Gemeinde Aesch entkräften könnten. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf verschiedene Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes, an denen sich der Auszonungsbeschluss orientiere und denen der Regierungsrat kein sachliches Argument entgegenhalte. Überdies seien im angefochtenen Entscheid einseitig wirtschaftsfördernde Aspekte in den Vordergrund gerückt worden, ohne den planerischen Zielsetzungen bezüglich des Landschaftsschutzes und der Landwirtschaft gerecht zu werden und ohne das grosse Defizit an Fruchtfolgeflächen im Kanton Basel-Landschaft zu berücksichtigen.
b) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht (insbesondere Art. 1 und 3 RPG, ferner Art. 15 ff. RPG) sowie aus dem kantonalen Recht. Dabei muss eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung der verschiedenen Interessen vorgenommen werden. Die raumplanerische Interessenabwägung beschränkt sich nicht nur auf die im Raumplanungsgesetz erwähnten Interessen. Wie bereits Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 RPG zeigen, sind bei der Durchführung einer konkreten Planung alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten, welche aufgrund der konkreten Umstände und des geltenden Rechts als massgebend erscheinen (BGE 113 Ib 230 f. E. c; BGE 107 Ib 37 f.). Die Bauzonenvorschrift von Art. 15 RPG ist demnach nicht allein massgebend. Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Kriterien der Eignung, der Überbauung und des Bedarfes auch die anderen, für den konkreten Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden. Die Raumplanung bezweckt nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender Kulturflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher Interessen (BGE 113 Ia 461 f. E. 5a).
c) Nebst einem Hinweis auf die genügende Erschliessung des fraglichen Gebietes führt der Regierungsrat zur Begründung seines Nichtgenehmigungsentscheides aus, im Bezirk Arlesheim falle der Anteil freier Gewerbe-/Industriezonen im Vergleich zu den freien Wohnzonen bereits heute kleiner aus. Durch die Rückzonung von zusätzlich ca. 8 ha Land von der Gewerbezone in die Landwirtschaftszone würde dieses Verhältnis noch ungünstiger. Bei Rückzonungsfragen müsse den Gewerbe-/Industriezonen aus raumplanerischer Sicht eine hohe Priorität eingeräumt werden. Die von der Gemeinde Aesch vorgenommene Rückzonung widerspreche dem Planungsgrundsatz, dass Wohn- und Arbeitsgebiet einander zweckmässig zuzuordnen und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend zu erschliessen seien. Hinzu komme, dass die Gewerbezone im Gebiet "Tschuppen" hervorragende Lagevorteile besitze, bestehe doch heute schon ein Direktanschluss an die Hochleistungsstrasse J18. Auch liege es an der Peripherie des Baugebietes von Aesch; dies zeige, dass es sehr geeignetes Gewerbeland sei, weil die anzunehmenden Lärmimmissionen das Wohngebiet nicht beeinträchtigen würden. Weiter gelte es festzuhalten, dass die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehrsmittel bereits heute gewährleistet sei, liege doch das Gewerbeland direkt an der Tramlinie 11 der BLT.
d) Wie weit diesen Erwägungen zu folgen ist, kann dahingestellt bleiben. Sie genügen jedenfalls der vom Raumplanungsgesetz geforderten umfassenden Interessenabwägung nicht, da sie unvollständig sind. Insbesondere ist mit keinem Wort dargelegt, ob auch Interessen gegen die Einzonung sprechen. So behandelt der angefochtene Entscheid die sich aufdrängende Frage, ob die Grundstücke als Fruchtfolgefläche zu sichern seien, überhaupt nicht. Das Bundesgericht hat diesem Gesichtspunkt in seiner bisherigen Praxis stets das vom positiven Recht gebotene grosse Gewicht beigemessen (vgl. unveröffentlichte Entscheide vom 15. Dezember 1988 i.S. Terrani c. Grosser Rat des Kantons Tessin, vom 28. Oktober 1988 i.S. Erbengemeinschaft Kläy c. Regierungsrat des Kantons Bern, vom 3. Juni 1988 i.S. Erbengemeinschaft Aostalli c. Grosser Rat des Kantons Tessin, vom 13. Mai 1988 i.S. Kollektivgesellschaft Ramseier und Stucki und Mit. c. Regierungsrat des Kantons Bern).
Das Raumplanungsgesetz verlangt unter anderem, dass Bund, Kantone und Gemeinden mit raumplanerischen Massnahmen die Bestrebungen zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes unterstützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a und d RPG) und dass sie darauf achten, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes zu erhalten (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Besonders zu schützen sind die Fruchtfolgeflächen (Art. 11 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986, RPV). Der Bund setzt deren Mindestumfang in einem Sachplan fest (Art. 13 RPG; Art. 14 RPV). Die Kantone zeigen in ihren Richtplänen die zum Schutze der Fruchtfolgeflächen erforderlichen Massnahmen; sie haben diese festzustellen und dafür zu sorgen, dass sie in den Nutzungsplänen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Art. 11-13 und 15 RPV). Der Bund legte am 6. Januar 1987 Richtwerte für den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen fest. Daraufhin erhoben die Kantone bis Ende 1987 Umfang, Lage und Qualität ihrer Fruchtfolgeflächen. Zur Zeit wertet der Bund diese Erhebungen aus (Art. 12 und 13 RPV). Zur vorsorglichen Sicherung dieser Fruchtfolgeflächen können die Kantone für unerschlossene Gebiete in Bauzonen Planungszonen erlassen (Art. 27 RPG; Art. 15 Abs. 2 RPV). Ebenso kann der Bundesrat vorübergehende Nutzungszonen bestimmen (Art. 37 RPG; Art. 15 Abs. 3 RPV).
Für den Kanton Basel-Landschaft hat der Bund einen Richtwert von 9500 ha als Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen vorgegeben. Die bis Ende 1987 abgelieferten Untersuchungsergebnisse des Kantons haben 8500 ha ergeben; es fehlen somit ca. 1000 ha, möglicherweise sind es noch mehr. Daraus folgt, dass der Kanton Basel-Landschaft erhebliche Anstrengungen zur Sicherung der Fruchtfolgeflächen unternehmen muss. Wie der Augenschein unbestritten ergeben hat, ist das fragliche Gebiet für die landwirtschaftliche Nutzung bestens geeignet, und es kommt somit für eine Landwirtschaftszone und insbesondere als Fruchtfolgefläche in Frage. Bei dieser Sachlage hätte der Regierungsrat das Problem der Fruchtfolgeflächen in seiner Interessenabwägung berücksichtigen müssen. Insbesondere hätte er darlegen müssen, wie er trotz der Nichtgenehmigung der streitigen Auszonung die in seinem Kanton erforderlichen Fruchtfolgeflächen sichern kann und aus welchem Grunde er im vorliegenden Fall darauf verzichten konnte, die fraglichen 8 ha als Fruchtfolgeflächenland zu erhalten, handelt es sich doch um eine beachtliche Fläche. Da sich der Regierungsrat zu diesem Problem überhaupt nicht geäussert und somit nicht alle auf dem Spiele stehenden Interessen abgewogen hat, verstösst sein Entscheid gegen Art. 4 BV. Die Autonomiebeschwerde der Gemeinde Aesch ist in diesem Punkt begründet; sie ist gutzuheissen, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Der Regierungsrat wird über die Sache unter Berücksichtigung aller Interessen, insbesondere des Problems der Fruchtfolgeflächen, nochmals zu befinden haben.
Wird die Beschwerde bereits aus diesem Grunde gutgeheissen, so erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzutreten. | de | Gemeindeautonomie; Zonenplanänderung (Art. 15 RPG); Prüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde, Interessenabwägung. 1. Grundsätze (E. 2).
2. Umfang der Rechtmässigkeitsprüfung bei der Genehmigung einer kommunalen Zonenplanänderung (E. 4).
3. Im Rahmen der bei Raumplanungsmassnahmen vorzunehmenden umfassenden Interessenabwägung ist auch das Gebot der Erhaltung genügender Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen (E. 5). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,163 | 114 Ia 371 | 114 Ia 371
Sachverhalt ab Seite 371
Zwischen den Gemeinden Aesch und Reinach, das heisst am Nordrand des Siedlungsbereiches von Aesch, liegen die der Einwohnergemeinde der Stadt Basel gehörenden Grundstücke Nrn. 1324, 1337 und 3100. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Aesch vom 24. Januar 1964 sind die Parzellen Nrn. 1324 und 3100 der Gewerbezone G1 zugeteilt; das westlich angrenzende Grundstück Nr. 1337 gehört zur Spezialzone "Heim für Gebrechliche".
Im Rahmen einer Mutation des Zonenplanes beantragte der Gemeinderat von Aesch, das Grundstück Nr. 1337 und einen Teil der Parzelle Nr. 1324 in die Landwirtschaftszone zurückzuzonen sowie auf der Parzelle Nr. 3100 und auf dem Rest der Parzelle Nr. 1324 die Gewerbezone G1 zu etappieren. Die Gemeindeversammlung dagegen beschloss am 26. Mai 1986, nicht nur den vom Gemeinderat vorgeschlagenen Teil, sondern die 8 ha umfassenden Parzellen Nrn. 1324 und 3100 vollständig von der Gewerbezone G1 in die Landwirtschaftszone umzuteilen.
Eine dagegen eingereichte Einsprache der Einwohnergemeinde der Stadt Basel hiess der Regierungsrat am 9. Februar 1988 in dem Sinne gut, als er "der Rückzonung der Gewerbezone von Parzelle Nr. 3100 sowie der Rückzonung einer grösseren Teilfläche der Gewerbezone von Parzelle Nr. 1324 in die Landwirtschaftszone" die Genehmigung verweigerte.
Das Bundesgericht heisst die gegen diesen Entscheid eingereichte staatsrechtliche Beschwerde der Gemeinde Aesch gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 113 Ia 206; BGE 112 Ia 63 f.). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann die Gemeinde von der staatsrechtlichen Beschwerde Gebrauch machen, um zu erreichen, dass die kantonale Rechtsmittel- oder Genehmigungsbehörde formell im Rahmen ihrer Prüfungsbefugnis bleibt und materiell die kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, in denen Autonomie besteht, richtig anwendet. Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörde auf Willkür hin, soweit Gesetzes- und Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone handelt (BGE 114 Ia 79 E. 4a; BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 282).
b) Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die von der Gemeindeversammlung Aesch beschlossene Auszonung des Gebietes "Tschuppen", mithin eine Änderung des Zonenplanes, nicht genehmigt. Die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft sind nach den §§ 3 und 4 des Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 15. Juni 1967 (BauG) befugt, Bauvorschriften und die für die Ortsplanung massgebenden Pläne mit den dazugehörigen Reglementen zu erlassen. Sie sind somit, wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechtes, namentlich hinsichtlich der Unterteilung in Bau- und Landwirtschaftszonen, autonom (Entscheid des Bundesgerichtes vom 10. Dezember 1987 i.S. Einwohnergemeinde Oberwil, publiziert in Pra. 77/1988 S. 817 E. 2b; 110 Ia 170; 108 Ia 36). Ob § 45 Abs. 2 KV den Gemeinden einen über das bisherige Recht hinausgehenden Schutz gewährt, kann offengelassen werden, da die Beschwerde, wie die folgenden Erwägungen ergeben, ohnehin gutzuheissen ist. Die Gemeinde Aesch ist somit im erwähnten Sachbereich autonom; ihre Rügen, der Regierungsrat habe im Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren ihre Autonomie einerseits dadurch verletzt, dass er seine Prüfungsbefugnis überschritten habe und andererseits dadurch, dass er bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen in Willkür verfallen sei und überdies kantonales Verfassungsrecht unrichtig ausgelegt oder angewendet habe, sind zulässig.
4. a) Die Beschwerdeführerin rügt weiter, der Regierungsrat habe seine Prüfungsbefugnis überschritten. Er dürfe nur eine Rechtmässigkeitskontrolle ausüben, ausser bei regionalplanerischen Aspekten. Namentlich sei es ihm verwehrt, sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Gemeinde zu setzen. Er habe ohne genügende sachliche Argumente rein politisch entschieden.
b) Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft überprüft die Bauvorschriften "auf ihre Rechtmässigkeit. Vorbehalten bleibt die Ermessenskontrolle aus Gründen der Regionalplanung" (§ 3 Abs. 2 BauG). In den Rahmen der Rechtmässigkeitskontrolle gehören sowohl die Beurteilung des Baulandbedarfes (Art. 15 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]), der Voraussetzungen der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) als auch der Abstimmung und Abwägung zwischen diesen Zonenansprüchen (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230). ...
5. a) Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkür). Sie macht geltend, der gesamte regierungsrätliche Entscheid sei praktisch "standardisiert" und enthalte keinerlei sachlich fundierte Argumente, welche den im Rahmen von Art. 3 RPG getroffenen Planungsentscheid der Gemeinde Aesch entkräften könnten. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf verschiedene Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes, an denen sich der Auszonungsbeschluss orientiere und denen der Regierungsrat kein sachliches Argument entgegenhalte. Überdies seien im angefochtenen Entscheid einseitig wirtschaftsfördernde Aspekte in den Vordergrund gerückt worden, ohne den planerischen Zielsetzungen bezüglich des Landschaftsschutzes und der Landwirtschaft gerecht zu werden und ohne das grosse Defizit an Fruchtfolgeflächen im Kanton Basel-Landschaft zu berücksichtigen.
b) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht (insbesondere Art. 1 und 3 RPG, ferner Art. 15 ff. RPG) sowie aus dem kantonalen Recht. Dabei muss eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung der verschiedenen Interessen vorgenommen werden. Die raumplanerische Interessenabwägung beschränkt sich nicht nur auf die im Raumplanungsgesetz erwähnten Interessen. Wie bereits Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 RPG zeigen, sind bei der Durchführung einer konkreten Planung alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten, welche aufgrund der konkreten Umstände und des geltenden Rechts als massgebend erscheinen (BGE 113 Ib 230 f. E. c; BGE 107 Ib 37 f.). Die Bauzonenvorschrift von Art. 15 RPG ist demnach nicht allein massgebend. Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Kriterien der Eignung, der Überbauung und des Bedarfes auch die anderen, für den konkreten Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden. Die Raumplanung bezweckt nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender Kulturflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher Interessen (BGE 113 Ia 461 f. E. 5a).
c) Nebst einem Hinweis auf die genügende Erschliessung des fraglichen Gebietes führt der Regierungsrat zur Begründung seines Nichtgenehmigungsentscheides aus, im Bezirk Arlesheim falle der Anteil freier Gewerbe-/Industriezonen im Vergleich zu den freien Wohnzonen bereits heute kleiner aus. Durch die Rückzonung von zusätzlich ca. 8 ha Land von der Gewerbezone in die Landwirtschaftszone würde dieses Verhältnis noch ungünstiger. Bei Rückzonungsfragen müsse den Gewerbe-/Industriezonen aus raumplanerischer Sicht eine hohe Priorität eingeräumt werden. Die von der Gemeinde Aesch vorgenommene Rückzonung widerspreche dem Planungsgrundsatz, dass Wohn- und Arbeitsgebiet einander zweckmässig zuzuordnen und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend zu erschliessen seien. Hinzu komme, dass die Gewerbezone im Gebiet "Tschuppen" hervorragende Lagevorteile besitze, bestehe doch heute schon ein Direktanschluss an die Hochleistungsstrasse J18. Auch liege es an der Peripherie des Baugebietes von Aesch; dies zeige, dass es sehr geeignetes Gewerbeland sei, weil die anzunehmenden Lärmimmissionen das Wohngebiet nicht beeinträchtigen würden. Weiter gelte es festzuhalten, dass die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehrsmittel bereits heute gewährleistet sei, liege doch das Gewerbeland direkt an der Tramlinie 11 der BLT.
d) Wie weit diesen Erwägungen zu folgen ist, kann dahingestellt bleiben. Sie genügen jedenfalls der vom Raumplanungsgesetz geforderten umfassenden Interessenabwägung nicht, da sie unvollständig sind. Insbesondere ist mit keinem Wort dargelegt, ob auch Interessen gegen die Einzonung sprechen. So behandelt der angefochtene Entscheid die sich aufdrängende Frage, ob die Grundstücke als Fruchtfolgefläche zu sichern seien, überhaupt nicht. Das Bundesgericht hat diesem Gesichtspunkt in seiner bisherigen Praxis stets das vom positiven Recht gebotene grosse Gewicht beigemessen (vgl. unveröffentlichte Entscheide vom 15. Dezember 1988 i.S. Terrani c. Grosser Rat des Kantons Tessin, vom 28. Oktober 1988 i.S. Erbengemeinschaft Kläy c. Regierungsrat des Kantons Bern, vom 3. Juni 1988 i.S. Erbengemeinschaft Aostalli c. Grosser Rat des Kantons Tessin, vom 13. Mai 1988 i.S. Kollektivgesellschaft Ramseier und Stucki und Mit. c. Regierungsrat des Kantons Bern).
Das Raumplanungsgesetz verlangt unter anderem, dass Bund, Kantone und Gemeinden mit raumplanerischen Massnahmen die Bestrebungen zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes unterstützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a und d RPG) und dass sie darauf achten, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes zu erhalten (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Besonders zu schützen sind die Fruchtfolgeflächen (Art. 11 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986, RPV). Der Bund setzt deren Mindestumfang in einem Sachplan fest (Art. 13 RPG; Art. 14 RPV). Die Kantone zeigen in ihren Richtplänen die zum Schutze der Fruchtfolgeflächen erforderlichen Massnahmen; sie haben diese festzustellen und dafür zu sorgen, dass sie in den Nutzungsplänen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Art. 11-13 und 15 RPV). Der Bund legte am 6. Januar 1987 Richtwerte für den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen fest. Daraufhin erhoben die Kantone bis Ende 1987 Umfang, Lage und Qualität ihrer Fruchtfolgeflächen. Zur Zeit wertet der Bund diese Erhebungen aus (Art. 12 und 13 RPV). Zur vorsorglichen Sicherung dieser Fruchtfolgeflächen können die Kantone für unerschlossene Gebiete in Bauzonen Planungszonen erlassen (Art. 27 RPG; Art. 15 Abs. 2 RPV). Ebenso kann der Bundesrat vorübergehende Nutzungszonen bestimmen (Art. 37 RPG; Art. 15 Abs. 3 RPV).
Für den Kanton Basel-Landschaft hat der Bund einen Richtwert von 9500 ha als Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen vorgegeben. Die bis Ende 1987 abgelieferten Untersuchungsergebnisse des Kantons haben 8500 ha ergeben; es fehlen somit ca. 1000 ha, möglicherweise sind es noch mehr. Daraus folgt, dass der Kanton Basel-Landschaft erhebliche Anstrengungen zur Sicherung der Fruchtfolgeflächen unternehmen muss. Wie der Augenschein unbestritten ergeben hat, ist das fragliche Gebiet für die landwirtschaftliche Nutzung bestens geeignet, und es kommt somit für eine Landwirtschaftszone und insbesondere als Fruchtfolgefläche in Frage. Bei dieser Sachlage hätte der Regierungsrat das Problem der Fruchtfolgeflächen in seiner Interessenabwägung berücksichtigen müssen. Insbesondere hätte er darlegen müssen, wie er trotz der Nichtgenehmigung der streitigen Auszonung die in seinem Kanton erforderlichen Fruchtfolgeflächen sichern kann und aus welchem Grunde er im vorliegenden Fall darauf verzichten konnte, die fraglichen 8 ha als Fruchtfolgeflächenland zu erhalten, handelt es sich doch um eine beachtliche Fläche. Da sich der Regierungsrat zu diesem Problem überhaupt nicht geäussert und somit nicht alle auf dem Spiele stehenden Interessen abgewogen hat, verstösst sein Entscheid gegen Art. 4 BV. Die Autonomiebeschwerde der Gemeinde Aesch ist in diesem Punkt begründet; sie ist gutzuheissen, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Der Regierungsrat wird über die Sache unter Berücksichtigung aller Interessen, insbesondere des Problems der Fruchtfolgeflächen, nochmals zu befinden haben.
Wird die Beschwerde bereits aus diesem Grunde gutgeheissen, so erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzutreten. | de | Autonomie communale; modification d'un plan de zones (art. 15 LAT); pouvoir d'examen de l'autorité d'approbation, pesée des intérêts. 1. Principes (consid. 2).
2. Etendue du contrôle de la légalité lors de l'approbation de la modification d'un plan de zones communal (consid. 4).
3. Dans le cadre de la large pesée des intérêts à laquelle l'autorité doit procéder lors de l'adoption de mesures d'aménagement du territoire, elle doit aussi tenir compte de l'exigence de conserver des surfaces d'assolement suffisantes (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,164 | 114 Ia 371 | 114 Ia 371
Sachverhalt ab Seite 371
Zwischen den Gemeinden Aesch und Reinach, das heisst am Nordrand des Siedlungsbereiches von Aesch, liegen die der Einwohnergemeinde der Stadt Basel gehörenden Grundstücke Nrn. 1324, 1337 und 3100. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Aesch vom 24. Januar 1964 sind die Parzellen Nrn. 1324 und 3100 der Gewerbezone G1 zugeteilt; das westlich angrenzende Grundstück Nr. 1337 gehört zur Spezialzone "Heim für Gebrechliche".
Im Rahmen einer Mutation des Zonenplanes beantragte der Gemeinderat von Aesch, das Grundstück Nr. 1337 und einen Teil der Parzelle Nr. 1324 in die Landwirtschaftszone zurückzuzonen sowie auf der Parzelle Nr. 3100 und auf dem Rest der Parzelle Nr. 1324 die Gewerbezone G1 zu etappieren. Die Gemeindeversammlung dagegen beschloss am 26. Mai 1986, nicht nur den vom Gemeinderat vorgeschlagenen Teil, sondern die 8 ha umfassenden Parzellen Nrn. 1324 und 3100 vollständig von der Gewerbezone G1 in die Landwirtschaftszone umzuteilen.
Eine dagegen eingereichte Einsprache der Einwohnergemeinde der Stadt Basel hiess der Regierungsrat am 9. Februar 1988 in dem Sinne gut, als er "der Rückzonung der Gewerbezone von Parzelle Nr. 3100 sowie der Rückzonung einer grösseren Teilfläche der Gewerbezone von Parzelle Nr. 1324 in die Landwirtschaftszone" die Genehmigung verweigerte.
Das Bundesgericht heisst die gegen diesen Entscheid eingereichte staatsrechtliche Beschwerde der Gemeinde Aesch gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 113 Ia 206; BGE 112 Ia 63 f.). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann die Gemeinde von der staatsrechtlichen Beschwerde Gebrauch machen, um zu erreichen, dass die kantonale Rechtsmittel- oder Genehmigungsbehörde formell im Rahmen ihrer Prüfungsbefugnis bleibt und materiell die kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, in denen Autonomie besteht, richtig anwendet. Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörde auf Willkür hin, soweit Gesetzes- und Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone handelt (BGE 114 Ia 79 E. 4a; BGE 113 Ia 206 E. 2b; BGE 112 Ia 282).
b) Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die von der Gemeindeversammlung Aesch beschlossene Auszonung des Gebietes "Tschuppen", mithin eine Änderung des Zonenplanes, nicht genehmigt. Die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft sind nach den §§ 3 und 4 des Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 15. Juni 1967 (BauG) befugt, Bauvorschriften und die für die Ortsplanung massgebenden Pläne mit den dazugehörigen Reglementen zu erlassen. Sie sind somit, wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechtes, namentlich hinsichtlich der Unterteilung in Bau- und Landwirtschaftszonen, autonom (Entscheid des Bundesgerichtes vom 10. Dezember 1987 i.S. Einwohnergemeinde Oberwil, publiziert in Pra. 77/1988 S. 817 E. 2b; 110 Ia 170; 108 Ia 36). Ob § 45 Abs. 2 KV den Gemeinden einen über das bisherige Recht hinausgehenden Schutz gewährt, kann offengelassen werden, da die Beschwerde, wie die folgenden Erwägungen ergeben, ohnehin gutzuheissen ist. Die Gemeinde Aesch ist somit im erwähnten Sachbereich autonom; ihre Rügen, der Regierungsrat habe im Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren ihre Autonomie einerseits dadurch verletzt, dass er seine Prüfungsbefugnis überschritten habe und andererseits dadurch, dass er bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen in Willkür verfallen sei und überdies kantonales Verfassungsrecht unrichtig ausgelegt oder angewendet habe, sind zulässig.
4. a) Die Beschwerdeführerin rügt weiter, der Regierungsrat habe seine Prüfungsbefugnis überschritten. Er dürfe nur eine Rechtmässigkeitskontrolle ausüben, ausser bei regionalplanerischen Aspekten. Namentlich sei es ihm verwehrt, sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Gemeinde zu setzen. Er habe ohne genügende sachliche Argumente rein politisch entschieden.
b) Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft überprüft die Bauvorschriften "auf ihre Rechtmässigkeit. Vorbehalten bleibt die Ermessenskontrolle aus Gründen der Regionalplanung" (§ 3 Abs. 2 BauG). In den Rahmen der Rechtmässigkeitskontrolle gehören sowohl die Beurteilung des Baulandbedarfes (Art. 15 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]), der Voraussetzungen der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) als auch der Abstimmung und Abwägung zwischen diesen Zonenansprüchen (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230). ...
5. a) Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkür). Sie macht geltend, der gesamte regierungsrätliche Entscheid sei praktisch "standardisiert" und enthalte keinerlei sachlich fundierte Argumente, welche den im Rahmen von Art. 3 RPG getroffenen Planungsentscheid der Gemeinde Aesch entkräften könnten. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf verschiedene Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes, an denen sich der Auszonungsbeschluss orientiere und denen der Regierungsrat kein sachliches Argument entgegenhalte. Überdies seien im angefochtenen Entscheid einseitig wirtschaftsfördernde Aspekte in den Vordergrund gerückt worden, ohne den planerischen Zielsetzungen bezüglich des Landschaftsschutzes und der Landwirtschaft gerecht zu werden und ohne das grosse Defizit an Fruchtfolgeflächen im Kanton Basel-Landschaft zu berücksichtigen.
b) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht (insbesondere Art. 1 und 3 RPG, ferner Art. 15 ff. RPG) sowie aus dem kantonalen Recht. Dabei muss eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung der verschiedenen Interessen vorgenommen werden. Die raumplanerische Interessenabwägung beschränkt sich nicht nur auf die im Raumplanungsgesetz erwähnten Interessen. Wie bereits Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 RPG zeigen, sind bei der Durchführung einer konkreten Planung alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten, welche aufgrund der konkreten Umstände und des geltenden Rechts als massgebend erscheinen (BGE 113 Ib 230 f. E. c; BGE 107 Ib 37 f.). Die Bauzonenvorschrift von Art. 15 RPG ist demnach nicht allein massgebend. Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Kriterien der Eignung, der Überbauung und des Bedarfes auch die anderen, für den konkreten Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden. Die Raumplanung bezweckt nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender Kulturflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher Interessen (BGE 113 Ia 461 f. E. 5a).
c) Nebst einem Hinweis auf die genügende Erschliessung des fraglichen Gebietes führt der Regierungsrat zur Begründung seines Nichtgenehmigungsentscheides aus, im Bezirk Arlesheim falle der Anteil freier Gewerbe-/Industriezonen im Vergleich zu den freien Wohnzonen bereits heute kleiner aus. Durch die Rückzonung von zusätzlich ca. 8 ha Land von der Gewerbezone in die Landwirtschaftszone würde dieses Verhältnis noch ungünstiger. Bei Rückzonungsfragen müsse den Gewerbe-/Industriezonen aus raumplanerischer Sicht eine hohe Priorität eingeräumt werden. Die von der Gemeinde Aesch vorgenommene Rückzonung widerspreche dem Planungsgrundsatz, dass Wohn- und Arbeitsgebiet einander zweckmässig zuzuordnen und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend zu erschliessen seien. Hinzu komme, dass die Gewerbezone im Gebiet "Tschuppen" hervorragende Lagevorteile besitze, bestehe doch heute schon ein Direktanschluss an die Hochleistungsstrasse J18. Auch liege es an der Peripherie des Baugebietes von Aesch; dies zeige, dass es sehr geeignetes Gewerbeland sei, weil die anzunehmenden Lärmimmissionen das Wohngebiet nicht beeinträchtigen würden. Weiter gelte es festzuhalten, dass die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehrsmittel bereits heute gewährleistet sei, liege doch das Gewerbeland direkt an der Tramlinie 11 der BLT.
d) Wie weit diesen Erwägungen zu folgen ist, kann dahingestellt bleiben. Sie genügen jedenfalls der vom Raumplanungsgesetz geforderten umfassenden Interessenabwägung nicht, da sie unvollständig sind. Insbesondere ist mit keinem Wort dargelegt, ob auch Interessen gegen die Einzonung sprechen. So behandelt der angefochtene Entscheid die sich aufdrängende Frage, ob die Grundstücke als Fruchtfolgefläche zu sichern seien, überhaupt nicht. Das Bundesgericht hat diesem Gesichtspunkt in seiner bisherigen Praxis stets das vom positiven Recht gebotene grosse Gewicht beigemessen (vgl. unveröffentlichte Entscheide vom 15. Dezember 1988 i.S. Terrani c. Grosser Rat des Kantons Tessin, vom 28. Oktober 1988 i.S. Erbengemeinschaft Kläy c. Regierungsrat des Kantons Bern, vom 3. Juni 1988 i.S. Erbengemeinschaft Aostalli c. Grosser Rat des Kantons Tessin, vom 13. Mai 1988 i.S. Kollektivgesellschaft Ramseier und Stucki und Mit. c. Regierungsrat des Kantons Bern).
Das Raumplanungsgesetz verlangt unter anderem, dass Bund, Kantone und Gemeinden mit raumplanerischen Massnahmen die Bestrebungen zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes unterstützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a und d RPG) und dass sie darauf achten, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes zu erhalten (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Besonders zu schützen sind die Fruchtfolgeflächen (Art. 11 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986, RPV). Der Bund setzt deren Mindestumfang in einem Sachplan fest (Art. 13 RPG; Art. 14 RPV). Die Kantone zeigen in ihren Richtplänen die zum Schutze der Fruchtfolgeflächen erforderlichen Massnahmen; sie haben diese festzustellen und dafür zu sorgen, dass sie in den Nutzungsplänen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Art. 11-13 und 15 RPV). Der Bund legte am 6. Januar 1987 Richtwerte für den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen fest. Daraufhin erhoben die Kantone bis Ende 1987 Umfang, Lage und Qualität ihrer Fruchtfolgeflächen. Zur Zeit wertet der Bund diese Erhebungen aus (Art. 12 und 13 RPV). Zur vorsorglichen Sicherung dieser Fruchtfolgeflächen können die Kantone für unerschlossene Gebiete in Bauzonen Planungszonen erlassen (Art. 27 RPG; Art. 15 Abs. 2 RPV). Ebenso kann der Bundesrat vorübergehende Nutzungszonen bestimmen (Art. 37 RPG; Art. 15 Abs. 3 RPV).
Für den Kanton Basel-Landschaft hat der Bund einen Richtwert von 9500 ha als Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen vorgegeben. Die bis Ende 1987 abgelieferten Untersuchungsergebnisse des Kantons haben 8500 ha ergeben; es fehlen somit ca. 1000 ha, möglicherweise sind es noch mehr. Daraus folgt, dass der Kanton Basel-Landschaft erhebliche Anstrengungen zur Sicherung der Fruchtfolgeflächen unternehmen muss. Wie der Augenschein unbestritten ergeben hat, ist das fragliche Gebiet für die landwirtschaftliche Nutzung bestens geeignet, und es kommt somit für eine Landwirtschaftszone und insbesondere als Fruchtfolgefläche in Frage. Bei dieser Sachlage hätte der Regierungsrat das Problem der Fruchtfolgeflächen in seiner Interessenabwägung berücksichtigen müssen. Insbesondere hätte er darlegen müssen, wie er trotz der Nichtgenehmigung der streitigen Auszonung die in seinem Kanton erforderlichen Fruchtfolgeflächen sichern kann und aus welchem Grunde er im vorliegenden Fall darauf verzichten konnte, die fraglichen 8 ha als Fruchtfolgeflächenland zu erhalten, handelt es sich doch um eine beachtliche Fläche. Da sich der Regierungsrat zu diesem Problem überhaupt nicht geäussert und somit nicht alle auf dem Spiele stehenden Interessen abgewogen hat, verstösst sein Entscheid gegen Art. 4 BV. Die Autonomiebeschwerde der Gemeinde Aesch ist in diesem Punkt begründet; sie ist gutzuheissen, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Der Regierungsrat wird über die Sache unter Berücksichtigung aller Interessen, insbesondere des Problems der Fruchtfolgeflächen, nochmals zu befinden haben.
Wird die Beschwerde bereits aus diesem Grunde gutgeheissen, so erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzutreten. | de | Autonomia comunale; modificazione di un piano delle zone comunale (art. 15 LPT); potere d'esame dell'autorità di approvazione, ponderazione degli interessi. 1. Principi (consid. 2).
2. Estensione del controllo di legittimità in occasione dell'approvazione e della modificazione di un piano delle zone comunale (consid. 4).
3. Nel quadro dell'estesa ponderazione degli interessi a cui deve procedere l'autorità quando vengano adottati provvedimenti di pianificazione del territorio, essa deve anche tener conto dell'esigenza di conservare sufficienti superfici per l'avvicendamento delle colture (consid. 5). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,165 | 114 Ia 377 | 114 Ia 377
Sachverhalt ab Seite 377
X., verantwortlicher Geschäftsführer einer Videothek, wurde von der I. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Aargau kantonal letztinstanzlich wegen unzüchtiger Veröffentlichungen (Art. 204 StGB) zu einer Busse verurteilt, nachdem er über einen längeren Zeitraum verschiedenen Kunden Videofilme pornographischen Inhalts überlassen hatte. Auf eine gegen den obergerichtlichen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde, mit der X. eine Verletzung von Art. 10 EMRK rügt, tritt das Bundesgericht nicht ein aus folgender
Erwägungen
Erwägung:
Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde in den in Abs. 1 dieses Artikels genannten Fällen nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer richtigerweise nicht geltend, die Strafbestimmung von Art. 204 StGB sei als solche mit der EMRK unvereinbar, er rügt vielmehr, das angefochtene Urteil verletze Art. 10 EMRK, und Art. 204 StGB müsse im Lichte dieser Konventionsbestimmung neu ausgelegt werden. Damit rügt er aber eine Verletzung von Bundesrecht, über die das Bundesgericht nicht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, sondern nur im Rahmen einer Nichtigkeitsbeschwerde zu befinden hat (Art. 84 Abs. 2 OG i.V.m. Art. 269 Abs. 1 BStP).
Der Beschwerdeführer wendet demgegenüber unter Hinweis auf BGE 107 IV 193 E. 6 ein, dass es der Kassationshof des Bundesgerichtes in der Vergangenheit abgelehnt habe, im Rahmen einer Kassationsbeschwerde auf Rügen der vorliegenden Art einzutreten. Diese Einschätzung trifft, wie der Kassationshof in einem jüngst durchgeführten Meinungsaustausch bestätigt hat, nicht zu. Auch wenn einzuräumen ist, dass der vom Beschwerdeführer angeführte Entscheid in diesem Punkt etwas verkürzt wiedergegeben ist, so geht doch aus verschiedenen anderen publizierten Urteilen des Kassationshofes deutlich hervor, dass die Rüge der konventionswidrigen Auslegung bundesrechtlicher Bestimmungen, also der mittelbaren Verletzung der Konvention, mit der Nichtigkeitsbeschwerde vorgebracht werden kann (zuletzt BGE 112 IV 139 E. 1; vgl. auch BGE 111 IV 154 E. 6; BGE 104 IV 93 E. 1c; BGE 102 IV 155 E. 1b). Steht aber die Möglichkeit der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde offen, bleibt Art. 84 Abs. 2 OG zufolge für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum. | de | Art. 10 EMRK; Art. 204 StGB; Art. 84 Abs. 2 OG i.V.m. Art. 269 Abs. 1 BStP; Rechtsmittel. Die Rüge einer mittelbaren Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention ist mit Nichtigkeitsbeschwerde vorzubringen. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,166 | 114 Ia 377 | 114 Ia 377
Sachverhalt ab Seite 377
X., verantwortlicher Geschäftsführer einer Videothek, wurde von der I. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Aargau kantonal letztinstanzlich wegen unzüchtiger Veröffentlichungen (Art. 204 StGB) zu einer Busse verurteilt, nachdem er über einen längeren Zeitraum verschiedenen Kunden Videofilme pornographischen Inhalts überlassen hatte. Auf eine gegen den obergerichtlichen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde, mit der X. eine Verletzung von Art. 10 EMRK rügt, tritt das Bundesgericht nicht ein aus folgender
Erwägungen
Erwägung:
Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde in den in Abs. 1 dieses Artikels genannten Fällen nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer richtigerweise nicht geltend, die Strafbestimmung von Art. 204 StGB sei als solche mit der EMRK unvereinbar, er rügt vielmehr, das angefochtene Urteil verletze Art. 10 EMRK, und Art. 204 StGB müsse im Lichte dieser Konventionsbestimmung neu ausgelegt werden. Damit rügt er aber eine Verletzung von Bundesrecht, über die das Bundesgericht nicht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, sondern nur im Rahmen einer Nichtigkeitsbeschwerde zu befinden hat (Art. 84 Abs. 2 OG i.V.m. Art. 269 Abs. 1 BStP).
Der Beschwerdeführer wendet demgegenüber unter Hinweis auf BGE 107 IV 193 E. 6 ein, dass es der Kassationshof des Bundesgerichtes in der Vergangenheit abgelehnt habe, im Rahmen einer Kassationsbeschwerde auf Rügen der vorliegenden Art einzutreten. Diese Einschätzung trifft, wie der Kassationshof in einem jüngst durchgeführten Meinungsaustausch bestätigt hat, nicht zu. Auch wenn einzuräumen ist, dass der vom Beschwerdeführer angeführte Entscheid in diesem Punkt etwas verkürzt wiedergegeben ist, so geht doch aus verschiedenen anderen publizierten Urteilen des Kassationshofes deutlich hervor, dass die Rüge der konventionswidrigen Auslegung bundesrechtlicher Bestimmungen, also der mittelbaren Verletzung der Konvention, mit der Nichtigkeitsbeschwerde vorgebracht werden kann (zuletzt BGE 112 IV 139 E. 1; vgl. auch BGE 111 IV 154 E. 6; BGE 104 IV 93 E. 1c; BGE 102 IV 155 E. 1b). Steht aber die Möglichkeit der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde offen, bleibt Art. 84 Abs. 2 OG zufolge für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum. | de | Art. 10 CEDH; art. 204 CP; art. 84 al. 2 OJ en relation avec l'art. 269 al. 1 PPF; voie de recours. Le grief de violation indirecte de la convention européenne des droits de l'homme doit être soulevé par la voie du pourvoi en nullité. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,167 | 114 Ia 377 | 114 Ia 377
Sachverhalt ab Seite 377
X., verantwortlicher Geschäftsführer einer Videothek, wurde von der I. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Aargau kantonal letztinstanzlich wegen unzüchtiger Veröffentlichungen (Art. 204 StGB) zu einer Busse verurteilt, nachdem er über einen längeren Zeitraum verschiedenen Kunden Videofilme pornographischen Inhalts überlassen hatte. Auf eine gegen den obergerichtlichen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde, mit der X. eine Verletzung von Art. 10 EMRK rügt, tritt das Bundesgericht nicht ein aus folgender
Erwägungen
Erwägung:
Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde in den in Abs. 1 dieses Artikels genannten Fällen nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer richtigerweise nicht geltend, die Strafbestimmung von Art. 204 StGB sei als solche mit der EMRK unvereinbar, er rügt vielmehr, das angefochtene Urteil verletze Art. 10 EMRK, und Art. 204 StGB müsse im Lichte dieser Konventionsbestimmung neu ausgelegt werden. Damit rügt er aber eine Verletzung von Bundesrecht, über die das Bundesgericht nicht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, sondern nur im Rahmen einer Nichtigkeitsbeschwerde zu befinden hat (Art. 84 Abs. 2 OG i.V.m. Art. 269 Abs. 1 BStP).
Der Beschwerdeführer wendet demgegenüber unter Hinweis auf BGE 107 IV 193 E. 6 ein, dass es der Kassationshof des Bundesgerichtes in der Vergangenheit abgelehnt habe, im Rahmen einer Kassationsbeschwerde auf Rügen der vorliegenden Art einzutreten. Diese Einschätzung trifft, wie der Kassationshof in einem jüngst durchgeführten Meinungsaustausch bestätigt hat, nicht zu. Auch wenn einzuräumen ist, dass der vom Beschwerdeführer angeführte Entscheid in diesem Punkt etwas verkürzt wiedergegeben ist, so geht doch aus verschiedenen anderen publizierten Urteilen des Kassationshofes deutlich hervor, dass die Rüge der konventionswidrigen Auslegung bundesrechtlicher Bestimmungen, also der mittelbaren Verletzung der Konvention, mit der Nichtigkeitsbeschwerde vorgebracht werden kann (zuletzt BGE 112 IV 139 E. 1; vgl. auch BGE 111 IV 154 E. 6; BGE 104 IV 93 E. 1c; BGE 102 IV 155 E. 1b). Steht aber die Möglichkeit der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde offen, bleibt Art. 84 Abs. 2 OG zufolge für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum. | de | Art. 10 CEDU; art. 204 CP; art. 84 cpv. 2 OG in relazione con l'art. 269 cpv. 1 PP; rimedio giuridico. La censura di violazione indiretta della Convenzione europea dei diritti dell'uomo va sollevata con ricorso per cassazione. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,168 | 114 Ia 378 | 114 Ia 378
Sachverhalt ab Seite 379
Im Rahmen einer neuen Bauordnung mit Zonenplan schuf die Politische Gemeinde Stäfa im Bereiche des SBB-Bahnhofes Uerikon eine neue Gewerbezone. Diese Gewerbezone schliesst eine Fläche von rund 400 m Länge und einer durchschnittlichen Breite von 45 m ein und umfasst das Gebiet zwischen dem Bahntrassee und der nördlich verlaufenden Stationsstrasse. An die Gewerbezone grenzt im Westen die regionale Freihaltezone mit dem Rebgebiet "Sternenhalde" an; nördlich hangaufwärts und südlich gegen den Zürichsee liegen zweigeschossige Wohnzonen, teilweise in empfindlichem Gebiet.
Frau S. ist Eigentümerin einer Liegenschaft in der nördlich gelegenen zweigeschossigen Wohnzone. Sie erhob gegen die Schaffung der neuen Gewerbezone erfolglos Rekurs bei der Rekurskommission II und beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte Frau S. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein und führt im übrigen aus, dass sich die Beschwerde auch in materieller Hinsicht als unbegründet erwiese.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Beschwerdeführerin ist nicht Grundeigentümerin innerhalb desjenigen Gebietes, das neu der Gewerbezone zugeteilt ist. Sie ist lediglich Eigentümerin einer Liegenschaft oberhalb des betreffenden Areals in der Zone WE1 (zweigeschossige Wohnzone in empfindlichem Gebiet). Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutze dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur soweit, als die Auswirkungen des streitigen Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen (BGE 112 Ia 93, BGE 113 Ia 238 E. 2).
b) Ob sich die Planänderung auf das Grundstück der Beschwerdeführerin im Sinne dieser Rechtsprechung auswirken wird, kann offengelassen werden. Im Hinblick auf die erhobenen Rügen kann auf die Beschwerde aus den nachfolgenden Gründen nicht eingetreten werden.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch die Planänderung vermindere sich der Wert ihres Grundstückes. Angesichts der benachbarten Freihalte- und Wohnzonen erscheine die Zuteilung des betreffenden Areals zur Gewerbezone geradezu als sinnwidrig. Die Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV sei in erster Linie verletzt, weil es an der gesetzlichen Grundlage fehle; weder der regionale noch der kantonale Richtplan enthielten eine Grundlage für die Gewerbezone. Die Eigentumsgarantie sei auch wegen Fehlens eines öffentlichen Interesses verletzt; es könne unmöglich im öffentlichen Interesse liegen, empfindliches Gebiet durch eine Gewerbezone zu unterbrechen. Zudem sei auch das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt, bestehe doch kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Festsetzung einer Gewerbezone im fraglichen Gebiet. Die Einführung einer an ein Wohngebiet in empfindlicher Lage sowie an eine Freihaltezone angrenzenden Gewerbezone sei willkürlich.
Die Beschwerdeführerin macht mit diesen Rügen keine Verletzung von irgendwelchen Normen geltend, die auch ihrem Schutze dienen und die nach der Festlegung der Gewerbezone nicht mehr oder nur noch in geänderter Form gelten würden. Insbesondere beruft sie sich nicht auf öffentlichrechtliche Immissionsschutzbestimmungen, welche mit der Festsetzung der streitigen Gewerbezone zu ihrem Nachteil aufgehoben oder gelockert würden. Mit ihren Vorbringen rügt sie auch nicht, durch die Festlegung der Gewerbezone werde die Nutzung ihrer Liegenschaft beschränkt. Die Richtplanung, der nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerin die Festlegung einer Gewerbezone im fraglichen Gebiet widersprechen soll, bindet sowohl nach Bundesrecht (Art. 9 RPG) als auch nach dem zürcherischen Recht nur die (nachgeordneten) Instanzen, nicht aber direkt die privaten Grundeigentümer (vgl. §§ 18 ff. PBG; BGE 107 Ia 77). Aus diesem Grund kann die Beschwerdeführerin daraus keine privaten Rechte bzw. Normen ableiten, die auch ihrem Schutze dienen (unveröffentlichtes Urteil i.S. Halter vom 31. März 1988). Das gleiche gilt wesensgemäss vom behaupteten Umstand, es fehle am öffentlichen Interesse für die Festlegung einer Gewerbezone. Da die Beschwerdeführerin die Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ebenfalls mit dem Fehlen eines hinreichenden öffentlichen Interesses begründet, fehlt es auch diesbezüglich an Gründen, welche sie als Eigentümerin eines ausserhalb der Planfestsetzung liegenden Grundstückes als legitimiert erscheinen liessen. Auch insofern, als die Beschwerdeführerin in der Planfestsetzung eine Verletzung des Willkürverbotes sieht, ist sie nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Nach ständiger Rechtsprechung verschafft nämlich das allgemeine Willkürverbot, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein dem Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in seiner vorhandenen Rechtsstellung berührt und damit in seine rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbotes setzt somit eine Berechtigung in der Sache voraus (BGE 112 Ia 178 E. 3c; 110 Ia 75 E. 2a, je mit Hinweisen). Auf die Beschwerde kann deshalb mangels Legitimation der Beschwerdeführerin nicht eingetreten werden. | de | Art. 88 OG, Legitimation von Eigentümern benachbarter Liegenschaften zur Anfechtung von Nutzungsplänen. Die Beschwerdeführerin macht keine Verletzung von irgendwelchen Normen geltend, die auch ihrem Schutze dienen und die mit der Festlegung der angefochtenen Zone nicht mehr oder nur noch in geänderter Form gelten würden. Im Hinblick auf die erhobenen Rügen kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,169 | 114 Ia 378 | 114 Ia 378
Sachverhalt ab Seite 379
Im Rahmen einer neuen Bauordnung mit Zonenplan schuf die Politische Gemeinde Stäfa im Bereiche des SBB-Bahnhofes Uerikon eine neue Gewerbezone. Diese Gewerbezone schliesst eine Fläche von rund 400 m Länge und einer durchschnittlichen Breite von 45 m ein und umfasst das Gebiet zwischen dem Bahntrassee und der nördlich verlaufenden Stationsstrasse. An die Gewerbezone grenzt im Westen die regionale Freihaltezone mit dem Rebgebiet "Sternenhalde" an; nördlich hangaufwärts und südlich gegen den Zürichsee liegen zweigeschossige Wohnzonen, teilweise in empfindlichem Gebiet.
Frau S. ist Eigentümerin einer Liegenschaft in der nördlich gelegenen zweigeschossigen Wohnzone. Sie erhob gegen die Schaffung der neuen Gewerbezone erfolglos Rekurs bei der Rekurskommission II und beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte Frau S. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein und führt im übrigen aus, dass sich die Beschwerde auch in materieller Hinsicht als unbegründet erwiese.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Beschwerdeführerin ist nicht Grundeigentümerin innerhalb desjenigen Gebietes, das neu der Gewerbezone zugeteilt ist. Sie ist lediglich Eigentümerin einer Liegenschaft oberhalb des betreffenden Areals in der Zone WE1 (zweigeschossige Wohnzone in empfindlichem Gebiet). Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutze dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur soweit, als die Auswirkungen des streitigen Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen (BGE 112 Ia 93, BGE 113 Ia 238 E. 2).
b) Ob sich die Planänderung auf das Grundstück der Beschwerdeführerin im Sinne dieser Rechtsprechung auswirken wird, kann offengelassen werden. Im Hinblick auf die erhobenen Rügen kann auf die Beschwerde aus den nachfolgenden Gründen nicht eingetreten werden.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch die Planänderung vermindere sich der Wert ihres Grundstückes. Angesichts der benachbarten Freihalte- und Wohnzonen erscheine die Zuteilung des betreffenden Areals zur Gewerbezone geradezu als sinnwidrig. Die Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV sei in erster Linie verletzt, weil es an der gesetzlichen Grundlage fehle; weder der regionale noch der kantonale Richtplan enthielten eine Grundlage für die Gewerbezone. Die Eigentumsgarantie sei auch wegen Fehlens eines öffentlichen Interesses verletzt; es könne unmöglich im öffentlichen Interesse liegen, empfindliches Gebiet durch eine Gewerbezone zu unterbrechen. Zudem sei auch das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt, bestehe doch kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Festsetzung einer Gewerbezone im fraglichen Gebiet. Die Einführung einer an ein Wohngebiet in empfindlicher Lage sowie an eine Freihaltezone angrenzenden Gewerbezone sei willkürlich.
Die Beschwerdeführerin macht mit diesen Rügen keine Verletzung von irgendwelchen Normen geltend, die auch ihrem Schutze dienen und die nach der Festlegung der Gewerbezone nicht mehr oder nur noch in geänderter Form gelten würden. Insbesondere beruft sie sich nicht auf öffentlichrechtliche Immissionsschutzbestimmungen, welche mit der Festsetzung der streitigen Gewerbezone zu ihrem Nachteil aufgehoben oder gelockert würden. Mit ihren Vorbringen rügt sie auch nicht, durch die Festlegung der Gewerbezone werde die Nutzung ihrer Liegenschaft beschränkt. Die Richtplanung, der nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerin die Festlegung einer Gewerbezone im fraglichen Gebiet widersprechen soll, bindet sowohl nach Bundesrecht (Art. 9 RPG) als auch nach dem zürcherischen Recht nur die (nachgeordneten) Instanzen, nicht aber direkt die privaten Grundeigentümer (vgl. §§ 18 ff. PBG; BGE 107 Ia 77). Aus diesem Grund kann die Beschwerdeführerin daraus keine privaten Rechte bzw. Normen ableiten, die auch ihrem Schutze dienen (unveröffentlichtes Urteil i.S. Halter vom 31. März 1988). Das gleiche gilt wesensgemäss vom behaupteten Umstand, es fehle am öffentlichen Interesse für die Festlegung einer Gewerbezone. Da die Beschwerdeführerin die Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ebenfalls mit dem Fehlen eines hinreichenden öffentlichen Interesses begründet, fehlt es auch diesbezüglich an Gründen, welche sie als Eigentümerin eines ausserhalb der Planfestsetzung liegenden Grundstückes als legitimiert erscheinen liessen. Auch insofern, als die Beschwerdeführerin in der Planfestsetzung eine Verletzung des Willkürverbotes sieht, ist sie nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Nach ständiger Rechtsprechung verschafft nämlich das allgemeine Willkürverbot, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein dem Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in seiner vorhandenen Rechtsstellung berührt und damit in seine rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbotes setzt somit eine Berechtigung in der Sache voraus (BGE 112 Ia 178 E. 3c; 110 Ia 75 E. 2a, je mit Hinweisen). Auf die Beschwerde kann deshalb mangels Legitimation der Beschwerdeführerin nicht eingetreten werden. | de | Art. 88 OJ, qualité pour recourir des propriétaires de biens-fonds voisins contre des plans d'affectation. Le recours est irrecevable, car la recourante ne fait pas valoir la violation de normes qui tendraient aussi à la protéger, et dont la portée serait réduite à néant ou modifiée en raison de la création de la zone contestée. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,170 | 114 Ia 378 | 114 Ia 378
Sachverhalt ab Seite 379
Im Rahmen einer neuen Bauordnung mit Zonenplan schuf die Politische Gemeinde Stäfa im Bereiche des SBB-Bahnhofes Uerikon eine neue Gewerbezone. Diese Gewerbezone schliesst eine Fläche von rund 400 m Länge und einer durchschnittlichen Breite von 45 m ein und umfasst das Gebiet zwischen dem Bahntrassee und der nördlich verlaufenden Stationsstrasse. An die Gewerbezone grenzt im Westen die regionale Freihaltezone mit dem Rebgebiet "Sternenhalde" an; nördlich hangaufwärts und südlich gegen den Zürichsee liegen zweigeschossige Wohnzonen, teilweise in empfindlichem Gebiet.
Frau S. ist Eigentümerin einer Liegenschaft in der nördlich gelegenen zweigeschossigen Wohnzone. Sie erhob gegen die Schaffung der neuen Gewerbezone erfolglos Rekurs bei der Rekurskommission II und beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte Frau S. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein und führt im übrigen aus, dass sich die Beschwerde auch in materieller Hinsicht als unbegründet erwiese.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Beschwerdeführerin ist nicht Grundeigentümerin innerhalb desjenigen Gebietes, das neu der Gewerbezone zugeteilt ist. Sie ist lediglich Eigentümerin einer Liegenschaft oberhalb des betreffenden Areals in der Zone WE1 (zweigeschossige Wohnzone in empfindlichem Gebiet). Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutze dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur soweit, als die Auswirkungen des streitigen Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen (BGE 112 Ia 93, BGE 113 Ia 238 E. 2).
b) Ob sich die Planänderung auf das Grundstück der Beschwerdeführerin im Sinne dieser Rechtsprechung auswirken wird, kann offengelassen werden. Im Hinblick auf die erhobenen Rügen kann auf die Beschwerde aus den nachfolgenden Gründen nicht eingetreten werden.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch die Planänderung vermindere sich der Wert ihres Grundstückes. Angesichts der benachbarten Freihalte- und Wohnzonen erscheine die Zuteilung des betreffenden Areals zur Gewerbezone geradezu als sinnwidrig. Die Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV sei in erster Linie verletzt, weil es an der gesetzlichen Grundlage fehle; weder der regionale noch der kantonale Richtplan enthielten eine Grundlage für die Gewerbezone. Die Eigentumsgarantie sei auch wegen Fehlens eines öffentlichen Interesses verletzt; es könne unmöglich im öffentlichen Interesse liegen, empfindliches Gebiet durch eine Gewerbezone zu unterbrechen. Zudem sei auch das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt, bestehe doch kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Festsetzung einer Gewerbezone im fraglichen Gebiet. Die Einführung einer an ein Wohngebiet in empfindlicher Lage sowie an eine Freihaltezone angrenzenden Gewerbezone sei willkürlich.
Die Beschwerdeführerin macht mit diesen Rügen keine Verletzung von irgendwelchen Normen geltend, die auch ihrem Schutze dienen und die nach der Festlegung der Gewerbezone nicht mehr oder nur noch in geänderter Form gelten würden. Insbesondere beruft sie sich nicht auf öffentlichrechtliche Immissionsschutzbestimmungen, welche mit der Festsetzung der streitigen Gewerbezone zu ihrem Nachteil aufgehoben oder gelockert würden. Mit ihren Vorbringen rügt sie auch nicht, durch die Festlegung der Gewerbezone werde die Nutzung ihrer Liegenschaft beschränkt. Die Richtplanung, der nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerin die Festlegung einer Gewerbezone im fraglichen Gebiet widersprechen soll, bindet sowohl nach Bundesrecht (Art. 9 RPG) als auch nach dem zürcherischen Recht nur die (nachgeordneten) Instanzen, nicht aber direkt die privaten Grundeigentümer (vgl. §§ 18 ff. PBG; BGE 107 Ia 77). Aus diesem Grund kann die Beschwerdeführerin daraus keine privaten Rechte bzw. Normen ableiten, die auch ihrem Schutze dienen (unveröffentlichtes Urteil i.S. Halter vom 31. März 1988). Das gleiche gilt wesensgemäss vom behaupteten Umstand, es fehle am öffentlichen Interesse für die Festlegung einer Gewerbezone. Da die Beschwerdeführerin die Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ebenfalls mit dem Fehlen eines hinreichenden öffentlichen Interesses begründet, fehlt es auch diesbezüglich an Gründen, welche sie als Eigentümerin eines ausserhalb der Planfestsetzung liegenden Grundstückes als legitimiert erscheinen liessen. Auch insofern, als die Beschwerdeführerin in der Planfestsetzung eine Verletzung des Willkürverbotes sieht, ist sie nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Nach ständiger Rechtsprechung verschafft nämlich das allgemeine Willkürverbot, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein dem Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in seiner vorhandenen Rechtsstellung berührt und damit in seine rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbotes setzt somit eine Berechtigung in der Sache voraus (BGE 112 Ia 178 E. 3c; 110 Ia 75 E. 2a, je mit Hinweisen). Auf die Beschwerde kann deshalb mangels Legitimation der Beschwerdeführerin nicht eingetreten werden. | de | Art. 88 OG, legittimazione dei proprietari di fondi vicini a ricorrere contro piani di utilizzazione. Inammissibilità del ricorso, poiché la ricorrente non fa valere la violazione di norme destinate anche alla sua protezione e la cui portata sarebbe annullata o modificata in conseguenza della creazione della zona contestata. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 382
Par deux ordonnances rendues le 17 mars 1988 à l'encontre de la République du Gabon, l'une à la requête de National Petroleum Ltd (NPL) et The West Indies Oil Company Ltd, l'autre à la requête de NPL et de Belgian Refining Corporation, le Président du Tribunal de première instance du canton de Genève a ordonné le séquestre de tous avoirs, comptes, espèces, titres, créances ouverts ou déposés au nom de la République du Gabon, ou sous une désignation conventionnelle, ou encore au nom de cinq personnes physiques et d'une fondation nommément désignés, auprès de divers établissements bancaires de Genève.
Agissant par la voie du recours de droit public, la République du Gabon conclut à l'annulation des deux ordonnances de séquestre.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante reproche à l'autorité de séquestre d'avoir admis que la mesure puisse porter sur des biens appartenant à des tiers. Elle fait valoir que, même si les créances alléguées reposaient sur un fondement vraisemblable, les intimées ne seraient pas en droit de se désintéresser sur le patrimoine de tiers.
a) Lorsque, de l'aveu même du créancier, les biens dont il requiert le séquestre n'appartiennent pas au débiteur, mais à un tiers, celui-ci peut former une plainte (art. 17 LP) en faisant valoir que l'office aurait dû refuser d'exécuter la mesure ordonnée par le juge (ATF 109 III 127). Le débiteur est lui aussi admis à prétendre à l'appui d'une telle plainte que les biens frappés par le séquestre appartiennent, aux dires mêmes du créancier, à un tiers (ATF 113 III 141 consid. 1).
S'il est seulement invraisemblable que les biens désignés dans l'ordonnance soient la propriété du débiteur, le tiers agira en revanche par la voie du recours de droit public et fera valoir que l'autorité de séquestre a admis de manière insoutenable et contre toute vraisemblance que les biens sur lesquels porte la mesure appartiennent au débiteur (ATF 109 III 127 /128).
b) En l'espèce, les sociétés créancières et intimées au présent recours ont requis le séquestre de biens qu'elles affirmaient avoir été déposés dans différents établissements bancaires au nom de la République du Gabon, débitrice, ou au nom de divers tiers. Ceux-ci n'ont pas réagi à l'exécution de la mesure sur des biens qui pourraient leur appartenir. Seule la débitrice invoque ce moyen à l'appui d'un recours de droit public dont la recevabilité doit être examinée d'office (ATF 114 Ia 81 consid. 1; 113 Ia 238 consid. 2a; ATF 112 Ia 182 et les arrêts cités).
c) Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour recourir les particuliers et les collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Est ainsi admise à entreprendre une décision concrète par la voie du recours de droit public toute personne que cette décision touche dans ses intérêts juridiquement protégés, c'est-à-dire dans des intérêts privés dont le droit constitutionnel invoqué assure la protection (ATF 113 Ia 470 consid. la et les arrêts cités). Le titulaire du droit subjectif en cause peut en invoquer la violation même lorsque la décision qu'il critique ne porte qu'une atteinte indirecte à ses intérêts juridiquement protégés (ATF 114 Ia 94 consid. la et les arrêts cités).
On ne saurait considérer que les intérêts de la recourante sont en l'espèce de quelque manière que ce soit atteints, au sens de l'art. 88 OJ, par un séquestre portant sur les biens de tiers. Le débiteur qui, de son propre aveu, n'est pas concerné par la propriété du tiers, n'a pas qualité pour critiquer l'ordonnance de séquestre (cf. les arrêts rendus par la Cour de céans le 20 décembre 1984 dans la cause H.). Comme le for de la procédure validant le séquestre n'est pas fixé par le droit fédéral (cf. ATF 114 II 188; ATF 106 III 94 consid. 2a; ATF 96 I 147 ss), le débiteur n'est pas nécessairement appelé à devoir se défendre au for créé par un séquestre qui porterait - tel ne paraît cependant pas être le cas en l'espèce - exclusivement sur les biens d'un tiers. La recourante ne prétend d'ailleurs pas que la constitution d'un for au lieu de situation des biens séquestrés - certes prévue par toutes les législations cantonales (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., p. 90 No 40; art. 57 al. 1 lettre e OJ gen.) - emporte une lésion de ses intérêts. Quant à l'intérêt que la jurisprudence a reconnu au débiteur à contester l'exécution du séquestre sur les biens de tiers (ATF 113 III 141 consid. 3b), il s'apprécie de manière plus large dans le cadre de la procédure de plainte de l'art. 17 LP, où les principes différent peu de ceux qui régissent le droit administratif (ATF ATF 100 III 10; ATF 96 III 98), que dans celui du recours de droit public, voie de droit extraordinaire.
Le reproche fait par la débitrice au premier juge d'avoir autorisé de manière arbitraire un séquestre sur les biens de tiers est donc irrecevable. | fr | Art. 88 OG und 271 SchKG. Der auf Vermögenswerten Dritter lastende Arrest berührt den Schuldner in seinen rechtlichen Interessen nicht. Diesem fehlt daher die Legitimation im Sinne von Art. 88 OG, mit staatsrechtlicher Beschwerde zu rügen, dass der Gläubiger sich aus dem Vermögen Dritter Befriedigung zu verschaffen suche. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-381%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 382
Par deux ordonnances rendues le 17 mars 1988 à l'encontre de la République du Gabon, l'une à la requête de National Petroleum Ltd (NPL) et The West Indies Oil Company Ltd, l'autre à la requête de NPL et de Belgian Refining Corporation, le Président du Tribunal de première instance du canton de Genève a ordonné le séquestre de tous avoirs, comptes, espèces, titres, créances ouverts ou déposés au nom de la République du Gabon, ou sous une désignation conventionnelle, ou encore au nom de cinq personnes physiques et d'une fondation nommément désignés, auprès de divers établissements bancaires de Genève.
Agissant par la voie du recours de droit public, la République du Gabon conclut à l'annulation des deux ordonnances de séquestre.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante reproche à l'autorité de séquestre d'avoir admis que la mesure puisse porter sur des biens appartenant à des tiers. Elle fait valoir que, même si les créances alléguées reposaient sur un fondement vraisemblable, les intimées ne seraient pas en droit de se désintéresser sur le patrimoine de tiers.
a) Lorsque, de l'aveu même du créancier, les biens dont il requiert le séquestre n'appartiennent pas au débiteur, mais à un tiers, celui-ci peut former une plainte (art. 17 LP) en faisant valoir que l'office aurait dû refuser d'exécuter la mesure ordonnée par le juge (ATF 109 III 127). Le débiteur est lui aussi admis à prétendre à l'appui d'une telle plainte que les biens frappés par le séquestre appartiennent, aux dires mêmes du créancier, à un tiers (ATF 113 III 141 consid. 1).
S'il est seulement invraisemblable que les biens désignés dans l'ordonnance soient la propriété du débiteur, le tiers agira en revanche par la voie du recours de droit public et fera valoir que l'autorité de séquestre a admis de manière insoutenable et contre toute vraisemblance que les biens sur lesquels porte la mesure appartiennent au débiteur (ATF 109 III 127 /128).
b) En l'espèce, les sociétés créancières et intimées au présent recours ont requis le séquestre de biens qu'elles affirmaient avoir été déposés dans différents établissements bancaires au nom de la République du Gabon, débitrice, ou au nom de divers tiers. Ceux-ci n'ont pas réagi à l'exécution de la mesure sur des biens qui pourraient leur appartenir. Seule la débitrice invoque ce moyen à l'appui d'un recours de droit public dont la recevabilité doit être examinée d'office (ATF 114 Ia 81 consid. 1; 113 Ia 238 consid. 2a; ATF 112 Ia 182 et les arrêts cités).
c) Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour recourir les particuliers et les collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Est ainsi admise à entreprendre une décision concrète par la voie du recours de droit public toute personne que cette décision touche dans ses intérêts juridiquement protégés, c'est-à-dire dans des intérêts privés dont le droit constitutionnel invoqué assure la protection (ATF 113 Ia 470 consid. la et les arrêts cités). Le titulaire du droit subjectif en cause peut en invoquer la violation même lorsque la décision qu'il critique ne porte qu'une atteinte indirecte à ses intérêts juridiquement protégés (ATF 114 Ia 94 consid. la et les arrêts cités).
On ne saurait considérer que les intérêts de la recourante sont en l'espèce de quelque manière que ce soit atteints, au sens de l'art. 88 OJ, par un séquestre portant sur les biens de tiers. Le débiteur qui, de son propre aveu, n'est pas concerné par la propriété du tiers, n'a pas qualité pour critiquer l'ordonnance de séquestre (cf. les arrêts rendus par la Cour de céans le 20 décembre 1984 dans la cause H.). Comme le for de la procédure validant le séquestre n'est pas fixé par le droit fédéral (cf. ATF 114 II 188; ATF 106 III 94 consid. 2a; ATF 96 I 147 ss), le débiteur n'est pas nécessairement appelé à devoir se défendre au for créé par un séquestre qui porterait - tel ne paraît cependant pas être le cas en l'espèce - exclusivement sur les biens d'un tiers. La recourante ne prétend d'ailleurs pas que la constitution d'un for au lieu de situation des biens séquestrés - certes prévue par toutes les législations cantonales (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., p. 90 No 40; art. 57 al. 1 lettre e OJ gen.) - emporte une lésion de ses intérêts. Quant à l'intérêt que la jurisprudence a reconnu au débiteur à contester l'exécution du séquestre sur les biens de tiers (ATF 113 III 141 consid. 3b), il s'apprécie de manière plus large dans le cadre de la procédure de plainte de l'art. 17 LP, où les principes différent peu de ceux qui régissent le droit administratif (ATF ATF 100 III 10; ATF 96 III 98), que dans celui du recours de droit public, voie de droit extraordinaire.
Le reproche fait par la débitrice au premier juge d'avoir autorisé de manière arbitraire un séquestre sur les biens de tiers est donc irrecevable. | fr | Art. 88 OJ et 271 LP. Le débiteur n'est pas touché dans ses intérêts par un séquestre portant sur les biens de tiers. Il n'a donc pas qualité au sens de l'art. 88 OJ pour critiquer lui-même par la voie du recours de droit public le fait que le créancier cherche à se désintéresser sur le patrimoine de tiers. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-381%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,173 | 114 Ia 381 | 114 Ia 381
Sachverhalt ab Seite 382
Par deux ordonnances rendues le 17 mars 1988 à l'encontre de la République du Gabon, l'une à la requête de National Petroleum Ltd (NPL) et The West Indies Oil Company Ltd, l'autre à la requête de NPL et de Belgian Refining Corporation, le Président du Tribunal de première instance du canton de Genève a ordonné le séquestre de tous avoirs, comptes, espèces, titres, créances ouverts ou déposés au nom de la République du Gabon, ou sous une désignation conventionnelle, ou encore au nom de cinq personnes physiques et d'une fondation nommément désignés, auprès de divers établissements bancaires de Genève.
Agissant par la voie du recours de droit public, la République du Gabon conclut à l'annulation des deux ordonnances de séquestre.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante reproche à l'autorité de séquestre d'avoir admis que la mesure puisse porter sur des biens appartenant à des tiers. Elle fait valoir que, même si les créances alléguées reposaient sur un fondement vraisemblable, les intimées ne seraient pas en droit de se désintéresser sur le patrimoine de tiers.
a) Lorsque, de l'aveu même du créancier, les biens dont il requiert le séquestre n'appartiennent pas au débiteur, mais à un tiers, celui-ci peut former une plainte (art. 17 LP) en faisant valoir que l'office aurait dû refuser d'exécuter la mesure ordonnée par le juge (ATF 109 III 127). Le débiteur est lui aussi admis à prétendre à l'appui d'une telle plainte que les biens frappés par le séquestre appartiennent, aux dires mêmes du créancier, à un tiers (ATF 113 III 141 consid. 1).
S'il est seulement invraisemblable que les biens désignés dans l'ordonnance soient la propriété du débiteur, le tiers agira en revanche par la voie du recours de droit public et fera valoir que l'autorité de séquestre a admis de manière insoutenable et contre toute vraisemblance que les biens sur lesquels porte la mesure appartiennent au débiteur (ATF 109 III 127 /128).
b) En l'espèce, les sociétés créancières et intimées au présent recours ont requis le séquestre de biens qu'elles affirmaient avoir été déposés dans différents établissements bancaires au nom de la République du Gabon, débitrice, ou au nom de divers tiers. Ceux-ci n'ont pas réagi à l'exécution de la mesure sur des biens qui pourraient leur appartenir. Seule la débitrice invoque ce moyen à l'appui d'un recours de droit public dont la recevabilité doit être examinée d'office (ATF 114 Ia 81 consid. 1; 113 Ia 238 consid. 2a; ATF 112 Ia 182 et les arrêts cités).
c) Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour recourir les particuliers et les collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Est ainsi admise à entreprendre une décision concrète par la voie du recours de droit public toute personne que cette décision touche dans ses intérêts juridiquement protégés, c'est-à-dire dans des intérêts privés dont le droit constitutionnel invoqué assure la protection (ATF 113 Ia 470 consid. la et les arrêts cités). Le titulaire du droit subjectif en cause peut en invoquer la violation même lorsque la décision qu'il critique ne porte qu'une atteinte indirecte à ses intérêts juridiquement protégés (ATF 114 Ia 94 consid. la et les arrêts cités).
On ne saurait considérer que les intérêts de la recourante sont en l'espèce de quelque manière que ce soit atteints, au sens de l'art. 88 OJ, par un séquestre portant sur les biens de tiers. Le débiteur qui, de son propre aveu, n'est pas concerné par la propriété du tiers, n'a pas qualité pour critiquer l'ordonnance de séquestre (cf. les arrêts rendus par la Cour de céans le 20 décembre 1984 dans la cause H.). Comme le for de la procédure validant le séquestre n'est pas fixé par le droit fédéral (cf. ATF 114 II 188; ATF 106 III 94 consid. 2a; ATF 96 I 147 ss), le débiteur n'est pas nécessairement appelé à devoir se défendre au for créé par un séquestre qui porterait - tel ne paraît cependant pas être le cas en l'espèce - exclusivement sur les biens d'un tiers. La recourante ne prétend d'ailleurs pas que la constitution d'un for au lieu de situation des biens séquestrés - certes prévue par toutes les législations cantonales (GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., p. 90 No 40; art. 57 al. 1 lettre e OJ gen.) - emporte une lésion de ses intérêts. Quant à l'intérêt que la jurisprudence a reconnu au débiteur à contester l'exécution du séquestre sur les biens de tiers (ATF 113 III 141 consid. 3b), il s'apprécie de manière plus large dans le cadre de la procédure de plainte de l'art. 17 LP, où les principes différent peu de ceux qui régissent le droit administratif (ATF ATF 100 III 10; ATF 96 III 98), que dans celui du recours de droit public, voie de droit extraordinaire.
Le reproche fait par la débitrice au premier juge d'avoir autorisé de manière arbitraire un séquestre sur les biens de tiers est donc irrecevable. | fr | Art. 88 OG e 271 LEF. Il debitore non è toccato nei suoi interessi giuridici da un sequestro avente per oggetto i beni di un terzo. Egli non è quindi legittimato, ai sensi dell'art. 88 OG, a censurare mediante ricorso di diritto pubblico che il creditore intende soddisfare le sue pretese a scapito del patrimonio di un terzo. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-381%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,174 | 114 Ia 385 | 114 Ia 385
Sachverhalt ab Seite 386
X., Y. et Z. sont chacun propriétaires, sur le territoire de la commune de Suchy, d'une parcelle comportant une maison familiale. Ces bien-fonds avoisinent la parcelle No 102, d'une surface de 4310 m2, sise au lieu-dit "Sur la Croix", dont est propriétaire A., administrateur de la société B. SA, scierie-charpenterie à Suchy.
Le plan communal des zones de 1979 a classé les parcelles de A. et de X. dans la zone agricole et les autres parcelles dans une zone de village réservée à l'habitat, aux exploitations agricoles, ainsi qu'au commerce ou à l'artisanat compatible avec l'habitation.
Au cours de l'été 1986, un incendie a partiellement détruit les bâtiments, sis à l'intérieur de la localité, dans lesquels la société B. exploite sa scierie. La Municipalité de Suchy a aussitôt envisagé de compléter son projet, alors à l'étude, de modification du plan des zones par la création d'une zone artisanale limitée à la parcelle No 102, sur laquelle la scierie pourrait être reconstruite. Le projet mis à l'enquête publique prévoyait une modification du plan général d'affectation visant notamment à transférer de la zone agricole à la zone de village la parcelle No 102, qui fait en outre l'objet d'un plan partiel d'affectation dit "Sur la Croix". Ce plan spécial permet l'édification d'une halle de sciage et de fabrication de charpentes en bois, d'un bâtiment d'exploitation ainsi que de silos à sciure et copeaux.
Le 18 mars 1987, le Conseil général de Suchy a adopté la modification du plan général d'affectation. Saisi des oppositions de X., Y. et Z., il a en revanche différé l'adoption du plan partiel d'affectation "Sur la Croix", pour l'adopter finalement le 25 mai 1987, après avoir considéré que, parmi les terrains éventuellement disponibles sur le territoire communal, la parcelle No 102 était la mieux appropriée à l'implantation d'une scierie. Les opposants ont alors requis le Conseil d'Etat du canton de Vaud de ne pas approuver le plan partiel d'affectation de la parcelle No 102.
Par décisions du 26 février 1988, le Conseil d'Etat a approuvé ce plan. Il a toutefois admis "très partiellement" les requêtes et modifié le règlement d'exécution du plan par l'ajout d'un art. 4.3 habilitant la Municipalité à autoriser en limite de propriété des aménagements propres à réduire les nuisances dans la mesure nécessaire au respect des exigences de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986.
Contre ces décisions, X., d'une part, Y. et Z., d'autre part, ont formé deux recours de droit public distincts. Dans la mesure où ils étaient recevables, le Tribunal fédéral les a admis partiellement au sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les recours s'en prennent au transfert de la parcelle No 102 de la zone agricole dans une zone destinée à l'artisanat et au logement en vertu d'un plan partiel d'affectation. Ils sont en outre dirigés contre ce plan lui-même qui prévoit l'établissement sur cette parcelle des nouvelles installations de la scierie B. SA. Propriétaires d'un immeuble voisin classé soit dans la zone agricole soit dans la zone de village, les recourants critiquent essentiellement ces mesures parce qu'ils redoutent que l'exploitation de la scierie ne provoque d'insupportables immissions de bruit.
Les mesures d'aménagement litigieuses constituent toutes deux des plans d'affectation ayant force obligatoire pour chacun au sens de l'art. 21 al. 1 LAT. Les décisions par lesquelles l'autorité cantonale de dernière instance les a approuvées et a rejeté les oppositions des recourants peuvent donc faire l'objet d'un recours de droit public comme le précise l'art. 34 al. 3 LAT (ATF 110 Ia 30, ATF 111 Ib 9, 13).
On pourrait certes se demander si le plan partiel d'affectation n'est pas, eu égard à sa réglementation détaillée, une décision susceptible d'être attaquée par la voie d'un recours de droit administratif conformément à l'art. 54 LPE en relation avec l'art. 44 al. 3 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit entrée en vigueur le 1er avril 1987 (cf. ATF 113 Ib 382). La question peut toutefois rester ouverte compte tenu de l'issue du recours.
3. Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre d'un plan d'affectation peut l'attaquer par la voie du recours de droit public dans la mesure où il met en cause le statut de son immeuble; cette qualité appartient aussi au propriétaire d'un immeuble voisin s'il fait valoir que la mesure d'aménagement litigieuse le touche dans ses droits constitutionnels, notamment en limitant sa faculté d'utiliser son propre bien-fonds ou en violant des dispositions qui visent aussi à protéger les voisins (ATF 113 Ia 238 consid. 2b et les arrêts cités).
Le droit du propriétaire d'un immeuble qui n'est pas compris dans le plan d'attaquer celui-ci par la voie du recours de droit public se justifie parce qu'un plan et sa réglementation d'exécution ne peuvent plus être attaqués comme tels dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. L'approbation d'un plan qui fixe définitivement un alignement ou qui abroge ou restreint la portée de dispositions qui visent aussi à protéger les voisins, telles les règles de protection contre les immissions, cause dès lors un préjudice juridique aux propriétaires voisins touchés par les effets de ce plan (ATF 112 Ia 92). Il en va de même lorsque le plan contesté fixe ou aurait dû fixer les prescriptions relatives à la protection contre les immissions, tels les valeurs de planification et les degrés de sensibilité au sens des art. 24 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et 43 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB).
En l'espèce, une zone artisanale est instituée qui fixe l'emprise des constructions. Dans une procédure d'autorisation de construire ultérieure, les recourants n'auraient plus la possibilité de s'en prendre aux effets de ces constructions sur leur propre bien-fonds ou ne pourraient les combattre que de façon limitée. Ils ont donc qualité pour attaquer par la voie du recours de droit public la modification du plan de zones et le plan partiel d'affectation.
4. Le Conseil d'Etat a retenu qu'une "entreprise de scierie est par nature une exploitation gênante pour le voisinage", qui ne peut être autorisée que si elle est "conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement en matière de bruit". Il a considéré que si des mesures spécifiques de protection contre les nuisances ne peuvent être définies qu'au stade de la procédure d'octroi du permis de construire, le règlement afférent au plan partiel d'affectation de la parcelle No 102 devait en tout cas prévoir la possibilité de construire une éventuelle protection contre le bruit en limite de propriété. Il a dès lors complété de lui-même ce règlement en y ajoutant un nouvel art. 4.3 qui habilite la Municipalité à "autoriser en limite de propriété des aménagements propres à réduire les nuisances et les inconvénients pour le voisinage dans la mesure nécessaire au respect des exigences de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit".
a) Les recourants soutiennent que cette mesure ne change rien à l'illégalité de la zone artisanale et du plan partiel d'affectation car la scierie B. SA est une entreprise industrielle particulièrement gênante. La planification contestée violerait par conséquent les principes de base du droit fédéral et du droit cantonal en la matière, notamment l'art. 3 al. 3 let. b LAT qui commande "de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations".
Ce principe contraignant pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire se réfère à la protection de droit public contre les nuisances (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, art. 3 al. 3 let. b n. 45, p. 101 ss). Cette protection - l'autorité intimée l'a reconnu - est assurée dans une large mesure par le droit fédéral depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (art. 11 ss LPE). En ce qui concerne la protection contre le bruit, l'ordonnance du 15 décembre 1986 est déterminante. Ces textes posent en matière de protection contre les immissions des règles contraignantes pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire.
L'art. 24 LPE soumet ainsi les zones à bâtir à des exigences précises. La teneur de son al. 1 est la suivante:
"Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs."
Ces valeurs de planification sont fixées à l'art. 43 OPB de la manière suivante:
"Art. 43 Degrés de sensibilité
Dans les zones d'affectation selon les art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, les degrés de sensibilité suivants sont à appliquer:
a) Le degré de sensibilité I dans les zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment dans les zones de détente;
b) Le degré de sensibilité II dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques;
c) Le degré de sensibilité III dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles;
d) Le degré de sensibilité IV dans les zones où sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones industrielles. On peut déclasser d'un degré les parties de zones d'affectation du degré de sensibilité I ou II, lorsqu'elles sont déjà exposées au bruit."
L'autorité intimée considère à tort qu'en complétant le chiffre 4.3 du règlement du plan partiel d'affectation, elle a tenu suffisamment compte de ces exigences du droit fédéral. Celles-ci ne sont en effet pas satisfaites par la mission donnée au Conseil communal d'abaisser l'impact sur les fonds voisins de l'activité industrielle de la scierie projetée. Seule la fixation des degrés de sensibilité en conformité de l'art. 43 OPB est propre à définir les mesures requises in concreto pour garantir la protection contre le bruit. Ce n'est qu'une fois qu'auront été déterminées les valeurs de planification entrant en ligne de compte que les mesures nécessaires pour en assurer le respect pourront être définies.
b) L'art. 44 OPB est ainsi rédigé:
"Art. 44 Procédure
Les cantons veillent à ce que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux.
Les degrés de sensibilité seront attribués lors de la délimitation de la modification des zones d'affectation ou lors de la modification des règlements de construction, mais au plus tard dans les dix ans qui suivent la mise en vigueur de la présente ordonnance.
Avant l'attribution, les degrés de sensibilité seront déterminés cas par cas par les cantons au sens de l'art. 43."
En modifiant son plan de zones et en adoptant le plan partiel d'affectation sans fixer les degrés de sensibilité, la commune n'a pas ou n'a qu'insuffisamment tenu compte des principes posés par le législateur fédéral aux art. 24 LPE et 3 al. 3 let. b LAT. L'autorité intimée n'a pas réparé cette irrégularité de manière satisfaisante. Sa décision d'approuver la nouvelle réglementation applicable à la parcelle No 102 sans fixer les degrés de sensibilité est insoutenable et partant contraire à l'art. 4 Cst., car elle élude les obligations faites aux organes de l'aménagement du territoire en matière de protection contre les immissions. Les recours de droit public doivent être admis pour ce motif et la décision attaquée doit être annulée. Il appartient au Conseil d'Etat de veiller à ce que les degrés de sensibilité soient fixés conformément à l'art. 44 OPB.
5. La procédure suivie par les autorités cantonales remplit les conditions posées soit par l'art. 33 LAT soit par le droit cantonal. La commune a retenu avec raison que les circonstances s'étaient sensiblement modifiées, selon les termes de l'art. 21 al. 2 LAT, depuis l'entrée en vigueur de son plan de zones de 1979. Il lui est dès lors loisible de revoir ce plan et de l'adapter aux nécessités actuelles en soumettant la parcelle No 102 à un plan spécial, non sans avoir - comme exposé ci-dessus - fixé, d'entente avec les autorités cantonales, les degrés de sensibilité selon l'art. 44 OPB et examiné les conséquences qui en résultent pour le projet de nouvelles installations de la scierie B. SA. Le plan partiel d'affectation destiné à cette entreprise ne peut être établi que dans le respect des exigences du droit de l'environnement, ce qui implique une analyse précise des nuisances causées par l'exploitation de la scierie. Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner en l'état le bien-fondé des griefs de violation de l'égalité de traitement et de la proportionnalité. | fr | Art. 4 BV; Art. 24 USG, 43 und 44 LSV; Teilnutzungsplan, Schutz vor Lärmimmissionen. Art. 88 OG. Der Eigentümer eines benachbarten Grundstücks ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes legitimiert, der Bestimmungen über den Schutz vor Lärmimmissionen, wie Planungswerte gemäss Art. 24 USG und Empfindlichkeitsstufen gemäss Art. 43 LSV, enthält oder enthalten sollte (E. 3).
Gemäss Art. 24 USG und Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG ist bei Erstellung oder Änderung eines Nutzungsplanes der Grundsatz des Lärmschutzes zu beachten, was die Festlegung der Planungswerte (Art. 24 USG) und die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen (Art. 43 LSV) in dem von Art. 44 LSV geregelten Verfahren bedeutet (E. 4). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-385%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,175 | 114 Ia 385 | 114 Ia 385
Sachverhalt ab Seite 386
X., Y. et Z. sont chacun propriétaires, sur le territoire de la commune de Suchy, d'une parcelle comportant une maison familiale. Ces bien-fonds avoisinent la parcelle No 102, d'une surface de 4310 m2, sise au lieu-dit "Sur la Croix", dont est propriétaire A., administrateur de la société B. SA, scierie-charpenterie à Suchy.
Le plan communal des zones de 1979 a classé les parcelles de A. et de X. dans la zone agricole et les autres parcelles dans une zone de village réservée à l'habitat, aux exploitations agricoles, ainsi qu'au commerce ou à l'artisanat compatible avec l'habitation.
Au cours de l'été 1986, un incendie a partiellement détruit les bâtiments, sis à l'intérieur de la localité, dans lesquels la société B. exploite sa scierie. La Municipalité de Suchy a aussitôt envisagé de compléter son projet, alors à l'étude, de modification du plan des zones par la création d'une zone artisanale limitée à la parcelle No 102, sur laquelle la scierie pourrait être reconstruite. Le projet mis à l'enquête publique prévoyait une modification du plan général d'affectation visant notamment à transférer de la zone agricole à la zone de village la parcelle No 102, qui fait en outre l'objet d'un plan partiel d'affectation dit "Sur la Croix". Ce plan spécial permet l'édification d'une halle de sciage et de fabrication de charpentes en bois, d'un bâtiment d'exploitation ainsi que de silos à sciure et copeaux.
Le 18 mars 1987, le Conseil général de Suchy a adopté la modification du plan général d'affectation. Saisi des oppositions de X., Y. et Z., il a en revanche différé l'adoption du plan partiel d'affectation "Sur la Croix", pour l'adopter finalement le 25 mai 1987, après avoir considéré que, parmi les terrains éventuellement disponibles sur le territoire communal, la parcelle No 102 était la mieux appropriée à l'implantation d'une scierie. Les opposants ont alors requis le Conseil d'Etat du canton de Vaud de ne pas approuver le plan partiel d'affectation de la parcelle No 102.
