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I.- LES CRÉDITS DES PROGRAMMES 150 ET 231 7 |
B. LES AIDES DIRECTES AU LOGEMENT ÉTUDIANT 16 |
2. Le cautionnement solidaire et l’avance du dépôt de garantie 18 |
3. Les aides personnelles au logement 20 |
1. Le parc de logement du réseau des œuvres universitaires 25 |
D. LA PLANIFICATION PAR L’ÉTAT DES CONSTRUCTIONS NOUVELLES 36 |
2. Le pilotage national du plan de construction 40 |
3. La recherche d’une alternative aux unités cellulaires en béton 42 |
Ces assises se poursuivent encore. Leurs conclusions sont attendues en décembre. Elles conduiront le Gouvernement à présenter un projet de loi sur les universités et sur la recherche début 2013. Les conséquences budgétaires de ce texte seront traduites dans le projet de loi de finances suivant. |
Une telle augmentation pourrait toutefois être limitée à 2013. En effet, selon la programmation triennale annoncée, le budget de la mission ne progresserait plus que de 100 millions d’euros par an en 2014 et 2015. Cette stricte contrainte budgétaire rendra difficile le rééquilibrage attendu des financements entre les établissements d’enseignement supérieur les mieux lotis et ceux qui ont été défavorisés par le système SYMPA, d’allocation des moyens à la performance et l’activité, ou bien qui ont été oubliés par le plan Campus et les investissements d’avenir. |
S’agissant du financement de l’immobilier universitaire, tout aussi inégalement réparti, le projet de loi de finances n’interrompt pas les programmes ouverts ni les partenariats public-privé déjà conclus et en cours d’exécution. Mais une mission d’évaluation a été mise sur pied afin d’accélérer les opérations programmées, quitte à en modifier le cadre juridique. |
I.- LES CRÉDITS DES PROGRAMMES 150 ET 231 |
Tous les moyens alloués par l’État aux formations supérieures ne figurent pas dans ce programme. 14 % des dépenses, en particulier les crédits des classes préparatoires aux grandes écoles et des sections de technicien supérieur des lycées, se retrouvent dans les programmes de la mission Enseignement scolaire. |
Les pôles universitaires, constitués à l’occasion de la distribution de cette manne extrabudgétaire, n’avaient pas les capacités d’assurer l’exécution rigoureuse de ces partenariats. Ils ont dessaisi les établissements de leurs droits sur le domaine public qui leur est affecté pour les confier à quelques prestataires privés, dans des conditions financières « difficilement pénétrables », entraînant « un quasi-doublement des charges à payer sur le long terme » par rapport à une opération comparable réalisée en maîtrise d’ouvrage publique. En privilégiant les extensions et les constructions nouvelles, le plan Campus laisse les établissements démunis face aux charges d’entretien de leur ancien parc immobilier. |
Cette hausse n’est toutefois que la correction, longtemps attendue, du montant nécessaire au paiement des bourses sur critères sociaux et en particulier au versement du dixième mois de bourse. Le budget de cette action avait fait l’objet d’un rappel à l’ordre de la Cour des comptes dans son rapport sur l’exercice 2011. La Cour relevait une sous-évaluation chronique des crédits nécessaires depuis l’exercice 2009. |
Cette sous-estimation a été aggravée par la hausse rapide des effectifs des étudiants puis lors de l’actualisation, entre 2008 et 2012, du barème des revenus ouvrant droit à une bourse et plus encore depuis le versement, à la rentrée 2011, d’un dixième mois de bourse. La hausse prévisible des prestations sous l’effet de ces trois facteurs n’a été répercutée dans les prévisions budgétaires qu’avec retard, au point de mettre en doute la sincérité du programme. |
Les crédits des bourses sur critères sociaux ont augmenté de 25 % depuis 2007. Pour l’exercice 2011, l’augmentation a été couverte par des mouvements de crédits de 76,5 millions d’euros dont un prélèvement habituel de 35 millions d’euros sur la trésorerie du Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS), remboursé en 2012. |
Les collectivités territoriales qui sont sollicitées pour financer ces investissements immobiliers, sans être parties prenantes dans les instances qui les décident, hésitent parfois à les subventionner. C’est pourquoi le Gouvernement envisage de les associer davantage à la politique du logement étudiant voire de déléguer aux régions et aux métropoles la compétence de l’Etat en la matière lors de l’acte III de la décentralisation, annoncé en 2013. |
L’action 3 du programme 231 couvre le financement des aides médicales apportées aux étudiants par les services universitaires ou interuniversitaires de médecine préventive, le subventionnement des activités sportives des étudiants et celui d’associations étudiantes. Le projet de loi de finances pour 2013 leur affecte une subvention stable de 62 millions d’euros. |