Par décisions du 26 février 1988, le Conseil d'Etat a approuvé ce plan. Il a toutefois admis "très partiellement" les requêtes et modifié le règlement d'exécution du plan par l'ajout d'un art. 4.3 habilitant la Municipalité à autoriser en limite de propriété des aménagements propres à réduire les nuisances dans la mesure nécessaire au respect des exigences de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986.
Contre ces décisions, X., d'une part, Y. et Z., d'autre part, ont formé deux recours de droit public distincts. Dans la mesure où ils étaient recevables, le Tribunal fédéral les a admis partiellement au sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les recours s'en prennent au transfert de la parcelle No 102 de la zone agricole dans une zone destinée à l'artisanat et au logement en vertu d'un plan partiel d'affectation. Ils sont en outre dirigés contre ce plan lui-même qui prévoit l'établissement sur cette parcelle des nouvelles installations de la scierie B. SA. Propriétaires d'un immeuble voisin classé soit dans la zone agricole soit dans la zone de village, les recourants critiquent essentiellement ces mesures parce qu'ils redoutent que l'exploitation de la scierie ne provoque d'insupportables immissions de bruit.
Les mesures d'aménagement litigieuses constituent toutes deux des plans d'affectation ayant force obligatoire pour chacun au sens de l'art. 21 al. 1 LAT. Les décisions par lesquelles l'autorité cantonale de dernière instance les a approuvées et a rejeté les oppositions des recourants peuvent donc faire l'objet d'un recours de droit public comme le précise l'art. 34 al. 3 LAT (ATF 110 Ia 30, ATF 111 Ib 9, 13).
On pourrait certes se demander si le plan partiel d'affectation n'est pas, eu égard à sa réglementation détaillée, une décision susceptible d'être attaquée par la voie d'un recours de droit administratif conformément à l'art. 54 LPE en relation avec l'art. 44 al. 3 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit entrée en vigueur le 1er avril 1987 (cf. ATF 113 Ib 382). La question peut toutefois rester ouverte compte tenu de l'issue du recours.
3. Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre d'un plan d'affectation peut l'attaquer par la voie du recours de droit public dans la mesure où il met en cause le statut de son immeuble; cette qualité appartient aussi au propriétaire d'un immeuble voisin s'il fait valoir que la mesure d'aménagement litigieuse le touche dans ses droits constitutionnels, notamment en limitant sa faculté d'utiliser son propre bien-fonds ou en violant des dispositions qui visent aussi à protéger les voisins (ATF 113 Ia 238 consid. 2b et les arrêts cités).
Le droit du propriétaire d'un immeuble qui n'est pas compris dans le plan d'attaquer celui-ci par la voie du recours de droit public se justifie parce qu'un plan et sa réglementation d'exécution ne peuvent plus être attaqués comme tels dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. L'approbation d'un plan qui fixe définitivement un alignement ou qui abroge ou restreint la portée de dispositions qui visent aussi à protéger les voisins, telles les règles de protection contre les immissions, cause dès lors un préjudice juridique aux propriétaires voisins touchés par les effets de ce plan (ATF 112 Ia 92). Il en va de même lorsque le plan contesté fixe ou aurait dû fixer les prescriptions relatives à la protection contre les immissions, tels les valeurs de planification et les degrés de sensibilité au sens des art. 24 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et 43 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB).
En l'espèce, une zone artisanale est instituée qui fixe l'emprise des constructions. Dans une procédure d'autorisation de construire ultérieure, les recourants n'auraient plus la possibilité de s'en prendre aux effets de ces constructions sur leur propre bien-fonds ou ne pourraient les combattre que de façon limitée. Ils ont donc qualité pour attaquer par la voie du recours de droit public la modification du plan de zones et le plan partiel d'affectation.
4. Le Conseil d'Etat a retenu qu'une "entreprise de scierie est par nature une exploitation gênante pour le voisinage", qui ne peut être autorisée que si elle est "conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement en matière de bruit". Il a considéré que si des mesures spécifiques de protection contre les nuisances ne peuvent être définies qu'au stade de la procédure d'octroi du permis de construire, le règlement afférent au plan partiel d'affectation de la parcelle No 102 devait en tout cas prévoir la possibilité de construire une éventuelle protection contre le bruit en limite de propriété. Il a dès lors complété de lui-même ce règlement en y ajoutant un nouvel art. 4.3 qui habilite la Municipalité à "autoriser en limite de propriété des aménagements propres à réduire les nuisances et les inconvénients pour le voisinage dans la mesure nécessaire au respect des exigences de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit".
a) Les recourants soutiennent que cette mesure ne change rien à l'illégalité de la zone artisanale et du plan partiel d'affectation car la scierie B. SA est une entreprise industrielle particulièrement gênante. La planification contestée violerait par conséquent les principes de base du droit fédéral et du droit cantonal en la matière, notamment l'art. 3 al. 3 let. b LAT qui commande "de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations".
Ce principe contraignant pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire se réfère à la protection de droit public contre les nuisances (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, art. 3 al. 3 let. b n. 45, p. 101 ss). Cette protection - l'autorité intimée l'a reconnu - est assurée dans une large mesure par le droit fédéral depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (art. 11 ss LPE). En ce qui concerne la protection contre le bruit, l'ordonnance du 15 décembre 1986 est déterminante. Ces textes posent en matière de protection contre les immissions des règles contraignantes pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire.
L'art. 24 LPE soumet ainsi les zones à bâtir à des exigences précises. La teneur de son al. 1 est la suivante:
"Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs."
Ces valeurs de planification sont fixées à l'art. 43 OPB de la manière suivante:
"Art. 43 Degrés de sensibilité
Dans les zones d'affectation selon les art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, les degrés de sensibilité suivants sont à appliquer:
a) Le degré de sensibilité I dans les zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment dans les zones de détente;
b) Le degré de sensibilité II dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques;
c) Le degré de sensibilité III dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles;
d) Le degré de sensibilité IV dans les zones où sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones industrielles. On peut déclasser d'un degré les parties de zones d'affectation du degré de sensibilité I ou II, lorsqu'elles sont déjà exposées au bruit."
L'autorité intimée considère à tort qu'en complétant le chiffre 4.3 du règlement du plan partiel d'affectation, elle a tenu suffisamment compte de ces exigences du droit fédéral. Celles-ci ne sont en effet pas satisfaites par la mission donnée au Conseil communal d'abaisser l'impact sur les fonds voisins de l'activité industrielle de la scierie projetée. Seule la fixation des degrés de sensibilité en conformité de l'art. 43 OPB est propre à définir les mesures requises in concreto pour garantir la protection contre le bruit. Ce n'est qu'une fois qu'auront été déterminées les valeurs de planification entrant en ligne de compte que les mesures nécessaires pour en assurer le respect pourront être définies.
b) L'art. 44 OPB est ainsi rédigé:
"Art. 44 Procédure
Les cantons veillent à ce que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux.
Les degrés de sensibilité seront attribués lors de la délimitation de la modification des zones d'affectation ou lors de la modification des règlements de construction, mais au plus tard dans les dix ans qui suivent la mise en vigueur de la présente ordonnance.
Avant l'attribution, les degrés de sensibilité seront déterminés cas par cas par les cantons au sens de l'art. 43."
En modifiant son plan de zones et en adoptant le plan partiel d'affectation sans fixer les degrés de sensibilité, la commune n'a pas ou n'a qu'insuffisamment tenu compte des principes posés par le législateur fédéral aux art. 24 LPE et 3 al. 3 let. b LAT. L'autorité intimée n'a pas réparé cette irrégularité de manière satisfaisante. Sa décision d'approuver la nouvelle réglementation applicable à la parcelle No 102 sans fixer les degrés de sensibilité est insoutenable et partant contraire à l'art. 4 Cst., car elle élude les obligations faites aux organes de l'aménagement du territoire en matière de protection contre les immissions. Les recours de droit public doivent être admis pour ce motif et la décision attaquée doit être annulée. Il appartient au Conseil d'Etat de veiller à ce que les degrés de sensibilité soient fixés conformément à l'art. 44 OPB.
5. La procédure suivie par les autorités cantonales remplit les conditions posées soit par l'art. 33 LAT soit par le droit cantonal. La commune a retenu avec raison que les circonstances s'étaient sensiblement modifiées, selon les termes de l'art. 21 al. 2 LAT, depuis l'entrée en vigueur de son plan de zones de 1979. Il lui est dès lors loisible de revoir ce plan et de l'adapter aux nécessités actuelles en soumettant la parcelle No 102 à un plan spécial, non sans avoir - comme exposé ci-dessus - fixé, d'entente avec les autorités cantonales, les degrés de sensibilité selon l'art. 44 OPB et examiné les conséquences qui en résultent pour le projet de nouvelles installations de la scierie B. SA. Le plan partiel d'affectation destiné à cette entreprise ne peut être établi que dans le respect des exigences du droit de l'environnement, ce qui implique une analyse précise des nuisances causées par l'exploitation de la scierie. Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner en l'état le bien-fondé des griefs de violation de l'égalité de traitement et de la proportionnalité. | fr | Art. 4 Cst; art. 24 LPE, 43 et 44 OPB; plan partiel d'affectation, protection contre le bruit. Art. 88 OJ. Le propriétaire d'un fonds voisin a qualité pour recourir contre un plan d'affectation qui fixe ou aurait dû fixer les prescriptions relatives à la protection contre les immissions, tels les valeurs de planification et les degrés de sensibilité au sens des art. 24 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et 43 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) (consid. 3).
En vertu des art. 24 LPE et 3 al. 3 let. b LAT, un plan d'affectation ne peut être établi ou modifié que dans le respect du principe de la protection contre le bruit, ce qui implique la détermination des valeurs de planification (art. 24 al. 1 LPE) et des degrés de sensibilité (art. 43 OPB) conformément à la procédure prévue par l'art. 44 OPB (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-385%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,176 | 114 Ia 385 | 114 Ia 385
Sachverhalt ab Seite 386
X., Y. et Z. sont chacun propriétaires, sur le territoire de la commune de Suchy, d'une parcelle comportant une maison familiale. Ces bien-fonds avoisinent la parcelle No 102, d'une surface de 4310 m2, sise au lieu-dit "Sur la Croix", dont est propriétaire A., administrateur de la société B. SA, scierie-charpenterie à Suchy.
Le plan communal des zones de 1979 a classé les parcelles de A. et de X. dans la zone agricole et les autres parcelles dans une zone de village réservée à l'habitat, aux exploitations agricoles, ainsi qu'au commerce ou à l'artisanat compatible avec l'habitation.
Au cours de l'été 1986, un incendie a partiellement détruit les bâtiments, sis à l'intérieur de la localité, dans lesquels la société B. exploite sa scierie. La Municipalité de Suchy a aussitôt envisagé de compléter son projet, alors à l'étude, de modification du plan des zones par la création d'une zone artisanale limitée à la parcelle No 102, sur laquelle la scierie pourrait être reconstruite. Le projet mis à l'enquête publique prévoyait une modification du plan général d'affectation visant notamment à transférer de la zone agricole à la zone de village la parcelle No 102, qui fait en outre l'objet d'un plan partiel d'affectation dit "Sur la Croix". Ce plan spécial permet l'édification d'une halle de sciage et de fabrication de charpentes en bois, d'un bâtiment d'exploitation ainsi que de silos à sciure et copeaux.
Le 18 mars 1987, le Conseil général de Suchy a adopté la modification du plan général d'affectation. Saisi des oppositions de X., Y. et Z., il a en revanche différé l'adoption du plan partiel d'affectation "Sur la Croix", pour l'adopter finalement le 25 mai 1987, après avoir considéré que, parmi les terrains éventuellement disponibles sur le territoire communal, la parcelle No 102 était la mieux appropriée à l'implantation d'une scierie. Les opposants ont alors requis le Conseil d'Etat du canton de Vaud de ne pas approuver le plan partiel d'affectation de la parcelle No 102.
Par décisions du 26 février 1988, le Conseil d'Etat a approuvé ce plan. Il a toutefois admis "très partiellement" les requêtes et modifié le règlement d'exécution du plan par l'ajout d'un art. 4.3 habilitant la Municipalité à autoriser en limite de propriété des aménagements propres à réduire les nuisances dans la mesure nécessaire au respect des exigences de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986.
Contre ces décisions, X., d'une part, Y. et Z., d'autre part, ont formé deux recours de droit public distincts. Dans la mesure où ils étaient recevables, le Tribunal fédéral les a admis partiellement au sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les recours s'en prennent au transfert de la parcelle No 102 de la zone agricole dans une zone destinée à l'artisanat et au logement en vertu d'un plan partiel d'affectation. Ils sont en outre dirigés contre ce plan lui-même qui prévoit l'établissement sur cette parcelle des nouvelles installations de la scierie B. SA. Propriétaires d'un immeuble voisin classé soit dans la zone agricole soit dans la zone de village, les recourants critiquent essentiellement ces mesures parce qu'ils redoutent que l'exploitation de la scierie ne provoque d'insupportables immissions de bruit.
Les mesures d'aménagement litigieuses constituent toutes deux des plans d'affectation ayant force obligatoire pour chacun au sens de l'art. 21 al. 1 LAT. Les décisions par lesquelles l'autorité cantonale de dernière instance les a approuvées et a rejeté les oppositions des recourants peuvent donc faire l'objet d'un recours de droit public comme le précise l'art. 34 al. 3 LAT (ATF 110 Ia 30, ATF 111 Ib 9, 13).
On pourrait certes se demander si le plan partiel d'affectation n'est pas, eu égard à sa réglementation détaillée, une décision susceptible d'être attaquée par la voie d'un recours de droit administratif conformément à l'art. 54 LPE en relation avec l'art. 44 al. 3 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit entrée en vigueur le 1er avril 1987 (cf. ATF 113 Ib 382). La question peut toutefois rester ouverte compte tenu de l'issue du recours.
3. Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre d'un plan d'affectation peut l'attaquer par la voie du recours de droit public dans la mesure où il met en cause le statut de son immeuble; cette qualité appartient aussi au propriétaire d'un immeuble voisin s'il fait valoir que la mesure d'aménagement litigieuse le touche dans ses droits constitutionnels, notamment en limitant sa faculté d'utiliser son propre bien-fonds ou en violant des dispositions qui visent aussi à protéger les voisins (ATF 113 Ia 238 consid. 2b et les arrêts cités).
Le droit du propriétaire d'un immeuble qui n'est pas compris dans le plan d'attaquer celui-ci par la voie du recours de droit public se justifie parce qu'un plan et sa réglementation d'exécution ne peuvent plus être attaqués comme tels dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. L'approbation d'un plan qui fixe définitivement un alignement ou qui abroge ou restreint la portée de dispositions qui visent aussi à protéger les voisins, telles les règles de protection contre les immissions, cause dès lors un préjudice juridique aux propriétaires voisins touchés par les effets de ce plan (ATF 112 Ia 92). Il en va de même lorsque le plan contesté fixe ou aurait dû fixer les prescriptions relatives à la protection contre les immissions, tels les valeurs de planification et les degrés de sensibilité au sens des art. 24 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et 43 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB).
En l'espèce, une zone artisanale est instituée qui fixe l'emprise des constructions. Dans une procédure d'autorisation de construire ultérieure, les recourants n'auraient plus la possibilité de s'en prendre aux effets de ces constructions sur leur propre bien-fonds ou ne pourraient les combattre que de façon limitée. Ils ont donc qualité pour attaquer par la voie du recours de droit public la modification du plan de zones et le plan partiel d'affectation.
4. Le Conseil d'Etat a retenu qu'une "entreprise de scierie est par nature une exploitation gênante pour le voisinage", qui ne peut être autorisée que si elle est "conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement en matière de bruit". Il a considéré que si des mesures spécifiques de protection contre les nuisances ne peuvent être définies qu'au stade de la procédure d'octroi du permis de construire, le règlement afférent au plan partiel d'affectation de la parcelle No 102 devait en tout cas prévoir la possibilité de construire une éventuelle protection contre le bruit en limite de propriété. Il a dès lors complété de lui-même ce règlement en y ajoutant un nouvel art. 4.3 qui habilite la Municipalité à "autoriser en limite de propriété des aménagements propres à réduire les nuisances et les inconvénients pour le voisinage dans la mesure nécessaire au respect des exigences de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit".
a) Les recourants soutiennent que cette mesure ne change rien à l'illégalité de la zone artisanale et du plan partiel d'affectation car la scierie B. SA est une entreprise industrielle particulièrement gênante. La planification contestée violerait par conséquent les principes de base du droit fédéral et du droit cantonal en la matière, notamment l'art. 3 al. 3 let. b LAT qui commande "de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations".
Ce principe contraignant pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire se réfère à la protection de droit public contre les nuisances (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, art. 3 al. 3 let. b n. 45, p. 101 ss). Cette protection - l'autorité intimée l'a reconnu - est assurée dans une large mesure par le droit fédéral depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (art. 11 ss LPE). En ce qui concerne la protection contre le bruit, l'ordonnance du 15 décembre 1986 est déterminante. Ces textes posent en matière de protection contre les immissions des règles contraignantes pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire.
L'art. 24 LPE soumet ainsi les zones à bâtir à des exigences précises. La teneur de son al. 1 est la suivante:
"Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs."
Ces valeurs de planification sont fixées à l'art. 43 OPB de la manière suivante:
"Art. 43 Degrés de sensibilité
Dans les zones d'affectation selon les art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, les degrés de sensibilité suivants sont à appliquer:
a) Le degré de sensibilité I dans les zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment dans les zones de détente;
b) Le degré de sensibilité II dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques;
c) Le degré de sensibilité III dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles;
d) Le degré de sensibilité IV dans les zones où sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones industrielles. On peut déclasser d'un degré les parties de zones d'affectation du degré de sensibilité I ou II, lorsqu'elles sont déjà exposées au bruit."
L'autorité intimée considère à tort qu'en complétant le chiffre 4.3 du règlement du plan partiel d'affectation, elle a tenu suffisamment compte de ces exigences du droit fédéral. Celles-ci ne sont en effet pas satisfaites par la mission donnée au Conseil communal d'abaisser l'impact sur les fonds voisins de l'activité industrielle de la scierie projetée. Seule la fixation des degrés de sensibilité en conformité de l'art. 43 OPB est propre à définir les mesures requises in concreto pour garantir la protection contre le bruit. Ce n'est qu'une fois qu'auront été déterminées les valeurs de planification entrant en ligne de compte que les mesures nécessaires pour en assurer le respect pourront être définies.
b) L'art. 44 OPB est ainsi rédigé:
"Art. 44 Procédure
Les cantons veillent à ce que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux.
Les degrés de sensibilité seront attribués lors de la délimitation de la modification des zones d'affectation ou lors de la modification des règlements de construction, mais au plus tard dans les dix ans qui suivent la mise en vigueur de la présente ordonnance.
Avant l'attribution, les degrés de sensibilité seront déterminés cas par cas par les cantons au sens de l'art. 43."
En modifiant son plan de zones et en adoptant le plan partiel d'affectation sans fixer les degrés de sensibilité, la commune n'a pas ou n'a qu'insuffisamment tenu compte des principes posés par le législateur fédéral aux art. 24 LPE et 3 al. 3 let. b LAT. L'autorité intimée n'a pas réparé cette irrégularité de manière satisfaisante. Sa décision d'approuver la nouvelle réglementation applicable à la parcelle No 102 sans fixer les degrés de sensibilité est insoutenable et partant contraire à l'art. 4 Cst., car elle élude les obligations faites aux organes de l'aménagement du territoire en matière de protection contre les immissions. Les recours de droit public doivent être admis pour ce motif et la décision attaquée doit être annulée. Il appartient au Conseil d'Etat de veiller à ce que les degrés de sensibilité soient fixés conformément à l'art. 44 OPB.
5. La procédure suivie par les autorités cantonales remplit les conditions posées soit par l'art. 33 LAT soit par le droit cantonal. La commune a retenu avec raison que les circonstances s'étaient sensiblement modifiées, selon les termes de l'art. 21 al. 2 LAT, depuis l'entrée en vigueur de son plan de zones de 1979. Il lui est dès lors loisible de revoir ce plan et de l'adapter aux nécessités actuelles en soumettant la parcelle No 102 à un plan spécial, non sans avoir - comme exposé ci-dessus - fixé, d'entente avec les autorités cantonales, les degrés de sensibilité selon l'art. 44 OPB et examiné les conséquences qui en résultent pour le projet de nouvelles installations de la scierie B. SA. Le plan partiel d'affectation destiné à cette entreprise ne peut être établi que dans le respect des exigences du droit de l'environnement, ce qui implique une analyse précise des nuisances causées par l'exploitation de la scierie. Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner en l'état le bien-fondé des griefs de violation de l'égalité de traitement et de la proportionnalité. | fr | Art. 4 Cost.; art. 24 LPA, 43 e 44 OIF; piano parziale di utilizzazione, protezione contro i rumori. Art. 88 OG. Il proprietario di un fondo vicino è legittimato a ricorrere contro un piano di utilizzazione che determina o avrebbe dovuto determinare le prescrizioni relative alla protezione contro le immissioni, quali i valori di pianificazione e i gradi di sensibilità ai sensi dell'art. 24 della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPA) e dell'art. 43 dell'ordinanza del Consiglio federale del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) (consid. 3).
In virtù dell'art. 24 LPA e dell'art. 3 cpv. 3 lett. b LPT, un piano di utilizzazione può essere allestito o modificato soltanto nel rispetto del principio della protezione contro i rumori, ciò che implica la determinazione dei valori di pianificazione (art. 24 cpv. 1 LPA) e dei gradi di sensibilità (art. 43 OIF) conformemente alla procedura prevista dall'art. 44 OIF (consid. 4). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-385%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,177 | 114 Ia 391 | 114 Ia 391
Sachverhalt ab Seite 392
L'obiettivo del piano particolareggiato del Centro storico della Città di Locarno - adottato dal legislativo comunale il 30 maggio 1983 - consiste nel riscoprire l'agglomerato come luogo d'abitazione e di vita, tramite la conservazione del tessuto antico, la salvaguardia e il restauro dei valori formali del complesso tradizionale e del paesaggio circostante con l'eliminazione degli elementi deturpanti, nonché nella conservazione, nella protezione e nella rivalorizzazione degli oggetti culturali, artistici e naturali di pregio. I settori d'intervento sono tre: "risanamento conservativo", "sostituzione" e "ristrutturazione".
Le ricorrenti sono comproprietarie di tre particelle site nel comprensorio del piano particolareggiato. I loro fondi sono stati attribuiti al settore "risanamento conservativo", con conseguente possibilità di introdurre nuovi servizi negli edifici esistenti, di operare aggiunte contenute e di rendere abitabili i sottotetti. Dato che i mappali sono inseriti nella parte tratteggiata del piano, su di essi è possibile l'erezione di nuovi stabili - di tre piani e alti al massimo 10,5 m - fino a raggiungere un indice di sfruttamento complessivo dello 0,6.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. a) A parere delle ricorrenti, l'indice di sfruttamento imposto ai loro fondi - dello 0,6 - sarebbe "inferiore perfino di 10 volte a indici del Centro storico ... e nemmeno esistente in qualsiasi altra zona della Città" e la relativa regolamentazione renderebbe vane le possibilità di sfruttare la loro proprietà, l'unica di tale centro ancora da edificare.
Un disposto è arbitrario quando non è sorretto da serie ragioni oggettive, oppure quando è privo di senso e scopo; urta invece il principio della parità di trattamento quando vuole imporre delle differenziazioni giuridiche irrazionali e altresì ove tralasci di fare delle distinzioni opportune. Entro questi limiti il legislatore gode di un'ampia libertà creativa, che non può essere ridotta da concetti sviluppati dal Tribunale federale (DTF 110 Ia 13 consid. 2b).
b) Il confronto con indici di sfruttamento di altre zone non può essere preso in considerazione. Per prassi costante infatti, cose uguali devono essere trattate alla stessa stregua in ragione della loro uguaglianza, cose differenti, invece, in modo diverso a dipendenza della loro disuguaglianza (DTF 101 Ia 200 consid. 6 e riferimenti). Quando si analizzano norme rilasciate per proteggere un centro storico non è lecito paragonare i fondi posti fuori del perimetro di tale centro a quelli che vi sono stati inclusi.
c) Lo stato fisico dei mappali inseriti nel settore "risanamento conservativo" non può essere alterato (art. 9 delle norme di attuazione del piano particolareggiato del Centro storico del Comune di Locarno, NAPP): su di essi non è possibile l'erezione di nuovi stabili, ma soltanto il loro riattamento, che dev'essere conforme a quanto prestabilito dalle norme di attuazione. Trovandosi nella zona tratteggiata, i fondi delle ricorrenti sono invece privilegiati (cfr. art. 40 NAPP). In effetti, osservando la tipologia prescritta dall'art. 42 NAPP, su di essi si possono costruire nuovi edifici oppure ampliare quelli preesistenti; nel caso particolare l'indice di sfruttamento è dello 0,6 - come per gli altri mappali situati a monte dell'asse formato da "Via Vallemaggia", "Via Borghese" e "Contrada dei Cappuccini" - mentre è dello 0,75 per i fondi posti a valle di tale asse. In queste circostanze non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento.
Le eccezioni enunciate dall'art. 40 NAPP e il conseguente privilegio di cui gode la parte tratteggiata della zona del Centro storico sono state istituite per rendere possibile lo sfruttamento delle diverse aree libere, di notevoli dimensioni, ancora disponibili in loco. La differenza tra l'indice del settore posto a monte (dello 0,6) e di quello posto a valle (dello 0,75) del citato asse stradale è dovuta alla forma degli edifici esistenti: mentre quelli a monte sono di tre piani, quelli a valle sono di regola di quattro. Alla luce di queste considerazioni appaiono giustificati e sorretti da validi motivi oggettivi sia i diversi indici di sfruttamento, sia il privilegio di cui gode l'area tratteggiata. Per di più, come si può constatare dalle planimetrie, a differenza di quanto sostengono le ricorrenti, i loro fondi non sono le uniche aree della zona adatte all'edificazione: a est ve ne sono altre, di dimensioni analoghe. Anche in quest'ambito non esiste disparità di trattamento. Non bisogna dimenticare come sui loro fondi, dalla superficie totale di circa 3660 m2, l'indice di sfruttamento dello 0,6 permetta la realizzazione di circa 2200 m2 di superficie abitativa. Questo calcolo approssimativo dimostra come la misura adottata dall'autorità ticinese non contrasti in modo urtante con il sentimento della giustizia e dell'equità. Pertanto essa non dà luogo a una disparità dinanzi alla legge e nemmeno è arbitraria (DTF 110 Ia 3 consid. 2, DTF 108 Ia 120 consid. 2c, entrambi con i richiami). La censura è infondata, per cui il gravame dev'essere respinto. | it | Art. 4 BV: Willkür und rechtsungleiche Behandlung bei der Festlegung der verschiedenen Ausnützungsziffern eines Gestaltungsplans. 1. Bei der Überprüfung von Bestimmungen, die den Schutz eines historischen Zentrums bezwecken, ist der Vergleich von innerhalb dieses Perimeters gelegenen Grundstücken mit solchen ausserhalb desselben unzulässig; Ausnützungsziffern anderer Zonen dürfen nicht berücksichtigt werden (E. 3b).
2. Unterschiedliche Ausnützungsziffern in zwei aneinandergrenzenden Sektoren verletzen Art. 4 BV nicht, wenn sie durch die Ausmasse der bereits bestehenden Gebäude begründet sind (E. 3c). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-391%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,178 | 114 Ia 391 | 114 Ia 391
Sachverhalt ab Seite 392
L'obiettivo del piano particolareggiato del Centro storico della Città di Locarno - adottato dal legislativo comunale il 30 maggio 1983 - consiste nel riscoprire l'agglomerato come luogo d'abitazione e di vita, tramite la conservazione del tessuto antico, la salvaguardia e il restauro dei valori formali del complesso tradizionale e del paesaggio circostante con l'eliminazione degli elementi deturpanti, nonché nella conservazione, nella protezione e nella rivalorizzazione degli oggetti culturali, artistici e naturali di pregio. I settori d'intervento sono tre: "risanamento conservativo", "sostituzione" e "ristrutturazione".
Le ricorrenti sono comproprietarie di tre particelle site nel comprensorio del piano particolareggiato. I loro fondi sono stati attribuiti al settore "risanamento conservativo", con conseguente possibilità di introdurre nuovi servizi negli edifici esistenti, di operare aggiunte contenute e di rendere abitabili i sottotetti. Dato che i mappali sono inseriti nella parte tratteggiata del piano, su di essi è possibile l'erezione di nuovi stabili - di tre piani e alti al massimo 10,5 m - fino a raggiungere un indice di sfruttamento complessivo dello 0,6.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. a) A parere delle ricorrenti, l'indice di sfruttamento imposto ai loro fondi - dello 0,6 - sarebbe "inferiore perfino di 10 volte a indici del Centro storico ... e nemmeno esistente in qualsiasi altra zona della Città" e la relativa regolamentazione renderebbe vane le possibilità di sfruttare la loro proprietà, l'unica di tale centro ancora da edificare.
Un disposto è arbitrario quando non è sorretto da serie ragioni oggettive, oppure quando è privo di senso e scopo; urta invece il principio della parità di trattamento quando vuole imporre delle differenziazioni giuridiche irrazionali e altresì ove tralasci di fare delle distinzioni opportune. Entro questi limiti il legislatore gode di un'ampia libertà creativa, che non può essere ridotta da concetti sviluppati dal Tribunale federale (DTF 110 Ia 13 consid. 2b).
b) Il confronto con indici di sfruttamento di altre zone non può essere preso in considerazione. Per prassi costante infatti, cose uguali devono essere trattate alla stessa stregua in ragione della loro uguaglianza, cose differenti, invece, in modo diverso a dipendenza della loro disuguaglianza (DTF 101 Ia 200 consid. 6 e riferimenti). Quando si analizzano norme rilasciate per proteggere un centro storico non è lecito paragonare i fondi posti fuori del perimetro di tale centro a quelli che vi sono stati inclusi.
c) Lo stato fisico dei mappali inseriti nel settore "risanamento conservativo" non può essere alterato (art. 9 delle norme di attuazione del piano particolareggiato del Centro storico del Comune di Locarno, NAPP): su di essi non è possibile l'erezione di nuovi stabili, ma soltanto il loro riattamento, che dev'essere conforme a quanto prestabilito dalle norme di attuazione. Trovandosi nella zona tratteggiata, i fondi delle ricorrenti sono invece privilegiati (cfr. art. 40 NAPP). In effetti, osservando la tipologia prescritta dall'art. 42 NAPP, su di essi si possono costruire nuovi edifici oppure ampliare quelli preesistenti; nel caso particolare l'indice di sfruttamento è dello 0,6 - come per gli altri mappali situati a monte dell'asse formato da "Via Vallemaggia", "Via Borghese" e "Contrada dei Cappuccini" - mentre è dello 0,75 per i fondi posti a valle di tale asse. In queste circostanze non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento.
Le eccezioni enunciate dall'art. 40 NAPP e il conseguente privilegio di cui gode la parte tratteggiata della zona del Centro storico sono state istituite per rendere possibile lo sfruttamento delle diverse aree libere, di notevoli dimensioni, ancora disponibili in loco. La differenza tra l'indice del settore posto a monte (dello 0,6) e di quello posto a valle (dello 0,75) del citato asse stradale è dovuta alla forma degli edifici esistenti: mentre quelli a monte sono di tre piani, quelli a valle sono di regola di quattro. Alla luce di queste considerazioni appaiono giustificati e sorretti da validi motivi oggettivi sia i diversi indici di sfruttamento, sia il privilegio di cui gode l'area tratteggiata. Per di più, come si può constatare dalle planimetrie, a differenza di quanto sostengono le ricorrenti, i loro fondi non sono le uniche aree della zona adatte all'edificazione: a est ve ne sono altre, di dimensioni analoghe. Anche in quest'ambito non esiste disparità di trattamento. Non bisogna dimenticare come sui loro fondi, dalla superficie totale di circa 3660 m2, l'indice di sfruttamento dello 0,6 permetta la realizzazione di circa 2200 m2 di superficie abitativa. Questo calcolo approssimativo dimostra come la misura adottata dall'autorità ticinese non contrasti in modo urtante con il sentimento della giustizia e dell'equità. Pertanto essa non dà luogo a una disparità dinanzi alla legge e nemmeno è arbitraria (DTF 110 Ia 3 consid. 2, DTF 108 Ia 120 consid. 2c, entrambi con i richiami). La censura è infondata, per cui il gravame dev'essere respinto. | it | Art. 4 Cst.: arbitraire et inégalité de traitement dans la fixation des différents coefficients d'utilisation prévus par un plan d'aménagement localisé. 1. Lors de l'examen de dispositions destinées à protéger un centre historique, il est inadmissible de comparer les fonds situés à l'extérieur du périmètre du centre avec ceux qui y sont inclus. Les coefficients d'utilisation d'autres zones ne peuvent pas être pris en considération (consid. 3b).
2. La différence entre les coefficients d'utilisation de deux secteurs contigus ne viole pas l'art. 4 Cst. si elle est justifiée par les dimensions des bâtiments existants (consid. 3c). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-391%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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L'obiettivo del piano particolareggiato del Centro storico della Città di Locarno - adottato dal legislativo comunale il 30 maggio 1983 - consiste nel riscoprire l'agglomerato come luogo d'abitazione e di vita, tramite la conservazione del tessuto antico, la salvaguardia e il restauro dei valori formali del complesso tradizionale e del paesaggio circostante con l'eliminazione degli elementi deturpanti, nonché nella conservazione, nella protezione e nella rivalorizzazione degli oggetti culturali, artistici e naturali di pregio. I settori d'intervento sono tre: "risanamento conservativo", "sostituzione" e "ristrutturazione".
Le ricorrenti sono comproprietarie di tre particelle site nel comprensorio del piano particolareggiato. I loro fondi sono stati attribuiti al settore "risanamento conservativo", con conseguente possibilità di introdurre nuovi servizi negli edifici esistenti, di operare aggiunte contenute e di rendere abitabili i sottotetti. Dato che i mappali sono inseriti nella parte tratteggiata del piano, su di essi è possibile l'erezione di nuovi stabili - di tre piani e alti al massimo 10,5 m - fino a raggiungere un indice di sfruttamento complessivo dello 0,6.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. a) A parere delle ricorrenti, l'indice di sfruttamento imposto ai loro fondi - dello 0,6 - sarebbe "inferiore perfino di 10 volte a indici del Centro storico ... e nemmeno esistente in qualsiasi altra zona della Città" e la relativa regolamentazione renderebbe vane le possibilità di sfruttare la loro proprietà, l'unica di tale centro ancora da edificare.
Un disposto è arbitrario quando non è sorretto da serie ragioni oggettive, oppure quando è privo di senso e scopo; urta invece il principio della parità di trattamento quando vuole imporre delle differenziazioni giuridiche irrazionali e altresì ove tralasci di fare delle distinzioni opportune. Entro questi limiti il legislatore gode di un'ampia libertà creativa, che non può essere ridotta da concetti sviluppati dal Tribunale federale (DTF 110 Ia 13 consid. 2b).
b) Il confronto con indici di sfruttamento di altre zone non può essere preso in considerazione. Per prassi costante infatti, cose uguali devono essere trattate alla stessa stregua in ragione della loro uguaglianza, cose differenti, invece, in modo diverso a dipendenza della loro disuguaglianza (DTF 101 Ia 200 consid. 6 e riferimenti). Quando si analizzano norme rilasciate per proteggere un centro storico non è lecito paragonare i fondi posti fuori del perimetro di tale centro a quelli che vi sono stati inclusi.
c) Lo stato fisico dei mappali inseriti nel settore "risanamento conservativo" non può essere alterato (art. 9 delle norme di attuazione del piano particolareggiato del Centro storico del Comune di Locarno, NAPP): su di essi non è possibile l'erezione di nuovi stabili, ma soltanto il loro riattamento, che dev'essere conforme a quanto prestabilito dalle norme di attuazione. Trovandosi nella zona tratteggiata, i fondi delle ricorrenti sono invece privilegiati (cfr. art. 40 NAPP). In effetti, osservando la tipologia prescritta dall'art. 42 NAPP, su di essi si possono costruire nuovi edifici oppure ampliare quelli preesistenti; nel caso particolare l'indice di sfruttamento è dello 0,6 - come per gli altri mappali situati a monte dell'asse formato da "Via Vallemaggia", "Via Borghese" e "Contrada dei Cappuccini" - mentre è dello 0,75 per i fondi posti a valle di tale asse. In queste circostanze non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento.
Le eccezioni enunciate dall'art. 40 NAPP e il conseguente privilegio di cui gode la parte tratteggiata della zona del Centro storico sono state istituite per rendere possibile lo sfruttamento delle diverse aree libere, di notevoli dimensioni, ancora disponibili in loco. La differenza tra l'indice del settore posto a monte (dello 0,6) e di quello posto a valle (dello 0,75) del citato asse stradale è dovuta alla forma degli edifici esistenti: mentre quelli a monte sono di tre piani, quelli a valle sono di regola di quattro. Alla luce di queste considerazioni appaiono giustificati e sorretti da validi motivi oggettivi sia i diversi indici di sfruttamento, sia il privilegio di cui gode l'area tratteggiata. Per di più, come si può constatare dalle planimetrie, a differenza di quanto sostengono le ricorrenti, i loro fondi non sono le uniche aree della zona adatte all'edificazione: a est ve ne sono altre, di dimensioni analoghe. Anche in quest'ambito non esiste disparità di trattamento. Non bisogna dimenticare come sui loro fondi, dalla superficie totale di circa 3660 m2, l'indice di sfruttamento dello 0,6 permetta la realizzazione di circa 2200 m2 di superficie abitativa. Questo calcolo approssimativo dimostra come la misura adottata dall'autorità ticinese non contrasti in modo urtante con il sentimento della giustizia e dell'equità. Pertanto essa non dà luogo a una disparità dinanzi alla legge e nemmeno è arbitraria (DTF 110 Ia 3 consid. 2, DTF 108 Ia 120 consid. 2c, entrambi con i richiami). La censura è infondata, per cui il gravame dev'essere respinto. | it | Art. 4 Cost.: Arbitrio e disparità di trattamento in relazione ai differenti indici di sfruttamento previsti da un piano particolareggiato. 1. Quando si analizzano norme rilasciate per proteggere un centro storico non è lecito paragonare i fondi posti all'esterno del perimetro di tale centro a quelli che vi sono stati inclusi; il confronto con indici di sfruttamento di altre zone non può essere preso in considerazione (consid. 3b).
2. La differenza tra gli indici di sfruttamento di due settori confinanti non lede l'art. 4 Cost. se è giustificata dalla forma degli edifici preesistenti (consid. 3c). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-391%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,180 | 114 Ia 395 | 114 Ia 395
Sachverhalt ab Seite 397
In data 2 luglio 1985, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha sottoposto al Gran Consiglio il progetto di revisione della legge organica comunale del 1o marzo 1950. Per ciò che qui interessa, codesto progetto ha mantenuto la ripartizione esistente dei poteri locali fra l'assemblea comunale o il consiglio comunale ed il municipio, la cui organizzazione e le cui attribuzioni erano definite dal capitolo IV, agli art. 81 e segg. Organo esecutivo e amministrativo del Comune, incaricato di rappresentarlo verso i terzi, il municipio doveva comporsi in linea di principio di 5 o 7 membri ed il Consiglio di Stato conservava la facoltà di ridurre questo numero a 3 o di portarlo a 11 per tener conto di circostanze particolari. Il disegno di legge (art. 82) manteneva pure l'istituto dei supplenti, ma soltanto per i municipi di 3 membri, ed il loro numero era limitato a 2; negli altri Comuni, il regolamento comunale poteva prevedere i supplenti in numero non superiore ai 2/3 dei membri del municipio. Nel progetto di legge, la questione delle incompatibilità per carica era trattata dall'art. 83, il quale prescriveva che la carica di municipale non poteva essere assunta dai Consiglieri di Stato e dal Cancelliere dello Stato, dagli ecclesiastici, dai docenti di nomina comunale e dai dipendenti dal Comune e delle sue aziende. Questo disposto riprendeva il testo dell'art. 63 della legge del 1950, rinunciando tuttavia ad istituire un'incompatibilità per i medici condotti (lett. d) ed i cittadini che non risiedono in modo costante nel Comune (lett. a).
La nuova legge organica comunale è stata adottata dal Gran Consiglio della Repubblica e Cantone del Ticino il 10 marzo 1987. Il Parlamento ha fissato il numero massimo dei municipali la cui carica è obbligatoria a 7 (art. 80) ed ha aderito al progetto del Consiglio di Stato per la carica di supplente (art. 81). Sul tema dell'incompatibilità per carica, esso ha fatto propria la proposta della Commissione della legislazione, contenuta nel rapporto del 14 gennaio 1987 (pagg. 15 e 57), e l'ha estesa ai giudici di un tribunale, ai procuratori pubblici, ai giudici istruttori e al magistrato dei minorenni, con la sola eccezione dei giudici di pace (art. 82).
La citata legge è stata pubblicata sul Foglio ufficiale n. 32 del 21 aprile 1987 ed il termine per l'esercizio del diritto di referendum, che non è stato utilizzato, è scaduto infruttuoso il 21 maggio successivo. Con decreto del 30 giugno 1987, il Consiglio di Stato ha quindi disposto la pubblicazione della legge nel Bollettino ufficiale n. 28 del 7 luglio 1987 e ne ha stabilito l'entrata in vigore a contare dalla data di pubblicazione: per l'art. 82 lettere b e c, relative all'incompatibilità della carica di municipale con lo stato ecclesiastico e la funzione giudiziaria, l'entrata in vigore è stata differita al 24 aprile 1988.
Il lic. iur. F. X., domiciliato a G., è insorto contro le lettere b e c dell'art. 82 della nuova legge con ricorso di diritto pubblico del 19 maggio 1987, chiedendo al Tribunale federale di annullarle e protestando spese e ripetibili.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, ha concluso alla reiezione del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto: I. In ordine
3. a) Il ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti costituzionali del cittadino (art. 84 cpv. 1 lett. a, 87 OG) - allorché l'atto in contestazione è come nella fattispecie un decreto - è aperto a qualsiasi persona fisica o giuridica che è colpita dalla regolamentazione impugnata nei suoi interessi giuridicamente protetti o che, con un minimo di verosimiglianza, potrebbe un giorno esser toccata da questa regolamentazione e subire un certo pregiudizio: ai fini dell'ammissibilità del gravame secondo l'art. 88 OG, basta pertanto che la persona fisica o giuridica sia virtualmente lesa nei suoi diritti costituzionali (DTF 112 Ia 32 consid. 2a, DTF 110 Ia 10 consid. 1a, DTF 106 Ia 357 consid. 1a, DTF 104 Ia 152 consid. 2a; Rep. 1985 pag. 74).
Sotto il profilo della legittimazione ricorsuale, il ricorso per violazione dei diritti costituzionali del cittadino si distingue da quello proposto per la lesione di diritti politici (art. 85 lett. a OG). Secondo la giurisprudenza, infatti, qualsiasi cittadino che possiede l'esercizio di codesti diritti nel Cantone che ha emanato l'atto impugnato può proporre un ricorso di diritto pubblico concernente il suo diritto di voto o relativo alle elezioni e votazioni cantonali, indipendentemente dalle norme del diritto costituzionale cantonale e del diritto federale sulle quali si fondano, e questo particolare rimedio può esser d'altronde esperito anche se il ricorrente non ha alcun interesse personale e giuridico all'annullamento dell'atto poiché la potestà ricorsuale si determina in questo campo alla sola luce dell'art. 85 lett. a OG (DTF 112 Ia 224 consid. 1a, DTF 105 Ia 359 /60 consid. 4a, DTF 104 Ia 229 consid. 1b, 355 consid. 1c, DTF 99 Ia 728 segg. consid. 1; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, pagg. 262/63; AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, pagg. 80/81).
b) Nel caso in rassegna, il ricorrente ha impugnato una norma che istituisce delle incompatibilità per carica, ma che non sancisce l'ineleggibilità di ecclesiastici e magistrati (art. 82 lett. b e c LOC). Ora, il Tribunale federale ha ritenuto per anni che il cittadino che non può esercitare il suo mandato politico in virtù di una regola sull'incompatibilità non può prevalersi dell'art. 85 lett. a OG e può invocare soltanto l'art. 4 Cost. per arbitrio e disparità di trattamento, onde la sua legittimazione dev'essere esaminata sotto il profilo dell'art. 88 OG: a sostegno di questo assunto, il Tribunale federale aveva sostanzialmente addotto che le regole sulle incompatibilità non scalfiscono il diritto di eleggere e di essere eletto, e non impediscono quindi che una persona venga proposta come candidato e venga - se del caso - validamente eletta (cfr. ZBl 61/1960 pag. 197 consid. 3; BUFFAT, Les incompatibilités, tesi Losanna 1987, pag. 220). In queste circostanze il ricorrente - che è licenziato in diritto - sarebbe senz'altro legittimato ad impugnare la norma che istituisce l'incompatibilità dei magistrati (art. 82 lett. b), ma non potrebbe invece ricorrere contro l'esclusione dei sacerdoti (art. 82 lett. c), essendo infatti inverosimile o come minimo poco probabile ch'egli intraprenda un giorno la vita ecclesiastica e si porti poi candidato alla carica di municipale (cfr. Rep. 1985 pag. 75 consid. cc): sotto questo profilo il ricorrente non potrebbe dunque prevalersi di una virtuale lesione dei suoi interessi giuridicamente protetti ed il ricorso sarebbe inammissibile in virtù dell'art. 88 OG.
La giurisprudenza appena esposta è stata però progressivamente abbandonata ed il Tribunale federale ammette ora che la nozione di incompatibilità dev'essere considerata come un derivato del diritto di voto e di eleggibilità poiché le relative clausole possono produrre, in sostanza, gli stessi effetti di quelle che sanciscono l'ineleggibilità: esso ha così dedotto che il problema della compatibilità di un mandato politico con determinate funzioni ufficiali può essere sollevato nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG e che questa via è aperta non solo al cittadino eletto che si trova in un caso di incompatibilità, ma anche agli altri cittadini che si aggravano contro il mancato rispetto delle relative clausole o che insorgono direttamente contro un atto normativo che istituisce regole di incompatibilità (DTF 91 I 262 consid. 2; sentenza 8 maggio 1963 in re Konservativ-christlich-soziale Volkspartei Grenchen e Pfister, consid. 1 e 2 non pubblicati in DTF 89 I 75 segg.; sentenza 30 marzo 1979 in re Roulin, consid. 2; sentenza 22 settembre 1982 in re Pellaton, consid. 1a; sentenza 9 febbraio 1983 in re Sutter e Schneider, consid. 1b; sentenza 27 novembre 1985 in re Gex-Fabry, consid. 1a; sentenza 28 gennaio 1987 in re Brunner e Holenweg, consid. 1a; BUFFAT, op.cit., ibidem). Questa giurisprudenza - che non è stata invero sempre seguita (cfr. ad es. la sentenza 8 marzo 1977 in re Planchamp, consid. 2) - merita conferma. In effetti il diritto di voto dei cittadini protetto dall'art. 85 lett. a OG - che comprende quello di eleggere e di essere eletto (DTF 91 I 192 consid. 1a, 262 consid. 2; sentenza Brunner e Holenweg citata, consid. 1a) comporta anche il diritto di esigere che le autorità scelte dal popolo non siano composte da persone che non possono praticamente assumere la carica per un motivo d'incompatibilità: l'elettore può quindi pretendere che una persona che non può esercitare il proprio mandato per tal motivo non lo eserciti effettivamente dopo esser stata eletta (cfr. DTF 91 I 262 consid. 2). Ora questo assunto, interpretato a contrario, conferisce all'elettore il diritto di esigere che un candidato eletto non venga indebitamente privato della facoltà di esercitare il suo mandato elettivo attraverso clausole d'incompatibilità che sono sprovviste di giustificazioni oggettive: ne consegue che le regole sulle incompatibilità limitano, in pratica, il diritto di elettorato attivo e passivo e toccano quindi direttamente il diritto di voto dei cittadini tutelato dall'art. 85 lett. a OG.
c) Se ne deve concludere che il ricorrente - iscritto nei cataloghi civici del Comune di G. e cittadino attivo nel Cantone giusta gli art. 13 e segg. Cost./TI - è virtualmente leso nei suoi diritti politici dalle contestate clausole di incompatibilità ed è quindi legittimato ad impugnarle con il ricorso di diritto pubblico previsto dall'art. 85 lett. a OG.
4. Secondo la giurisprudenza, anche i ricorsi per violazione dei diritti politici sottostanno all'obbligo di motivazione e possono tendere soltanto all'annullamento puro e semplice dell'atto impugnato (DTF 112 Ia 225 consid. 1c, DTF 107 Ia 219 consid. 1b; RDAT 1982 n. 1 consid. 1a). Ora, il gravame di F. X. soddisfa i requisiti formali dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG e rispetta anche la natura cassatoria del rimedio esperito: esso è quindi ricevibile nel suo complesso ed il Tribunale federale può esaminarne il merito. II. Questioni di merito
5. Il ricorso di diritto pubblico è rivolto in casu contro le lettere b e c dell'art. 82 LOC, che istituiscono un'incompatibilità fra la carica di municipale e quella di magistrato dell'ordine giudiziario, rispettivamente fra codesta carica e lo stato ecclesiastico: secondo il ricorrente queste clausole di incompatibilità sarebbero inficiate d'arbitrio, lesive del principio d'uguaglianza e contrarie alle norme della Costituzione cantonale che disciplinano l'esercizio dei diritti politici (art. 13, 17, 18, 19bis e 21). In queste circonstanze il Tribunale federale controlla liberamente la conformità delle disposizioni impugnate con il diritto costituzionale cantonale e federale che il ricorrente ha invocato e, avuto riguardo al loro testo chiaro ed univoco, non deve nemmeno esaminare in codesto ambito se esse siano suscettibili d'essere interpretate ed applicate conformemente alla Costituzione: ne consegue che se le censure ricorsuali fossero fondate, il Tribunale federale dovrebbe annullare le predette norme ed accogliere il ricorso poiché il loro senso letterale che non è impreciso, ambiguo o lacunoso - non potrebbe comunque essere modificato attraverso un'interpretazione conforme (DTF 111 Ia 24/25 consid. 2, 109 Ia 74 consid. 3, 106 Ia 137/38 consid. 3a, 105 Ib 125 consid. 3).
6. a) L'esercizio dei diritti politici trova il suo fondamento in un diritto pubblico soggettivo legato alla struttura democratica della Confederazione ed è quindi garantito dal diritto costituzionale federale (WINZELER, Die politischen Rechte des Aktivbürgers nach schweizerischem Bundesrecht, tesi Basilea 1983, pagg. 251, 36 segg., 70 segg.). Questo diritto fondamentale non comporta soltanto quello di partecipare alle elezioni e votazioni (elettorato attivo), ma anche quello di essere eletto alle cariche pubbliche la cui designazione del titolare compete al popolo sovrano (elettorato passivo). Alla stregua di qualsiasi libertà individuale, il diritto di voto dev'essere regolato nel rispetto del principio d'uguaglianza e può essere limitato soltanto per ragioni preminenti d'interesse pubblico, ossequiando il precetto della proporzionalità (cfr. AUER, Problèmes fondamentaux de la démocratie suisse, RDS 1984 II pagg. 40/41). Ora, le due disposizioni avversate restringono incontestabilmente i diritti politici dei cittadini a cui esse si riferiscono poiché limitano la loro facoltà di accedere alla carica di municipale, in maniera più o meno assoluta, attraverso una clausola di incompatibilità che non lascia in pratica a codesti cittadini una vera libertà di scelta.
b) L'incompatibilità - che si distingue dall'ineleggibilità, vale a dire dall'incapacità di ricoprire un determinato ufficio - costituisce un impedimento relativo per l'esercizio della carica elettiva poiché la sola conseguenza ch'essa comporta è quella di obbligare il candidato eletto a scegliere fra questa carica e la sua precedente funzione o occupazione (HASELBART, Die Unvereinbarkeit im schweizerischen Staatsrecht, tesi Friborgo 1945 pag. 5 segg.; FRANK, Die Unvereinbarkeit von Bundesbeamten und Nationalratsmandat, tesi Zurigo 1948, pag. 58 segg.; ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 168; BUFFAT, op.cit., pag. 29). Quando proibiscono alla stessa persona di accedere a cariche dello stesso livello all'interno dei tre poteri dello Stato, le clausole di incompatibilità tendono ad assicurare il rispetto della separazione dei poteri; per contro, quando si applicano a funzioni poste a livelli diversi o all'interno dello stesso potere, le regole sull'incompatibilità sono finalizzate ad evitare le concentrazioni di potere, a prevenire gli influssi pregiudizievoli al buon funzionamento degli organi dello Stato e a preservare l'indipendenza di questi organi e dei loro membri.
Per la verità, vi sono casi speciali d'incompatibilità ove la distinzione con quelli d'ineleggibilità è meno evidente poiché la libertà di scelta lasciata al candidato eletto fra la carica elettiva e la sua funzione anteriore è in effetti puramente teorica (BEELER, Personelle Gewaltentrennung und Unvereinbarkeit in Bund und Kantonen, tesi Zurigo 1983, pagg. 6/7; BUFFAT, op.cit., pag. 30). Ciò vale in modo particolare per i religiosi che appartengono alla confessione cattolica poiché una norma che istituisce un'incompatibilità fra lo stato ecclesiastico ed un pubblico ufficio priva di fatto l'interessato della possibilità di accedere alla carica che egli vorrebbe ricoprire: l'ordinazione - che conferisce lo statuto religioso nella Chiesa apostolica romana - è infatti un atto i cui effetti non possono essere sospesi in virtù del diritto canonico, onde l'ecclesiastico che risultasse eletto ad una carica legalmente incompatibile con la sua condizione dovrebbe, in assenza di un premesso peraltro eccezionale rilasciato dall'Ordinario della diocesi competente, rinunciare alla carica o abbandonare definitivamente l'abito talare (cfr. Codex iuris canonici, auctoritate Ioannis Pauli PP. II promulgatus, 1983, can. 285 § 4, che riprende il can. 139 § 4 del pregresso Codice Gasparri del 1917; BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3a ediz., pagg. 649/51).
c) Fatte queste premesse, si deve dunque esaminare se le incompatibilità create dall'art. 82 lett. b e c LOC rispettano il principio d'uguaglianza e sono sorrette da un interesse pubblico eminente, ovverosia, in altre parole, se esse non limitano in maniera inammissibile l'esercizio del diritto di voto dei cittadini attivi nell'ambito delle elezioni comunali.
7. a) L'art. 82 lett. b LOC - che prevede l'incompatibilità fra la carica di municipale e quella di giudice di un tribunale, di procuratore pubblico, di giudice istruttore e magistrato dei minorenni, con esclusione dei giudici di pace - costituisce un'innovazione nel diritto elettorale ticinese. Questa clausola non è stata proposta dal Consiglio di Stato nel suo progetto del 2 luglio 1985, ma è stata voluta dalla Commissione della legislazione (rapporto del 14 gennaio 1987, pag. 15), ed il Gran Consiglio l'ha confermata - come risulta dalle osservazioni del Governo al ricorso di diritto pubblico - "per avvalorare l'indipendenza dei magistrati giudiziari, sottraendoli ai condizionamenti dipendenti dall'esercizio di funzioni politiche"; il legislatore cantonale ha inoltre tenuto conto delle critiche formulate in passato per il fatto che pretori e giudici d'appello abbiano ricoperto la carica di municipale e addirittura di sindaco. Aggiungasi infine che, durante i dibattiti parlamentari, l'art. 82 lett. b del disegno di legge è stato oggetto di una proposta di stralcio, che venne respinta con 21 voti favorevoli e 35 contrari (Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria autunnale 1986, pagg. 1123, 1130/32).
b) Gli art. 21 e 22 della Costituzione ticinese fanno fede della preoccupazione del costituente di vigilare all'indipendenza formale dei magistrati dell'ordine giudiziario. Il primo di questi disposti lascia alla legge il compito di definire le incompatibilità professionali o per altre cariche per i giudici e i funzionari giudiziari, mentre il secondo stabilisce che le nomine popolari dei magistrati giudiziari non possono aver luogo contemporaneamente al rinnovo del Gran Consiglio e del Consiglio di Stato, nel palese intento di sottrarle al clima sovente teso che può caratterizzare le elezioni politiche. Ora, l'art. 67 della legge organica giudiziaria del 24 novembre 1910 enumera i casi d'incompatibilità per i funzionari giudiziari, compresi i procuratori pubblici e i giudici istruttori ed esclusi i supplenti, e dispone in modo particolare che essi non possono assumere cariche federali o cantonali o impieghi con onorari annui fissi (cpv. 2 lett. b): ne consegue secondo logica che, in base all'art. 21 della Costituzione cantonale, il legislatore ticinese poteva completare questa lista delle incompatibilità per quanto concerne le cariche comunali nella relativa legge organica e che, ciò facendo, esso non ha manifestamente ecceduto la propria competenza ed è rimasto nei limiti tracciati dalla norma costituzionale di delegazione.
c) È pacifico che le regole volte ad assicurare l'indipendenza effettiva dei magistrati giudiziari nei confronti del potere politico e ad evitare ogni apparente interdipendenza fra questo potere ed il potere giudiziario siano sorrette da un interesse pubblico eminente; lo stesso dicasi per quelle norme che impongono ai magistrati dell'ordine giudiziario di dedicarsi esclusivamente all'esercizio della loro funzione. La scelta dei mezzi che consentono di raggiungere questi obiettivi è peraltro largamente improntata a criteri d'opportunità e dipende spesso da circostanze locali: ne consegue che il Tribunale federale, chiamato a verificare questa scelta quale giudice costituzionale, deve comunque imporsi un certo riserbo poiché esso non può interferire nella larga libertà d'azione di cui i Cantoni dispongono e non deve sostituire il proprio apprezzamento a quello del legislatore cantonale (cfr.
DTF 112 Ia 244 consid. 4a, DTF 109 Ia 259 consid. 4, DTF 100 Ia 268 consid. 3a). Ora, di questo particolare riserbo il Tribunale federale deve far prova quando il mezzo adottato dal legislatore cantonale per garantire l'indipendenza dei magistrati è una clausola d'incompatibilità fra talune funzioni giudiziarie e determinate cariche pubbliche o private poiché i Cantoni, in virtù della loro competenza in materia d'organizzazione, possono definire liberamente le incompatibilità che colpiscono i membri delle loro autorità (cfr. il messaggio 30 novembre 1987 del Consiglio federale per il conferimento della garanzia federale alle Costituzioni rivedute dei Cantoni di Glarona e del Giura, FF 1988 I pag. 220 n. 124 e pag. 237 n. 162): ciononostante, una regola sull'incompatibilità che tende in pratica a limitare l'eleggibilità di determinati cittadini deve poggiare su motivazioni serie e difendibili poiché essa sarebbe nel contrario caso arbitraria o rappresenterebbe comunque un impedimento ingiustificato al diritto di voto.
d) L'istituzione di un'incompatibilità fra la magistratura giudiziaria permanente e la carica di municipale è senz'altro sorretta da argomenti seri ed oggettivi, ove appena si pensi all'impegno personale non indifferente che richiede oggi una siffatta carica anche nei Comuni di piccola e di media importanza. D'altra parte non va scordato che la presenza di magistrati giudiziari nei municipi ha dato adito in passato a critiche e che questo fatto - addotto in risposta dal Governo - non è stato contestato dalla parte ricorrente. Certo, la legge non ha esteso questa incompatibilità per carica ai consiglieri comunali (art. 43 cpv. 2 LOC) e l'ha espressamente esclusa per i giudici di pace (art. 82 lett. b). Ma su questi due punti la soluzione adottata dal legislatore ticinese non appare solo comprensibile ma anche rispettosa del principio di proporzionalità: basti osservare a tal riguardo che il consiglio comunale è l'organo rappresentativo dell'assemblea comunale di cui fanno parte tutti i cittadini attivi del Comune (art. 11 LOC) e che i giudici di pace esercitano una funzione giudiziaria a titolo accessorio e non dispongono d'un potere decisionale equiparabile a quello dei giudici d'appello, dei pretori, dei procuratori pubblici, dei giudici istruttori e del magistrato dei minorenni.
Ciò premesso, giova poi rilevare a titolo di raffronto che la soluzione prevista dall'art. 82 lett. b LOC non costituisce manifestamente un'eccezione nel diritto positivo svizzero e che la maggior parte delle legislazioni cantonali limita l'accesso dei magistrati giudiziari ad altre cariche pubbliche, siano esse politiche o amministrative (cfr. art. 11 cpv. 1 n. 1 Cost./BE; art. 62 Cost./NE; art. 133 Cost./GE; art. 48 della legge friburghese sull'organizzazione giudiziaria; art. 20 della legge vodese sull'organizzazione giudiziaria; § 108 n. 2-5 e 11 della legge elettorale zurighese; art. 108 della legge vallesana sulle elezioni e votazioni). D'altra parte, anche il costituente ed il legislatore federale hanno stabilito che i giudici del Tribunale federale non possono occupare alcun'altra carica al servizio della Confederazione o di un Cantone e - come generalmente ammesso - di un Comune (AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II, n. 1612 e 1488; BUFFAT, op.cit., pag. 70), né possono esercitare qualsiasi altra professione o industria (art. 108 cpv. 3 Cost., art. 3 cpv. 1 OG).
e) Ne discende che al legislatore ticinese - che s'è verosimilmente ispirato alle soluzioni adottate dal legislatore federale e da quello di altri Cantoni per assicurare un migliore esercizio della funzione giudiziaria e rafforzare l'indipendenza dei magistrati - non si può certo rimproverare di aver istituito un'incompatibilità che non poggia su ragioni serie ed oggettive e di aver limitato in modo inammissibile i diritti politici dei cittadini: la censura d'anticostituzionalità rivolta contro l'art. 82 lett. b LOC appare quindi manifestamente infondata e, come tale, dev'essere respinta.
8. L'art. 82 lett. c LOC - che proibisce agli ecclesiastici di assumere la carica di municipale - riprende il disposto dell'art. 63 lett. c della cessata legge organica del 1o marzo 1950.
a) Nel Cantone Ticino l'accesso dei preti cattolici alle cariche pubbliche è stato oggetto nel secolo scorso di gravi controversie. L'art. 5 della Costituzione cantonale del 4 luglio 1830, nel suo testo originale (Nuova raccolta generale delle leggi e dei decreti del Cantone Ticino dal 1803 al 1886, vol. I, pag. 19 segg.), li escludeva dal potere esecutivo e da quello giudiziario, con la sola eccezione prevista dall'art. 23 § 14 che ammetteva un ecclesiastico a sedere nel Consiglio di Stato. Dopo la rivoluzione radicale del 1839, il Governo elaborò un vasto progetto di riforma costituzionale che prevedeva, fra l'altro, il divieto per gli ecclesiastici di accedere a cariche pubbliche: questo progetto - nella sua definitiva formulazione modificata dal Gran Consiglio, nel senso che un sacerdote per distretto poteva nondimeno far parte del potere legislativo cantonale - cadde però a forte maggioranza nella votazione popolare dell'8 gennaio 1843 (Bollettino delle leggi e dei decreti del Cantone Ticino, vol. XVIII, pag. 223; ZORZI, Le relazioni tra la Chiesa e lo Stato nel Cantone Ticino, tesi Basilea 1946, pagg. 80/82; Dictionnaire historique et bibliographique de la Suisse, vol. VI, pag. 506 segg.). Il problema dell'accesso dei membri del clero ai pubblici uffici venne ripreso con la riforma costituzionale del 1o-4 marzo 1855 che stabilì all'art. 7 l'impossibilità per gli esercenti professione ecclesiastica, secolari e regolari, di essere elettori ed eleggibili alle cariche costituzionali (Nuova raccolta, vol. I, pagg. 27/28; ZORZI, op.cit., pag. 82): questa norma ottenne la garanzia dell'Assemblea federale il 17 luglio 1855 (RU 1854-57, vol. V, pagg. 129/30; cfr. anche il messaggio del Consiglio federale del 29 giugno 1855, in FF franc. 1855 II pag. 409 segg.). Adito dai sacerdoti Vincenzo Pedrini di Giornico e Lorenzo Forni di Personico, che s'erano visti rifiutare la loro iscrizione nei cataloghi civici dei rispettivi Comuni, il Tribunale federale invitò però il Governo ticinese ad accogliere tale richiesta, rilevando in sostanza che la limitazione posta al diritto di voto dei ricorrenti in ragione della loro appartenenza allo stato ecclesiastico era "assolutamente incompatibile" con l'art. 49 cpv. 4 Cost.: per contro il Tribunale federale lasciò aperta "la questione a vedere se e fin dove competa agli ecclesiastici, in base ai dispositivi della Costituzione federale, il diritto di elettori non solo, ma quello eziandio di eleggibili, dal momento che i ricorrenti non trovansi ancora nelle condizioni di fatto per le quali possano insinuare analoga querela o dimanda" (sentenza del 1o febbraio 1875 in DTF 1. 273 segg.). L'art. 7 della Costituzione ticinese del 1855 venne abrogato con la riforma parziale del 20 novembre 1875 (Nuova raccolta, vol. I, pag. 30).
b) L'art. 82 lett. c LOC trova la sua lontana origine in una risoluzione governativa del 16 gennaio 1842, approvata dal Gran Consiglio il 17 maggio 1845 (Bollettino, vol. XXI, pag. 24), ove espressamente si dichiara che "la qualità di sacerdote non è compatibile con quella di municipale". Questa regola è poi stata codificata dall'art. 46 lett. c della legge comunale del 13 giugno 1854 (Nuova raccolta, vol. I, pag. 458 segg.; Bollettino, vol. XXX, pag. 43 segg.) ed è stata ripresa nella legge organica comunale del 1o marzo 1950 (art. 63 lett. c), ove si parlò tuttavia di "ecclesiastici" e non più di "sacerdoti" per tener conto dei ministri del culto che non appartengono alla Chiesa cattolica apostolica romana. La formulazione di codesto articolo è peraltro identica a quella dell'art. 82 lett. c della legge del 1987, qui contestato.
Alla luce della considerazioni appena espresse, l'incompatibilità fra lo stato ecclesiastico e la carica di municipale appare manifestamente come un retaggio delle forti tensioni fra Chiesa e potere politico che hanno contraddistinto la storia del Cantone Ticino nel secolo scorso. Questo trattamento differenziato di un'intera categoria di persone può sembrare invero paradossale, ove appena si consideri che già la riforma costituzionale del 20 novembre 1875 sanciva l'uguaglianza di diritti per tutti i cittadini svizzeri domiciliati nel Cantone (art. 3): esso si può tuttavia facilmente comprendere se ci si situa nel contesto storico-politico di quegl'anni, che erano caratterizzati da un'evoluzione delle istituzioni verso la loro laicizzazione, considerata come un presupposto fondamentale della democrazia repubblicana, e dalla volontà di assicurare l'edificazione dello Stato democratico e liberale, evitando ogni ingerenza della Chiesa cattolica nell'esercizio del potere politico (cfr. ZORZI, op.cit., pagg. 74 seg., 81; v. inoltre le considerazioni espresse dal Governo ticinese davanti alle autorità federali a proposito della riforma costituzionale del 1o-4 marzo 1855, in FF franc. 1855 II pagg. 423/24).
c) Nel suo messaggio del 2 luglio 1985 relativo alla revisione della LOC, il Consiglio di Stato ha ricordato questa evoluzione della questione ecclesiastica nel diritto costituzionale ticinese ed ha peraltro espresso le proprie esitazioni circa l'opportunità di mantenere nella nuova normativa l'incompatibilità dei sacerdoti, che esso ha anche definito "di dubbia validità se vista sotto l'ottica dell'art. 4 Cost." (pag. 107). Nonostante ciò, e per ragioni rimaste oscure, il Governo cantonale ha comunque riproposto nel disegno di legge la stessa regola (art. 83 lett. b) e, senza por mente al fatto che la nozione di ecclesiastico non comprende soltanto i preti cattolici ma anche i pastori della Chiesa riformata ed i ministri di altri culti e confessioni, si è limitato a rilevare che nell'ordinamento della Chiesa romana i sacerdoti non possono assumere cariche laiche senza il consenso del Vescovo e che la situazione nel Cantone Ticino è oggi tale "per cui è molto probabile che l'Ordinario non darà mai il proprio consenso a un parroco per assumere la carica di municipale" (messaggio citato, ibidem).
Sull'incompatibilità degli ecclesiastici è invece silente il rapporto 14 gennaio 1987 della Commissione della legislazione, che ha infatti ripreso la regola prospettata dal Consiglio di Stato senza particolare commento (pag. 57). Per contro, durante il dibattito in Gran Consiglio, l'art. 82 lett. c del disegno di legge è stato oggetto di una proposta di stralcio con relativa discussione: questa proposta è stata però respinta con 24 voti favorevoli, 34 contrari e 2 astensioni (Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria autunnale 1986, pagg. 1123/1130).
Nelle sue osservazioni al ricorso di diritto pubblico il Consiglio di Stato non ha fornito argumentazioni supplementari di rilievo, ma si è limitato a riaffermare la libertà d'apprezzamento che compete al legislatore cantonale in tema di incompatibilità nonché l'analogia esistente fra codesta norma e l'art. 75 della Costituzione federale, sottolineando ancora una volta il particolare statuto del sacerdote nell'ordinamento della Chiesa cattolica.
b) Alla luce delle considerazioni che precedono tratte dai lavori legislativi e dagli atti delle autorità cantonali, si deve come minimo dedurre che la decisione di mantenere l'incompatibilità degli ecclesiastici nella nuova legge non è stata presa dopo un'analisi seria e approfondita della situazione attuale del Cantone ed in particolare dei rapporti che sussistono oggi fra Chiesa e potere politico: la regola dell'art. 82 lett. c LOC sembra invece esser stata mantenuta poiché essa era praticamente in vigore da più di un secolo e poiché nessuno ha mai eccepito la sua anticostituzionalità (cfr. Raccolta citata dei verbali del Gran Consiglio, pag. 1128). Ma questa maniera aprioristica di considerare le cose non può essere condivisa: in effetti, qualsiasi norma restrittiva dei diritti fondamentali del cittadino dev'essere riposta in discussione ove le circostanze che avevano giustificato in passato la sua adozione siano mutate col tempo e non sussistano più allorquando la competente autorità è chiamata a pronunciarsi di nuovo nell'ambito dell'emanazione di un atto normativo di portata generale o di un atto amministrativo individuale e concreto (cfr. DTF 107 Ia 59 segg.; sentenza 22 settembre 1982 in re Association Club Montagne Jura).
e) A sostegno del proprio assunto, il ricorrente non si prevale d'una violazione della libertà di coscienza e di credenza ed in particolare dell'art. 49 cpv. 4 Cost., ma si duole unicamente d'una lesione del principio d'uguaglianza. Sotto questo profilo, violano l'art. 4 Cost. quegli atti legislativi che fanno delle distinzioni inammissibili, non sorrette cioè da alcuna corrispondenza nella diversità delle fattispecie che la disciplina normativa vuole regolare, e quelli che - all'opposto - omettono di fare delle distinzioni laddove la diversità delle circonstanze da sottoporre alla norma impone invece di distinguere e che danno luogo quindi ad una parificazione inammissibile: per ammettere la violazione dell'art. 4 Cost. occorre tuttavia che la distinzione che il legislatore ha fatto appaia insostenibile, rispettivamente, nel caso inverso, che appaia insostenibile il rifiuto di distinguere, ossia l'assimilazione (DTF 112 Ia 196 consid. 2b, DTF 109 Ia 254 /55 consid. 4b, 327/28 consid. 4, DTF 108 Ia 114 consid. 2b; Rep. 1986 pagg. 227/28 consid. 7). Questo principio vincola il legislatore cantonale in tutti i campi della sua attività normativa e dev'essere pertanto rispettato anche quando esso disciplina il diritto di elettorato attivo e passivo.
f) Le persone appartenenti allo stato ecclesiastico - preti cattolici, pastori della Chiesa evangelica riformata o ministri del culto di altre confessioni - sono ovviamente cittadini a pieno titolo ed una loro discriminazione nell'esercizio e nel godimento dei diritti politici potrebbe quindi essere imposta soltanto da motivi preminenti d'interesse pubblico. Ora, se questi motivi d'interesse pubblico sussistevano nel secolo scorso e fors'anche in un passato meno remoto, nessuno pretende più che la partecipazione del clero alla vita politica rappresenti ancora oggi un pericolo per lo Stato o possa eventualmente turbare la pace e l'ordine pubblico. Il Cantone Ticino accorda del resto agli ecclesiastici l'esercizio dei diritti politici attivi senza restrizioni fin dalla riforma costituzionale del 20 novembre 1875, consecutiva alla citata sentenza 1o febbraio 1875 del Tribunale federale, e non limita in nessun modo il loro accesso alle cariche pubbliche esecutive, legislative e giudiziarie d'ogni livello: la regola posta dall'art. 82 lett. c LOC costituisce infatti la sola eccezione attualmente contemplata dal diritto ticinese poiché gli ecclesiastici possono prender parte alle assemblee comunali e sedere quindi nei consigli comunali (cfr. art. 11 e 43 LOC; inoltre art. 9 e 36 LOC 1950).
Premesso questo, si deve poi rilevare che il legislatore ticinese ed il Consiglio di Stato non hanno nemmeno preteso che la partecipazione di religiosi alla gestione dei municipi potrebbe turbare la pace confessionale e sociale o comportare un'influenza eccessiva delle Chiese negli affari comunali, né hanno comunque portato argomenti che potrebbero giustificare il trattamento discriminatorio tuttora riservato ad un'intera categoria di cittadini. Ora, la questione di sapere se la candidatura di un ministro del culto ad una carica pubblica ed il susseguente esercizio di questa carica, spesso delicata, siano fonte di eventuale pregiudizio per le istituzioni della Chiesa o possano nuocere alla loro reputazione dev'essere valutata dalle autorità ecclesiastiche, alle quali gli organi dello Stato non si debbono sostituire (cfr. sentenza 22 settembre 1982 in re Pellaton, già citata, relativa all'art. 92 della legge ecclesiastica vodese del 25 maggio 1965): una limitazione posta da codesti organi alla candidatura di un ecclesiastico o alla sua entrata in funzione potrebbe infatti giustificarsi soltanto se il mantenimento della pace e dell'ordine pubblico dovesse richiedere l'intervento legislativo o amministrativo dello Stato. In ogni caso, tenendo conto dell'autonomia organizzativa che la Costituzione cantonale riconosce alla Chiesa cattolica e alla Chiesa evangelica riformata (art. 1 cpv. 2), lo statuto dell'ecclesiastico nel diritto ticinese non ha manifestamente alcun rapporto con quello del pubblico funzionario, le cui attività accessorie o cariche pubbliche possono invece essere limitate dallo Stato nel suo stesso interesse, specie se esse sono incompatibili con la posizione di dipendente o possono nuocere all'adempimento dei doveri di servizio (cfr. art. 15 e 16 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 24 novembre 1987).
g) Se ne deve concludere che il trattamento discriminatorio riservato agli ecclesiastici ticinesi dall'art. 82 lett. c LOC non è più sorretto da un interesse pubblico sufficiente e appare quindi lesivo, nelle circonstanze concrete, dell'art. 4 Cost. La situazione oggettiva è infatti profondamente mutata nel Cantone non solo rispetto al secolo scorso, ma persino al non così lontano 1922, quando il Tribunale federale ebbe a dichiarare conforme alla Costituzione la regola dell'art. 100 § 2 della legge organica del 1854 - riformato il 6 dicembre 1855 (Bollettino, vol. XXXI, pag. 469) - che sanciva l'incompatibilità fra la carica di segretario municipale e la qualità di sacerdote (DTF 48 I 24segg.); a tal riguardo, va tuttavia precisato che non poche disposizioni citate in questa sentenza per avvalorare le conclusioni a cui essa è pervenuta sono state nel frattempo abrogate o modificate in modo radicale. Vero è, per contro, che altre legislazioni cantonali ed in particolare quella di Ginevra hanno mantenuto clausole d'incompatibilità o d'ineleggibilità analoghe non solo per le elezioni del Gran Consiglio e del Consiglio di Stato (art. 72 e 104 Cost./GE), ma anche per quelle dei municipali e del sindaco (art. 153 lett. a, 155 cpv. 2 Cost./GE; art. 103 cpv. 2 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 15 ottobre 1982): sennonché, chiamato in concreto a constatare che l'art. 82 lett. c LOC non è compatibile col principio d'uguaglianza in difetto d'un interesse pubblico preponderante debitamente dimostrato, il Tribunale federale non ha da esaminare se disposizioni consimili vigenti in altri Cantoni siano lesive anch'esse dell'art. 4 Cost., avuto riguardo alle particolarità delle loro situazioni politiche e alle circostanze locali.
h) Per il Consiglio di Stato, la norma ticinese che esclude gli ecclesiastici dai municipi non potrebbe essere dichiarata anticostituzionale dal momento che la stessa Costituzione federale impedisce a chi non è laico d'essere membro del Consiglio nazionale (art. 75) e pertanto, in virtù del richiamo contenuto negli art. 96 e 108, di far parte del Consiglio federale e del Tribunale federale (cfr. anche l'art. 18 cpv. 3 LDP): in altre parole, non si potrebbe quindi pretendere che il legislatore ticinese istituisca una disciplina più egualitaria di quella istaurata a suo tempo dal costituente federale. Questo argomento, per il problema che qui interessa, non cade in acconcio.
L'art. 75 Cost. - che riprende l'analogo disposto contenuto nella Costituzione del 1848 (art. 64) - non consacra infatti alcun principio costituzionale direttamente applicabile ai Cantoni: trattasi in realtà d'una semplice regola organica adottata nell'interesse dello Stato federale, che appare invero come un retaggio storico delle lotte politico-religiose del secolo scorso. Del resto, la compatibilità di questa norma con i principi fondamentali dello Stato democratico è stata revocata in dubbio in più di un'occasione ed è pure stata discussa in Parlamento ancora negli anni settanta, durante il dibattito relativo all'abrogazione degli articoli confessionali sui gesuiti ed i conventi (cfr. FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, pagg. 484/85; DUBS, Le droit public de la Confédération Suisse, vol. II, pag. 73; BROGGINI, Stato e Chiesa nella Costituzione, in 1874-1974 Cent'anni di Costituzione, pag. 7 segg., 16; ETIENNE GRISEL, in Commentaire de la Constitution fédérale, n. 21 segg., all'art. 75; AUBERT, op.cit., vol. II, n. 1265; BUFFAT, op.cit., pagg. 171/72; messaggio del Consiglio federale relativo alla revisione della Costituzione federale, del 17 giugno 1870, in FF franc. 1870 II pag. 777 segg. 805; rapporto del Consiglio federale concernente l'art. 75 Cost., mozioni Knellwolf e Daucourt, del 4 aprile 1921, in FF franc. 1921 I pag. 547 segg.; messaggio del Consiglio federale concernente l'abrogazione degli articoli costituzionali sui gesuiti ed i conventi, del 23 dicembre 1971, in FF 1972 I pag. 93 segg.; Boll.uff. CN 1972 pagg. 526 e 1376 segg.; inoltre rapporto finale del gruppo di lavoro per la preparazione di una revisione totale della Costituzione federale, del 29 settembre 1972, vol. VI, pag. 528). Ne consegue che la presenza dell'art. 75 nella Costituzione del 1874 non può costituire un valido riferimento o un punto d'appoggio per il legislatore cantonale chiamato a disciplinare l'eleggibilità dei cittadini alle cariche pubbliche o a istituire clausole d'incompatibilità fra codeste cariche e altre funzioni o occupazioni: la norma dell'art. 82 lett. c LOC, per le ragioni che si sono esposte sopra, permane dunque lesiva del principio d'uguaglianza e dev'essere annullata.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto pubblico è parzialmente accolto e l'art. 82 lett. c della legge organica comunale del 10 marzo 1987 è annullato; per il resto, il ricorso è respinto. | it | Art. 82 lit. b und c des Tessiner Gemeindeorganisationsgesetzes vom 10. März 1987; Unvereinbarkeit des Amtes eines Mitglieds der Gemeindeexekutive mit dem Richteramt, bzw. jenes Amtes mit der Funktion des Geistlichen. 1. Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde (Art. 85 lit. a OG).
a) Grundsatz und Besonderheit im Zusammenhang mit der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte des Bürgers (E. 3a).
b) Die Unvereinbarkeit eines politischen Mandats mit bestimmten Funktionen oder bestimmten Ämtern kann im Rahmen einer gestützt auf Art. 85 lit. a OG erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde geltend gemacht werden und zwar steht dieses Rechtsmittel nicht nur dem gewählten Bürger zu, der unmittelbar von der Unvereinbarkeitsklausel betroffen ist, sondern auch andern Bürgern, die sich damit gegen die Nichtbeachtung einer solchen Klausel oder unmittelbar gegen eine Norm, die eine solche Unvereinbarkeitsklausel einführt, zur Wehr setzen wollen (Bestätigung der Rechtsprechung) (E. 3b).
2. Kassatorische Natur und Pflicht zur Begründung der staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG (E. 4).
3. Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts im Bereich der abstrakten Normkontrolle (E. 5).
4. Unterscheidung zwischen Unvereinbarkeit und Unwählbarkeit; Fälle, in denen diese Unterscheidung von rein theoretischer Bedeutung ist; Zweck der Unvereinbarkeitsklausel (E. 6).
5. Prüfung der in Art. 82 lit. b und c des Gemeindeorganisationsgesetzes geregelten Unvereinbarkeit.
a) Die Unvereinbarkeit des Amtes eines Mitglieds der Gemeindeexekutive mit dem Richteramt beruht auf ernsthaften und sachlichen Gründen und beschränkt die politischen Rechte des Bürgers nicht in unzulässiger Weise (E. 7).
b) Hingegen beruht die Vorschrift, die die Unvereinbarkeit des geistlichen Standes mit dem Gemeindeexekutivamt regelt, nicht auf einem überwiegenden und entsprechend nachgewiesenen öffentlichen Interesse und verletzt die Rechtsgleichheit; sie lässt sich auch nicht mit Art. 75 BV rechtfertigen (E. 8). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-395%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,181 | 114 Ia 395 | 114 Ia 395
Sachverhalt ab Seite 397
In data 2 luglio 1985, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha sottoposto al Gran Consiglio il progetto di revisione della legge organica comunale del 1o marzo 1950. Per ciò che qui interessa, codesto progetto ha mantenuto la ripartizione esistente dei poteri locali fra l'assemblea comunale o il consiglio comunale ed il municipio, la cui organizzazione e le cui attribuzioni erano definite dal capitolo IV, agli art. 81 e segg. Organo esecutivo e amministrativo del Comune, incaricato di rappresentarlo verso i terzi, il municipio doveva comporsi in linea di principio di 5 o 7 membri ed il Consiglio di Stato conservava la facoltà di ridurre questo numero a 3 o di portarlo a 11 per tener conto di circostanze particolari. Il disegno di legge (art. 82) manteneva pure l'istituto dei supplenti, ma soltanto per i municipi di 3 membri, ed il loro numero era limitato a 2; negli altri Comuni, il regolamento comunale poteva prevedere i supplenti in numero non superiore ai 2/3 dei membri del municipio. Nel progetto di legge, la questione delle incompatibilità per carica era trattata dall'art. 83, il quale prescriveva che la carica di municipale non poteva essere assunta dai Consiglieri di Stato e dal Cancelliere dello Stato, dagli ecclesiastici, dai docenti di nomina comunale e dai dipendenti dal Comune e delle sue aziende. Questo disposto riprendeva il testo dell'art. 63 della legge del 1950, rinunciando tuttavia ad istituire un'incompatibilità per i medici condotti (lett. d) ed i cittadini che non risiedono in modo costante nel Comune (lett. a).
La nuova legge organica comunale è stata adottata dal Gran Consiglio della Repubblica e Cantone del Ticino il 10 marzo 1987. Il Parlamento ha fissato il numero massimo dei municipali la cui carica è obbligatoria a 7 (art. 80) ed ha aderito al progetto del Consiglio di Stato per la carica di supplente (art. 81). Sul tema dell'incompatibilità per carica, esso ha fatto propria la proposta della Commissione della legislazione, contenuta nel rapporto del 14 gennaio 1987 (pagg. 15 e 57), e l'ha estesa ai giudici di un tribunale, ai procuratori pubblici, ai giudici istruttori e al magistrato dei minorenni, con la sola eccezione dei giudici di pace (art. 82).
La citata legge è stata pubblicata sul Foglio ufficiale n. 32 del 21 aprile 1987 ed il termine per l'esercizio del diritto di referendum, che non è stato utilizzato, è scaduto infruttuoso il 21 maggio successivo. Con decreto del 30 giugno 1987, il Consiglio di Stato ha quindi disposto la pubblicazione della legge nel Bollettino ufficiale n. 28 del 7 luglio 1987 e ne ha stabilito l'entrata in vigore a contare dalla data di pubblicazione: per l'art. 82 lettere b e c, relative all'incompatibilità della carica di municipale con lo stato ecclesiastico e la funzione giudiziaria, l'entrata in vigore è stata differita al 24 aprile 1988.
Il lic. iur. F. X., domiciliato a G., è insorto contro le lettere b e c dell'art. 82 della nuova legge con ricorso di diritto pubblico del 19 maggio 1987, chiedendo al Tribunale federale di annullarle e protestando spese e ripetibili.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, ha concluso alla reiezione del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto: I. In ordine
3. a) Il ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti costituzionali del cittadino (art. 84 cpv. 1 lett. a, 87 OG) - allorché l'atto in contestazione è come nella fattispecie un decreto - è aperto a qualsiasi persona fisica o giuridica che è colpita dalla regolamentazione impugnata nei suoi interessi giuridicamente protetti o che, con un minimo di verosimiglianza, potrebbe un giorno esser toccata da questa regolamentazione e subire un certo pregiudizio: ai fini dell'ammissibilità del gravame secondo l'art. 88 OG, basta pertanto che la persona fisica o giuridica sia virtualmente lesa nei suoi diritti costituzionali (DTF 112 Ia 32 consid. 2a, DTF 110 Ia 10 consid. 1a, DTF 106 Ia 357 consid. 1a, DTF 104 Ia 152 consid. 2a; Rep. 1985 pag. 74).
Sotto il profilo della legittimazione ricorsuale, il ricorso per violazione dei diritti costituzionali del cittadino si distingue da quello proposto per la lesione di diritti politici (art. 85 lett. a OG). Secondo la giurisprudenza, infatti, qualsiasi cittadino che possiede l'esercizio di codesti diritti nel Cantone che ha emanato l'atto impugnato può proporre un ricorso di diritto pubblico concernente il suo diritto di voto o relativo alle elezioni e votazioni cantonali, indipendentemente dalle norme del diritto costituzionale cantonale e del diritto federale sulle quali si fondano, e questo particolare rimedio può esser d'altronde esperito anche se il ricorrente non ha alcun interesse personale e giuridico all'annullamento dell'atto poiché la potestà ricorsuale si determina in questo campo alla sola luce dell'art. 85 lett. a OG (DTF 112 Ia 224 consid. 1a, DTF 105 Ia 359 /60 consid. 4a, DTF 104 Ia 229 consid. 1b, 355 consid. 1c, DTF 99 Ia 728 segg. consid. 1; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, pagg. 262/63; AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, pagg. 80/81).
b) Nel caso in rassegna, il ricorrente ha impugnato una norma che istituisce delle incompatibilità per carica, ma che non sancisce l'ineleggibilità di ecclesiastici e magistrati (art. 82 lett. b e c LOC). Ora, il Tribunale federale ha ritenuto per anni che il cittadino che non può esercitare il suo mandato politico in virtù di una regola sull'incompatibilità non può prevalersi dell'art. 85 lett. a OG e può invocare soltanto l'art. 4 Cost. per arbitrio e disparità di trattamento, onde la sua legittimazione dev'essere esaminata sotto il profilo dell'art. 88 OG: a sostegno di questo assunto, il Tribunale federale aveva sostanzialmente addotto che le regole sulle incompatibilità non scalfiscono il diritto di eleggere e di essere eletto, e non impediscono quindi che una persona venga proposta come candidato e venga - se del caso - validamente eletta (cfr. ZBl 61/1960 pag. 197 consid. 3; BUFFAT, Les incompatibilités, tesi Losanna 1987, pag. 220). In queste circostanze il ricorrente - che è licenziato in diritto - sarebbe senz'altro legittimato ad impugnare la norma che istituisce l'incompatibilità dei magistrati (art. 82 lett. b), ma non potrebbe invece ricorrere contro l'esclusione dei sacerdoti (art. 82 lett. c), essendo infatti inverosimile o come minimo poco probabile ch'egli intraprenda un giorno la vita ecclesiastica e si porti poi candidato alla carica di municipale (cfr. Rep. 1985 pag. 75 consid. cc): sotto questo profilo il ricorrente non potrebbe dunque prevalersi di una virtuale lesione dei suoi interessi giuridicamente protetti ed il ricorso sarebbe inammissibile in virtù dell'art. 88 OG.
La giurisprudenza appena esposta è stata però progressivamente abbandonata ed il Tribunale federale ammette ora che la nozione di incompatibilità dev'essere considerata come un derivato del diritto di voto e di eleggibilità poiché le relative clausole possono produrre, in sostanza, gli stessi effetti di quelle che sanciscono l'ineleggibilità: esso ha così dedotto che il problema della compatibilità di un mandato politico con determinate funzioni ufficiali può essere sollevato nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG e che questa via è aperta non solo al cittadino eletto che si trova in un caso di incompatibilità, ma anche agli altri cittadini che si aggravano contro il mancato rispetto delle relative clausole o che insorgono direttamente contro un atto normativo che istituisce regole di incompatibilità (DTF 91 I 262 consid. 2; sentenza 8 maggio 1963 in re Konservativ-christlich-soziale Volkspartei Grenchen e Pfister, consid. 1 e 2 non pubblicati in DTF 89 I 75 segg.; sentenza 30 marzo 1979 in re Roulin, consid. 2; sentenza 22 settembre 1982 in re Pellaton, consid. 1a; sentenza 9 febbraio 1983 in re Sutter e Schneider, consid. 1b; sentenza 27 novembre 1985 in re Gex-Fabry, consid. 1a; sentenza 28 gennaio 1987 in re Brunner e Holenweg, consid. 1a; BUFFAT, op.cit., ibidem). Questa giurisprudenza - che non è stata invero sempre seguita (cfr. ad es. la sentenza 8 marzo 1977 in re Planchamp, consid. 2) - merita conferma. In effetti il diritto di voto dei cittadini protetto dall'art. 85 lett. a OG - che comprende quello di eleggere e di essere eletto (DTF 91 I 192 consid. 1a, 262 consid. 2; sentenza Brunner e Holenweg citata, consid. 1a) comporta anche il diritto di esigere che le autorità scelte dal popolo non siano composte da persone che non possono praticamente assumere la carica per un motivo d'incompatibilità: l'elettore può quindi pretendere che una persona che non può esercitare il proprio mandato per tal motivo non lo eserciti effettivamente dopo esser stata eletta (cfr. DTF 91 I 262 consid. 2). Ora questo assunto, interpretato a contrario, conferisce all'elettore il diritto di esigere che un candidato eletto non venga indebitamente privato della facoltà di esercitare il suo mandato elettivo attraverso clausole d'incompatibilità che sono sprovviste di giustificazioni oggettive: ne consegue che le regole sulle incompatibilità limitano, in pratica, il diritto di elettorato attivo e passivo e toccano quindi direttamente il diritto di voto dei cittadini tutelato dall'art. 85 lett. a OG.
c) Se ne deve concludere che il ricorrente - iscritto nei cataloghi civici del Comune di G. e cittadino attivo nel Cantone giusta gli art. 13 e segg. Cost./TI - è virtualmente leso nei suoi diritti politici dalle contestate clausole di incompatibilità ed è quindi legittimato ad impugnarle con il ricorso di diritto pubblico previsto dall'art. 85 lett. a OG.
4. Secondo la giurisprudenza, anche i ricorsi per violazione dei diritti politici sottostanno all'obbligo di motivazione e possono tendere soltanto all'annullamento puro e semplice dell'atto impugnato (DTF 112 Ia 225 consid. 1c, DTF 107 Ia 219 consid. 1b; RDAT 1982 n. 1 consid. 1a). Ora, il gravame di F. X. soddisfa i requisiti formali dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG e rispetta anche la natura cassatoria del rimedio esperito: esso è quindi ricevibile nel suo complesso ed il Tribunale federale può esaminarne il merito. II. Questioni di merito
5. Il ricorso di diritto pubblico è rivolto in casu contro le lettere b e c dell'art. 82 LOC, che istituiscono un'incompatibilità fra la carica di municipale e quella di magistrato dell'ordine giudiziario, rispettivamente fra codesta carica e lo stato ecclesiastico: secondo il ricorrente queste clausole di incompatibilità sarebbero inficiate d'arbitrio, lesive del principio d'uguaglianza e contrarie alle norme della Costituzione cantonale che disciplinano l'esercizio dei diritti politici (art. 13, 17, 18, 19bis e 21). In queste circonstanze il Tribunale federale controlla liberamente la conformità delle disposizioni impugnate con il diritto costituzionale cantonale e federale che il ricorrente ha invocato e, avuto riguardo al loro testo chiaro ed univoco, non deve nemmeno esaminare in codesto ambito se esse siano suscettibili d'essere interpretate ed applicate conformemente alla Costituzione: ne consegue che se le censure ricorsuali fossero fondate, il Tribunale federale dovrebbe annullare le predette norme ed accogliere il ricorso poiché il loro senso letterale che non è impreciso, ambiguo o lacunoso - non potrebbe comunque essere modificato attraverso un'interpretazione conforme (DTF 111 Ia 24/25 consid. 2, 109 Ia 74 consid. 3, 106 Ia 137/38 consid. 3a, 105 Ib 125 consid. 3).
6. a) L'esercizio dei diritti politici trova il suo fondamento in un diritto pubblico soggettivo legato alla struttura democratica della Confederazione ed è quindi garantito dal diritto costituzionale federale (WINZELER, Die politischen Rechte des Aktivbürgers nach schweizerischem Bundesrecht, tesi Basilea 1983, pagg. 251, 36 segg., 70 segg.). Questo diritto fondamentale non comporta soltanto quello di partecipare alle elezioni e votazioni (elettorato attivo), ma anche quello di essere eletto alle cariche pubbliche la cui designazione del titolare compete al popolo sovrano (elettorato passivo). Alla stregua di qualsiasi libertà individuale, il diritto di voto dev'essere regolato nel rispetto del principio d'uguaglianza e può essere limitato soltanto per ragioni preminenti d'interesse pubblico, ossequiando il precetto della proporzionalità (cfr. AUER, Problèmes fondamentaux de la démocratie suisse, RDS 1984 II pagg. 40/41). Ora, le due disposizioni avversate restringono incontestabilmente i diritti politici dei cittadini a cui esse si riferiscono poiché limitano la loro facoltà di accedere alla carica di municipale, in maniera più o meno assoluta, attraverso una clausola di incompatibilità che non lascia in pratica a codesti cittadini una vera libertà di scelta.
b) L'incompatibilità - che si distingue dall'ineleggibilità, vale a dire dall'incapacità di ricoprire un determinato ufficio - costituisce un impedimento relativo per l'esercizio della carica elettiva poiché la sola conseguenza ch'essa comporta è quella di obbligare il candidato eletto a scegliere fra questa carica e la sua precedente funzione o occupazione (HASELBART, Die Unvereinbarkeit im schweizerischen Staatsrecht, tesi Friborgo 1945 pag. 5 segg.; FRANK, Die Unvereinbarkeit von Bundesbeamten und Nationalratsmandat, tesi Zurigo 1948, pag. 58 segg.; ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 168; BUFFAT, op.cit., pag. 29). Quando proibiscono alla stessa persona di accedere a cariche dello stesso livello all'interno dei tre poteri dello Stato, le clausole di incompatibilità tendono ad assicurare il rispetto della separazione dei poteri; per contro, quando si applicano a funzioni poste a livelli diversi o all'interno dello stesso potere, le regole sull'incompatibilità sono finalizzate ad evitare le concentrazioni di potere, a prevenire gli influssi pregiudizievoli al buon funzionamento degli organi dello Stato e a preservare l'indipendenza di questi organi e dei loro membri.
Per la verità, vi sono casi speciali d'incompatibilità ove la distinzione con quelli d'ineleggibilità è meno evidente poiché la libertà di scelta lasciata al candidato eletto fra la carica elettiva e la sua funzione anteriore è in effetti puramente teorica (BEELER, Personelle Gewaltentrennung und Unvereinbarkeit in Bund und Kantonen, tesi Zurigo 1983, pagg. 6/7; BUFFAT, op.cit., pag. 30). Ciò vale in modo particolare per i religiosi che appartengono alla confessione cattolica poiché una norma che istituisce un'incompatibilità fra lo stato ecclesiastico ed un pubblico ufficio priva di fatto l'interessato della possibilità di accedere alla carica che egli vorrebbe ricoprire: l'ordinazione - che conferisce lo statuto religioso nella Chiesa apostolica romana - è infatti un atto i cui effetti non possono essere sospesi in virtù del diritto canonico, onde l'ecclesiastico che risultasse eletto ad una carica legalmente incompatibile con la sua condizione dovrebbe, in assenza di un premesso peraltro eccezionale rilasciato dall'Ordinario della diocesi competente, rinunciare alla carica o abbandonare definitivamente l'abito talare (cfr. Codex iuris canonici, auctoritate Ioannis Pauli PP. II promulgatus, 1983, can. 285 § 4, che riprende il can. 139 § 4 del pregresso Codice Gasparri del 1917; BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3a ediz., pagg. 649/51).
c) Fatte queste premesse, si deve dunque esaminare se le incompatibilità create dall'art. 82 lett. b e c LOC rispettano il principio d'uguaglianza e sono sorrette da un interesse pubblico eminente, ovverosia, in altre parole, se esse non limitano in maniera inammissibile l'esercizio del diritto di voto dei cittadini attivi nell'ambito delle elezioni comunali.
7. a) L'art. 82 lett. b LOC - che prevede l'incompatibilità fra la carica di municipale e quella di giudice di un tribunale, di procuratore pubblico, di giudice istruttore e magistrato dei minorenni, con esclusione dei giudici di pace - costituisce un'innovazione nel diritto elettorale ticinese. Questa clausola non è stata proposta dal Consiglio di Stato nel suo progetto del 2 luglio 1985, ma è stata voluta dalla Commissione della legislazione (rapporto del 14 gennaio 1987, pag. 15), ed il Gran Consiglio l'ha confermata - come risulta dalle osservazioni del Governo al ricorso di diritto pubblico - "per avvalorare l'indipendenza dei magistrati giudiziari, sottraendoli ai condizionamenti dipendenti dall'esercizio di funzioni politiche"; il legislatore cantonale ha inoltre tenuto conto delle critiche formulate in passato per il fatto che pretori e giudici d'appello abbiano ricoperto la carica di municipale e addirittura di sindaco. Aggiungasi infine che, durante i dibattiti parlamentari, l'art. 82 lett. b del disegno di legge è stato oggetto di una proposta di stralcio, che venne respinta con 21 voti favorevoli e 35 contrari (Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria autunnale 1986, pagg. 1123, 1130/32).
b) Gli art. 21 e 22 della Costituzione ticinese fanno fede della preoccupazione del costituente di vigilare all'indipendenza formale dei magistrati dell'ordine giudiziario. Il primo di questi disposti lascia alla legge il compito di definire le incompatibilità professionali o per altre cariche per i giudici e i funzionari giudiziari, mentre il secondo stabilisce che le nomine popolari dei magistrati giudiziari non possono aver luogo contemporaneamente al rinnovo del Gran Consiglio e del Consiglio di Stato, nel palese intento di sottrarle al clima sovente teso che può caratterizzare le elezioni politiche. Ora, l'art. 67 della legge organica giudiziaria del 24 novembre 1910 enumera i casi d'incompatibilità per i funzionari giudiziari, compresi i procuratori pubblici e i giudici istruttori ed esclusi i supplenti, e dispone in modo particolare che essi non possono assumere cariche federali o cantonali o impieghi con onorari annui fissi (cpv. 2 lett. b): ne consegue secondo logica che, in base all'art. 21 della Costituzione cantonale, il legislatore ticinese poteva completare questa lista delle incompatibilità per quanto concerne le cariche comunali nella relativa legge organica e che, ciò facendo, esso non ha manifestamente ecceduto la propria competenza ed è rimasto nei limiti tracciati dalla norma costituzionale di delegazione.
c) È pacifico che le regole volte ad assicurare l'indipendenza effettiva dei magistrati giudiziari nei confronti del potere politico e ad evitare ogni apparente interdipendenza fra questo potere ed il potere giudiziario siano sorrette da un interesse pubblico eminente; lo stesso dicasi per quelle norme che impongono ai magistrati dell'ordine giudiziario di dedicarsi esclusivamente all'esercizio della loro funzione. La scelta dei mezzi che consentono di raggiungere questi obiettivi è peraltro largamente improntata a criteri d'opportunità e dipende spesso da circostanze locali: ne consegue che il Tribunale federale, chiamato a verificare questa scelta quale giudice costituzionale, deve comunque imporsi un certo riserbo poiché esso non può interferire nella larga libertà d'azione di cui i Cantoni dispongono e non deve sostituire il proprio apprezzamento a quello del legislatore cantonale (cfr.
DTF 112 Ia 244 consid. 4a, DTF 109 Ia 259 consid. 4, DTF 100 Ia 268 consid. 3a). Ora, di questo particolare riserbo il Tribunale federale deve far prova quando il mezzo adottato dal legislatore cantonale per garantire l'indipendenza dei magistrati è una clausola d'incompatibilità fra talune funzioni giudiziarie e determinate cariche pubbliche o private poiché i Cantoni, in virtù della loro competenza in materia d'organizzazione, possono definire liberamente le incompatibilità che colpiscono i membri delle loro autorità (cfr. il messaggio 30 novembre 1987 del Consiglio federale per il conferimento della garanzia federale alle Costituzioni rivedute dei Cantoni di Glarona e del Giura, FF 1988 I pag. 220 n. 124 e pag. 237 n. 162): ciononostante, una regola sull'incompatibilità che tende in pratica a limitare l'eleggibilità di determinati cittadini deve poggiare su motivazioni serie e difendibili poiché essa sarebbe nel contrario caso arbitraria o rappresenterebbe comunque un impedimento ingiustificato al diritto di voto.
d) L'istituzione di un'incompatibilità fra la magistratura giudiziaria permanente e la carica di municipale è senz'altro sorretta da argomenti seri ed oggettivi, ove appena si pensi all'impegno personale non indifferente che richiede oggi una siffatta carica anche nei Comuni di piccola e di media importanza. D'altra parte non va scordato che la presenza di magistrati giudiziari nei municipi ha dato adito in passato a critiche e che questo fatto - addotto in risposta dal Governo - non è stato contestato dalla parte ricorrente. Certo, la legge non ha esteso questa incompatibilità per carica ai consiglieri comunali (art. 43 cpv. 2 LOC) e l'ha espressamente esclusa per i giudici di pace (art. 82 lett. b). Ma su questi due punti la soluzione adottata dal legislatore ticinese non appare solo comprensibile ma anche rispettosa del principio di proporzionalità: basti osservare a tal riguardo che il consiglio comunale è l'organo rappresentativo dell'assemblea comunale di cui fanno parte tutti i cittadini attivi del Comune (art. 11 LOC) e che i giudici di pace esercitano una funzione giudiziaria a titolo accessorio e non dispongono d'un potere decisionale equiparabile a quello dei giudici d'appello, dei pretori, dei procuratori pubblici, dei giudici istruttori e del magistrato dei minorenni.
Ciò premesso, giova poi rilevare a titolo di raffronto che la soluzione prevista dall'art. 82 lett. b LOC non costituisce manifestamente un'eccezione nel diritto positivo svizzero e che la maggior parte delle legislazioni cantonali limita l'accesso dei magistrati giudiziari ad altre cariche pubbliche, siano esse politiche o amministrative (cfr. art. 11 cpv. 1 n. 1 Cost./BE; art. 62 Cost./NE; art. 133 Cost./GE; art. 48 della legge friburghese sull'organizzazione giudiziaria; art. 20 della legge vodese sull'organizzazione giudiziaria; § 108 n. 2-5 e 11 della legge elettorale zurighese; art. 108 della legge vallesana sulle elezioni e votazioni). D'altra parte, anche il costituente ed il legislatore federale hanno stabilito che i giudici del Tribunale federale non possono occupare alcun'altra carica al servizio della Confederazione o di un Cantone e - come generalmente ammesso - di un Comune (AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II, n. 1612 e 1488; BUFFAT, op.cit., pag. 70), né possono esercitare qualsiasi altra professione o industria (art. 108 cpv. 3 Cost., art. 3 cpv. 1 OG).
e) Ne discende che al legislatore ticinese - che s'è verosimilmente ispirato alle soluzioni adottate dal legislatore federale e da quello di altri Cantoni per assicurare un migliore esercizio della funzione giudiziaria e rafforzare l'indipendenza dei magistrati - non si può certo rimproverare di aver istituito un'incompatibilità che non poggia su ragioni serie ed oggettive e di aver limitato in modo inammissibile i diritti politici dei cittadini: la censura d'anticostituzionalità rivolta contro l'art. 82 lett. b LOC appare quindi manifestamente infondata e, come tale, dev'essere respinta.
8. L'art. 82 lett. c LOC - che proibisce agli ecclesiastici di assumere la carica di municipale - riprende il disposto dell'art. 63 lett. c della cessata legge organica del 1o marzo 1950.
a) Nel Cantone Ticino l'accesso dei preti cattolici alle cariche pubbliche è stato oggetto nel secolo scorso di gravi controversie. L'art. 5 della Costituzione cantonale del 4 luglio 1830, nel suo testo originale (Nuova raccolta generale delle leggi e dei decreti del Cantone Ticino dal 1803 al 1886, vol. I, pag. 19 segg.), li escludeva dal potere esecutivo e da quello giudiziario, con la sola eccezione prevista dall'art. 23 § 14 che ammetteva un ecclesiastico a sedere nel Consiglio di Stato. Dopo la rivoluzione radicale del 1839, il Governo elaborò un vasto progetto di riforma costituzionale che prevedeva, fra l'altro, il divieto per gli ecclesiastici di accedere a cariche pubbliche: questo progetto - nella sua definitiva formulazione modificata dal Gran Consiglio, nel senso che un sacerdote per distretto poteva nondimeno far parte del potere legislativo cantonale - cadde però a forte maggioranza nella votazione popolare dell'8 gennaio 1843 (Bollettino delle leggi e dei decreti del Cantone Ticino, vol. XVIII, pag. 223; ZORZI, Le relazioni tra la Chiesa e lo Stato nel Cantone Ticino, tesi Basilea 1946, pagg. 80/82; Dictionnaire historique et bibliographique de la Suisse, vol. VI, pag. 506 segg.). Il problema dell'accesso dei membri del clero ai pubblici uffici venne ripreso con la riforma costituzionale del 1o-4 marzo 1855 che stabilì all'art. 7 l'impossibilità per gli esercenti professione ecclesiastica, secolari e regolari, di essere elettori ed eleggibili alle cariche costituzionali (Nuova raccolta, vol. I, pagg. 27/28; ZORZI, op.cit., pag. 82): questa norma ottenne la garanzia dell'Assemblea federale il 17 luglio 1855 (RU 1854-57, vol. V, pagg. 129/30; cfr. anche il messaggio del Consiglio federale del 29 giugno 1855, in FF franc. 1855 II pag. 409 segg.). Adito dai sacerdoti Vincenzo Pedrini di Giornico e Lorenzo Forni di Personico, che s'erano visti rifiutare la loro iscrizione nei cataloghi civici dei rispettivi Comuni, il Tribunale federale invitò però il Governo ticinese ad accogliere tale richiesta, rilevando in sostanza che la limitazione posta al diritto di voto dei ricorrenti in ragione della loro appartenenza allo stato ecclesiastico era "assolutamente incompatibile" con l'art. 49 cpv. 4 Cost.: per contro il Tribunale federale lasciò aperta "la questione a vedere se e fin dove competa agli ecclesiastici, in base ai dispositivi della Costituzione federale, il diritto di elettori non solo, ma quello eziandio di eleggibili, dal momento che i ricorrenti non trovansi ancora nelle condizioni di fatto per le quali possano insinuare analoga querela o dimanda" (sentenza del 1o febbraio 1875 in DTF 1. 273 segg.). L'art. 7 della Costituzione ticinese del 1855 venne abrogato con la riforma parziale del 20 novembre 1875 (Nuova raccolta, vol. I, pag. 30).
b) L'art. 82 lett. c LOC trova la sua lontana origine in una risoluzione governativa del 16 gennaio 1842, approvata dal Gran Consiglio il 17 maggio 1845 (Bollettino, vol. XXI, pag. 24), ove espressamente si dichiara che "la qualità di sacerdote non è compatibile con quella di municipale". Questa regola è poi stata codificata dall'art. 46 lett. c della legge comunale del 13 giugno 1854 (Nuova raccolta, vol. I, pag. 458 segg.; Bollettino, vol. XXX, pag. 43 segg.) ed è stata ripresa nella legge organica comunale del 1o marzo 1950 (art. 63 lett. c), ove si parlò tuttavia di "ecclesiastici" e non più di "sacerdoti" per tener conto dei ministri del culto che non appartengono alla Chiesa cattolica apostolica romana. La formulazione di codesto articolo è peraltro identica a quella dell'art. 82 lett. c della legge del 1987, qui contestato.
Alla luce della considerazioni appena espresse, l'incompatibilità fra lo stato ecclesiastico e la carica di municipale appare manifestamente come un retaggio delle forti tensioni fra Chiesa e potere politico che hanno contraddistinto la storia del Cantone Ticino nel secolo scorso. Questo trattamento differenziato di un'intera categoria di persone può sembrare invero paradossale, ove appena si consideri che già la riforma costituzionale del 20 novembre 1875 sanciva l'uguaglianza di diritti per tutti i cittadini svizzeri domiciliati nel Cantone (art. 3): esso si può tuttavia facilmente comprendere se ci si situa nel contesto storico-politico di quegl'anni, che erano caratterizzati da un'evoluzione delle istituzioni verso la loro laicizzazione, considerata come un presupposto fondamentale della democrazia repubblicana, e dalla volontà di assicurare l'edificazione dello Stato democratico e liberale, evitando ogni ingerenza della Chiesa cattolica nell'esercizio del potere politico (cfr. ZORZI, op.cit., pagg. 74 seg., 81; v. inoltre le considerazioni espresse dal Governo ticinese davanti alle autorità federali a proposito della riforma costituzionale del 1o-4 marzo 1855, in FF franc. 1855 II pagg. 423/24).
c) Nel suo messaggio del 2 luglio 1985 relativo alla revisione della LOC, il Consiglio di Stato ha ricordato questa evoluzione della questione ecclesiastica nel diritto costituzionale ticinese ed ha peraltro espresso le proprie esitazioni circa l'opportunità di mantenere nella nuova normativa l'incompatibilità dei sacerdoti, che esso ha anche definito "di dubbia validità se vista sotto l'ottica dell'art. 4 Cost." (pag. 107). Nonostante ciò, e per ragioni rimaste oscure, il Governo cantonale ha comunque riproposto nel disegno di legge la stessa regola (art. 83 lett. b) e, senza por mente al fatto che la nozione di ecclesiastico non comprende soltanto i preti cattolici ma anche i pastori della Chiesa riformata ed i ministri di altri culti e confessioni, si è limitato a rilevare che nell'ordinamento della Chiesa romana i sacerdoti non possono assumere cariche laiche senza il consenso del Vescovo e che la situazione nel Cantone Ticino è oggi tale "per cui è molto probabile che l'Ordinario non darà mai il proprio consenso a un parroco per assumere la carica di municipale" (messaggio citato, ibidem).
Sull'incompatibilità degli ecclesiastici è invece silente il rapporto 14 gennaio 1987 della Commissione della legislazione, che ha infatti ripreso la regola prospettata dal Consiglio di Stato senza particolare commento (pag. 57). Per contro, durante il dibattito in Gran Consiglio, l'art. 82 lett. c del disegno di legge è stato oggetto di una proposta di stralcio con relativa discussione: questa proposta è stata però respinta con 24 voti favorevoli, 34 contrari e 2 astensioni (Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria autunnale 1986, pagg. 1123/1130).
Nelle sue osservazioni al ricorso di diritto pubblico il Consiglio di Stato non ha fornito argumentazioni supplementari di rilievo, ma si è limitato a riaffermare la libertà d'apprezzamento che compete al legislatore cantonale in tema di incompatibilità nonché l'analogia esistente fra codesta norma e l'art. 75 della Costituzione federale, sottolineando ancora una volta il particolare statuto del sacerdote nell'ordinamento della Chiesa cattolica.
b) Alla luce delle considerazioni che precedono tratte dai lavori legislativi e dagli atti delle autorità cantonali, si deve come minimo dedurre che la decisione di mantenere l'incompatibilità degli ecclesiastici nella nuova legge non è stata presa dopo un'analisi seria e approfondita della situazione attuale del Cantone ed in particolare dei rapporti che sussistono oggi fra Chiesa e potere politico: la regola dell'art. 82 lett. c LOC sembra invece esser stata mantenuta poiché essa era praticamente in vigore da più di un secolo e poiché nessuno ha mai eccepito la sua anticostituzionalità (cfr. Raccolta citata dei verbali del Gran Consiglio, pag. 1128). Ma questa maniera aprioristica di considerare le cose non può essere condivisa: in effetti, qualsiasi norma restrittiva dei diritti fondamentali del cittadino dev'essere riposta in discussione ove le circostanze che avevano giustificato in passato la sua adozione siano mutate col tempo e non sussistano più allorquando la competente autorità è chiamata a pronunciarsi di nuovo nell'ambito dell'emanazione di un atto normativo di portata generale o di un atto amministrativo individuale e concreto (cfr. DTF 107 Ia 59 segg.; sentenza 22 settembre 1982 in re Association Club Montagne Jura).
e) A sostegno del proprio assunto, il ricorrente non si prevale d'una violazione della libertà di coscienza e di credenza ed in particolare dell'art. 49 cpv. 4 Cost., ma si duole unicamente d'una lesione del principio d'uguaglianza. Sotto questo profilo, violano l'art. 4 Cost. quegli atti legislativi che fanno delle distinzioni inammissibili, non sorrette cioè da alcuna corrispondenza nella diversità delle fattispecie che la disciplina normativa vuole regolare, e quelli che - all'opposto - omettono di fare delle distinzioni laddove la diversità delle circonstanze da sottoporre alla norma impone invece di distinguere e che danno luogo quindi ad una parificazione inammissibile: per ammettere la violazione dell'art. 4 Cost. occorre tuttavia che la distinzione che il legislatore ha fatto appaia insostenibile, rispettivamente, nel caso inverso, che appaia insostenibile il rifiuto di distinguere, ossia l'assimilazione (DTF 112 Ia 196 consid. 2b, DTF 109 Ia 254 /55 consid. 4b, 327/28 consid. 4, DTF 108 Ia 114 consid. 2b; Rep. 1986 pagg. 227/28 consid. 7). Questo principio vincola il legislatore cantonale in tutti i campi della sua attività normativa e dev'essere pertanto rispettato anche quando esso disciplina il diritto di elettorato attivo e passivo.
f) Le persone appartenenti allo stato ecclesiastico - preti cattolici, pastori della Chiesa evangelica riformata o ministri del culto di altre confessioni - sono ovviamente cittadini a pieno titolo ed una loro discriminazione nell'esercizio e nel godimento dei diritti politici potrebbe quindi essere imposta soltanto da motivi preminenti d'interesse pubblico. Ora, se questi motivi d'interesse pubblico sussistevano nel secolo scorso e fors'anche in un passato meno remoto, nessuno pretende più che la partecipazione del clero alla vita politica rappresenti ancora oggi un pericolo per lo Stato o possa eventualmente turbare la pace e l'ordine pubblico. Il Cantone Ticino accorda del resto agli ecclesiastici l'esercizio dei diritti politici attivi senza restrizioni fin dalla riforma costituzionale del 20 novembre 1875, consecutiva alla citata sentenza 1o febbraio 1875 del Tribunale federale, e non limita in nessun modo il loro accesso alle cariche pubbliche esecutive, legislative e giudiziarie d'ogni livello: la regola posta dall'art. 82 lett. c LOC costituisce infatti la sola eccezione attualmente contemplata dal diritto ticinese poiché gli ecclesiastici possono prender parte alle assemblee comunali e sedere quindi nei consigli comunali (cfr. art. 11 e 43 LOC; inoltre art. 9 e 36 LOC 1950).
Premesso questo, si deve poi rilevare che il legislatore ticinese ed il Consiglio di Stato non hanno nemmeno preteso che la partecipazione di religiosi alla gestione dei municipi potrebbe turbare la pace confessionale e sociale o comportare un'influenza eccessiva delle Chiese negli affari comunali, né hanno comunque portato argomenti che potrebbero giustificare il trattamento discriminatorio tuttora riservato ad un'intera categoria di cittadini. Ora, la questione di sapere se la candidatura di un ministro del culto ad una carica pubblica ed il susseguente esercizio di questa carica, spesso delicata, siano fonte di eventuale pregiudizio per le istituzioni della Chiesa o possano nuocere alla loro reputazione dev'essere valutata dalle autorità ecclesiastiche, alle quali gli organi dello Stato non si debbono sostituire (cfr. sentenza 22 settembre 1982 in re Pellaton, già citata, relativa all'art. 92 della legge ecclesiastica vodese del 25 maggio 1965): una limitazione posta da codesti organi alla candidatura di un ecclesiastico o alla sua entrata in funzione potrebbe infatti giustificarsi soltanto se il mantenimento della pace e dell'ordine pubblico dovesse richiedere l'intervento legislativo o amministrativo dello Stato. In ogni caso, tenendo conto dell'autonomia organizzativa che la Costituzione cantonale riconosce alla Chiesa cattolica e alla Chiesa evangelica riformata (art. 1 cpv. 2), lo statuto dell'ecclesiastico nel diritto ticinese non ha manifestamente alcun rapporto con quello del pubblico funzionario, le cui attività accessorie o cariche pubbliche possono invece essere limitate dallo Stato nel suo stesso interesse, specie se esse sono incompatibili con la posizione di dipendente o possono nuocere all'adempimento dei doveri di servizio (cfr. art. 15 e 16 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 24 novembre 1987).
g) Se ne deve concludere che il trattamento discriminatorio riservato agli ecclesiastici ticinesi dall'art. 82 lett. c LOC non è più sorretto da un interesse pubblico sufficiente e appare quindi lesivo, nelle circonstanze concrete, dell'art. 4 Cost. La situazione oggettiva è infatti profondamente mutata nel Cantone non solo rispetto al secolo scorso, ma persino al non così lontano 1922, quando il Tribunale federale ebbe a dichiarare conforme alla Costituzione la regola dell'art. 100 § 2 della legge organica del 1854 - riformato il 6 dicembre 1855 (Bollettino, vol. XXXI, pag. 469) - che sanciva l'incompatibilità fra la carica di segretario municipale e la qualità di sacerdote (DTF 48 I 24segg.); a tal riguardo, va tuttavia precisato che non poche disposizioni citate in questa sentenza per avvalorare le conclusioni a cui essa è pervenuta sono state nel frattempo abrogate o modificate in modo radicale. Vero è, per contro, che altre legislazioni cantonali ed in particolare quella di Ginevra hanno mantenuto clausole d'incompatibilità o d'ineleggibilità analoghe non solo per le elezioni del Gran Consiglio e del Consiglio di Stato (art. 72 e 104 Cost./GE), ma anche per quelle dei municipali e del sindaco (art. 153 lett. a, 155 cpv. 2 Cost./GE; art. 103 cpv. 2 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 15 ottobre 1982): sennonché, chiamato in concreto a constatare che l'art. 82 lett. c LOC non è compatibile col principio d'uguaglianza in difetto d'un interesse pubblico preponderante debitamente dimostrato, il Tribunale federale non ha da esaminare se disposizioni consimili vigenti in altri Cantoni siano lesive anch'esse dell'art. 4 Cost., avuto riguardo alle particolarità delle loro situazioni politiche e alle circostanze locali.
h) Per il Consiglio di Stato, la norma ticinese che esclude gli ecclesiastici dai municipi non potrebbe essere dichiarata anticostituzionale dal momento che la stessa Costituzione federale impedisce a chi non è laico d'essere membro del Consiglio nazionale (art. 75) e pertanto, in virtù del richiamo contenuto negli art. 96 e 108, di far parte del Consiglio federale e del Tribunale federale (cfr. anche l'art. 18 cpv. 3 LDP): in altre parole, non si potrebbe quindi pretendere che il legislatore ticinese istituisca una disciplina più egualitaria di quella istaurata a suo tempo dal costituente federale. Questo argomento, per il problema che qui interessa, non cade in acconcio.
L'art. 75 Cost. - che riprende l'analogo disposto contenuto nella Costituzione del 1848 (art. 64) - non consacra infatti alcun principio costituzionale direttamente applicabile ai Cantoni: trattasi in realtà d'una semplice regola organica adottata nell'interesse dello Stato federale, che appare invero come un retaggio storico delle lotte politico-religiose del secolo scorso. Del resto, la compatibilità di questa norma con i principi fondamentali dello Stato democratico è stata revocata in dubbio in più di un'occasione ed è pure stata discussa in Parlamento ancora negli anni settanta, durante il dibattito relativo all'abrogazione degli articoli confessionali sui gesuiti ed i conventi (cfr. FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, pagg. 484/85; DUBS, Le droit public de la Confédération Suisse, vol. II, pag. 73; BROGGINI, Stato e Chiesa nella Costituzione, in 1874-1974 Cent'anni di Costituzione, pag. 7 segg., 16; ETIENNE GRISEL, in Commentaire de la Constitution fédérale, n. 21 segg., all'art. 75; AUBERT, op.cit., vol. II, n. 1265; BUFFAT, op.cit., pagg. 171/72; messaggio del Consiglio federale relativo alla revisione della Costituzione federale, del 17 giugno 1870, in FF franc. 1870 II pag. 777 segg. 805; rapporto del Consiglio federale concernente l'art. 75 Cost., mozioni Knellwolf e Daucourt, del 4 aprile 1921, in FF franc. 1921 I pag. 547 segg.; messaggio del Consiglio federale concernente l'abrogazione degli articoli costituzionali sui gesuiti ed i conventi, del 23 dicembre 1971, in FF 1972 I pag. 93 segg.; Boll.uff. CN 1972 pagg. 526 e 1376 segg.; inoltre rapporto finale del gruppo di lavoro per la preparazione di una revisione totale della Costituzione federale, del 29 settembre 1972, vol. VI, pag. 528). Ne consegue che la presenza dell'art. 75 nella Costituzione del 1874 non può costituire un valido riferimento o un punto d'appoggio per il legislatore cantonale chiamato a disciplinare l'eleggibilità dei cittadini alle cariche pubbliche o a istituire clausole d'incompatibilità fra codeste cariche e altre funzioni o occupazioni: la norma dell'art. 82 lett. c LOC, per le ragioni che si sono esposte sopra, permane dunque lesiva del principio d'uguaglianza e dev'essere annullata.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto pubblico è parzialmente accolto e l'art. 82 lett. c della legge organica comunale del 10 marzo 1987 è annullato; per il resto, il ricorso è respinto. | it | Art. 82 let. b et c de la loi sur l'organisation des communes du canton du Tessin du 10 mars 1987; incompatibilité entre la fonction de membre de l'organe exécutif d'une commune et, respectivement, la fonction de juge et l'état ecclésiastique. 1. Qualité pour former un recours de droit public pour violation du droit de vote (art. 85 let. a OJ).
a) Principe et particularité par rapport au recours de droit public pour violation des droits constitutionnels des citoyens (consid. 3a).
b) La question de l'incompatibilité d'un mandat politique avec certaines fonctions ou offices peut être soulevée dans le cadre d'un recours fondé sur l'art. 85 let. a OJ, non seulement par la personne élue qui se trouve dans un cas d'incompatibilité, mais aussi par d'autres citoyens qui dénoncent une violation de la règle d'incompatibilité ou qui attaquent directement un acte législatif introduisant une telle règle (confirmation de la jurisprudence) (consid. 3b).
2. Nature cassatoire du recours fondé sur l'art. 85 let. a OJ; obligation de le motiver (consid. 4).
3. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral dans le cadre du contrôle abstrait des normes (consid. 5).
4. Distinction entre incompatibilité et inéligibilité; cas particuliers où cette distinction est purement théorique. But de la règle d'incompatibilité (consid. 6).
5. Examen de l'incompatibilité introduite par l'art. 82 let. b et c de la loi sur l'organisation des communes.
a) L'incompatibilité entre la fonction de membre de l'organe exécutif d'une commune et celle de magistrat judiciaire repose sur des raisons sérieuses et objectives; elle ne limite pas excessivement les droits politiques des citoyens (consid. 7).
b) En revanche, l'incompatibilité relative à l'état ecclésiastique ne répond pas à un intérêt public prépondérant et dûment établi; elle viole le principe de l'égalité de traitement. Elle ne saurait se justifier par référence à l'art. 75 Cst. (consid. 8). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-395%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,182 | 114 Ia 395 | 114 Ia 395
Sachverhalt ab Seite 397
In data 2 luglio 1985, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha sottoposto al Gran Consiglio il progetto di revisione della legge organica comunale del 1o marzo 1950. Per ciò che qui interessa, codesto progetto ha mantenuto la ripartizione esistente dei poteri locali fra l'assemblea comunale o il consiglio comunale ed il municipio, la cui organizzazione e le cui attribuzioni erano definite dal capitolo IV, agli art. 81 e segg. Organo esecutivo e amministrativo del Comune, incaricato di rappresentarlo verso i terzi, il municipio doveva comporsi in linea di principio di 5 o 7 membri ed il Consiglio di Stato conservava la facoltà di ridurre questo numero a 3 o di portarlo a 11 per tener conto di circostanze particolari. Il disegno di legge (art. 82) manteneva pure l'istituto dei supplenti, ma soltanto per i municipi di 3 membri, ed il loro numero era limitato a 2; negli altri Comuni, il regolamento comunale poteva prevedere i supplenti in numero non superiore ai 2/3 dei membri del municipio. Nel progetto di legge, la questione delle incompatibilità per carica era trattata dall'art. 83, il quale prescriveva che la carica di municipale non poteva essere assunta dai Consiglieri di Stato e dal Cancelliere dello Stato, dagli ecclesiastici, dai docenti di nomina comunale e dai dipendenti dal Comune e delle sue aziende. Questo disposto riprendeva il testo dell'art. 63 della legge del 1950, rinunciando tuttavia ad istituire un'incompatibilità per i medici condotti (lett. d) ed i cittadini che non risiedono in modo costante nel Comune (lett. a).
La nuova legge organica comunale è stata adottata dal Gran Consiglio della Repubblica e Cantone del Ticino il 10 marzo 1987. Il Parlamento ha fissato il numero massimo dei municipali la cui carica è obbligatoria a 7 (art. 80) ed ha aderito al progetto del Consiglio di Stato per la carica di supplente (art. 81). Sul tema dell'incompatibilità per carica, esso ha fatto propria la proposta della Commissione della legislazione, contenuta nel rapporto del 14 gennaio 1987 (pagg. 15 e 57), e l'ha estesa ai giudici di un tribunale, ai procuratori pubblici, ai giudici istruttori e al magistrato dei minorenni, con la sola eccezione dei giudici di pace (art. 82).
La citata legge è stata pubblicata sul Foglio ufficiale n. 32 del 21 aprile 1987 ed il termine per l'esercizio del diritto di referendum, che non è stato utilizzato, è scaduto infruttuoso il 21 maggio successivo. Con decreto del 30 giugno 1987, il Consiglio di Stato ha quindi disposto la pubblicazione della legge nel Bollettino ufficiale n. 28 del 7 luglio 1987 e ne ha stabilito l'entrata in vigore a contare dalla data di pubblicazione: per l'art. 82 lettere b e c, relative all'incompatibilità della carica di municipale con lo stato ecclesiastico e la funzione giudiziaria, l'entrata in vigore è stata differita al 24 aprile 1988.
Il lic. iur. F. X., domiciliato a G., è insorto contro le lettere b e c dell'art. 82 della nuova legge con ricorso di diritto pubblico del 19 maggio 1987, chiedendo al Tribunale federale di annullarle e protestando spese e ripetibili.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, ha concluso alla reiezione del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto: I. In ordine
3. a) Il ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti costituzionali del cittadino (art. 84 cpv. 1 lett. a, 87 OG) - allorché l'atto in contestazione è come nella fattispecie un decreto - è aperto a qualsiasi persona fisica o giuridica che è colpita dalla regolamentazione impugnata nei suoi interessi giuridicamente protetti o che, con un minimo di verosimiglianza, potrebbe un giorno esser toccata da questa regolamentazione e subire un certo pregiudizio: ai fini dell'ammissibilità del gravame secondo l'art. 88 OG, basta pertanto che la persona fisica o giuridica sia virtualmente lesa nei suoi diritti costituzionali (DTF 112 Ia 32 consid. 2a, DTF 110 Ia 10 consid. 1a, DTF 106 Ia 357 consid. 1a, DTF 104 Ia 152 consid. 2a; Rep. 1985 pag. 74).
Sotto il profilo della legittimazione ricorsuale, il ricorso per violazione dei diritti costituzionali del cittadino si distingue da quello proposto per la lesione di diritti politici (art. 85 lett. a OG). Secondo la giurisprudenza, infatti, qualsiasi cittadino che possiede l'esercizio di codesti diritti nel Cantone che ha emanato l'atto impugnato può proporre un ricorso di diritto pubblico concernente il suo diritto di voto o relativo alle elezioni e votazioni cantonali, indipendentemente dalle norme del diritto costituzionale cantonale e del diritto federale sulle quali si fondano, e questo particolare rimedio può esser d'altronde esperito anche se il ricorrente non ha alcun interesse personale e giuridico all'annullamento dell'atto poiché la potestà ricorsuale si determina in questo campo alla sola luce dell'art. 85 lett. a OG (DTF 112 Ia 224 consid. 1a, DTF 105 Ia 359 /60 consid. 4a, DTF 104 Ia 229 consid. 1b, 355 consid. 1c, DTF 99 Ia 728 segg. consid. 1; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, pagg. 262/63; AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, pagg. 80/81).
b) Nel caso in rassegna, il ricorrente ha impugnato una norma che istituisce delle incompatibilità per carica, ma che non sancisce l'ineleggibilità di ecclesiastici e magistrati (art. 82 lett. b e c LOC). Ora, il Tribunale federale ha ritenuto per anni che il cittadino che non può esercitare il suo mandato politico in virtù di una regola sull'incompatibilità non può prevalersi dell'art. 85 lett. a OG e può invocare soltanto l'art. 4 Cost. per arbitrio e disparità di trattamento, onde la sua legittimazione dev'essere esaminata sotto il profilo dell'art. 88 OG: a sostegno di questo assunto, il Tribunale federale aveva sostanzialmente addotto che le regole sulle incompatibilità non scalfiscono il diritto di eleggere e di essere eletto, e non impediscono quindi che una persona venga proposta come candidato e venga - se del caso - validamente eletta (cfr. ZBl 61/1960 pag. 197 consid. 3; BUFFAT, Les incompatibilités, tesi Losanna 1987, pag. 220). In queste circostanze il ricorrente - che è licenziato in diritto - sarebbe senz'altro legittimato ad impugnare la norma che istituisce l'incompatibilità dei magistrati (art. 82 lett. b), ma non potrebbe invece ricorrere contro l'esclusione dei sacerdoti (art. 82 lett. c), essendo infatti inverosimile o come minimo poco probabile ch'egli intraprenda un giorno la vita ecclesiastica e si porti poi candidato alla carica di municipale (cfr. Rep. 1985 pag. 75 consid. cc): sotto questo profilo il ricorrente non potrebbe dunque prevalersi di una virtuale lesione dei suoi interessi giuridicamente protetti ed il ricorso sarebbe inammissibile in virtù dell'art. 88 OG.
La giurisprudenza appena esposta è stata però progressivamente abbandonata ed il Tribunale federale ammette ora che la nozione di incompatibilità dev'essere considerata come un derivato del diritto di voto e di eleggibilità poiché le relative clausole possono produrre, in sostanza, gli stessi effetti di quelle che sanciscono l'ineleggibilità: esso ha così dedotto che il problema della compatibilità di un mandato politico con determinate funzioni ufficiali può essere sollevato nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG e che questa via è aperta non solo al cittadino eletto che si trova in un caso di incompatibilità, ma anche agli altri cittadini che si aggravano contro il mancato rispetto delle relative clausole o che insorgono direttamente contro un atto normativo che istituisce regole di incompatibilità (DTF 91 I 262 consid. 2; sentenza 8 maggio 1963 in re Konservativ-christlich-soziale Volkspartei Grenchen e Pfister, consid. 1 e 2 non pubblicati in DTF 89 I 75 segg.; sentenza 30 marzo 1979 in re Roulin, consid. 2; sentenza 22 settembre 1982 in re Pellaton, consid. 1a; sentenza 9 febbraio 1983 in re Sutter e Schneider, consid. 1b; sentenza 27 novembre 1985 in re Gex-Fabry, consid. 1a; sentenza 28 gennaio 1987 in re Brunner e Holenweg, consid. 1a; BUFFAT, op.cit., ibidem). Questa giurisprudenza - che non è stata invero sempre seguita (cfr. ad es. la sentenza 8 marzo 1977 in re Planchamp, consid. 2) - merita conferma. In effetti il diritto di voto dei cittadini protetto dall'art. 85 lett. a OG - che comprende quello di eleggere e di essere eletto (DTF 91 I 192 consid. 1a, 262 consid. 2; sentenza Brunner e Holenweg citata, consid. 1a) comporta anche il diritto di esigere che le autorità scelte dal popolo non siano composte da persone che non possono praticamente assumere la carica per un motivo d'incompatibilità: l'elettore può quindi pretendere che una persona che non può esercitare il proprio mandato per tal motivo non lo eserciti effettivamente dopo esser stata eletta (cfr. DTF 91 I 262 consid. 2). Ora questo assunto, interpretato a contrario, conferisce all'elettore il diritto di esigere che un candidato eletto non venga indebitamente privato della facoltà di esercitare il suo mandato elettivo attraverso clausole d'incompatibilità che sono sprovviste di giustificazioni oggettive: ne consegue che le regole sulle incompatibilità limitano, in pratica, il diritto di elettorato attivo e passivo e toccano quindi direttamente il diritto di voto dei cittadini tutelato dall'art. 85 lett. a OG.
c) Se ne deve concludere che il ricorrente - iscritto nei cataloghi civici del Comune di G. e cittadino attivo nel Cantone giusta gli art. 13 e segg. Cost./TI - è virtualmente leso nei suoi diritti politici dalle contestate clausole di incompatibilità ed è quindi legittimato ad impugnarle con il ricorso di diritto pubblico previsto dall'art. 85 lett. a OG.
4. Secondo la giurisprudenza, anche i ricorsi per violazione dei diritti politici sottostanno all'obbligo di motivazione e possono tendere soltanto all'annullamento puro e semplice dell'atto impugnato (DTF 112 Ia 225 consid. 1c, DTF 107 Ia 219 consid. 1b; RDAT 1982 n. 1 consid. 1a). Ora, il gravame di F. X. soddisfa i requisiti formali dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG e rispetta anche la natura cassatoria del rimedio esperito: esso è quindi ricevibile nel suo complesso ed il Tribunale federale può esaminarne il merito. II. Questioni di merito
5. Il ricorso di diritto pubblico è rivolto in casu contro le lettere b e c dell'art. 82 LOC, che istituiscono un'incompatibilità fra la carica di municipale e quella di magistrato dell'ordine giudiziario, rispettivamente fra codesta carica e lo stato ecclesiastico: secondo il ricorrente queste clausole di incompatibilità sarebbero inficiate d'arbitrio, lesive del principio d'uguaglianza e contrarie alle norme della Costituzione cantonale che disciplinano l'esercizio dei diritti politici (art. 13, 17, 18, 19bis e 21). In queste circonstanze il Tribunale federale controlla liberamente la conformità delle disposizioni impugnate con il diritto costituzionale cantonale e federale che il ricorrente ha invocato e, avuto riguardo al loro testo chiaro ed univoco, non deve nemmeno esaminare in codesto ambito se esse siano suscettibili d'essere interpretate ed applicate conformemente alla Costituzione: ne consegue che se le censure ricorsuali fossero fondate, il Tribunale federale dovrebbe annullare le predette norme ed accogliere il ricorso poiché il loro senso letterale che non è impreciso, ambiguo o lacunoso - non potrebbe comunque essere modificato attraverso un'interpretazione conforme (DTF 111 Ia 24/25 consid. 2, 109 Ia 74 consid. 3, 106 Ia 137/38 consid. 3a, 105 Ib 125 consid. 3).
6. a) L'esercizio dei diritti politici trova il suo fondamento in un diritto pubblico soggettivo legato alla struttura democratica della Confederazione ed è quindi garantito dal diritto costituzionale federale (WINZELER, Die politischen Rechte des Aktivbürgers nach schweizerischem Bundesrecht, tesi Basilea 1983, pagg. 251, 36 segg., 70 segg.). Questo diritto fondamentale non comporta soltanto quello di partecipare alle elezioni e votazioni (elettorato attivo), ma anche quello di essere eletto alle cariche pubbliche la cui designazione del titolare compete al popolo sovrano (elettorato passivo). Alla stregua di qualsiasi libertà individuale, il diritto di voto dev'essere regolato nel rispetto del principio d'uguaglianza e può essere limitato soltanto per ragioni preminenti d'interesse pubblico, ossequiando il precetto della proporzionalità (cfr. AUER, Problèmes fondamentaux de la démocratie suisse, RDS 1984 II pagg. 40/41). Ora, le due disposizioni avversate restringono incontestabilmente i diritti politici dei cittadini a cui esse si riferiscono poiché limitano la loro facoltà di accedere alla carica di municipale, in maniera più o meno assoluta, attraverso una clausola di incompatibilità che non lascia in pratica a codesti cittadini una vera libertà di scelta.
b) L'incompatibilità - che si distingue dall'ineleggibilità, vale a dire dall'incapacità di ricoprire un determinato ufficio - costituisce un impedimento relativo per l'esercizio della carica elettiva poiché la sola conseguenza ch'essa comporta è quella di obbligare il candidato eletto a scegliere fra questa carica e la sua precedente funzione o occupazione (HASELBART, Die Unvereinbarkeit im schweizerischen Staatsrecht, tesi Friborgo 1945 pag. 5 segg.; FRANK, Die Unvereinbarkeit von Bundesbeamten und Nationalratsmandat, tesi Zurigo 1948, pag. 58 segg.; ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 168; BUFFAT, op.cit., pag. 29). Quando proibiscono alla stessa persona di accedere a cariche dello stesso livello all'interno dei tre poteri dello Stato, le clausole di incompatibilità tendono ad assicurare il rispetto della separazione dei poteri; per contro, quando si applicano a funzioni poste a livelli diversi o all'interno dello stesso potere, le regole sull'incompatibilità sono finalizzate ad evitare le concentrazioni di potere, a prevenire gli influssi pregiudizievoli al buon funzionamento degli organi dello Stato e a preservare l'indipendenza di questi organi e dei loro membri.
Per la verità, vi sono casi speciali d'incompatibilità ove la distinzione con quelli d'ineleggibilità è meno evidente poiché la libertà di scelta lasciata al candidato eletto fra la carica elettiva e la sua funzione anteriore è in effetti puramente teorica (BEELER, Personelle Gewaltentrennung und Unvereinbarkeit in Bund und Kantonen, tesi Zurigo 1983, pagg. 6/7; BUFFAT, op.cit., pag. 30). Ciò vale in modo particolare per i religiosi che appartengono alla confessione cattolica poiché una norma che istituisce un'incompatibilità fra lo stato ecclesiastico ed un pubblico ufficio priva di fatto l'interessato della possibilità di accedere alla carica che egli vorrebbe ricoprire: l'ordinazione - che conferisce lo statuto religioso nella Chiesa apostolica romana - è infatti un atto i cui effetti non possono essere sospesi in virtù del diritto canonico, onde l'ecclesiastico che risultasse eletto ad una carica legalmente incompatibile con la sua condizione dovrebbe, in assenza di un premesso peraltro eccezionale rilasciato dall'Ordinario della diocesi competente, rinunciare alla carica o abbandonare definitivamente l'abito talare (cfr. Codex iuris canonici, auctoritate Ioannis Pauli PP. II promulgatus, 1983, can. 285 § 4, che riprende il can. 139 § 4 del pregresso Codice Gasparri del 1917; BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3a ediz., pagg. 649/51).
c) Fatte queste premesse, si deve dunque esaminare se le incompatibilità create dall'art. 82 lett. b e c LOC rispettano il principio d'uguaglianza e sono sorrette da un interesse pubblico eminente, ovverosia, in altre parole, se esse non limitano in maniera inammissibile l'esercizio del diritto di voto dei cittadini attivi nell'ambito delle elezioni comunali.
7. a) L'art. 82 lett. b LOC - che prevede l'incompatibilità fra la carica di municipale e quella di giudice di un tribunale, di procuratore pubblico, di giudice istruttore e magistrato dei minorenni, con esclusione dei giudici di pace - costituisce un'innovazione nel diritto elettorale ticinese. Questa clausola non è stata proposta dal Consiglio di Stato nel suo progetto del 2 luglio 1985, ma è stata voluta dalla Commissione della legislazione (rapporto del 14 gennaio 1987, pag. 15), ed il Gran Consiglio l'ha confermata - come risulta dalle osservazioni del Governo al ricorso di diritto pubblico - "per avvalorare l'indipendenza dei magistrati giudiziari, sottraendoli ai condizionamenti dipendenti dall'esercizio di funzioni politiche"; il legislatore cantonale ha inoltre tenuto conto delle critiche formulate in passato per il fatto che pretori e giudici d'appello abbiano ricoperto la carica di municipale e addirittura di sindaco. Aggiungasi infine che, durante i dibattiti parlamentari, l'art. 82 lett. b del disegno di legge è stato oggetto di una proposta di stralcio, che venne respinta con 21 voti favorevoli e 35 contrari (Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria autunnale 1986, pagg. 1123, 1130/32).
b) Gli art. 21 e 22 della Costituzione ticinese fanno fede della preoccupazione del costituente di vigilare all'indipendenza formale dei magistrati dell'ordine giudiziario. Il primo di questi disposti lascia alla legge il compito di definire le incompatibilità professionali o per altre cariche per i giudici e i funzionari giudiziari, mentre il secondo stabilisce che le nomine popolari dei magistrati giudiziari non possono aver luogo contemporaneamente al rinnovo del Gran Consiglio e del Consiglio di Stato, nel palese intento di sottrarle al clima sovente teso che può caratterizzare le elezioni politiche. Ora, l'art. 67 della legge organica giudiziaria del 24 novembre 1910 enumera i casi d'incompatibilità per i funzionari giudiziari, compresi i procuratori pubblici e i giudici istruttori ed esclusi i supplenti, e dispone in modo particolare che essi non possono assumere cariche federali o cantonali o impieghi con onorari annui fissi (cpv. 2 lett. b): ne consegue secondo logica che, in base all'art. 21 della Costituzione cantonale, il legislatore ticinese poteva completare questa lista delle incompatibilità per quanto concerne le cariche comunali nella relativa legge organica e che, ciò facendo, esso non ha manifestamente ecceduto la propria competenza ed è rimasto nei limiti tracciati dalla norma costituzionale di delegazione.
c) È pacifico che le regole volte ad assicurare l'indipendenza effettiva dei magistrati giudiziari nei confronti del potere politico e ad evitare ogni apparente interdipendenza fra questo potere ed il potere giudiziario siano sorrette da un interesse pubblico eminente; lo stesso dicasi per quelle norme che impongono ai magistrati dell'ordine giudiziario di dedicarsi esclusivamente all'esercizio della loro funzione. La scelta dei mezzi che consentono di raggiungere questi obiettivi è peraltro largamente improntata a criteri d'opportunità e dipende spesso da circostanze locali: ne consegue che il Tribunale federale, chiamato a verificare questa scelta quale giudice costituzionale, deve comunque imporsi un certo riserbo poiché esso non può interferire nella larga libertà d'azione di cui i Cantoni dispongono e non deve sostituire il proprio apprezzamento a quello del legislatore cantonale (cfr.
DTF 112 Ia 244 consid. 4a, DTF 109 Ia 259 consid. 4, DTF 100 Ia 268 consid. 3a). Ora, di questo particolare riserbo il Tribunale federale deve far prova quando il mezzo adottato dal legislatore cantonale per garantire l'indipendenza dei magistrati è una clausola d'incompatibilità fra talune funzioni giudiziarie e determinate cariche pubbliche o private poiché i Cantoni, in virtù della loro competenza in materia d'organizzazione, possono definire liberamente le incompatibilità che colpiscono i membri delle loro autorità (cfr. il messaggio 30 novembre 1987 del Consiglio federale per il conferimento della garanzia federale alle Costituzioni rivedute dei Cantoni di Glarona e del Giura, FF 1988 I pag. 220 n. 124 e pag. 237 n. 162): ciononostante, una regola sull'incompatibilità che tende in pratica a limitare l'eleggibilità di determinati cittadini deve poggiare su motivazioni serie e difendibili poiché essa sarebbe nel contrario caso arbitraria o rappresenterebbe comunque un impedimento ingiustificato al diritto di voto.
d) L'istituzione di un'incompatibilità fra la magistratura giudiziaria permanente e la carica di municipale è senz'altro sorretta da argomenti seri ed oggettivi, ove appena si pensi all'impegno personale non indifferente che richiede oggi una siffatta carica anche nei Comuni di piccola e di media importanza. D'altra parte non va scordato che la presenza di magistrati giudiziari nei municipi ha dato adito in passato a critiche e che questo fatto - addotto in risposta dal Governo - non è stato contestato dalla parte ricorrente. Certo, la legge non ha esteso questa incompatibilità per carica ai consiglieri comunali (art. 43 cpv. 2 LOC) e l'ha espressamente esclusa per i giudici di pace (art. 82 lett. b). Ma su questi due punti la soluzione adottata dal legislatore ticinese non appare solo comprensibile ma anche rispettosa del principio di proporzionalità: basti osservare a tal riguardo che il consiglio comunale è l'organo rappresentativo dell'assemblea comunale di cui fanno parte tutti i cittadini attivi del Comune (art. 11 LOC) e che i giudici di pace esercitano una funzione giudiziaria a titolo accessorio e non dispongono d'un potere decisionale equiparabile a quello dei giudici d'appello, dei pretori, dei procuratori pubblici, dei giudici istruttori e del magistrato dei minorenni.
Ciò premesso, giova poi rilevare a titolo di raffronto che la soluzione prevista dall'art. 82 lett. b LOC non costituisce manifestamente un'eccezione nel diritto positivo svizzero e che la maggior parte delle legislazioni cantonali limita l'accesso dei magistrati giudiziari ad altre cariche pubbliche, siano esse politiche o amministrative (cfr. art. 11 cpv. 1 n. 1 Cost./BE; art. 62 Cost./NE; art. 133 Cost./GE; art. 48 della legge friburghese sull'organizzazione giudiziaria; art. 20 della legge vodese sull'organizzazione giudiziaria; § 108 n. 2-5 e 11 della legge elettorale zurighese; art. 108 della legge vallesana sulle elezioni e votazioni). D'altra parte, anche il costituente ed il legislatore federale hanno stabilito che i giudici del Tribunale federale non possono occupare alcun'altra carica al servizio della Confederazione o di un Cantone e - come generalmente ammesso - di un Comune (AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II, n. 1612 e 1488; BUFFAT, op.cit., pag. 70), né possono esercitare qualsiasi altra professione o industria (art. 108 cpv. 3 Cost., art. 3 cpv. 1 OG).
e) Ne discende che al legislatore ticinese - che s'è verosimilmente ispirato alle soluzioni adottate dal legislatore federale e da quello di altri Cantoni per assicurare un migliore esercizio della funzione giudiziaria e rafforzare l'indipendenza dei magistrati - non si può certo rimproverare di aver istituito un'incompatibilità che non poggia su ragioni serie ed oggettive e di aver limitato in modo inammissibile i diritti politici dei cittadini: la censura d'anticostituzionalità rivolta contro l'art. 82 lett. b LOC appare quindi manifestamente infondata e, come tale, dev'essere respinta.
8. L'art. 82 lett. c LOC - che proibisce agli ecclesiastici di assumere la carica di municipale - riprende il disposto dell'art. 63 lett. c della cessata legge organica del 1o marzo 1950.
a) Nel Cantone Ticino l'accesso dei preti cattolici alle cariche pubbliche è stato oggetto nel secolo scorso di gravi controversie. L'art. 5 della Costituzione cantonale del 4 luglio 1830, nel suo testo originale (Nuova raccolta generale delle leggi e dei decreti del Cantone Ticino dal 1803 al 1886, vol. I, pag. 19 segg.), li escludeva dal potere esecutivo e da quello giudiziario, con la sola eccezione prevista dall'art. 23 § 14 che ammetteva un ecclesiastico a sedere nel Consiglio di Stato. Dopo la rivoluzione radicale del 1839, il Governo elaborò un vasto progetto di riforma costituzionale che prevedeva, fra l'altro, il divieto per gli ecclesiastici di accedere a cariche pubbliche: questo progetto - nella sua definitiva formulazione modificata dal Gran Consiglio, nel senso che un sacerdote per distretto poteva nondimeno far parte del potere legislativo cantonale - cadde però a forte maggioranza nella votazione popolare dell'8 gennaio 1843 (Bollettino delle leggi e dei decreti del Cantone Ticino, vol. XVIII, pag. 223; ZORZI, Le relazioni tra la Chiesa e lo Stato nel Cantone Ticino, tesi Basilea 1946, pagg. 80/82; Dictionnaire historique et bibliographique de la Suisse, vol. VI, pag. 506 segg.). Il problema dell'accesso dei membri del clero ai pubblici uffici venne ripreso con la riforma costituzionale del 1o-4 marzo 1855 che stabilì all'art. 7 l'impossibilità per gli esercenti professione ecclesiastica, secolari e regolari, di essere elettori ed eleggibili alle cariche costituzionali (Nuova raccolta, vol. I, pagg. 27/28; ZORZI, op.cit., pag. 82): questa norma ottenne la garanzia dell'Assemblea federale il 17 luglio 1855 (RU 1854-57, vol. V, pagg. 129/30; cfr. anche il messaggio del Consiglio federale del 29 giugno 1855, in FF franc. 1855 II pag. 409 segg.). Adito dai sacerdoti Vincenzo Pedrini di Giornico e Lorenzo Forni di Personico, che s'erano visti rifiutare la loro iscrizione nei cataloghi civici dei rispettivi Comuni, il Tribunale federale invitò però il Governo ticinese ad accogliere tale richiesta, rilevando in sostanza che la limitazione posta al diritto di voto dei ricorrenti in ragione della loro appartenenza allo stato ecclesiastico era "assolutamente incompatibile" con l'art. 49 cpv. 4 Cost.: per contro il Tribunale federale lasciò aperta "la questione a vedere se e fin dove competa agli ecclesiastici, in base ai dispositivi della Costituzione federale, il diritto di elettori non solo, ma quello eziandio di eleggibili, dal momento che i ricorrenti non trovansi ancora nelle condizioni di fatto per le quali possano insinuare analoga querela o dimanda" (sentenza del 1o febbraio 1875 in DTF 1. 273 segg.). L'art. 7 della Costituzione ticinese del 1855 venne abrogato con la riforma parziale del 20 novembre 1875 (Nuova raccolta, vol. I, pag. 30).
b) L'art. 82 lett. c LOC trova la sua lontana origine in una risoluzione governativa del 16 gennaio 1842, approvata dal Gran Consiglio il 17 maggio 1845 (Bollettino, vol. XXI, pag. 24), ove espressamente si dichiara che "la qualità di sacerdote non è compatibile con quella di municipale". Questa regola è poi stata codificata dall'art. 46 lett. c della legge comunale del 13 giugno 1854 (Nuova raccolta, vol. I, pag. 458 segg.; Bollettino, vol. XXX, pag. 43 segg.) ed è stata ripresa nella legge organica comunale del 1o marzo 1950 (art. 63 lett. c), ove si parlò tuttavia di "ecclesiastici" e non più di "sacerdoti" per tener conto dei ministri del culto che non appartengono alla Chiesa cattolica apostolica romana. La formulazione di codesto articolo è peraltro identica a quella dell'art. 82 lett. c della legge del 1987, qui contestato.
Alla luce della considerazioni appena espresse, l'incompatibilità fra lo stato ecclesiastico e la carica di municipale appare manifestamente come un retaggio delle forti tensioni fra Chiesa e potere politico che hanno contraddistinto la storia del Cantone Ticino nel secolo scorso. Questo trattamento differenziato di un'intera categoria di persone può sembrare invero paradossale, ove appena si consideri che già la riforma costituzionale del 20 novembre 1875 sanciva l'uguaglianza di diritti per tutti i cittadini svizzeri domiciliati nel Cantone (art. 3): esso si può tuttavia facilmente comprendere se ci si situa nel contesto storico-politico di quegl'anni, che erano caratterizzati da un'evoluzione delle istituzioni verso la loro laicizzazione, considerata come un presupposto fondamentale della democrazia repubblicana, e dalla volontà di assicurare l'edificazione dello Stato democratico e liberale, evitando ogni ingerenza della Chiesa cattolica nell'esercizio del potere politico (cfr. ZORZI, op.cit., pagg. 74 seg., 81; v. inoltre le considerazioni espresse dal Governo ticinese davanti alle autorità federali a proposito della riforma costituzionale del 1o-4 marzo 1855, in FF franc. 1855 II pagg. 423/24).
c) Nel suo messaggio del 2 luglio 1985 relativo alla revisione della LOC, il Consiglio di Stato ha ricordato questa evoluzione della questione ecclesiastica nel diritto costituzionale ticinese ed ha peraltro espresso le proprie esitazioni circa l'opportunità di mantenere nella nuova normativa l'incompatibilità dei sacerdoti, che esso ha anche definito "di dubbia validità se vista sotto l'ottica dell'art. 4 Cost." (pag. 107). Nonostante ciò, e per ragioni rimaste oscure, il Governo cantonale ha comunque riproposto nel disegno di legge la stessa regola (art. 83 lett. b) e, senza por mente al fatto che la nozione di ecclesiastico non comprende soltanto i preti cattolici ma anche i pastori della Chiesa riformata ed i ministri di altri culti e confessioni, si è limitato a rilevare che nell'ordinamento della Chiesa romana i sacerdoti non possono assumere cariche laiche senza il consenso del Vescovo e che la situazione nel Cantone Ticino è oggi tale "per cui è molto probabile che l'Ordinario non darà mai il proprio consenso a un parroco per assumere la carica di municipale" (messaggio citato, ibidem).
Sull'incompatibilità degli ecclesiastici è invece silente il rapporto 14 gennaio 1987 della Commissione della legislazione, che ha infatti ripreso la regola prospettata dal Consiglio di Stato senza particolare commento (pag. 57). Per contro, durante il dibattito in Gran Consiglio, l'art. 82 lett. c del disegno di legge è stato oggetto di una proposta di stralcio con relativa discussione: questa proposta è stata però respinta con 24 voti favorevoli, 34 contrari e 2 astensioni (Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria autunnale 1986, pagg. 1123/1130).
Nelle sue osservazioni al ricorso di diritto pubblico il Consiglio di Stato non ha fornito argumentazioni supplementari di rilievo, ma si è limitato a riaffermare la libertà d'apprezzamento che compete al legislatore cantonale in tema di incompatibilità nonché l'analogia esistente fra codesta norma e l'art. 75 della Costituzione federale, sottolineando ancora una volta il particolare statuto del sacerdote nell'ordinamento della Chiesa cattolica.
b) Alla luce delle considerazioni che precedono tratte dai lavori legislativi e dagli atti delle autorità cantonali, si deve come minimo dedurre che la decisione di mantenere l'incompatibilità degli ecclesiastici nella nuova legge non è stata presa dopo un'analisi seria e approfondita della situazione attuale del Cantone ed in particolare dei rapporti che sussistono oggi fra Chiesa e potere politico: la regola dell'art. 82 lett. c LOC sembra invece esser stata mantenuta poiché essa era praticamente in vigore da più di un secolo e poiché nessuno ha mai eccepito la sua anticostituzionalità (cfr. Raccolta citata dei verbali del Gran Consiglio, pag. 1128). Ma questa maniera aprioristica di considerare le cose non può essere condivisa: in effetti, qualsiasi norma restrittiva dei diritti fondamentali del cittadino dev'essere riposta in discussione ove le circostanze che avevano giustificato in passato la sua adozione siano mutate col tempo e non sussistano più allorquando la competente autorità è chiamata a pronunciarsi di nuovo nell'ambito dell'emanazione di un atto normativo di portata generale o di un atto amministrativo individuale e concreto (cfr. DTF 107 Ia 59 segg.; sentenza 22 settembre 1982 in re Association Club Montagne Jura).
e) A sostegno del proprio assunto, il ricorrente non si prevale d'una violazione della libertà di coscienza e di credenza ed in particolare dell'art. 49 cpv. 4 Cost., ma si duole unicamente d'una lesione del principio d'uguaglianza. Sotto questo profilo, violano l'art. 4 Cost. quegli atti legislativi che fanno delle distinzioni inammissibili, non sorrette cioè da alcuna corrispondenza nella diversità delle fattispecie che la disciplina normativa vuole regolare, e quelli che - all'opposto - omettono di fare delle distinzioni laddove la diversità delle circonstanze da sottoporre alla norma impone invece di distinguere e che danno luogo quindi ad una parificazione inammissibile: per ammettere la violazione dell'art. 4 Cost. occorre tuttavia che la distinzione che il legislatore ha fatto appaia insostenibile, rispettivamente, nel caso inverso, che appaia insostenibile il rifiuto di distinguere, ossia l'assimilazione (DTF 112 Ia 196 consid. 2b, DTF 109 Ia 254 /55 consid. 4b, 327/28 consid. 4, DTF 108 Ia 114 consid. 2b; Rep. 1986 pagg. 227/28 consid. 7). Questo principio vincola il legislatore cantonale in tutti i campi della sua attività normativa e dev'essere pertanto rispettato anche quando esso disciplina il diritto di elettorato attivo e passivo.
f) Le persone appartenenti allo stato ecclesiastico - preti cattolici, pastori della Chiesa evangelica riformata o ministri del culto di altre confessioni - sono ovviamente cittadini a pieno titolo ed una loro discriminazione nell'esercizio e nel godimento dei diritti politici potrebbe quindi essere imposta soltanto da motivi preminenti d'interesse pubblico. Ora, se questi motivi d'interesse pubblico sussistevano nel secolo scorso e fors'anche in un passato meno remoto, nessuno pretende più che la partecipazione del clero alla vita politica rappresenti ancora oggi un pericolo per lo Stato o possa eventualmente turbare la pace e l'ordine pubblico. Il Cantone Ticino accorda del resto agli ecclesiastici l'esercizio dei diritti politici attivi senza restrizioni fin dalla riforma costituzionale del 20 novembre 1875, consecutiva alla citata sentenza 1o febbraio 1875 del Tribunale federale, e non limita in nessun modo il loro accesso alle cariche pubbliche esecutive, legislative e giudiziarie d'ogni livello: la regola posta dall'art. 82 lett. c LOC costituisce infatti la sola eccezione attualmente contemplata dal diritto ticinese poiché gli ecclesiastici possono prender parte alle assemblee comunali e sedere quindi nei consigli comunali (cfr. art. 11 e 43 LOC; inoltre art. 9 e 36 LOC 1950).
Premesso questo, si deve poi rilevare che il legislatore ticinese ed il Consiglio di Stato non hanno nemmeno preteso che la partecipazione di religiosi alla gestione dei municipi potrebbe turbare la pace confessionale e sociale o comportare un'influenza eccessiva delle Chiese negli affari comunali, né hanno comunque portato argomenti che potrebbero giustificare il trattamento discriminatorio tuttora riservato ad un'intera categoria di cittadini. Ora, la questione di sapere se la candidatura di un ministro del culto ad una carica pubblica ed il susseguente esercizio di questa carica, spesso delicata, siano fonte di eventuale pregiudizio per le istituzioni della Chiesa o possano nuocere alla loro reputazione dev'essere valutata dalle autorità ecclesiastiche, alle quali gli organi dello Stato non si debbono sostituire (cfr. sentenza 22 settembre 1982 in re Pellaton, già citata, relativa all'art. 92 della legge ecclesiastica vodese del 25 maggio 1965): una limitazione posta da codesti organi alla candidatura di un ecclesiastico o alla sua entrata in funzione potrebbe infatti giustificarsi soltanto se il mantenimento della pace e dell'ordine pubblico dovesse richiedere l'intervento legislativo o amministrativo dello Stato. In ogni caso, tenendo conto dell'autonomia organizzativa che la Costituzione cantonale riconosce alla Chiesa cattolica e alla Chiesa evangelica riformata (art. 1 cpv. 2), lo statuto dell'ecclesiastico nel diritto ticinese non ha manifestamente alcun rapporto con quello del pubblico funzionario, le cui attività accessorie o cariche pubbliche possono invece essere limitate dallo Stato nel suo stesso interesse, specie se esse sono incompatibili con la posizione di dipendente o possono nuocere all'adempimento dei doveri di servizio (cfr. art. 15 e 16 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 24 novembre 1987).
g) Se ne deve concludere che il trattamento discriminatorio riservato agli ecclesiastici ticinesi dall'art. 82 lett. c LOC non è più sorretto da un interesse pubblico sufficiente e appare quindi lesivo, nelle circonstanze concrete, dell'art. 4 Cost. La situazione oggettiva è infatti profondamente mutata nel Cantone non solo rispetto al secolo scorso, ma persino al non così lontano 1922, quando il Tribunale federale ebbe a dichiarare conforme alla Costituzione la regola dell'art. 100 § 2 della legge organica del 1854 - riformato il 6 dicembre 1855 (Bollettino, vol. XXXI, pag. 469) - che sanciva l'incompatibilità fra la carica di segretario municipale e la qualità di sacerdote (DTF 48 I 24segg.); a tal riguardo, va tuttavia precisato che non poche disposizioni citate in questa sentenza per avvalorare le conclusioni a cui essa è pervenuta sono state nel frattempo abrogate o modificate in modo radicale. Vero è, per contro, che altre legislazioni cantonali ed in particolare quella di Ginevra hanno mantenuto clausole d'incompatibilità o d'ineleggibilità analoghe non solo per le elezioni del Gran Consiglio e del Consiglio di Stato (art. 72 e 104 Cost./GE), ma anche per quelle dei municipali e del sindaco (art. 153 lett. a, 155 cpv. 2 Cost./GE; art. 103 cpv. 2 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 15 ottobre 1982): sennonché, chiamato in concreto a constatare che l'art. 82 lett. c LOC non è compatibile col principio d'uguaglianza in difetto d'un interesse pubblico preponderante debitamente dimostrato, il Tribunale federale non ha da esaminare se disposizioni consimili vigenti in altri Cantoni siano lesive anch'esse dell'art. 4 Cost., avuto riguardo alle particolarità delle loro situazioni politiche e alle circostanze locali.
h) Per il Consiglio di Stato, la norma ticinese che esclude gli ecclesiastici dai municipi non potrebbe essere dichiarata anticostituzionale dal momento che la stessa Costituzione federale impedisce a chi non è laico d'essere membro del Consiglio nazionale (art. 75) e pertanto, in virtù del richiamo contenuto negli art. 96 e 108, di far parte del Consiglio federale e del Tribunale federale (cfr. anche l'art. 18 cpv. 3 LDP): in altre parole, non si potrebbe quindi pretendere che il legislatore ticinese istituisca una disciplina più egualitaria di quella istaurata a suo tempo dal costituente federale. Questo argomento, per il problema che qui interessa, non cade in acconcio.
L'art. 75 Cost. - che riprende l'analogo disposto contenuto nella Costituzione del 1848 (art. 64) - non consacra infatti alcun principio costituzionale direttamente applicabile ai Cantoni: trattasi in realtà d'una semplice regola organica adottata nell'interesse dello Stato federale, che appare invero come un retaggio storico delle lotte politico-religiose del secolo scorso. Del resto, la compatibilità di questa norma con i principi fondamentali dello Stato democratico è stata revocata in dubbio in più di un'occasione ed è pure stata discussa in Parlamento ancora negli anni settanta, durante il dibattito relativo all'abrogazione degli articoli confessionali sui gesuiti ed i conventi (cfr. FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, pagg. 484/85; DUBS, Le droit public de la Confédération Suisse, vol. II, pag. 73; BROGGINI, Stato e Chiesa nella Costituzione, in 1874-1974 Cent'anni di Costituzione, pag. 7 segg., 16; ETIENNE GRISEL, in Commentaire de la Constitution fédérale, n. 21 segg., all'art. 75; AUBERT, op.cit., vol. II, n. 1265; BUFFAT, op.cit., pagg. 171/72; messaggio del Consiglio federale relativo alla revisione della Costituzione federale, del 17 giugno 1870, in FF franc. 1870 II pag. 777 segg. 805; rapporto del Consiglio federale concernente l'art. 75 Cost., mozioni Knellwolf e Daucourt, del 4 aprile 1921, in FF franc. 1921 I pag. 547 segg.; messaggio del Consiglio federale concernente l'abrogazione degli articoli costituzionali sui gesuiti ed i conventi, del 23 dicembre 1971, in FF 1972 I pag. 93 segg.; Boll.uff. CN 1972 pagg. 526 e 1376 segg.; inoltre rapporto finale del gruppo di lavoro per la preparazione di una revisione totale della Costituzione federale, del 29 settembre 1972, vol. VI, pag. 528). Ne consegue che la presenza dell'art. 75 nella Costituzione del 1874 non può costituire un valido riferimento o un punto d'appoggio per il legislatore cantonale chiamato a disciplinare l'eleggibilità dei cittadini alle cariche pubbliche o a istituire clausole d'incompatibilità fra codeste cariche e altre funzioni o occupazioni: la norma dell'art. 82 lett. c LOC, per le ragioni che si sono esposte sopra, permane dunque lesiva del principio d'uguaglianza e dev'essere annullata.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto pubblico è parzialmente accolto e l'art. 82 lett. c della legge organica comunale del 10 marzo 1987 è annullato; per il resto, il ricorso è respinto. | it | Art. 82 lett. b e c della legge organica comunale (LOC) del Cantone Ticino del 10 marzo 1987; incompatibilità fra la carica di municipale e quella di magistrato dell'ordine giudiziario, rispettivamente fra codesta carica e lo stato ecclesiastico. 1. Legittimazione a proporre ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti politici (art. 85 lett. a OG).
a) Principio e particolarità rispetto al ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti costituzionali del cittadino (consid. 3a).
b) Il problema della compatibilità di un mandato politico con determinate funzioni o determinati uffici può essere sollevato nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG, e questa via è aperta non solo al cittadino eletto che si trova in un caso di incompatibilità, ma anche agli altri cittadini che si aggravano contro il mancato rispetto delle relative clausole o che insorgono direttamente contro un atto normativo che istituisce regole di incompatibilità (conferma della giurisprudenza) (consid. 3b).
2. Natura cassatoria e obbligo di motivazione dei ricorsi di diritto pubblico fondati sull'art. 85 lett. a OG (consid. 4).
3. Potere cognitivo del Tribunale federale nell'ambito del controllo astratto delle norme (consid. 5).
4. Distinzione fra incompatibilità e ineleggibilità; casi particolari ove tale distinzione è puramente teorica; scopo delle clausole d'incompatibilità (consid. 6).
5. Esame delle incompatibilità istituite dall'art. 82 lett. b e c LOC.
a) L'incompatibilità fra la carica di municipale e quella di magistrato dell'ordine giudiziario poggia su ragioni serie ed oggettive e non limita in modo inammissibile i diritti politici del cittadino (consid. 7).
b) La regola che istituisce un'incompatibilità fra lo stato ecclesiastico e la carica di municipale non appare invece sorretta da un interesse pubblico preponderante debitamente dimostrato e lede il principio d'uguaglianza; essa non può nemmeno esser giustificata con riferimento all'art. 75 Cost. (consid. 8). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-395%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,183 | 114 Ia 413 | 114 Ia 413
Sachverhalt ab Seite 414
Am 20. Januar 1982 reichte die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich beim Präsidenten des Gemeinderates der Stadt Zürich folgende Volksinitiative ein:
"Für die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung der Stadt Zürich zur Erhaltung von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen wird ein Kredit von 50 Millionen Franken bewilligt.
Der Gemeinderat wird ermächtigt, der Stiftung die zur Verfolgung des Stiftungszweckes und zur Erhaltung des Stiftungsvermögens nötigen jährlichen Beiträge zu gewähren.
Innerhalb von sechs Monaten nach Annahme dieser Initiative erlässt der Gemeinderat ein Stiftungsstatut nach folgenden Grundsätzen:
1. Die Stiftung bezweckt den Erwerb von Liegenschaften, um in bestehenden und eventuell in neu zu erstellenden Bauten preisgünstigen Wohnraum und preisgünstige Räumlichkeiten für Kleinbetriebe zu erhalten oder zu schaffen. Zu diesem Zweck darf die Stiftung Grundpfanddarlehen aufnehmen.
2. Die Stiftung stellt ihre Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung, die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wie zum Beispiel Haus- und Wohngenossenschaften und diesen angeschlossenen oder selbst genossenschaftlich organisierten Kleinbetrieben, sowie gemeinnützigen Trägerorganisationen. Die Abgabe erfolgt mittels langfristiger Mietverträge oder im Baurecht, jedoch höchstens auf die Dauer von 30 Jahren. Dabei ist sicherzustellen, dass die Nutzung als Wohn- und Gewerberaum erhalten bleibt, dass die Erzielung von Spekulationsgewinnen ausgeschlossen ist und dass die Nutzung in möglichst weitgehender Selbstverwaltung erfolgt, insbesondere bezüglich Art und Umfang von Unterhalts- und Renovationsarbeiten.
3. Die Miet- bzw. Baurechtszinse sollen mittelfristig ausreichen, um das eingesetzte Kapital zu verzinsen und den Unterhalt der Bauten zu gewährleisten. Zulasten der vom Gemeinderat jährlich zu bewilligenden Beiträge können Zuschüsse zur Verbilligung der Miet- oder Baurechtszinsen, in besonderen Fällen, Abschreibungs- oder Sanierungsbeiträge gewährt werden zugunsten von Personen oder Personengruppen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, sowie zugunsten von Kleinbetrieben, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, und von gemeinnützigen Organisationen, die soziale Aufgaben übernehmen.
4. Die Leitung der Stiftung obliegt einem Stiftungsrat, bestehend aus mindestens 9 Mitgliedern. Diese werden vom Gemeinderat auf eine Amtsdauer von 4 Jahren gewählt. Kompetenzen und Pflichten des Stiftungsrates werden vom Gemeinderat festgelegt, dem auch die allgemeine Aufsicht über den Stiftungsrat zusteht."
Gemeinderat und Stadtrat beantragten den Stimmberechtigten, die Volksinitiative abzulehnen. In der Gemeindeabstimmung vom 9. Juni 1985 wurde sie jedoch mit 50 331 gegen 48 178 Stimmen angenommen.
Gegen dieses Abstimmungsergebnis erhoben X. und Mitbeteiligte am 26. Juni/1. Juli 1985 beim Bezirksrat Zürich Beschwerde. Sie verlangten, die Initiative sei für ungültig zu erklären und der Beschluss der Stimmberechtigten über die Annahme des Begehrens aufzuheben. Mit Beschluss vom 3. Juli 1986 hiess der Bezirksrat die Beschwerden gut und hob den Gemeindebeschluss der Stadt Zürich vom 9. Juni 1985 auf.
Gegen den Beschwerdeentscheid des Bezirksrates reichten die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich und Mitbeteiligte Beschwerde beim Regierungsrat ein. Dieser holte zur Frage der Rechtmässigkeit der Initiative ein Rechtsgutachten ein. Der Gutachter gelangte zum Ergebnis, die Initiative müsse für ungültig erklärt und der Gemeindebeschluss vom 9. Juni 1985 aufgehoben werden.
Mit Entscheid vom 24. Februar 1988 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates haben die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich und Mitbeteiligte staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildet vorab die Frage, ob das gemäss Gemeindebeschluss vom 9. Juni 1985 angenommene Volksbegehren gegen das Prinzip der Einheit der Form von Volksinitiativen verstösst.
a) (Ausführungen über die Kognition des Bundesgerichts bei der Beurteilung der formellen Gültigkeit kommunaler Initiativen im Kanton Zürich.)
b) Der Wortlaut der einschlägigen Gesetzesbestimmungen ist klar. Gemäss § 98 GG sind für die Einreichung und Behandlung von Initiativen die für kantonale Initiativen geltenden Vorschriften sinngemäss anwendbar. Nach § 2 GVV sind Initiativbegehren in der Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes zu stellen. § 3 GVV verlangt, dass Initiativen in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfes die wörtliche Formulierung des Begehrens enthalten müssen. Bei Initiativen in der Form der einfachen Anregung ist der Zweck des Begehrens genau anzugeben. Schliesslich ordnet § 4 Abs. 1 Ziff. 3 GVV an, eine Initiative sei ungültig, wenn sie den §§ 1-3 des Gesetzes nicht entspreche.
c) Der Sinn dieser gesetzlichen Regelung erschliesst sich ohne weiteres. Das weitere Verfahren für die Behandlung der Initiative ist unterschiedlich, je nach dem, ob eine allgemeine Anregung oder ein ausgearbeiteter Entwurf vorliegt (H.U. PESTALOZZI, Das Initiativrecht in der Zürcher Gemeinde, Diss. Zürich 1973, S. 137 ff.). Die einfache Anregung gibt erst den Anstoss, eine Angelegenheit zu prüfen und eine definitive Vorlage auszuarbeiten (§ 10 GVV). Die Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes stellt demgegenüber einen Beschlussesentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form dar (H.R. THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Wädenswil 1988, Ziff. 5.2 zu § 96 GG, S. 310). Wird der Grundsatz der Einheit der Form verletzt, so fehlt der Initiative die nötige Klarheit und Eindeutigkeit; für den Stimmbürger, der die Initiative annehmen möchte, bleibt ungewiss, was nach Annahme des formulierten Teils mit dem andern Teil geschieht und was somit aus dem Ganzen wird (so H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.5 zu § 96 GG, S. 310). Die Regelung des Zürcher Rechts entspricht somit der Forderung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 112 Ia 211 E. 1b mit Verweisung).
d) Für die Anwendung der dargelegten Grundsätze auf den vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass der eindeutige Wortlaut und klare Sinn der gesetzlichen Regelung, eine Verfälschung der Willensbildung der Stimmberechtigten durch Vermengung eines ausgearbeiteten Entwurfes mit einfachen Anregungen zu vermeiden, nicht bestritten ist. Mit der Annahme der Initiative hat der Stimmbürger nicht über eine umstrittene Auslegungsfrage der gesetzlichen Regelung geurteilt. Insbesondere kann aus dem Volksentscheid nicht etwa gefolgert werden, der Stimmbürger habe die Frage, ob die Initiative den Grundsatz der Einheit der Form verletze, verneint. Dem Regierungsrat ist daher darin beizupflichten, dass die Initiative und damit auch der Gemeindebeschluss als ungültig zu erklären sind, wenn das Initiativbegehren den §§ 2 und 3 GVV widerspricht. Massgebend ist allein die Auslegung des Initiativtextes, um die Frage zu beantworten, ob eine Formenvermengung vorliegt, welche geeignet ist, die Willensbildung des Stimmbürgers zu verfälschen.
e) Das Abstimmungsverfahren ist freilich nicht völlig belanglos. Es ist auffallend, dass weder der Stadtrat noch der Gemeinderat die Auffassung äusserten, die Initiative verletze den Grundsatz der Einheit der Form.
In seiner Weisung an den Gemeinderat verwies der Stadtrat auf die bisherige Wohnbauförderung, in deren Rahmen u.a. der genossenschaftliche Wohnungsbau unterstützt und auch Stiftungen zur Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien und für betagte Einwohner gegründet worden waren (siehe u.a. Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Errichtung der Stiftung "Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien der Stadt Zürich", Bereinigte Sammlung der Beschlüsse und Verordnungen der Stadt Zürich 1893-1974, Zürich 1975, Bd. 2, S. 53). Er erklärte, das berechtigte Anliegen der Initianten, in bestehenden und eventuell in neuzuerstellenden Bauten preisgünstigen Wohn- und Gewerberaum zu erhalten oder zu schaffen, werde immer im Auge behalten. Auch richte die städtische Liegenschaftsverwaltung ihre Vermietungspraxis nach den Bedürfnissen einer optimalen Quartierversorgung. Sie wirke dem "Lädeli- und Quartierbeizensterben" entgegen und verzichte bewusst auf einen maximalen Ertrag. Hingegen äusserte der Stadtrat Bedenken hinsichtlich der Zweckmässigkeit und der materiellen Rechtmässigkeit der Initiative. Es werde in Bereiche eingegriffen, für die grundsätzlich Bund und/oder Kanton zuständig seien. Es sei zweifelhaft, ob sich die Initiative mit dem übergeordneten Recht - insbesondere mit dem Verfassungsrecht - vertrage. Fraglich sei namentlich die Vereinbarkeit mit den Anforderungen, die sich aus den Art. 4 und 31 BV ergäben. Insbesondere eine Bevorzugung der genossenschaftlich organisierten Gewerbe- und Quartierversorgungsbetriebe im Sinne der Initianten wird als sachlich nicht begründet und rechtlich nicht haltbar bezeichnet. Demgegenüber wird betont, die Stadt sei bereit, ihre bisherige Wohnbauförderung, die auch durch die Bestimmungen des städtischen Wohnanteilplanes sowie das kantonale Wohnerhaltungsgesetz unterstützt würden, tatkräftig weiterzuführen. Sie wolle auch dem Wunsch einzelner Genossenschaften nach Abtretung von Altliegenschaften im Baurecht entgegenkommen. Mit diesen Bestrebungen würden die Grundanliegen der Initianten auch ohne Schaffung einer kostspieligen zusätzlichen Stiftung sinngemäss und erst noch zweckmässiger erfüllt.
Der die Abstimmungsvorlage begleitende Bericht des Gemeinderats und des Stadtrats an die Stimmberechtigten der Stadt Zürich stimmt im wesentlichen mit diesen Ausführungen überein. Dem Bürger wurden die gleichen Bedenken hinsichtlich eines Verstosses gegen übergeordnetes Recht vorgetragen, ohne dass die Auffassung ausgesprochen wurde, die Initiative verletze den Grundsatz der Einheit der Form, weshalb es dem Stimmberechtigten nicht möglich sei, seinen freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck zu bringen.
f) Die Abgrenzung der formulierten von der allgemein-anregenden Initiative bereitet gelegentlich Schwierigkeiten (H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.3 zu § 96 GG, S. 310). Die Initianten haben es unterlassen, ihre Initiative ausdrücklich als ausgearbeiteten Entwurf zu bezeichnen. Der Text ist demgemäss daraufhin zu prüfen, ob es sich um formulierte Rechtssätze oder um einen Beschlussesentwurf handelt, der bei Annahme ohne weiteres vollziehbar wäre. Trifft dies zu, so liegt eine formulierte Initiative vor (E. GRISEL, Initiative et Référendum Populaires, Lausanne 1987, S. 201 Ziff. 2).
fa) Der Regierungsrat nimmt in Übereinstimmung mit dem Gutachter an, das Initiativbegehren enthalte in den Abs. 1 und 2 einen ausgearbeiteten Entwurf, während Abs. 3 mit den Ziff. 1-4 eine einfache Anregung darstelle. Abs. 1 enthält eine Kreditbewilligung von 50 Millionen Franken für die Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung. Abs. 2 ermächtigt den Gemeinderat zu jährlichen Beiträgen an die Stiftung zur Erhaltung des Stiftungsvermögens, wobei diese Bestimmung - wie dargelegt (E. 2) - in dem Sinne zu interpretieren ist, dass die Ausgabenbewilligungskompetenzen vorbehalten bleiben. Abs. 3 enthält demgegenüber in Form von Rechtssätzen Grundsatzbestimmungen, welche der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts zu beachten hat.
fb) Aus dem Prinzip der Einheit der Form wird in der Literatur teilweise die Folgerung gezogen, eine Initiative müsse auch in normativer Hinsicht in dem Sinne einheitlich sein, dass sie entweder Verfassungsinitiative oder Gesetzesinitiative oder Verwaltungsinitiative sein müsse (A. KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 17; E. GRISEL, a.a.O., S. 200). Der Gutachter hat die Frage aufgeworfen, ob diese Annahme zwingend sei, doch ist er ihr nicht weiter nachgegangen, da er das Prinzip der Einheit der Form in der Bedeutung, die ihm das Zürcher Recht gegeben hat, als verletzt angesehen hat. A. KÖLZ stellt fest (a.a.O., S. 17), dass die Anforderungen an die Einheit der Form in bezug auf das Verhältnis von Verfassungs- und Gesetzesrecht nicht allzu hoch geschraubt werden dürften. Nur wenn sich aus dem kantonalen Recht klar ergebe, dass für die Verwirklichung eines Begehrens zugleich eine Gesetzesänderung und eine Verfassungsänderung notwendig sei, dürfe eine Gesetzesinitiative mangels Verfassungsgrundlage als ungültig erklärt werden. Dasselbe gelte für eine nicht zweifelsfreie materielle Verfassungswidrigkeit einer Gesetzesinitiative.
Da das Zürcher Recht den Grundsatz der normativen Einheit einer Initiative nicht ausdrücklich ausspricht, kann sich nur fragen, ob diese Forderung durch Auslegung aus § 2 GVV herzuleiten ist. Zu bejahen wäre dies von Bundesrechts wegen einzig dann, wenn sich aus der Verbindung von Rechtssätzen mit einer Kreditbewilligung eine Verfälschung der Willensbildung des Bürgers ergeben könnte. Dies ist in einem Falle, in dem sich die Initiative an den Kompetenzbereich der Gemeinde hält, zu verneinen. Ein Gemeindeerlass, in welchem Grundsätze für die Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung festgesetzt werden und gleichzeitig der erforderliche Kredit hiefür bewilligt wird, gibt in dieser Hinsicht zu keinen Bedenken Anlass. Auf Unzulässigkeit könnte daher nur geschlossen werden, wenn das kantonale Recht ausdrücklich die Verbindung von Rechtssätzen mit einem materiell damit zusammenhängenden Kreditbeschluss verbieten würde, was für das Zürcher Recht nicht zutrifft. Der bereits angeführte Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Errichtung der Stiftung "Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien der Stadt Zürich" enthält übrigens in gleicher Weise eine Kreditbewilligung sowie den Auftrag zur Errichtung einer Stiftung und Erlass des Stiftungsstatuts nach den in Abs. 2 des Beschlusses festgelegten Grundsätzen.
fc) Somit fragt es sich, ob Abs. 3 des Initiativbegehrens als einfache Anregung zu verstehen ist. Die Beschwerdeführer bestreiten dies. Sie sind der Meinung, es handle sich bei Abs. 3 um einen abschliessend formulierten verbindlichen Auftrag an den Gemeinderat, ein Stiftungsstatut nach den Grundsätzen der Ziff. 1-4, welche mit ausreichender Präzision formuliert seien, zu erlassen. Nach ihrer Auffassung liegt in diesem Auftrag eine zulässige Delegation zum Erlass des Stiftungsstatuts vor, in welchem die Bedingungen zur Abgabe der von der Stadt erworbenen Liegenschaften an Benützergruppen detailliert auszugestalten seien.
Der Regierungsrat weist die Auffassung, das Initiativbegehren und demgemäss der Gemeindebeschluss über dessen Annahme enthalte eine hinlänglich definierte Delegation zum Erlass der Vollzugsbestimmungen an den Gemeinderat, mit der Begründung zurück, darauf könne es nicht ankommen. Unabhängig davon, ob eine solche Delegation an sich zulässig wäre, verlange das Initiativrecht, wenn die Form der ausgearbeiteten Vorlage gewählt werde, dass die Materie in der Initiative vollständig geregelt sei und nicht Unbestimmtheiten in einem solchen Mass enthalte wie im vorliegenden Fall. Freilich könne nicht verlangt werden, dass bei einer Initiative, welche zur Hauptsache den Erlass von Rechtssätzen fordere, letztere bis in jede Einzelheit ausformuliert würden, so dass für die üblichen Ausführungsbestimmungen der Exekutive überhaupt kein Raum mehr bestünde. Eine abschliessende Regelung, wie sie in einem der Regel entsprechenden, den Sachverhalt sorgfältig ordnenden Erlass enthalten sei, müsse jedoch verlangt werden. Eine solche fehle in der zu beurteilenden Initiative.
fd) Diese Auffassung des Regierungsrats, mit der er zur Hauptsache die Ungültigerklärung der Initiative begründet, führt im Ergebnis, worauf der Gemeinderat in seiner Vernehmlassung zu Recht hinweist, zu einer unzulässigen inhaltlichen Beschränkung des Initiativrechts.
In Gemeinden mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation wie in Zürich kann jeder Stimmberechtigte über alle Gegenstände, die dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterstehen, eine Initiative einreichen (§ 96 GG). Das Initiativrecht reicht somit gleich weit wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft (H.U. PESTALOZZI, a.a.O., S. 56). Diese kann in den von ihr erlassenen Rechtssätzen Rechtssetzungsbefugnisse delegieren, sei es an den Stadtrat als Exekutive oder an das Stadtparlament, den Gemeinderat. Folgte man der Auffassung des Regierungsrats, wären in Initiativen, welche in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden, Delegationsnormen grundsätzlich unzulässig. Das Prinzip der Einheit der Form führte somit, immer nach der Auffassung des Regierungsrats, im Ergebnis zu einer inhaltlichen Beschränkung des Initiativrechts: Es würde nicht mehr so weit reichen wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft. Da der zulässige Inhalt des Initiativrechts aber gemäss ausdrücklicher Vorschrift gleich weit reicht wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft, erweist sich diese inhaltliche Beschränkung des Initiativrechts als unzulässig. Auch in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiativen müssen Delegationsnormen enthalten dürfen.
fe) Damit ist indessen noch nicht darüber entschieden, ob die Initiative dem Prinzip der Einheit der Form genügt. Mit dem Regierungsrat ist nämlich davon auszugehen, dass die klare Unterscheidung zwischen der Initiative in der Form der allgemeinen Anregung und derjenigen in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs notwendig ist, damit der Stimmberechtigte sich über die Tragweite seiner Stimmabgabe im Klaren sein kann. Dies deckt sich auch mit dem dargelegten bundesrechtlichen Erfordernis, das verlangt, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Für eine Initiative, die Delegationsnormen enthält, bedeutet dies, dass sie dem Prinzip der Einheit der Form nur genügt, wenn die in ihr enthaltene Delegation klar und eindeutig ist; nur dann kann sich nämlich der Stimmbürger über die Tragweite seiner Stimmabgabe im Klaren sein.
Im vorliegenden Fall ist der dem Gemeinderat erteilte Auftrag zum Erlass eines Stiftungsstatutes klar. Es sollen Liegenschaften erworben werden, um preisgünstigen Wohnraum und preisgünstige Räumlichkeiten für Kleinbetriebe zu erhalten oder zu schaffen (Ziff. 1). Diese Liegenschaften sollen Benützergruppen zur Verfügung gestellt werden, die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wobei auch sonstige gemeinnützige Trägerorganisationen in Betracht kommen können (Ziff. 2). Die Zinseinnahmen sollen mittelfristig ausreichen, um das eingesetzte Kapital zu verzinsen und den Unterhalt der Bauten zu gewährleisten. Der Gemeinderat soll jährlich Beiträge bewilligen können, um zugunsten von Personen oder Personengruppen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, sowie zugunsten von Kleinbetrieben, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, und von gemeinnützigen Organisationen, die soziale Aufgaben übernehmen, die Miet- oder Baurechtszinse zu verbilligen oder in besonderen Fällen Abschreibungen oder Sanierungen zu ermöglichen (Ziff. 3).
Diese Grundsätze lassen dem Gemeinderat zwar einen beachtlichen Spielraum bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts. Insbesondere für die Umschreibung der Personen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, trifft dies zu. Doch konnte sich der Stimmbürger über das Ausmass der dem Gemeinderat übertragenen Kompetenzen nicht im Unklaren sein. Die ihm vom Gemeinderat übergegebene Weisung zur Volksabstimmung liess hierüber keine Zweifel offen. Sie nannte auch die in materieller Hinsicht kritischen Fragen, mit denen die dargelegten Zweifel an der inhaltlichen Rechtmässigkeit der Initiative dargelegt wurden. In Kenntnis dieser Zweifel konnte der Stimmbürger darüber entscheiden, ob er der Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung zur Erhaltung von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen sowie der Bewilligung eines Kredites von 50 Millionen Franken hiefür zustimmen und den Gemeinderat beauftragen und ermächtigen wollte, nach den genannten Grundsätzen das Stiftungsstatut auszuarbeiten. Es ist nicht zu sehen, inwiefern dem Stimmbürger eine fundierte Stellungnahme zu den ihm unterbreiteten Begehren nicht möglich gewesen sein sollte. Der Gemeindebeschluss über die Annahme der Initiative ist als ohne weiteres vollziehbar zu bezeichnen (H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.3 zu § 96 GG, S. 310).
Die Initiative verletzt somit entgegen der Auffassung des Regierungsrats nicht das Prinzip der Einheit der Form von Initiativen und durfte daher auch nicht aus diesem Grund aufgehoben werden.
ff) (Es folgen Ausführungen zur Frage der Zulässigkeit der in der Initiative enthaltenen Delegation.)
4. Subsidiär hat der Regierungsrat die Ungültigerklärung der Initiative damit begründet, dass diese eine der Rechtsgleichheit zuwiderlaufende Privilegierung der Genossenschaftsform vorsehe.
Entgegen der Auffassung des Gutachters werde zwar nicht für den einzelnen Interessenten, der in den Genuss von Leistungen der zu gründenden Stiftung gelangen wolle, die Genossenschaftsform verlangt. Die Initiative schreibe jedoch in ihrem Absatz 3 vor, dass die Stiftung "ihre Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung (stellt), die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wie zum Beispiel Haus- und Wohngenossenschaften und diesen angeschlossenen oder selbst genossenschaftlich organisierten Kleinbetrieben, sowie gemeinnützigen Trägerorganisationen". Diese Bestimmung sei dahin zu verstehen, dass, von besonderen Ausnahmefällen abgesehen, die Genossenschaftsform verlangt werde. Damit werde eine Bevorzugung der Genossenschaften gegenüber natürlichen Personen oder anders organisierten juristischen Personen bezweckt. Für eine solche Bevorzugung bestünden indessen keine zureichenden rechtlich relevanten Gründe.
Demgegenüber betonen sowohl die Beschwerdeführer als auch der Gemeinderat von Zürich, es sei sachlich gerechtfertigt, wenn verlangt werde, dass die Stiftung die Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung stelle und nicht einzelnen Benützern. Einerseits könne dadurch der Verwaltungsaufwand erheblich vermindert werden; anderseits wäre die Einräumung mehrerer Baurechte an die einzelnen Benützer an einer einzelnen Liegenschaft rechtlich gar nicht möglich. Wenn für die Organisation der Benützergruppen "in der Regel" an eine Genossenschaft gedacht werde, so stehe dieser Organisationstyp traditionell im Vordergrund. Doch seien auch andere Organisationsformen nicht ausgeschlossen, etwa ein Verein oder eine Stiftung. Es sei nicht einzusehen, weshalb eine solche Regelung gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen sollte.
a) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch der Gesetzgeber an den Grundsatz der Rechtsgleichheit in dem Sinne gebunden ist, dass er verschiedene Bevölkerungsgruppen nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln darf. Dies gilt auch, wenn wie im zu beurteilenden Fall die durch das Gesetz geschaffene Institution gegenüber dem Bürger in den Formen des Privatrechts handeln soll (vgl. BGE 109 Ib 155 E. 4 und BGE vom 10. Juli 1986 i.S. M., publiziert in ZBl 88/1987, S. 208 E. 3c/bb; A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Bd. 1, S. 116 f.). Eine gegen die Verfassung verstossende rechtsungleiche Behandlung ist dem Gesetzgeber dann vorzuwerfen, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich kein sachlicher, vernünftiger Grund anführen lässt. Den Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt ein Erlass, der sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen fehlt. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 112 Ia 258 E. 4b mit Hinweisen; A. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 62).
b) Wenn das vom Volke angenommene Initiativbegehren vorsieht, dass die zu gründende Stiftung die Liegenschaften "Benützergruppen" zur Verfügung stellt, so kann dies nicht im Sinne der angeführten Grundsätze als sinn- und zwecklos bezeichnet werden. Vielmehr sprechen vernünftige Gründe für die getroffene Regelung. Im Falle der Einräumung eines Baurechtes liegt dies auf der Hand. Als Baurechtsnehmer hat eine Organisation aufzutreten, die in der Lage ist, die Verpflichtungen zu erfüllen und ihrerseits die im Baurecht erstellten Wohnungen zu den dem Stiftungsstatut entsprechenden Bedingungen an Mieter abzugeben. Auch wenn die Liegenschaften mittels langfristiger Mietverträge abgegeben werden sollen, sprechen ähnliche sachliche und vernünftige Gründe, wie etwa die Reduktion des Verwaltungsaufwandes, für den Abschluss solcher Verträge mit den in geeigneter Form organisierten Benützergruppen. Eine verfassungswidrige Privilegierung von Genossenschaften kann hierin umso weniger erblickt werden, als die Genossenschaftsform lediglich "in der Regel" vorgesehen wird. In Berücksichtigung der traditionellen Bedeutung der Genossenschaftsform im Bau- und Wohnungswesen ist dies nicht zu beanstanden. Auch das Bundesrecht sieht eine Förderung von Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus vor (vgl. Art. 51 f. WEG) und erlaubt dabei der öffentlichen Hand, sich am Kapital von Wohnbaugenossenschaften bis zu 50% zu beteiligen (Art. 57 Abs. 2 Verordnung zum WEG vom 30. November 1981).
c) Der Regierungsrat ist jedoch der Meinung, der Grund für die Bevorzugung der Genossenschaft könne nur darin liegen, dass es den Initianten um die Verwirklichung eines besonderen sozial- und wirtschaftspolitischen Modells zu tun sei, nämlich um die Förderung von Benützergemeinschaften mit weitgehender Selbstverwaltungsbefugnis, Dieses Ziel möge politisch erwägenswert sein, es stehe jedoch im Widerspruch zum Mietrecht, wie es im Obligationenrecht geregelt sei.
ca) Es trifft zu, dass in Ziff. 2 der für die Ausarbeitung des Stiftungsstatuts massgeblichen Grundsätze verlangt wird, es sei sicherzustellen, dass die Nutzung als Wohn- und Gewerberaum erhalten bleibe, dass die Erzielung von Spekulationsgewinnen ausgeschlossen sei und dass die Nutzung in möglichst weitgehender Selbstverwaltung erfolge, insbesondere bezüglich Art und Umfang von Unterhalts- und Renovationsarbeiten. Doch liegt auf der Hand, dass diese Sicherstellung dem anerkannten Zweck dient, in der Stadt Zürich preisgünstige Wohn- und Gewerberäume zu erhalten. Die Massnahmen sollen wirtschaftlich nicht gebotenen Mietzinserhöhungen entgegenwirken und im Rahmen des Möglichen zu einer Kostensenkung beitragen. Sie stehen damit im Dienste des sozialen Wohnungsbaues, wie er sowohl vom Bunde (Art. 34sexies BV) wie von den Kantonen gefördert wird. Soweit sie der Quartierversorgung mit Betrieben dienen, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, fördern sie auch ein anerkanntes raumplanerisches Anliegen (BGE 110 Ia 172 E. 7b aa mit Verweisung). Eine unzulässige Privilegierung eines Teiles der Bevölkerung kann in diesen Massnahmen nicht erblickt werden. Auch wenn die Mieter in geeigneter Form im Rahmen der Benützergruppe an der Verwaltung der Liegenschaften mitwirken, bleibt ihre persönliche und wirtschaftliche Freiheit gewahrt. Ein Widerspruch zum Mietrecht ist entgegen der nicht näher belegten Äusserung des Regierungsrates nicht zu erkennen. Sind die Mieter Gewerbetreibende, werden sie auch entgegen der Meinung des Gutachters in der Wahl der Unternehmensform keinem Zwang unterworfen.
cb) Problematisch erschiene die in der Regel durchaus sinnvolle und sachgerechte Bevorzugung der Genossenschaft als Rechtsform nur dann, wenn dadurch Einzelpersonen ohne sachlichen Grund gänzlich der Zugang zu den Leistungen der Stiftung verschlossen würde, sofern sie sich nicht einer Genossenschaft anschlössen. Der Gutachter und ihm folgend der Regierungsrat haben den Text der Initiative dahingehend ausgelegt, dass er einen solchen im Lichte von Art. 4 BV problematischen generellen Anschlusszwang enthalte. Diese Auslegung ist jedoch abzulehnen, da der Initiativtext eine verfassungskonforme Auslegung ohne weiteres zulässt.
Mit dem Regierungsrat und dem Gutachter ist davon auszugehen, dass ein genereller Ausschluss der Vermietung an Einzelpersonen vor Art. 4 BV nicht standhielte, sind doch durchaus Situationen vorstellbar, in denen das Gleichbehandlungsgebot eine Vermietung an Einzelpersonen erforderlich macht. Übernimmt etwa die Stiftung ein Haus mit bestehenden Mietverträgen, so kann sie dieses wohl an eine Genossenschaft oder an eine gemeinnützige Trägerorganisation vergeben. Eine unzulässige Ungleichbehandlung der aufgrund der bestehenden Mietverträge im Haus befindlichen Mieter gegenüber den als Genossenschaftsmitgliedern an der Miete von Wohnungen in der Liegenschaft Interessierten wäre es jedoch, wenn die Altmieter, nur um ihre Wohnungen behalten zu können, zur Mitgliedschaft in der Genossenschaft gezwungen wären.
Entgegen der Auffassung des Gutachters und des Regierungsrats lässt sich indessen dem Text der Initiative kein genereller Ausschluss der Möglichkeit einer Vermietung an Einzelpersonen entnehmen. Wenn in der Initiative gesagt wird, die Stiftung stelle ihre Liegenschaften "Benützergruppen" zur Verfügung, so ist das im Hinblick auf die zum Erwerb durch die Stiftung in Aussicht genommenen Objekte und die Art deren Vergabe nur folgerichtig: Die Stiftung als administrativ schwerfälliges Gebilde wäre mit der Abwicklung zahlreicher Einzelmietverträge zweifellos erheblich belastet. Sie soll daher die zu erwerbenden Objekte in langjährigen Mietverträgen oder im Baurecht an bereits rechtlich strukturierte Benützergruppen abgeben, die ihrerseits den mit der Abwicklung der Einzelmietverhältnisse und der Verwaltung der Liegenschaften verbundenen Aufwand bewältigen sollen; dabei soll die genossenschaftliche Organisationsform im Vordergrund stehen. Ein genereller Ausschluss des Abschlusses von Einzelmietverträgen, erfolge dieser nun durch die Stiftung selbst oder durch eine rechtlich strukturierte Benützergruppe, lässt sich aus dieser Regelung jedoch nicht ableiten.
Es ist somit durchaus eine verfassungskonforme Auslegung des Initiativtexts möglich. Sollte die Initiative nicht aus andern Gründen für ungültig zu erklären sein, hätte der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts und der zu schaffende Stiftungsrat bei dessen Anwendung dafür zu sorgen, dass Situationen wie den oben geschilderten Rechnung getragen und dadurch eine verfassungskonforme Handhabung des Initiativtexts gewährleistet würde. | de | Art. 85 lit. a OG; Einheit der Form einer Initiative, Vereinbarkeit einer Initiative mit dem Rechtsgleichheitsgebot. 1. Eine in der Stadt Zürich eingereichte Initiative, welche die Errichtung einer gemeinnützigen Stiftung zur Erhaltung von preisgünstigem Wohnraum vorsieht und die Ausarbeitung des Stiftungsstatus an das Gemeindeparlament delegiert, verstösst nicht gegen das in § 2 des Zürcher Gesetzes über das Vorschlagsrecht des Volkes vom 1. Juni 1969 (GVV) verankerte Prinzip der Einheit der Form von Initiativen (E. 3).
2. Die in der Initiative für den Regelfall vorgesehene Bevorzugung von Genossenschaften als Mieter oder Baurechtsnehmer verstösst nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Bei verfassungskonformer Auslegung des Initiativtextes ist auch ein Abschluss von Einzelmietverträgen, namentlich im Falle des Erwerbs bestehender Miethäuser durch die Stiftung, nicht ausgeschlossen (E. 4). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,184 | 114 Ia 413 | 114 Ia 413
Sachverhalt ab Seite 414
Am 20. Januar 1982 reichte die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich beim Präsidenten des Gemeinderates der Stadt Zürich folgende Volksinitiative ein:
"Für die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung der Stadt Zürich zur Erhaltung von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen wird ein Kredit von 50 Millionen Franken bewilligt.
Der Gemeinderat wird ermächtigt, der Stiftung die zur Verfolgung des Stiftungszweckes und zur Erhaltung des Stiftungsvermögens nötigen jährlichen Beiträge zu gewähren.
Innerhalb von sechs Monaten nach Annahme dieser Initiative erlässt der Gemeinderat ein Stiftungsstatut nach folgenden Grundsätzen:
1. Die Stiftung bezweckt den Erwerb von Liegenschaften, um in bestehenden und eventuell in neu zu erstellenden Bauten preisgünstigen Wohnraum und preisgünstige Räumlichkeiten für Kleinbetriebe zu erhalten oder zu schaffen. Zu diesem Zweck darf die Stiftung Grundpfanddarlehen aufnehmen.
2. Die Stiftung stellt ihre Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung, die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wie zum Beispiel Haus- und Wohngenossenschaften und diesen angeschlossenen oder selbst genossenschaftlich organisierten Kleinbetrieben, sowie gemeinnützigen Trägerorganisationen. Die Abgabe erfolgt mittels langfristiger Mietverträge oder im Baurecht, jedoch höchstens auf die Dauer von 30 Jahren. Dabei ist sicherzustellen, dass die Nutzung als Wohn- und Gewerberaum erhalten bleibt, dass die Erzielung von Spekulationsgewinnen ausgeschlossen ist und dass die Nutzung in möglichst weitgehender Selbstverwaltung erfolgt, insbesondere bezüglich Art und Umfang von Unterhalts- und Renovationsarbeiten.
3. Die Miet- bzw. Baurechtszinse sollen mittelfristig ausreichen, um das eingesetzte Kapital zu verzinsen und den Unterhalt der Bauten zu gewährleisten. Zulasten der vom Gemeinderat jährlich zu bewilligenden Beiträge können Zuschüsse zur Verbilligung der Miet- oder Baurechtszinsen, in besonderen Fällen, Abschreibungs- oder Sanierungsbeiträge gewährt werden zugunsten von Personen oder Personengruppen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, sowie zugunsten von Kleinbetrieben, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, und von gemeinnützigen Organisationen, die soziale Aufgaben übernehmen.
4. Die Leitung der Stiftung obliegt einem Stiftungsrat, bestehend aus mindestens 9 Mitgliedern. Diese werden vom Gemeinderat auf eine Amtsdauer von 4 Jahren gewählt. Kompetenzen und Pflichten des Stiftungsrates werden vom Gemeinderat festgelegt, dem auch die allgemeine Aufsicht über den Stiftungsrat zusteht."
Gemeinderat und Stadtrat beantragten den Stimmberechtigten, die Volksinitiative abzulehnen. In der Gemeindeabstimmung vom 9. Juni 1985 wurde sie jedoch mit 50 331 gegen 48 178 Stimmen angenommen.
Gegen dieses Abstimmungsergebnis erhoben X. und Mitbeteiligte am 26. Juni/1. Juli 1985 beim Bezirksrat Zürich Beschwerde. Sie verlangten, die Initiative sei für ungültig zu erklären und der Beschluss der Stimmberechtigten über die Annahme des Begehrens aufzuheben. Mit Beschluss vom 3. Juli 1986 hiess der Bezirksrat die Beschwerden gut und hob den Gemeindebeschluss der Stadt Zürich vom 9. Juni 1985 auf.
Gegen den Beschwerdeentscheid des Bezirksrates reichten die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich und Mitbeteiligte Beschwerde beim Regierungsrat ein. Dieser holte zur Frage der Rechtmässigkeit der Initiative ein Rechtsgutachten ein. Der Gutachter gelangte zum Ergebnis, die Initiative müsse für ungültig erklärt und der Gemeindebeschluss vom 9. Juni 1985 aufgehoben werden.
Mit Entscheid vom 24. Februar 1988 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates haben die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich und Mitbeteiligte staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildet vorab die Frage, ob das gemäss Gemeindebeschluss vom 9. Juni 1985 angenommene Volksbegehren gegen das Prinzip der Einheit der Form von Volksinitiativen verstösst.
a) (Ausführungen über die Kognition des Bundesgerichts bei der Beurteilung der formellen Gültigkeit kommunaler Initiativen im Kanton Zürich.)
b) Der Wortlaut der einschlägigen Gesetzesbestimmungen ist klar. Gemäss § 98 GG sind für die Einreichung und Behandlung von Initiativen die für kantonale Initiativen geltenden Vorschriften sinngemäss anwendbar. Nach § 2 GVV sind Initiativbegehren in der Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes zu stellen. § 3 GVV verlangt, dass Initiativen in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfes die wörtliche Formulierung des Begehrens enthalten müssen. Bei Initiativen in der Form der einfachen Anregung ist der Zweck des Begehrens genau anzugeben. Schliesslich ordnet § 4 Abs. 1 Ziff. 3 GVV an, eine Initiative sei ungültig, wenn sie den §§ 1-3 des Gesetzes nicht entspreche.
c) Der Sinn dieser gesetzlichen Regelung erschliesst sich ohne weiteres. Das weitere Verfahren für die Behandlung der Initiative ist unterschiedlich, je nach dem, ob eine allgemeine Anregung oder ein ausgearbeiteter Entwurf vorliegt (H.U. PESTALOZZI, Das Initiativrecht in der Zürcher Gemeinde, Diss. Zürich 1973, S. 137 ff.). Die einfache Anregung gibt erst den Anstoss, eine Angelegenheit zu prüfen und eine definitive Vorlage auszuarbeiten (§ 10 GVV). Die Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes stellt demgegenüber einen Beschlussesentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form dar (H.R. THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Wädenswil 1988, Ziff. 5.2 zu § 96 GG, S. 310). Wird der Grundsatz der Einheit der Form verletzt, so fehlt der Initiative die nötige Klarheit und Eindeutigkeit; für den Stimmbürger, der die Initiative annehmen möchte, bleibt ungewiss, was nach Annahme des formulierten Teils mit dem andern Teil geschieht und was somit aus dem Ganzen wird (so H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.5 zu § 96 GG, S. 310). Die Regelung des Zürcher Rechts entspricht somit der Forderung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 112 Ia 211 E. 1b mit Verweisung).
d) Für die Anwendung der dargelegten Grundsätze auf den vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass der eindeutige Wortlaut und klare Sinn der gesetzlichen Regelung, eine Verfälschung der Willensbildung der Stimmberechtigten durch Vermengung eines ausgearbeiteten Entwurfes mit einfachen Anregungen zu vermeiden, nicht bestritten ist. Mit der Annahme der Initiative hat der Stimmbürger nicht über eine umstrittene Auslegungsfrage der gesetzlichen Regelung geurteilt. Insbesondere kann aus dem Volksentscheid nicht etwa gefolgert werden, der Stimmbürger habe die Frage, ob die Initiative den Grundsatz der Einheit der Form verletze, verneint. Dem Regierungsrat ist daher darin beizupflichten, dass die Initiative und damit auch der Gemeindebeschluss als ungültig zu erklären sind, wenn das Initiativbegehren den §§ 2 und 3 GVV widerspricht. Massgebend ist allein die Auslegung des Initiativtextes, um die Frage zu beantworten, ob eine Formenvermengung vorliegt, welche geeignet ist, die Willensbildung des Stimmbürgers zu verfälschen.
e) Das Abstimmungsverfahren ist freilich nicht völlig belanglos. Es ist auffallend, dass weder der Stadtrat noch der Gemeinderat die Auffassung äusserten, die Initiative verletze den Grundsatz der Einheit der Form.
In seiner Weisung an den Gemeinderat verwies der Stadtrat auf die bisherige Wohnbauförderung, in deren Rahmen u.a. der genossenschaftliche Wohnungsbau unterstützt und auch Stiftungen zur Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien und für betagte Einwohner gegründet worden waren (siehe u.a. Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Errichtung der Stiftung "Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien der Stadt Zürich", Bereinigte Sammlung der Beschlüsse und Verordnungen der Stadt Zürich 1893-1974, Zürich 1975, Bd. 2, S. 53). Er erklärte, das berechtigte Anliegen der Initianten, in bestehenden und eventuell in neuzuerstellenden Bauten preisgünstigen Wohn- und Gewerberaum zu erhalten oder zu schaffen, werde immer im Auge behalten. Auch richte die städtische Liegenschaftsverwaltung ihre Vermietungspraxis nach den Bedürfnissen einer optimalen Quartierversorgung. Sie wirke dem "Lädeli- und Quartierbeizensterben" entgegen und verzichte bewusst auf einen maximalen Ertrag. Hingegen äusserte der Stadtrat Bedenken hinsichtlich der Zweckmässigkeit und der materiellen Rechtmässigkeit der Initiative. Es werde in Bereiche eingegriffen, für die grundsätzlich Bund und/oder Kanton zuständig seien. Es sei zweifelhaft, ob sich die Initiative mit dem übergeordneten Recht - insbesondere mit dem Verfassungsrecht - vertrage. Fraglich sei namentlich die Vereinbarkeit mit den Anforderungen, die sich aus den Art. 4 und 31 BV ergäben. Insbesondere eine Bevorzugung der genossenschaftlich organisierten Gewerbe- und Quartierversorgungsbetriebe im Sinne der Initianten wird als sachlich nicht begründet und rechtlich nicht haltbar bezeichnet. Demgegenüber wird betont, die Stadt sei bereit, ihre bisherige Wohnbauförderung, die auch durch die Bestimmungen des städtischen Wohnanteilplanes sowie das kantonale Wohnerhaltungsgesetz unterstützt würden, tatkräftig weiterzuführen. Sie wolle auch dem Wunsch einzelner Genossenschaften nach Abtretung von Altliegenschaften im Baurecht entgegenkommen. Mit diesen Bestrebungen würden die Grundanliegen der Initianten auch ohne Schaffung einer kostspieligen zusätzlichen Stiftung sinngemäss und erst noch zweckmässiger erfüllt.
Der die Abstimmungsvorlage begleitende Bericht des Gemeinderats und des Stadtrats an die Stimmberechtigten der Stadt Zürich stimmt im wesentlichen mit diesen Ausführungen überein. Dem Bürger wurden die gleichen Bedenken hinsichtlich eines Verstosses gegen übergeordnetes Recht vorgetragen, ohne dass die Auffassung ausgesprochen wurde, die Initiative verletze den Grundsatz der Einheit der Form, weshalb es dem Stimmberechtigten nicht möglich sei, seinen freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck zu bringen.
f) Die Abgrenzung der formulierten von der allgemein-anregenden Initiative bereitet gelegentlich Schwierigkeiten (H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.3 zu § 96 GG, S. 310). Die Initianten haben es unterlassen, ihre Initiative ausdrücklich als ausgearbeiteten Entwurf zu bezeichnen. Der Text ist demgemäss daraufhin zu prüfen, ob es sich um formulierte Rechtssätze oder um einen Beschlussesentwurf handelt, der bei Annahme ohne weiteres vollziehbar wäre. Trifft dies zu, so liegt eine formulierte Initiative vor (E. GRISEL, Initiative et Référendum Populaires, Lausanne 1987, S. 201 Ziff. 2).
fa) Der Regierungsrat nimmt in Übereinstimmung mit dem Gutachter an, das Initiativbegehren enthalte in den Abs. 1 und 2 einen ausgearbeiteten Entwurf, während Abs. 3 mit den Ziff. 1-4 eine einfache Anregung darstelle. Abs. 1 enthält eine Kreditbewilligung von 50 Millionen Franken für die Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung. Abs. 2 ermächtigt den Gemeinderat zu jährlichen Beiträgen an die Stiftung zur Erhaltung des Stiftungsvermögens, wobei diese Bestimmung - wie dargelegt (E. 2) - in dem Sinne zu interpretieren ist, dass die Ausgabenbewilligungskompetenzen vorbehalten bleiben. Abs. 3 enthält demgegenüber in Form von Rechtssätzen Grundsatzbestimmungen, welche der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts zu beachten hat.
fb) Aus dem Prinzip der Einheit der Form wird in der Literatur teilweise die Folgerung gezogen, eine Initiative müsse auch in normativer Hinsicht in dem Sinne einheitlich sein, dass sie entweder Verfassungsinitiative oder Gesetzesinitiative oder Verwaltungsinitiative sein müsse (A. KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 17; E. GRISEL, a.a.O., S. 200). Der Gutachter hat die Frage aufgeworfen, ob diese Annahme zwingend sei, doch ist er ihr nicht weiter nachgegangen, da er das Prinzip der Einheit der Form in der Bedeutung, die ihm das Zürcher Recht gegeben hat, als verletzt angesehen hat. A. KÖLZ stellt fest (a.a.O., S. 17), dass die Anforderungen an die Einheit der Form in bezug auf das Verhältnis von Verfassungs- und Gesetzesrecht nicht allzu hoch geschraubt werden dürften. Nur wenn sich aus dem kantonalen Recht klar ergebe, dass für die Verwirklichung eines Begehrens zugleich eine Gesetzesänderung und eine Verfassungsänderung notwendig sei, dürfe eine Gesetzesinitiative mangels Verfassungsgrundlage als ungültig erklärt werden. Dasselbe gelte für eine nicht zweifelsfreie materielle Verfassungswidrigkeit einer Gesetzesinitiative.
Da das Zürcher Recht den Grundsatz der normativen Einheit einer Initiative nicht ausdrücklich ausspricht, kann sich nur fragen, ob diese Forderung durch Auslegung aus § 2 GVV herzuleiten ist. Zu bejahen wäre dies von Bundesrechts wegen einzig dann, wenn sich aus der Verbindung von Rechtssätzen mit einer Kreditbewilligung eine Verfälschung der Willensbildung des Bürgers ergeben könnte. Dies ist in einem Falle, in dem sich die Initiative an den Kompetenzbereich der Gemeinde hält, zu verneinen. Ein Gemeindeerlass, in welchem Grundsätze für die Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung festgesetzt werden und gleichzeitig der erforderliche Kredit hiefür bewilligt wird, gibt in dieser Hinsicht zu keinen Bedenken Anlass. Auf Unzulässigkeit könnte daher nur geschlossen werden, wenn das kantonale Recht ausdrücklich die Verbindung von Rechtssätzen mit einem materiell damit zusammenhängenden Kreditbeschluss verbieten würde, was für das Zürcher Recht nicht zutrifft. Der bereits angeführte Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Errichtung der Stiftung "Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien der Stadt Zürich" enthält übrigens in gleicher Weise eine Kreditbewilligung sowie den Auftrag zur Errichtung einer Stiftung und Erlass des Stiftungsstatuts nach den in Abs. 2 des Beschlusses festgelegten Grundsätzen.
fc) Somit fragt es sich, ob Abs. 3 des Initiativbegehrens als einfache Anregung zu verstehen ist. Die Beschwerdeführer bestreiten dies. Sie sind der Meinung, es handle sich bei Abs. 3 um einen abschliessend formulierten verbindlichen Auftrag an den Gemeinderat, ein Stiftungsstatut nach den Grundsätzen der Ziff. 1-4, welche mit ausreichender Präzision formuliert seien, zu erlassen. Nach ihrer Auffassung liegt in diesem Auftrag eine zulässige Delegation zum Erlass des Stiftungsstatuts vor, in welchem die Bedingungen zur Abgabe der von der Stadt erworbenen Liegenschaften an Benützergruppen detailliert auszugestalten seien.
Der Regierungsrat weist die Auffassung, das Initiativbegehren und demgemäss der Gemeindebeschluss über dessen Annahme enthalte eine hinlänglich definierte Delegation zum Erlass der Vollzugsbestimmungen an den Gemeinderat, mit der Begründung zurück, darauf könne es nicht ankommen. Unabhängig davon, ob eine solche Delegation an sich zulässig wäre, verlange das Initiativrecht, wenn die Form der ausgearbeiteten Vorlage gewählt werde, dass die Materie in der Initiative vollständig geregelt sei und nicht Unbestimmtheiten in einem solchen Mass enthalte wie im vorliegenden Fall. Freilich könne nicht verlangt werden, dass bei einer Initiative, welche zur Hauptsache den Erlass von Rechtssätzen fordere, letztere bis in jede Einzelheit ausformuliert würden, so dass für die üblichen Ausführungsbestimmungen der Exekutive überhaupt kein Raum mehr bestünde. Eine abschliessende Regelung, wie sie in einem der Regel entsprechenden, den Sachverhalt sorgfältig ordnenden Erlass enthalten sei, müsse jedoch verlangt werden. Eine solche fehle in der zu beurteilenden Initiative.
fd) Diese Auffassung des Regierungsrats, mit der er zur Hauptsache die Ungültigerklärung der Initiative begründet, führt im Ergebnis, worauf der Gemeinderat in seiner Vernehmlassung zu Recht hinweist, zu einer unzulässigen inhaltlichen Beschränkung des Initiativrechts.
In Gemeinden mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation wie in Zürich kann jeder Stimmberechtigte über alle Gegenstände, die dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterstehen, eine Initiative einreichen (§ 96 GG). Das Initiativrecht reicht somit gleich weit wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft (H.U. PESTALOZZI, a.a.O., S. 56). Diese kann in den von ihr erlassenen Rechtssätzen Rechtssetzungsbefugnisse delegieren, sei es an den Stadtrat als Exekutive oder an das Stadtparlament, den Gemeinderat. Folgte man der Auffassung des Regierungsrats, wären in Initiativen, welche in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden, Delegationsnormen grundsätzlich unzulässig. Das Prinzip der Einheit der Form führte somit, immer nach der Auffassung des Regierungsrats, im Ergebnis zu einer inhaltlichen Beschränkung des Initiativrechts: Es würde nicht mehr so weit reichen wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft. Da der zulässige Inhalt des Initiativrechts aber gemäss ausdrücklicher Vorschrift gleich weit reicht wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft, erweist sich diese inhaltliche Beschränkung des Initiativrechts als unzulässig. Auch in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiativen müssen Delegationsnormen enthalten dürfen.
fe) Damit ist indessen noch nicht darüber entschieden, ob die Initiative dem Prinzip der Einheit der Form genügt. Mit dem Regierungsrat ist nämlich davon auszugehen, dass die klare Unterscheidung zwischen der Initiative in der Form der allgemeinen Anregung und derjenigen in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs notwendig ist, damit der Stimmberechtigte sich über die Tragweite seiner Stimmabgabe im Klaren sein kann. Dies deckt sich auch mit dem dargelegten bundesrechtlichen Erfordernis, das verlangt, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Für eine Initiative, die Delegationsnormen enthält, bedeutet dies, dass sie dem Prinzip der Einheit der Form nur genügt, wenn die in ihr enthaltene Delegation klar und eindeutig ist; nur dann kann sich nämlich der Stimmbürger über die Tragweite seiner Stimmabgabe im Klaren sein.
Im vorliegenden Fall ist der dem Gemeinderat erteilte Auftrag zum Erlass eines Stiftungsstatutes klar. Es sollen Liegenschaften erworben werden, um preisgünstigen Wohnraum und preisgünstige Räumlichkeiten für Kleinbetriebe zu erhalten oder zu schaffen (Ziff. 1). Diese Liegenschaften sollen Benützergruppen zur Verfügung gestellt werden, die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wobei auch sonstige gemeinnützige Trägerorganisationen in Betracht kommen können (Ziff. 2). Die Zinseinnahmen sollen mittelfristig ausreichen, um das eingesetzte Kapital zu verzinsen und den Unterhalt der Bauten zu gewährleisten. Der Gemeinderat soll jährlich Beiträge bewilligen können, um zugunsten von Personen oder Personengruppen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, sowie zugunsten von Kleinbetrieben, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, und von gemeinnützigen Organisationen, die soziale Aufgaben übernehmen, die Miet- oder Baurechtszinse zu verbilligen oder in besonderen Fällen Abschreibungen oder Sanierungen zu ermöglichen (Ziff. 3).
Diese Grundsätze lassen dem Gemeinderat zwar einen beachtlichen Spielraum bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts. Insbesondere für die Umschreibung der Personen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, trifft dies zu. Doch konnte sich der Stimmbürger über das Ausmass der dem Gemeinderat übertragenen Kompetenzen nicht im Unklaren sein. Die ihm vom Gemeinderat übergegebene Weisung zur Volksabstimmung liess hierüber keine Zweifel offen. Sie nannte auch die in materieller Hinsicht kritischen Fragen, mit denen die dargelegten Zweifel an der inhaltlichen Rechtmässigkeit der Initiative dargelegt wurden. In Kenntnis dieser Zweifel konnte der Stimmbürger darüber entscheiden, ob er der Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung zur Erhaltung von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen sowie der Bewilligung eines Kredites von 50 Millionen Franken hiefür zustimmen und den Gemeinderat beauftragen und ermächtigen wollte, nach den genannten Grundsätzen das Stiftungsstatut auszuarbeiten. Es ist nicht zu sehen, inwiefern dem Stimmbürger eine fundierte Stellungnahme zu den ihm unterbreiteten Begehren nicht möglich gewesen sein sollte. Der Gemeindebeschluss über die Annahme der Initiative ist als ohne weiteres vollziehbar zu bezeichnen (H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.3 zu § 96 GG, S. 310).
Die Initiative verletzt somit entgegen der Auffassung des Regierungsrats nicht das Prinzip der Einheit der Form von Initiativen und durfte daher auch nicht aus diesem Grund aufgehoben werden.
ff) (Es folgen Ausführungen zur Frage der Zulässigkeit der in der Initiative enthaltenen Delegation.)
4. Subsidiär hat der Regierungsrat die Ungültigerklärung der Initiative damit begründet, dass diese eine der Rechtsgleichheit zuwiderlaufende Privilegierung der Genossenschaftsform vorsehe.
Entgegen der Auffassung des Gutachters werde zwar nicht für den einzelnen Interessenten, der in den Genuss von Leistungen der zu gründenden Stiftung gelangen wolle, die Genossenschaftsform verlangt. Die Initiative schreibe jedoch in ihrem Absatz 3 vor, dass die Stiftung "ihre Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung (stellt), die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wie zum Beispiel Haus- und Wohngenossenschaften und diesen angeschlossenen oder selbst genossenschaftlich organisierten Kleinbetrieben, sowie gemeinnützigen Trägerorganisationen". Diese Bestimmung sei dahin zu verstehen, dass, von besonderen Ausnahmefällen abgesehen, die Genossenschaftsform verlangt werde. Damit werde eine Bevorzugung der Genossenschaften gegenüber natürlichen Personen oder anders organisierten juristischen Personen bezweckt. Für eine solche Bevorzugung bestünden indessen keine zureichenden rechtlich relevanten Gründe.
Demgegenüber betonen sowohl die Beschwerdeführer als auch der Gemeinderat von Zürich, es sei sachlich gerechtfertigt, wenn verlangt werde, dass die Stiftung die Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung stelle und nicht einzelnen Benützern. Einerseits könne dadurch der Verwaltungsaufwand erheblich vermindert werden; anderseits wäre die Einräumung mehrerer Baurechte an die einzelnen Benützer an einer einzelnen Liegenschaft rechtlich gar nicht möglich. Wenn für die Organisation der Benützergruppen "in der Regel" an eine Genossenschaft gedacht werde, so stehe dieser Organisationstyp traditionell im Vordergrund. Doch seien auch andere Organisationsformen nicht ausgeschlossen, etwa ein Verein oder eine Stiftung. Es sei nicht einzusehen, weshalb eine solche Regelung gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen sollte.
a) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch der Gesetzgeber an den Grundsatz der Rechtsgleichheit in dem Sinne gebunden ist, dass er verschiedene Bevölkerungsgruppen nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln darf. Dies gilt auch, wenn wie im zu beurteilenden Fall die durch das Gesetz geschaffene Institution gegenüber dem Bürger in den Formen des Privatrechts handeln soll (vgl. BGE 109 Ib 155 E. 4 und BGE vom 10. Juli 1986 i.S. M., publiziert in ZBl 88/1987, S. 208 E. 3c/bb; A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Bd. 1, S. 116 f.). Eine gegen die Verfassung verstossende rechtsungleiche Behandlung ist dem Gesetzgeber dann vorzuwerfen, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich kein sachlicher, vernünftiger Grund anführen lässt. Den Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt ein Erlass, der sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen fehlt. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 112 Ia 258 E. 4b mit Hinweisen; A. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 62).
b) Wenn das vom Volke angenommene Initiativbegehren vorsieht, dass die zu gründende Stiftung die Liegenschaften "Benützergruppen" zur Verfügung stellt, so kann dies nicht im Sinne der angeführten Grundsätze als sinn- und zwecklos bezeichnet werden. Vielmehr sprechen vernünftige Gründe für die getroffene Regelung. Im Falle der Einräumung eines Baurechtes liegt dies auf der Hand. Als Baurechtsnehmer hat eine Organisation aufzutreten, die in der Lage ist, die Verpflichtungen zu erfüllen und ihrerseits die im Baurecht erstellten Wohnungen zu den dem Stiftungsstatut entsprechenden Bedingungen an Mieter abzugeben. Auch wenn die Liegenschaften mittels langfristiger Mietverträge abgegeben werden sollen, sprechen ähnliche sachliche und vernünftige Gründe, wie etwa die Reduktion des Verwaltungsaufwandes, für den Abschluss solcher Verträge mit den in geeigneter Form organisierten Benützergruppen. Eine verfassungswidrige Privilegierung von Genossenschaften kann hierin umso weniger erblickt werden, als die Genossenschaftsform lediglich "in der Regel" vorgesehen wird. In Berücksichtigung der traditionellen Bedeutung der Genossenschaftsform im Bau- und Wohnungswesen ist dies nicht zu beanstanden. Auch das Bundesrecht sieht eine Förderung von Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus vor (vgl. Art. 51 f. WEG) und erlaubt dabei der öffentlichen Hand, sich am Kapital von Wohnbaugenossenschaften bis zu 50% zu beteiligen (Art. 57 Abs. 2 Verordnung zum WEG vom 30. November 1981).
c) Der Regierungsrat ist jedoch der Meinung, der Grund für die Bevorzugung der Genossenschaft könne nur darin liegen, dass es den Initianten um die Verwirklichung eines besonderen sozial- und wirtschaftspolitischen Modells zu tun sei, nämlich um die Förderung von Benützergemeinschaften mit weitgehender Selbstverwaltungsbefugnis, Dieses Ziel möge politisch erwägenswert sein, es stehe jedoch im Widerspruch zum Mietrecht, wie es im Obligationenrecht geregelt sei.
ca) Es trifft zu, dass in Ziff. 2 der für die Ausarbeitung des Stiftungsstatuts massgeblichen Grundsätze verlangt wird, es sei sicherzustellen, dass die Nutzung als Wohn- und Gewerberaum erhalten bleibe, dass die Erzielung von Spekulationsgewinnen ausgeschlossen sei und dass die Nutzung in möglichst weitgehender Selbstverwaltung erfolge, insbesondere bezüglich Art und Umfang von Unterhalts- und Renovationsarbeiten. Doch liegt auf der Hand, dass diese Sicherstellung dem anerkannten Zweck dient, in der Stadt Zürich preisgünstige Wohn- und Gewerberäume zu erhalten. Die Massnahmen sollen wirtschaftlich nicht gebotenen Mietzinserhöhungen entgegenwirken und im Rahmen des Möglichen zu einer Kostensenkung beitragen. Sie stehen damit im Dienste des sozialen Wohnungsbaues, wie er sowohl vom Bunde (Art. 34sexies BV) wie von den Kantonen gefördert wird. Soweit sie der Quartierversorgung mit Betrieben dienen, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, fördern sie auch ein anerkanntes raumplanerisches Anliegen (BGE 110 Ia 172 E. 7b aa mit Verweisung). Eine unzulässige Privilegierung eines Teiles der Bevölkerung kann in diesen Massnahmen nicht erblickt werden. Auch wenn die Mieter in geeigneter Form im Rahmen der Benützergruppe an der Verwaltung der Liegenschaften mitwirken, bleibt ihre persönliche und wirtschaftliche Freiheit gewahrt. Ein Widerspruch zum Mietrecht ist entgegen der nicht näher belegten Äusserung des Regierungsrates nicht zu erkennen. Sind die Mieter Gewerbetreibende, werden sie auch entgegen der Meinung des Gutachters in der Wahl der Unternehmensform keinem Zwang unterworfen.
cb) Problematisch erschiene die in der Regel durchaus sinnvolle und sachgerechte Bevorzugung der Genossenschaft als Rechtsform nur dann, wenn dadurch Einzelpersonen ohne sachlichen Grund gänzlich der Zugang zu den Leistungen der Stiftung verschlossen würde, sofern sie sich nicht einer Genossenschaft anschlössen. Der Gutachter und ihm folgend der Regierungsrat haben den Text der Initiative dahingehend ausgelegt, dass er einen solchen im Lichte von Art. 4 BV problematischen generellen Anschlusszwang enthalte. Diese Auslegung ist jedoch abzulehnen, da der Initiativtext eine verfassungskonforme Auslegung ohne weiteres zulässt.
Mit dem Regierungsrat und dem Gutachter ist davon auszugehen, dass ein genereller Ausschluss der Vermietung an Einzelpersonen vor Art. 4 BV nicht standhielte, sind doch durchaus Situationen vorstellbar, in denen das Gleichbehandlungsgebot eine Vermietung an Einzelpersonen erforderlich macht. Übernimmt etwa die Stiftung ein Haus mit bestehenden Mietverträgen, so kann sie dieses wohl an eine Genossenschaft oder an eine gemeinnützige Trägerorganisation vergeben. Eine unzulässige Ungleichbehandlung der aufgrund der bestehenden Mietverträge im Haus befindlichen Mieter gegenüber den als Genossenschaftsmitgliedern an der Miete von Wohnungen in der Liegenschaft Interessierten wäre es jedoch, wenn die Altmieter, nur um ihre Wohnungen behalten zu können, zur Mitgliedschaft in der Genossenschaft gezwungen wären.
Entgegen der Auffassung des Gutachters und des Regierungsrats lässt sich indessen dem Text der Initiative kein genereller Ausschluss der Möglichkeit einer Vermietung an Einzelpersonen entnehmen. Wenn in der Initiative gesagt wird, die Stiftung stelle ihre Liegenschaften "Benützergruppen" zur Verfügung, so ist das im Hinblick auf die zum Erwerb durch die Stiftung in Aussicht genommenen Objekte und die Art deren Vergabe nur folgerichtig: Die Stiftung als administrativ schwerfälliges Gebilde wäre mit der Abwicklung zahlreicher Einzelmietverträge zweifellos erheblich belastet. Sie soll daher die zu erwerbenden Objekte in langjährigen Mietverträgen oder im Baurecht an bereits rechtlich strukturierte Benützergruppen abgeben, die ihrerseits den mit der Abwicklung der Einzelmietverhältnisse und der Verwaltung der Liegenschaften verbundenen Aufwand bewältigen sollen; dabei soll die genossenschaftliche Organisationsform im Vordergrund stehen. Ein genereller Ausschluss des Abschlusses von Einzelmietverträgen, erfolge dieser nun durch die Stiftung selbst oder durch eine rechtlich strukturierte Benützergruppe, lässt sich aus dieser Regelung jedoch nicht ableiten.
Es ist somit durchaus eine verfassungskonforme Auslegung des Initiativtexts möglich. Sollte die Initiative nicht aus andern Gründen für ungültig zu erklären sein, hätte der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts und der zu schaffende Stiftungsrat bei dessen Anwendung dafür zu sorgen, dass Situationen wie den oben geschilderten Rechnung getragen und dadurch eine verfassungskonforme Handhabung des Initiativtexts gewährleistet würde. | de | Art. 85 let. a OJ; unité de forme d'une initiative; conformité d'une initiative au principe d'égalité. 1. Une initiative déposée en ville de Zurich prévoit de créer une fondation d'utilité publique en vue de maintenir des logements à bon marché et délègue l'élaboration de ses statuts au parlement communal; cela ne viole pas le principe de l'unité de la forme de l'initiative fixé à l'art. 2 de la loi zurichoise sur le droit d'initiative du 1er juin 1969 (consid. 3).
2. Selon l'initiative, lors de la conclusion des baux et l'octroi des droits de superficie, la préférence doit être accordée en général aux sociétés coopératives. Cela ne viole pas le principe de l'égalité de traitement. Du reste, si l'on interprète le texte de l'initiative conformément à la Constitution, il ne serait pas exclu de conclure des baux individuels, notamment au cas où la fondation ferait l'acquisition de bâtiments locatifs existants (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,185 | 114 Ia 413 | 114 Ia 413
Sachverhalt ab Seite 414
Am 20. Januar 1982 reichte die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich beim Präsidenten des Gemeinderates der Stadt Zürich folgende Volksinitiative ein:
"Für die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung der Stadt Zürich zur Erhaltung von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen wird ein Kredit von 50 Millionen Franken bewilligt.
Der Gemeinderat wird ermächtigt, der Stiftung die zur Verfolgung des Stiftungszweckes und zur Erhaltung des Stiftungsvermögens nötigen jährlichen Beiträge zu gewähren.
Innerhalb von sechs Monaten nach Annahme dieser Initiative erlässt der Gemeinderat ein Stiftungsstatut nach folgenden Grundsätzen:
1. Die Stiftung bezweckt den Erwerb von Liegenschaften, um in bestehenden und eventuell in neu zu erstellenden Bauten preisgünstigen Wohnraum und preisgünstige Räumlichkeiten für Kleinbetriebe zu erhalten oder zu schaffen. Zu diesem Zweck darf die Stiftung Grundpfanddarlehen aufnehmen.
2. Die Stiftung stellt ihre Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung, die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wie zum Beispiel Haus- und Wohngenossenschaften und diesen angeschlossenen oder selbst genossenschaftlich organisierten Kleinbetrieben, sowie gemeinnützigen Trägerorganisationen. Die Abgabe erfolgt mittels langfristiger Mietverträge oder im Baurecht, jedoch höchstens auf die Dauer von 30 Jahren. Dabei ist sicherzustellen, dass die Nutzung als Wohn- und Gewerberaum erhalten bleibt, dass die Erzielung von Spekulationsgewinnen ausgeschlossen ist und dass die Nutzung in möglichst weitgehender Selbstverwaltung erfolgt, insbesondere bezüglich Art und Umfang von Unterhalts- und Renovationsarbeiten.
3. Die Miet- bzw. Baurechtszinse sollen mittelfristig ausreichen, um das eingesetzte Kapital zu verzinsen und den Unterhalt der Bauten zu gewährleisten. Zulasten der vom Gemeinderat jährlich zu bewilligenden Beiträge können Zuschüsse zur Verbilligung der Miet- oder Baurechtszinsen, in besonderen Fällen, Abschreibungs- oder Sanierungsbeiträge gewährt werden zugunsten von Personen oder Personengruppen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, sowie zugunsten von Kleinbetrieben, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, und von gemeinnützigen Organisationen, die soziale Aufgaben übernehmen.
4. Die Leitung der Stiftung obliegt einem Stiftungsrat, bestehend aus mindestens 9 Mitgliedern. Diese werden vom Gemeinderat auf eine Amtsdauer von 4 Jahren gewählt. Kompetenzen und Pflichten des Stiftungsrates werden vom Gemeinderat festgelegt, dem auch die allgemeine Aufsicht über den Stiftungsrat zusteht."
Gemeinderat und Stadtrat beantragten den Stimmberechtigten, die Volksinitiative abzulehnen. In der Gemeindeabstimmung vom 9. Juni 1985 wurde sie jedoch mit 50 331 gegen 48 178 Stimmen angenommen.
Gegen dieses Abstimmungsergebnis erhoben X. und Mitbeteiligte am 26. Juni/1. Juli 1985 beim Bezirksrat Zürich Beschwerde. Sie verlangten, die Initiative sei für ungültig zu erklären und der Beschluss der Stimmberechtigten über die Annahme des Begehrens aufzuheben. Mit Beschluss vom 3. Juli 1986 hiess der Bezirksrat die Beschwerden gut und hob den Gemeindebeschluss der Stadt Zürich vom 9. Juni 1985 auf.
Gegen den Beschwerdeentscheid des Bezirksrates reichten die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich und Mitbeteiligte Beschwerde beim Regierungsrat ein. Dieser holte zur Frage der Rechtmässigkeit der Initiative ein Rechtsgutachten ein. Der Gutachter gelangte zum Ergebnis, die Initiative müsse für ungültig erklärt und der Gemeindebeschluss vom 9. Juni 1985 aufgehoben werden.
Mit Entscheid vom 24. Februar 1988 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates haben die Sozialdemokratische Partei der Stadt Zürich und Mitbeteiligte staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildet vorab die Frage, ob das gemäss Gemeindebeschluss vom 9. Juni 1985 angenommene Volksbegehren gegen das Prinzip der Einheit der Form von Volksinitiativen verstösst.
a) (Ausführungen über die Kognition des Bundesgerichts bei der Beurteilung der formellen Gültigkeit kommunaler Initiativen im Kanton Zürich.)
b) Der Wortlaut der einschlägigen Gesetzesbestimmungen ist klar. Gemäss § 98 GG sind für die Einreichung und Behandlung von Initiativen die für kantonale Initiativen geltenden Vorschriften sinngemäss anwendbar. Nach § 2 GVV sind Initiativbegehren in der Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes zu stellen. § 3 GVV verlangt, dass Initiativen in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfes die wörtliche Formulierung des Begehrens enthalten müssen. Bei Initiativen in der Form der einfachen Anregung ist der Zweck des Begehrens genau anzugeben. Schliesslich ordnet § 4 Abs. 1 Ziff. 3 GVV an, eine Initiative sei ungültig, wenn sie den §§ 1-3 des Gesetzes nicht entspreche.
c) Der Sinn dieser gesetzlichen Regelung erschliesst sich ohne weiteres. Das weitere Verfahren für die Behandlung der Initiative ist unterschiedlich, je nach dem, ob eine allgemeine Anregung oder ein ausgearbeiteter Entwurf vorliegt (H.U. PESTALOZZI, Das Initiativrecht in der Zürcher Gemeinde, Diss. Zürich 1973, S. 137 ff.). Die einfache Anregung gibt erst den Anstoss, eine Angelegenheit zu prüfen und eine definitive Vorlage auszuarbeiten (§ 10 GVV). Die Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes stellt demgegenüber einen Beschlussesentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form dar (H.R. THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Wädenswil 1988, Ziff. 5.2 zu § 96 GG, S. 310). Wird der Grundsatz der Einheit der Form verletzt, so fehlt der Initiative die nötige Klarheit und Eindeutigkeit; für den Stimmbürger, der die Initiative annehmen möchte, bleibt ungewiss, was nach Annahme des formulierten Teils mit dem andern Teil geschieht und was somit aus dem Ganzen wird (so H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.5 zu § 96 GG, S. 310). Die Regelung des Zürcher Rechts entspricht somit der Forderung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 112 Ia 211 E. 1b mit Verweisung).
d) Für die Anwendung der dargelegten Grundsätze auf den vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass der eindeutige Wortlaut und klare Sinn der gesetzlichen Regelung, eine Verfälschung der Willensbildung der Stimmberechtigten durch Vermengung eines ausgearbeiteten Entwurfes mit einfachen Anregungen zu vermeiden, nicht bestritten ist. Mit der Annahme der Initiative hat der Stimmbürger nicht über eine umstrittene Auslegungsfrage der gesetzlichen Regelung geurteilt. Insbesondere kann aus dem Volksentscheid nicht etwa gefolgert werden, der Stimmbürger habe die Frage, ob die Initiative den Grundsatz der Einheit der Form verletze, verneint. Dem Regierungsrat ist daher darin beizupflichten, dass die Initiative und damit auch der Gemeindebeschluss als ungültig zu erklären sind, wenn das Initiativbegehren den §§ 2 und 3 GVV widerspricht. Massgebend ist allein die Auslegung des Initiativtextes, um die Frage zu beantworten, ob eine Formenvermengung vorliegt, welche geeignet ist, die Willensbildung des Stimmbürgers zu verfälschen.
e) Das Abstimmungsverfahren ist freilich nicht völlig belanglos. Es ist auffallend, dass weder der Stadtrat noch der Gemeinderat die Auffassung äusserten, die Initiative verletze den Grundsatz der Einheit der Form.
In seiner Weisung an den Gemeinderat verwies der Stadtrat auf die bisherige Wohnbauförderung, in deren Rahmen u.a. der genossenschaftliche Wohnungsbau unterstützt und auch Stiftungen zur Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien und für betagte Einwohner gegründet worden waren (siehe u.a. Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Errichtung der Stiftung "Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien der Stadt Zürich", Bereinigte Sammlung der Beschlüsse und Verordnungen der Stadt Zürich 1893-1974, Zürich 1975, Bd. 2, S. 53). Er erklärte, das berechtigte Anliegen der Initianten, in bestehenden und eventuell in neuzuerstellenden Bauten preisgünstigen Wohn- und Gewerberaum zu erhalten oder zu schaffen, werde immer im Auge behalten. Auch richte die städtische Liegenschaftsverwaltung ihre Vermietungspraxis nach den Bedürfnissen einer optimalen Quartierversorgung. Sie wirke dem "Lädeli- und Quartierbeizensterben" entgegen und verzichte bewusst auf einen maximalen Ertrag. Hingegen äusserte der Stadtrat Bedenken hinsichtlich der Zweckmässigkeit und der materiellen Rechtmässigkeit der Initiative. Es werde in Bereiche eingegriffen, für die grundsätzlich Bund und/oder Kanton zuständig seien. Es sei zweifelhaft, ob sich die Initiative mit dem übergeordneten Recht - insbesondere mit dem Verfassungsrecht - vertrage. Fraglich sei namentlich die Vereinbarkeit mit den Anforderungen, die sich aus den Art. 4 und 31 BV ergäben. Insbesondere eine Bevorzugung der genossenschaftlich organisierten Gewerbe- und Quartierversorgungsbetriebe im Sinne der Initianten wird als sachlich nicht begründet und rechtlich nicht haltbar bezeichnet. Demgegenüber wird betont, die Stadt sei bereit, ihre bisherige Wohnbauförderung, die auch durch die Bestimmungen des städtischen Wohnanteilplanes sowie das kantonale Wohnerhaltungsgesetz unterstützt würden, tatkräftig weiterzuführen. Sie wolle auch dem Wunsch einzelner Genossenschaften nach Abtretung von Altliegenschaften im Baurecht entgegenkommen. Mit diesen Bestrebungen würden die Grundanliegen der Initianten auch ohne Schaffung einer kostspieligen zusätzlichen Stiftung sinngemäss und erst noch zweckmässiger erfüllt.
Der die Abstimmungsvorlage begleitende Bericht des Gemeinderats und des Stadtrats an die Stimmberechtigten der Stadt Zürich stimmt im wesentlichen mit diesen Ausführungen überein. Dem Bürger wurden die gleichen Bedenken hinsichtlich eines Verstosses gegen übergeordnetes Recht vorgetragen, ohne dass die Auffassung ausgesprochen wurde, die Initiative verletze den Grundsatz der Einheit der Form, weshalb es dem Stimmberechtigten nicht möglich sei, seinen freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck zu bringen.
f) Die Abgrenzung der formulierten von der allgemein-anregenden Initiative bereitet gelegentlich Schwierigkeiten (H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.3 zu § 96 GG, S. 310). Die Initianten haben es unterlassen, ihre Initiative ausdrücklich als ausgearbeiteten Entwurf zu bezeichnen. Der Text ist demgemäss daraufhin zu prüfen, ob es sich um formulierte Rechtssätze oder um einen Beschlussesentwurf handelt, der bei Annahme ohne weiteres vollziehbar wäre. Trifft dies zu, so liegt eine formulierte Initiative vor (E. GRISEL, Initiative et Référendum Populaires, Lausanne 1987, S. 201 Ziff. 2).
fa) Der Regierungsrat nimmt in Übereinstimmung mit dem Gutachter an, das Initiativbegehren enthalte in den Abs. 1 und 2 einen ausgearbeiteten Entwurf, während Abs. 3 mit den Ziff. 1-4 eine einfache Anregung darstelle. Abs. 1 enthält eine Kreditbewilligung von 50 Millionen Franken für die Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung. Abs. 2 ermächtigt den Gemeinderat zu jährlichen Beiträgen an die Stiftung zur Erhaltung des Stiftungsvermögens, wobei diese Bestimmung - wie dargelegt (E. 2) - in dem Sinne zu interpretieren ist, dass die Ausgabenbewilligungskompetenzen vorbehalten bleiben. Abs. 3 enthält demgegenüber in Form von Rechtssätzen Grundsatzbestimmungen, welche der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts zu beachten hat.
fb) Aus dem Prinzip der Einheit der Form wird in der Literatur teilweise die Folgerung gezogen, eine Initiative müsse auch in normativer Hinsicht in dem Sinne einheitlich sein, dass sie entweder Verfassungsinitiative oder Gesetzesinitiative oder Verwaltungsinitiative sein müsse (A. KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 17; E. GRISEL, a.a.O., S. 200). Der Gutachter hat die Frage aufgeworfen, ob diese Annahme zwingend sei, doch ist er ihr nicht weiter nachgegangen, da er das Prinzip der Einheit der Form in der Bedeutung, die ihm das Zürcher Recht gegeben hat, als verletzt angesehen hat. A. KÖLZ stellt fest (a.a.O., S. 17), dass die Anforderungen an die Einheit der Form in bezug auf das Verhältnis von Verfassungs- und Gesetzesrecht nicht allzu hoch geschraubt werden dürften. Nur wenn sich aus dem kantonalen Recht klar ergebe, dass für die Verwirklichung eines Begehrens zugleich eine Gesetzesänderung und eine Verfassungsänderung notwendig sei, dürfe eine Gesetzesinitiative mangels Verfassungsgrundlage als ungültig erklärt werden. Dasselbe gelte für eine nicht zweifelsfreie materielle Verfassungswidrigkeit einer Gesetzesinitiative.
Da das Zürcher Recht den Grundsatz der normativen Einheit einer Initiative nicht ausdrücklich ausspricht, kann sich nur fragen, ob diese Forderung durch Auslegung aus § 2 GVV herzuleiten ist. Zu bejahen wäre dies von Bundesrechts wegen einzig dann, wenn sich aus der Verbindung von Rechtssätzen mit einer Kreditbewilligung eine Verfälschung der Willensbildung des Bürgers ergeben könnte. Dies ist in einem Falle, in dem sich die Initiative an den Kompetenzbereich der Gemeinde hält, zu verneinen. Ein Gemeindeerlass, in welchem Grundsätze für die Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung festgesetzt werden und gleichzeitig der erforderliche Kredit hiefür bewilligt wird, gibt in dieser Hinsicht zu keinen Bedenken Anlass. Auf Unzulässigkeit könnte daher nur geschlossen werden, wenn das kantonale Recht ausdrücklich die Verbindung von Rechtssätzen mit einem materiell damit zusammenhängenden Kreditbeschluss verbieten würde, was für das Zürcher Recht nicht zutrifft. Der bereits angeführte Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Errichtung der Stiftung "Wohnungsfürsorge für kinderreiche Familien der Stadt Zürich" enthält übrigens in gleicher Weise eine Kreditbewilligung sowie den Auftrag zur Errichtung einer Stiftung und Erlass des Stiftungsstatuts nach den in Abs. 2 des Beschlusses festgelegten Grundsätzen.
fc) Somit fragt es sich, ob Abs. 3 des Initiativbegehrens als einfache Anregung zu verstehen ist. Die Beschwerdeführer bestreiten dies. Sie sind der Meinung, es handle sich bei Abs. 3 um einen abschliessend formulierten verbindlichen Auftrag an den Gemeinderat, ein Stiftungsstatut nach den Grundsätzen der Ziff. 1-4, welche mit ausreichender Präzision formuliert seien, zu erlassen. Nach ihrer Auffassung liegt in diesem Auftrag eine zulässige Delegation zum Erlass des Stiftungsstatuts vor, in welchem die Bedingungen zur Abgabe der von der Stadt erworbenen Liegenschaften an Benützergruppen detailliert auszugestalten seien.
Der Regierungsrat weist die Auffassung, das Initiativbegehren und demgemäss der Gemeindebeschluss über dessen Annahme enthalte eine hinlänglich definierte Delegation zum Erlass der Vollzugsbestimmungen an den Gemeinderat, mit der Begründung zurück, darauf könne es nicht ankommen. Unabhängig davon, ob eine solche Delegation an sich zulässig wäre, verlange das Initiativrecht, wenn die Form der ausgearbeiteten Vorlage gewählt werde, dass die Materie in der Initiative vollständig geregelt sei und nicht Unbestimmtheiten in einem solchen Mass enthalte wie im vorliegenden Fall. Freilich könne nicht verlangt werden, dass bei einer Initiative, welche zur Hauptsache den Erlass von Rechtssätzen fordere, letztere bis in jede Einzelheit ausformuliert würden, so dass für die üblichen Ausführungsbestimmungen der Exekutive überhaupt kein Raum mehr bestünde. Eine abschliessende Regelung, wie sie in einem der Regel entsprechenden, den Sachverhalt sorgfältig ordnenden Erlass enthalten sei, müsse jedoch verlangt werden. Eine solche fehle in der zu beurteilenden Initiative.
fd) Diese Auffassung des Regierungsrats, mit der er zur Hauptsache die Ungültigerklärung der Initiative begründet, führt im Ergebnis, worauf der Gemeinderat in seiner Vernehmlassung zu Recht hinweist, zu einer unzulässigen inhaltlichen Beschränkung des Initiativrechts.
In Gemeinden mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation wie in Zürich kann jeder Stimmberechtigte über alle Gegenstände, die dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterstehen, eine Initiative einreichen (§ 96 GG). Das Initiativrecht reicht somit gleich weit wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft (H.U. PESTALOZZI, a.a.O., S. 56). Diese kann in den von ihr erlassenen Rechtssätzen Rechtssetzungsbefugnisse delegieren, sei es an den Stadtrat als Exekutive oder an das Stadtparlament, den Gemeinderat. Folgte man der Auffassung des Regierungsrats, wären in Initiativen, welche in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden, Delegationsnormen grundsätzlich unzulässig. Das Prinzip der Einheit der Form führte somit, immer nach der Auffassung des Regierungsrats, im Ergebnis zu einer inhaltlichen Beschränkung des Initiativrechts: Es würde nicht mehr so weit reichen wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft. Da der zulässige Inhalt des Initiativrechts aber gemäss ausdrücklicher Vorschrift gleich weit reicht wie der Kompetenzbereich der Aktivbürgerschaft, erweist sich diese inhaltliche Beschränkung des Initiativrechts als unzulässig. Auch in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiativen müssen Delegationsnormen enthalten dürfen.
fe) Damit ist indessen noch nicht darüber entschieden, ob die Initiative dem Prinzip der Einheit der Form genügt. Mit dem Regierungsrat ist nämlich davon auszugehen, dass die klare Unterscheidung zwischen der Initiative in der Form der allgemeinen Anregung und derjenigen in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs notwendig ist, damit der Stimmberechtigte sich über die Tragweite seiner Stimmabgabe im Klaren sein kann. Dies deckt sich auch mit dem dargelegten bundesrechtlichen Erfordernis, das verlangt, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Für eine Initiative, die Delegationsnormen enthält, bedeutet dies, dass sie dem Prinzip der Einheit der Form nur genügt, wenn die in ihr enthaltene Delegation klar und eindeutig ist; nur dann kann sich nämlich der Stimmbürger über die Tragweite seiner Stimmabgabe im Klaren sein.
Im vorliegenden Fall ist der dem Gemeinderat erteilte Auftrag zum Erlass eines Stiftungsstatutes klar. Es sollen Liegenschaften erworben werden, um preisgünstigen Wohnraum und preisgünstige Räumlichkeiten für Kleinbetriebe zu erhalten oder zu schaffen (Ziff. 1). Diese Liegenschaften sollen Benützergruppen zur Verfügung gestellt werden, die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wobei auch sonstige gemeinnützige Trägerorganisationen in Betracht kommen können (Ziff. 2). Die Zinseinnahmen sollen mittelfristig ausreichen, um das eingesetzte Kapital zu verzinsen und den Unterhalt der Bauten zu gewährleisten. Der Gemeinderat soll jährlich Beiträge bewilligen können, um zugunsten von Personen oder Personengruppen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, sowie zugunsten von Kleinbetrieben, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, und von gemeinnützigen Organisationen, die soziale Aufgaben übernehmen, die Miet- oder Baurechtszinse zu verbilligen oder in besonderen Fällen Abschreibungen oder Sanierungen zu ermöglichen (Ziff. 3).
Diese Grundsätze lassen dem Gemeinderat zwar einen beachtlichen Spielraum bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts. Insbesondere für die Umschreibung der Personen, deren Einkommen und Vermögen bestimmte Grenzen nicht überschreiten, trifft dies zu. Doch konnte sich der Stimmbürger über das Ausmass der dem Gemeinderat übertragenen Kompetenzen nicht im Unklaren sein. Die ihm vom Gemeinderat übergegebene Weisung zur Volksabstimmung liess hierüber keine Zweifel offen. Sie nannte auch die in materieller Hinsicht kritischen Fragen, mit denen die dargelegten Zweifel an der inhaltlichen Rechtmässigkeit der Initiative dargelegt wurden. In Kenntnis dieser Zweifel konnte der Stimmbürger darüber entscheiden, ob er der Errichtung einer öffentlichrechtlichen Stiftung zur Erhaltung von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen sowie der Bewilligung eines Kredites von 50 Millionen Franken hiefür zustimmen und den Gemeinderat beauftragen und ermächtigen wollte, nach den genannten Grundsätzen das Stiftungsstatut auszuarbeiten. Es ist nicht zu sehen, inwiefern dem Stimmbürger eine fundierte Stellungnahme zu den ihm unterbreiteten Begehren nicht möglich gewesen sein sollte. Der Gemeindebeschluss über die Annahme der Initiative ist als ohne weiteres vollziehbar zu bezeichnen (H.R. THALMANN, a.a.O., Ziff. 5.3 zu § 96 GG, S. 310).
Die Initiative verletzt somit entgegen der Auffassung des Regierungsrats nicht das Prinzip der Einheit der Form von Initiativen und durfte daher auch nicht aus diesem Grund aufgehoben werden.
ff) (Es folgen Ausführungen zur Frage der Zulässigkeit der in der Initiative enthaltenen Delegation.)
4. Subsidiär hat der Regierungsrat die Ungültigerklärung der Initiative damit begründet, dass diese eine der Rechtsgleichheit zuwiderlaufende Privilegierung der Genossenschaftsform vorsehe.
Entgegen der Auffassung des Gutachters werde zwar nicht für den einzelnen Interessenten, der in den Genuss von Leistungen der zu gründenden Stiftung gelangen wolle, die Genossenschaftsform verlangt. Die Initiative schreibe jedoch in ihrem Absatz 3 vor, dass die Stiftung "ihre Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung (stellt), die in der Regel genossenschaftlich organisiert sind, wie zum Beispiel Haus- und Wohngenossenschaften und diesen angeschlossenen oder selbst genossenschaftlich organisierten Kleinbetrieben, sowie gemeinnützigen Trägerorganisationen". Diese Bestimmung sei dahin zu verstehen, dass, von besonderen Ausnahmefällen abgesehen, die Genossenschaftsform verlangt werde. Damit werde eine Bevorzugung der Genossenschaften gegenüber natürlichen Personen oder anders organisierten juristischen Personen bezweckt. Für eine solche Bevorzugung bestünden indessen keine zureichenden rechtlich relevanten Gründe.
Demgegenüber betonen sowohl die Beschwerdeführer als auch der Gemeinderat von Zürich, es sei sachlich gerechtfertigt, wenn verlangt werde, dass die Stiftung die Liegenschaften Benützergruppen zur Verfügung stelle und nicht einzelnen Benützern. Einerseits könne dadurch der Verwaltungsaufwand erheblich vermindert werden; anderseits wäre die Einräumung mehrerer Baurechte an die einzelnen Benützer an einer einzelnen Liegenschaft rechtlich gar nicht möglich. Wenn für die Organisation der Benützergruppen "in der Regel" an eine Genossenschaft gedacht werde, so stehe dieser Organisationstyp traditionell im Vordergrund. Doch seien auch andere Organisationsformen nicht ausgeschlossen, etwa ein Verein oder eine Stiftung. Es sei nicht einzusehen, weshalb eine solche Regelung gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen sollte.
a) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch der Gesetzgeber an den Grundsatz der Rechtsgleichheit in dem Sinne gebunden ist, dass er verschiedene Bevölkerungsgruppen nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln darf. Dies gilt auch, wenn wie im zu beurteilenden Fall die durch das Gesetz geschaffene Institution gegenüber dem Bürger in den Formen des Privatrechts handeln soll (vgl. BGE 109 Ib 155 E. 4 und BGE vom 10. Juli 1986 i.S. M., publiziert in ZBl 88/1987, S. 208 E. 3c/bb; A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Bd. 1, S. 116 f.). Eine gegen die Verfassung verstossende rechtsungleiche Behandlung ist dem Gesetzgeber dann vorzuwerfen, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich kein sachlicher, vernünftiger Grund anführen lässt. Den Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt ein Erlass, der sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen fehlt. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 112 Ia 258 E. 4b mit Hinweisen; A. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 62).
b) Wenn das vom Volke angenommene Initiativbegehren vorsieht, dass die zu gründende Stiftung die Liegenschaften "Benützergruppen" zur Verfügung stellt, so kann dies nicht im Sinne der angeführten Grundsätze als sinn- und zwecklos bezeichnet werden. Vielmehr sprechen vernünftige Gründe für die getroffene Regelung. Im Falle der Einräumung eines Baurechtes liegt dies auf der Hand. Als Baurechtsnehmer hat eine Organisation aufzutreten, die in der Lage ist, die Verpflichtungen zu erfüllen und ihrerseits die im Baurecht erstellten Wohnungen zu den dem Stiftungsstatut entsprechenden Bedingungen an Mieter abzugeben. Auch wenn die Liegenschaften mittels langfristiger Mietverträge abgegeben werden sollen, sprechen ähnliche sachliche und vernünftige Gründe, wie etwa die Reduktion des Verwaltungsaufwandes, für den Abschluss solcher Verträge mit den in geeigneter Form organisierten Benützergruppen. Eine verfassungswidrige Privilegierung von Genossenschaften kann hierin umso weniger erblickt werden, als die Genossenschaftsform lediglich "in der Regel" vorgesehen wird. In Berücksichtigung der traditionellen Bedeutung der Genossenschaftsform im Bau- und Wohnungswesen ist dies nicht zu beanstanden. Auch das Bundesrecht sieht eine Förderung von Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus vor (vgl. Art. 51 f. WEG) und erlaubt dabei der öffentlichen Hand, sich am Kapital von Wohnbaugenossenschaften bis zu 50% zu beteiligen (Art. 57 Abs. 2 Verordnung zum WEG vom 30. November 1981).
c) Der Regierungsrat ist jedoch der Meinung, der Grund für die Bevorzugung der Genossenschaft könne nur darin liegen, dass es den Initianten um die Verwirklichung eines besonderen sozial- und wirtschaftspolitischen Modells zu tun sei, nämlich um die Förderung von Benützergemeinschaften mit weitgehender Selbstverwaltungsbefugnis, Dieses Ziel möge politisch erwägenswert sein, es stehe jedoch im Widerspruch zum Mietrecht, wie es im Obligationenrecht geregelt sei.
ca) Es trifft zu, dass in Ziff. 2 der für die Ausarbeitung des Stiftungsstatuts massgeblichen Grundsätze verlangt wird, es sei sicherzustellen, dass die Nutzung als Wohn- und Gewerberaum erhalten bleibe, dass die Erzielung von Spekulationsgewinnen ausgeschlossen sei und dass die Nutzung in möglichst weitgehender Selbstverwaltung erfolge, insbesondere bezüglich Art und Umfang von Unterhalts- und Renovationsarbeiten. Doch liegt auf der Hand, dass diese Sicherstellung dem anerkannten Zweck dient, in der Stadt Zürich preisgünstige Wohn- und Gewerberäume zu erhalten. Die Massnahmen sollen wirtschaftlich nicht gebotenen Mietzinserhöhungen entgegenwirken und im Rahmen des Möglichen zu einer Kostensenkung beitragen. Sie stehen damit im Dienste des sozialen Wohnungsbaues, wie er sowohl vom Bunde (Art. 34sexies BV) wie von den Kantonen gefördert wird. Soweit sie der Quartierversorgung mit Betrieben dienen, an deren Erhaltung ein öffentliches Interesse besteht, fördern sie auch ein anerkanntes raumplanerisches Anliegen (BGE 110 Ia 172 E. 7b aa mit Verweisung). Eine unzulässige Privilegierung eines Teiles der Bevölkerung kann in diesen Massnahmen nicht erblickt werden. Auch wenn die Mieter in geeigneter Form im Rahmen der Benützergruppe an der Verwaltung der Liegenschaften mitwirken, bleibt ihre persönliche und wirtschaftliche Freiheit gewahrt. Ein Widerspruch zum Mietrecht ist entgegen der nicht näher belegten Äusserung des Regierungsrates nicht zu erkennen. Sind die Mieter Gewerbetreibende, werden sie auch entgegen der Meinung des Gutachters in der Wahl der Unternehmensform keinem Zwang unterworfen.
cb) Problematisch erschiene die in der Regel durchaus sinnvolle und sachgerechte Bevorzugung der Genossenschaft als Rechtsform nur dann, wenn dadurch Einzelpersonen ohne sachlichen Grund gänzlich der Zugang zu den Leistungen der Stiftung verschlossen würde, sofern sie sich nicht einer Genossenschaft anschlössen. Der Gutachter und ihm folgend der Regierungsrat haben den Text der Initiative dahingehend ausgelegt, dass er einen solchen im Lichte von Art. 4 BV problematischen generellen Anschlusszwang enthalte. Diese Auslegung ist jedoch abzulehnen, da der Initiativtext eine verfassungskonforme Auslegung ohne weiteres zulässt.
Mit dem Regierungsrat und dem Gutachter ist davon auszugehen, dass ein genereller Ausschluss der Vermietung an Einzelpersonen vor Art. 4 BV nicht standhielte, sind doch durchaus Situationen vorstellbar, in denen das Gleichbehandlungsgebot eine Vermietung an Einzelpersonen erforderlich macht. Übernimmt etwa die Stiftung ein Haus mit bestehenden Mietverträgen, so kann sie dieses wohl an eine Genossenschaft oder an eine gemeinnützige Trägerorganisation vergeben. Eine unzulässige Ungleichbehandlung der aufgrund der bestehenden Mietverträge im Haus befindlichen Mieter gegenüber den als Genossenschaftsmitgliedern an der Miete von Wohnungen in der Liegenschaft Interessierten wäre es jedoch, wenn die Altmieter, nur um ihre Wohnungen behalten zu können, zur Mitgliedschaft in der Genossenschaft gezwungen wären.
Entgegen der Auffassung des Gutachters und des Regierungsrats lässt sich indessen dem Text der Initiative kein genereller Ausschluss der Möglichkeit einer Vermietung an Einzelpersonen entnehmen. Wenn in der Initiative gesagt wird, die Stiftung stelle ihre Liegenschaften "Benützergruppen" zur Verfügung, so ist das im Hinblick auf die zum Erwerb durch die Stiftung in Aussicht genommenen Objekte und die Art deren Vergabe nur folgerichtig: Die Stiftung als administrativ schwerfälliges Gebilde wäre mit der Abwicklung zahlreicher Einzelmietverträge zweifellos erheblich belastet. Sie soll daher die zu erwerbenden Objekte in langjährigen Mietverträgen oder im Baurecht an bereits rechtlich strukturierte Benützergruppen abgeben, die ihrerseits den mit der Abwicklung der Einzelmietverhältnisse und der Verwaltung der Liegenschaften verbundenen Aufwand bewältigen sollen; dabei soll die genossenschaftliche Organisationsform im Vordergrund stehen. Ein genereller Ausschluss des Abschlusses von Einzelmietverträgen, erfolge dieser nun durch die Stiftung selbst oder durch eine rechtlich strukturierte Benützergruppe, lässt sich aus dieser Regelung jedoch nicht ableiten.
Es ist somit durchaus eine verfassungskonforme Auslegung des Initiativtexts möglich. Sollte die Initiative nicht aus andern Gründen für ungültig zu erklären sein, hätte der Gemeinderat bei der Ausarbeitung des Stiftungsstatuts und der zu schaffende Stiftungsrat bei dessen Anwendung dafür zu sorgen, dass Situationen wie den oben geschilderten Rechnung getragen und dadurch eine verfassungskonforme Handhabung des Initiativtexts gewährleistet würde. | de | Art. 85 lett. a OG; unità di forma di un'iniziativa; conformità di un'iniziativa al principio dell'uguaglianza. 1. Un'iniziativa presentata nella città di Zurigo che prevede la creazione di una fondazione di utilità pubblica destinata a mantenere abitazioni a prezzi vantaggiosi e che delega al legislativo communale l'elaborazione dello statuto della fondazione, non viola il principio dell'unità della forma dell'iniziativa stabilito dal § 2 della legge zurighese sul diritto d'iniziativa del 1o giugno 1969 (consid. 3).
2. La preferenza, prevista dall'iniziativa, da accordare, di regola, alle società cooperative quali conduttori o superficiari, non viola il principio dell'uguaglianza di trattamento. Interpretando il testo dell'iniziativa in modo conforme alla Costituzione, non sarebbe d'altronde esclusa la possibilità di concludere contratti di locazione individuali, in particolare laddove la fondazione acquistasse immobili locativi esistenti (consid. 4). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 42
Am 28. Juni 1987 stimmten die thurgauischen Stimmberechtigten über eine neue Kantonsverfassung ab. Nach amtlichem Ergebnis wurde die Vorlage bei einer Stimmbeteiligung von 22,6% mit 13 178 Ja- gegen 13 109 Nein-Stimmen angenommen. F. forderte den Regierungsrat am 28. Juni 1987 erfolglos zu einer Nachzählung auf. Überdies verlangte er mit Eingabe vom 4. Juli 1987 an das Departement des Innern und der Volkswirtschaft, es sei abzuklären, wie viele Stimmberechtigte ihr Stimmrecht mangels Abstimmungsunterlagen nicht hätten ausüben können. Im weiteren wiederholte er sein Begehren um Nachzählung aller Stimmzettel. Am 9. Juli 1987 teilte er dem Departement mit, er habe inzwischen erfahren, dass die Praxis der Stimmenauszählung in verschiedenen Gemeinden einige Fragen offenlasse, so dass eine Nachkontrolle der Stimmzettel unumgänglich sei. Ein weiteres Schreiben von F. vom 11. Juli 1987 enthält den Hinweis, in den Bezirken Diessenhofen, Münchwilen und Weinfelden seien keine ungültigen Stimmen ausgewiesen, obwohl dort solche abgegeben worden seien. In der Folge konkretisierte F. seine Vorwürfe und erklärte, angesichts der von ihm gelieferten Beweise sei "eine vollumfängliche Überprüfung des Abstimmungsverfahrens einzuleiten, welche sich nun nicht mehr nur auf eine Nachkontrolle beschränken" könne. Das Departement des Innern und der Volkswirtschaft behandelte die erwähnten Eingaben von F. als Rekurs im Sinne von § 52 des thurgauischen Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen vom 10. Januar 1953 (WAG) und wies ihn ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau am 11. November 1987 abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
F. hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts eingereicht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 113 Ia 45 E. 2b mit Hinweisen). Nach dem thurgauischen Gesetz über Wahlen und Abstimmungen kann jeder Stimmberechtigte die Durchführung und die Ergebnisse von Abstimmungen durch Rekurs anfechten (§ 52 Abs. 1 WAG). Gemäss § 52 Abs. 3 WAG ist die angefochtene Abstimmung ungültig zu erklären und deren Wiederholung anzuordnen, wenn die geltenden Vorschriften verletzt worden sind und deshalb die Richtigkeit des Ergebnisses angezweifelt werden muss, so dass nicht feststeht, ob das ermittelte Resultat dem Willen der Mehrheit der stimmenden Aktivbürger entspricht. Sind Rechtsverletzungen vorgekommen, die am Abstimmungsergebnis nichts zu ändern vermochten, so sind die Vorschriftswidrigkeiten zu rügen und zu ahnden, die Ergebnisse des angefochtenen Urnenganges jedoch gleichwohl als gültig zu erklären (§ 52 Abs. 4 WAG).
Der Beschwerdeführer hatte mit einem Rekurs gestützt auf § 52 Abs. 1 WAG beim Departement des Innern und der Volkswirtschaft und hernach mit einer Beschwerde beim Verwaltungsgericht vorgebracht, das Ergebnis der Abstimmung vom 28. Juni 1987 über die neue Kantonsverfassung, die mit 13 178 Ja- gegen 13 109 Nein-Stimmen angenommen worden war, sei durch verschiedene Rechtsverletzungen und Verfahrensmängel verfälscht worden. Das Verwaltungsgericht ging in seinem Entscheid nicht näher auf die erhobenen Vorwürfe ein. Es war der Ansicht, bezüglich bestimmter Mängel habe der Beschwerdeführer sein Recht zur Anfechtung des Abstimmungsergebnisses verwirkt. Andere Mängel wiederum erachtete es als von vornherein unerheblich für den Ausgang der Abstimmung, und im übrigen bezeichnete es die Vorwürfe als zu allgemein gehalten und nicht hinreichend substantiiert.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, das Verwaltungsgericht habe es in "willkürlicher Art und Weise unterlassen, die vom Beschwerdeführer gerügten Verfahrensmängel und Unregelmässigkeiten zu prüfen und den Sachverhalt entsprechend den Beweisanträgen abzuklären".
4. a) Der Beschwerdeführer rügte in seiner Rechtsschrift an das Verwaltungsgericht in erster Linie, bei der Abstimmung vom 28. Juni 1987 sei die Vorschrift von § 13 WAG verletzt worden, wonach die zuständige Gemeindebehörde dafür zu sorgen habe, dass jeder Stimmberechtigte spätestens drei Wochen vor der Abstimmung seinen Stimmrechtsausweis und je einen Stimmzettel erhalte. Er behauptete, in Missachtung dieser Bestimmung hätten beispielsweise Insassen von Altersheimen die Abstimmungsunterlagen nicht erhalten. Auch seien die Unterlagen "längst nicht allen Jung-Stimmbürgern zugestellt worden". Der Beschwerdeführer wies darauf hin, vor allem in Landgemeinden seien die Stimmregister auf eine Abstimmung hin "jeweils nicht aktuell nachgeführt", was zur Folge habe, dass "viele Jung-Stimmbürger (noch) vom Stimmrecht ausgeschlossen" seien.
Diese Vorwürfe betreffen die Vorbereitung der Abstimmung. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts müssen Mängel bei der Vorbereitung eines Urnenganges sofort und vor der Abstimmung gerügt werden, damit der Mangel noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht. Unterlässt der Stimmberechtigte das, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten und zumutbar war, so verwirkt er das Recht zur Anfechtung der Abstimmung (BGE 105 Ia 150; BGE 101 Ia 241; 98 Ia 620 E. 2, je mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht war der Auffassung, im Lichte dieser Rechtsprechung habe der Beschwerdeführer sein Recht verwirkt, die Abstimmung vom 28. Juni 1987 wegen Verletzung der Vorschrift von § 13 WAG anzufechten. Es führte aus, die betroffenen Stimmbürger hätten vor dem Urnengang rügen müssen, dass ihnen das Abstimmungsmaterial nicht zugestellt worden sei. Ein sofortiges Handeln sei ihnen zuzumuten gewesen. Es gehe nun nicht an, die Säumnis dieser rügepflichtigen Stimmbürger mit dem Argument aus dem Weg zu schaffen, der Beschwerdeführer habe erst nach der Abstimmung von den Unregelmässigkeiten Kenntnis erhalten. Er könne für sich nicht mehr Rechte beanspruchen, als den betroffenen Stimmbürgern zustünden. Andernfalls liesse sich - wie das Gericht weiter erwog - die auf Treu und Glauben beruhende Rechtsprechung des Bundesgerichts ohne weiteres dadurch umgehen, dass nach jeder Volksabstimmung ein "Unwissender" zu finden wäre, der solche rügepflichtigen Tatsachen noch nachträglich geltend machen könnte.
b) Der Argumentation des Verwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Das Gericht hat nicht abgeklärt, ob der Beschwerdeführer die Mängel schon vor der Abstimmung kannte oder ob er von ihnen - entsprechend seiner Behauptung - erst nach dem Urnengang Kenntnis erhielt. Es war der Meinung, unbekümmert darum, habe er sein Recht, das Ergebnis der Abstimmung wegen Verletzung von § 13 WAG anzufechten, auf jeden Fall deshalb verwirkt, weil die von der Nichtzustellung des Abstimmungsmaterials direkt betroffenen Stimmbürger ihrer Rügepflicht nicht nachgekommen seien. Diese Ansicht geht fehl. Für die Beurteilung der Frage, ob das Anfechtungsrecht verwirkt war, kam es nicht auf das Verhalten der direkt betroffenen Stimmbürger an, sondern einzig darauf, ob der Beschwerdeführer bereits vor der Abstimmung von den Unregelmässigkeiten Kenntnis hatte. Nur wenn dies zuträfe und ihm nach den Umständen ein sofortiges Handeln im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zuzumuten gewesen wäre (vgl. BGE 110 Ia 178 ff.), hätte das Verwaltungsgericht mit Recht Verwirkung annehmen dürfen. Sollte der Beschwerdeführer dagegen erst nach dem Urnengang von den Fehlern betreffend die Zustellung der Stimmzettel erfahren haben, dann könnte er sein Recht, das Abstimmungsergebnis wegen dieser Mängel anzufechten, nicht verwirkt haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts setzt die Verwirkung voraus, dass es dem Stimmbürger zuzumuten war, die Fehler bei der Vorbereitung des Urnenganges sofort und vor der Abstimmung zu rügen. Ein sofortiges Handeln im Sinne dieser Praxis ist jedoch nur dann möglich, wenn der Stimmbürger die Mängel vor der Abstimmung kennt. Erhielt der Beschwerdeführer erst nach dem Urnengang von den erwähnten Fehlern Kenntnis, so war es ihm nicht möglich und damit auch nicht zumutbar, sie vor der Abstimmung zu beanstanden. Würde ihm bei dieser Sachlage verwehrt, die Mängel im Anschluss an die Abstimmung geltend zu machen, so wäre das mit dem jedem Stimmbürger zustehenden verfassungsmässigen Anspruch auf ein unverfälschtes Abstimmungsergebnis nicht vereinbar. Der Umstand, dass ein anderer Stimmbürger noch Beschwerde führen kann, wenn der direkt betroffene Stimmberechtigte dazu nicht mehr berechtigt ist, vermag daran nichts zu ändern. Der andere Stimmbürger hat ein selbständiges Beschwerderecht; er handelt nicht als Vertreter der direkt Betroffenen.
Demnach ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mit unrichtiger Begründung annahm, der Beschwerdeführer habe sein Recht verwirkt, das Abstimmungsergebnis wegen Mängeln bei der Vorbereitung des Urnenganges anzufechten. Dabei hat es - wie erwähnt - die entscheidende Frage nicht abgeklärt, ob der Beschwerdeführer schon vor der Abstimmung von den Mängeln Kenntnis hatte. Es ist insoweit seiner Untersuchungspflicht nicht nachgekommen. Bereits deswegen muss der angefochtene Entscheid aufgehoben werden.
c) Wird angenommen, der Beschwerdeführer habe die Mängel vor der Abstimmung nicht gekannt und daher sein Anfechtungsrecht nicht verwirkt, so war er berechtigt zu rügen, das Abstimmungsergebnis sei dadurch verfälscht worden, dass in Verletzung der Vorschrift von § 13 WAG verschiedene Stimmbürger mangels Zustellung der Abstimmungsunterlagen ihr Stimmrecht nicht hätten ausüben können. Dabei machte er insbesondere geltend, einer ganzen Gruppe von Stimmberechtigten, nämlich Jungbürgern, sei das Abstimmungsmaterial nicht zugestellt worden. Träfen diese Mängel tatsächlich zu, so wäre es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass dadurch der Ausgang der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung hätte beeinflusst werden können. Das Resultat des Urnenganges fiel knapp aus; die Vorlage wurde mit einem Mehr von bloss 69 Stimmen angenommen. Hätten lediglich 35 Personen anders gestimmt, so wäre die Vorlage abgelehnt worden. Das Verwaltungsgericht hätte daher abklären müssen, ob die Vorwürfe des Beschwerdeführers begründet seien. Wie ausgeführt, hat jeder Stimmberechtigte einen durch die Verfassung geschützten Anspruch auf ein Abstimmungsergebnis, das den Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Daraus ergibt sich für die Behörden die Pflicht, gegen das Ergebnis einer Abstimmung vorgebrachte Rügen jedenfalls dann näher zu untersuchen, wenn das Abstimmungsresultat knapp ausfiel und der Stimmbürger auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hinzuweisen vermag (vgl. BGE 98 Ia 85). Im vorliegenden Fall wurde ein Abstimmungsergebnis angefochten, bei dem die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen lediglich 69 Stimmen betrug, und der Beschwerdeführer führte in seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht nur mehrere Fälle an, in welchen Insassen von Altersheimen keine Stimmzettel erhalten hätten, sondern behauptete ausserdem, eine ganze Gruppe von Stimmberechtigten, nämlich Jungbürger, seien mangels Nachführung der Stimmregister nicht mit den Abstimmungsunterlagen versehen worden, wobei er für seine Behauptungen verschiedene Beweise (Abhörung von Zeugen; Überprüfung der Stimmregister bestimmter Gemeinden) anbot. Er vermochte damit auf konkrete Anhaltspunkte für eine wiederholte Verletzung von § 13 WAG durch die zuständigen Gemeindebehörden hinzuweisen. Das Verwaltungsgericht war bei dieser Sachlage von Bundesrechts wegen gehalten, durch Abnahme der angebotenen Beweise abzuklären, ob die behaupteten Mängel zuträfen. Indem es das unterliess, hat es - unter der erwähnten Annahme, dass das Anfechtungsrecht nicht verwirkt war - seine Untersuchungspflicht auch insoweit verletzt.
5. a) Der Beschwerdeführer rügte vor Verwaltungsgericht weitere Unregelmässigkeiten (Fehler bei der Stimmabgabe und bei der Auszählung der Stimmen; uneinheitliche Praxis der Gemeinden bei der Beurteilung der Gültigkeit der Stimmzettel; unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger durch die Presse), die seiner Ansicht nach ebenfalls zur Verfälschung des Abstimmungsergebnisses beigetragen hätten. Das Verwaltungsgericht stellte hinsichtlich dieser Rügen zunächst fest, der Beschwerdeführer bringe verschiedene neue Tatsachen vor, was grundsätzlich mit § 58 des thurgauischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) unvereinbar sei. Es erklärte dann aber, in der Praxis würden neue Vorbringen berücksichtigt, wenn ein Verfahren im öffentlichen Interesse im Sinne von § 12 Abs. 3 VRG liege. Das Gericht liess offen, ob diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt sei, da auch bei Bejahung der Frage auf die erhobenen Vorwürfe nicht näher eingegangen werden könnte, da sie teils zu allgemein gehalten und teils von vornherein unerheblich für den Ausgang der Abstimmung seien.
Die Voraussetzung, unter der das Verwaltungsgericht gemäss ständiger Praxis neue Tatsachen berücksichtigt, war hier klarerweise gegeben, ging es doch im Verfahren vor der kantonalen Instanz darum zu prüfen, ob das Ergebnis der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung dem freien Willen der Stimmbürger entspreche, und an der Abklärung dieser Frage bestand ein erhebliches öffentliches Interesse. Was die Eventualbegründung des Verwaltungsgerichts anbelangt, so ist darauf in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
b) Wie dargelegt wurde, könnten in Anbetracht des knappen Abstimmungsresultats bereits jene Mängel, welche die Zustellung der Stimmzettel betreffen, einen Einfluss auf das Ergebnis der Abstimmung gehabt haben. Bei dieser Sachlage ging es nicht an, auf gewisse andere vom Beschwerdeführer behauptete Unregelmässigkeiten mit der Begründung nicht einzugehen, sie könnten von vornherein keine Auswirkungen auf das Abstimmungsergebnis haben. Vielmehr verhielt es sich unter den erwähnten Umständen auch hinsichtlich der weiteren Rügen des Beschwerdeführers so, dass das Gericht diese näher untersuchen musste, sofern er mit seinen Vorbringen auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hinzuweisen vermochte. Dies traf jedenfalls in bezug auf folgende Behauptungen zu:
- In der Ortsgemeinde Bettwiesen habe der Gemeindeweibel für einen Stimmbürger den Stimmzettel ausgefüllt und abgegeben, was gegen die Vorschrift von § 21 WAG verstosse (Ziff. 5 der Beschwerde an das Verwaltungsgericht, im folgenden abgekürzt Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Weinfelden habe ein Stimmbürger die Angaben auf seinem Stimmzettel mit der Schreibmaschine angebracht, was nach § 30 WAG Ungültigkeit zur Folge habe. Das Abstimmungsprotokoll dieser Gemeinde weise jedoch keine ungültigen Stimmen aus (Ziff. 6.2 Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Affeltrangen habe ein Stimmbürger zugegebenermassen einen ungültigen Stimmzettel eingelegt, doch weise auch das Abstimmungsprotokoll dieser Gemeinde keine ungültigen Stimmen aus (Ziff. 6.3. Beschwerde/VG);
- in den Bezirken Diessenhofen und Münchwilen seien gemäss Abstimmungsprotokoll keine ungültigen Stimmen abgegeben worden, doch sei "dies nicht richtig" (Ziff. 6.3. Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Birwinken sei ein Stimmzettel als überzählig "im Papierkorb gelandet" (Ziff. 6.4. Beschwerde/VG);
- in der Ortsgemeinde Dottnach, Munizipalgemeinde Hugelshofen, habe ein Stimmbürger zwei Stimmzettel (den zweiten für seinen ortsabwesenden Sohn) in die Urne gelegt (Ziff. 3 der Beschwerdeergänzung),
- und ein Gemeinderat von P. habe erklärt, der Gemeindeammann dieser Gemeinde sei froh, "dass keine Nachzählung erfolge, denn in P. sei das gemeldete Abstimmungsergebnis auch nicht korrekt" (Ziff. 2 der Beschwerdeergänzung).
Das Verwaltungsgericht hätte - hier wiederum nur unter der Annahme, dass das Anfechtungsrecht betreffend die Rüge der Verletzung des § 13 WAG nicht verwirkt war - aufgrund der vom Beschwerdeführer angebotenen Beweise abklären müssen, ob diese Vorbringen, mit welchen auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung der Stimmen und für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hingewiesen wurde, zuträfen. Indem es das unterliess, ist es auch in diesen Punkten seiner Untersuchungspflicht nicht nachgekommen. | de | Art. 85 lit. a OG; Anfechtung einer Abstimmung; Untersuchungspflicht der Behörden. Die Behörden sind verpflichtet, gegen das Ergebnis einer Abstimmung vorgebrachte Rügen jedenfalls dann näher zu untersuchen, wenn das Abstimmungsresultat knapp ausfiel und der Stimmbürger auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hinzuweisen vermag (E. 4 u. 5). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 42
Am 28. Juni 1987 stimmten die thurgauischen Stimmberechtigten über eine neue Kantonsverfassung ab. Nach amtlichem Ergebnis wurde die Vorlage bei einer Stimmbeteiligung von 22,6% mit 13 178 Ja- gegen 13 109 Nein-Stimmen angenommen. F. forderte den Regierungsrat am 28. Juni 1987 erfolglos zu einer Nachzählung auf. Überdies verlangte er mit Eingabe vom 4. Juli 1987 an das Departement des Innern und der Volkswirtschaft, es sei abzuklären, wie viele Stimmberechtigte ihr Stimmrecht mangels Abstimmungsunterlagen nicht hätten ausüben können. Im weiteren wiederholte er sein Begehren um Nachzählung aller Stimmzettel. Am 9. Juli 1987 teilte er dem Departement mit, er habe inzwischen erfahren, dass die Praxis der Stimmenauszählung in verschiedenen Gemeinden einige Fragen offenlasse, so dass eine Nachkontrolle der Stimmzettel unumgänglich sei. Ein weiteres Schreiben von F. vom 11. Juli 1987 enthält den Hinweis, in den Bezirken Diessenhofen, Münchwilen und Weinfelden seien keine ungültigen Stimmen ausgewiesen, obwohl dort solche abgegeben worden seien. In der Folge konkretisierte F. seine Vorwürfe und erklärte, angesichts der von ihm gelieferten Beweise sei "eine vollumfängliche Überprüfung des Abstimmungsverfahrens einzuleiten, welche sich nun nicht mehr nur auf eine Nachkontrolle beschränken" könne. Das Departement des Innern und der Volkswirtschaft behandelte die erwähnten Eingaben von F. als Rekurs im Sinne von § 52 des thurgauischen Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen vom 10. Januar 1953 (WAG) und wies ihn ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau am 11. November 1987 abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
F. hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts eingereicht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 113 Ia 45 E. 2b mit Hinweisen). Nach dem thurgauischen Gesetz über Wahlen und Abstimmungen kann jeder Stimmberechtigte die Durchführung und die Ergebnisse von Abstimmungen durch Rekurs anfechten (§ 52 Abs. 1 WAG). Gemäss § 52 Abs. 3 WAG ist die angefochtene Abstimmung ungültig zu erklären und deren Wiederholung anzuordnen, wenn die geltenden Vorschriften verletzt worden sind und deshalb die Richtigkeit des Ergebnisses angezweifelt werden muss, so dass nicht feststeht, ob das ermittelte Resultat dem Willen der Mehrheit der stimmenden Aktivbürger entspricht. Sind Rechtsverletzungen vorgekommen, die am Abstimmungsergebnis nichts zu ändern vermochten, so sind die Vorschriftswidrigkeiten zu rügen und zu ahnden, die Ergebnisse des angefochtenen Urnenganges jedoch gleichwohl als gültig zu erklären (§ 52 Abs. 4 WAG).
Der Beschwerdeführer hatte mit einem Rekurs gestützt auf § 52 Abs. 1 WAG beim Departement des Innern und der Volkswirtschaft und hernach mit einer Beschwerde beim Verwaltungsgericht vorgebracht, das Ergebnis der Abstimmung vom 28. Juni 1987 über die neue Kantonsverfassung, die mit 13 178 Ja- gegen 13 109 Nein-Stimmen angenommen worden war, sei durch verschiedene Rechtsverletzungen und Verfahrensmängel verfälscht worden. Das Verwaltungsgericht ging in seinem Entscheid nicht näher auf die erhobenen Vorwürfe ein. Es war der Ansicht, bezüglich bestimmter Mängel habe der Beschwerdeführer sein Recht zur Anfechtung des Abstimmungsergebnisses verwirkt. Andere Mängel wiederum erachtete es als von vornherein unerheblich für den Ausgang der Abstimmung, und im übrigen bezeichnete es die Vorwürfe als zu allgemein gehalten und nicht hinreichend substantiiert.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, das Verwaltungsgericht habe es in "willkürlicher Art und Weise unterlassen, die vom Beschwerdeführer gerügten Verfahrensmängel und Unregelmässigkeiten zu prüfen und den Sachverhalt entsprechend den Beweisanträgen abzuklären".
4. a) Der Beschwerdeführer rügte in seiner Rechtsschrift an das Verwaltungsgericht in erster Linie, bei der Abstimmung vom 28. Juni 1987 sei die Vorschrift von § 13 WAG verletzt worden, wonach die zuständige Gemeindebehörde dafür zu sorgen habe, dass jeder Stimmberechtigte spätestens drei Wochen vor der Abstimmung seinen Stimmrechtsausweis und je einen Stimmzettel erhalte. Er behauptete, in Missachtung dieser Bestimmung hätten beispielsweise Insassen von Altersheimen die Abstimmungsunterlagen nicht erhalten. Auch seien die Unterlagen "längst nicht allen Jung-Stimmbürgern zugestellt worden". Der Beschwerdeführer wies darauf hin, vor allem in Landgemeinden seien die Stimmregister auf eine Abstimmung hin "jeweils nicht aktuell nachgeführt", was zur Folge habe, dass "viele Jung-Stimmbürger (noch) vom Stimmrecht ausgeschlossen" seien.
Diese Vorwürfe betreffen die Vorbereitung der Abstimmung. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts müssen Mängel bei der Vorbereitung eines Urnenganges sofort und vor der Abstimmung gerügt werden, damit der Mangel noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht. Unterlässt der Stimmberechtigte das, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten und zumutbar war, so verwirkt er das Recht zur Anfechtung der Abstimmung (BGE 105 Ia 150; BGE 101 Ia 241; 98 Ia 620 E. 2, je mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht war der Auffassung, im Lichte dieser Rechtsprechung habe der Beschwerdeführer sein Recht verwirkt, die Abstimmung vom 28. Juni 1987 wegen Verletzung der Vorschrift von § 13 WAG anzufechten. Es führte aus, die betroffenen Stimmbürger hätten vor dem Urnengang rügen müssen, dass ihnen das Abstimmungsmaterial nicht zugestellt worden sei. Ein sofortiges Handeln sei ihnen zuzumuten gewesen. Es gehe nun nicht an, die Säumnis dieser rügepflichtigen Stimmbürger mit dem Argument aus dem Weg zu schaffen, der Beschwerdeführer habe erst nach der Abstimmung von den Unregelmässigkeiten Kenntnis erhalten. Er könne für sich nicht mehr Rechte beanspruchen, als den betroffenen Stimmbürgern zustünden. Andernfalls liesse sich - wie das Gericht weiter erwog - die auf Treu und Glauben beruhende Rechtsprechung des Bundesgerichts ohne weiteres dadurch umgehen, dass nach jeder Volksabstimmung ein "Unwissender" zu finden wäre, der solche rügepflichtigen Tatsachen noch nachträglich geltend machen könnte.
b) Der Argumentation des Verwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Das Gericht hat nicht abgeklärt, ob der Beschwerdeführer die Mängel schon vor der Abstimmung kannte oder ob er von ihnen - entsprechend seiner Behauptung - erst nach dem Urnengang Kenntnis erhielt. Es war der Meinung, unbekümmert darum, habe er sein Recht, das Ergebnis der Abstimmung wegen Verletzung von § 13 WAG anzufechten, auf jeden Fall deshalb verwirkt, weil die von der Nichtzustellung des Abstimmungsmaterials direkt betroffenen Stimmbürger ihrer Rügepflicht nicht nachgekommen seien. Diese Ansicht geht fehl. Für die Beurteilung der Frage, ob das Anfechtungsrecht verwirkt war, kam es nicht auf das Verhalten der direkt betroffenen Stimmbürger an, sondern einzig darauf, ob der Beschwerdeführer bereits vor der Abstimmung von den Unregelmässigkeiten Kenntnis hatte. Nur wenn dies zuträfe und ihm nach den Umständen ein sofortiges Handeln im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zuzumuten gewesen wäre (vgl. BGE 110 Ia 178 ff.), hätte das Verwaltungsgericht mit Recht Verwirkung annehmen dürfen. Sollte der Beschwerdeführer dagegen erst nach dem Urnengang von den Fehlern betreffend die Zustellung der Stimmzettel erfahren haben, dann könnte er sein Recht, das Abstimmungsergebnis wegen dieser Mängel anzufechten, nicht verwirkt haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts setzt die Verwirkung voraus, dass es dem Stimmbürger zuzumuten war, die Fehler bei der Vorbereitung des Urnenganges sofort und vor der Abstimmung zu rügen. Ein sofortiges Handeln im Sinne dieser Praxis ist jedoch nur dann möglich, wenn der Stimmbürger die Mängel vor der Abstimmung kennt. Erhielt der Beschwerdeführer erst nach dem Urnengang von den erwähnten Fehlern Kenntnis, so war es ihm nicht möglich und damit auch nicht zumutbar, sie vor der Abstimmung zu beanstanden. Würde ihm bei dieser Sachlage verwehrt, die Mängel im Anschluss an die Abstimmung geltend zu machen, so wäre das mit dem jedem Stimmbürger zustehenden verfassungsmässigen Anspruch auf ein unverfälschtes Abstimmungsergebnis nicht vereinbar. Der Umstand, dass ein anderer Stimmbürger noch Beschwerde führen kann, wenn der direkt betroffene Stimmberechtigte dazu nicht mehr berechtigt ist, vermag daran nichts zu ändern. Der andere Stimmbürger hat ein selbständiges Beschwerderecht; er handelt nicht als Vertreter der direkt Betroffenen.
Demnach ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mit unrichtiger Begründung annahm, der Beschwerdeführer habe sein Recht verwirkt, das Abstimmungsergebnis wegen Mängeln bei der Vorbereitung des Urnenganges anzufechten. Dabei hat es - wie erwähnt - die entscheidende Frage nicht abgeklärt, ob der Beschwerdeführer schon vor der Abstimmung von den Mängeln Kenntnis hatte. Es ist insoweit seiner Untersuchungspflicht nicht nachgekommen. Bereits deswegen muss der angefochtene Entscheid aufgehoben werden.
c) Wird angenommen, der Beschwerdeführer habe die Mängel vor der Abstimmung nicht gekannt und daher sein Anfechtungsrecht nicht verwirkt, so war er berechtigt zu rügen, das Abstimmungsergebnis sei dadurch verfälscht worden, dass in Verletzung der Vorschrift von § 13 WAG verschiedene Stimmbürger mangels Zustellung der Abstimmungsunterlagen ihr Stimmrecht nicht hätten ausüben können. Dabei machte er insbesondere geltend, einer ganzen Gruppe von Stimmberechtigten, nämlich Jungbürgern, sei das Abstimmungsmaterial nicht zugestellt worden. Träfen diese Mängel tatsächlich zu, so wäre es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass dadurch der Ausgang der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung hätte beeinflusst werden können. Das Resultat des Urnenganges fiel knapp aus; die Vorlage wurde mit einem Mehr von bloss 69 Stimmen angenommen. Hätten lediglich 35 Personen anders gestimmt, so wäre die Vorlage abgelehnt worden. Das Verwaltungsgericht hätte daher abklären müssen, ob die Vorwürfe des Beschwerdeführers begründet seien. Wie ausgeführt, hat jeder Stimmberechtigte einen durch die Verfassung geschützten Anspruch auf ein Abstimmungsergebnis, das den Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Daraus ergibt sich für die Behörden die Pflicht, gegen das Ergebnis einer Abstimmung vorgebrachte Rügen jedenfalls dann näher zu untersuchen, wenn das Abstimmungsresultat knapp ausfiel und der Stimmbürger auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hinzuweisen vermag (vgl. BGE 98 Ia 85). Im vorliegenden Fall wurde ein Abstimmungsergebnis angefochten, bei dem die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen lediglich 69 Stimmen betrug, und der Beschwerdeführer führte in seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht nur mehrere Fälle an, in welchen Insassen von Altersheimen keine Stimmzettel erhalten hätten, sondern behauptete ausserdem, eine ganze Gruppe von Stimmberechtigten, nämlich Jungbürger, seien mangels Nachführung der Stimmregister nicht mit den Abstimmungsunterlagen versehen worden, wobei er für seine Behauptungen verschiedene Beweise (Abhörung von Zeugen; Überprüfung der Stimmregister bestimmter Gemeinden) anbot. Er vermochte damit auf konkrete Anhaltspunkte für eine wiederholte Verletzung von § 13 WAG durch die zuständigen Gemeindebehörden hinzuweisen. Das Verwaltungsgericht war bei dieser Sachlage von Bundesrechts wegen gehalten, durch Abnahme der angebotenen Beweise abzuklären, ob die behaupteten Mängel zuträfen. Indem es das unterliess, hat es - unter der erwähnten Annahme, dass das Anfechtungsrecht nicht verwirkt war - seine Untersuchungspflicht auch insoweit verletzt.
5. a) Der Beschwerdeführer rügte vor Verwaltungsgericht weitere Unregelmässigkeiten (Fehler bei der Stimmabgabe und bei der Auszählung der Stimmen; uneinheitliche Praxis der Gemeinden bei der Beurteilung der Gültigkeit der Stimmzettel; unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger durch die Presse), die seiner Ansicht nach ebenfalls zur Verfälschung des Abstimmungsergebnisses beigetragen hätten. Das Verwaltungsgericht stellte hinsichtlich dieser Rügen zunächst fest, der Beschwerdeführer bringe verschiedene neue Tatsachen vor, was grundsätzlich mit § 58 des thurgauischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) unvereinbar sei. Es erklärte dann aber, in der Praxis würden neue Vorbringen berücksichtigt, wenn ein Verfahren im öffentlichen Interesse im Sinne von § 12 Abs. 3 VRG liege. Das Gericht liess offen, ob diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt sei, da auch bei Bejahung der Frage auf die erhobenen Vorwürfe nicht näher eingegangen werden könnte, da sie teils zu allgemein gehalten und teils von vornherein unerheblich für den Ausgang der Abstimmung seien.
Die Voraussetzung, unter der das Verwaltungsgericht gemäss ständiger Praxis neue Tatsachen berücksichtigt, war hier klarerweise gegeben, ging es doch im Verfahren vor der kantonalen Instanz darum zu prüfen, ob das Ergebnis der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung dem freien Willen der Stimmbürger entspreche, und an der Abklärung dieser Frage bestand ein erhebliches öffentliches Interesse. Was die Eventualbegründung des Verwaltungsgerichts anbelangt, so ist darauf in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
b) Wie dargelegt wurde, könnten in Anbetracht des knappen Abstimmungsresultats bereits jene Mängel, welche die Zustellung der Stimmzettel betreffen, einen Einfluss auf das Ergebnis der Abstimmung gehabt haben. Bei dieser Sachlage ging es nicht an, auf gewisse andere vom Beschwerdeführer behauptete Unregelmässigkeiten mit der Begründung nicht einzugehen, sie könnten von vornherein keine Auswirkungen auf das Abstimmungsergebnis haben. Vielmehr verhielt es sich unter den erwähnten Umständen auch hinsichtlich der weiteren Rügen des Beschwerdeführers so, dass das Gericht diese näher untersuchen musste, sofern er mit seinen Vorbringen auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hinzuweisen vermochte. Dies traf jedenfalls in bezug auf folgende Behauptungen zu:
- In der Ortsgemeinde Bettwiesen habe der Gemeindeweibel für einen Stimmbürger den Stimmzettel ausgefüllt und abgegeben, was gegen die Vorschrift von § 21 WAG verstosse (Ziff. 5 der Beschwerde an das Verwaltungsgericht, im folgenden abgekürzt Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Weinfelden habe ein Stimmbürger die Angaben auf seinem Stimmzettel mit der Schreibmaschine angebracht, was nach § 30 WAG Ungültigkeit zur Folge habe. Das Abstimmungsprotokoll dieser Gemeinde weise jedoch keine ungültigen Stimmen aus (Ziff. 6.2 Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Affeltrangen habe ein Stimmbürger zugegebenermassen einen ungültigen Stimmzettel eingelegt, doch weise auch das Abstimmungsprotokoll dieser Gemeinde keine ungültigen Stimmen aus (Ziff. 6.3. Beschwerde/VG);
- in den Bezirken Diessenhofen und Münchwilen seien gemäss Abstimmungsprotokoll keine ungültigen Stimmen abgegeben worden, doch sei "dies nicht richtig" (Ziff. 6.3. Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Birwinken sei ein Stimmzettel als überzählig "im Papierkorb gelandet" (Ziff. 6.4. Beschwerde/VG);
- in der Ortsgemeinde Dottnach, Munizipalgemeinde Hugelshofen, habe ein Stimmbürger zwei Stimmzettel (den zweiten für seinen ortsabwesenden Sohn) in die Urne gelegt (Ziff. 3 der Beschwerdeergänzung),
- und ein Gemeinderat von P. habe erklärt, der Gemeindeammann dieser Gemeinde sei froh, "dass keine Nachzählung erfolge, denn in P. sei das gemeldete Abstimmungsergebnis auch nicht korrekt" (Ziff. 2 der Beschwerdeergänzung).
Das Verwaltungsgericht hätte - hier wiederum nur unter der Annahme, dass das Anfechtungsrecht betreffend die Rüge der Verletzung des § 13 WAG nicht verwirkt war - aufgrund der vom Beschwerdeführer angebotenen Beweise abklären müssen, ob diese Vorbringen, mit welchen auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung der Stimmen und für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hingewiesen wurde, zuträfen. Indem es das unterliess, ist es auch in diesen Punkten seiner Untersuchungspflicht nicht nachgekommen. | de | Art. 85 let. a OJ; contestation d'une votation; devoir de vérification des autorités. Lorsque le résultat d'une votation n'est acquis que de justesse et qu'un électeur invoque des indices concrets d'un comptage erroné des voix ou d'un comportement illicite des organes chargés de diriger la votation, les autorités doivent examiner de manière approfondie les griefs dirigés contre le résultat (consid. 4 et 5). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,188 | 114 Ia 42 | 114 Ia 42
Sachverhalt ab Seite 42
Am 28. Juni 1987 stimmten die thurgauischen Stimmberechtigten über eine neue Kantonsverfassung ab. Nach amtlichem Ergebnis wurde die Vorlage bei einer Stimmbeteiligung von 22,6% mit 13 178 Ja- gegen 13 109 Nein-Stimmen angenommen. F. forderte den Regierungsrat am 28. Juni 1987 erfolglos zu einer Nachzählung auf. Überdies verlangte er mit Eingabe vom 4. Juli 1987 an das Departement des Innern und der Volkswirtschaft, es sei abzuklären, wie viele Stimmberechtigte ihr Stimmrecht mangels Abstimmungsunterlagen nicht hätten ausüben können. Im weiteren wiederholte er sein Begehren um Nachzählung aller Stimmzettel. Am 9. Juli 1987 teilte er dem Departement mit, er habe inzwischen erfahren, dass die Praxis der Stimmenauszählung in verschiedenen Gemeinden einige Fragen offenlasse, so dass eine Nachkontrolle der Stimmzettel unumgänglich sei. Ein weiteres Schreiben von F. vom 11. Juli 1987 enthält den Hinweis, in den Bezirken Diessenhofen, Münchwilen und Weinfelden seien keine ungültigen Stimmen ausgewiesen, obwohl dort solche abgegeben worden seien. In der Folge konkretisierte F. seine Vorwürfe und erklärte, angesichts der von ihm gelieferten Beweise sei "eine vollumfängliche Überprüfung des Abstimmungsverfahrens einzuleiten, welche sich nun nicht mehr nur auf eine Nachkontrolle beschränken" könne. Das Departement des Innern und der Volkswirtschaft behandelte die erwähnten Eingaben von F. als Rekurs im Sinne von § 52 des thurgauischen Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen vom 10. Januar 1953 (WAG) und wies ihn ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau am 11. November 1987 abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
F. hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts eingereicht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 113 Ia 45 E. 2b mit Hinweisen). Nach dem thurgauischen Gesetz über Wahlen und Abstimmungen kann jeder Stimmberechtigte die Durchführung und die Ergebnisse von Abstimmungen durch Rekurs anfechten (§ 52 Abs. 1 WAG). Gemäss § 52 Abs. 3 WAG ist die angefochtene Abstimmung ungültig zu erklären und deren Wiederholung anzuordnen, wenn die geltenden Vorschriften verletzt worden sind und deshalb die Richtigkeit des Ergebnisses angezweifelt werden muss, so dass nicht feststeht, ob das ermittelte Resultat dem Willen der Mehrheit der stimmenden Aktivbürger entspricht. Sind Rechtsverletzungen vorgekommen, die am Abstimmungsergebnis nichts zu ändern vermochten, so sind die Vorschriftswidrigkeiten zu rügen und zu ahnden, die Ergebnisse des angefochtenen Urnenganges jedoch gleichwohl als gültig zu erklären (§ 52 Abs. 4 WAG).
Der Beschwerdeführer hatte mit einem Rekurs gestützt auf § 52 Abs. 1 WAG beim Departement des Innern und der Volkswirtschaft und hernach mit einer Beschwerde beim Verwaltungsgericht vorgebracht, das Ergebnis der Abstimmung vom 28. Juni 1987 über die neue Kantonsverfassung, die mit 13 178 Ja- gegen 13 109 Nein-Stimmen angenommen worden war, sei durch verschiedene Rechtsverletzungen und Verfahrensmängel verfälscht worden. Das Verwaltungsgericht ging in seinem Entscheid nicht näher auf die erhobenen Vorwürfe ein. Es war der Ansicht, bezüglich bestimmter Mängel habe der Beschwerdeführer sein Recht zur Anfechtung des Abstimmungsergebnisses verwirkt. Andere Mängel wiederum erachtete es als von vornherein unerheblich für den Ausgang der Abstimmung, und im übrigen bezeichnete es die Vorwürfe als zu allgemein gehalten und nicht hinreichend substantiiert.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, das Verwaltungsgericht habe es in "willkürlicher Art und Weise unterlassen, die vom Beschwerdeführer gerügten Verfahrensmängel und Unregelmässigkeiten zu prüfen und den Sachverhalt entsprechend den Beweisanträgen abzuklären".
4. a) Der Beschwerdeführer rügte in seiner Rechtsschrift an das Verwaltungsgericht in erster Linie, bei der Abstimmung vom 28. Juni 1987 sei die Vorschrift von § 13 WAG verletzt worden, wonach die zuständige Gemeindebehörde dafür zu sorgen habe, dass jeder Stimmberechtigte spätestens drei Wochen vor der Abstimmung seinen Stimmrechtsausweis und je einen Stimmzettel erhalte. Er behauptete, in Missachtung dieser Bestimmung hätten beispielsweise Insassen von Altersheimen die Abstimmungsunterlagen nicht erhalten. Auch seien die Unterlagen "längst nicht allen Jung-Stimmbürgern zugestellt worden". Der Beschwerdeführer wies darauf hin, vor allem in Landgemeinden seien die Stimmregister auf eine Abstimmung hin "jeweils nicht aktuell nachgeführt", was zur Folge habe, dass "viele Jung-Stimmbürger (noch) vom Stimmrecht ausgeschlossen" seien.
Diese Vorwürfe betreffen die Vorbereitung der Abstimmung. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts müssen Mängel bei der Vorbereitung eines Urnenganges sofort und vor der Abstimmung gerügt werden, damit der Mangel noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht. Unterlässt der Stimmberechtigte das, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten und zumutbar war, so verwirkt er das Recht zur Anfechtung der Abstimmung (BGE 105 Ia 150; BGE 101 Ia 241; 98 Ia 620 E. 2, je mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht war der Auffassung, im Lichte dieser Rechtsprechung habe der Beschwerdeführer sein Recht verwirkt, die Abstimmung vom 28. Juni 1987 wegen Verletzung der Vorschrift von § 13 WAG anzufechten. Es führte aus, die betroffenen Stimmbürger hätten vor dem Urnengang rügen müssen, dass ihnen das Abstimmungsmaterial nicht zugestellt worden sei. Ein sofortiges Handeln sei ihnen zuzumuten gewesen. Es gehe nun nicht an, die Säumnis dieser rügepflichtigen Stimmbürger mit dem Argument aus dem Weg zu schaffen, der Beschwerdeführer habe erst nach der Abstimmung von den Unregelmässigkeiten Kenntnis erhalten. Er könne für sich nicht mehr Rechte beanspruchen, als den betroffenen Stimmbürgern zustünden. Andernfalls liesse sich - wie das Gericht weiter erwog - die auf Treu und Glauben beruhende Rechtsprechung des Bundesgerichts ohne weiteres dadurch umgehen, dass nach jeder Volksabstimmung ein "Unwissender" zu finden wäre, der solche rügepflichtigen Tatsachen noch nachträglich geltend machen könnte.
b) Der Argumentation des Verwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Das Gericht hat nicht abgeklärt, ob der Beschwerdeführer die Mängel schon vor der Abstimmung kannte oder ob er von ihnen - entsprechend seiner Behauptung - erst nach dem Urnengang Kenntnis erhielt. Es war der Meinung, unbekümmert darum, habe er sein Recht, das Ergebnis der Abstimmung wegen Verletzung von § 13 WAG anzufechten, auf jeden Fall deshalb verwirkt, weil die von der Nichtzustellung des Abstimmungsmaterials direkt betroffenen Stimmbürger ihrer Rügepflicht nicht nachgekommen seien. Diese Ansicht geht fehl. Für die Beurteilung der Frage, ob das Anfechtungsrecht verwirkt war, kam es nicht auf das Verhalten der direkt betroffenen Stimmbürger an, sondern einzig darauf, ob der Beschwerdeführer bereits vor der Abstimmung von den Unregelmässigkeiten Kenntnis hatte. Nur wenn dies zuträfe und ihm nach den Umständen ein sofortiges Handeln im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zuzumuten gewesen wäre (vgl. BGE 110 Ia 178 ff.), hätte das Verwaltungsgericht mit Recht Verwirkung annehmen dürfen. Sollte der Beschwerdeführer dagegen erst nach dem Urnengang von den Fehlern betreffend die Zustellung der Stimmzettel erfahren haben, dann könnte er sein Recht, das Abstimmungsergebnis wegen dieser Mängel anzufechten, nicht verwirkt haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts setzt die Verwirkung voraus, dass es dem Stimmbürger zuzumuten war, die Fehler bei der Vorbereitung des Urnenganges sofort und vor der Abstimmung zu rügen. Ein sofortiges Handeln im Sinne dieser Praxis ist jedoch nur dann möglich, wenn der Stimmbürger die Mängel vor der Abstimmung kennt. Erhielt der Beschwerdeführer erst nach dem Urnengang von den erwähnten Fehlern Kenntnis, so war es ihm nicht möglich und damit auch nicht zumutbar, sie vor der Abstimmung zu beanstanden. Würde ihm bei dieser Sachlage verwehrt, die Mängel im Anschluss an die Abstimmung geltend zu machen, so wäre das mit dem jedem Stimmbürger zustehenden verfassungsmässigen Anspruch auf ein unverfälschtes Abstimmungsergebnis nicht vereinbar. Der Umstand, dass ein anderer Stimmbürger noch Beschwerde führen kann, wenn der direkt betroffene Stimmberechtigte dazu nicht mehr berechtigt ist, vermag daran nichts zu ändern. Der andere Stimmbürger hat ein selbständiges Beschwerderecht; er handelt nicht als Vertreter der direkt Betroffenen.
Demnach ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mit unrichtiger Begründung annahm, der Beschwerdeführer habe sein Recht verwirkt, das Abstimmungsergebnis wegen Mängeln bei der Vorbereitung des Urnenganges anzufechten. Dabei hat es - wie erwähnt - die entscheidende Frage nicht abgeklärt, ob der Beschwerdeführer schon vor der Abstimmung von den Mängeln Kenntnis hatte. Es ist insoweit seiner Untersuchungspflicht nicht nachgekommen. Bereits deswegen muss der angefochtene Entscheid aufgehoben werden.
c) Wird angenommen, der Beschwerdeführer habe die Mängel vor der Abstimmung nicht gekannt und daher sein Anfechtungsrecht nicht verwirkt, so war er berechtigt zu rügen, das Abstimmungsergebnis sei dadurch verfälscht worden, dass in Verletzung der Vorschrift von § 13 WAG verschiedene Stimmbürger mangels Zustellung der Abstimmungsunterlagen ihr Stimmrecht nicht hätten ausüben können. Dabei machte er insbesondere geltend, einer ganzen Gruppe von Stimmberechtigten, nämlich Jungbürgern, sei das Abstimmungsmaterial nicht zugestellt worden. Träfen diese Mängel tatsächlich zu, so wäre es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass dadurch der Ausgang der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung hätte beeinflusst werden können. Das Resultat des Urnenganges fiel knapp aus; die Vorlage wurde mit einem Mehr von bloss 69 Stimmen angenommen. Hätten lediglich 35 Personen anders gestimmt, so wäre die Vorlage abgelehnt worden. Das Verwaltungsgericht hätte daher abklären müssen, ob die Vorwürfe des Beschwerdeführers begründet seien. Wie ausgeführt, hat jeder Stimmberechtigte einen durch die Verfassung geschützten Anspruch auf ein Abstimmungsergebnis, das den Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Daraus ergibt sich für die Behörden die Pflicht, gegen das Ergebnis einer Abstimmung vorgebrachte Rügen jedenfalls dann näher zu untersuchen, wenn das Abstimmungsresultat knapp ausfiel und der Stimmbürger auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hinzuweisen vermag (vgl. BGE 98 Ia 85). Im vorliegenden Fall wurde ein Abstimmungsergebnis angefochten, bei dem die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen lediglich 69 Stimmen betrug, und der Beschwerdeführer führte in seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht nur mehrere Fälle an, in welchen Insassen von Altersheimen keine Stimmzettel erhalten hätten, sondern behauptete ausserdem, eine ganze Gruppe von Stimmberechtigten, nämlich Jungbürger, seien mangels Nachführung der Stimmregister nicht mit den Abstimmungsunterlagen versehen worden, wobei er für seine Behauptungen verschiedene Beweise (Abhörung von Zeugen; Überprüfung der Stimmregister bestimmter Gemeinden) anbot. Er vermochte damit auf konkrete Anhaltspunkte für eine wiederholte Verletzung von § 13 WAG durch die zuständigen Gemeindebehörden hinzuweisen. Das Verwaltungsgericht war bei dieser Sachlage von Bundesrechts wegen gehalten, durch Abnahme der angebotenen Beweise abzuklären, ob die behaupteten Mängel zuträfen. Indem es das unterliess, hat es - unter der erwähnten Annahme, dass das Anfechtungsrecht nicht verwirkt war - seine Untersuchungspflicht auch insoweit verletzt.
5. a) Der Beschwerdeführer rügte vor Verwaltungsgericht weitere Unregelmässigkeiten (Fehler bei der Stimmabgabe und bei der Auszählung der Stimmen; uneinheitliche Praxis der Gemeinden bei der Beurteilung der Gültigkeit der Stimmzettel; unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger durch die Presse), die seiner Ansicht nach ebenfalls zur Verfälschung des Abstimmungsergebnisses beigetragen hätten. Das Verwaltungsgericht stellte hinsichtlich dieser Rügen zunächst fest, der Beschwerdeführer bringe verschiedene neue Tatsachen vor, was grundsätzlich mit § 58 des thurgauischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) unvereinbar sei. Es erklärte dann aber, in der Praxis würden neue Vorbringen berücksichtigt, wenn ein Verfahren im öffentlichen Interesse im Sinne von § 12 Abs. 3 VRG liege. Das Gericht liess offen, ob diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt sei, da auch bei Bejahung der Frage auf die erhobenen Vorwürfe nicht näher eingegangen werden könnte, da sie teils zu allgemein gehalten und teils von vornherein unerheblich für den Ausgang der Abstimmung seien.
Die Voraussetzung, unter der das Verwaltungsgericht gemäss ständiger Praxis neue Tatsachen berücksichtigt, war hier klarerweise gegeben, ging es doch im Verfahren vor der kantonalen Instanz darum zu prüfen, ob das Ergebnis der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung dem freien Willen der Stimmbürger entspreche, und an der Abklärung dieser Frage bestand ein erhebliches öffentliches Interesse. Was die Eventualbegründung des Verwaltungsgerichts anbelangt, so ist darauf in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
b) Wie dargelegt wurde, könnten in Anbetracht des knappen Abstimmungsresultats bereits jene Mängel, welche die Zustellung der Stimmzettel betreffen, einen Einfluss auf das Ergebnis der Abstimmung gehabt haben. Bei dieser Sachlage ging es nicht an, auf gewisse andere vom Beschwerdeführer behauptete Unregelmässigkeiten mit der Begründung nicht einzugehen, sie könnten von vornherein keine Auswirkungen auf das Abstimmungsergebnis haben. Vielmehr verhielt es sich unter den erwähnten Umständen auch hinsichtlich der weiteren Rügen des Beschwerdeführers so, dass das Gericht diese näher untersuchen musste, sofern er mit seinen Vorbringen auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hinzuweisen vermochte. Dies traf jedenfalls in bezug auf folgende Behauptungen zu:
- In der Ortsgemeinde Bettwiesen habe der Gemeindeweibel für einen Stimmbürger den Stimmzettel ausgefüllt und abgegeben, was gegen die Vorschrift von § 21 WAG verstosse (Ziff. 5 der Beschwerde an das Verwaltungsgericht, im folgenden abgekürzt Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Weinfelden habe ein Stimmbürger die Angaben auf seinem Stimmzettel mit der Schreibmaschine angebracht, was nach § 30 WAG Ungültigkeit zur Folge habe. Das Abstimmungsprotokoll dieser Gemeinde weise jedoch keine ungültigen Stimmen aus (Ziff. 6.2 Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Affeltrangen habe ein Stimmbürger zugegebenermassen einen ungültigen Stimmzettel eingelegt, doch weise auch das Abstimmungsprotokoll dieser Gemeinde keine ungültigen Stimmen aus (Ziff. 6.3. Beschwerde/VG);
- in den Bezirken Diessenhofen und Münchwilen seien gemäss Abstimmungsprotokoll keine ungültigen Stimmen abgegeben worden, doch sei "dies nicht richtig" (Ziff. 6.3. Beschwerde/VG);
- in der Munizipalgemeinde Birwinken sei ein Stimmzettel als überzählig "im Papierkorb gelandet" (Ziff. 6.4. Beschwerde/VG);
- in der Ortsgemeinde Dottnach, Munizipalgemeinde Hugelshofen, habe ein Stimmbürger zwei Stimmzettel (den zweiten für seinen ortsabwesenden Sohn) in die Urne gelegt (Ziff. 3 der Beschwerdeergänzung),
- und ein Gemeinderat von P. habe erklärt, der Gemeindeammann dieser Gemeinde sei froh, "dass keine Nachzählung erfolge, denn in P. sei das gemeldete Abstimmungsergebnis auch nicht korrekt" (Ziff. 2 der Beschwerdeergänzung).
Das Verwaltungsgericht hätte - hier wiederum nur unter der Annahme, dass das Anfechtungsrecht betreffend die Rüge der Verletzung des § 13 WAG nicht verwirkt war - aufgrund der vom Beschwerdeführer angebotenen Beweise abklären müssen, ob diese Vorbringen, mit welchen auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung der Stimmen und für ein gesetzwidriges Verhalten der für die Durchführung der Abstimmung zuständigen Organe hingewiesen wurde, zuträfen. Indem es das unterliess, ist es auch in diesen Punkten seiner Untersuchungspflicht nicht nachgekommen. | de | Art. 85 lett. a OG; impugnazione di una votazione; obbligo di verifica incombente alle autorità. Ove da una votazione risulti una maggioranza esigua e un elettore invochi indizi concreti di un conteggio erroneo dei suffragi e di un comportamento illecito degli organi incaricati di dirigere la votazione, le autorità sono tenute ad esaminare in modo approfondito le censure sollevate contro il risultato della votazione (consid. 4 e 5). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,189 | 114 Ia 427 | 114 Ia 427
Sachverhalt ab Seite 428
Im Herbst 1977 reichten ungefähr 60% der Stimmberechtigten des bernischen Amtsbezirks Laufen gestützt auf Art. 5 des vom 1. März 1970 datierten Zusatzes zur Staatsverfassung des Kantons Bern hinsichtlich des jurassischen Landesteiles eine Initiative ein, welche die Einleitung des Anschlussverfahrens an einen der benachbarten Kantone bezweckte. Die in der Folge durchgeführte Volksabstimmung vom 18. Juni 1978 ergab bei einer Stimmbeteiligung von 79% 4164 Ja-Stimmen und 2234 Nein-Stimmen. In zwei Evaluationsabstimmungen im Jahre 1980 entschieden sich die Stimmbürger des Laufentals für den Kanton Basel-Landschaft als Anschlusskanton. Am 11. September 1983 wurde ihnen das Ergebnis der Anschlussverhandlungen mit dem Kanton Basel-Landschaft zur Abstimmung vorgelegt. Das Resultat über die Abstimmungsfrage "Wollt Ihr Euch aufgrund des vereinbarten Vertrages dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen?" ergab bei einer Stimmbeteiligung von 92,9% 3575 Ja-Stimmen und 4675 Nein- Stimmen. Das Abstimmungsergebnis wurde noch im Jahre 1983 erwahrt.
Am 3. September 1985 erhoben Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin als Stimmberechtigte des Amtsbezirks Laufen Abstimmungsbeschwerde "an die Staatskanzlei zuhanden des zuständigen Entscheidsorgans" des Kantons Bern. Sie beantragten, die Laufentalabstimmung sei nichtig zu erklären, eventuell aufzuheben, und es sei über die gleiche Abstimmungsvorlage eine neue Abstimmung durchzuführen. Zur Begründung wiesen sie darauf hin, dass sich aus dem dem Grossen Rat des Kantons Bern am 2. September 1985 eröffneten Untersuchungsbericht der Besonderen Untersuchungskommission (BUK) zum Bericht Hafner ergebe, dass der Regierungsrat des Kantons Bern dem Propaganda-Komitee "Aktion Bernisches Laufental" (ABL) heimlich und ohne gesetzliche Grundlage nebst einem im Jahre 1980 aus allgemeinen Staatsmitteln entrichteten Betrag von Fr. 60'000.-- weitere Fr. 273'281.-- aus den SEVA-Lotteriegeldern für Abstimmungspropaganda bezahlt habe. Durch diese massive pro-bernische Propaganda sei das Abstimmungsergebnis wesentlich verfälscht worden.
Nachdem der Grosse Rat des Kantons Bern auf die Beschwerde nicht eingetreten war, gelangten Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses stellte fest, dass der Grosse Rat wegen der Erheblichkeit der neuentdeckten Tatsachen auf das Wiedererwägungsbegehren hätte eintreten müssen, und es hiess die staatsrechtliche Beschwerde mit Urteil vom 18. März 1987 im Sinne der Erwägungen gut, soweit es darauf eintreten konnte (s. BGE 113 Ia 146 ff.).
Gestützt auf das Bundesgerichtsurteil vom 18. März 1987 trat der Grosse Rat des Kantons Bern auf die von Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin erhobene Abstimmungsbeschwerde ein. Mit Entscheid vom 3. November 1987 wies er diese jedoch ab. Zur Begründung führte der Grosse Rat im wesentlichen aus, dass die an die ABL ausbezahlten Beträge dieser dazu dienen sollten, das im Laufental durch die Propaganda der Anschlusskantone und durch das Komitee "Ja zur besten Lösung" seit 1980 entstandene Bild - nämlich, dass das Laufental von Bern weg wolle - zu korrigieren. Es sei im Interesse des Stimmbürgers gewesen, wenn sich der Kanton Bern aus staatspolitischer Sicht zum Ausgleich dieses Informationsdefizits verpflichtet gesehen habe. Das Engagement des Kantons Bern sei nach Auffassung des Grossen Rates nicht geeignet gewesen, das Abstimmungsresultat wesentlich zu beeinflussen, zumal die zur Verfügung gestellte Summe von insgesamt rund Fr. 330'000.-- den Zeitraum von fünf Jahren abgedeckt habe.
Hiergegen erhoben Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin am 18. Dezember 1987 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht im wesentlichen wegen Verletzung des Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG) und wegen Verletzung von Art. 4 BV (Verstoss gegen das Willkürverbot und Missachtung des Rechtsgleichheitsgebotes). Sie stellen folgende Anträge:
"1. Der Beschluss des Grossen Rates des Kantons Bern vom 3. November 1987 über die Abstimmungsbeschwerde der Beschwerdeführer vom 3. September 1985 sei aufzuheben.
2. Eventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, das Verfahren über die Abstimmungsbeschwerde vom 3. September 1985 wieder aufzunehmen.
3. Subeventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, Vorkehren zu treffen, damit im Amtsbezirk Laufen nochmals über den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft abgestimmt werden kann.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Bern."
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut, soweit darauf eingetreten werden kann, und hebt den angefochtenen Entscheid auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. b) cc) In ihrer Replikschrift rügen die Beschwerdeführer auch Art. 10 EMRK als verletzt; sie machen geltend, die gemäss dieser Bestimmung garantierte Meinungsfreiheit dürfe durch die staatlichen Behörden nicht manipuliert werden.
Der Regierungsrat erachtet diese Rüge als unzulässiges Novum; sie sei weder im Verfahren vor dem Grossen Rat noch mit der staatsrechtlichen Beschwerde, sondern eben erst im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels vor Bundesgericht und damit verspätet vorgetragen worden (s. in diesem Zusammenhang BGE 105 Ib 40 E. 2 und BGE 101 Ia 531 E. a, ferner BGE 107 Ia 191; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 272). Diesem Einwand ist entgegenzuhalten, dass die betreffende Rüge jedenfalls bereits in der Beschwerde selber insofern enthalten ist, als die Beschwerdeführer zwar noch nicht ausdrücklich Art. 10 EMRK angerufen, jedoch schon damals geltend gemacht haben, die in Frage stehenden Zahlungen des Regierungsrates an die ABL stellten einen unzulässigen Eingriff in die freie Meinungs- und Willensbildung der Stimmberechtigten im Laufental dar. Ob es sich gleichwohl um ein unzulässiges Novum handelt, weil die Rüge nicht bereits im kantonalen Verfahren erhoben worden sein soll, kann indes offenbleiben, denn im Zusammenhang mit einer Abstimmungssache, wie sie im vorliegenden Fall zur Diskussion steht, deckt sich der Schutzbereich des Rechts auf freie Meinungs- und Willensbildung mit demjenigen der politischen Rechte, die von den Beschwerdeführern im Rahmen ihrer staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG als verletzt gerügt werden.
c) Ein aktuelles praktisches Interesse (s. hiezu BGE 111 Ib 59 E. 2a mit Hinweisen) an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides und damit der Wiederholung der in Frage stehenden Abstimmung steht den Beschwerdeführern zu, auch wenn die Verhältnisse im Falle einer Wiederholung der Abstimmung nicht mehr dieselben sein können wie im Jahre 1983. Selbst wenn eine neue Abstimmung das Ergebnis der früheren bestätigen sollte, so würde die Wiederholung jedenfalls die aufgrund der Streitgegenstand bildenden regierungsrätlichen Intervention verbliebenen Zweifel daran, ob das damalige Ergebnis korrekt zustande gekommen sei, beseitigen können. Schon dies für sich alleine begründet ein hinreichendes praktisches Interesse an der Beschwerdeführung.
3. Die Beschwerdeführer machen im wesentlichen geltend, der Kanton Bern habe als übergeordnete Behörde überhaupt kein Recht gehabt, in die Meinungs- und Willensbildung der Stimmberechtigten des Laufentals direkt oder indirekt einzugreifen. Er habe zudem das durch Art. 1 Zusatz KV garantierte Selbstbestimmungsrecht des Laufentals und auch seine Neutralitätsverpflichtung verletzt. Auf triftige Gründe für ein Eingreifen von seiten der kantonalen Behörden könne es daher gar nicht ankommen. Im übrigen hätten gar keine solchen Gründe vorgelegen. Auch die Art der Intervention sei unzulässig gewesen, indem diese heimlich und mittels eines privaten Abstimmungskomitees erfolgt sei. Mit der Zahlung von insgesamt rund Fr. 330'000.-- an die "Aktion Bernisches Laufental" seien schliesslich auch der Grundsatz der Gesetzmässigkeit und das Gebot der Verhältnismässigkeit verletzt worden.
4. a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 43 E. 3; BGE 113 Ia 45 E. 2b und 294 E. 3a; BGE 112 Ia 211 E. 1b und 335 E. 4b, mit weiteren Hinweisen). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung soll treffen können (BGE 113 Ia 294 E. 3a). Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 113 Ia 294 E. 3b und BGE 112 Ia 335 E. 4b, je mit Hinweisen). Eine solche unerlaubte Beeinflussung liegt etwa dann vor, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen).
Als verwerflich gilt unter anderem, wenn eine Behörde mit unverhältnismässigem Einsatz öffentlicher Mittel in den Abstimmungskampf eingreift (s. BGE 108 Ia 157 E. 3b mit Hinweis; ferner nicht veröffentlichtes Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld E. 2b/aa; BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 102 E. 4a; BGE vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger in BVR 1983, S. 4 E. 3; BGE vom 5. Januar 1982 i.S. Umfahrung Uster in ZBl 83/1982, S. 206; BGE vom 11. Mai 1979 i.S. Bauert, in der amtlichen Sammlung [BGE 105 Ia 243 ff.] nicht veröffentlichte E. 3, publiziert in ZBl 81/1980, S. 21; BGE vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner in ZBl 66/1965, S. 251).
b) Nach dieser Rechtsprechung schliesst die Freiheit der Meinungsbildung jedes Eingreifen der Behörden in einen Wahlkampf aus. Hingegen gilt es nach schweizerischer Rechtsauffassung immerhin als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlage den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 113 Ia 295 f. E. 3b; BGE 112 Ia 335 E. 4c; s. auch nicht veröffentlichtes Urteil vom 9. März 1988 i.S. Comité d'initiative "Sauver La Côte" E. 3d).
c) Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zu Fällen behördlichen Eingreifens im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen wie auch zu solchen betreffend Interventionen einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf Stellung genommen. Es hat dabei solches behördliches Eingreifen nur als Ausnahme zugelassen und auf Fälle beschränkt, in denen triftige Gründe für eine Tätigkeit der Behörden sprechen (BGE 113 Ia 296; BGE 112 Ia 335 ff. E. 4d mit Hinweisen). Für den Fall des Eingreifens von Gemeindebehörden in den kantonalen Abstimmungskampf hat es angenommen, dass triftige Gründe jedenfalls dann vorliegen, wenn eine Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei weitem übersteigt (BGE 112 Ia 336 mit Hinweisen). Beim Eingreifen der Behörden in den Abstimmungskampf über eigene Vorlagen gelten nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung strengere Massstäbe (BGE 112 Ia 337; BGE 108 Ia 159 E. 4b). Triftig sind Gründe für eine zusätzliche Information, Klarstellung usw. dann, wenn sie im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger als notwendig erscheinen und so gewichtig sind, dass sie die Interessen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen (BGE 113 Ia 296; BGE 112 Ia 337 mit Hinweisen). Kein triftiger Grund kann in der Absicht gesehen werden, die Stimmbürger zur Annahme einer Abstimmungsvorlage zu bewegen (s. die soeben zitierten Urteile).
Das Vorliegen triftiger Gründe ist vom Bundesgericht etwa im erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger (BVR 1983, S. 6 f.) angenommen worden. In jenem Urteil hat es eine Plakataktion der Behörden noch als Information gewertet und darin im Gegensatz zur Propaganda keine unzulässige Beeinflussung des Stimmbürgers gesehen, und angesichts der Komplexität des Abstimmungsgegenstandes hat es das Vorliegen wichtiger Gründe für eine Zusatzinformation bejaht. Im ebenfalls schon genannten Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld (E. 2b/aa) hat das Bundesgericht triftige Gründe für die nochmalige Veröffentlichung eines Teils der Abstimmungszeitung deshalb als gegeben erachtet, weil sich die Abstimmungszeitung noch mit einem dahingefallenen Gegenvorschlag befasst hatte. Ferner hat es im Falle einer kantonalen Abstimmung über drei Vorlagen die Tatsache, dass hinsichtlich der von einer dieser Vorlagen betroffenen Liegenschaft in einer früheren Abstimmung ein Kredit für einen Umbau verworfen worden war, und die Befürchtung des Regierungsrates, dass der Stimmbürger für die Teilnahme an der Abstimmung zuwenig motiviert sein könnte, nicht als triftige Gründe anerkannt, um die durch den Regierungsrat eine Woche vor dem Urnengang in zwei Zeitungen veröffentlichte Informationsseite über die in Frage stehenden Vorlagen zu rechtfertigen (BGE 112 Ia 337 f. E. 4d).
d) Bei der hier zur Diskussion stehenden Abstimmung im bernischen Amtsbezirk Laufen handelt es sich um eine solche einer dem Kanton Bern untergeordneten Körperschaft. Die Frage der Zulässigkeit der Intervention einer übergeordneten Körperschaft in den Abstimmungskampf einer ihr untergeordneten Körperschaft war vom Bundesgericht - soweit ersichtlich - bis heute nicht zu beurteilen. In der Literatur wird ein solcher Eingriff als grundsätzlich unzulässig betrachtet (ETIENNE GRISEL, L'information des citoyens avant les votations, in Festschrift für Hans Nef, Zürich 1981, S. 61; ULRICH WEDER, Die innenpolitische Neutralität des Staates, Diss. Zürich 1981, S. 78; ANDREAS AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, in Revue de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 41/1985, S. 192; vgl. auch GEORG MÜLLER, Die innenpolitische Neutralität der kantonalen öffentlichen Unternehmen, in ZBl 88/1987, S. 435; ferner ALFRED KÖLZ, Gutachten an die Besondere Untersuchungskommission [BUK] des Grossen Rates des Kantons Bern vom 20. März 1985, S. 8), ebenso vom Regierungsrat des Kantons Zürich, der mit Entscheid vom 15. November 1978 i.S. Bauert feststellte (ZBl 80/1979, S. 160), dass es unzulässig wäre, wenn der Kanton zur Beeinflussung einer Gemeindeabstimmung staatliche Mittel einsetzen würde (diese Feststellung bildete nicht Gegenstand des anschliessenden bundesgerichtlichen Verfahrens i.S. Bauert, BGE 105 Ia 243 ff. bzw. ZBl 81/1980, S. 20 ff.). GRISEL (a.a.O., S. 61) begründet dies damit, dass der Grosse Rat oder der Regierungsrat vor einer Abstimmung in einer Gemeinde sowenig wie der Bundesrat vor einer kantonalen Abstimmung Stellung zu nehmen haben, um so weniger, als sie zum Entscheid über die Gültigkeit der Abstimmung angerufen werden könnten und somit in der gleichen Sache Richter und Partei wären. Es erscheint in der Tat als unzulässig, wenn sich ein Kanton in den Abstimmungskampf einer Gemeinde oder eines Bezirks in Angelegenheiten einmischt, in welchen diesen Körperschaften eine gewisse Autonomie zusteht (s. KÖLZ, a.a.O., S. 8). Bezüglich der Gemeinde ergibt sich dies schon aus der ihr nach kantonalem Verfassungs- und Gesetzesrecht eingeräumten Autonomie (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 435, und AUER, a.a.O., S. 192). Aber auch hinsichtlich eines als öffentlichrechtliche Körperschaft konstituierten Bezirks erscheint ein solcher Eingriff durch den Kanton als grundsätzlich unzulässig. Im vorliegenden Fall war es zudem aufgrund des genannten Verfassungszusatzes alleiniges Recht des Laufentals, über seine politische Zukunft zu bestimmen (s. in diesem Sinne auch BUK-Bericht, S. 74).
Allerdings ist unbestreitbar, dass die in Frage stehende Abstimmungsvorlage den Kanton Bern in seiner Existenz betroffen hat, ging es doch um die Ablösung eines Teils seines Gebietes. Der Kanton Bern ist somit ähnlich wie im Falle einer eigenen Vorlage betroffen gewesen.
5. Es stellt sich demnach zunächst die Frage, ob der Kanton Bern als übergeordnetes Gemeinwesen unter den damaligen besonderen Verhältnissen in den direktdemokratischen Prozess des ihm untergeordneten Amtsbezirks eingreifen durfte. Der Grosse Rat des Kantons Bern hat diese Frage im angefochtenen Entscheid bejaht im wesentlichen mit der Begründung, mit der zur Diskussion stehenden finanziellen Intervention des Regierungsrates hätten die ungleichlangen Spiesse im Laufental wiederhergestellt werden müssen. Bei der damals gegebenen Situation einerseits aufgrund des jahrelangen Abseitsstehens des Kantons Bern im Auswahlverfahren und anderseits aufgrund der Mitfinanzierung einer öffentlichrechtlichen Körperschaft [der Bezirkskommission Laufental, BKL], die vor allem im Hinblick auf den Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft tätig gewesen sei - sei der Kanton Bern gegenüber dem Kanton Basel-Landschaft in einer weit ungünstigeren Ausgangslage gewesen. Es habe durchaus im Interesse des Stimmbürgers gelegen, wenn sich der Kanton Bern aus stark politischer Sicht zum Ausgleich dieses Informationsungleichgewichts und -defizits verpflichtet gesehen habe.
a) Der Amtsbezirk Laufen ist als öffentlichrechtliche Körperschaft organisiert, sinngemäss wie ein Gemeindeverband (Art. 2 des vom 19. November 1975 datierten Gesetzes über die Einleitung und Durchführung des Anschlussverfahrens des Amtsbezirks Laufen an einen benachbarten Kanton, Anschlussverfahrensgesetz). Der Kanton muss sich daher mit der Rolle der Aufsichtsbehörde begnügen (Art. 19 f. des Anschlussverfahrensgesetzes), dies selbst bei den Verhandlungen mit dem Anschlusskanton (Art. 12 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 2 des Anschlussverfahrensgesetzes). Der Amtsbezirk Laufen ist - als eigene politische Einheit - von Verfassungs wegen ermächtigt worden, in einer Volksbefragung über den Anschluss an einen Nachbarkanton zu entscheiden (Art. 1, 5 und 12 Zusatz KV). Es ist ihm in dieser Beziehung eingeräumt worden, einen eigenen Willen zu bilden und ihn durchzusetzen, dies selbst für den Fall, dass das Ergebnis den Vorstellungen des Kantons zuwiderlaufen oder diesem gar Nachteile bringen würde. Durch die Billigung der Zusatzbestimmungen zur Staatsverfassung überliessen es die Stimmbürger des Kantons Bern den Jurassiern einerseits und den Laufentalern anderseits, selbst über ihre Zukunft zu entscheiden; es sollte somit allein vom Willen der Bevölkerung des jurassischen Landesteils abhängen, ihren politischen Status zu bestimmen, ohne dass dem Kanton Bern Einwirkungsmöglichkeiten oder gar ein Veto vorbehalten worden wäre (DANIEL THÜRER, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, mit einem Exkurs zur Jurafrage, Diss. Zürich 1976, S. 213). Damit wurde der Bevölkerung des jurassischen Landesteils und entsprechend auch dem Laufental ein eigentliches Selbstbestimmungsrecht eingeräumt (THÜRER, a.a.O., S. 211 ff.), wie dies der Grosse Rat des Kantons Bern in seiner Botschaft an die Stimmbürger betreffend den Verfassungszusatz hinsichtlich des jurassischen Landesteils im Dezember 1969 ausdrücklich festgehalten hatte. Entsprechend lautete denn auch der Kommentar des vom 7. September 1971 datierten Berichtes der Kommission der guten Dienste für den Jura: "Es rechtfertigt sich..., festzuhalten, dass sie (die neuen Verfassungsbestimmungen) den Jurassiern das Maximum dessen geben, was sie anstreben können, indem sie das bedingungslose Recht auf Selbstbestimmung gewähren... Man kann sich keine grosszügigere Anwendung des Rechts auf Selbstbestimmung vorstellen." Nebstdem bekräftigten die Verhandlungsdelegationen der Regierungsräte der Kantone Bern und Basel-Landschaft in einer vom 22./23. Juni 1982 datierten Absichtserklärung ausdrücklich, dieses "Selbstbestimmungsrecht des Laufentals... in keiner Weise zu beeinflussen, einzuschränken oder mit sachfremden Überlegungen zu belasten" (s. Vorlage des Regierungsrates an den Landrat des Kantons Basel-Landschaft vom 8. Mai 1988, S. 6, in Beantwortung einer schriftlichen Anfrage und einer Interpellation, die von zwei Landräten dieses Kantons im Zusammenhang mit der Laufental-Abstimmung von 1983 eingereicht worden waren). Dieses Selbstbestimmungsrecht schliesst es grundsätzlich aus, von seiten des Kantons auf die den Laufentalern zugesicherte freie Willensbildung einzuwirken; ein gewisser Vergleich mit der Gemeindeautonomie drängt sich auf (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 435, und AUER, a.a.O., S. 192; ferner KÖLZ, a.a.O., S. 8).
b) Vom Grundsatz der Trennung der verschiedenen Ebenen der Willensbildung macht die bundesgerichtliche Rechtsprechung - wie ausgeführt worden ist (s. oben E. 4c) - im Falle von Gemeinden eine Ausnahme, die von einer kantonalen Abstimmungsvorlage besonders betroffen sind (s. BGE vom 5. Januar 1982 in ZBl 83/1982, S. 206 f.; BGE 108 Ia 160 f.; BGE 105 Ia 244 ff.). Eine solche Ausnahme ist also nur dort gerechtfertigt, wo es um die Erfüllung spezifischer örtlicher Anliegen, um die Sachnähe der Aufgabenerfüllung oder um die Gewährleistung direkter, örtlicher Demokratie geht (vgl. die soeben zitierten Urteile), wo die Gemeinde eben wirklich "besonders" betroffen ist. Sie lässt sich indes nicht ohne weiteres auf das Verhältnis des Kantons zur Gemeinde ausdehnen. Unvorstellbar erscheint, dass der Kanton generell auf das politische Zustandekommen der Gemeindebeschlüsse hin einwirken und diese nicht nur von Aufsichts wegen kontrollieren würde.
Ob im allgemeinen Ausnahmefälle als zulässig zu erachten sind, in denen der Kanton vor einer Gemeindeabstimmung über seinen Standpunkt informieren darf - man denke etwa an die sehr aktuellen Fälle von kantonalen Infrastrukturanlagen (z.B. zur Abfallbeseitigung), zu deren Erstellung der Kanton unter Umständen von Gesetzes wegen verpflichtet ist (Art. 31 f. USG), deren Realisierung aber einer Zonenplanänderung bedarf, kann hier offenbleiben, denn im vorliegenden Fall liegen die Dinge speziell. Hier lässt sich von einer besonderen Betroffenheit des Kantons (Bern) sprechen, da es um den Bestand seines Gebietes und seines Volkes und damit um den Bestand der klassischen Merkmale eines Staates schlechthin geht (s. in diesem Zusammenhang etwa HÄFELIN/ HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Auflage [1988], S. 49 ff. N. 155 ff.). Eine zusätzliche Besonderheit liegt in den Beziehungen des derart betroffenen Kantons zu den Nachbarkantonen, namentlich zum Kanton Basel-Landschaft. Darauf wird im folgenden einzugehen sein.
c) Nach dem Ausgeführten soll jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Das bedeutet, dass möglichst alle Argumente mit gleicher Chance geäussert, verbreitet, diskutiert sowie nach Vor- und Nachteilen abgewogen werden können, bevor entschieden wird (BGE 113 Ia 295 E. 3a).
Gerade diese Zielsetzung bedingt in der Regel, dass die Behörde über ihre Stellungnahme informiert und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen wahrt (vgl. BGE 113 Ia 296), was sie namentlich mit ihren Abstimmungserläuterungen macht. In diesem Sinne gab die Bezirkskommission Laufental im Mai 1983 ihre "Erläuterungen zur Volksabstimmung vom 11. September 1983 betreffend den Vertrag vom 2. Februar 1983 über die Aufnahme des Amtsbezirks Laufen in den Kanton Basel-Landschaft" heraus. Im Juni 1983 veröffentlichte sie zudem den "Kommentar zum Anschlussvertrag", der allerdings nicht von ihr selber, sondern vom Kanton Basel-Landschaft zuhanden des Landrates Baselland und "weiterer interessierter Kreise" erstellt worden war. Gemäss seiner Einleitung wurde dieser "Kommentar" den Laufentaler Behörden und allen anderen daran interessierten Stellen abgegeben, womit er der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt wurde. Schliesslich bestand eine vom August 1983 datierte "Vergleichende Darstellung der Kantone Bern und Basel-Landschaft", die ebenfalls von der Bezirkskommission Laufental herausgegeben wurde. Im Vorwort der "Erläuterungen" vom Mai 1983 wurden die Stimmberechtigten auf die beiden soeben genannten zusätzlichen Dokumente verwiesen und darüber orientiert, wie diese beschafft werden könnten.
Es fragt sich, ob diese Information der Bezirkskommission Laufental der für amtliche Erläuterungen geltenden Pflicht zu objektiver Information und zur Orientierung über Zweck und Tragweite der Vorlage (s. BGE 108 Ia 157) entspricht. Nach bernischem Recht muss die Erläuterung - jedenfalls auf kantonaler Ebene - aus "einer kurzen sachlichen Erläuterung" bestehen, "die auch den Gegenargumenten Rechnung trägt" (Art. 77 Abs. 1 lit. b des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980, GPR). Die Bezirkskommission bestand aus 25 Mitgliedern, die im Grossratswahlverfahren gewählt wurden (Art. 4 und 5 des Anschlussverfahrensgesetzes). Sie sprachen sich mit 14 gegen 11 Stimmen für den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft aus. Die Kommission diskutierte, ob sie sich im übrigen neutral zu verhalten habe, entschied sich dann aber mit gleicher Mehrheit dafür, eine Empfehlung auf Zustimmung abzugeben, also für den Anschlussvertrag einzutreten. Gegenargumente finden sich in den "Erläuterungen" nicht. Wohl darf auch eine bernische Behörde in den Abstimmungserläuterungen die Annahme der Vorlage empfehlen und die Gründe darlegen, die ihre Mehrheit zu einer Befürwortung veranlasst haben. Anderseits ist nicht vorgesehen, dass die Gegner bei der Redaktion der Erläuterungen ihre Argumente selbst wörtlich formulieren dürfen. Das heisst aber noch lange nicht, dass diese überhaupt verschwiegen werden dürfen (s. BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 106). Diese Anforderungen an das kantonale Abstimmungsverfahren, wie sie im soeben zitierten Urteil beschrieben sind, sind im vorliegenden Fall analog anzuwenden, geht es doch hier um eine gleiche Art der Urnenabstimmung auf überkommunaler Ebene.
Nach dem Gesagten erscheint die Behauptung des Berner Regierungsrates in seiner Vernehmlassung vom 24. Februar 1988, es habe der Eindruck entstehen können, die Bezirkskommission Laufental stehe einseitig hinter der Vorlage, jedenfalls nicht als völlig unbegründet.
Unter diesen Umständen spricht einiges dafür, das Vorliegen triftiger Gründe für eine zusätzliche, über die Abstimmungserläuterungen der Bezirkskommission Laufental hinausgehende kantonal-bernische Information über die Gegenargumente zu bejahen. Eine solche zusätzliche Information wäre im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger durchaus zumindest wünschbar gewesen.
d) Eine andere Frage ist indes, ob ein so gewichtiges Interesse daran bestand, dass es das Anliegen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwog (vgl. BGE 113 Ia 296).
aa) Um das Anschlussverfahren an sich auf Berner Seite zu ermöglichen, wendete der Kanton Bern für die Arbeiten der Bezirkskommission Laufental aus öffentlichen Geldern insgesamt Fr. 1'365'000.-- auf (dies also unabhängig von den Beträgen, die der Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" hatte zukommen lassen). Allerdings macht der Regierungsrat geltend, die Bezirkskommission Laufental habe sich mehrheitlich für einen Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft eingesetzt, was - wie ausgeführt (oben E. 5c) - jedenfalls nicht ausgeschlossen werden kann. Anderseits wurden natürlich auch durch den Kanton Basel- Landschaft selber Mittel für die Vorbereitung und die Durchführung der den Anschluss des Laufentals betreffenden Volksabstimmung im eigenen Kanton eingesetzt. Im angefochtenen Grossratsentscheid wird die Intervention des Kantons Bern denn auch nicht nur mit der behaupteten Einseitigkeit der Bezirkskommission Laufental gerechtfertigt, sondern der Grosse Rat des Kantons Bern macht zudem geltend, der Kanton Basel-Landschaft habe zur Annahme seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen für einen eventuellen Anschluss des Laufentals eine eigene interne Öffentlichkeitsarbeit entfaltet und dazu Fr. 239'000.-- ausgegeben. Diese Öffentlichkeitsarbeit habe eine grenzüberschreitende Wirkung in das Laufental hinein gehabt. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft habe sich zudem im eigenen Kanton sehr engagiert für die Annahme des Anschlussvertrages eingesetzt. Da die Kampagne in der stark nach Basel orientierten, im Laufental sehr verbreiteten Presse ("Nordschweiz", "Basler Zeitung") erschienen sei, sei dies einer eigentlichen zusätzlichen Werbung für einen Anschluss gleichgekommen.
Der basellandschaftliche Regierungsrat beziffert die kantonalen Ausgaben, die für die Vorbereitung und die Durchführung der Volksabstimmung im eigenen Kanton - hauptsächlich für die Abstimmungserläuterungen an die eigenen Stimmberechtigten - ausgegeben worden seien, auf rund Fr. 117'000.--. Die restlichen Zahlungen bis auf rund Fr. 239'000.-- hätten sich auf die vorangehenden Phasen, namentlich auf die Auswahl unter den verschiedenen Kantonen, verteilt.
Beizufügen ist, dass das "Baselbieter Laufental-Komitee" nach Ausweis des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft über einen Kredit von Fr. 50'000.-- verfügte, welchen es im Verlaufe seiner Tätigkeit praktisch voll ausschöpfte, so dass ihm nach der entscheidenden Abstimmung ein Fehlbetrag in der Höhe von rund Fr. 50'000.-- verblieb. An diesen Fehlbetrag leistete die Basellandschaftliche Kantonalbank dem Komitee auf Beschluss ihres Bankrates hin einen Beitrag von Fr. 25'000.--, dies allerdings erst nach der Abstimmung von 1983 (s. die bereits erwähnte, vom 8. März 1988 datierte Vorlage des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft an den Landrat dieses Kantons, S. 9 f.). Ob bzw. welche Beziehungen zwischen dem "Baselbieter Laufental-Komitee" und dem Laufentaler Komitee "Ja zur besten Lösung" bestanden, lässt sich den Akten nicht entnehmen, kann hier aber offenbleiben.
Wie es sich mit den soeben genannten, im Kanton Basel-Landschaft im Hinblick auf die Abstimmung von 1983 geleisteten Zahlungen im einzelnen verhält, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen. Immerhin kann festgestellt werden, dass keinerlei Hinweis dafür besteht, dass diese Zahlungen in irgendeiner Weise unkorrekt erfolgt wären.
bb) Ebenfalls am 11. September 1983, an dem im Laufental entschieden wurde, fand die Abstimmung im Kanton Basel-Landschaft statt. Auch in diesem Kanton war - wie erwähnt - eine Abstimmungskampagne durchgeführt worden. Es wurden nicht nur Abstimmungserläuterungen verteilt, sondern wie üblich öffentliche Diskussionen durchgeführt, unter Beteiligung der Medien. Wird in Betracht gezogen, dass das Laufental und das Baselbiet aneinander angrenzen und der gleichen Region angehören, in der die Bürger hin- und herpendeln, dieselben Zeitungen und Medien konsultieren usw., so lässt sich ein erheblicher tatsächlicher Einfluss - eine Fernwirkung - von der Meinungsbildung im Kanton Basel-Landschaft auf diejenige im Laufental nicht ausschliessen.
Dies spricht wiederum eher für die bernische These von einem gewissen Ungleichgewicht zu Gunsten des Kantons Basel-Landschaft.
cc) Im vorliegenden Fall gibt es also nicht nur interne Gründe für eine die Abstimmungserläuterungen der Bezirkskommission ergänzende Zusatzinformation seitens der kantonal-bernischen Behörden. Gründe hiefür sind ausserdem zu bejahen, wenn sie - wie hier - von aussen gesetzt wurden. Die Besonderheit liegt im vorliegenden Fall darin, dass das Abstimmungsobjekt ein Vertrag mit einem Partner ist, der ebenfalls in einer Volksabstimmung entschied, und zwar am gleichen Tag, am 11. September 1983. Dieser Besonderheit wird man allein mit dem Hinweis auf das Selbstbestimmungsrecht nach der bernischen Kantonsverfassung nicht gerecht, bezieht sich doch dieses nur auf das interne Verhältnis zwischen dem Laufental und dem Kanton Bern. Der Aussenaspekt der Beziehungen zum Nachbarkanton Baselland wird durch das Selbstbestimmungsrecht nicht erfasst. Die Natur des Entscheidungsgegenstandes beeinflusst aber den Gehalt der darauf gerichteten Volks- und Parlamentsrechte, was aus dem Bundesstaats-, dem interkantonalen und dem interkommunalen Recht bekannt ist; vor allem ist bei Verträgen das Antragsrecht des Parlamentariers und des Bürgers in der Gemeindeversammlung, d.h. sein Recht zur inhaltlichen Mitgestaltung einer Vorlage, beschränkt. Wie der vorliegende Fall zeigt, erstrecken sich diese Einflüsse unter Umständen auch auf den Meinungsbildungsprozess.
e) Unter Berücksichtigung aller dieser Besonderheiten des vorliegenden Falles und der Komplexität der damaligen Verhältnisse, wie sie vorstehend aufgezeigt worden sind, durften die Voraussetzungen für eine zusätzliche, die Erläuterungen der Bezirkskommission ergänzende kantonal-bernische Information zur Wiederherstellung der Chancengleichheit im Meinungsbildungsprozess als grundsätzlich gegeben erachtet werden. Dies gilt um so mehr, wenn man sich die starke Stellung in Erinnerung ruft, welche die schweizerischen Kantone unter der bundesstaatsrechtlichen Bestandes- und Gebietsgarantie besitzen (vgl. HÄFELIN/HALLER, a.a.O., S. 63 ff. N. 203 ff.).
Eine ganz andere Frage ist dagegen, auf welche Art, mit welchen Mitteln und in welchem Umfang eine solche Intervention durch die kantonalen Behörden erfolgen durfte. Diese Frage braucht indes hier nicht im einzelnen abschliessend beantwortet zu werden, da die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Zahlungen von rund Fr. 330'000.--, die der bernische Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" geleistet hatte, jedenfalls in unzulässiger Weise erfolgt waren, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
6. a) Bei der "Aktion Bernisches Laufental" handelt es sich um ein privates Abstimmungskomitee. Es stellt sich daher vorerst die Frage, ob es zulässig ist, ein solches Komitee mit öffentlichen Geldern zu unterstützen. Das Bundesgericht hatte im schon erwähnten Urteil vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist (BVR 1984 S. 97 ff., insbesondere S. 102 ff. E. 4) zur Frage der Leistung öffentlicher Mittel durch verschiedene Gemeinden an ein Abstimmungskomitee in einem kantonalen Abstimmungskampf Stellung zu nehmen. Es erklärte die Grundsätze der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezüglich anderer Fälle des Eingreifens einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf als auf den Fall anwendbar. Zur Tatsache der mittelbaren Beteiligung am Abstimmungskampf führte es lediglich aus, der Umstand, dass die Abstimmungspropaganda nicht von einer einzelnen Gemeinde geführt worden sei, sondern von einem Komitee, in dem die interessierten Gemeinden vertreten gewesen seien, ändere nichts an den wesentlichen Fragen. Entscheidend für die Zulässigkeit der Zahlung an das betreffende Komitee war offensichtlich die Tatsache, dass die verschiedenen Gemeinden im betreffenden Komitee vertreten waren. Ob an jener Auffassung festgehalten werden könnte, kann hier offenbleiben. Anders als im Fall Reist handelt es sich im vorliegenden Fall um die Unterstützung eines rein privaten Komitees mit grösstenteils verdeckten Zahlungen durch eine übergeordnete Behörde im Abstimmungskampf einer Vorlage einer ihr untergeordneten Körperschaft. Aus dem bundesgerichtlichen Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger (BVR 1983, S. 6) ist e contrario zu schliessen, dass das Bundesgericht eine indirekte Werbung mittels öffentlicher Mittel über ein privates Aktionskomitee grundsätzlich als unzulässig erachtet hat. Diese Auffassung ist klarerweise zu bestätigen. Bei der finanziellen Unterstützung privater Komitees hat die Behörde keine hinreichende Kontrolle über die zweckkonforme Verwendung der öffentlichen Geldmittel und über die Wahrung der gebotenen Objektivität und Zurückhaltung (s. Urteil des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 20. August 1984 in ZBl 86/1985, S. 201 ff., S. 210; LUCAS DAVID, Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 351; KÖLZ, a.a.O., S. 18). Aktionskomitees betreiben Werbung und wollen den Stimmbürger für oder gegen eine Abstimmungsvorlage überzeugen. Behörden in einer sie selber betreffenden Abstimmungsvorlage dürfen aber lediglich im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger zusätzliche Informationen, Klarstellungen, Richtigstellungen usw. vornehmen, und dies - wie ausgeführt - nur bei Vorliegen triftiger Gründe. Zudem haben sie auch in der Wahl der Mittel äusserste Zurückhaltung zu wahren. Auf indirektem Wege über private Abstimmungskomitees Werbung und Abstimmungspropaganda vorzunehmen, ist somit ebensowenig wie auf direktem Wege zulässig (s. auch BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 102 ff.; MÜLLER, a.a.O., ZBl 88/1987, S. 426 und S. 436 ff.; vgl. ferner KÖLZ, a.a.O., S. 19).
Bei der Intervention des Regierungsrates des Kantons Bern handelte es sich nun aber keinesfalls mehr um objektive und sachliche Information, sondern um klare Werbung. Es wurden nicht nur objektiv und sachlich Grundlagen geliefert und mit der einer Behörde auferlegten Zurückhaltung Empfehlungen abgegeben (s. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 295 f. E. 3b; BGE 112 Ia 335 E. 4c; ferner nicht veröffentlichtes Urteil vom 9. März 1988 i.S. Comité d'initiative "Sauver La Côte" E. 3d), sondern durch die "Aktion Bernisches Laufental" in der Art privater, politischer Werbung Schlagworte und Abstimmungsparolen vertreten, womit die Stimmbürger hätten überzeugt werden sollen, ein Nein in die Urne zu legen. Nach dem Gesagten ist aber solche politische Propaganda unzulässig. Die Entgegnung des Regierungsrates, mit der finanziellen Unterstützung sei erreicht worden, dass die überparteiliche private Organisation ABL die Haltung des Kantons Bern ins Licht habe stellen können, dass sie ebenso beleuchtet worden sei wie der zuletzt durch Flutlicht ins Blickfeld gestellte Kanton Basel-Landschaft, vermag dagegen nicht aufzukommen. Auch die Verfolgung dieses Anliegens des Regierungsrates hätte keine Werbung, sondern bloss objektive und sachliche Information bedingt. Die erwähnten Besonderheiten des vorliegenden Falles vermochten aber weder eine Intervention über ein privates Komitee, die zudem heimlich erfolgte (s. hiezu nachf. lit. b), noch politische Werbung zu rechtfertigen. Insbesondere besteht ja - wie erwähnt - keinerlei Hinweis dafür, dass der Kanton Basel-Landschaft seinerseits den Meinungsbildungsprozess in seinem eigenen Gebiet oder in der Region Laufental in irgendeiner Weise unkorrekt beeinflusst hätte. Anhaltspunkte für andere Annahmen fehlen. Es hätte am Kanton Bern gelegen, die entsprechenden Abklärungen vorzunehmen oder wenigstens dem Bundesgericht dahingehend lautende Anträge zu stellen. Dies ist aber nicht geschehen, so dass sich weitere Untersuchungen erübrigen.
b) Eine verdeckte Einflussnahme ist in besonderem Masse verpönt (s. BGE 113 Ia 296).
Die zur Diskussion stehenden Mittel, die der bernische Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" hatte zukommen lassen, wurden zum grössten Teil (ungefähr Fr. 270'000.-- der der ABL insgesamt bezahlten Summe von rund Fr. 330'000.--) der SEVA-Kasse entnommen. Sie stammten somit aus einer Quelle, über deren Mittel nicht öffentlich abgerechnet wurde. Die Geldentnahme wurde in der Öffentlichkeit nicht nur nicht zugegeben, sondern sogar noch abgestritten. Eine derartige Unterstützung ist jedenfalls verwerflich, weil sie heimlich, d.h. für die Stimmbürger nicht erkennbar und ohne demokratische Kontrolle erfolgt.
Solches Vorgehen bewirkt in hohem Masse die Gefahr, dass die demokratische Willensbildung verfälscht wird.
Dazu kommt, dass auch finanzielle Leistungen an Abstimmungskämpfe im allgemeinen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, weil nur so die demokratische Legitimation gewährleistet ist und auch die Minderheiten entsprechend zum Wort kommen (vgl. BGE 108 Ia 164; in diesem Sinne auch KÖLZ, a.a.O., S. 24 ff.). Deshalb hat das Bundesgericht verschiedentlich - unausgesprochen - vorausgesetzt, dass sich die Kreditbewilligung auf einen Gemeindeversammlungs- oder Parlamentsbeschluss stützen müsse (BGE 113 Ia 291 ff.; BGE 108 Ia 155 ff.; BGE 105 Ia 243 ff.; im bereits erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger [BVR 1983, S. 1 ff.] brauchte die Frage, ob es einer gesetzlichen Ermächtigung für behördliche Information ausserhalb der Abstimmungsbotschaft bedürfe, nicht entschieden zu werden, nachdem GRISEL [a.a.O., S. 59/60] die Feststellung im Urteil Beuttner vom 8. Juli 1964 [ZBl 66/1965, S. 247], dass der Erlass von Abstimmungsempfehlungen wie jedes Verwaltungshandeln eine gesetzliche Ermächtigung voraussetze, kritisiert hatte, doch standen eben im letztgenannten Urteil anders als im vorliegenden Verfahren blosse behördliche Abstimmungsempfehlungen und nicht von einer Behörde über die üblichen amtlichen Empfehlungen oder Erläuterungen hinausgehend erbrachte finanzielle Leistungen zur Diskussion).
Für die Zahlungen in der Höhe von rund Fr. 330'000.--, die der Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" verdeckt überwiesen hatte, fehlt eine gesetzliche Grundlage. Auch die Motion Mast, die beim Grossen Rat des Kantons Bern zwischen der ersten und der zweiten der regierungsrätlichen Zahlungen an die ABL eingereicht wurde, vermag die gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen; sie war in dieser Hinsicht zu unbestimmt formuliert, hatte sie doch - soweit hier wesentlich - lediglich folgenden Wortlaut:
"Der Grosse Rat des Kantons Bern bezeugt den Laufentalern seine Verbundenheit und Freundschaft... Der Regierungsrat wird beauftragt, die Öffentlichkeit in diesem Sinn zu informieren und dafür die nötigen Mittel zur Verfügung zu stellen." Im übrigen handelte es sich bei rund Fr. 270'000.-- der der "Aktion Bernisches Laufental" zur Verfügung gestellten Gelder - wie erwähnt - um solche des SEVA-Fonds, die nicht für die Zwecke bestimmt waren, für die sie dann tatsächlich eingesetzt wurden. Der Regierungsrat war somit ebenfalls aus diesem Grunde zu den betreffenden Ausgaben nicht befugt.
c) Der Einsatz öffentlicher Gelder für die "Aktion Bernisches Laufental" war auch unverhältnismässig. Laut ihrer geprüften Vereinsrechnung hatte die ABL im Zeitraum vom 1. Juli 1979 bis 2. Oktober 1984 Einnahmen in der Höhe von Fr. 338'323.60, während die Ausgaben Fr. 428'866.45 ausmachten. Von diesen Einnahmen stammten Fr. 333'281.-- (85,83%) aus öffentlichen Geldern des Kantons Bern; die Eigenmittel der ABL betrugen somit Fr. 55'042.60 (14,17%). Auch wenn man berücksichtigen wollte, dass der Ausgabenüberschuss einmal durch private Mittel bezahlt werden muss bzw. musste, so ergibt sich immer noch, dass 75,64% des gesamten Aufwandes der ABL aus öffentlichen Mitteln stammten. Die Tätigkeit der ABL und ihre Propaganda für die Abstimmung vom 11. September 1983 waren somit klarerweise in erheblichem Masse durch den Kanton Bern finanziert worden. Dabei kann nicht ins Gewicht fallen, dass die zwei ersten Zahlungen durch den bernischen Regierungsrat, Fr. 60'000.-- im Jahre 1980 und Fr. 123'281.-- im Jahre 1982, noch vor dem am 10. Februar 1983 erfolgten Abschluss des Vertrags mit dem Kanton Basel-Landschaft geleistet wurden. Immerhin kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass bereits ein Teil dieser Gelder im Hinblick auf den Abstimmungskampf für die Abstimmung im September 1983 verwendet wurde. Entscheidend ist indes, dass wenigstens die Summe von Fr. 100'000.-- im Jahre 1983 für die betreffende Abstimmungskampagne bezahlt wurde und dass auch der nachträglich im Jahre 1984 - geleistete Betrag von Fr. 50'000.-- diesem Zwecke diente, dass die "Aktion Bernisches Laufental" also wenigstens Fr. 150'000.-- aus öffentlichen Geldern zur Verfügung gestellt erhielt. Der Eingriff des Regierungsrates des Kantons Bern in den Abstimmungskampf im Laufental erweist sich demnach auch unter dem Gesichtswinkel des Umfangs der eingesetzten öffentlichen Gelder als unzulässig.
7. Zu prüfen bleibt, welche Folgen der rechtswidrigen Intervention des Regierungsrates des Kantons Bern zu geben sind.
a) Die Auswirkungen der unzulässigen Unterstützung der "Aktion Bernisches Laufental" mit öffentlichen Mitteln lassen sich zwar nicht ziffernmässig feststellen. Dies bedeutet indes nicht, dass der Mangel schon deswegen als erheblich zu erachten und der angefochtene Entscheid aufzuheben bzw. die Abstimmung neu durchzuführen sei. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (BGE 113 Ia 302 E. 4a; BGE 112 Ia 338 E. 5; BGE 105 Ia 155 E. 5b, mit weiteren Hinweisen).
b) Die Abstimmung ergab 3575 Ja-Stimmen (43,33%) und 4675 Nein-Stimmen (56,67%). Die Differenz betrug somit 1100 Stimmen oder 13,34%. Diese Differenz ist relativ gross. Damit bei gleicher Zahl der Stimmberechtigten eine die Vorlage annehmende Mehrheit zustande gekommen wäre, hätten mindestens 551 der mit Nein stimmenden - also 6,68% der an der Abstimmung teilnehmenden - Stimmbürger anders stimmen müssen. Die Stimmbeteiligung zeigte ein Rekordergebnis von 92,9%. Es lässt sich dabei nicht mit Sicherheit feststellen, ob und auf welcher Seite die Stimmbeteiligung ohne Mangel geringer gewesen wäre. Auch darf nicht unbeachtet gelassen werden, dass die Abstimmung vom 18. Juni 1978 über die Initiative auf Einleitung des Trennungsverfahrens bei einer Stimmbeteiligung von 79% 4164 Ja-Stimmen (65,08%) und 2234 Nein-Stimmen (34,92%) ergeben hatte. Allerdings muss bei der Beurteilung des letztgenannten Resultats berücksichtigt werden, dass eine Zustimmung zur Einleitung des Trennungsverfahrens noch nicht notwendigerweise eine Zustimmung zum tatsächlichen Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft bedeutete, welches Argument übrigens auch die Befürworter eines Anschlusses an einen andern Kanton bei jener Abstimmung vorgebracht hatten. Dazu kommen ebenfalls der lange Zeitablauf (fünf Jahre) und die um rund 13,9% höhere Stimmbeteiligung. Welches schliesslich die Motive für den Stimmungswandel waren, ist nicht leicht feststellbar. Allerdings kann aufgrund der von der angefochtenen Abstimmung vorhandenen Zahlen nicht schon zum vornherein gesagt werden, dass bei Fehlen des Mangels ein anderes Abstimmungsresultat nicht ernsthaft in Betracht gekommen wäre. In einem Falle einer Abstimmung im Rahmen einer Gemeindeversammlung nahm das Bundesgericht im Jahre 1986 bei einem Ergebnis von 156 Ja-Stimmen und 131 Nein-Stimmen und bei einem notwendigen Meinungsumschwung von 13 Stimmberechtigten (4,3% der 300 Anwesenden) an, dass ein anderes Abstimmungsergebnis nicht zum vornherein ausgeschlossen gewesen wäre (BGE 112 Ia 134 f. E. 3b). Und im Falle einer Gemeindewahl in der Gemeinde Kleinandelfingen stellte das Bundesgericht fest, dass für eine Wahl der Kandidatin praktisch eine Verdoppelung der erzielten 196 Stimmen notwendig gewesen wäre. Es machte den Entscheid daher von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles abhängig und hiess die Beschwerde gut, da es die zu beurteilende behördliche Intervention als schwerwiegend erachtete, indem diese wegen ihrer Erheblichkeit geeignet war, die Willensbildung der Wähler zu verfälschen (BGE 113 Ia 303).
Entsprechend hängt auch der hier zu treffende Entscheid von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles ab.
Nach dem Gesagten wiegt die im vorliegenden Fall zur Diskussion stehende Intervention durch den bernischen Regierungsrat schwer. Er hat als kantonale Behörde in rechtswidriger Weise in die den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft betreffende Abstimmung des Amtsbezirks Laufen eingegriffen, indem er sich nicht nur eines zu eigentlicher politischer Propaganda eingesetzten privaten Abstimmungskomitees bediente, sondern diesem auch heimlich und im Verhältnis zu seinen Mitteln unverhältnismässig hohe Beträge aus öffentlichen Geldern zukommen liess und dabei diese grossenteils mit Geldern aus dem SEVA-Fonds erbrachte Unterstützung kurze Zeit vor der Abstimmung noch offen in Abrede stellte. Es liegt somit eine Kumulation von schweren Fehlern vor, angesichts derer eine Beeinflussung der Stimmberechtigten als durchaus möglich erscheint. Auch ist nicht zu übersehen, dass es der "Aktion Bernisches Laufental" ohne die massive finanzielle Unterstützung durch den bernischen Regierungsrat gar nicht möglich gewesen wäre, die aufwendige Abstimmungspropaganda durchzuführen. Ebenso kann nicht ausgeschlossen werden, dass eine beträchtliche Anzahl von Stimmbürgern der Abstimmungspropaganda der ABL nicht gefolgt wäre, wenn sie gewusst hätten, dass diese vorwiegend aus öffentlichen Mitteln des Kantons Bern finanziert wurde.
Unter diesen Umständen, in Anbetracht der Schwere der vorgefallenen Fehler, die durchaus geeignet waren, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen, ist es in Nachachtung der aufgezeigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zu umgehen, die Beschwerde gutzuheissen und den Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 3. November 1987 aufzuheben.
8. Der Regierungsrat des Kantons Bern wendet gegen eine Aufhebung der Abstimmung allerdings auch ein, es stehe nicht fest, ob sämtliche der damals vertraglich vereinbarten Gegenstände noch heute gleichen Regelungen unterstehen würden, und zudem sei offen, ob der Vertragspartner, der Kanton Basel-Landschaft, rechtlich überhaupt noch in der Lage wäre, das Laufental aufzunehmen. Nachdem seit den mit dem Kanton Basel-Landschaft geführten Verhandlungen und der Abstimmung im Jahre 1983 mehrere Jahre vergangen seien, gelte es zwischen den Interessen an einer erneuten Volksabstimmung und der Rechtssicherheit abzuwägen.
a) Dem bernischen Regierungsrat ist insoweit beizupflichten, als eine Aufhebung der Abstimmung dann zu unterbleiben hätte, wenn eine Wiederholung ausgeschlossen wäre. Zwar muss davon ausgegangen werden, dass der Anschlussvertrag den Stimmberechtigten nicht mehr in genau derselben Form, in der er der zur Diskussion stehenden Abstimmung zugrunde lag, wird vorgelegt werden können, da sich die Verhältnisse in der Zwischenzeit verändert haben. Dieser Umstand vermag jedoch nicht zu bewirken, dass eine neue Volksabstimmung undurchführbar wäre. Vielmehr ist das bisherige Ergebnis der Anschlussverhandlungen den veränderten Verhältnissen im Rahmen neuer Verhandlungen zwischen den Betroffenen anzupassen. Zu diesem Zweck wird allenfalls zunächst eine neue Bezirkskommission zu wählen sein (s. Art. 4 ff., insbesondere auch Art. 7, 10 und 14 ff. des Anschlussverfahrensgesetzes).
Dabei ist nicht zu übersehen, dass Art. 18 Abs. 4 des bereits genannten Anschlussverfahrensgesetzes vom 19. November 1975 bestimmt, dass das Anschlussverfahren abgeschlossen ist, wenn binnen vier Jahren seit der Ermittlung des Anschlusskantons kein Anschlussvertrag zustande gekommen ist. Es ist jedoch auch vorgesehen, dass diese Frist durch den Regierungsrat auf ein entsprechendes Ersuchen der Bezirkskommission hin um zwei Jahre verlängert wird. Schliesslich sieht die genannte Bestimmung in ihrem letzten Satz vor, dass die Frist im Falle höherer Gewalt unterbrochen wird. Der Regierungsrat hat sich in seiner Vernehmlassung zu Recht nicht auf den Abschluss des Verfahrens infolge Zeitablaufs berufen, obwohl seit der Ermittlung des Anschlusskantons mehr als sechs Jahre vergangen sind. Art. 18 Abs. 4 letzter Satz des Anschlussverfahrensgesetzes kann im vorliegenden Fall analog angewendet werden. Wie bei höherer Gewalt, so ist auch bei einem rechtswidrigen behördlichen Eingreifen in den Abstimmungskampf davon auszugehen, dass eine Frist, wie sie hier zur Diskussion steht, unterbrochen wird. Als Zeitpunkt dieses Unterbruchs ist spätestens das Datum der aufzuhebenden Abstimmung in Betracht zu ziehen. Es erscheint richtig, die Frist erst in dem Zeitpunkt weiter laufen zu lassen, in dem die allfällig erforderliche Neuwahl der Bezirkskommission vorgenommen sein bzw. das Anschlussverfahren wiederaufgenommen werden wird. Dafür, dass der Kanton Basel-Landschaft rechtlich nicht mehr in der Lage wäre, das Laufental aufzunehmen, hat der bernische Regierungsrat keine substantiierten Behauptungen aufgestellt. Ebenso sind von seiten des Kantons Basel-Landschaft keine Äusserungen bekannt, wonach dies ausgeschlossen wäre. Insbesondere lässt auch die bereits erwähnte, vom 8. März 1988 datierte Vorlage des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft an den Landrat dieses Kantons keinen solchen Schluss zu. Ob der Kanton Basel- Landschaft auch heute noch gewillt und rechtlich in der Lage ist, das Laufental aufzunehmen, wird sich erst im Rahmen neuer Verhandlungen erweisen können. Ebenfalls im Hinblick auf den Kanton Basel-Landschaft fehlen somit Gründe, die erforderten, von einer Wiederholung der Abstimmung über einen Anschlussvertrag abzusehen.
b) Der bernische Regierungsrat macht geltend, dass das Interesse an einer erneuten Volksabstimmung und das Rechtssicherheitsinteresse gegeneinander abzuwägen seien. Für die Rechtssicherheit und gegen eine neue Abstimmung spreche, dass der politische Alltag im Laufental als Amtsbezirk des Kantons Bern inzwischen wieder eingetreten sei, die Mitwirkungsrechte durch den Bezirksrat genutzt würden und ein erneutes Abstimmungsverfahren die Bevölkerung der Talschaft tief spalten würde.
Diesem Einwand kann nicht gefolgt werden. Zwar besteht aus der Natur der Sache ein erhebliches Interesse an der Aufrechterhaltung des bisherigen Zustandes und des Einvernehmens unter den Kantonen und soll ganz allgemein ein einmal gefällter Volksentscheid möglichst aufrechterhalten werden (s. VITO PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden, Aarau 1945, S. 139 ff.); Nichtigkeit eines Staatsaktes darf dann nicht angenommen werden, wenn überwiegende Rechtssicherheitsinteressen bestehen (vgl. etwa BGE 104 Ia 176 und BGE 102 Ib 298, s. auch BGE 113 Ia 154; FRITZ GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, in ZBl 83/1982, S. 154 ff.; ferner IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Auflage [1986], Band I, S. 241 f.; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 100). Entgegen der Auffassung des Regierungsrates ist im vorliegenden Fall ein solches überwiegendes Rechtsschutzinteresse nicht gegeben. Es geht hier insbesondere nicht darum, dass ein rechtmässig zustande gekommenes Abstimmungsresultat bereits nach kurzem Zeitablauf durch eine neue Abstimmung in Frage gestellt werden soll, sondern darum, einen unrechtmässigen Zustand zu beheben, der von den Beschwerdeführern jedenfalls noch rechtzeitig vor dem Ablauf einer Verjährungs- oder Verwirkungsfrist angefochten werden konnte (s. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 154, mit Hinweisen); einzig eine neue Abstimmung wird die wegen der in rechtswidriger Weise erfolgten regierungsrätlichen Intervention verbliebenen Zweifel daran, ob das Abstimmungsergebnis im Jahre 1983 durch diese Intervention nicht verfälscht worden sei, beseitigen können. Dass die damalige Abstimmung erst im September 1985 und damit erst einige Zeit nach Ablauf der für eine Abstimmungsbeschwerde gesetzlich vorgesehenen dreitägigen Frist (Art. 89 Abs. 2 GPR) angefochten werden konnte, ist einzig auf die Tatsache zurückzuführen, dass der bernische Regierungsrat die Zahlungen aus dem SEVA-Fonds verheimlicht und in Abrede gestellt hatte, so dass sie der Öffentlichkeit erst mit der im September 1985 erfolgten Veröffentlichung des eingangs genannten BUK-Berichtes bekannt wurden. Derartiges Verhalten einer Behörde verdient nach dem Gesagten keinen Schutz. Zudem wurde im Nachgang zur streitigen Volksabstimmung noch gar nichts verändert; vielmehr hat die Wiederholung des Urnenganges die Frage zum Gegenstand, ob nun, erstmals, eine neue Ordnung einzuführen sei. Somit ist der Einwand des Regierungsrates, das Rechtssicherheitsinteresse überwiege das Interesse an einer neuen Abstimmung, unbegründet. | de | Art. 85 lit. a OG; Volksabstimmung über die politische Zukunft des Laufentals vom 11. September 1983, behördliche Intervention. 1. Im Zusammenhang mit einer Abstimmungssache, wie sie hier zur Diskussion steht, deckt sich der durch Art. 10 EMRK garantierte Schutzbereich des Rechts auf freie Meinungs- und Willensbildung mit demjenigen der politischen Rechte im Sinne von Art. 85 lit. a OG (E. 1b/cc).
2. Eine Intervention einer übergeordneten Körperschaft in den Abstimmungskampf einer ihr untergeordneten Körperschaft ist grundsätzlich unzulässig. Unter Berücksichtigung der Besonderheiten des vorliegenden Falles und der Komplexität der die Laufentalfrage betreffenden Verhältnisse durften indes die Voraussetzungen für eine zusätzliche, die Abstimmungserläuterungen der Bezirkskommission ergänzende kantonal-bernische Information zur Wiederherstellung der Chancengleichheit im Meinungsbildungsprozess als grundsätzlich gegeben erachtet werden (E. 4 und 5).
3. Aufhebung des die Abstimmung schützenden Entscheides des Grossen Rates des Kantons Bern, da von seiten des Regierungsrates in rechtswidriger Weise - klare Werbung durch ein privates Abstimmungskomitee anstatt objektive und sachliche Information, ohne gesetzliche Grundlage, heimlich und in unverhältnismässigem Umfang - öffentliche Gelder in den Abstimmungskampf eingesetzt wurden und da nicht gesagt werden kann, die strittige Abstimmung wäre ohne Mangel nicht anders ausgefallen (E. 6 und 7).
4. Gründe - namentlich auch solche der Rechtssicherheit -, die erforderten, von einer Wiederholung der Abstimmung über einen Anschlussvertrag des Laufentals mit dem Kanton Basel-Landschaft abzusehen, fehlen (E. 8). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-427%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,190 | 114 Ia 427 | 114 Ia 427
Sachverhalt ab Seite 428
Im Herbst 1977 reichten ungefähr 60% der Stimmberechtigten des bernischen Amtsbezirks Laufen gestützt auf Art. 5 des vom 1. März 1970 datierten Zusatzes zur Staatsverfassung des Kantons Bern hinsichtlich des jurassischen Landesteiles eine Initiative ein, welche die Einleitung des Anschlussverfahrens an einen der benachbarten Kantone bezweckte. Die in der Folge durchgeführte Volksabstimmung vom 18. Juni 1978 ergab bei einer Stimmbeteiligung von 79% 4164 Ja-Stimmen und 2234 Nein-Stimmen. In zwei Evaluationsabstimmungen im Jahre 1980 entschieden sich die Stimmbürger des Laufentals für den Kanton Basel-Landschaft als Anschlusskanton. Am 11. September 1983 wurde ihnen das Ergebnis der Anschlussverhandlungen mit dem Kanton Basel-Landschaft zur Abstimmung vorgelegt. Das Resultat über die Abstimmungsfrage "Wollt Ihr Euch aufgrund des vereinbarten Vertrages dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen?" ergab bei einer Stimmbeteiligung von 92,9% 3575 Ja-Stimmen und 4675 Nein- Stimmen. Das Abstimmungsergebnis wurde noch im Jahre 1983 erwahrt.
Am 3. September 1985 erhoben Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin als Stimmberechtigte des Amtsbezirks Laufen Abstimmungsbeschwerde "an die Staatskanzlei zuhanden des zuständigen Entscheidsorgans" des Kantons Bern. Sie beantragten, die Laufentalabstimmung sei nichtig zu erklären, eventuell aufzuheben, und es sei über die gleiche Abstimmungsvorlage eine neue Abstimmung durchzuführen. Zur Begründung wiesen sie darauf hin, dass sich aus dem dem Grossen Rat des Kantons Bern am 2. September 1985 eröffneten Untersuchungsbericht der Besonderen Untersuchungskommission (BUK) zum Bericht Hafner ergebe, dass der Regierungsrat des Kantons Bern dem Propaganda-Komitee "Aktion Bernisches Laufental" (ABL) heimlich und ohne gesetzliche Grundlage nebst einem im Jahre 1980 aus allgemeinen Staatsmitteln entrichteten Betrag von Fr. 60'000.-- weitere Fr. 273'281.-- aus den SEVA-Lotteriegeldern für Abstimmungspropaganda bezahlt habe. Durch diese massive pro-bernische Propaganda sei das Abstimmungsergebnis wesentlich verfälscht worden.
Nachdem der Grosse Rat des Kantons Bern auf die Beschwerde nicht eingetreten war, gelangten Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses stellte fest, dass der Grosse Rat wegen der Erheblichkeit der neuentdeckten Tatsachen auf das Wiedererwägungsbegehren hätte eintreten müssen, und es hiess die staatsrechtliche Beschwerde mit Urteil vom 18. März 1987 im Sinne der Erwägungen gut, soweit es darauf eintreten konnte (s. BGE 113 Ia 146 ff.).
Gestützt auf das Bundesgerichtsurteil vom 18. März 1987 trat der Grosse Rat des Kantons Bern auf die von Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin erhobene Abstimmungsbeschwerde ein. Mit Entscheid vom 3. November 1987 wies er diese jedoch ab. Zur Begründung führte der Grosse Rat im wesentlichen aus, dass die an die ABL ausbezahlten Beträge dieser dazu dienen sollten, das im Laufental durch die Propaganda der Anschlusskantone und durch das Komitee "Ja zur besten Lösung" seit 1980 entstandene Bild - nämlich, dass das Laufental von Bern weg wolle - zu korrigieren. Es sei im Interesse des Stimmbürgers gewesen, wenn sich der Kanton Bern aus staatspolitischer Sicht zum Ausgleich dieses Informationsdefizits verpflichtet gesehen habe. Das Engagement des Kantons Bern sei nach Auffassung des Grossen Rates nicht geeignet gewesen, das Abstimmungsresultat wesentlich zu beeinflussen, zumal die zur Verfügung gestellte Summe von insgesamt rund Fr. 330'000.-- den Zeitraum von fünf Jahren abgedeckt habe.
Hiergegen erhoben Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin am 18. Dezember 1987 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht im wesentlichen wegen Verletzung des Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG) und wegen Verletzung von Art. 4 BV (Verstoss gegen das Willkürverbot und Missachtung des Rechtsgleichheitsgebotes). Sie stellen folgende Anträge:
"1. Der Beschluss des Grossen Rates des Kantons Bern vom 3. November 1987 über die Abstimmungsbeschwerde der Beschwerdeführer vom 3. September 1985 sei aufzuheben.
2. Eventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, das Verfahren über die Abstimmungsbeschwerde vom 3. September 1985 wieder aufzunehmen.
3. Subeventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, Vorkehren zu treffen, damit im Amtsbezirk Laufen nochmals über den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft abgestimmt werden kann.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Bern."
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut, soweit darauf eingetreten werden kann, und hebt den angefochtenen Entscheid auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. b) cc) In ihrer Replikschrift rügen die Beschwerdeführer auch Art. 10 EMRK als verletzt; sie machen geltend, die gemäss dieser Bestimmung garantierte Meinungsfreiheit dürfe durch die staatlichen Behörden nicht manipuliert werden.
Der Regierungsrat erachtet diese Rüge als unzulässiges Novum; sie sei weder im Verfahren vor dem Grossen Rat noch mit der staatsrechtlichen Beschwerde, sondern eben erst im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels vor Bundesgericht und damit verspätet vorgetragen worden (s. in diesem Zusammenhang BGE 105 Ib 40 E. 2 und BGE 101 Ia 531 E. a, ferner BGE 107 Ia 191; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 272). Diesem Einwand ist entgegenzuhalten, dass die betreffende Rüge jedenfalls bereits in der Beschwerde selber insofern enthalten ist, als die Beschwerdeführer zwar noch nicht ausdrücklich Art. 10 EMRK angerufen, jedoch schon damals geltend gemacht haben, die in Frage stehenden Zahlungen des Regierungsrates an die ABL stellten einen unzulässigen Eingriff in die freie Meinungs- und Willensbildung der Stimmberechtigten im Laufental dar. Ob es sich gleichwohl um ein unzulässiges Novum handelt, weil die Rüge nicht bereits im kantonalen Verfahren erhoben worden sein soll, kann indes offenbleiben, denn im Zusammenhang mit einer Abstimmungssache, wie sie im vorliegenden Fall zur Diskussion steht, deckt sich der Schutzbereich des Rechts auf freie Meinungs- und Willensbildung mit demjenigen der politischen Rechte, die von den Beschwerdeführern im Rahmen ihrer staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG als verletzt gerügt werden.
c) Ein aktuelles praktisches Interesse (s. hiezu BGE 111 Ib 59 E. 2a mit Hinweisen) an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides und damit der Wiederholung der in Frage stehenden Abstimmung steht den Beschwerdeführern zu, auch wenn die Verhältnisse im Falle einer Wiederholung der Abstimmung nicht mehr dieselben sein können wie im Jahre 1983. Selbst wenn eine neue Abstimmung das Ergebnis der früheren bestätigen sollte, so würde die Wiederholung jedenfalls die aufgrund der Streitgegenstand bildenden regierungsrätlichen Intervention verbliebenen Zweifel daran, ob das damalige Ergebnis korrekt zustande gekommen sei, beseitigen können. Schon dies für sich alleine begründet ein hinreichendes praktisches Interesse an der Beschwerdeführung.
3. Die Beschwerdeführer machen im wesentlichen geltend, der Kanton Bern habe als übergeordnete Behörde überhaupt kein Recht gehabt, in die Meinungs- und Willensbildung der Stimmberechtigten des Laufentals direkt oder indirekt einzugreifen. Er habe zudem das durch Art. 1 Zusatz KV garantierte Selbstbestimmungsrecht des Laufentals und auch seine Neutralitätsverpflichtung verletzt. Auf triftige Gründe für ein Eingreifen von seiten der kantonalen Behörden könne es daher gar nicht ankommen. Im übrigen hätten gar keine solchen Gründe vorgelegen. Auch die Art der Intervention sei unzulässig gewesen, indem diese heimlich und mittels eines privaten Abstimmungskomitees erfolgt sei. Mit der Zahlung von insgesamt rund Fr. 330'000.-- an die "Aktion Bernisches Laufental" seien schliesslich auch der Grundsatz der Gesetzmässigkeit und das Gebot der Verhältnismässigkeit verletzt worden.
4. a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 43 E. 3; BGE 113 Ia 45 E. 2b und 294 E. 3a; BGE 112 Ia 211 E. 1b und 335 E. 4b, mit weiteren Hinweisen). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung soll treffen können (BGE 113 Ia 294 E. 3a). Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 113 Ia 294 E. 3b und BGE 112 Ia 335 E. 4b, je mit Hinweisen). Eine solche unerlaubte Beeinflussung liegt etwa dann vor, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen).
Als verwerflich gilt unter anderem, wenn eine Behörde mit unverhältnismässigem Einsatz öffentlicher Mittel in den Abstimmungskampf eingreift (s. BGE 108 Ia 157 E. 3b mit Hinweis; ferner nicht veröffentlichtes Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld E. 2b/aa; BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 102 E. 4a; BGE vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger in BVR 1983, S. 4 E. 3; BGE vom 5. Januar 1982 i.S. Umfahrung Uster in ZBl 83/1982, S. 206; BGE vom 11. Mai 1979 i.S. Bauert, in der amtlichen Sammlung [BGE 105 Ia 243 ff.] nicht veröffentlichte E. 3, publiziert in ZBl 81/1980, S. 21; BGE vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner in ZBl 66/1965, S. 251).
b) Nach dieser Rechtsprechung schliesst die Freiheit der Meinungsbildung jedes Eingreifen der Behörden in einen Wahlkampf aus. Hingegen gilt es nach schweizerischer Rechtsauffassung immerhin als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlage den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 113 Ia 295 f. E. 3b; BGE 112 Ia 335 E. 4c; s. auch nicht veröffentlichtes Urteil vom 9. März 1988 i.S. Comité d'initiative "Sauver La Côte" E. 3d).
c) Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zu Fällen behördlichen Eingreifens im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen wie auch zu solchen betreffend Interventionen einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf Stellung genommen. Es hat dabei solches behördliches Eingreifen nur als Ausnahme zugelassen und auf Fälle beschränkt, in denen triftige Gründe für eine Tätigkeit der Behörden sprechen (BGE 113 Ia 296; BGE 112 Ia 335 ff. E. 4d mit Hinweisen). Für den Fall des Eingreifens von Gemeindebehörden in den kantonalen Abstimmungskampf hat es angenommen, dass triftige Gründe jedenfalls dann vorliegen, wenn eine Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei weitem übersteigt (BGE 112 Ia 336 mit Hinweisen). Beim Eingreifen der Behörden in den Abstimmungskampf über eigene Vorlagen gelten nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung strengere Massstäbe (BGE 112 Ia 337; BGE 108 Ia 159 E. 4b). Triftig sind Gründe für eine zusätzliche Information, Klarstellung usw. dann, wenn sie im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger als notwendig erscheinen und so gewichtig sind, dass sie die Interessen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen (BGE 113 Ia 296; BGE 112 Ia 337 mit Hinweisen). Kein triftiger Grund kann in der Absicht gesehen werden, die Stimmbürger zur Annahme einer Abstimmungsvorlage zu bewegen (s. die soeben zitierten Urteile).
Das Vorliegen triftiger Gründe ist vom Bundesgericht etwa im erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger (BVR 1983, S. 6 f.) angenommen worden. In jenem Urteil hat es eine Plakataktion der Behörden noch als Information gewertet und darin im Gegensatz zur Propaganda keine unzulässige Beeinflussung des Stimmbürgers gesehen, und angesichts der Komplexität des Abstimmungsgegenstandes hat es das Vorliegen wichtiger Gründe für eine Zusatzinformation bejaht. Im ebenfalls schon genannten Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld (E. 2b/aa) hat das Bundesgericht triftige Gründe für die nochmalige Veröffentlichung eines Teils der Abstimmungszeitung deshalb als gegeben erachtet, weil sich die Abstimmungszeitung noch mit einem dahingefallenen Gegenvorschlag befasst hatte. Ferner hat es im Falle einer kantonalen Abstimmung über drei Vorlagen die Tatsache, dass hinsichtlich der von einer dieser Vorlagen betroffenen Liegenschaft in einer früheren Abstimmung ein Kredit für einen Umbau verworfen worden war, und die Befürchtung des Regierungsrates, dass der Stimmbürger für die Teilnahme an der Abstimmung zuwenig motiviert sein könnte, nicht als triftige Gründe anerkannt, um die durch den Regierungsrat eine Woche vor dem Urnengang in zwei Zeitungen veröffentlichte Informationsseite über die in Frage stehenden Vorlagen zu rechtfertigen (BGE 112 Ia 337 f. E. 4d).
d) Bei der hier zur Diskussion stehenden Abstimmung im bernischen Amtsbezirk Laufen handelt es sich um eine solche einer dem Kanton Bern untergeordneten Körperschaft. Die Frage der Zulässigkeit der Intervention einer übergeordneten Körperschaft in den Abstimmungskampf einer ihr untergeordneten Körperschaft war vom Bundesgericht - soweit ersichtlich - bis heute nicht zu beurteilen. In der Literatur wird ein solcher Eingriff als grundsätzlich unzulässig betrachtet (ETIENNE GRISEL, L'information des citoyens avant les votations, in Festschrift für Hans Nef, Zürich 1981, S. 61; ULRICH WEDER, Die innenpolitische Neutralität des Staates, Diss. Zürich 1981, S. 78; ANDREAS AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, in Revue de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 41/1985, S. 192; vgl. auch GEORG MÜLLER, Die innenpolitische Neutralität der kantonalen öffentlichen Unternehmen, in ZBl 88/1987, S. 435; ferner ALFRED KÖLZ, Gutachten an die Besondere Untersuchungskommission [BUK] des Grossen Rates des Kantons Bern vom 20. März 1985, S. 8), ebenso vom Regierungsrat des Kantons Zürich, der mit Entscheid vom 15. November 1978 i.S. Bauert feststellte (ZBl 80/1979, S. 160), dass es unzulässig wäre, wenn der Kanton zur Beeinflussung einer Gemeindeabstimmung staatliche Mittel einsetzen würde (diese Feststellung bildete nicht Gegenstand des anschliessenden bundesgerichtlichen Verfahrens i.S. Bauert, BGE 105 Ia 243 ff. bzw. ZBl 81/1980, S. 20 ff.). GRISEL (a.a.O., S. 61) begründet dies damit, dass der Grosse Rat oder der Regierungsrat vor einer Abstimmung in einer Gemeinde sowenig wie der Bundesrat vor einer kantonalen Abstimmung Stellung zu nehmen haben, um so weniger, als sie zum Entscheid über die Gültigkeit der Abstimmung angerufen werden könnten und somit in der gleichen Sache Richter und Partei wären. Es erscheint in der Tat als unzulässig, wenn sich ein Kanton in den Abstimmungskampf einer Gemeinde oder eines Bezirks in Angelegenheiten einmischt, in welchen diesen Körperschaften eine gewisse Autonomie zusteht (s. KÖLZ, a.a.O., S. 8). Bezüglich der Gemeinde ergibt sich dies schon aus der ihr nach kantonalem Verfassungs- und Gesetzesrecht eingeräumten Autonomie (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 435, und AUER, a.a.O., S. 192). Aber auch hinsichtlich eines als öffentlichrechtliche Körperschaft konstituierten Bezirks erscheint ein solcher Eingriff durch den Kanton als grundsätzlich unzulässig. Im vorliegenden Fall war es zudem aufgrund des genannten Verfassungszusatzes alleiniges Recht des Laufentals, über seine politische Zukunft zu bestimmen (s. in diesem Sinne auch BUK-Bericht, S. 74).
Allerdings ist unbestreitbar, dass die in Frage stehende Abstimmungsvorlage den Kanton Bern in seiner Existenz betroffen hat, ging es doch um die Ablösung eines Teils seines Gebietes. Der Kanton Bern ist somit ähnlich wie im Falle einer eigenen Vorlage betroffen gewesen.
5. Es stellt sich demnach zunächst die Frage, ob der Kanton Bern als übergeordnetes Gemeinwesen unter den damaligen besonderen Verhältnissen in den direktdemokratischen Prozess des ihm untergeordneten Amtsbezirks eingreifen durfte. Der Grosse Rat des Kantons Bern hat diese Frage im angefochtenen Entscheid bejaht im wesentlichen mit der Begründung, mit der zur Diskussion stehenden finanziellen Intervention des Regierungsrates hätten die ungleichlangen Spiesse im Laufental wiederhergestellt werden müssen. Bei der damals gegebenen Situation einerseits aufgrund des jahrelangen Abseitsstehens des Kantons Bern im Auswahlverfahren und anderseits aufgrund der Mitfinanzierung einer öffentlichrechtlichen Körperschaft [der Bezirkskommission Laufental, BKL], die vor allem im Hinblick auf den Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft tätig gewesen sei - sei der Kanton Bern gegenüber dem Kanton Basel-Landschaft in einer weit ungünstigeren Ausgangslage gewesen. Es habe durchaus im Interesse des Stimmbürgers gelegen, wenn sich der Kanton Bern aus stark politischer Sicht zum Ausgleich dieses Informationsungleichgewichts und -defizits verpflichtet gesehen habe.
a) Der Amtsbezirk Laufen ist als öffentlichrechtliche Körperschaft organisiert, sinngemäss wie ein Gemeindeverband (Art. 2 des vom 19. November 1975 datierten Gesetzes über die Einleitung und Durchführung des Anschlussverfahrens des Amtsbezirks Laufen an einen benachbarten Kanton, Anschlussverfahrensgesetz). Der Kanton muss sich daher mit der Rolle der Aufsichtsbehörde begnügen (Art. 19 f. des Anschlussverfahrensgesetzes), dies selbst bei den Verhandlungen mit dem Anschlusskanton (Art. 12 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 2 des Anschlussverfahrensgesetzes). Der Amtsbezirk Laufen ist - als eigene politische Einheit - von Verfassungs wegen ermächtigt worden, in einer Volksbefragung über den Anschluss an einen Nachbarkanton zu entscheiden (Art. 1, 5 und 12 Zusatz KV). Es ist ihm in dieser Beziehung eingeräumt worden, einen eigenen Willen zu bilden und ihn durchzusetzen, dies selbst für den Fall, dass das Ergebnis den Vorstellungen des Kantons zuwiderlaufen oder diesem gar Nachteile bringen würde. Durch die Billigung der Zusatzbestimmungen zur Staatsverfassung überliessen es die Stimmbürger des Kantons Bern den Jurassiern einerseits und den Laufentalern anderseits, selbst über ihre Zukunft zu entscheiden; es sollte somit allein vom Willen der Bevölkerung des jurassischen Landesteils abhängen, ihren politischen Status zu bestimmen, ohne dass dem Kanton Bern Einwirkungsmöglichkeiten oder gar ein Veto vorbehalten worden wäre (DANIEL THÜRER, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, mit einem Exkurs zur Jurafrage, Diss. Zürich 1976, S. 213). Damit wurde der Bevölkerung des jurassischen Landesteils und entsprechend auch dem Laufental ein eigentliches Selbstbestimmungsrecht eingeräumt (THÜRER, a.a.O., S. 211 ff.), wie dies der Grosse Rat des Kantons Bern in seiner Botschaft an die Stimmbürger betreffend den Verfassungszusatz hinsichtlich des jurassischen Landesteils im Dezember 1969 ausdrücklich festgehalten hatte. Entsprechend lautete denn auch der Kommentar des vom 7. September 1971 datierten Berichtes der Kommission der guten Dienste für den Jura: "Es rechtfertigt sich..., festzuhalten, dass sie (die neuen Verfassungsbestimmungen) den Jurassiern das Maximum dessen geben, was sie anstreben können, indem sie das bedingungslose Recht auf Selbstbestimmung gewähren... Man kann sich keine grosszügigere Anwendung des Rechts auf Selbstbestimmung vorstellen." Nebstdem bekräftigten die Verhandlungsdelegationen der Regierungsräte der Kantone Bern und Basel-Landschaft in einer vom 22./23. Juni 1982 datierten Absichtserklärung ausdrücklich, dieses "Selbstbestimmungsrecht des Laufentals... in keiner Weise zu beeinflussen, einzuschränken oder mit sachfremden Überlegungen zu belasten" (s. Vorlage des Regierungsrates an den Landrat des Kantons Basel-Landschaft vom 8. Mai 1988, S. 6, in Beantwortung einer schriftlichen Anfrage und einer Interpellation, die von zwei Landräten dieses Kantons im Zusammenhang mit der Laufental-Abstimmung von 1983 eingereicht worden waren). Dieses Selbstbestimmungsrecht schliesst es grundsätzlich aus, von seiten des Kantons auf die den Laufentalern zugesicherte freie Willensbildung einzuwirken; ein gewisser Vergleich mit der Gemeindeautonomie drängt sich auf (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 435, und AUER, a.a.O., S. 192; ferner KÖLZ, a.a.O., S. 8).
b) Vom Grundsatz der Trennung der verschiedenen Ebenen der Willensbildung macht die bundesgerichtliche Rechtsprechung - wie ausgeführt worden ist (s. oben E. 4c) - im Falle von Gemeinden eine Ausnahme, die von einer kantonalen Abstimmungsvorlage besonders betroffen sind (s. BGE vom 5. Januar 1982 in ZBl 83/1982, S. 206 f.; BGE 108 Ia 160 f.; BGE 105 Ia 244 ff.). Eine solche Ausnahme ist also nur dort gerechtfertigt, wo es um die Erfüllung spezifischer örtlicher Anliegen, um die Sachnähe der Aufgabenerfüllung oder um die Gewährleistung direkter, örtlicher Demokratie geht (vgl. die soeben zitierten Urteile), wo die Gemeinde eben wirklich "besonders" betroffen ist. Sie lässt sich indes nicht ohne weiteres auf das Verhältnis des Kantons zur Gemeinde ausdehnen. Unvorstellbar erscheint, dass der Kanton generell auf das politische Zustandekommen der Gemeindebeschlüsse hin einwirken und diese nicht nur von Aufsichts wegen kontrollieren würde.
Ob im allgemeinen Ausnahmefälle als zulässig zu erachten sind, in denen der Kanton vor einer Gemeindeabstimmung über seinen Standpunkt informieren darf - man denke etwa an die sehr aktuellen Fälle von kantonalen Infrastrukturanlagen (z.B. zur Abfallbeseitigung), zu deren Erstellung der Kanton unter Umständen von Gesetzes wegen verpflichtet ist (Art. 31 f. USG), deren Realisierung aber einer Zonenplanänderung bedarf, kann hier offenbleiben, denn im vorliegenden Fall liegen die Dinge speziell. Hier lässt sich von einer besonderen Betroffenheit des Kantons (Bern) sprechen, da es um den Bestand seines Gebietes und seines Volkes und damit um den Bestand der klassischen Merkmale eines Staates schlechthin geht (s. in diesem Zusammenhang etwa HÄFELIN/ HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Auflage [1988], S. 49 ff. N. 155 ff.). Eine zusätzliche Besonderheit liegt in den Beziehungen des derart betroffenen Kantons zu den Nachbarkantonen, namentlich zum Kanton Basel-Landschaft. Darauf wird im folgenden einzugehen sein.
c) Nach dem Ausgeführten soll jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Das bedeutet, dass möglichst alle Argumente mit gleicher Chance geäussert, verbreitet, diskutiert sowie nach Vor- und Nachteilen abgewogen werden können, bevor entschieden wird (BGE 113 Ia 295 E. 3a).
Gerade diese Zielsetzung bedingt in der Regel, dass die Behörde über ihre Stellungnahme informiert und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen wahrt (vgl. BGE 113 Ia 296), was sie namentlich mit ihren Abstimmungserläuterungen macht. In diesem Sinne gab die Bezirkskommission Laufental im Mai 1983 ihre "Erläuterungen zur Volksabstimmung vom 11. September 1983 betreffend den Vertrag vom 2. Februar 1983 über die Aufnahme des Amtsbezirks Laufen in den Kanton Basel-Landschaft" heraus. Im Juni 1983 veröffentlichte sie zudem den "Kommentar zum Anschlussvertrag", der allerdings nicht von ihr selber, sondern vom Kanton Basel-Landschaft zuhanden des Landrates Baselland und "weiterer interessierter Kreise" erstellt worden war. Gemäss seiner Einleitung wurde dieser "Kommentar" den Laufentaler Behörden und allen anderen daran interessierten Stellen abgegeben, womit er der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt wurde. Schliesslich bestand eine vom August 1983 datierte "Vergleichende Darstellung der Kantone Bern und Basel-Landschaft", die ebenfalls von der Bezirkskommission Laufental herausgegeben wurde. Im Vorwort der "Erläuterungen" vom Mai 1983 wurden die Stimmberechtigten auf die beiden soeben genannten zusätzlichen Dokumente verwiesen und darüber orientiert, wie diese beschafft werden könnten.
Es fragt sich, ob diese Information der Bezirkskommission Laufental der für amtliche Erläuterungen geltenden Pflicht zu objektiver Information und zur Orientierung über Zweck und Tragweite der Vorlage (s. BGE 108 Ia 157) entspricht. Nach bernischem Recht muss die Erläuterung - jedenfalls auf kantonaler Ebene - aus "einer kurzen sachlichen Erläuterung" bestehen, "die auch den Gegenargumenten Rechnung trägt" (Art. 77 Abs. 1 lit. b des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980, GPR). Die Bezirkskommission bestand aus 25 Mitgliedern, die im Grossratswahlverfahren gewählt wurden (Art. 4 und 5 des Anschlussverfahrensgesetzes). Sie sprachen sich mit 14 gegen 11 Stimmen für den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft aus. Die Kommission diskutierte, ob sie sich im übrigen neutral zu verhalten habe, entschied sich dann aber mit gleicher Mehrheit dafür, eine Empfehlung auf Zustimmung abzugeben, also für den Anschlussvertrag einzutreten. Gegenargumente finden sich in den "Erläuterungen" nicht. Wohl darf auch eine bernische Behörde in den Abstimmungserläuterungen die Annahme der Vorlage empfehlen und die Gründe darlegen, die ihre Mehrheit zu einer Befürwortung veranlasst haben. Anderseits ist nicht vorgesehen, dass die Gegner bei der Redaktion der Erläuterungen ihre Argumente selbst wörtlich formulieren dürfen. Das heisst aber noch lange nicht, dass diese überhaupt verschwiegen werden dürfen (s. BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 106). Diese Anforderungen an das kantonale Abstimmungsverfahren, wie sie im soeben zitierten Urteil beschrieben sind, sind im vorliegenden Fall analog anzuwenden, geht es doch hier um eine gleiche Art der Urnenabstimmung auf überkommunaler Ebene.
Nach dem Gesagten erscheint die Behauptung des Berner Regierungsrates in seiner Vernehmlassung vom 24. Februar 1988, es habe der Eindruck entstehen können, die Bezirkskommission Laufental stehe einseitig hinter der Vorlage, jedenfalls nicht als völlig unbegründet.
Unter diesen Umständen spricht einiges dafür, das Vorliegen triftiger Gründe für eine zusätzliche, über die Abstimmungserläuterungen der Bezirkskommission Laufental hinausgehende kantonal-bernische Information über die Gegenargumente zu bejahen. Eine solche zusätzliche Information wäre im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger durchaus zumindest wünschbar gewesen.
d) Eine andere Frage ist indes, ob ein so gewichtiges Interesse daran bestand, dass es das Anliegen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwog (vgl. BGE 113 Ia 296).
aa) Um das Anschlussverfahren an sich auf Berner Seite zu ermöglichen, wendete der Kanton Bern für die Arbeiten der Bezirkskommission Laufental aus öffentlichen Geldern insgesamt Fr. 1'365'000.-- auf (dies also unabhängig von den Beträgen, die der Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" hatte zukommen lassen). Allerdings macht der Regierungsrat geltend, die Bezirkskommission Laufental habe sich mehrheitlich für einen Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft eingesetzt, was - wie ausgeführt (oben E. 5c) - jedenfalls nicht ausgeschlossen werden kann. Anderseits wurden natürlich auch durch den Kanton Basel- Landschaft selber Mittel für die Vorbereitung und die Durchführung der den Anschluss des Laufentals betreffenden Volksabstimmung im eigenen Kanton eingesetzt. Im angefochtenen Grossratsentscheid wird die Intervention des Kantons Bern denn auch nicht nur mit der behaupteten Einseitigkeit der Bezirkskommission Laufental gerechtfertigt, sondern der Grosse Rat des Kantons Bern macht zudem geltend, der Kanton Basel-Landschaft habe zur Annahme seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen für einen eventuellen Anschluss des Laufentals eine eigene interne Öffentlichkeitsarbeit entfaltet und dazu Fr. 239'000.-- ausgegeben. Diese Öffentlichkeitsarbeit habe eine grenzüberschreitende Wirkung in das Laufental hinein gehabt. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft habe sich zudem im eigenen Kanton sehr engagiert für die Annahme des Anschlussvertrages eingesetzt. Da die Kampagne in der stark nach Basel orientierten, im Laufental sehr verbreiteten Presse ("Nordschweiz", "Basler Zeitung") erschienen sei, sei dies einer eigentlichen zusätzlichen Werbung für einen Anschluss gleichgekommen.
Der basellandschaftliche Regierungsrat beziffert die kantonalen Ausgaben, die für die Vorbereitung und die Durchführung der Volksabstimmung im eigenen Kanton - hauptsächlich für die Abstimmungserläuterungen an die eigenen Stimmberechtigten - ausgegeben worden seien, auf rund Fr. 117'000.--. Die restlichen Zahlungen bis auf rund Fr. 239'000.-- hätten sich auf die vorangehenden Phasen, namentlich auf die Auswahl unter den verschiedenen Kantonen, verteilt.
Beizufügen ist, dass das "Baselbieter Laufental-Komitee" nach Ausweis des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft über einen Kredit von Fr. 50'000.-- verfügte, welchen es im Verlaufe seiner Tätigkeit praktisch voll ausschöpfte, so dass ihm nach der entscheidenden Abstimmung ein Fehlbetrag in der Höhe von rund Fr. 50'000.-- verblieb. An diesen Fehlbetrag leistete die Basellandschaftliche Kantonalbank dem Komitee auf Beschluss ihres Bankrates hin einen Beitrag von Fr. 25'000.--, dies allerdings erst nach der Abstimmung von 1983 (s. die bereits erwähnte, vom 8. März 1988 datierte Vorlage des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft an den Landrat dieses Kantons, S. 9 f.). Ob bzw. welche Beziehungen zwischen dem "Baselbieter Laufental-Komitee" und dem Laufentaler Komitee "Ja zur besten Lösung" bestanden, lässt sich den Akten nicht entnehmen, kann hier aber offenbleiben.
Wie es sich mit den soeben genannten, im Kanton Basel-Landschaft im Hinblick auf die Abstimmung von 1983 geleisteten Zahlungen im einzelnen verhält, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen. Immerhin kann festgestellt werden, dass keinerlei Hinweis dafür besteht, dass diese Zahlungen in irgendeiner Weise unkorrekt erfolgt wären.
bb) Ebenfalls am 11. September 1983, an dem im Laufental entschieden wurde, fand die Abstimmung im Kanton Basel-Landschaft statt. Auch in diesem Kanton war - wie erwähnt - eine Abstimmungskampagne durchgeführt worden. Es wurden nicht nur Abstimmungserläuterungen verteilt, sondern wie üblich öffentliche Diskussionen durchgeführt, unter Beteiligung der Medien. Wird in Betracht gezogen, dass das Laufental und das Baselbiet aneinander angrenzen und der gleichen Region angehören, in der die Bürger hin- und herpendeln, dieselben Zeitungen und Medien konsultieren usw., so lässt sich ein erheblicher tatsächlicher Einfluss - eine Fernwirkung - von der Meinungsbildung im Kanton Basel-Landschaft auf diejenige im Laufental nicht ausschliessen.
Dies spricht wiederum eher für die bernische These von einem gewissen Ungleichgewicht zu Gunsten des Kantons Basel-Landschaft.
cc) Im vorliegenden Fall gibt es also nicht nur interne Gründe für eine die Abstimmungserläuterungen der Bezirkskommission ergänzende Zusatzinformation seitens der kantonal-bernischen Behörden. Gründe hiefür sind ausserdem zu bejahen, wenn sie - wie hier - von aussen gesetzt wurden. Die Besonderheit liegt im vorliegenden Fall darin, dass das Abstimmungsobjekt ein Vertrag mit einem Partner ist, der ebenfalls in einer Volksabstimmung entschied, und zwar am gleichen Tag, am 11. September 1983. Dieser Besonderheit wird man allein mit dem Hinweis auf das Selbstbestimmungsrecht nach der bernischen Kantonsverfassung nicht gerecht, bezieht sich doch dieses nur auf das interne Verhältnis zwischen dem Laufental und dem Kanton Bern. Der Aussenaspekt der Beziehungen zum Nachbarkanton Baselland wird durch das Selbstbestimmungsrecht nicht erfasst. Die Natur des Entscheidungsgegenstandes beeinflusst aber den Gehalt der darauf gerichteten Volks- und Parlamentsrechte, was aus dem Bundesstaats-, dem interkantonalen und dem interkommunalen Recht bekannt ist; vor allem ist bei Verträgen das Antragsrecht des Parlamentariers und des Bürgers in der Gemeindeversammlung, d.h. sein Recht zur inhaltlichen Mitgestaltung einer Vorlage, beschränkt. Wie der vorliegende Fall zeigt, erstrecken sich diese Einflüsse unter Umständen auch auf den Meinungsbildungsprozess.
e) Unter Berücksichtigung aller dieser Besonderheiten des vorliegenden Falles und der Komplexität der damaligen Verhältnisse, wie sie vorstehend aufgezeigt worden sind, durften die Voraussetzungen für eine zusätzliche, die Erläuterungen der Bezirkskommission ergänzende kantonal-bernische Information zur Wiederherstellung der Chancengleichheit im Meinungsbildungsprozess als grundsätzlich gegeben erachtet werden. Dies gilt um so mehr, wenn man sich die starke Stellung in Erinnerung ruft, welche die schweizerischen Kantone unter der bundesstaatsrechtlichen Bestandes- und Gebietsgarantie besitzen (vgl. HÄFELIN/HALLER, a.a.O., S. 63 ff. N. 203 ff.).
Eine ganz andere Frage ist dagegen, auf welche Art, mit welchen Mitteln und in welchem Umfang eine solche Intervention durch die kantonalen Behörden erfolgen durfte. Diese Frage braucht indes hier nicht im einzelnen abschliessend beantwortet zu werden, da die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Zahlungen von rund Fr. 330'000.--, die der bernische Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" geleistet hatte, jedenfalls in unzulässiger Weise erfolgt waren, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
6. a) Bei der "Aktion Bernisches Laufental" handelt es sich um ein privates Abstimmungskomitee. Es stellt sich daher vorerst die Frage, ob es zulässig ist, ein solches Komitee mit öffentlichen Geldern zu unterstützen. Das Bundesgericht hatte im schon erwähnten Urteil vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist (BVR 1984 S. 97 ff., insbesondere S. 102 ff. E. 4) zur Frage der Leistung öffentlicher Mittel durch verschiedene Gemeinden an ein Abstimmungskomitee in einem kantonalen Abstimmungskampf Stellung zu nehmen. Es erklärte die Grundsätze der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezüglich anderer Fälle des Eingreifens einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf als auf den Fall anwendbar. Zur Tatsache der mittelbaren Beteiligung am Abstimmungskampf führte es lediglich aus, der Umstand, dass die Abstimmungspropaganda nicht von einer einzelnen Gemeinde geführt worden sei, sondern von einem Komitee, in dem die interessierten Gemeinden vertreten gewesen seien, ändere nichts an den wesentlichen Fragen. Entscheidend für die Zulässigkeit der Zahlung an das betreffende Komitee war offensichtlich die Tatsache, dass die verschiedenen Gemeinden im betreffenden Komitee vertreten waren. Ob an jener Auffassung festgehalten werden könnte, kann hier offenbleiben. Anders als im Fall Reist handelt es sich im vorliegenden Fall um die Unterstützung eines rein privaten Komitees mit grösstenteils verdeckten Zahlungen durch eine übergeordnete Behörde im Abstimmungskampf einer Vorlage einer ihr untergeordneten Körperschaft. Aus dem bundesgerichtlichen Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger (BVR 1983, S. 6) ist e contrario zu schliessen, dass das Bundesgericht eine indirekte Werbung mittels öffentlicher Mittel über ein privates Aktionskomitee grundsätzlich als unzulässig erachtet hat. Diese Auffassung ist klarerweise zu bestätigen. Bei der finanziellen Unterstützung privater Komitees hat die Behörde keine hinreichende Kontrolle über die zweckkonforme Verwendung der öffentlichen Geldmittel und über die Wahrung der gebotenen Objektivität und Zurückhaltung (s. Urteil des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 20. August 1984 in ZBl 86/1985, S. 201 ff., S. 210; LUCAS DAVID, Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 351; KÖLZ, a.a.O., S. 18). Aktionskomitees betreiben Werbung und wollen den Stimmbürger für oder gegen eine Abstimmungsvorlage überzeugen. Behörden in einer sie selber betreffenden Abstimmungsvorlage dürfen aber lediglich im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger zusätzliche Informationen, Klarstellungen, Richtigstellungen usw. vornehmen, und dies - wie ausgeführt - nur bei Vorliegen triftiger Gründe. Zudem haben sie auch in der Wahl der Mittel äusserste Zurückhaltung zu wahren. Auf indirektem Wege über private Abstimmungskomitees Werbung und Abstimmungspropaganda vorzunehmen, ist somit ebensowenig wie auf direktem Wege zulässig (s. auch BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 102 ff.; MÜLLER, a.a.O., ZBl 88/1987, S. 426 und S. 436 ff.; vgl. ferner KÖLZ, a.a.O., S. 19).
Bei der Intervention des Regierungsrates des Kantons Bern handelte es sich nun aber keinesfalls mehr um objektive und sachliche Information, sondern um klare Werbung. Es wurden nicht nur objektiv und sachlich Grundlagen geliefert und mit der einer Behörde auferlegten Zurückhaltung Empfehlungen abgegeben (s. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 295 f. E. 3b; BGE 112 Ia 335 E. 4c; ferner nicht veröffentlichtes Urteil vom 9. März 1988 i.S. Comité d'initiative "Sauver La Côte" E. 3d), sondern durch die "Aktion Bernisches Laufental" in der Art privater, politischer Werbung Schlagworte und Abstimmungsparolen vertreten, womit die Stimmbürger hätten überzeugt werden sollen, ein Nein in die Urne zu legen. Nach dem Gesagten ist aber solche politische Propaganda unzulässig. Die Entgegnung des Regierungsrates, mit der finanziellen Unterstützung sei erreicht worden, dass die überparteiliche private Organisation ABL die Haltung des Kantons Bern ins Licht habe stellen können, dass sie ebenso beleuchtet worden sei wie der zuletzt durch Flutlicht ins Blickfeld gestellte Kanton Basel-Landschaft, vermag dagegen nicht aufzukommen. Auch die Verfolgung dieses Anliegens des Regierungsrates hätte keine Werbung, sondern bloss objektive und sachliche Information bedingt. Die erwähnten Besonderheiten des vorliegenden Falles vermochten aber weder eine Intervention über ein privates Komitee, die zudem heimlich erfolgte (s. hiezu nachf. lit. b), noch politische Werbung zu rechtfertigen. Insbesondere besteht ja - wie erwähnt - keinerlei Hinweis dafür, dass der Kanton Basel-Landschaft seinerseits den Meinungsbildungsprozess in seinem eigenen Gebiet oder in der Region Laufental in irgendeiner Weise unkorrekt beeinflusst hätte. Anhaltspunkte für andere Annahmen fehlen. Es hätte am Kanton Bern gelegen, die entsprechenden Abklärungen vorzunehmen oder wenigstens dem Bundesgericht dahingehend lautende Anträge zu stellen. Dies ist aber nicht geschehen, so dass sich weitere Untersuchungen erübrigen.
b) Eine verdeckte Einflussnahme ist in besonderem Masse verpönt (s. BGE 113 Ia 296).
Die zur Diskussion stehenden Mittel, die der bernische Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" hatte zukommen lassen, wurden zum grössten Teil (ungefähr Fr. 270'000.-- der der ABL insgesamt bezahlten Summe von rund Fr. 330'000.--) der SEVA-Kasse entnommen. Sie stammten somit aus einer Quelle, über deren Mittel nicht öffentlich abgerechnet wurde. Die Geldentnahme wurde in der Öffentlichkeit nicht nur nicht zugegeben, sondern sogar noch abgestritten. Eine derartige Unterstützung ist jedenfalls verwerflich, weil sie heimlich, d.h. für die Stimmbürger nicht erkennbar und ohne demokratische Kontrolle erfolgt.
Solches Vorgehen bewirkt in hohem Masse die Gefahr, dass die demokratische Willensbildung verfälscht wird.
Dazu kommt, dass auch finanzielle Leistungen an Abstimmungskämpfe im allgemeinen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, weil nur so die demokratische Legitimation gewährleistet ist und auch die Minderheiten entsprechend zum Wort kommen (vgl. BGE 108 Ia 164; in diesem Sinne auch KÖLZ, a.a.O., S. 24 ff.). Deshalb hat das Bundesgericht verschiedentlich - unausgesprochen - vorausgesetzt, dass sich die Kreditbewilligung auf einen Gemeindeversammlungs- oder Parlamentsbeschluss stützen müsse (BGE 113 Ia 291 ff.; BGE 108 Ia 155 ff.; BGE 105 Ia 243 ff.; im bereits erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger [BVR 1983, S. 1 ff.] brauchte die Frage, ob es einer gesetzlichen Ermächtigung für behördliche Information ausserhalb der Abstimmungsbotschaft bedürfe, nicht entschieden zu werden, nachdem GRISEL [a.a.O., S. 59/60] die Feststellung im Urteil Beuttner vom 8. Juli 1964 [ZBl 66/1965, S. 247], dass der Erlass von Abstimmungsempfehlungen wie jedes Verwaltungshandeln eine gesetzliche Ermächtigung voraussetze, kritisiert hatte, doch standen eben im letztgenannten Urteil anders als im vorliegenden Verfahren blosse behördliche Abstimmungsempfehlungen und nicht von einer Behörde über die üblichen amtlichen Empfehlungen oder Erläuterungen hinausgehend erbrachte finanzielle Leistungen zur Diskussion).
Für die Zahlungen in der Höhe von rund Fr. 330'000.--, die der Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" verdeckt überwiesen hatte, fehlt eine gesetzliche Grundlage. Auch die Motion Mast, die beim Grossen Rat des Kantons Bern zwischen der ersten und der zweiten der regierungsrätlichen Zahlungen an die ABL eingereicht wurde, vermag die gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen; sie war in dieser Hinsicht zu unbestimmt formuliert, hatte sie doch - soweit hier wesentlich - lediglich folgenden Wortlaut:
"Der Grosse Rat des Kantons Bern bezeugt den Laufentalern seine Verbundenheit und Freundschaft... Der Regierungsrat wird beauftragt, die Öffentlichkeit in diesem Sinn zu informieren und dafür die nötigen Mittel zur Verfügung zu stellen." Im übrigen handelte es sich bei rund Fr. 270'000.-- der der "Aktion Bernisches Laufental" zur Verfügung gestellten Gelder - wie erwähnt - um solche des SEVA-Fonds, die nicht für die Zwecke bestimmt waren, für die sie dann tatsächlich eingesetzt wurden. Der Regierungsrat war somit ebenfalls aus diesem Grunde zu den betreffenden Ausgaben nicht befugt.
c) Der Einsatz öffentlicher Gelder für die "Aktion Bernisches Laufental" war auch unverhältnismässig. Laut ihrer geprüften Vereinsrechnung hatte die ABL im Zeitraum vom 1. Juli 1979 bis 2. Oktober 1984 Einnahmen in der Höhe von Fr. 338'323.60, während die Ausgaben Fr. 428'866.45 ausmachten. Von diesen Einnahmen stammten Fr. 333'281.-- (85,83%) aus öffentlichen Geldern des Kantons Bern; die Eigenmittel der ABL betrugen somit Fr. 55'042.60 (14,17%). Auch wenn man berücksichtigen wollte, dass der Ausgabenüberschuss einmal durch private Mittel bezahlt werden muss bzw. musste, so ergibt sich immer noch, dass 75,64% des gesamten Aufwandes der ABL aus öffentlichen Mitteln stammten. Die Tätigkeit der ABL und ihre Propaganda für die Abstimmung vom 11. September 1983 waren somit klarerweise in erheblichem Masse durch den Kanton Bern finanziert worden. Dabei kann nicht ins Gewicht fallen, dass die zwei ersten Zahlungen durch den bernischen Regierungsrat, Fr. 60'000.-- im Jahre 1980 und Fr. 123'281.-- im Jahre 1982, noch vor dem am 10. Februar 1983 erfolgten Abschluss des Vertrags mit dem Kanton Basel-Landschaft geleistet wurden. Immerhin kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass bereits ein Teil dieser Gelder im Hinblick auf den Abstimmungskampf für die Abstimmung im September 1983 verwendet wurde. Entscheidend ist indes, dass wenigstens die Summe von Fr. 100'000.-- im Jahre 1983 für die betreffende Abstimmungskampagne bezahlt wurde und dass auch der nachträglich im Jahre 1984 - geleistete Betrag von Fr. 50'000.-- diesem Zwecke diente, dass die "Aktion Bernisches Laufental" also wenigstens Fr. 150'000.-- aus öffentlichen Geldern zur Verfügung gestellt erhielt. Der Eingriff des Regierungsrates des Kantons Bern in den Abstimmungskampf im Laufental erweist sich demnach auch unter dem Gesichtswinkel des Umfangs der eingesetzten öffentlichen Gelder als unzulässig.
7. Zu prüfen bleibt, welche Folgen der rechtswidrigen Intervention des Regierungsrates des Kantons Bern zu geben sind.
a) Die Auswirkungen der unzulässigen Unterstützung der "Aktion Bernisches Laufental" mit öffentlichen Mitteln lassen sich zwar nicht ziffernmässig feststellen. Dies bedeutet indes nicht, dass der Mangel schon deswegen als erheblich zu erachten und der angefochtene Entscheid aufzuheben bzw. die Abstimmung neu durchzuführen sei. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (BGE 113 Ia 302 E. 4a; BGE 112 Ia 338 E. 5; BGE 105 Ia 155 E. 5b, mit weiteren Hinweisen).
b) Die Abstimmung ergab 3575 Ja-Stimmen (43,33%) und 4675 Nein-Stimmen (56,67%). Die Differenz betrug somit 1100 Stimmen oder 13,34%. Diese Differenz ist relativ gross. Damit bei gleicher Zahl der Stimmberechtigten eine die Vorlage annehmende Mehrheit zustande gekommen wäre, hätten mindestens 551 der mit Nein stimmenden - also 6,68% der an der Abstimmung teilnehmenden - Stimmbürger anders stimmen müssen. Die Stimmbeteiligung zeigte ein Rekordergebnis von 92,9%. Es lässt sich dabei nicht mit Sicherheit feststellen, ob und auf welcher Seite die Stimmbeteiligung ohne Mangel geringer gewesen wäre. Auch darf nicht unbeachtet gelassen werden, dass die Abstimmung vom 18. Juni 1978 über die Initiative auf Einleitung des Trennungsverfahrens bei einer Stimmbeteiligung von 79% 4164 Ja-Stimmen (65,08%) und 2234 Nein-Stimmen (34,92%) ergeben hatte. Allerdings muss bei der Beurteilung des letztgenannten Resultats berücksichtigt werden, dass eine Zustimmung zur Einleitung des Trennungsverfahrens noch nicht notwendigerweise eine Zustimmung zum tatsächlichen Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft bedeutete, welches Argument übrigens auch die Befürworter eines Anschlusses an einen andern Kanton bei jener Abstimmung vorgebracht hatten. Dazu kommen ebenfalls der lange Zeitablauf (fünf Jahre) und die um rund 13,9% höhere Stimmbeteiligung. Welches schliesslich die Motive für den Stimmungswandel waren, ist nicht leicht feststellbar. Allerdings kann aufgrund der von der angefochtenen Abstimmung vorhandenen Zahlen nicht schon zum vornherein gesagt werden, dass bei Fehlen des Mangels ein anderes Abstimmungsresultat nicht ernsthaft in Betracht gekommen wäre. In einem Falle einer Abstimmung im Rahmen einer Gemeindeversammlung nahm das Bundesgericht im Jahre 1986 bei einem Ergebnis von 156 Ja-Stimmen und 131 Nein-Stimmen und bei einem notwendigen Meinungsumschwung von 13 Stimmberechtigten (4,3% der 300 Anwesenden) an, dass ein anderes Abstimmungsergebnis nicht zum vornherein ausgeschlossen gewesen wäre (BGE 112 Ia 134 f. E. 3b). Und im Falle einer Gemeindewahl in der Gemeinde Kleinandelfingen stellte das Bundesgericht fest, dass für eine Wahl der Kandidatin praktisch eine Verdoppelung der erzielten 196 Stimmen notwendig gewesen wäre. Es machte den Entscheid daher von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles abhängig und hiess die Beschwerde gut, da es die zu beurteilende behördliche Intervention als schwerwiegend erachtete, indem diese wegen ihrer Erheblichkeit geeignet war, die Willensbildung der Wähler zu verfälschen (BGE 113 Ia 303).
Entsprechend hängt auch der hier zu treffende Entscheid von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles ab.
Nach dem Gesagten wiegt die im vorliegenden Fall zur Diskussion stehende Intervention durch den bernischen Regierungsrat schwer. Er hat als kantonale Behörde in rechtswidriger Weise in die den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft betreffende Abstimmung des Amtsbezirks Laufen eingegriffen, indem er sich nicht nur eines zu eigentlicher politischer Propaganda eingesetzten privaten Abstimmungskomitees bediente, sondern diesem auch heimlich und im Verhältnis zu seinen Mitteln unverhältnismässig hohe Beträge aus öffentlichen Geldern zukommen liess und dabei diese grossenteils mit Geldern aus dem SEVA-Fonds erbrachte Unterstützung kurze Zeit vor der Abstimmung noch offen in Abrede stellte. Es liegt somit eine Kumulation von schweren Fehlern vor, angesichts derer eine Beeinflussung der Stimmberechtigten als durchaus möglich erscheint. Auch ist nicht zu übersehen, dass es der "Aktion Bernisches Laufental" ohne die massive finanzielle Unterstützung durch den bernischen Regierungsrat gar nicht möglich gewesen wäre, die aufwendige Abstimmungspropaganda durchzuführen. Ebenso kann nicht ausgeschlossen werden, dass eine beträchtliche Anzahl von Stimmbürgern der Abstimmungspropaganda der ABL nicht gefolgt wäre, wenn sie gewusst hätten, dass diese vorwiegend aus öffentlichen Mitteln des Kantons Bern finanziert wurde.
Unter diesen Umständen, in Anbetracht der Schwere der vorgefallenen Fehler, die durchaus geeignet waren, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen, ist es in Nachachtung der aufgezeigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zu umgehen, die Beschwerde gutzuheissen und den Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 3. November 1987 aufzuheben.
8. Der Regierungsrat des Kantons Bern wendet gegen eine Aufhebung der Abstimmung allerdings auch ein, es stehe nicht fest, ob sämtliche der damals vertraglich vereinbarten Gegenstände noch heute gleichen Regelungen unterstehen würden, und zudem sei offen, ob der Vertragspartner, der Kanton Basel-Landschaft, rechtlich überhaupt noch in der Lage wäre, das Laufental aufzunehmen. Nachdem seit den mit dem Kanton Basel-Landschaft geführten Verhandlungen und der Abstimmung im Jahre 1983 mehrere Jahre vergangen seien, gelte es zwischen den Interessen an einer erneuten Volksabstimmung und der Rechtssicherheit abzuwägen.
a) Dem bernischen Regierungsrat ist insoweit beizupflichten, als eine Aufhebung der Abstimmung dann zu unterbleiben hätte, wenn eine Wiederholung ausgeschlossen wäre. Zwar muss davon ausgegangen werden, dass der Anschlussvertrag den Stimmberechtigten nicht mehr in genau derselben Form, in der er der zur Diskussion stehenden Abstimmung zugrunde lag, wird vorgelegt werden können, da sich die Verhältnisse in der Zwischenzeit verändert haben. Dieser Umstand vermag jedoch nicht zu bewirken, dass eine neue Volksabstimmung undurchführbar wäre. Vielmehr ist das bisherige Ergebnis der Anschlussverhandlungen den veränderten Verhältnissen im Rahmen neuer Verhandlungen zwischen den Betroffenen anzupassen. Zu diesem Zweck wird allenfalls zunächst eine neue Bezirkskommission zu wählen sein (s. Art. 4 ff., insbesondere auch Art. 7, 10 und 14 ff. des Anschlussverfahrensgesetzes).
Dabei ist nicht zu übersehen, dass Art. 18 Abs. 4 des bereits genannten Anschlussverfahrensgesetzes vom 19. November 1975 bestimmt, dass das Anschlussverfahren abgeschlossen ist, wenn binnen vier Jahren seit der Ermittlung des Anschlusskantons kein Anschlussvertrag zustande gekommen ist. Es ist jedoch auch vorgesehen, dass diese Frist durch den Regierungsrat auf ein entsprechendes Ersuchen der Bezirkskommission hin um zwei Jahre verlängert wird. Schliesslich sieht die genannte Bestimmung in ihrem letzten Satz vor, dass die Frist im Falle höherer Gewalt unterbrochen wird. Der Regierungsrat hat sich in seiner Vernehmlassung zu Recht nicht auf den Abschluss des Verfahrens infolge Zeitablaufs berufen, obwohl seit der Ermittlung des Anschlusskantons mehr als sechs Jahre vergangen sind. Art. 18 Abs. 4 letzter Satz des Anschlussverfahrensgesetzes kann im vorliegenden Fall analog angewendet werden. Wie bei höherer Gewalt, so ist auch bei einem rechtswidrigen behördlichen Eingreifen in den Abstimmungskampf davon auszugehen, dass eine Frist, wie sie hier zur Diskussion steht, unterbrochen wird. Als Zeitpunkt dieses Unterbruchs ist spätestens das Datum der aufzuhebenden Abstimmung in Betracht zu ziehen. Es erscheint richtig, die Frist erst in dem Zeitpunkt weiter laufen zu lassen, in dem die allfällig erforderliche Neuwahl der Bezirkskommission vorgenommen sein bzw. das Anschlussverfahren wiederaufgenommen werden wird. Dafür, dass der Kanton Basel-Landschaft rechtlich nicht mehr in der Lage wäre, das Laufental aufzunehmen, hat der bernische Regierungsrat keine substantiierten Behauptungen aufgestellt. Ebenso sind von seiten des Kantons Basel-Landschaft keine Äusserungen bekannt, wonach dies ausgeschlossen wäre. Insbesondere lässt auch die bereits erwähnte, vom 8. März 1988 datierte Vorlage des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft an den Landrat dieses Kantons keinen solchen Schluss zu. Ob der Kanton Basel- Landschaft auch heute noch gewillt und rechtlich in der Lage ist, das Laufental aufzunehmen, wird sich erst im Rahmen neuer Verhandlungen erweisen können. Ebenfalls im Hinblick auf den Kanton Basel-Landschaft fehlen somit Gründe, die erforderten, von einer Wiederholung der Abstimmung über einen Anschlussvertrag abzusehen.
b) Der bernische Regierungsrat macht geltend, dass das Interesse an einer erneuten Volksabstimmung und das Rechtssicherheitsinteresse gegeneinander abzuwägen seien. Für die Rechtssicherheit und gegen eine neue Abstimmung spreche, dass der politische Alltag im Laufental als Amtsbezirk des Kantons Bern inzwischen wieder eingetreten sei, die Mitwirkungsrechte durch den Bezirksrat genutzt würden und ein erneutes Abstimmungsverfahren die Bevölkerung der Talschaft tief spalten würde.
Diesem Einwand kann nicht gefolgt werden. Zwar besteht aus der Natur der Sache ein erhebliches Interesse an der Aufrechterhaltung des bisherigen Zustandes und des Einvernehmens unter den Kantonen und soll ganz allgemein ein einmal gefällter Volksentscheid möglichst aufrechterhalten werden (s. VITO PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden, Aarau 1945, S. 139 ff.); Nichtigkeit eines Staatsaktes darf dann nicht angenommen werden, wenn überwiegende Rechtssicherheitsinteressen bestehen (vgl. etwa BGE 104 Ia 176 und BGE 102 Ib 298, s. auch BGE 113 Ia 154; FRITZ GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, in ZBl 83/1982, S. 154 ff.; ferner IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Auflage [1986], Band I, S. 241 f.; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 100). Entgegen der Auffassung des Regierungsrates ist im vorliegenden Fall ein solches überwiegendes Rechtsschutzinteresse nicht gegeben. Es geht hier insbesondere nicht darum, dass ein rechtmässig zustande gekommenes Abstimmungsresultat bereits nach kurzem Zeitablauf durch eine neue Abstimmung in Frage gestellt werden soll, sondern darum, einen unrechtmässigen Zustand zu beheben, der von den Beschwerdeführern jedenfalls noch rechtzeitig vor dem Ablauf einer Verjährungs- oder Verwirkungsfrist angefochten werden konnte (s. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 154, mit Hinweisen); einzig eine neue Abstimmung wird die wegen der in rechtswidriger Weise erfolgten regierungsrätlichen Intervention verbliebenen Zweifel daran, ob das Abstimmungsergebnis im Jahre 1983 durch diese Intervention nicht verfälscht worden sei, beseitigen können. Dass die damalige Abstimmung erst im September 1985 und damit erst einige Zeit nach Ablauf der für eine Abstimmungsbeschwerde gesetzlich vorgesehenen dreitägigen Frist (Art. 89 Abs. 2 GPR) angefochten werden konnte, ist einzig auf die Tatsache zurückzuführen, dass der bernische Regierungsrat die Zahlungen aus dem SEVA-Fonds verheimlicht und in Abrede gestellt hatte, so dass sie der Öffentlichkeit erst mit der im September 1985 erfolgten Veröffentlichung des eingangs genannten BUK-Berichtes bekannt wurden. Derartiges Verhalten einer Behörde verdient nach dem Gesagten keinen Schutz. Zudem wurde im Nachgang zur streitigen Volksabstimmung noch gar nichts verändert; vielmehr hat die Wiederholung des Urnenganges die Frage zum Gegenstand, ob nun, erstmals, eine neue Ordnung einzuführen sei. Somit ist der Einwand des Regierungsrates, das Rechtssicherheitsinteresse überwiege das Interesse an einer neuen Abstimmung, unbegründet. | de | Art. 85 let. a OJ; votation populaire du 11 septembre 1983 sur l'avenir politique du Laufonnais, intervention des autorités. 1. Dans le contexte d'une votation telle que celle qui est ici en jeu, le domaine de protection du droit du citoyen à la libre formation de son opinion et de sa volonté garanti par l'art. 10 CEDH se recouvre avec celui de ses droits politiques au sens de l'art. 85 let. a OJ (consid. 1b/cc).
2. Une collectivité de rang supérieur n'est normalement pas admise à intervenir dans la campagne d'une votation se déroulant au sein d'une collectivité subordonnée. En l'espèce, toutefois, compte tenu des particularités du cas et de la complexité de la situation engendrée par la question du Laufonnais, les conditions d'une information supplémentaire de la part des autorités cantonales bernoises, destinée à compléter les commentaires de la Commission de district sur la votation et à rétablir ainsi l'égalité des chances dans le processus de formation de l'opinion des citoyens, pouvaient être considérées comme réunies en principe (consid. 4 et 5).
3. Annulation de la décision du Grand Conseil du canton de Berne entérinant la votation, au motif que le gouvernement cantonal a investi des fonds publics dans la campagne précédant la votation de façon illégale - véritable publicité par l'entremise d'un comité de vote privé au lieu d'une information objective, ce sans base légale, discrètement et dans une mesure disproportionnée -, et parce qu'on ne peut pas dire que l'issue du scrutin litigieux n'aurait pas été différente à défaut d'irrégularité (consid. 6 et 7).
4. Absence de motifs - relevant notamment de la sécurité du droit - qui commanderaient de renoncer à répéter la votation sur le rattachement du Laufonnais au canton de Bâle-Campagne (consid. 8). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-427%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,191 | 114 Ia 427 | 114 Ia 427
Sachverhalt ab Seite 428
Im Herbst 1977 reichten ungefähr 60% der Stimmberechtigten des bernischen Amtsbezirks Laufen gestützt auf Art. 5 des vom 1. März 1970 datierten Zusatzes zur Staatsverfassung des Kantons Bern hinsichtlich des jurassischen Landesteiles eine Initiative ein, welche die Einleitung des Anschlussverfahrens an einen der benachbarten Kantone bezweckte. Die in der Folge durchgeführte Volksabstimmung vom 18. Juni 1978 ergab bei einer Stimmbeteiligung von 79% 4164 Ja-Stimmen und 2234 Nein-Stimmen. In zwei Evaluationsabstimmungen im Jahre 1980 entschieden sich die Stimmbürger des Laufentals für den Kanton Basel-Landschaft als Anschlusskanton. Am 11. September 1983 wurde ihnen das Ergebnis der Anschlussverhandlungen mit dem Kanton Basel-Landschaft zur Abstimmung vorgelegt. Das Resultat über die Abstimmungsfrage "Wollt Ihr Euch aufgrund des vereinbarten Vertrages dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen?" ergab bei einer Stimmbeteiligung von 92,9% 3575 Ja-Stimmen und 4675 Nein- Stimmen. Das Abstimmungsergebnis wurde noch im Jahre 1983 erwahrt.
Am 3. September 1985 erhoben Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin als Stimmberechtigte des Amtsbezirks Laufen Abstimmungsbeschwerde "an die Staatskanzlei zuhanden des zuständigen Entscheidsorgans" des Kantons Bern. Sie beantragten, die Laufentalabstimmung sei nichtig zu erklären, eventuell aufzuheben, und es sei über die gleiche Abstimmungsvorlage eine neue Abstimmung durchzuführen. Zur Begründung wiesen sie darauf hin, dass sich aus dem dem Grossen Rat des Kantons Bern am 2. September 1985 eröffneten Untersuchungsbericht der Besonderen Untersuchungskommission (BUK) zum Bericht Hafner ergebe, dass der Regierungsrat des Kantons Bern dem Propaganda-Komitee "Aktion Bernisches Laufental" (ABL) heimlich und ohne gesetzliche Grundlage nebst einem im Jahre 1980 aus allgemeinen Staatsmitteln entrichteten Betrag von Fr. 60'000.-- weitere Fr. 273'281.-- aus den SEVA-Lotteriegeldern für Abstimmungspropaganda bezahlt habe. Durch diese massive pro-bernische Propaganda sei das Abstimmungsergebnis wesentlich verfälscht worden.
Nachdem der Grosse Rat des Kantons Bern auf die Beschwerde nicht eingetreten war, gelangten Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses stellte fest, dass der Grosse Rat wegen der Erheblichkeit der neuentdeckten Tatsachen auf das Wiedererwägungsbegehren hätte eintreten müssen, und es hiess die staatsrechtliche Beschwerde mit Urteil vom 18. März 1987 im Sinne der Erwägungen gut, soweit es darauf eintreten konnte (s. BGE 113 Ia 146 ff.).
Gestützt auf das Bundesgerichtsurteil vom 18. März 1987 trat der Grosse Rat des Kantons Bern auf die von Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin erhobene Abstimmungsbeschwerde ein. Mit Entscheid vom 3. November 1987 wies er diese jedoch ab. Zur Begründung führte der Grosse Rat im wesentlichen aus, dass die an die ABL ausbezahlten Beträge dieser dazu dienen sollten, das im Laufental durch die Propaganda der Anschlusskantone und durch das Komitee "Ja zur besten Lösung" seit 1980 entstandene Bild - nämlich, dass das Laufental von Bern weg wolle - zu korrigieren. Es sei im Interesse des Stimmbürgers gewesen, wenn sich der Kanton Bern aus staatspolitischer Sicht zum Ausgleich dieses Informationsdefizits verpflichtet gesehen habe. Das Engagement des Kantons Bern sei nach Auffassung des Grossen Rates nicht geeignet gewesen, das Abstimmungsresultat wesentlich zu beeinflussen, zumal die zur Verfügung gestellte Summe von insgesamt rund Fr. 330'000.-- den Zeitraum von fünf Jahren abgedeckt habe.
Hiergegen erhoben Heinz Aebi, Konrad Düblin, Alfred Jeker, Ernst Mani und Walter Schmidlin am 18. Dezember 1987 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht im wesentlichen wegen Verletzung des Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG) und wegen Verletzung von Art. 4 BV (Verstoss gegen das Willkürverbot und Missachtung des Rechtsgleichheitsgebotes). Sie stellen folgende Anträge:
"1. Der Beschluss des Grossen Rates des Kantons Bern vom 3. November 1987 über die Abstimmungsbeschwerde der Beschwerdeführer vom 3. September 1985 sei aufzuheben.
2. Eventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, das Verfahren über die Abstimmungsbeschwerde vom 3. September 1985 wieder aufzunehmen.
3. Subeventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, Vorkehren zu treffen, damit im Amtsbezirk Laufen nochmals über den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft abgestimmt werden kann.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Bern."
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut, soweit darauf eingetreten werden kann, und hebt den angefochtenen Entscheid auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. b) cc) In ihrer Replikschrift rügen die Beschwerdeführer auch Art. 10 EMRK als verletzt; sie machen geltend, die gemäss dieser Bestimmung garantierte Meinungsfreiheit dürfe durch die staatlichen Behörden nicht manipuliert werden.
Der Regierungsrat erachtet diese Rüge als unzulässiges Novum; sie sei weder im Verfahren vor dem Grossen Rat noch mit der staatsrechtlichen Beschwerde, sondern eben erst im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels vor Bundesgericht und damit verspätet vorgetragen worden (s. in diesem Zusammenhang BGE 105 Ib 40 E. 2 und BGE 101 Ia 531 E. a, ferner BGE 107 Ia 191; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 272). Diesem Einwand ist entgegenzuhalten, dass die betreffende Rüge jedenfalls bereits in der Beschwerde selber insofern enthalten ist, als die Beschwerdeführer zwar noch nicht ausdrücklich Art. 10 EMRK angerufen, jedoch schon damals geltend gemacht haben, die in Frage stehenden Zahlungen des Regierungsrates an die ABL stellten einen unzulässigen Eingriff in die freie Meinungs- und Willensbildung der Stimmberechtigten im Laufental dar. Ob es sich gleichwohl um ein unzulässiges Novum handelt, weil die Rüge nicht bereits im kantonalen Verfahren erhoben worden sein soll, kann indes offenbleiben, denn im Zusammenhang mit einer Abstimmungssache, wie sie im vorliegenden Fall zur Diskussion steht, deckt sich der Schutzbereich des Rechts auf freie Meinungs- und Willensbildung mit demjenigen der politischen Rechte, die von den Beschwerdeführern im Rahmen ihrer staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG als verletzt gerügt werden.
c) Ein aktuelles praktisches Interesse (s. hiezu BGE 111 Ib 59 E. 2a mit Hinweisen) an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides und damit der Wiederholung der in Frage stehenden Abstimmung steht den Beschwerdeführern zu, auch wenn die Verhältnisse im Falle einer Wiederholung der Abstimmung nicht mehr dieselben sein können wie im Jahre 1983. Selbst wenn eine neue Abstimmung das Ergebnis der früheren bestätigen sollte, so würde die Wiederholung jedenfalls die aufgrund der Streitgegenstand bildenden regierungsrätlichen Intervention verbliebenen Zweifel daran, ob das damalige Ergebnis korrekt zustande gekommen sei, beseitigen können. Schon dies für sich alleine begründet ein hinreichendes praktisches Interesse an der Beschwerdeführung.
3. Die Beschwerdeführer machen im wesentlichen geltend, der Kanton Bern habe als übergeordnete Behörde überhaupt kein Recht gehabt, in die Meinungs- und Willensbildung der Stimmberechtigten des Laufentals direkt oder indirekt einzugreifen. Er habe zudem das durch Art. 1 Zusatz KV garantierte Selbstbestimmungsrecht des Laufentals und auch seine Neutralitätsverpflichtung verletzt. Auf triftige Gründe für ein Eingreifen von seiten der kantonalen Behörden könne es daher gar nicht ankommen. Im übrigen hätten gar keine solchen Gründe vorgelegen. Auch die Art der Intervention sei unzulässig gewesen, indem diese heimlich und mittels eines privaten Abstimmungskomitees erfolgt sei. Mit der Zahlung von insgesamt rund Fr. 330'000.-- an die "Aktion Bernisches Laufental" seien schliesslich auch der Grundsatz der Gesetzmässigkeit und das Gebot der Verhältnismässigkeit verletzt worden.
4. a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 43 E. 3; BGE 113 Ia 45 E. 2b und 294 E. 3a; BGE 112 Ia 211 E. 1b und 335 E. 4b, mit weiteren Hinweisen). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung soll treffen können (BGE 113 Ia 294 E. 3a). Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 113 Ia 294 E. 3b und BGE 112 Ia 335 E. 4b, je mit Hinweisen). Eine solche unerlaubte Beeinflussung liegt etwa dann vor, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen).
Als verwerflich gilt unter anderem, wenn eine Behörde mit unverhältnismässigem Einsatz öffentlicher Mittel in den Abstimmungskampf eingreift (s. BGE 108 Ia 157 E. 3b mit Hinweis; ferner nicht veröffentlichtes Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld E. 2b/aa; BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 102 E. 4a; BGE vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger in BVR 1983, S. 4 E. 3; BGE vom 5. Januar 1982 i.S. Umfahrung Uster in ZBl 83/1982, S. 206; BGE vom 11. Mai 1979 i.S. Bauert, in der amtlichen Sammlung [BGE 105 Ia 243 ff.] nicht veröffentlichte E. 3, publiziert in ZBl 81/1980, S. 21; BGE vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner in ZBl 66/1965, S. 251).
b) Nach dieser Rechtsprechung schliesst die Freiheit der Meinungsbildung jedes Eingreifen der Behörden in einen Wahlkampf aus. Hingegen gilt es nach schweizerischer Rechtsauffassung immerhin als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlage den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 113 Ia 295 f. E. 3b; BGE 112 Ia 335 E. 4c; s. auch nicht veröffentlichtes Urteil vom 9. März 1988 i.S. Comité d'initiative "Sauver La Côte" E. 3d).
c) Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zu Fällen behördlichen Eingreifens im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen wie auch zu solchen betreffend Interventionen einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf Stellung genommen. Es hat dabei solches behördliches Eingreifen nur als Ausnahme zugelassen und auf Fälle beschränkt, in denen triftige Gründe für eine Tätigkeit der Behörden sprechen (BGE 113 Ia 296; BGE 112 Ia 335 ff. E. 4d mit Hinweisen). Für den Fall des Eingreifens von Gemeindebehörden in den kantonalen Abstimmungskampf hat es angenommen, dass triftige Gründe jedenfalls dann vorliegen, wenn eine Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei weitem übersteigt (BGE 112 Ia 336 mit Hinweisen). Beim Eingreifen der Behörden in den Abstimmungskampf über eigene Vorlagen gelten nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung strengere Massstäbe (BGE 112 Ia 337; BGE 108 Ia 159 E. 4b). Triftig sind Gründe für eine zusätzliche Information, Klarstellung usw. dann, wenn sie im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger als notwendig erscheinen und so gewichtig sind, dass sie die Interessen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen (BGE 113 Ia 296; BGE 112 Ia 337 mit Hinweisen). Kein triftiger Grund kann in der Absicht gesehen werden, die Stimmbürger zur Annahme einer Abstimmungsvorlage zu bewegen (s. die soeben zitierten Urteile).
Das Vorliegen triftiger Gründe ist vom Bundesgericht etwa im erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger (BVR 1983, S. 6 f.) angenommen worden. In jenem Urteil hat es eine Plakataktion der Behörden noch als Information gewertet und darin im Gegensatz zur Propaganda keine unzulässige Beeinflussung des Stimmbürgers gesehen, und angesichts der Komplexität des Abstimmungsgegenstandes hat es das Vorliegen wichtiger Gründe für eine Zusatzinformation bejaht. Im ebenfalls schon genannten Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld (E. 2b/aa) hat das Bundesgericht triftige Gründe für die nochmalige Veröffentlichung eines Teils der Abstimmungszeitung deshalb als gegeben erachtet, weil sich die Abstimmungszeitung noch mit einem dahingefallenen Gegenvorschlag befasst hatte. Ferner hat es im Falle einer kantonalen Abstimmung über drei Vorlagen die Tatsache, dass hinsichtlich der von einer dieser Vorlagen betroffenen Liegenschaft in einer früheren Abstimmung ein Kredit für einen Umbau verworfen worden war, und die Befürchtung des Regierungsrates, dass der Stimmbürger für die Teilnahme an der Abstimmung zuwenig motiviert sein könnte, nicht als triftige Gründe anerkannt, um die durch den Regierungsrat eine Woche vor dem Urnengang in zwei Zeitungen veröffentlichte Informationsseite über die in Frage stehenden Vorlagen zu rechtfertigen (BGE 112 Ia 337 f. E. 4d).
d) Bei der hier zur Diskussion stehenden Abstimmung im bernischen Amtsbezirk Laufen handelt es sich um eine solche einer dem Kanton Bern untergeordneten Körperschaft. Die Frage der Zulässigkeit der Intervention einer übergeordneten Körperschaft in den Abstimmungskampf einer ihr untergeordneten Körperschaft war vom Bundesgericht - soweit ersichtlich - bis heute nicht zu beurteilen. In der Literatur wird ein solcher Eingriff als grundsätzlich unzulässig betrachtet (ETIENNE GRISEL, L'information des citoyens avant les votations, in Festschrift für Hans Nef, Zürich 1981, S. 61; ULRICH WEDER, Die innenpolitische Neutralität des Staates, Diss. Zürich 1981, S. 78; ANDREAS AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, in Revue de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 41/1985, S. 192; vgl. auch GEORG MÜLLER, Die innenpolitische Neutralität der kantonalen öffentlichen Unternehmen, in ZBl 88/1987, S. 435; ferner ALFRED KÖLZ, Gutachten an die Besondere Untersuchungskommission [BUK] des Grossen Rates des Kantons Bern vom 20. März 1985, S. 8), ebenso vom Regierungsrat des Kantons Zürich, der mit Entscheid vom 15. November 1978 i.S. Bauert feststellte (ZBl 80/1979, S. 160), dass es unzulässig wäre, wenn der Kanton zur Beeinflussung einer Gemeindeabstimmung staatliche Mittel einsetzen würde (diese Feststellung bildete nicht Gegenstand des anschliessenden bundesgerichtlichen Verfahrens i.S. Bauert, BGE 105 Ia 243 ff. bzw. ZBl 81/1980, S. 20 ff.). GRISEL (a.a.O., S. 61) begründet dies damit, dass der Grosse Rat oder der Regierungsrat vor einer Abstimmung in einer Gemeinde sowenig wie der Bundesrat vor einer kantonalen Abstimmung Stellung zu nehmen haben, um so weniger, als sie zum Entscheid über die Gültigkeit der Abstimmung angerufen werden könnten und somit in der gleichen Sache Richter und Partei wären. Es erscheint in der Tat als unzulässig, wenn sich ein Kanton in den Abstimmungskampf einer Gemeinde oder eines Bezirks in Angelegenheiten einmischt, in welchen diesen Körperschaften eine gewisse Autonomie zusteht (s. KÖLZ, a.a.O., S. 8). Bezüglich der Gemeinde ergibt sich dies schon aus der ihr nach kantonalem Verfassungs- und Gesetzesrecht eingeräumten Autonomie (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 435, und AUER, a.a.O., S. 192). Aber auch hinsichtlich eines als öffentlichrechtliche Körperschaft konstituierten Bezirks erscheint ein solcher Eingriff durch den Kanton als grundsätzlich unzulässig. Im vorliegenden Fall war es zudem aufgrund des genannten Verfassungszusatzes alleiniges Recht des Laufentals, über seine politische Zukunft zu bestimmen (s. in diesem Sinne auch BUK-Bericht, S. 74).
Allerdings ist unbestreitbar, dass die in Frage stehende Abstimmungsvorlage den Kanton Bern in seiner Existenz betroffen hat, ging es doch um die Ablösung eines Teils seines Gebietes. Der Kanton Bern ist somit ähnlich wie im Falle einer eigenen Vorlage betroffen gewesen.
5. Es stellt sich demnach zunächst die Frage, ob der Kanton Bern als übergeordnetes Gemeinwesen unter den damaligen besonderen Verhältnissen in den direktdemokratischen Prozess des ihm untergeordneten Amtsbezirks eingreifen durfte. Der Grosse Rat des Kantons Bern hat diese Frage im angefochtenen Entscheid bejaht im wesentlichen mit der Begründung, mit der zur Diskussion stehenden finanziellen Intervention des Regierungsrates hätten die ungleichlangen Spiesse im Laufental wiederhergestellt werden müssen. Bei der damals gegebenen Situation einerseits aufgrund des jahrelangen Abseitsstehens des Kantons Bern im Auswahlverfahren und anderseits aufgrund der Mitfinanzierung einer öffentlichrechtlichen Körperschaft [der Bezirkskommission Laufental, BKL], die vor allem im Hinblick auf den Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft tätig gewesen sei - sei der Kanton Bern gegenüber dem Kanton Basel-Landschaft in einer weit ungünstigeren Ausgangslage gewesen. Es habe durchaus im Interesse des Stimmbürgers gelegen, wenn sich der Kanton Bern aus stark politischer Sicht zum Ausgleich dieses Informationsungleichgewichts und -defizits verpflichtet gesehen habe.
a) Der Amtsbezirk Laufen ist als öffentlichrechtliche Körperschaft organisiert, sinngemäss wie ein Gemeindeverband (Art. 2 des vom 19. November 1975 datierten Gesetzes über die Einleitung und Durchführung des Anschlussverfahrens des Amtsbezirks Laufen an einen benachbarten Kanton, Anschlussverfahrensgesetz). Der Kanton muss sich daher mit der Rolle der Aufsichtsbehörde begnügen (Art. 19 f. des Anschlussverfahrensgesetzes), dies selbst bei den Verhandlungen mit dem Anschlusskanton (Art. 12 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 2 des Anschlussverfahrensgesetzes). Der Amtsbezirk Laufen ist - als eigene politische Einheit - von Verfassungs wegen ermächtigt worden, in einer Volksbefragung über den Anschluss an einen Nachbarkanton zu entscheiden (Art. 1, 5 und 12 Zusatz KV). Es ist ihm in dieser Beziehung eingeräumt worden, einen eigenen Willen zu bilden und ihn durchzusetzen, dies selbst für den Fall, dass das Ergebnis den Vorstellungen des Kantons zuwiderlaufen oder diesem gar Nachteile bringen würde. Durch die Billigung der Zusatzbestimmungen zur Staatsverfassung überliessen es die Stimmbürger des Kantons Bern den Jurassiern einerseits und den Laufentalern anderseits, selbst über ihre Zukunft zu entscheiden; es sollte somit allein vom Willen der Bevölkerung des jurassischen Landesteils abhängen, ihren politischen Status zu bestimmen, ohne dass dem Kanton Bern Einwirkungsmöglichkeiten oder gar ein Veto vorbehalten worden wäre (DANIEL THÜRER, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, mit einem Exkurs zur Jurafrage, Diss. Zürich 1976, S. 213). Damit wurde der Bevölkerung des jurassischen Landesteils und entsprechend auch dem Laufental ein eigentliches Selbstbestimmungsrecht eingeräumt (THÜRER, a.a.O., S. 211 ff.), wie dies der Grosse Rat des Kantons Bern in seiner Botschaft an die Stimmbürger betreffend den Verfassungszusatz hinsichtlich des jurassischen Landesteils im Dezember 1969 ausdrücklich festgehalten hatte. Entsprechend lautete denn auch der Kommentar des vom 7. September 1971 datierten Berichtes der Kommission der guten Dienste für den Jura: "Es rechtfertigt sich..., festzuhalten, dass sie (die neuen Verfassungsbestimmungen) den Jurassiern das Maximum dessen geben, was sie anstreben können, indem sie das bedingungslose Recht auf Selbstbestimmung gewähren... Man kann sich keine grosszügigere Anwendung des Rechts auf Selbstbestimmung vorstellen." Nebstdem bekräftigten die Verhandlungsdelegationen der Regierungsräte der Kantone Bern und Basel-Landschaft in einer vom 22./23. Juni 1982 datierten Absichtserklärung ausdrücklich, dieses "Selbstbestimmungsrecht des Laufentals... in keiner Weise zu beeinflussen, einzuschränken oder mit sachfremden Überlegungen zu belasten" (s. Vorlage des Regierungsrates an den Landrat des Kantons Basel-Landschaft vom 8. Mai 1988, S. 6, in Beantwortung einer schriftlichen Anfrage und einer Interpellation, die von zwei Landräten dieses Kantons im Zusammenhang mit der Laufental-Abstimmung von 1983 eingereicht worden waren). Dieses Selbstbestimmungsrecht schliesst es grundsätzlich aus, von seiten des Kantons auf die den Laufentalern zugesicherte freie Willensbildung einzuwirken; ein gewisser Vergleich mit der Gemeindeautonomie drängt sich auf (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 435, und AUER, a.a.O., S. 192; ferner KÖLZ, a.a.O., S. 8).
b) Vom Grundsatz der Trennung der verschiedenen Ebenen der Willensbildung macht die bundesgerichtliche Rechtsprechung - wie ausgeführt worden ist (s. oben E. 4c) - im Falle von Gemeinden eine Ausnahme, die von einer kantonalen Abstimmungsvorlage besonders betroffen sind (s. BGE vom 5. Januar 1982 in ZBl 83/1982, S. 206 f.; BGE 108 Ia 160 f.; BGE 105 Ia 244 ff.). Eine solche Ausnahme ist also nur dort gerechtfertigt, wo es um die Erfüllung spezifischer örtlicher Anliegen, um die Sachnähe der Aufgabenerfüllung oder um die Gewährleistung direkter, örtlicher Demokratie geht (vgl. die soeben zitierten Urteile), wo die Gemeinde eben wirklich "besonders" betroffen ist. Sie lässt sich indes nicht ohne weiteres auf das Verhältnis des Kantons zur Gemeinde ausdehnen. Unvorstellbar erscheint, dass der Kanton generell auf das politische Zustandekommen der Gemeindebeschlüsse hin einwirken und diese nicht nur von Aufsichts wegen kontrollieren würde.
Ob im allgemeinen Ausnahmefälle als zulässig zu erachten sind, in denen der Kanton vor einer Gemeindeabstimmung über seinen Standpunkt informieren darf - man denke etwa an die sehr aktuellen Fälle von kantonalen Infrastrukturanlagen (z.B. zur Abfallbeseitigung), zu deren Erstellung der Kanton unter Umständen von Gesetzes wegen verpflichtet ist (Art. 31 f. USG), deren Realisierung aber einer Zonenplanänderung bedarf, kann hier offenbleiben, denn im vorliegenden Fall liegen die Dinge speziell. Hier lässt sich von einer besonderen Betroffenheit des Kantons (Bern) sprechen, da es um den Bestand seines Gebietes und seines Volkes und damit um den Bestand der klassischen Merkmale eines Staates schlechthin geht (s. in diesem Zusammenhang etwa HÄFELIN/ HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Auflage [1988], S. 49 ff. N. 155 ff.). Eine zusätzliche Besonderheit liegt in den Beziehungen des derart betroffenen Kantons zu den Nachbarkantonen, namentlich zum Kanton Basel-Landschaft. Darauf wird im folgenden einzugehen sein.
c) Nach dem Ausgeführten soll jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Das bedeutet, dass möglichst alle Argumente mit gleicher Chance geäussert, verbreitet, diskutiert sowie nach Vor- und Nachteilen abgewogen werden können, bevor entschieden wird (BGE 113 Ia 295 E. 3a).
Gerade diese Zielsetzung bedingt in der Regel, dass die Behörde über ihre Stellungnahme informiert und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen wahrt (vgl. BGE 113 Ia 296), was sie namentlich mit ihren Abstimmungserläuterungen macht. In diesem Sinne gab die Bezirkskommission Laufental im Mai 1983 ihre "Erläuterungen zur Volksabstimmung vom 11. September 1983 betreffend den Vertrag vom 2. Februar 1983 über die Aufnahme des Amtsbezirks Laufen in den Kanton Basel-Landschaft" heraus. Im Juni 1983 veröffentlichte sie zudem den "Kommentar zum Anschlussvertrag", der allerdings nicht von ihr selber, sondern vom Kanton Basel-Landschaft zuhanden des Landrates Baselland und "weiterer interessierter Kreise" erstellt worden war. Gemäss seiner Einleitung wurde dieser "Kommentar" den Laufentaler Behörden und allen anderen daran interessierten Stellen abgegeben, womit er der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt wurde. Schliesslich bestand eine vom August 1983 datierte "Vergleichende Darstellung der Kantone Bern und Basel-Landschaft", die ebenfalls von der Bezirkskommission Laufental herausgegeben wurde. Im Vorwort der "Erläuterungen" vom Mai 1983 wurden die Stimmberechtigten auf die beiden soeben genannten zusätzlichen Dokumente verwiesen und darüber orientiert, wie diese beschafft werden könnten.
Es fragt sich, ob diese Information der Bezirkskommission Laufental der für amtliche Erläuterungen geltenden Pflicht zu objektiver Information und zur Orientierung über Zweck und Tragweite der Vorlage (s. BGE 108 Ia 157) entspricht. Nach bernischem Recht muss die Erläuterung - jedenfalls auf kantonaler Ebene - aus "einer kurzen sachlichen Erläuterung" bestehen, "die auch den Gegenargumenten Rechnung trägt" (Art. 77 Abs. 1 lit. b des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980, GPR). Die Bezirkskommission bestand aus 25 Mitgliedern, die im Grossratswahlverfahren gewählt wurden (Art. 4 und 5 des Anschlussverfahrensgesetzes). Sie sprachen sich mit 14 gegen 11 Stimmen für den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft aus. Die Kommission diskutierte, ob sie sich im übrigen neutral zu verhalten habe, entschied sich dann aber mit gleicher Mehrheit dafür, eine Empfehlung auf Zustimmung abzugeben, also für den Anschlussvertrag einzutreten. Gegenargumente finden sich in den "Erläuterungen" nicht. Wohl darf auch eine bernische Behörde in den Abstimmungserläuterungen die Annahme der Vorlage empfehlen und die Gründe darlegen, die ihre Mehrheit zu einer Befürwortung veranlasst haben. Anderseits ist nicht vorgesehen, dass die Gegner bei der Redaktion der Erläuterungen ihre Argumente selbst wörtlich formulieren dürfen. Das heisst aber noch lange nicht, dass diese überhaupt verschwiegen werden dürfen (s. BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 106). Diese Anforderungen an das kantonale Abstimmungsverfahren, wie sie im soeben zitierten Urteil beschrieben sind, sind im vorliegenden Fall analog anzuwenden, geht es doch hier um eine gleiche Art der Urnenabstimmung auf überkommunaler Ebene.
Nach dem Gesagten erscheint die Behauptung des Berner Regierungsrates in seiner Vernehmlassung vom 24. Februar 1988, es habe der Eindruck entstehen können, die Bezirkskommission Laufental stehe einseitig hinter der Vorlage, jedenfalls nicht als völlig unbegründet.
Unter diesen Umständen spricht einiges dafür, das Vorliegen triftiger Gründe für eine zusätzliche, über die Abstimmungserläuterungen der Bezirkskommission Laufental hinausgehende kantonal-bernische Information über die Gegenargumente zu bejahen. Eine solche zusätzliche Information wäre im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger durchaus zumindest wünschbar gewesen.
d) Eine andere Frage ist indes, ob ein so gewichtiges Interesse daran bestand, dass es das Anliegen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwog (vgl. BGE 113 Ia 296).
aa) Um das Anschlussverfahren an sich auf Berner Seite zu ermöglichen, wendete der Kanton Bern für die Arbeiten der Bezirkskommission Laufental aus öffentlichen Geldern insgesamt Fr. 1'365'000.-- auf (dies also unabhängig von den Beträgen, die der Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" hatte zukommen lassen). Allerdings macht der Regierungsrat geltend, die Bezirkskommission Laufental habe sich mehrheitlich für einen Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft eingesetzt, was - wie ausgeführt (oben E. 5c) - jedenfalls nicht ausgeschlossen werden kann. Anderseits wurden natürlich auch durch den Kanton Basel- Landschaft selber Mittel für die Vorbereitung und die Durchführung der den Anschluss des Laufentals betreffenden Volksabstimmung im eigenen Kanton eingesetzt. Im angefochtenen Grossratsentscheid wird die Intervention des Kantons Bern denn auch nicht nur mit der behaupteten Einseitigkeit der Bezirkskommission Laufental gerechtfertigt, sondern der Grosse Rat des Kantons Bern macht zudem geltend, der Kanton Basel-Landschaft habe zur Annahme seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen für einen eventuellen Anschluss des Laufentals eine eigene interne Öffentlichkeitsarbeit entfaltet und dazu Fr. 239'000.-- ausgegeben. Diese Öffentlichkeitsarbeit habe eine grenzüberschreitende Wirkung in das Laufental hinein gehabt. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft habe sich zudem im eigenen Kanton sehr engagiert für die Annahme des Anschlussvertrages eingesetzt. Da die Kampagne in der stark nach Basel orientierten, im Laufental sehr verbreiteten Presse ("Nordschweiz", "Basler Zeitung") erschienen sei, sei dies einer eigentlichen zusätzlichen Werbung für einen Anschluss gleichgekommen.
Der basellandschaftliche Regierungsrat beziffert die kantonalen Ausgaben, die für die Vorbereitung und die Durchführung der Volksabstimmung im eigenen Kanton - hauptsächlich für die Abstimmungserläuterungen an die eigenen Stimmberechtigten - ausgegeben worden seien, auf rund Fr. 117'000.--. Die restlichen Zahlungen bis auf rund Fr. 239'000.-- hätten sich auf die vorangehenden Phasen, namentlich auf die Auswahl unter den verschiedenen Kantonen, verteilt.
Beizufügen ist, dass das "Baselbieter Laufental-Komitee" nach Ausweis des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft über einen Kredit von Fr. 50'000.-- verfügte, welchen es im Verlaufe seiner Tätigkeit praktisch voll ausschöpfte, so dass ihm nach der entscheidenden Abstimmung ein Fehlbetrag in der Höhe von rund Fr. 50'000.-- verblieb. An diesen Fehlbetrag leistete die Basellandschaftliche Kantonalbank dem Komitee auf Beschluss ihres Bankrates hin einen Beitrag von Fr. 25'000.--, dies allerdings erst nach der Abstimmung von 1983 (s. die bereits erwähnte, vom 8. März 1988 datierte Vorlage des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft an den Landrat dieses Kantons, S. 9 f.). Ob bzw. welche Beziehungen zwischen dem "Baselbieter Laufental-Komitee" und dem Laufentaler Komitee "Ja zur besten Lösung" bestanden, lässt sich den Akten nicht entnehmen, kann hier aber offenbleiben.
Wie es sich mit den soeben genannten, im Kanton Basel-Landschaft im Hinblick auf die Abstimmung von 1983 geleisteten Zahlungen im einzelnen verhält, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen. Immerhin kann festgestellt werden, dass keinerlei Hinweis dafür besteht, dass diese Zahlungen in irgendeiner Weise unkorrekt erfolgt wären.
bb) Ebenfalls am 11. September 1983, an dem im Laufental entschieden wurde, fand die Abstimmung im Kanton Basel-Landschaft statt. Auch in diesem Kanton war - wie erwähnt - eine Abstimmungskampagne durchgeführt worden. Es wurden nicht nur Abstimmungserläuterungen verteilt, sondern wie üblich öffentliche Diskussionen durchgeführt, unter Beteiligung der Medien. Wird in Betracht gezogen, dass das Laufental und das Baselbiet aneinander angrenzen und der gleichen Region angehören, in der die Bürger hin- und herpendeln, dieselben Zeitungen und Medien konsultieren usw., so lässt sich ein erheblicher tatsächlicher Einfluss - eine Fernwirkung - von der Meinungsbildung im Kanton Basel-Landschaft auf diejenige im Laufental nicht ausschliessen.
Dies spricht wiederum eher für die bernische These von einem gewissen Ungleichgewicht zu Gunsten des Kantons Basel-Landschaft.
cc) Im vorliegenden Fall gibt es also nicht nur interne Gründe für eine die Abstimmungserläuterungen der Bezirkskommission ergänzende Zusatzinformation seitens der kantonal-bernischen Behörden. Gründe hiefür sind ausserdem zu bejahen, wenn sie - wie hier - von aussen gesetzt wurden. Die Besonderheit liegt im vorliegenden Fall darin, dass das Abstimmungsobjekt ein Vertrag mit einem Partner ist, der ebenfalls in einer Volksabstimmung entschied, und zwar am gleichen Tag, am 11. September 1983. Dieser Besonderheit wird man allein mit dem Hinweis auf das Selbstbestimmungsrecht nach der bernischen Kantonsverfassung nicht gerecht, bezieht sich doch dieses nur auf das interne Verhältnis zwischen dem Laufental und dem Kanton Bern. Der Aussenaspekt der Beziehungen zum Nachbarkanton Baselland wird durch das Selbstbestimmungsrecht nicht erfasst. Die Natur des Entscheidungsgegenstandes beeinflusst aber den Gehalt der darauf gerichteten Volks- und Parlamentsrechte, was aus dem Bundesstaats-, dem interkantonalen und dem interkommunalen Recht bekannt ist; vor allem ist bei Verträgen das Antragsrecht des Parlamentariers und des Bürgers in der Gemeindeversammlung, d.h. sein Recht zur inhaltlichen Mitgestaltung einer Vorlage, beschränkt. Wie der vorliegende Fall zeigt, erstrecken sich diese Einflüsse unter Umständen auch auf den Meinungsbildungsprozess.
e) Unter Berücksichtigung aller dieser Besonderheiten des vorliegenden Falles und der Komplexität der damaligen Verhältnisse, wie sie vorstehend aufgezeigt worden sind, durften die Voraussetzungen für eine zusätzliche, die Erläuterungen der Bezirkskommission ergänzende kantonal-bernische Information zur Wiederherstellung der Chancengleichheit im Meinungsbildungsprozess als grundsätzlich gegeben erachtet werden. Dies gilt um so mehr, wenn man sich die starke Stellung in Erinnerung ruft, welche die schweizerischen Kantone unter der bundesstaatsrechtlichen Bestandes- und Gebietsgarantie besitzen (vgl. HÄFELIN/HALLER, a.a.O., S. 63 ff. N. 203 ff.).
Eine ganz andere Frage ist dagegen, auf welche Art, mit welchen Mitteln und in welchem Umfang eine solche Intervention durch die kantonalen Behörden erfolgen durfte. Diese Frage braucht indes hier nicht im einzelnen abschliessend beantwortet zu werden, da die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Zahlungen von rund Fr. 330'000.--, die der bernische Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" geleistet hatte, jedenfalls in unzulässiger Weise erfolgt waren, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
6. a) Bei der "Aktion Bernisches Laufental" handelt es sich um ein privates Abstimmungskomitee. Es stellt sich daher vorerst die Frage, ob es zulässig ist, ein solches Komitee mit öffentlichen Geldern zu unterstützen. Das Bundesgericht hatte im schon erwähnten Urteil vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist (BVR 1984 S. 97 ff., insbesondere S. 102 ff. E. 4) zur Frage der Leistung öffentlicher Mittel durch verschiedene Gemeinden an ein Abstimmungskomitee in einem kantonalen Abstimmungskampf Stellung zu nehmen. Es erklärte die Grundsätze der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezüglich anderer Fälle des Eingreifens einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf als auf den Fall anwendbar. Zur Tatsache der mittelbaren Beteiligung am Abstimmungskampf führte es lediglich aus, der Umstand, dass die Abstimmungspropaganda nicht von einer einzelnen Gemeinde geführt worden sei, sondern von einem Komitee, in dem die interessierten Gemeinden vertreten gewesen seien, ändere nichts an den wesentlichen Fragen. Entscheidend für die Zulässigkeit der Zahlung an das betreffende Komitee war offensichtlich die Tatsache, dass die verschiedenen Gemeinden im betreffenden Komitee vertreten waren. Ob an jener Auffassung festgehalten werden könnte, kann hier offenbleiben. Anders als im Fall Reist handelt es sich im vorliegenden Fall um die Unterstützung eines rein privaten Komitees mit grösstenteils verdeckten Zahlungen durch eine übergeordnete Behörde im Abstimmungskampf einer Vorlage einer ihr untergeordneten Körperschaft. Aus dem bundesgerichtlichen Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger (BVR 1983, S. 6) ist e contrario zu schliessen, dass das Bundesgericht eine indirekte Werbung mittels öffentlicher Mittel über ein privates Aktionskomitee grundsätzlich als unzulässig erachtet hat. Diese Auffassung ist klarerweise zu bestätigen. Bei der finanziellen Unterstützung privater Komitees hat die Behörde keine hinreichende Kontrolle über die zweckkonforme Verwendung der öffentlichen Geldmittel und über die Wahrung der gebotenen Objektivität und Zurückhaltung (s. Urteil des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 20. August 1984 in ZBl 86/1985, S. 201 ff., S. 210; LUCAS DAVID, Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 351; KÖLZ, a.a.O., S. 18). Aktionskomitees betreiben Werbung und wollen den Stimmbürger für oder gegen eine Abstimmungsvorlage überzeugen. Behörden in einer sie selber betreffenden Abstimmungsvorlage dürfen aber lediglich im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger zusätzliche Informationen, Klarstellungen, Richtigstellungen usw. vornehmen, und dies - wie ausgeführt - nur bei Vorliegen triftiger Gründe. Zudem haben sie auch in der Wahl der Mittel äusserste Zurückhaltung zu wahren. Auf indirektem Wege über private Abstimmungskomitees Werbung und Abstimmungspropaganda vorzunehmen, ist somit ebensowenig wie auf direktem Wege zulässig (s. auch BGE vom 19. Oktober 1983 i.S. Reist in BVR 1984, S. 102 ff.; MÜLLER, a.a.O., ZBl 88/1987, S. 426 und S. 436 ff.; vgl. ferner KÖLZ, a.a.O., S. 19).
Bei der Intervention des Regierungsrates des Kantons Bern handelte es sich nun aber keinesfalls mehr um objektive und sachliche Information, sondern um klare Werbung. Es wurden nicht nur objektiv und sachlich Grundlagen geliefert und mit der einer Behörde auferlegten Zurückhaltung Empfehlungen abgegeben (s. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 295 f. E. 3b; BGE 112 Ia 335 E. 4c; ferner nicht veröffentlichtes Urteil vom 9. März 1988 i.S. Comité d'initiative "Sauver La Côte" E. 3d), sondern durch die "Aktion Bernisches Laufental" in der Art privater, politischer Werbung Schlagworte und Abstimmungsparolen vertreten, womit die Stimmbürger hätten überzeugt werden sollen, ein Nein in die Urne zu legen. Nach dem Gesagten ist aber solche politische Propaganda unzulässig. Die Entgegnung des Regierungsrates, mit der finanziellen Unterstützung sei erreicht worden, dass die überparteiliche private Organisation ABL die Haltung des Kantons Bern ins Licht habe stellen können, dass sie ebenso beleuchtet worden sei wie der zuletzt durch Flutlicht ins Blickfeld gestellte Kanton Basel-Landschaft, vermag dagegen nicht aufzukommen. Auch die Verfolgung dieses Anliegens des Regierungsrates hätte keine Werbung, sondern bloss objektive und sachliche Information bedingt. Die erwähnten Besonderheiten des vorliegenden Falles vermochten aber weder eine Intervention über ein privates Komitee, die zudem heimlich erfolgte (s. hiezu nachf. lit. b), noch politische Werbung zu rechtfertigen. Insbesondere besteht ja - wie erwähnt - keinerlei Hinweis dafür, dass der Kanton Basel-Landschaft seinerseits den Meinungsbildungsprozess in seinem eigenen Gebiet oder in der Region Laufental in irgendeiner Weise unkorrekt beeinflusst hätte. Anhaltspunkte für andere Annahmen fehlen. Es hätte am Kanton Bern gelegen, die entsprechenden Abklärungen vorzunehmen oder wenigstens dem Bundesgericht dahingehend lautende Anträge zu stellen. Dies ist aber nicht geschehen, so dass sich weitere Untersuchungen erübrigen.
b) Eine verdeckte Einflussnahme ist in besonderem Masse verpönt (s. BGE 113 Ia 296).
Die zur Diskussion stehenden Mittel, die der bernische Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" hatte zukommen lassen, wurden zum grössten Teil (ungefähr Fr. 270'000.-- der der ABL insgesamt bezahlten Summe von rund Fr. 330'000.--) der SEVA-Kasse entnommen. Sie stammten somit aus einer Quelle, über deren Mittel nicht öffentlich abgerechnet wurde. Die Geldentnahme wurde in der Öffentlichkeit nicht nur nicht zugegeben, sondern sogar noch abgestritten. Eine derartige Unterstützung ist jedenfalls verwerflich, weil sie heimlich, d.h. für die Stimmbürger nicht erkennbar und ohne demokratische Kontrolle erfolgt.
Solches Vorgehen bewirkt in hohem Masse die Gefahr, dass die demokratische Willensbildung verfälscht wird.
Dazu kommt, dass auch finanzielle Leistungen an Abstimmungskämpfe im allgemeinen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, weil nur so die demokratische Legitimation gewährleistet ist und auch die Minderheiten entsprechend zum Wort kommen (vgl. BGE 108 Ia 164; in diesem Sinne auch KÖLZ, a.a.O., S. 24 ff.). Deshalb hat das Bundesgericht verschiedentlich - unausgesprochen - vorausgesetzt, dass sich die Kreditbewilligung auf einen Gemeindeversammlungs- oder Parlamentsbeschluss stützen müsse (BGE 113 Ia 291 ff.; BGE 108 Ia 155 ff.; BGE 105 Ia 243 ff.; im bereits erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger [BVR 1983, S. 1 ff.] brauchte die Frage, ob es einer gesetzlichen Ermächtigung für behördliche Information ausserhalb der Abstimmungsbotschaft bedürfe, nicht entschieden zu werden, nachdem GRISEL [a.a.O., S. 59/60] die Feststellung im Urteil Beuttner vom 8. Juli 1964 [ZBl 66/1965, S. 247], dass der Erlass von Abstimmungsempfehlungen wie jedes Verwaltungshandeln eine gesetzliche Ermächtigung voraussetze, kritisiert hatte, doch standen eben im letztgenannten Urteil anders als im vorliegenden Verfahren blosse behördliche Abstimmungsempfehlungen und nicht von einer Behörde über die üblichen amtlichen Empfehlungen oder Erläuterungen hinausgehend erbrachte finanzielle Leistungen zur Diskussion).
Für die Zahlungen in der Höhe von rund Fr. 330'000.--, die der Regierungsrat der "Aktion Bernisches Laufental" verdeckt überwiesen hatte, fehlt eine gesetzliche Grundlage. Auch die Motion Mast, die beim Grossen Rat des Kantons Bern zwischen der ersten und der zweiten der regierungsrätlichen Zahlungen an die ABL eingereicht wurde, vermag die gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen; sie war in dieser Hinsicht zu unbestimmt formuliert, hatte sie doch - soweit hier wesentlich - lediglich folgenden Wortlaut:
"Der Grosse Rat des Kantons Bern bezeugt den Laufentalern seine Verbundenheit und Freundschaft... Der Regierungsrat wird beauftragt, die Öffentlichkeit in diesem Sinn zu informieren und dafür die nötigen Mittel zur Verfügung zu stellen." Im übrigen handelte es sich bei rund Fr. 270'000.-- der der "Aktion Bernisches Laufental" zur Verfügung gestellten Gelder - wie erwähnt - um solche des SEVA-Fonds, die nicht für die Zwecke bestimmt waren, für die sie dann tatsächlich eingesetzt wurden. Der Regierungsrat war somit ebenfalls aus diesem Grunde zu den betreffenden Ausgaben nicht befugt.
c) Der Einsatz öffentlicher Gelder für die "Aktion Bernisches Laufental" war auch unverhältnismässig. Laut ihrer geprüften Vereinsrechnung hatte die ABL im Zeitraum vom 1. Juli 1979 bis 2. Oktober 1984 Einnahmen in der Höhe von Fr. 338'323.60, während die Ausgaben Fr. 428'866.45 ausmachten. Von diesen Einnahmen stammten Fr. 333'281.-- (85,83%) aus öffentlichen Geldern des Kantons Bern; die Eigenmittel der ABL betrugen somit Fr. 55'042.60 (14,17%). Auch wenn man berücksichtigen wollte, dass der Ausgabenüberschuss einmal durch private Mittel bezahlt werden muss bzw. musste, so ergibt sich immer noch, dass 75,64% des gesamten Aufwandes der ABL aus öffentlichen Mitteln stammten. Die Tätigkeit der ABL und ihre Propaganda für die Abstimmung vom 11. September 1983 waren somit klarerweise in erheblichem Masse durch den Kanton Bern finanziert worden. Dabei kann nicht ins Gewicht fallen, dass die zwei ersten Zahlungen durch den bernischen Regierungsrat, Fr. 60'000.-- im Jahre 1980 und Fr. 123'281.-- im Jahre 1982, noch vor dem am 10. Februar 1983 erfolgten Abschluss des Vertrags mit dem Kanton Basel-Landschaft geleistet wurden. Immerhin kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass bereits ein Teil dieser Gelder im Hinblick auf den Abstimmungskampf für die Abstimmung im September 1983 verwendet wurde. Entscheidend ist indes, dass wenigstens die Summe von Fr. 100'000.-- im Jahre 1983 für die betreffende Abstimmungskampagne bezahlt wurde und dass auch der nachträglich im Jahre 1984 - geleistete Betrag von Fr. 50'000.-- diesem Zwecke diente, dass die "Aktion Bernisches Laufental" also wenigstens Fr. 150'000.-- aus öffentlichen Geldern zur Verfügung gestellt erhielt. Der Eingriff des Regierungsrates des Kantons Bern in den Abstimmungskampf im Laufental erweist sich demnach auch unter dem Gesichtswinkel des Umfangs der eingesetzten öffentlichen Gelder als unzulässig.
7. Zu prüfen bleibt, welche Folgen der rechtswidrigen Intervention des Regierungsrates des Kantons Bern zu geben sind.
a) Die Auswirkungen der unzulässigen Unterstützung der "Aktion Bernisches Laufental" mit öffentlichen Mitteln lassen sich zwar nicht ziffernmässig feststellen. Dies bedeutet indes nicht, dass der Mangel schon deswegen als erheblich zu erachten und der angefochtene Entscheid aufzuheben bzw. die Abstimmung neu durchzuführen sei. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (BGE 113 Ia 302 E. 4a; BGE 112 Ia 338 E. 5; BGE 105 Ia 155 E. 5b, mit weiteren Hinweisen).
b) Die Abstimmung ergab 3575 Ja-Stimmen (43,33%) und 4675 Nein-Stimmen (56,67%). Die Differenz betrug somit 1100 Stimmen oder 13,34%. Diese Differenz ist relativ gross. Damit bei gleicher Zahl der Stimmberechtigten eine die Vorlage annehmende Mehrheit zustande gekommen wäre, hätten mindestens 551 der mit Nein stimmenden - also 6,68% der an der Abstimmung teilnehmenden - Stimmbürger anders stimmen müssen. Die Stimmbeteiligung zeigte ein Rekordergebnis von 92,9%. Es lässt sich dabei nicht mit Sicherheit feststellen, ob und auf welcher Seite die Stimmbeteiligung ohne Mangel geringer gewesen wäre. Auch darf nicht unbeachtet gelassen werden, dass die Abstimmung vom 18. Juni 1978 über die Initiative auf Einleitung des Trennungsverfahrens bei einer Stimmbeteiligung von 79% 4164 Ja-Stimmen (65,08%) und 2234 Nein-Stimmen (34,92%) ergeben hatte. Allerdings muss bei der Beurteilung des letztgenannten Resultats berücksichtigt werden, dass eine Zustimmung zur Einleitung des Trennungsverfahrens noch nicht notwendigerweise eine Zustimmung zum tatsächlichen Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft bedeutete, welches Argument übrigens auch die Befürworter eines Anschlusses an einen andern Kanton bei jener Abstimmung vorgebracht hatten. Dazu kommen ebenfalls der lange Zeitablauf (fünf Jahre) und die um rund 13,9% höhere Stimmbeteiligung. Welches schliesslich die Motive für den Stimmungswandel waren, ist nicht leicht feststellbar. Allerdings kann aufgrund der von der angefochtenen Abstimmung vorhandenen Zahlen nicht schon zum vornherein gesagt werden, dass bei Fehlen des Mangels ein anderes Abstimmungsresultat nicht ernsthaft in Betracht gekommen wäre. In einem Falle einer Abstimmung im Rahmen einer Gemeindeversammlung nahm das Bundesgericht im Jahre 1986 bei einem Ergebnis von 156 Ja-Stimmen und 131 Nein-Stimmen und bei einem notwendigen Meinungsumschwung von 13 Stimmberechtigten (4,3% der 300 Anwesenden) an, dass ein anderes Abstimmungsergebnis nicht zum vornherein ausgeschlossen gewesen wäre (BGE 112 Ia 134 f. E. 3b). Und im Falle einer Gemeindewahl in der Gemeinde Kleinandelfingen stellte das Bundesgericht fest, dass für eine Wahl der Kandidatin praktisch eine Verdoppelung der erzielten 196 Stimmen notwendig gewesen wäre. Es machte den Entscheid daher von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles abhängig und hiess die Beschwerde gut, da es die zu beurteilende behördliche Intervention als schwerwiegend erachtete, indem diese wegen ihrer Erheblichkeit geeignet war, die Willensbildung der Wähler zu verfälschen (BGE 113 Ia 303).
Entsprechend hängt auch der hier zu treffende Entscheid von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles ab.
Nach dem Gesagten wiegt die im vorliegenden Fall zur Diskussion stehende Intervention durch den bernischen Regierungsrat schwer. Er hat als kantonale Behörde in rechtswidriger Weise in die den Anschlussvertrag mit dem Kanton Basel-Landschaft betreffende Abstimmung des Amtsbezirks Laufen eingegriffen, indem er sich nicht nur eines zu eigentlicher politischer Propaganda eingesetzten privaten Abstimmungskomitees bediente, sondern diesem auch heimlich und im Verhältnis zu seinen Mitteln unverhältnismässig hohe Beträge aus öffentlichen Geldern zukommen liess und dabei diese grossenteils mit Geldern aus dem SEVA-Fonds erbrachte Unterstützung kurze Zeit vor der Abstimmung noch offen in Abrede stellte. Es liegt somit eine Kumulation von schweren Fehlern vor, angesichts derer eine Beeinflussung der Stimmberechtigten als durchaus möglich erscheint. Auch ist nicht zu übersehen, dass es der "Aktion Bernisches Laufental" ohne die massive finanzielle Unterstützung durch den bernischen Regierungsrat gar nicht möglich gewesen wäre, die aufwendige Abstimmungspropaganda durchzuführen. Ebenso kann nicht ausgeschlossen werden, dass eine beträchtliche Anzahl von Stimmbürgern der Abstimmungspropaganda der ABL nicht gefolgt wäre, wenn sie gewusst hätten, dass diese vorwiegend aus öffentlichen Mitteln des Kantons Bern finanziert wurde.
Unter diesen Umständen, in Anbetracht der Schwere der vorgefallenen Fehler, die durchaus geeignet waren, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen, ist es in Nachachtung der aufgezeigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zu umgehen, die Beschwerde gutzuheissen und den Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 3. November 1987 aufzuheben.
8. Der Regierungsrat des Kantons Bern wendet gegen eine Aufhebung der Abstimmung allerdings auch ein, es stehe nicht fest, ob sämtliche der damals vertraglich vereinbarten Gegenstände noch heute gleichen Regelungen unterstehen würden, und zudem sei offen, ob der Vertragspartner, der Kanton Basel-Landschaft, rechtlich überhaupt noch in der Lage wäre, das Laufental aufzunehmen. Nachdem seit den mit dem Kanton Basel-Landschaft geführten Verhandlungen und der Abstimmung im Jahre 1983 mehrere Jahre vergangen seien, gelte es zwischen den Interessen an einer erneuten Volksabstimmung und der Rechtssicherheit abzuwägen.
a) Dem bernischen Regierungsrat ist insoweit beizupflichten, als eine Aufhebung der Abstimmung dann zu unterbleiben hätte, wenn eine Wiederholung ausgeschlossen wäre. Zwar muss davon ausgegangen werden, dass der Anschlussvertrag den Stimmberechtigten nicht mehr in genau derselben Form, in der er der zur Diskussion stehenden Abstimmung zugrunde lag, wird vorgelegt werden können, da sich die Verhältnisse in der Zwischenzeit verändert haben. Dieser Umstand vermag jedoch nicht zu bewirken, dass eine neue Volksabstimmung undurchführbar wäre. Vielmehr ist das bisherige Ergebnis der Anschlussverhandlungen den veränderten Verhältnissen im Rahmen neuer Verhandlungen zwischen den Betroffenen anzupassen. Zu diesem Zweck wird allenfalls zunächst eine neue Bezirkskommission zu wählen sein (s. Art. 4 ff., insbesondere auch Art. 7, 10 und 14 ff. des Anschlussverfahrensgesetzes).
Dabei ist nicht zu übersehen, dass Art. 18 Abs. 4 des bereits genannten Anschlussverfahrensgesetzes vom 19. November 1975 bestimmt, dass das Anschlussverfahren abgeschlossen ist, wenn binnen vier Jahren seit der Ermittlung des Anschlusskantons kein Anschlussvertrag zustande gekommen ist. Es ist jedoch auch vorgesehen, dass diese Frist durch den Regierungsrat auf ein entsprechendes Ersuchen der Bezirkskommission hin um zwei Jahre verlängert wird. Schliesslich sieht die genannte Bestimmung in ihrem letzten Satz vor, dass die Frist im Falle höherer Gewalt unterbrochen wird. Der Regierungsrat hat sich in seiner Vernehmlassung zu Recht nicht auf den Abschluss des Verfahrens infolge Zeitablaufs berufen, obwohl seit der Ermittlung des Anschlusskantons mehr als sechs Jahre vergangen sind. Art. 18 Abs. 4 letzter Satz des Anschlussverfahrensgesetzes kann im vorliegenden Fall analog angewendet werden. Wie bei höherer Gewalt, so ist auch bei einem rechtswidrigen behördlichen Eingreifen in den Abstimmungskampf davon auszugehen, dass eine Frist, wie sie hier zur Diskussion steht, unterbrochen wird. Als Zeitpunkt dieses Unterbruchs ist spätestens das Datum der aufzuhebenden Abstimmung in Betracht zu ziehen. Es erscheint richtig, die Frist erst in dem Zeitpunkt weiter laufen zu lassen, in dem die allfällig erforderliche Neuwahl der Bezirkskommission vorgenommen sein bzw. das Anschlussverfahren wiederaufgenommen werden wird. Dafür, dass der Kanton Basel-Landschaft rechtlich nicht mehr in der Lage wäre, das Laufental aufzunehmen, hat der bernische Regierungsrat keine substantiierten Behauptungen aufgestellt. Ebenso sind von seiten des Kantons Basel-Landschaft keine Äusserungen bekannt, wonach dies ausgeschlossen wäre. Insbesondere lässt auch die bereits erwähnte, vom 8. März 1988 datierte Vorlage des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft an den Landrat dieses Kantons keinen solchen Schluss zu. Ob der Kanton Basel- Landschaft auch heute noch gewillt und rechtlich in der Lage ist, das Laufental aufzunehmen, wird sich erst im Rahmen neuer Verhandlungen erweisen können. Ebenfalls im Hinblick auf den Kanton Basel-Landschaft fehlen somit Gründe, die erforderten, von einer Wiederholung der Abstimmung über einen Anschlussvertrag abzusehen.
b) Der bernische Regierungsrat macht geltend, dass das Interesse an einer erneuten Volksabstimmung und das Rechtssicherheitsinteresse gegeneinander abzuwägen seien. Für die Rechtssicherheit und gegen eine neue Abstimmung spreche, dass der politische Alltag im Laufental als Amtsbezirk des Kantons Bern inzwischen wieder eingetreten sei, die Mitwirkungsrechte durch den Bezirksrat genutzt würden und ein erneutes Abstimmungsverfahren die Bevölkerung der Talschaft tief spalten würde.
Diesem Einwand kann nicht gefolgt werden. Zwar besteht aus der Natur der Sache ein erhebliches Interesse an der Aufrechterhaltung des bisherigen Zustandes und des Einvernehmens unter den Kantonen und soll ganz allgemein ein einmal gefällter Volksentscheid möglichst aufrechterhalten werden (s. VITO PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden, Aarau 1945, S. 139 ff.); Nichtigkeit eines Staatsaktes darf dann nicht angenommen werden, wenn überwiegende Rechtssicherheitsinteressen bestehen (vgl. etwa BGE 104 Ia 176 und BGE 102 Ib 298, s. auch BGE 113 Ia 154; FRITZ GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, in ZBl 83/1982, S. 154 ff.; ferner IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Auflage [1986], Band I, S. 241 f.; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 100). Entgegen der Auffassung des Regierungsrates ist im vorliegenden Fall ein solches überwiegendes Rechtsschutzinteresse nicht gegeben. Es geht hier insbesondere nicht darum, dass ein rechtmässig zustande gekommenes Abstimmungsresultat bereits nach kurzem Zeitablauf durch eine neue Abstimmung in Frage gestellt werden soll, sondern darum, einen unrechtmässigen Zustand zu beheben, der von den Beschwerdeführern jedenfalls noch rechtzeitig vor dem Ablauf einer Verjährungs- oder Verwirkungsfrist angefochten werden konnte (s. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 154, mit Hinweisen); einzig eine neue Abstimmung wird die wegen der in rechtswidriger Weise erfolgten regierungsrätlichen Intervention verbliebenen Zweifel daran, ob das Abstimmungsergebnis im Jahre 1983 durch diese Intervention nicht verfälscht worden sei, beseitigen können. Dass die damalige Abstimmung erst im September 1985 und damit erst einige Zeit nach Ablauf der für eine Abstimmungsbeschwerde gesetzlich vorgesehenen dreitägigen Frist (Art. 89 Abs. 2 GPR) angefochten werden konnte, ist einzig auf die Tatsache zurückzuführen, dass der bernische Regierungsrat die Zahlungen aus dem SEVA-Fonds verheimlicht und in Abrede gestellt hatte, so dass sie der Öffentlichkeit erst mit der im September 1985 erfolgten Veröffentlichung des eingangs genannten BUK-Berichtes bekannt wurden. Derartiges Verhalten einer Behörde verdient nach dem Gesagten keinen Schutz. Zudem wurde im Nachgang zur streitigen Volksabstimmung noch gar nichts verändert; vielmehr hat die Wiederholung des Urnenganges die Frage zum Gegenstand, ob nun, erstmals, eine neue Ordnung einzuführen sei. Somit ist der Einwand des Regierungsrates, das Rechtssicherheitsinteresse überwiege das Interesse an einer neuen Abstimmung, unbegründet. | de | Art. 85 lett. a OG; votazione popolare dell'11 settembre 1983 sull'avvenire politico della Valle di Laufen, intervento delle autorità. 1. Nel contesto di una votazione come quella di cui trattasi, l'ambito di protezione del diritto del cittadino, garantito dall'art. 10 CEDU, di formarsi liberamente la propria opinione e la propria volontà, corrisponde a quello dei suoi diritti politici ai sensi dell'art. 85 lett. a OG (consid. 1 b/cc).
2. Ad un ente pubblico di rango superiore non è, di regola, consentito d'intervenire nella campagna di una votazione che ha luogo in seno ad un ente pubblico a lui subordinato. Tuttavia, nella fattispecie, tenuto conto delle particolarità del caso e della complessità della situazione sorta in seguito alla questione della Valle di Laufen, potevano essere ritenute come adempiute, in linea di principio, le condizioni giustificative di un'informazione supplementare da parte delle autorità cantonali bernesi, destinata a completare la spiegazione della Commissione di distretto sulla votazione e a ristabilire così l'equilibrio nel processo di formazione dell'opinione dei cittadini (consid. 4 e 5).
3. Annullamento della decisione con cui il Gran Consiglio del Cantone di Berna ha ratificato la votazione, dato che il governo cantonale aveva investito illecitamente fondi pubblici nella campagna che aveva preceduto la votazione - svolgendo una vera e propria propaganda attraverso un comitato privato di voto, invece di un'informazione obiettiva, e ciò senza alcuna base legale, in modo dissimulato e in misura sproporzionata -, e che non può dirsi che il risultato della votazione litigiosa non sarebbe stato diverso ove non vi fosse stata tale irregolarità (consid. 6, 7).
4. Mancano motivi, concernenti in particolare la certezza del diritto, che impongano di rinunciare ad una ripetizione della votazione sull'annessione della Valle di Laufen al Cantone di Basilea Campagna (consid. 8). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-427%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,192 | 114 Ia 452 | 114 Ia 452
Sachverhalt ab Seite 453
Der Regierungsrat des Kantons Zug erliess am 5. Januar 1988 eine "Vollziehungsverordnung zu Art. 120 StGB über die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft" (Vollziehungsverordnung), die u.a. folgende Bestimmungen enthält:
"Der Regierungsrat wühlt ein aus patentierten Ärzten zusammengesetztes Gutachtergremium, das Gutachten im Sinne von Art. 120 Ziff. 1 StGB für die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft zu erstatten hat." (§ 1 Abs. 1)
"Die Sanitätsdirektion erlässt Ausführungsbestimmungen für die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft." (§ 3)
Die gestützt darauf am 12. Januar 1988 erlassenen Weisungen der Sanitätsdirektion lauten, soweit hier wesentlich, folgendermassen:
"1. Begriffsbestimmung
(...)
1.3 Nach § 1 der Vollziehungsverordnung zu Art. 120 StGB betreffend Unterbrechung der Schwangerschaft wühlt der Regierungsrat das Gutachtergremium, das beauftragt ist, Gutachten im Sinne von Art. 120 StGB für den straflosen Abbruch der Schwangerschaft zu erstatten. Der Kantonsarzt nimmt die in Art. 120 Ziff. 2 StGB vorgeschriebene Anzeige des Arztes entgegen, der in einer Notsituation zur sofortigen Durchführung eines Schwangerschaftsabbruches gezwungen war.
2. Ermächtigung zur Gutachtertätigkeit
Zur Gutachtertätigkeit hat der Regierungsrat ein Gutachtergremium gewühlt, das sich aus nachstehenden Ärzten zusammensetzt:
Herrn Dr. med. A. Schmid, Kantonsarzt, Vorsitz (von Amtes wegen)
- Frau Dr. med. J. Hegglin, Zug
- Herrn Dr. med. J. Henggeler, Oberägeri
- Herrn Dr. med. H. Henner, Kantonsspital Zug (mit beratender Stimme)
Das Gutachtergremium ist administrativ dem kantonsärztlichen Dienst angegliedert. (...)
3. Gutachtenverfahren
(...)
3.2 Die Ermächtigung zur Gutachtertätigkeit ist auf das Gutachtergremium gemäss Ziff. 2 beschränkt. Im Kanton Zug darf eine straflose Schwangerschaftsunterbrechung nur durchgeführt werden, wenn ein positiver Befund des Gutachtergremiums vorliegt.
3.3 Die Gutachtertätigkeit bezieht sich auf die Unterbrechung der Schwangerschaft bei Frauen mit Wohnsitz im Kanton Zug.
3.4 Das Gutachtergremium hat der zeitlichen Dringlichkeit Rechnung zu tragen. Das Gutachtergremium kann bei besonderen Krankheitskombinationen Experten zuziehen oder für die Abklärung einer unklaren Frage eine Universitätsklinik/Poliklinik konsultieren oder die Schwangere zur Begutachtung dorthin überweisen.
(...)
4. Vornahme des straflosen Schwangerschaftsabbruches
(...)
4.2 Der Schwangerschaftsabbruch darf nur vorgenommen werden, wenn das bejahende Gutachten des Gutachtergremiums vorliegt. Die medizinischen Eingriffe können im Kanton Zug bei Zustimmung der Trägerschaften in den gynäkologisch-geburtshilflichen Abteilungen der Zuger Akutspitäler, und zwar nur durch Fachärzte FMH für Gynäkologie/Geburtshilfe durchgeführt werden."
Mit Eingabe vom 25. April 1988 reichte die Schweizerische Vereinigung für Straflosigkeit des Schwangerschaftsabbruchs zusammen mit Ursula Meier beim Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde mit dem Begehren ein, die Weisungen des Sanitätsdepartements des Kantons Zug vom 12. Januar 1988 betreffend die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft nach Art. 120 StGB seien aufzuheben. Die Beschwerdeführerinnen machen eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) sowie eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend.
Der Regierungsrat beantragt in seiner Vernehmlassung vom 5. Juli 1988, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Mit staatsrechtlicher Beschwerde können Hoheitsakte angefochten werden, die in irgendeiner Weise die Rechtsstellung des einzelnen Bürgers berühren, indem sie ihn verbindlich und erzwingbar zu einem Tun, Unterlassen oder Dulden verpflichten oder sonstwie seine Rechtsbeziehung zum Staat autoritativ festlegen (Art. 84 OG; BGE 113 Ia 234 E. 1; siehe auch BGE 107 Ia 80 E. 1 je mit Hinweisen). Die Weisungen der Sanitätsdirektion richten sich an die im Kanton Zug zugelassenen Ärzte. Als sogenannte Verwaltungsverordnung sind sie anfechtbar, wenn sie über den Verwaltungsbereich hinaus Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger entfalten und wenn gestützt auf sie keine Verfügungen getroffen werden, deren Anfechtung möglich ist und den Betroffenen zugemutet werden kann (BGE 105 Ia 354 E. 2a). In den Weisungen wird unter anderem festgelegt, wer Begutachtungen und straflose Schwangerschaftsunterbrechungen (Art. 120 Ziff. 1 StGB) vornehmen darf. Sie umschreiben auch den Kreis derjenigen Frauen, die sich im Kanton Zug einem solchen Eingriff unterziehen können, und sind daher für die Rechtsstellung der Betroffenen von erheblicher Tragweite. Einer Schwangeren ist es im übrigen schon aus zeitlichen Gründen nicht zuzumuten, ein Rechtsmittel zu ergreifen, wenn in Anwendung der Weisungen eine Begutachtung oder ein Schwangerschaftsabbruch verweigert wird.
b) Die Weisungen der Sanitätsdirektion wurden weder amtlich publiziert noch den Beschwerdeführerinnen zugestellt. Die Beschwerdefrist beginnt deshalb im Zeitpunkt der Kenntnisnahme zu laufen (BGE 108 Ia 3 E. 2b).
Das ist für die Beschwerdeführerin Ursula Meier unbestrittenermassen frühestens der 6. April 1988, so dass sie mit der staatsrechtlichen Beschwerde vom 25. April 1988 die dreissigtägige Frist (Art. 89 Abs. 1 OG) eingehalten hat.
Die Schweizerische Vereinigung für Straflosigkeit des Schwangerschaftsabbruches (SVSS) hat zwar vom Inhalt der Weisungen in groben Zügen aus dem "Tages-Anzeiger" vom 8. Februar 1988 erfahren. Dadurch kam sie jedoch noch nicht in den Besitz aller für die erfolgreiche Wahrung ihrer Rechte wesentlichen Elemente. Allerdings kann in einem solchen Fall, entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben, der Beginn der Beschwerdefrist nicht beliebig lange hinausgezögert werden. Vielmehr ist im Einzelfall zu entscheiden, ob ein Beschwerdeführer alle sich aufdrängenden Schritte zur Erlangung weiterer Informationen unternommen hat, nachdem er vom Bestand eines anfechtbaren Akts erfuhr (BGE 102 Ib 93 /94 E. 3). Nach Erscheinen der erwähnten Zeitungsmeldung bemühte sich die Beschwerdeführerin SVSS um den Wortlaut der angefochtenen Weisungen und erhielt diesen unbestrittenermassen am 9. März 1988 von der Sanitätsdirektion. Somit hat auch sie die Beschwerdefrist unter Berücksichtigung des Friststillstandes wegen Ostern (Art. 34 Abs. 1 lit. a OG) eingehalten.
c) Die Beschwerdeführerinnen wenden sich auch gegen Bestimmungen der regierungsrätlichen Vollziehungsverordnung. Die Frist für eine unmittelbare Anfechtung dieses Erlasses ist allerdings unbenützt verstrichen. Auch wenn sich die Rüge der Verfassungswidrigkeit von Teilen der angefochtenen Weisungen, welche schon in der Vollziehungsverordnung festgelegt sind, als begründet erweist, führt dies nicht zur Aufhebung dieser Verordnung, sondern nur zur Kassation der gestützt darauf erlassenen Weisungen (BGE 111 Ia 271 E. 2; siehe auch BGE 107 Ia 220 E. 2b).
d) aa) Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses mit staatsrechtlicher Beschwerde ist legitimiert, wer durch die als verfassungswidrig gerügten Bestimmungen in seinen rechtlich geschützten Interessen (Art. 88 OG) direkt oder zumindest virtuell betroffen ist, weil sie auf ihn angewandt werden oder wenigstens einmal angewandt werden könnten (BGE 113 Ia 326 E. 2a; siehe auch BGE 112 Ia 182 E. 1b je mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist für die Beschwerdeführerin Ursula Meier als Einwohnerin des Kantons Zug, die am 4. Mai 1949 geboren ist, ohne weiteres erfüllt.
bb) Einem Verband wird die Beschwerdelegitimation zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder zugestanden, wenn er eine juristische Person ist, die einzelnen Mitglieder zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären, die Wahrung der durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen der Mitglieder zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl der Mitglieder geltend gemacht wird (BGE 113 Ia 429 E. 2a; siehe auch BGE 112 Ia 33 E. 2a je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin SVSS ist nach ihren Statuten vom 23. April 1988 (Statuten) ein Verein (Art. 60 ff. ZGB). Die Mitgliedschaft steht jeder natürlichen oder juristischen Person offen, welche die Ziele der SVSS anerkennt (Art. 6 Statuten). Sie ist eine gesamtschweizerische Vereinigung. Das hindert sie allerdings noch nicht an der Anfechtung der kantonalen Weisungen, wenn diese ohne weiteres auch für Nichtkantonseinwohner Rechtswirkungen zu entfalten vermögen (BGE 102 Ia 206 E. 3). Die angefochtenen Weisungen betreffen entsprechend der ihnen zu Grunde liegenden Strafrechtsbestimmung (Art. 120 Ziff. 1 StGB) die straflose Schwangerschaftsunterbrechung und die Begutachtung in Fällen, in denen die Schwangere ihren Wohnsitz im Kanton Zug hat oder wenn der Eingriff in diesem Kanton vorgenommen werden soll. Die Anwendung auf irgendeine in der Schweiz wohnhafte Frau im gebärfähigen Alter kann also nicht von vornherein ausgeschlossen werden, weswegen die entsprechenden Mitglieder der SVSS zur Beschwerdeführung legitimiert wären. Da der Zweck der SVSS zudem unter anderem auch darin besteht, Ungleichheiten, Ungerechtigkeiten und Missbräuche im Zusammenhang mit dem Schwangerschaftsabbruch zu bekämpfen (Art. 2 Statuten), ist sie als Beschwerdeführerin legitimiert.
e) Die Beschwerdeführerinnen verlangen die gesamthafte Aufhebung der Weisungen, beschränken sich in ihrer Begründung aber darauf, Mängel in den Ziffern 1.3, 3.3 sowie 4.2 geltend zu machen. Das Bundesgericht darf nur auf diese spezifisch gerügten Punkte eintreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
2. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Ziffern 1.3, 3.3 und 4.2 der Weisungen verstiessen gegen Art. 120 StGB und verletzten damit den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
a) Dem kantonalen Gesetzgeber ist es verwehrt, strafrechtliche Vorschriften über Rechtsgebiete aufzustellen, die eine abschliessende Regelung im Bundesstrafrecht erfahren haben. Zudem gehen auch verwaltungsrechtliche Vorschriften des Bundesstrafrechts jeder ihnen widersprechenden Bestimmung des kantonalen öffentlichen Rechts vor. Im übrigen bleibt es den Kantonen aber unbenommen, zum Schutz öffentlicher Interessen verwaltungsrechtliche Normen zu erlassen, selbst wenn es sich um Rechtsverhältnisse handelt, für welche der Bund strafrechtliche Vorschriften aufgestellt hat. Das kantonale öffentliche Recht darf aber die Anwendung des Bundesstrafrechts nicht verhindern. Es darf auch seinem Sinn und Geist nicht zuwiderlaufen, sondern muss mit ihm in Einklang stehen (BGE 101 Ia 580 E. 4a mit Hinweisen).
Auszugehen ist davon, dass der Bundesgesetzgeber in Art. 120 Ziff. 1 StGB sowohl die materiellen Voraussetzungen der straflosen Schwangerschaftsunterbrechung als auch die Massnahmen zur Abwehr von Missbräuchen abschliessend geregelt hat (Sten.Bull. 1934 N 370/371). Diese Voraussetzungen dürfen von den Kantonen somit weder erschwert noch erleichtert werden, auch die Einführung zusätzlicher Vorkehren zur Missbrauchsbekämpfung ist unzulässig (BGE 101 Ia 580 E. 4b mit Hinweisen).
b) aa) Das Strafgesetzbuch behält die Ausführung strafloser Schwangerschaftsunterbrechungen patentierten Ärzten vor, d.h. solchen, denen im Kanton, in dem sie ihre ärztliche Tätigkeit ausüben, eine entsprechende Bewilligung erteilt wurde. Die Beschränkung auf Fachärzte FMH für Gynäkologie/Geburtshilfe und auf eine Durchführung der Eingriffe in den gynäkologisch-geburtshilflichen Abteilungen der Zuger Akutspitäler (Ziff. 4.2 Weisungen) lässt sich nicht auf Bundesrecht stützen. Eine einschränkende Auslegung des Begriffs "patentierter Arzt" lässt sich namentlich mit Blick auf die verfassungsrechtlich gewährleistete freie Arztwahl und die Bedeutung des Vertrauensverhältnisses zwischen der Schwangeren und dem Arzt sowie die Wahrung der Geheim- und Intimsphäre nicht rechtfertigen. Möglicherweise verfügen zur Zeit die privaten Arztpraxen im Kanton Zug nicht über die für Schwangerschaftsunterbrechungen notwendigen Einrichtungen oder deren Inhaber verzichten aus freien Stücken auf eine entsprechende Tätigkeit. Dies allein erlaubt es jedoch nicht, Ärzten, bei denen die kantonalen Gesundheitsbehörden im übrigen grundsätzlich die Voraussetzungen für eine Praxisausübung als erfüllt erachten (§ 16 ff. Gesundheitsgesetz), die Vornahme von Schwangerschaftsunterbrechungen gemäss Art. 120 Ziff. 1 StGB generell zu untersagen.
bb) Das Bundesgesetz verlangt eine Begutachtung durch einen zweiten für den Zustand der Schwangeren sachverständigen Facharzt. Dieses Erfordernis war die wohl umstrittenste Frage in den sich von 1918 (Botschaft) bis 1937 erstreckenden Verhandlungen in den Eidgenössischen Räten, die zu sieben Differenzbereinigungen geführt haben. Die fachärztliche Begutachtung soll angesichts der Unbestimmtheit der medizinischen Voraussetzungen der Missbrauchsgefahr steuern (Sten.Bull. 1929 N 24). Der zweite Arzt muss, um pflichtwidrige Absprachen zwischen Ärzten zu verhindern, amtlich bezeichnet sein; er soll den ausführenden Arzt kontrollieren (Sten.Bull. 1929 N 55, 81; 1932 S 126; 1934 N 375; 1936 N 1091). Der begutachtende Arzt soll aber nicht ein Amtsarzt sein. Vielmehr soll der jeweilige Facharzt amten, der zur Beurteilung des Leidens, das die medizinische Indikation begründen soll, fachlich kompetent ist (Sten.Bull. 1931 S 502; 1934 N 382; 1935 S 205; 1935 N 540/541, 545; 1936 N 1088, 1091, 1502). Im Vordergrund stehen demnach die Fachkenntnisse des begutachtenden Arztes. Es ist deshalb auch nicht erforderlich, dass er im Kanton praktiziert, in dem der Eingriff ausgeführt werden soll.
Das in den Weisungen vorgesehene Gutachtergremium kann die Funktion des "für den Zustand der Schwangeren sachverständigen Facharztes" aus verschiedenen Gründen nicht erfüllen. Die drei Ärzte, welche in diesem Gremium die Entscheidungen treffen, können nicht alle Fachdisziplinen vertreten, was im Einzelfall eine Begutachtung durch nicht fachspezifische Ärzte zur Folge haben könnte. Auch die in den Weisungen (Ziff. 3.4) vorgesehene Möglichkeit des Beizugs weiterer Experten behebt diesen Mangel nicht; am Entscheid wirken trotzdem Nichtfachleute mit. Dazu kommt, dass das Erfordernis fachärztlicher Begutachtung gerade deshalb an Stelle einer Anzeigepflicht des ausführenden Arztes vorgeschrieben worden ist, weil man eine Verletzung der Geheim- und Privatsphäre der Schwangeren ausschliessen und diese von einer Flucht in die Illegalität abhalten wollte (Sten.Bull. 1929 N 27; 1934 N 369-371). Neben den Bedenken hinsichtlich des erforderlichen umfassenden Fachwissens waren solche Gründe auch massgebend dafür, dass man davon absah, einen "Amtsarzt" als Gutachter vorzusehen. Bei einer Begutachtung durch ein Ärztegremium ist aber in der Regel naturgemäss die Privatsphäre erheblicher gefährdet und die Persönlichkeit der Schwangeren stärkeren Beeinträchtigungen ausgesetzt, als dies bei einer Begutachtung durch einen einzelnen Arzt der Fall wäre. Auch das in medizinischen Behandlungsverhältnissen oder Beratungssituationen erforderliche Vertrauensverhältnis wird im Kontakt zu einem einzelnen Arzt einfacher aufzubauen sein. Eine Abweichung vom klaren Wortlaut des Art. 120 Ziff. 1 Abs. 2 StGB und die Einsetzung eines Gutachtergremiums lässt sich somit nicht rechtfertigen und verletzt Bundesrecht.
cc) Schliesslich ist gemäss Strafgesetzbuch neben dem Wohnsitzkanton der Schwangeren auch der Kanton, in dem der Eingriff erfolgen soll, für die Bezeichnung eines Gutachters zuständig. Wie vom Bundesgericht bereits entschieden wurde, darf ein Kanton die Gutachtertätigkeit nicht auf schwangere Frauen beschränken, die in diesem Kanton ihren Wohnsitz haben (BGE 101 Ia 581/582 E. 4b). Der historische Gesetzgeber hat eine entsprechende Einschränkung klar verworfen und es der Schwangeren ermöglichen wollen, an einem beliebigen Ort in der Schweiz um die Vornahme eines Eingriffs und eine entsprechende Begutachtung nachzusuchen (Sten.Bull. 1936 N 1092, 1502/1503). Damit sollte abgesehen von den Geheimhaltungsinteressen der Schwangeren (Sten.Bull. 1934 N 382; 1936 N 1089, 1091) auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass nicht in allen Kantonen die notwendigen Fachärzte vorhanden sind. | de | Art. 2 ÜbBest. BV; Straflose Unterbrechung der Schwangerschaft; kantonale Ausführungsvorschriften zu Art. 120 StGB. 1. Anfechtbarkeit von Weisungen einer kantonalen Sanitätsdirektion an die im Kanton zugelassenen Ärzte betreffend die straflose Schwangerschaftsunterbrechung (Art. 84 OG) (E. 1a).
2. Fristwahrung (Art. 89 Abs. 1 OG) bei der Anfechtung eines nicht amtlich publizierten und den Beschwerdeführern nicht zugestellten kantonalen Erlasses (E. 1b).
3. Legitimation (Art. 88 OG) einer gesamtschweizerischen Vereinigung zur Anfechtung kantonaler Weisungen betreffend die straflose Schwangerschaftsunterbrechung (E. 1d).
4. Mit Art. 120 StGB nicht vereinbar ist eine kantonale Regelung,
- wonach straflose Schwangerschaftsunterbrechungen nur von Fachärzten FMH für Gynäkologie/Geburtshilfe in den gynäkologisch-geburtshilflichen Abteilungen kantonaler Spitäler vorgenommen werden dürfen (E. 2b aa);
- die ein Gutachtergremium für die Erfüllung der Aufgaben des für den Zustand der Schwangeren sachverständigen Facharztes (Art. 120 Ziff. 1 Abs. 2 StGB) vorsieht (E. 2b bb);
- welche die Gutachtertätigkeit auf schwangere Frauen mit Wohnsitz im Kanton des begutachtenden Arztes beschränkt (E. 2b cc). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-452%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,193 | 114 Ia 452 | 114 Ia 452
Sachverhalt ab Seite 453
Der Regierungsrat des Kantons Zug erliess am 5. Januar 1988 eine "Vollziehungsverordnung zu Art. 120 StGB über die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft" (Vollziehungsverordnung), die u.a. folgende Bestimmungen enthält:
"Der Regierungsrat wühlt ein aus patentierten Ärzten zusammengesetztes Gutachtergremium, das Gutachten im Sinne von Art. 120 Ziff. 1 StGB für die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft zu erstatten hat." (§ 1 Abs. 1)
"Die Sanitätsdirektion erlässt Ausführungsbestimmungen für die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft." (§ 3)
Die gestützt darauf am 12. Januar 1988 erlassenen Weisungen der Sanitätsdirektion lauten, soweit hier wesentlich, folgendermassen:
"1. Begriffsbestimmung
(...)
1.3 Nach § 1 der Vollziehungsverordnung zu Art. 120 StGB betreffend Unterbrechung der Schwangerschaft wühlt der Regierungsrat das Gutachtergremium, das beauftragt ist, Gutachten im Sinne von Art. 120 StGB für den straflosen Abbruch der Schwangerschaft zu erstatten. Der Kantonsarzt nimmt die in Art. 120 Ziff. 2 StGB vorgeschriebene Anzeige des Arztes entgegen, der in einer Notsituation zur sofortigen Durchführung eines Schwangerschaftsabbruches gezwungen war.
2. Ermächtigung zur Gutachtertätigkeit
Zur Gutachtertätigkeit hat der Regierungsrat ein Gutachtergremium gewühlt, das sich aus nachstehenden Ärzten zusammensetzt:
Herrn Dr. med. A. Schmid, Kantonsarzt, Vorsitz (von Amtes wegen)
- Frau Dr. med. J. Hegglin, Zug
- Herrn Dr. med. J. Henggeler, Oberägeri
- Herrn Dr. med. H. Henner, Kantonsspital Zug (mit beratender Stimme)
Das Gutachtergremium ist administrativ dem kantonsärztlichen Dienst angegliedert. (...)
3. Gutachtenverfahren
(...)
3.2 Die Ermächtigung zur Gutachtertätigkeit ist auf das Gutachtergremium gemäss Ziff. 2 beschränkt. Im Kanton Zug darf eine straflose Schwangerschaftsunterbrechung nur durchgeführt werden, wenn ein positiver Befund des Gutachtergremiums vorliegt.
3.3 Die Gutachtertätigkeit bezieht sich auf die Unterbrechung der Schwangerschaft bei Frauen mit Wohnsitz im Kanton Zug.
3.4 Das Gutachtergremium hat der zeitlichen Dringlichkeit Rechnung zu tragen. Das Gutachtergremium kann bei besonderen Krankheitskombinationen Experten zuziehen oder für die Abklärung einer unklaren Frage eine Universitätsklinik/Poliklinik konsultieren oder die Schwangere zur Begutachtung dorthin überweisen.
(...)
4. Vornahme des straflosen Schwangerschaftsabbruches
(...)
4.2 Der Schwangerschaftsabbruch darf nur vorgenommen werden, wenn das bejahende Gutachten des Gutachtergremiums vorliegt. Die medizinischen Eingriffe können im Kanton Zug bei Zustimmung der Trägerschaften in den gynäkologisch-geburtshilflichen Abteilungen der Zuger Akutspitäler, und zwar nur durch Fachärzte FMH für Gynäkologie/Geburtshilfe durchgeführt werden."
Mit Eingabe vom 25. April 1988 reichte die Schweizerische Vereinigung für Straflosigkeit des Schwangerschaftsabbruchs zusammen mit Ursula Meier beim Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde mit dem Begehren ein, die Weisungen des Sanitätsdepartements des Kantons Zug vom 12. Januar 1988 betreffend die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft nach Art. 120 StGB seien aufzuheben. Die Beschwerdeführerinnen machen eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) sowie eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend.
Der Regierungsrat beantragt in seiner Vernehmlassung vom 5. Juli 1988, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Mit staatsrechtlicher Beschwerde können Hoheitsakte angefochten werden, die in irgendeiner Weise die Rechtsstellung des einzelnen Bürgers berühren, indem sie ihn verbindlich und erzwingbar zu einem Tun, Unterlassen oder Dulden verpflichten oder sonstwie seine Rechtsbeziehung zum Staat autoritativ festlegen (Art. 84 OG; BGE 113 Ia 234 E. 1; siehe auch BGE 107 Ia 80 E. 1 je mit Hinweisen). Die Weisungen der Sanitätsdirektion richten sich an die im Kanton Zug zugelassenen Ärzte. Als sogenannte Verwaltungsverordnung sind sie anfechtbar, wenn sie über den Verwaltungsbereich hinaus Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger entfalten und wenn gestützt auf sie keine Verfügungen getroffen werden, deren Anfechtung möglich ist und den Betroffenen zugemutet werden kann (BGE 105 Ia 354 E. 2a). In den Weisungen wird unter anderem festgelegt, wer Begutachtungen und straflose Schwangerschaftsunterbrechungen (Art. 120 Ziff. 1 StGB) vornehmen darf. Sie umschreiben auch den Kreis derjenigen Frauen, die sich im Kanton Zug einem solchen Eingriff unterziehen können, und sind daher für die Rechtsstellung der Betroffenen von erheblicher Tragweite. Einer Schwangeren ist es im übrigen schon aus zeitlichen Gründen nicht zuzumuten, ein Rechtsmittel zu ergreifen, wenn in Anwendung der Weisungen eine Begutachtung oder ein Schwangerschaftsabbruch verweigert wird.
b) Die Weisungen der Sanitätsdirektion wurden weder amtlich publiziert noch den Beschwerdeführerinnen zugestellt. Die Beschwerdefrist beginnt deshalb im Zeitpunkt der Kenntnisnahme zu laufen (BGE 108 Ia 3 E. 2b).
Das ist für die Beschwerdeführerin Ursula Meier unbestrittenermassen frühestens der 6. April 1988, so dass sie mit der staatsrechtlichen Beschwerde vom 25. April 1988 die dreissigtägige Frist (Art. 89 Abs. 1 OG) eingehalten hat.
Die Schweizerische Vereinigung für Straflosigkeit des Schwangerschaftsabbruches (SVSS) hat zwar vom Inhalt der Weisungen in groben Zügen aus dem "Tages-Anzeiger" vom 8. Februar 1988 erfahren. Dadurch kam sie jedoch noch nicht in den Besitz aller für die erfolgreiche Wahrung ihrer Rechte wesentlichen Elemente. Allerdings kann in einem solchen Fall, entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben, der Beginn der Beschwerdefrist nicht beliebig lange hinausgezögert werden. Vielmehr ist im Einzelfall zu entscheiden, ob ein Beschwerdeführer alle sich aufdrängenden Schritte zur Erlangung weiterer Informationen unternommen hat, nachdem er vom Bestand eines anfechtbaren Akts erfuhr (BGE 102 Ib 93 /94 E. 3). Nach Erscheinen der erwähnten Zeitungsmeldung bemühte sich die Beschwerdeführerin SVSS um den Wortlaut der angefochtenen Weisungen und erhielt diesen unbestrittenermassen am 9. März 1988 von der Sanitätsdirektion. Somit hat auch sie die Beschwerdefrist unter Berücksichtigung des Friststillstandes wegen Ostern (Art. 34 Abs. 1 lit. a OG) eingehalten.
c) Die Beschwerdeführerinnen wenden sich auch gegen Bestimmungen der regierungsrätlichen Vollziehungsverordnung. Die Frist für eine unmittelbare Anfechtung dieses Erlasses ist allerdings unbenützt verstrichen. Auch wenn sich die Rüge der Verfassungswidrigkeit von Teilen der angefochtenen Weisungen, welche schon in der Vollziehungsverordnung festgelegt sind, als begründet erweist, führt dies nicht zur Aufhebung dieser Verordnung, sondern nur zur Kassation der gestützt darauf erlassenen Weisungen (BGE 111 Ia 271 E. 2; siehe auch BGE 107 Ia 220 E. 2b).
d) aa) Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses mit staatsrechtlicher Beschwerde ist legitimiert, wer durch die als verfassungswidrig gerügten Bestimmungen in seinen rechtlich geschützten Interessen (Art. 88 OG) direkt oder zumindest virtuell betroffen ist, weil sie auf ihn angewandt werden oder wenigstens einmal angewandt werden könnten (BGE 113 Ia 326 E. 2a; siehe auch BGE 112 Ia 182 E. 1b je mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist für die Beschwerdeführerin Ursula Meier als Einwohnerin des Kantons Zug, die am 4. Mai 1949 geboren ist, ohne weiteres erfüllt.
bb) Einem Verband wird die Beschwerdelegitimation zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder zugestanden, wenn er eine juristische Person ist, die einzelnen Mitglieder zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären, die Wahrung der durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen der Mitglieder zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl der Mitglieder geltend gemacht wird (BGE 113 Ia 429 E. 2a; siehe auch BGE 112 Ia 33 E. 2a je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin SVSS ist nach ihren Statuten vom 23. April 1988 (Statuten) ein Verein (Art. 60 ff. ZGB). Die Mitgliedschaft steht jeder natürlichen oder juristischen Person offen, welche die Ziele der SVSS anerkennt (Art. 6 Statuten). Sie ist eine gesamtschweizerische Vereinigung. Das hindert sie allerdings noch nicht an der Anfechtung der kantonalen Weisungen, wenn diese ohne weiteres auch für Nichtkantonseinwohner Rechtswirkungen zu entfalten vermögen (BGE 102 Ia 206 E. 3). Die angefochtenen Weisungen betreffen entsprechend der ihnen zu Grunde liegenden Strafrechtsbestimmung (Art. 120 Ziff. 1 StGB) die straflose Schwangerschaftsunterbrechung und die Begutachtung in Fällen, in denen die Schwangere ihren Wohnsitz im Kanton Zug hat oder wenn der Eingriff in diesem Kanton vorgenommen werden soll. Die Anwendung auf irgendeine in der Schweiz wohnhafte Frau im gebärfähigen Alter kann also nicht von vornherein ausgeschlossen werden, weswegen die entsprechenden Mitglieder der SVSS zur Beschwerdeführung legitimiert wären. Da der Zweck der SVSS zudem unter anderem auch darin besteht, Ungleichheiten, Ungerechtigkeiten und Missbräuche im Zusammenhang mit dem Schwangerschaftsabbruch zu bekämpfen (Art. 2 Statuten), ist sie als Beschwerdeführerin legitimiert.
e) Die Beschwerdeführerinnen verlangen die gesamthafte Aufhebung der Weisungen, beschränken sich in ihrer Begründung aber darauf, Mängel in den Ziffern 1.3, 3.3 sowie 4.2 geltend zu machen. Das Bundesgericht darf nur auf diese spezifisch gerügten Punkte eintreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
2. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Ziffern 1.3, 3.3 und 4.2 der Weisungen verstiessen gegen Art. 120 StGB und verletzten damit den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
a) Dem kantonalen Gesetzgeber ist es verwehrt, strafrechtliche Vorschriften über Rechtsgebiete aufzustellen, die eine abschliessende Regelung im Bundesstrafrecht erfahren haben. Zudem gehen auch verwaltungsrechtliche Vorschriften des Bundesstrafrechts jeder ihnen widersprechenden Bestimmung des kantonalen öffentlichen Rechts vor. Im übrigen bleibt es den Kantonen aber unbenommen, zum Schutz öffentlicher Interessen verwaltungsrechtliche Normen zu erlassen, selbst wenn es sich um Rechtsverhältnisse handelt, für welche der Bund strafrechtliche Vorschriften aufgestellt hat. Das kantonale öffentliche Recht darf aber die Anwendung des Bundesstrafrechts nicht verhindern. Es darf auch seinem Sinn und Geist nicht zuwiderlaufen, sondern muss mit ihm in Einklang stehen (BGE 101 Ia 580 E. 4a mit Hinweisen).
Auszugehen ist davon, dass der Bundesgesetzgeber in Art. 120 Ziff. 1 StGB sowohl die materiellen Voraussetzungen der straflosen Schwangerschaftsunterbrechung als auch die Massnahmen zur Abwehr von Missbräuchen abschliessend geregelt hat (Sten.Bull. 1934 N 370/371). Diese Voraussetzungen dürfen von den Kantonen somit weder erschwert noch erleichtert werden, auch die Einführung zusätzlicher Vorkehren zur Missbrauchsbekämpfung ist unzulässig (BGE 101 Ia 580 E. 4b mit Hinweisen).
b) aa) Das Strafgesetzbuch behält die Ausführung strafloser Schwangerschaftsunterbrechungen patentierten Ärzten vor, d.h. solchen, denen im Kanton, in dem sie ihre ärztliche Tätigkeit ausüben, eine entsprechende Bewilligung erteilt wurde. Die Beschränkung auf Fachärzte FMH für Gynäkologie/Geburtshilfe und auf eine Durchführung der Eingriffe in den gynäkologisch-geburtshilflichen Abteilungen der Zuger Akutspitäler (Ziff. 4.2 Weisungen) lässt sich nicht auf Bundesrecht stützen. Eine einschränkende Auslegung des Begriffs "patentierter Arzt" lässt sich namentlich mit Blick auf die verfassungsrechtlich gewährleistete freie Arztwahl und die Bedeutung des Vertrauensverhältnisses zwischen der Schwangeren und dem Arzt sowie die Wahrung der Geheim- und Intimsphäre nicht rechtfertigen. Möglicherweise verfügen zur Zeit die privaten Arztpraxen im Kanton Zug nicht über die für Schwangerschaftsunterbrechungen notwendigen Einrichtungen oder deren Inhaber verzichten aus freien Stücken auf eine entsprechende Tätigkeit. Dies allein erlaubt es jedoch nicht, Ärzten, bei denen die kantonalen Gesundheitsbehörden im übrigen grundsätzlich die Voraussetzungen für eine Praxisausübung als erfüllt erachten (§ 16 ff. Gesundheitsgesetz), die Vornahme von Schwangerschaftsunterbrechungen gemäss Art. 120 Ziff. 1 StGB generell zu untersagen.
bb) Das Bundesgesetz verlangt eine Begutachtung durch einen zweiten für den Zustand der Schwangeren sachverständigen Facharzt. Dieses Erfordernis war die wohl umstrittenste Frage in den sich von 1918 (Botschaft) bis 1937 erstreckenden Verhandlungen in den Eidgenössischen Räten, die zu sieben Differenzbereinigungen geführt haben. Die fachärztliche Begutachtung soll angesichts der Unbestimmtheit der medizinischen Voraussetzungen der Missbrauchsgefahr steuern (Sten.Bull. 1929 N 24). Der zweite Arzt muss, um pflichtwidrige Absprachen zwischen Ärzten zu verhindern, amtlich bezeichnet sein; er soll den ausführenden Arzt kontrollieren (Sten.Bull. 1929 N 55, 81; 1932 S 126; 1934 N 375; 1936 N 1091). Der begutachtende Arzt soll aber nicht ein Amtsarzt sein. Vielmehr soll der jeweilige Facharzt amten, der zur Beurteilung des Leidens, das die medizinische Indikation begründen soll, fachlich kompetent ist (Sten.Bull. 1931 S 502; 1934 N 382; 1935 S 205; 1935 N 540/541, 545; 1936 N 1088, 1091, 1502). Im Vordergrund stehen demnach die Fachkenntnisse des begutachtenden Arztes. Es ist deshalb auch nicht erforderlich, dass er im Kanton praktiziert, in dem der Eingriff ausgeführt werden soll.
Das in den Weisungen vorgesehene Gutachtergremium kann die Funktion des "für den Zustand der Schwangeren sachverständigen Facharztes" aus verschiedenen Gründen nicht erfüllen. Die drei Ärzte, welche in diesem Gremium die Entscheidungen treffen, können nicht alle Fachdisziplinen vertreten, was im Einzelfall eine Begutachtung durch nicht fachspezifische Ärzte zur Folge haben könnte. Auch die in den Weisungen (Ziff. 3.4) vorgesehene Möglichkeit des Beizugs weiterer Experten behebt diesen Mangel nicht; am Entscheid wirken trotzdem Nichtfachleute mit. Dazu kommt, dass das Erfordernis fachärztlicher Begutachtung gerade deshalb an Stelle einer Anzeigepflicht des ausführenden Arztes vorgeschrieben worden ist, weil man eine Verletzung der Geheim- und Privatsphäre der Schwangeren ausschliessen und diese von einer Flucht in die Illegalität abhalten wollte (Sten.Bull. 1929 N 27; 1934 N 369-371). Neben den Bedenken hinsichtlich des erforderlichen umfassenden Fachwissens waren solche Gründe auch massgebend dafür, dass man davon absah, einen "Amtsarzt" als Gutachter vorzusehen. Bei einer Begutachtung durch ein Ärztegremium ist aber in der Regel naturgemäss die Privatsphäre erheblicher gefährdet und die Persönlichkeit der Schwangeren stärkeren Beeinträchtigungen ausgesetzt, als dies bei einer Begutachtung durch einen einzelnen Arzt der Fall wäre. Auch das in medizinischen Behandlungsverhältnissen oder Beratungssituationen erforderliche Vertrauensverhältnis wird im Kontakt zu einem einzelnen Arzt einfacher aufzubauen sein. Eine Abweichung vom klaren Wortlaut des Art. 120 Ziff. 1 Abs. 2 StGB und die Einsetzung eines Gutachtergremiums lässt sich somit nicht rechtfertigen und verletzt Bundesrecht.
cc) Schliesslich ist gemäss Strafgesetzbuch neben dem Wohnsitzkanton der Schwangeren auch der Kanton, in dem der Eingriff erfolgen soll, für die Bezeichnung eines Gutachters zuständig. Wie vom Bundesgericht bereits entschieden wurde, darf ein Kanton die Gutachtertätigkeit nicht auf schwangere Frauen beschränken, die in diesem Kanton ihren Wohnsitz haben (BGE 101 Ia 581/582 E. 4b). Der historische Gesetzgeber hat eine entsprechende Einschränkung klar verworfen und es der Schwangeren ermöglichen wollen, an einem beliebigen Ort in der Schweiz um die Vornahme eines Eingriffs und eine entsprechende Begutachtung nachzusuchen (Sten.Bull. 1936 N 1092, 1502/1503). Damit sollte abgesehen von den Geheimhaltungsinteressen der Schwangeren (Sten.Bull. 1934 N 382; 1936 N 1089, 1091) auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass nicht in allen Kantonen die notwendigen Fachärzte vorhanden sind. | de | Art. 2 Disp. trans. Cst.; interruption non punissable de la grossesse; dispositions cantonales d'application de l'art. 120 CP. 1. Possibilité de recourir contre les directives d'un département cantonal de la santé adressées aux médecins autorisés à pratiquer dans le canton et concernant l'interruption non punissable de la grossesse (art. 84 OJ) (consid. 1a).
2. Observation du délai (art. 89 al. 1 OJ) en cas de recours contre un arrêté cantonal ne faisant pas l'objet d'une publication officielle et n'ayant pas été communiqué aux recourants (consid. 1b).
3. Qualité d'une association d'importance nationale pour recourir contre des directives cantonales sur l'interruption non punissable de la grossesse (art. 88 OJ) (consid. 1d).
4. N'est pas compatible avec l'art. 120 CP une réglementation cantonale
- qui n'autorise à pratiquer une interruption non punissable de grossesse que les médecins FMH spécialistes en gynécologie/obstétrique (consid. 2b aa);
- qui prévoit un collège d'experts pour l'accomplissement des tâches du médecin qualifié comme spécialiste en raison de l'état de la personne enceinte (art. 120 ch. 1 al. 2 CP) (consid. 2b bb);
- qui limite la délivrance de l'avis conforme aux femmes enceintes domiciliées dans le canton du médecin-expert (consid. 2b cc). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-452%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,194 | 114 Ia 452 | 114 Ia 452
Sachverhalt ab Seite 453
Der Regierungsrat des Kantons Zug erliess am 5. Januar 1988 eine "Vollziehungsverordnung zu Art. 120 StGB über die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft" (Vollziehungsverordnung), die u.a. folgende Bestimmungen enthält:
"Der Regierungsrat wühlt ein aus patentierten Ärzten zusammengesetztes Gutachtergremium, das Gutachten im Sinne von Art. 120 Ziff. 1 StGB für die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft zu erstatten hat." (§ 1 Abs. 1)
"Die Sanitätsdirektion erlässt Ausführungsbestimmungen für die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft." (§ 3)
Die gestützt darauf am 12. Januar 1988 erlassenen Weisungen der Sanitätsdirektion lauten, soweit hier wesentlich, folgendermassen:
"1. Begriffsbestimmung
(...)
1.3 Nach § 1 der Vollziehungsverordnung zu Art. 120 StGB betreffend Unterbrechung der Schwangerschaft wühlt der Regierungsrat das Gutachtergremium, das beauftragt ist, Gutachten im Sinne von Art. 120 StGB für den straflosen Abbruch der Schwangerschaft zu erstatten. Der Kantonsarzt nimmt die in Art. 120 Ziff. 2 StGB vorgeschriebene Anzeige des Arztes entgegen, der in einer Notsituation zur sofortigen Durchführung eines Schwangerschaftsabbruches gezwungen war.
2. Ermächtigung zur Gutachtertätigkeit
Zur Gutachtertätigkeit hat der Regierungsrat ein Gutachtergremium gewühlt, das sich aus nachstehenden Ärzten zusammensetzt:
Herrn Dr. med. A. Schmid, Kantonsarzt, Vorsitz (von Amtes wegen)
- Frau Dr. med. J. Hegglin, Zug
- Herrn Dr. med. J. Henggeler, Oberägeri
- Herrn Dr. med. H. Henner, Kantonsspital Zug (mit beratender Stimme)
Das Gutachtergremium ist administrativ dem kantonsärztlichen Dienst angegliedert. (...)
3. Gutachtenverfahren
(...)
3.2 Die Ermächtigung zur Gutachtertätigkeit ist auf das Gutachtergremium gemäss Ziff. 2 beschränkt. Im Kanton Zug darf eine straflose Schwangerschaftsunterbrechung nur durchgeführt werden, wenn ein positiver Befund des Gutachtergremiums vorliegt.
3.3 Die Gutachtertätigkeit bezieht sich auf die Unterbrechung der Schwangerschaft bei Frauen mit Wohnsitz im Kanton Zug.
3.4 Das Gutachtergremium hat der zeitlichen Dringlichkeit Rechnung zu tragen. Das Gutachtergremium kann bei besonderen Krankheitskombinationen Experten zuziehen oder für die Abklärung einer unklaren Frage eine Universitätsklinik/Poliklinik konsultieren oder die Schwangere zur Begutachtung dorthin überweisen.
(...)
4. Vornahme des straflosen Schwangerschaftsabbruches
(...)
4.2 Der Schwangerschaftsabbruch darf nur vorgenommen werden, wenn das bejahende Gutachten des Gutachtergremiums vorliegt. Die medizinischen Eingriffe können im Kanton Zug bei Zustimmung der Trägerschaften in den gynäkologisch-geburtshilflichen Abteilungen der Zuger Akutspitäler, und zwar nur durch Fachärzte FMH für Gynäkologie/Geburtshilfe durchgeführt werden."
Mit Eingabe vom 25. April 1988 reichte die Schweizerische Vereinigung für Straflosigkeit des Schwangerschaftsabbruchs zusammen mit Ursula Meier beim Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde mit dem Begehren ein, die Weisungen des Sanitätsdepartements des Kantons Zug vom 12. Januar 1988 betreffend die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft nach Art. 120 StGB seien aufzuheben. Die Beschwerdeführerinnen machen eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) sowie eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend.
Der Regierungsrat beantragt in seiner Vernehmlassung vom 5. Juli 1988, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Mit staatsrechtlicher Beschwerde können Hoheitsakte angefochten werden, die in irgendeiner Weise die Rechtsstellung des einzelnen Bürgers berühren, indem sie ihn verbindlich und erzwingbar zu einem Tun, Unterlassen oder Dulden verpflichten oder sonstwie seine Rechtsbeziehung zum Staat autoritativ festlegen (Art. 84 OG; BGE 113 Ia 234 E. 1; siehe auch BGE 107 Ia 80 E. 1 je mit Hinweisen). Die Weisungen der Sanitätsdirektion richten sich an die im Kanton Zug zugelassenen Ärzte. Als sogenannte Verwaltungsverordnung sind sie anfechtbar, wenn sie über den Verwaltungsbereich hinaus Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger entfalten und wenn gestützt auf sie keine Verfügungen getroffen werden, deren Anfechtung möglich ist und den Betroffenen zugemutet werden kann (BGE 105 Ia 354 E. 2a). In den Weisungen wird unter anderem festgelegt, wer Begutachtungen und straflose Schwangerschaftsunterbrechungen (Art. 120 Ziff. 1 StGB) vornehmen darf. Sie umschreiben auch den Kreis derjenigen Frauen, die sich im Kanton Zug einem solchen Eingriff unterziehen können, und sind daher für die Rechtsstellung der Betroffenen von erheblicher Tragweite. Einer Schwangeren ist es im übrigen schon aus zeitlichen Gründen nicht zuzumuten, ein Rechtsmittel zu ergreifen, wenn in Anwendung der Weisungen eine Begutachtung oder ein Schwangerschaftsabbruch verweigert wird.
b) Die Weisungen der Sanitätsdirektion wurden weder amtlich publiziert noch den Beschwerdeführerinnen zugestellt. Die Beschwerdefrist beginnt deshalb im Zeitpunkt der Kenntnisnahme zu laufen (BGE 108 Ia 3 E. 2b).
Das ist für die Beschwerdeführerin Ursula Meier unbestrittenermassen frühestens der 6. April 1988, so dass sie mit der staatsrechtlichen Beschwerde vom 25. April 1988 die dreissigtägige Frist (Art. 89 Abs. 1 OG) eingehalten hat.
Die Schweizerische Vereinigung für Straflosigkeit des Schwangerschaftsabbruches (SVSS) hat zwar vom Inhalt der Weisungen in groben Zügen aus dem "Tages-Anzeiger" vom 8. Februar 1988 erfahren. Dadurch kam sie jedoch noch nicht in den Besitz aller für die erfolgreiche Wahrung ihrer Rechte wesentlichen Elemente. Allerdings kann in einem solchen Fall, entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben, der Beginn der Beschwerdefrist nicht beliebig lange hinausgezögert werden. Vielmehr ist im Einzelfall zu entscheiden, ob ein Beschwerdeführer alle sich aufdrängenden Schritte zur Erlangung weiterer Informationen unternommen hat, nachdem er vom Bestand eines anfechtbaren Akts erfuhr (BGE 102 Ib 93 /94 E. 3). Nach Erscheinen der erwähnten Zeitungsmeldung bemühte sich die Beschwerdeführerin SVSS um den Wortlaut der angefochtenen Weisungen und erhielt diesen unbestrittenermassen am 9. März 1988 von der Sanitätsdirektion. Somit hat auch sie die Beschwerdefrist unter Berücksichtigung des Friststillstandes wegen Ostern (Art. 34 Abs. 1 lit. a OG) eingehalten.
c) Die Beschwerdeführerinnen wenden sich auch gegen Bestimmungen der regierungsrätlichen Vollziehungsverordnung. Die Frist für eine unmittelbare Anfechtung dieses Erlasses ist allerdings unbenützt verstrichen. Auch wenn sich die Rüge der Verfassungswidrigkeit von Teilen der angefochtenen Weisungen, welche schon in der Vollziehungsverordnung festgelegt sind, als begründet erweist, führt dies nicht zur Aufhebung dieser Verordnung, sondern nur zur Kassation der gestützt darauf erlassenen Weisungen (BGE 111 Ia 271 E. 2; siehe auch BGE 107 Ia 220 E. 2b).
d) aa) Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses mit staatsrechtlicher Beschwerde ist legitimiert, wer durch die als verfassungswidrig gerügten Bestimmungen in seinen rechtlich geschützten Interessen (Art. 88 OG) direkt oder zumindest virtuell betroffen ist, weil sie auf ihn angewandt werden oder wenigstens einmal angewandt werden könnten (BGE 113 Ia 326 E. 2a; siehe auch BGE 112 Ia 182 E. 1b je mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist für die Beschwerdeführerin Ursula Meier als Einwohnerin des Kantons Zug, die am 4. Mai 1949 geboren ist, ohne weiteres erfüllt.
bb) Einem Verband wird die Beschwerdelegitimation zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder zugestanden, wenn er eine juristische Person ist, die einzelnen Mitglieder zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären, die Wahrung der durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen der Mitglieder zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl der Mitglieder geltend gemacht wird (BGE 113 Ia 429 E. 2a; siehe auch BGE 112 Ia 33 E. 2a je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin SVSS ist nach ihren Statuten vom 23. April 1988 (Statuten) ein Verein (Art. 60 ff. ZGB). Die Mitgliedschaft steht jeder natürlichen oder juristischen Person offen, welche die Ziele der SVSS anerkennt (Art. 6 Statuten). Sie ist eine gesamtschweizerische Vereinigung. Das hindert sie allerdings noch nicht an der Anfechtung der kantonalen Weisungen, wenn diese ohne weiteres auch für Nichtkantonseinwohner Rechtswirkungen zu entfalten vermögen (BGE 102 Ia 206 E. 3). Die angefochtenen Weisungen betreffen entsprechend der ihnen zu Grunde liegenden Strafrechtsbestimmung (Art. 120 Ziff. 1 StGB) die straflose Schwangerschaftsunterbrechung und die Begutachtung in Fällen, in denen die Schwangere ihren Wohnsitz im Kanton Zug hat oder wenn der Eingriff in diesem Kanton vorgenommen werden soll. Die Anwendung auf irgendeine in der Schweiz wohnhafte Frau im gebärfähigen Alter kann also nicht von vornherein ausgeschlossen werden, weswegen die entsprechenden Mitglieder der SVSS zur Beschwerdeführung legitimiert wären. Da der Zweck der SVSS zudem unter anderem auch darin besteht, Ungleichheiten, Ungerechtigkeiten und Missbräuche im Zusammenhang mit dem Schwangerschaftsabbruch zu bekämpfen (Art. 2 Statuten), ist sie als Beschwerdeführerin legitimiert.
e) Die Beschwerdeführerinnen verlangen die gesamthafte Aufhebung der Weisungen, beschränken sich in ihrer Begründung aber darauf, Mängel in den Ziffern 1.3, 3.3 sowie 4.2 geltend zu machen. Das Bundesgericht darf nur auf diese spezifisch gerügten Punkte eintreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
2. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Ziffern 1.3, 3.3 und 4.2 der Weisungen verstiessen gegen Art. 120 StGB und verletzten damit den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
a) Dem kantonalen Gesetzgeber ist es verwehrt, strafrechtliche Vorschriften über Rechtsgebiete aufzustellen, die eine abschliessende Regelung im Bundesstrafrecht erfahren haben. Zudem gehen auch verwaltungsrechtliche Vorschriften des Bundesstrafrechts jeder ihnen widersprechenden Bestimmung des kantonalen öffentlichen Rechts vor. Im übrigen bleibt es den Kantonen aber unbenommen, zum Schutz öffentlicher Interessen verwaltungsrechtliche Normen zu erlassen, selbst wenn es sich um Rechtsverhältnisse handelt, für welche der Bund strafrechtliche Vorschriften aufgestellt hat. Das kantonale öffentliche Recht darf aber die Anwendung des Bundesstrafrechts nicht verhindern. Es darf auch seinem Sinn und Geist nicht zuwiderlaufen, sondern muss mit ihm in Einklang stehen (BGE 101 Ia 580 E. 4a mit Hinweisen).
Auszugehen ist davon, dass der Bundesgesetzgeber in Art. 120 Ziff. 1 StGB sowohl die materiellen Voraussetzungen der straflosen Schwangerschaftsunterbrechung als auch die Massnahmen zur Abwehr von Missbräuchen abschliessend geregelt hat (Sten.Bull. 1934 N 370/371). Diese Voraussetzungen dürfen von den Kantonen somit weder erschwert noch erleichtert werden, auch die Einführung zusätzlicher Vorkehren zur Missbrauchsbekämpfung ist unzulässig (BGE 101 Ia 580 E. 4b mit Hinweisen).
b) aa) Das Strafgesetzbuch behält die Ausführung strafloser Schwangerschaftsunterbrechungen patentierten Ärzten vor, d.h. solchen, denen im Kanton, in dem sie ihre ärztliche Tätigkeit ausüben, eine entsprechende Bewilligung erteilt wurde. Die Beschränkung auf Fachärzte FMH für Gynäkologie/Geburtshilfe und auf eine Durchführung der Eingriffe in den gynäkologisch-geburtshilflichen Abteilungen der Zuger Akutspitäler (Ziff. 4.2 Weisungen) lässt sich nicht auf Bundesrecht stützen. Eine einschränkende Auslegung des Begriffs "patentierter Arzt" lässt sich namentlich mit Blick auf die verfassungsrechtlich gewährleistete freie Arztwahl und die Bedeutung des Vertrauensverhältnisses zwischen der Schwangeren und dem Arzt sowie die Wahrung der Geheim- und Intimsphäre nicht rechtfertigen. Möglicherweise verfügen zur Zeit die privaten Arztpraxen im Kanton Zug nicht über die für Schwangerschaftsunterbrechungen notwendigen Einrichtungen oder deren Inhaber verzichten aus freien Stücken auf eine entsprechende Tätigkeit. Dies allein erlaubt es jedoch nicht, Ärzten, bei denen die kantonalen Gesundheitsbehörden im übrigen grundsätzlich die Voraussetzungen für eine Praxisausübung als erfüllt erachten (§ 16 ff. Gesundheitsgesetz), die Vornahme von Schwangerschaftsunterbrechungen gemäss Art. 120 Ziff. 1 StGB generell zu untersagen.
bb) Das Bundesgesetz verlangt eine Begutachtung durch einen zweiten für den Zustand der Schwangeren sachverständigen Facharzt. Dieses Erfordernis war die wohl umstrittenste Frage in den sich von 1918 (Botschaft) bis 1937 erstreckenden Verhandlungen in den Eidgenössischen Räten, die zu sieben Differenzbereinigungen geführt haben. Die fachärztliche Begutachtung soll angesichts der Unbestimmtheit der medizinischen Voraussetzungen der Missbrauchsgefahr steuern (Sten.Bull. 1929 N 24). Der zweite Arzt muss, um pflichtwidrige Absprachen zwischen Ärzten zu verhindern, amtlich bezeichnet sein; er soll den ausführenden Arzt kontrollieren (Sten.Bull. 1929 N 55, 81; 1932 S 126; 1934 N 375; 1936 N 1091). Der begutachtende Arzt soll aber nicht ein Amtsarzt sein. Vielmehr soll der jeweilige Facharzt amten, der zur Beurteilung des Leidens, das die medizinische Indikation begründen soll, fachlich kompetent ist (Sten.Bull. 1931 S 502; 1934 N 382; 1935 S 205; 1935 N 540/541, 545; 1936 N 1088, 1091, 1502). Im Vordergrund stehen demnach die Fachkenntnisse des begutachtenden Arztes. Es ist deshalb auch nicht erforderlich, dass er im Kanton praktiziert, in dem der Eingriff ausgeführt werden soll.
Das in den Weisungen vorgesehene Gutachtergremium kann die Funktion des "für den Zustand der Schwangeren sachverständigen Facharztes" aus verschiedenen Gründen nicht erfüllen. Die drei Ärzte, welche in diesem Gremium die Entscheidungen treffen, können nicht alle Fachdisziplinen vertreten, was im Einzelfall eine Begutachtung durch nicht fachspezifische Ärzte zur Folge haben könnte. Auch die in den Weisungen (Ziff. 3.4) vorgesehene Möglichkeit des Beizugs weiterer Experten behebt diesen Mangel nicht; am Entscheid wirken trotzdem Nichtfachleute mit. Dazu kommt, dass das Erfordernis fachärztlicher Begutachtung gerade deshalb an Stelle einer Anzeigepflicht des ausführenden Arztes vorgeschrieben worden ist, weil man eine Verletzung der Geheim- und Privatsphäre der Schwangeren ausschliessen und diese von einer Flucht in die Illegalität abhalten wollte (Sten.Bull. 1929 N 27; 1934 N 369-371). Neben den Bedenken hinsichtlich des erforderlichen umfassenden Fachwissens waren solche Gründe auch massgebend dafür, dass man davon absah, einen "Amtsarzt" als Gutachter vorzusehen. Bei einer Begutachtung durch ein Ärztegremium ist aber in der Regel naturgemäss die Privatsphäre erheblicher gefährdet und die Persönlichkeit der Schwangeren stärkeren Beeinträchtigungen ausgesetzt, als dies bei einer Begutachtung durch einen einzelnen Arzt der Fall wäre. Auch das in medizinischen Behandlungsverhältnissen oder Beratungssituationen erforderliche Vertrauensverhältnis wird im Kontakt zu einem einzelnen Arzt einfacher aufzubauen sein. Eine Abweichung vom klaren Wortlaut des Art. 120 Ziff. 1 Abs. 2 StGB und die Einsetzung eines Gutachtergremiums lässt sich somit nicht rechtfertigen und verletzt Bundesrecht.
cc) Schliesslich ist gemäss Strafgesetzbuch neben dem Wohnsitzkanton der Schwangeren auch der Kanton, in dem der Eingriff erfolgen soll, für die Bezeichnung eines Gutachters zuständig. Wie vom Bundesgericht bereits entschieden wurde, darf ein Kanton die Gutachtertätigkeit nicht auf schwangere Frauen beschränken, die in diesem Kanton ihren Wohnsitz haben (BGE 101 Ia 581/582 E. 4b). Der historische Gesetzgeber hat eine entsprechende Einschränkung klar verworfen und es der Schwangeren ermöglichen wollen, an einem beliebigen Ort in der Schweiz um die Vornahme eines Eingriffs und eine entsprechende Begutachtung nachzusuchen (Sten.Bull. 1936 N 1092, 1502/1503). Damit sollte abgesehen von den Geheimhaltungsinteressen der Schwangeren (Sten.Bull. 1934 N 382; 1936 N 1089, 1091) auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass nicht in allen Kantonen die notwendigen Fachärzte vorhanden sind. | de | Interruzione non punibile della gravidanza; disposizioni cantonali d'applicazione dell'art. 120 CP. 1. Impugnabilità delle direttive di un dipartimento cantonale della sanità destinate ai medici autorizzati ad esercitare nel cantone e concernenti l'interruzione non punibile della gravidanza (art. 84 OG) (consid. 1a).
2. Termine da rispettare (art. 89 OG) in caso di ricorso contro un decreto cantonale non pubblicato ufficialmente e non comunicato ai ricorrenti (consid. 1b).
3. Legittimazione di un'associazione d'importanza nazionale a ricorrere contro direttive cantonali sull'interruzione non punibile della gravidanza (art. 88 OG) (consid. 1d).
4. Non è compatibile con l'art. 120 CP una disciplina cantonale
- che autorizza ad effettuare un'interruzione non punibile della gravidanza soltanto i medici FMH specialisti in ginecologia e ostetricia (consid. 2b aa);
- che attribuisce ad un collegio di periti l'adempimento dei compiti del medico qualificato come specialista in relazione alle condizioni di salute della persona incinta (art. 120 n. 1 cpv. 2 CP) (consid. 2b bb);
- che limita il rilascio del parere conforme a favore delle donne incinte domiciliate nel cantone del perito medico (consid. 2b cc). | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-452%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,195 | 114 Ia 461 | 114 Ia 461
Sachverhalt ab Seite 461
Nell'ambito di un procedimento penale aperto per reati finanziari connessi alla gestione di una società anonima, il Procuratore pubblico della giurisdizione sottocenerina ha designato il 16 ottobre 1985 due periti contabili, X e Y, dipendenti della società anonima Z. L'onorario fatturato da questi per il lavoro svolto (Fr. 804'408.20) è stato corrisposto puntualmente dal Cantone Ticino. Nel settembre del 1987 il Sostituto Giudice istruttore della giurisdizione sottocenerina ha chiesto ai periti un rapporto aggiuntivo su talune questioni sollevate dai difensori degli imputati. Il rapporto è stato consegnato il 31 marzo 1988 e il 12 aprile seguente i periti hanno esposto un nuovo onorario di Fr. 130'486.80. Con lettera del 6 maggio 1988 il Sostituto Giudice istruttore ha comunicato a X e Y che l'importo, "sproporzionato alle prestazioni fornite", era "accettato nella misura di Fr. 80'000.--".
Il 12 maggio 1988 Y e la società Z sono insorti alla Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello del Cantone Ticino, cui hanno proposto di annullare la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore e di approvare la nota d'onorario. Parallelamente, il 6 giugno 1988, essi hanno interposto contro la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale fondato sugli art. 4 e 58 Cost., come pure sull'art. 6 par. 1 CEDU. La Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello ha statuito l'8 agosto 1988 e dichiarato il reclamo irricevibile, nessun rimedio essendo dato nel Ticino contro l'ammontare dell'indennità a periti, interpreti e traduttori che prestano la loro opera in sede giudiziaria. Chiamato a esprimersi sul ricorso di diritto pubblico, il Sostituto Giudice istruttore postula il rigetto di ogni critica.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. L'ammissibilità del ricorso di diritto pubblico dev'essere vagliata d'ufficio e con pieno potere cognitivo, senza riguardo all'opinione delle parti (DTF 113 Ia 394 consid. 2 con richiamo). Lo stesso principio vale per la legittimazione a ricorrere (DTF 113 Ia 249 consid. 2 con rinvii) che, subordinata all'esistenza di un atto impugnabile giusta l'art. 84 cpv. 1 OG (DTF 113 Ia 235 consid. 2a), è indipendente dalla procedura cantonale (DTF 110 Ia 74 consid. 1 in fine). Il primo punto da chiarire verte quindi sul carattere della comunicazione emessa dal Sostituto Giudice istruttore. Ove questa dovesse adempiere i requisiti dell'art. 84 cpv. 1 OG, si potrà indagare sulla legittimazione a ricorrere della società Z (art. 88 OG): è vero infatti che Y lavora per tale fiduciaria (X si è messo in proprio nel frattempo), si è valso di personale e ha utilizzato strutture della medesima affidando alla ditta anche l'incasso degli onorari, ma v'è da domandarsi se ciò basti a ledere la società "personalmente". Per contro, ove la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore non costituisse un atto impugnabile, il problema della legittimazione si esimerebbe e il gravame riuscirebbe inammissibile già sotto il profilo dell'art. 84 cpv. 1 OG.
2. L'art. 84 cpv. 1 OG prevede che il ricorso di diritto pubblico è esperibile "contro le decisioni e i decreti cantonali". Nella fattispecie non si è in presenza di un "decreto" nel senso appena espresso, ovvero di una normativa avente carattere obbligatorio generale (DTF 113 Ia 234 consid. 1). Il ricorso in oggetto è ammissibile, pertanto, solo se l'atto impugnato costituisce una "decisione". Se non che, un atto in cui si manifesta l'imperio statale in un caso concreto non è per forza una decisione. Quest'ultima non deve rispondere necessariamente ai presupposti dell'art. 5 PA (AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Basilea 1983, pag. 179 n. 323), ma deve raffigurare quanto meno un atto d'imperio che tocca la situazione giuridica del singolo obbligandolo a fare, omettere o tollerare alcunché, o che regola altrimenti d'autorità - con carattere vincolante e possibilità di esecuzione coercitiva - i rapporti del singolo con lo Stato (DTF 114 Ia 15 consid. 1a con riferimenti). In proposito l'art. 5 PA è applicabile per analogia (KNAPP, Précis de droit administratif, 3a edizione, pag. 183 n. 959).
a) La legge ticinese sulla tariffa giudiziaria, del 14 dicembre 1965 (LTG), dispone all'art. 33:
L'indennità del perito, dell'interprete e del traduttore è stabilita inappellabilmente dal giudice secondo il suo libero apprezzamento, tenendo conto della natura e della difficoltà del lavoro. Se il parere è presentato per iscritto, il perito deve presentare la sua nota scritta.
Tale norma non fa stato solo per la giustizia civile: l'art. 45 LTG prescrive che in sede penale "l'indennità del perito, dell'interprete e del traduttore è stabilita inappellabilmente dal giudice o dal magistrato requirente o inquirente in conformità all'art. 33". Gli art. 33 e 45 LTG hanno inteso scostarsi dalla legislazione anteriore nel convincimento che "solo chi ha ordinato la perizia sia in grado di valutare il lavoro svolto dal perito" e che lo stanziamento di indennità fisse non permette di considerare "la varietà delle perizie" e "il differente impegno" da esse richiesto (Messaggio 9 dicembre 1964 del Consiglio di Stato, in: Verbali del Gran Consiglio, sessione autunnale 1965, pag. 152). Rimane il problema di chiarire se il giudizio "inappellabile" del magistrato committente abbia carattere obbligatorio, definisca cioè in modo autoritativo la pretesa pecuniaria del perito nei confronti dell'ente pubblico.
b) Il perito giudiziario è legato all'autorità di nomina da un rapporto di diritti e obblighi simile a un contratto di mandato (GAUTSCHI in: Berner Kommentar, 2a edizione, nota 34b ad art. 394 CO; KNAPP, op.cit., pag. 538 n. 3065). Ciò non significa che eventuali vertenze debbano essere risolte in base al diritto civile: il magistrato committente agisce infatti come detentore di pubblico potere e il perito funge da ausiliare della giustizia (Niklaus SCHMID, Der Büchersachverständige im Strafverfahren, in: Rivista Penale Svizzera 104/1987, pag. 377 segg.); la mansione del perito è prevista inoltre da ordinamenti di diritto pubblico (art. 96 segg. CPP ticinese, art. 247 segg. CPC ticinese, art. 29 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, LPAmm). La questione di sapere se un litigio tra il perito e l'autorità debba dirimersi sulla scorta del diritto civile o del diritto amministrativo non è senza peso: solo le controversie civili - e non quelle amministrative - rientrano nelle previsioni dell'art. 6 par. 1 CEDU (conferiscono cioè il diritto di adire un tribunale indipendente) e soggiacciono alla garanzia del giudice naturale secondo l'art. 58 cpv. 1 Cost. (DTF 107 Ia 137 consid. 2a). L'art. 58 cpv. 1 Cost. ha, per altro, la stessa portata dell'art. 6 par. 1 CEDU (DTF 112 Ia 293 consid. 3b). Il fatto è che l'art. 6 par. 1 CEDU non si riferisce solo alle controversie civili in senso stretto, ma anche a quelle il cui esito è di incidenza immediata su diritti e obblighi di carattere civile (KÖLZ in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nota 43 ad art. 58 Cost.; MIEHSLER in: Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, note 63 segg. ad art. 6 CEDU; MALINVERNI in: FJS n. 1374, pag. 5 segg.). La qualificazione del rapporto giuridico tra il perito e l'ente pubblico può - in ogni modo - restare indecisa ove risulti che, a prescindere dalla natura dell'incarico, è data la possibilità di adire un giudice indipendente e imparziale, abilitato a pronunciarsi con piena cognizione sull'entità del compenso. In tal caso sarebbero ossequiate tanto le premesse dell'art. 6 par. 1 CEDU quanto le esigenze dell'art. 58 cpv. 1 Cost.
c) È pacifico intanto che, qualora fosse parte a un mandato giusta gli art. 394 segg. CO, il perito potrebbe rivolgersi al giudice civile (nella fattispecie, al Pretore: art. 17 lett. f CPC), il quale ha piena cognizione in fatto e in diritto per statuire sull'ammontare della mercede. Nell'ipotesi in cui il rapporto che vincola il perito allo Stato fosse invece di diritto pubblico, la giurisdizione civile sarebbe incompetente. Il perito potrebbe rivolgersi però, nel Ticino, al Tribunale cantonale amministrativo, che "giudica quale istanza unica" e con pieno potere cognitivo i litigi derivanti "da contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è parte" (art. 71 lett. b e 74 LPAmm). Ne segue che, comunque si qualifichi giuridicamente l'incarico di eseguire una perizia, l'esperto ha modo di rivendicare il suo compenso davanti a un'autorità giudiziaria indipendente e imparziale munita di piena cognizione. Ciò esclude che in concreto il provvedimento del Sostituto Giudice istruttore abbia indole coercitiva: il perito non ha l'obbligo di accettare la riduzione di onorario praticatagli dal magistrato; se non intende adagiarvisi, può far valere i suoi diritti in via d'azione (civile o di diritto amministrativo, il quesito non dev'essere risolto) e chiedere la condanna dello Stato al pagamento della differenza.
d) Sussiste il problema di sapere quale senso abbia il giudizio "inappellabile" del magistrato committente che riduce l'onorario del perito (art. 33 e 45 LTG). Esso non costituisce certo una decisione a mente dell'art. 84 cpv. 1 OG; è un mero atto amministrativo con cui l'autorità respinge parzialmente una pretesa azionabile. Pur emanando dall'ente pubblico (lo Stato si riconosce debitore nella misura in cui ammette la pretesa), esso non è obbligatorio. Pur sottratto a ogni genere di impugnazione (l'art. 226 cpv. 1 CPP permette invece il reclamo contro gli altri provvedimenti e le omissioni del Procuratore pubblico o del Giudice istruttore), esso non costringe il perito a tollerare alcunché, Lo stesso art. 5 cpv. 3 PA ricorda che le dichiarazioni con cui un'autorità rifiuta o solleva "pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni", proprio perché equivalgono a semplici affermazioni di parte, sfornite di carattere imperativo (GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, pag. 860; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a edizione, pag. 132 supra). Tutt'al più esse sono idonee a far sorgere, ma non a definire una controversia. L'atto querelato non configurando una decisione, i ricorrenti non possono lamentare pregiudizio di sorta. Il gravame in rassegna, improponibile nel suo intero, sfugge così a un sindacato di merito. | it | Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde: anfechtbarer Entscheid i.S. von Art. 84 Abs. 1 OG. Stellt der Verwaltungsakt, mit dem die Behörde das Honorar eines von ihr ernannten Gerichtsexperten kürzt, einen anfechtbaren Entscheid dar? Frage verneint, wenn der Experte die Möglichkeit hat, seinen Anspruch vor einem unabhängigen und unparteiischen (zivilen oder Verwaltungs-) Gericht geltend zu machen, das in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht über volle Kognition verfügt. | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-461%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Nell'ambito di un procedimento penale aperto per reati finanziari connessi alla gestione di una società anonima, il Procuratore pubblico della giurisdizione sottocenerina ha designato il 16 ottobre 1985 due periti contabili, X e Y, dipendenti della società anonima Z. L'onorario fatturato da questi per il lavoro svolto (Fr. 804'408.20) è stato corrisposto puntualmente dal Cantone Ticino. Nel settembre del 1987 il Sostituto Giudice istruttore della giurisdizione sottocenerina ha chiesto ai periti un rapporto aggiuntivo su talune questioni sollevate dai difensori degli imputati. Il rapporto è stato consegnato il 31 marzo 1988 e il 12 aprile seguente i periti hanno esposto un nuovo onorario di Fr. 130'486.80. Con lettera del 6 maggio 1988 il Sostituto Giudice istruttore ha comunicato a X e Y che l'importo, "sproporzionato alle prestazioni fornite", era "accettato nella misura di Fr. 80'000.--".
Il 12 maggio 1988 Y e la società Z sono insorti alla Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello del Cantone Ticino, cui hanno proposto di annullare la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore e di approvare la nota d'onorario. Parallelamente, il 6 giugno 1988, essi hanno interposto contro la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale fondato sugli art. 4 e 58 Cost., come pure sull'art. 6 par. 1 CEDU. La Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello ha statuito l'8 agosto 1988 e dichiarato il reclamo irricevibile, nessun rimedio essendo dato nel Ticino contro l'ammontare dell'indennità a periti, interpreti e traduttori che prestano la loro opera in sede giudiziaria. Chiamato a esprimersi sul ricorso di diritto pubblico, il Sostituto Giudice istruttore postula il rigetto di ogni critica.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. L'ammissibilità del ricorso di diritto pubblico dev'essere vagliata d'ufficio e con pieno potere cognitivo, senza riguardo all'opinione delle parti (DTF 113 Ia 394 consid. 2 con richiamo). Lo stesso principio vale per la legittimazione a ricorrere (DTF 113 Ia 249 consid. 2 con rinvii) che, subordinata all'esistenza di un atto impugnabile giusta l'art. 84 cpv. 1 OG (DTF 113 Ia 235 consid. 2a), è indipendente dalla procedura cantonale (DTF 110 Ia 74 consid. 1 in fine). Il primo punto da chiarire verte quindi sul carattere della comunicazione emessa dal Sostituto Giudice istruttore. Ove questa dovesse adempiere i requisiti dell'art. 84 cpv. 1 OG, si potrà indagare sulla legittimazione a ricorrere della società Z (art. 88 OG): è vero infatti che Y lavora per tale fiduciaria (X si è messo in proprio nel frattempo), si è valso di personale e ha utilizzato strutture della medesima affidando alla ditta anche l'incasso degli onorari, ma v'è da domandarsi se ciò basti a ledere la società "personalmente". Per contro, ove la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore non costituisse un atto impugnabile, il problema della legittimazione si esimerebbe e il gravame riuscirebbe inammissibile già sotto il profilo dell'art. 84 cpv. 1 OG.
2. L'art. 84 cpv. 1 OG prevede che il ricorso di diritto pubblico è esperibile "contro le decisioni e i decreti cantonali". Nella fattispecie non si è in presenza di un "decreto" nel senso appena espresso, ovvero di una normativa avente carattere obbligatorio generale (DTF 113 Ia 234 consid. 1). Il ricorso in oggetto è ammissibile, pertanto, solo se l'atto impugnato costituisce una "decisione". Se non che, un atto in cui si manifesta l'imperio statale in un caso concreto non è per forza una decisione. Quest'ultima non deve rispondere necessariamente ai presupposti dell'art. 5 PA (AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Basilea 1983, pag. 179 n. 323), ma deve raffigurare quanto meno un atto d'imperio che tocca la situazione giuridica del singolo obbligandolo a fare, omettere o tollerare alcunché, o che regola altrimenti d'autorità - con carattere vincolante e possibilità di esecuzione coercitiva - i rapporti del singolo con lo Stato (DTF 114 Ia 15 consid. 1a con riferimenti). In proposito l'art. 5 PA è applicabile per analogia (KNAPP, Précis de droit administratif, 3a edizione, pag. 183 n. 959).
a) La legge ticinese sulla tariffa giudiziaria, del 14 dicembre 1965 (LTG), dispone all'art. 33:
L'indennità del perito, dell'interprete e del traduttore è stabilita inappellabilmente dal giudice secondo il suo libero apprezzamento, tenendo conto della natura e della difficoltà del lavoro. Se il parere è presentato per iscritto, il perito deve presentare la sua nota scritta.
Tale norma non fa stato solo per la giustizia civile: l'art. 45 LTG prescrive che in sede penale "l'indennità del perito, dell'interprete e del traduttore è stabilita inappellabilmente dal giudice o dal magistrato requirente o inquirente in conformità all'art. 33". Gli art. 33 e 45 LTG hanno inteso scostarsi dalla legislazione anteriore nel convincimento che "solo chi ha ordinato la perizia sia in grado di valutare il lavoro svolto dal perito" e che lo stanziamento di indennità fisse non permette di considerare "la varietà delle perizie" e "il differente impegno" da esse richiesto (Messaggio 9 dicembre 1964 del Consiglio di Stato, in: Verbali del Gran Consiglio, sessione autunnale 1965, pag. 152). Rimane il problema di chiarire se il giudizio "inappellabile" del magistrato committente abbia carattere obbligatorio, definisca cioè in modo autoritativo la pretesa pecuniaria del perito nei confronti dell'ente pubblico.
b) Il perito giudiziario è legato all'autorità di nomina da un rapporto di diritti e obblighi simile a un contratto di mandato (GAUTSCHI in: Berner Kommentar, 2a edizione, nota 34b ad art. 394 CO; KNAPP, op.cit., pag. 538 n. 3065). Ciò non significa che eventuali vertenze debbano essere risolte in base al diritto civile: il magistrato committente agisce infatti come detentore di pubblico potere e il perito funge da ausiliare della giustizia (Niklaus SCHMID, Der Büchersachverständige im Strafverfahren, in: Rivista Penale Svizzera 104/1987, pag. 377 segg.); la mansione del perito è prevista inoltre da ordinamenti di diritto pubblico (art. 96 segg. CPP ticinese, art. 247 segg. CPC ticinese, art. 29 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, LPAmm). La questione di sapere se un litigio tra il perito e l'autorità debba dirimersi sulla scorta del diritto civile o del diritto amministrativo non è senza peso: solo le controversie civili - e non quelle amministrative - rientrano nelle previsioni dell'art. 6 par. 1 CEDU (conferiscono cioè il diritto di adire un tribunale indipendente) e soggiacciono alla garanzia del giudice naturale secondo l'art. 58 cpv. 1 Cost. (DTF 107 Ia 137 consid. 2a). L'art. 58 cpv. 1 Cost. ha, per altro, la stessa portata dell'art. 6 par. 1 CEDU (DTF 112 Ia 293 consid. 3b). Il fatto è che l'art. 6 par. 1 CEDU non si riferisce solo alle controversie civili in senso stretto, ma anche a quelle il cui esito è di incidenza immediata su diritti e obblighi di carattere civile (KÖLZ in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nota 43 ad art. 58 Cost.; MIEHSLER in: Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, note 63 segg. ad art. 6 CEDU; MALINVERNI in: FJS n. 1374, pag. 5 segg.). La qualificazione del rapporto giuridico tra il perito e l'ente pubblico può - in ogni modo - restare indecisa ove risulti che, a prescindere dalla natura dell'incarico, è data la possibilità di adire un giudice indipendente e imparziale, abilitato a pronunciarsi con piena cognizione sull'entità del compenso. In tal caso sarebbero ossequiate tanto le premesse dell'art. 6 par. 1 CEDU quanto le esigenze dell'art. 58 cpv. 1 Cost.
c) È pacifico intanto che, qualora fosse parte a un mandato giusta gli art. 394 segg. CO, il perito potrebbe rivolgersi al giudice civile (nella fattispecie, al Pretore: art. 17 lett. f CPC), il quale ha piena cognizione in fatto e in diritto per statuire sull'ammontare della mercede. Nell'ipotesi in cui il rapporto che vincola il perito allo Stato fosse invece di diritto pubblico, la giurisdizione civile sarebbe incompetente. Il perito potrebbe rivolgersi però, nel Ticino, al Tribunale cantonale amministrativo, che "giudica quale istanza unica" e con pieno potere cognitivo i litigi derivanti "da contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è parte" (art. 71 lett. b e 74 LPAmm). Ne segue che, comunque si qualifichi giuridicamente l'incarico di eseguire una perizia, l'esperto ha modo di rivendicare il suo compenso davanti a un'autorità giudiziaria indipendente e imparziale munita di piena cognizione. Ciò esclude che in concreto il provvedimento del Sostituto Giudice istruttore abbia indole coercitiva: il perito non ha l'obbligo di accettare la riduzione di onorario praticatagli dal magistrato; se non intende adagiarvisi, può far valere i suoi diritti in via d'azione (civile o di diritto amministrativo, il quesito non dev'essere risolto) e chiedere la condanna dello Stato al pagamento della differenza.
d) Sussiste il problema di sapere quale senso abbia il giudizio "inappellabile" del magistrato committente che riduce l'onorario del perito (art. 33 e 45 LTG). Esso non costituisce certo una decisione a mente dell'art. 84 cpv. 1 OG; è un mero atto amministrativo con cui l'autorità respinge parzialmente una pretesa azionabile. Pur emanando dall'ente pubblico (lo Stato si riconosce debitore nella misura in cui ammette la pretesa), esso non è obbligatorio. Pur sottratto a ogni genere di impugnazione (l'art. 226 cpv. 1 CPP permette invece il reclamo contro gli altri provvedimenti e le omissioni del Procuratore pubblico o del Giudice istruttore), esso non costringe il perito a tollerare alcunché, Lo stesso art. 5 cpv. 3 PA ricorda che le dichiarazioni con cui un'autorità rifiuta o solleva "pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni", proprio perché equivalgono a semplici affermazioni di parte, sfornite di carattere imperativo (GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, pag. 860; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a edizione, pag. 132 supra). Tutt'al più esse sono idonee a far sorgere, ma non a definire una controversia. L'atto querelato non configurando una decisione, i ricorrenti non possono lamentare pregiudizio di sorta. Il gravame in rassegna, improponibile nel suo intero, sfugge così a un sindacato di merito. | it | Recevabilité du recours de droit public; décision attaquable au sens de l'art. 84 al. 1 OJ. L'acte administratif par lequel une autorité réduit le montant de l'indemnité réclamée par un expert judiciaire désigné par elle est-il une décision attaquable? Tel n'est pas le cas si l'expert a la faculté de faire valoir sa prétention devant une juridiction - civile ou administrative - indépendante et impartiale, disposant d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit. | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-461%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,197 | 114 Ia 461 | 114 Ia 461
Sachverhalt ab Seite 461
Nell'ambito di un procedimento penale aperto per reati finanziari connessi alla gestione di una società anonima, il Procuratore pubblico della giurisdizione sottocenerina ha designato il 16 ottobre 1985 due periti contabili, X e Y, dipendenti della società anonima Z. L'onorario fatturato da questi per il lavoro svolto (Fr. 804'408.20) è stato corrisposto puntualmente dal Cantone Ticino. Nel settembre del 1987 il Sostituto Giudice istruttore della giurisdizione sottocenerina ha chiesto ai periti un rapporto aggiuntivo su talune questioni sollevate dai difensori degli imputati. Il rapporto è stato consegnato il 31 marzo 1988 e il 12 aprile seguente i periti hanno esposto un nuovo onorario di Fr. 130'486.80. Con lettera del 6 maggio 1988 il Sostituto Giudice istruttore ha comunicato a X e Y che l'importo, "sproporzionato alle prestazioni fornite", era "accettato nella misura di Fr. 80'000.--".
Il 12 maggio 1988 Y e la società Z sono insorti alla Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello del Cantone Ticino, cui hanno proposto di annullare la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore e di approvare la nota d'onorario. Parallelamente, il 6 giugno 1988, essi hanno interposto contro la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale fondato sugli art. 4 e 58 Cost., come pure sull'art. 6 par. 1 CEDU. La Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello ha statuito l'8 agosto 1988 e dichiarato il reclamo irricevibile, nessun rimedio essendo dato nel Ticino contro l'ammontare dell'indennità a periti, interpreti e traduttori che prestano la loro opera in sede giudiziaria. Chiamato a esprimersi sul ricorso di diritto pubblico, il Sostituto Giudice istruttore postula il rigetto di ogni critica.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. L'ammissibilità del ricorso di diritto pubblico dev'essere vagliata d'ufficio e con pieno potere cognitivo, senza riguardo all'opinione delle parti (DTF 113 Ia 394 consid. 2 con richiamo). Lo stesso principio vale per la legittimazione a ricorrere (DTF 113 Ia 249 consid. 2 con rinvii) che, subordinata all'esistenza di un atto impugnabile giusta l'art. 84 cpv. 1 OG (DTF 113 Ia 235 consid. 2a), è indipendente dalla procedura cantonale (DTF 110 Ia 74 consid. 1 in fine). Il primo punto da chiarire verte quindi sul carattere della comunicazione emessa dal Sostituto Giudice istruttore. Ove questa dovesse adempiere i requisiti dell'art. 84 cpv. 1 OG, si potrà indagare sulla legittimazione a ricorrere della società Z (art. 88 OG): è vero infatti che Y lavora per tale fiduciaria (X si è messo in proprio nel frattempo), si è valso di personale e ha utilizzato strutture della medesima affidando alla ditta anche l'incasso degli onorari, ma v'è da domandarsi se ciò basti a ledere la società "personalmente". Per contro, ove la comunicazione del Sostituto Giudice istruttore non costituisse un atto impugnabile, il problema della legittimazione si esimerebbe e il gravame riuscirebbe inammissibile già sotto il profilo dell'art. 84 cpv. 1 OG.
2. L'art. 84 cpv. 1 OG prevede che il ricorso di diritto pubblico è esperibile "contro le decisioni e i decreti cantonali". Nella fattispecie non si è in presenza di un "decreto" nel senso appena espresso, ovvero di una normativa avente carattere obbligatorio generale (DTF 113 Ia 234 consid. 1). Il ricorso in oggetto è ammissibile, pertanto, solo se l'atto impugnato costituisce una "decisione". Se non che, un atto in cui si manifesta l'imperio statale in un caso concreto non è per forza una decisione. Quest'ultima non deve rispondere necessariamente ai presupposti dell'art. 5 PA (AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Basilea 1983, pag. 179 n. 323), ma deve raffigurare quanto meno un atto d'imperio che tocca la situazione giuridica del singolo obbligandolo a fare, omettere o tollerare alcunché, o che regola altrimenti d'autorità - con carattere vincolante e possibilità di esecuzione coercitiva - i rapporti del singolo con lo Stato (DTF 114 Ia 15 consid. 1a con riferimenti). In proposito l'art. 5 PA è applicabile per analogia (KNAPP, Précis de droit administratif, 3a edizione, pag. 183 n. 959).
a) La legge ticinese sulla tariffa giudiziaria, del 14 dicembre 1965 (LTG), dispone all'art. 33:
L'indennità del perito, dell'interprete e del traduttore è stabilita inappellabilmente dal giudice secondo il suo libero apprezzamento, tenendo conto della natura e della difficoltà del lavoro. Se il parere è presentato per iscritto, il perito deve presentare la sua nota scritta.
Tale norma non fa stato solo per la giustizia civile: l'art. 45 LTG prescrive che in sede penale "l'indennità del perito, dell'interprete e del traduttore è stabilita inappellabilmente dal giudice o dal magistrato requirente o inquirente in conformità all'art. 33". Gli art. 33 e 45 LTG hanno inteso scostarsi dalla legislazione anteriore nel convincimento che "solo chi ha ordinato la perizia sia in grado di valutare il lavoro svolto dal perito" e che lo stanziamento di indennità fisse non permette di considerare "la varietà delle perizie" e "il differente impegno" da esse richiesto (Messaggio 9 dicembre 1964 del Consiglio di Stato, in: Verbali del Gran Consiglio, sessione autunnale 1965, pag. 152). Rimane il problema di chiarire se il giudizio "inappellabile" del magistrato committente abbia carattere obbligatorio, definisca cioè in modo autoritativo la pretesa pecuniaria del perito nei confronti dell'ente pubblico.
b) Il perito giudiziario è legato all'autorità di nomina da un rapporto di diritti e obblighi simile a un contratto di mandato (GAUTSCHI in: Berner Kommentar, 2a edizione, nota 34b ad art. 394 CO; KNAPP, op.cit., pag. 538 n. 3065). Ciò non significa che eventuali vertenze debbano essere risolte in base al diritto civile: il magistrato committente agisce infatti come detentore di pubblico potere e il perito funge da ausiliare della giustizia (Niklaus SCHMID, Der Büchersachverständige im Strafverfahren, in: Rivista Penale Svizzera 104/1987, pag. 377 segg.); la mansione del perito è prevista inoltre da ordinamenti di diritto pubblico (art. 96 segg. CPP ticinese, art. 247 segg. CPC ticinese, art. 29 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, LPAmm). La questione di sapere se un litigio tra il perito e l'autorità debba dirimersi sulla scorta del diritto civile o del diritto amministrativo non è senza peso: solo le controversie civili - e non quelle amministrative - rientrano nelle previsioni dell'art. 6 par. 1 CEDU (conferiscono cioè il diritto di adire un tribunale indipendente) e soggiacciono alla garanzia del giudice naturale secondo l'art. 58 cpv. 1 Cost. (DTF 107 Ia 137 consid. 2a). L'art. 58 cpv. 1 Cost. ha, per altro, la stessa portata dell'art. 6 par. 1 CEDU (DTF 112 Ia 293 consid. 3b). Il fatto è che l'art. 6 par. 1 CEDU non si riferisce solo alle controversie civili in senso stretto, ma anche a quelle il cui esito è di incidenza immediata su diritti e obblighi di carattere civile (KÖLZ in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nota 43 ad art. 58 Cost.; MIEHSLER in: Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, note 63 segg. ad art. 6 CEDU; MALINVERNI in: FJS n. 1374, pag. 5 segg.). La qualificazione del rapporto giuridico tra il perito e l'ente pubblico può - in ogni modo - restare indecisa ove risulti che, a prescindere dalla natura dell'incarico, è data la possibilità di adire un giudice indipendente e imparziale, abilitato a pronunciarsi con piena cognizione sull'entità del compenso. In tal caso sarebbero ossequiate tanto le premesse dell'art. 6 par. 1 CEDU quanto le esigenze dell'art. 58 cpv. 1 Cost.
c) È pacifico intanto che, qualora fosse parte a un mandato giusta gli art. 394 segg. CO, il perito potrebbe rivolgersi al giudice civile (nella fattispecie, al Pretore: art. 17 lett. f CPC), il quale ha piena cognizione in fatto e in diritto per statuire sull'ammontare della mercede. Nell'ipotesi in cui il rapporto che vincola il perito allo Stato fosse invece di diritto pubblico, la giurisdizione civile sarebbe incompetente. Il perito potrebbe rivolgersi però, nel Ticino, al Tribunale cantonale amministrativo, che "giudica quale istanza unica" e con pieno potere cognitivo i litigi derivanti "da contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è parte" (art. 71 lett. b e 74 LPAmm). Ne segue che, comunque si qualifichi giuridicamente l'incarico di eseguire una perizia, l'esperto ha modo di rivendicare il suo compenso davanti a un'autorità giudiziaria indipendente e imparziale munita di piena cognizione. Ciò esclude che in concreto il provvedimento del Sostituto Giudice istruttore abbia indole coercitiva: il perito non ha l'obbligo di accettare la riduzione di onorario praticatagli dal magistrato; se non intende adagiarvisi, può far valere i suoi diritti in via d'azione (civile o di diritto amministrativo, il quesito non dev'essere risolto) e chiedere la condanna dello Stato al pagamento della differenza.
d) Sussiste il problema di sapere quale senso abbia il giudizio "inappellabile" del magistrato committente che riduce l'onorario del perito (art. 33 e 45 LTG). Esso non costituisce certo una decisione a mente dell'art. 84 cpv. 1 OG; è un mero atto amministrativo con cui l'autorità respinge parzialmente una pretesa azionabile. Pur emanando dall'ente pubblico (lo Stato si riconosce debitore nella misura in cui ammette la pretesa), esso non è obbligatorio. Pur sottratto a ogni genere di impugnazione (l'art. 226 cpv. 1 CPP permette invece il reclamo contro gli altri provvedimenti e le omissioni del Procuratore pubblico o del Giudice istruttore), esso non costringe il perito a tollerare alcunché, Lo stesso art. 5 cpv. 3 PA ricorda che le dichiarazioni con cui un'autorità rifiuta o solleva "pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni", proprio perché equivalgono a semplici affermazioni di parte, sfornite di carattere imperativo (GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, pag. 860; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a edizione, pag. 132 supra). Tutt'al più esse sono idonee a far sorgere, ma non a definire una controversia. L'atto querelato non configurando una decisione, i ricorrenti non possono lamentare pregiudizio di sorta. Il gravame in rassegna, improponibile nel suo intero, sfugge così a un sindacato di merito. | it | Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico: decisione impugnabile a norma dell'art. 84 cpv. 1 OG. Costituisce una decisione impugnabile l'atto amministrativo con cui un'autorità riduce il compenso chiesto da un perito giudiziario che essa medesima ha designato? Problema risolto negativamente ove il perito abbia modo di far valere la sua pretesa davanti a una giurisdizione indipendente e imparziale (civile o amministrativa), munita di pieno potere in fatto e in diritto. | it | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-461%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,198 | 114 Ia 466 | 114 Ia 466
Sachverhalt ab Seite 466
Einige Kilometer vom Kerngebiet der Solothurner Gemeinde Deitingen entfernt liegt im Schnittpunkt der drei solothurnischen Gemeinden Deitingen, Luterbach und Riedholz am rechten Aareufer auf Deitinger Boden das Gebiet "Wilihof". Dort ist seit dem vergangenen Jahrhundert die Vigier Cement AG angesiedelt. Damals entstand in Anlehnung an einen schon bestehenden Herrensitz eine Industrieanlage, in der die Vigier Cement AG während Jahrzehnten ein Zementwerk betrieb. Nach der Verlegung der Zementproduktion nach Reuchenette verblieb im "Wilihof" ein Gewerbe mit Lagerung und Umschlag von Futtermitteln, die Verwaltung sowie ein Zwischenlager für Baumaterialien einer Tochtergesellschaft. An den "Wilihof" grenzt am rechten Aareufer auf dem Gebiet der benachbarten Gemeinde Luterbach eine ausgedehnte Industriezone. Etwa 500 m flussaufwärts liegt auf dem linken Aareufer die Industriezone der Gemeinde Riedholz.
Im Rahmen einer umfassenden Revision der Ortsplanung der Einwohnergemeinde Deitingen legte der Gemeinderat Deitingen die Pläne sowie das neue Bau- und Zonenreglement vom 28. Februar bis 29. März 1985 öffentlich auf. Der Teilzonen- und Gestaltungsplan "Wilihof" enthält die Einzonung des ungefähr 3 ha umfassenden Gebietes in Industriezonen A, B und C. Gegen den Teilzonen- und Gestaltungsplan "Wilihof" erhob die benachbarte Einwohnergemeinde Luterbach Einsprache, die der Gemeinderat Deitingen am 26. Februar 1986 abwies.
Gegen den Einspracheentscheid gelangte die Gemeinde Luterbach mit Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. Im Zuge des Beschwerde- und Genehmigungsverfahrens wurden verschiedene Verbesserungen am Gestaltungsplan angebracht. Am 27. Oktober 1987 genehmigte der Regierungsrat den Teilzonen- und Gestaltungsplan in der Fassung vom 21. Januar 1985/13. Februar 1986/7. Januar 1987 und wies gleichzeitig die Beschwerde der Gemeinde Luterbach ab. Eine von der Gemeinde Luterbach gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Zunächst ist zu klären, ob die Beschwerdeführerin zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist. Diese Frage prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 113 Ia 238 E. 2a, 249 E. 2, je mit Hinweisen).
a) Die Legitimation von Gemeinden zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung immer dann zu bejahen, wenn eine Gemeinde durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt wird. Ob sie im betreffenden Bereich auch tatsächlich Autonomie geniesst, ist nicht mehr eine Frage des Eintretens, sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall wäre somit auf die Beschwerde ohne weiteres einzutreten, wenn die Beschwerdeführerin sich mit ihr gegen einen Entscheid des Regierungsrats über ihre eigene Ortsplanung zur Wehr setzte. Die Beschwerdeführerin wendet sich indessen mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde nicht gegen einen ihre eigene Ortsplanung betreffenden Genehmigungsbeschluss des Regierungsrats, sondern gegen einen die Ortsplanung ihrer Nachbargemeinde betreffenden Genehmigungsbeschluss. Es erhebt sich daher die Frage, ob die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid in ihren eigenen hoheitlichen Befugnissen berührt ist.
b) Gemäss § 9 Abs. 1 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (BauG) ist die Ortsplanung Aufgabe der Gemeinden. Die Beschwerdeführerin ist demnach zur Ausarbeitung einer Ortsplanung sowohl berechtigt als auch verpflichtet; sie ist für den Sachbereich der Ortsplanung Trägerin der staatlichen Planungshoheit. Art. 2 Abs. 1 RPG bestimmt, dass Bund, Kantone und Gemeinden ihre Planungen aufeinander abzustimmen, d.h. insbesondere gegenseitige Behinderungen und Widersprüche zwischen Planungen für benachbarte Gebiete vermeiden müssen (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 2 N 4 i.V.m. Art. 1 N 18). Diese Abstimmungspflicht, die für das solothurnische Recht in § 9 Abs. 4 lit. c BauG ausgeführt wird, hat zur Folge, dass die vom Regierungsrat genehmigte Ortsplanung der Beschwerdegegnerin die Ortsplanung der Beschwerdeführerin in einem gewissen Umfang präjudiziert, da diese bei der Ausarbeitung ihrer eigenen Planung auf die genehmigte Planung der benachbarten Beschwerdegegnerin Rücksicht nehmen muss. Damit ist die Beschwerdeführerin durch den Genehmigungsbeschluss in ihrer hoheitlichen Befugnis als Trägerin der Planungshoheit für die Ortsplanung betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Gemeindeautonomie legitimiert. Ob eine die Legitimation begründende genügende Berührtheit auch dann gegeben wäre, wenn die Möglichkeit der Präjudizierung der Planung einer nicht unmittelbar benachbarten Gemeinde wegen der Entfernung zwischen den Gemeinden als wenig wahrscheinlich erschiene, kann dabei offenbleiben, da die Territorien der Parteien des vorliegenden Beschwerdeverfahrens unmittelbar aneinander grenzen. | de | Art. 88 OG; Legitimation der Gemeinde zur Anfechtung der Genehmigung der Nutzungsplanung der Nachbargemeinde. Die Genehmigung der Nutzungsplanung einer Gemeinde durch den Regierungsrat präjudiziert aufgrund des Planabstimmungsgebots (Art. 2 Abs. 1 RPG) in einem gewissen Umfang die Nutzungsplanung der Nachbargemeinde und berührt sie damit in ihrer hoheitlichen Befugnis als Trägerin der Nutzungsplanung. Die Nachbargemeinde ist daher zur Beschwerde wegen Verletzung ihrer Gemeindeautonomie legitimiert (E. 1). | de | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-466%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
30,199 | 114 Ia 466 | 114 Ia 466
Sachverhalt ab Seite 466
Einige Kilometer vom Kerngebiet der Solothurner Gemeinde Deitingen entfernt liegt im Schnittpunkt der drei solothurnischen Gemeinden Deitingen, Luterbach und Riedholz am rechten Aareufer auf Deitinger Boden das Gebiet "Wilihof". Dort ist seit dem vergangenen Jahrhundert die Vigier Cement AG angesiedelt. Damals entstand in Anlehnung an einen schon bestehenden Herrensitz eine Industrieanlage, in der die Vigier Cement AG während Jahrzehnten ein Zementwerk betrieb. Nach der Verlegung der Zementproduktion nach Reuchenette verblieb im "Wilihof" ein Gewerbe mit Lagerung und Umschlag von Futtermitteln, die Verwaltung sowie ein Zwischenlager für Baumaterialien einer Tochtergesellschaft. An den "Wilihof" grenzt am rechten Aareufer auf dem Gebiet der benachbarten Gemeinde Luterbach eine ausgedehnte Industriezone. Etwa 500 m flussaufwärts liegt auf dem linken Aareufer die Industriezone der Gemeinde Riedholz.
Im Rahmen einer umfassenden Revision der Ortsplanung der Einwohnergemeinde Deitingen legte der Gemeinderat Deitingen die Pläne sowie das neue Bau- und Zonenreglement vom 28. Februar bis 29. März 1985 öffentlich auf. Der Teilzonen- und Gestaltungsplan "Wilihof" enthält die Einzonung des ungefähr 3 ha umfassenden Gebietes in Industriezonen A, B und C. Gegen den Teilzonen- und Gestaltungsplan "Wilihof" erhob die benachbarte Einwohnergemeinde Luterbach Einsprache, die der Gemeinderat Deitingen am 26. Februar 1986 abwies.
Gegen den Einspracheentscheid gelangte die Gemeinde Luterbach mit Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. Im Zuge des Beschwerde- und Genehmigungsverfahrens wurden verschiedene Verbesserungen am Gestaltungsplan angebracht. Am 27. Oktober 1987 genehmigte der Regierungsrat den Teilzonen- und Gestaltungsplan in der Fassung vom 21. Januar 1985/13. Februar 1986/7. Januar 1987 und wies gleichzeitig die Beschwerde der Gemeinde Luterbach ab. Eine von der Gemeinde Luterbach gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Zunächst ist zu klären, ob die Beschwerdeführerin zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist. Diese Frage prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 113 Ia 238 E. 2a, 249 E. 2, je mit Hinweisen).
a) Die Legitimation von Gemeinden zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung immer dann zu bejahen, wenn eine Gemeinde durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt wird. Ob sie im betreffenden Bereich auch tatsächlich Autonomie geniesst, ist nicht mehr eine Frage des Eintretens, sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall wäre somit auf die Beschwerde ohne weiteres einzutreten, wenn die Beschwerdeführerin sich mit ihr gegen einen Entscheid des Regierungsrats über ihre eigene Ortsplanung zur Wehr setzte. Die Beschwerdeführerin wendet sich indessen mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde nicht gegen einen ihre eigene Ortsplanung betreffenden Genehmigungsbeschluss des Regierungsrats, sondern gegen einen die Ortsplanung ihrer Nachbargemeinde betreffenden Genehmigungsbeschluss. Es erhebt sich daher die Frage, ob die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid in ihren eigenen hoheitlichen Befugnissen berührt ist.
b) Gemäss § 9 Abs. 1 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (BauG) ist die Ortsplanung Aufgabe der Gemeinden. Die Beschwerdeführerin ist demnach zur Ausarbeitung einer Ortsplanung sowohl berechtigt als auch verpflichtet; sie ist für den Sachbereich der Ortsplanung Trägerin der staatlichen Planungshoheit. Art. 2 Abs. 1 RPG bestimmt, dass Bund, Kantone und Gemeinden ihre Planungen aufeinander abzustimmen, d.h. insbesondere gegenseitige Behinderungen und Widersprüche zwischen Planungen für benachbarte Gebiete vermeiden müssen (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 2 N 4 i.V.m. Art. 1 N 18). Diese Abstimmungspflicht, die für das solothurnische Recht in § 9 Abs. 4 lit. c BauG ausgeführt wird, hat zur Folge, dass die vom Regierungsrat genehmigte Ortsplanung der Beschwerdegegnerin die Ortsplanung der Beschwerdeführerin in einem gewissen Umfang präjudiziert, da diese bei der Ausarbeitung ihrer eigenen Planung auf die genehmigte Planung der benachbarten Beschwerdegegnerin Rücksicht nehmen muss. Damit ist die Beschwerdeführerin durch den Genehmigungsbeschluss in ihrer hoheitlichen Befugnis als Trägerin der Planungshoheit für die Ortsplanung betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Gemeindeautonomie legitimiert. Ob eine die Legitimation begründende genügende Berührtheit auch dann gegeben wäre, wenn die Möglichkeit der Präjudizierung der Planung einer nicht unmittelbar benachbarten Gemeinde wegen der Entfernung zwischen den Gemeinden als wenig wahrscheinlich erschiene, kann dabei offenbleiben, da die Territorien der Parteien des vorliegenden Beschwerdeverfahrens unmittelbar aneinander grenzen. | de | Art. 88 OJ; qualité pour agir d'une commune contre l'approbation du plan d'affectation d'une commune voisine. L'approbation par le Conseil d'Etat du plan d'affectation d'une commune préjuge dans une certaine mesure du plan d'affectation de la commune voisine, en raison de l'obligation de coordonner les plans (art. 2 al. 1 LAT); elle la touche ainsi dans ses compétences en matière de planification; la commune voisine a par conséquent qualité pour agir en invoquant la violation de son autonomie (consid. 1). | fr | constitutional law | 1,988 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F114-IA-466%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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