Le ministère de l’enseignement supérieur recense 2 382 000 étudiants à la rentrée 2012 dont 58,5 % inscrits dans les universités, 4,9 % en instituts universitaires de technologie (IUT), 11 % en sections de technicien supérieur, 3,4 % en classes préparatoires aux grandes écoles et 22 % dans les autres établissements. 288 544 d’entre eux, soit 12,3 %, sont étrangers. |
Source : OVE - Résultats de l’enquête 2010 sur les conditions de vie des étudiants |
Trois catégories d’étudiants ressortent des résultats de cette enquête : |
– 40,5 %, soit 950 000 d’entre eux, logent dans une propriété personnelle, sont hébergés par leurs parents ou bien à titre gracieux dans un logement appartenant à un membre de la famille ; |
– 44 %, soit 1 032 000, sont locataires du parc immobilier privé ; 100 000 d’entre eux habitent dans des résidences privées avec prestations de services, les autres dans le parc diffus ; |
– 11,5 %, soit 270 000, habitent dans des résidences publiques ou sociales. |
Dans cette dernière catégorie, on compte 161 500 attributaires d’un logement dans le réseau des œuvres universitaires. Ils seront 169 000 à la fin 2012. On compte aussi 20 000 internes des classes préparatoires ou d’enseignement supérieur des lycées et 20 000 internes des grandes écoles. |
Le solde de cette dernière catégorie se distribue entre les résidences sociales hors réseau des œuvres, les logements sociaux et les foyers. Les effectifs étudiants de ces parcs sociaux sont mal connus. Il existe encore près de 400 foyers de jeunes travailleurs qui proposent 40 000 logements meublés susceptibles d’accueillir des étudiants salariés voire même sans activité à mesure que ces foyers sont transformés en résidences sociales. |
Face à cette demande, l’offre de logements accessibles aux étudiants est répartie entre plusieurs acteurs économiques et n’évolue que lentement, en dépit des plans publics. Dans les grandes agglomérations étudiantes, le marché locatif des petites surfaces reste très tendu, comme l’indique le tableau suivant : |
Source : http://www.location-etudiant.fr/Barometre_2012.pdf - Les données ont été calculées sur une base de 16 500 annonces de studios/T1 et 2 pièces regroupant des annonces de particuliers, d’agences immobilières et de résidences étudiantes. |
Moyens pour l’action sociale en faveur des étudiants (en millions d’euros) |
B. LES AIDES DIRECTES AU LOGEMENT ÉTUDIANT |
Parmi les aides directes au logement des étudiants, on peut compter, comme le fait le CNOUS, les bourses sur critères sociaux et les bourses au mérite dont l’objet est de financer les études mais qui peuvent aussi payer un loyer puisqu’elles sont versées en espèces à l’étudiant. On pourrait compter de la même façon la garantie de l’État accordée aux prêts bancaires de 15 000 euros accordés par certaines banques aux étudiants. |
On compte surtout les aides personnelles au logement, dont les critères d’allocation sont régulièrement remis en cause, ainsi que des aides plus ciblées et peu coûteuses, qui facilitent la recherche par l’étudiant d’une location et la signature d’un bail. Ces dispositifs, comme les aides personnelles au logement, n’ont pas été conçus spécifiquement pour les étudiants, ce qui limite leur efficacité économique et sociale. |
L’assureur qui adhère à la convention de garantie universelle encaisse des primes en rapport avec le montant du loyer. En cas de défaillance du locataire, il indemnise le propriétaire et prend en charge les démarches amiables en relation avec l’Association pour l’accès aux garanties locatives. Au besoin, il engage les recours contentieux contre les locataires. |
Le Gouvernement, suivant un engagement pris par le Président de la République dans le cadre du plan national pour la vie étudiante, examine les conditions dans lesquelles il pourrait étendre à tous les étudiants et pas seulement aux étudiants salariés ou boursiers, le bénéfice du cautionnement solidaire et de l’avance gratuite du dépôt de garantie. |
3. Les aides personnelles au logement |
Source : Enquête 2 010 de l’OVE sur les conditions de vie des étudiants |
Ce graphique indique aussi, contre toute attente, que l’aide de la collectivité, qui comprend les bourses sur critères sociaux, les allocations d’étude et les allocations logement, est indifférente au mode d’hébergement des étudiants, ce qui défavorise tout particulièrement les boursiers qui doivent décohabiter sans avoir trouvé une place dans les CROUS ou les logements sociaux, ainsi que les étudiants qui, étant issus de milieux modestes mais non boursiers, doivent, pour payer les loyers demandés par les bailleurs privés, travailler au-delà du seuil de 12 à 15 heures à partir duquel on estime que le travail nuit aux études. |
Faut-il en déduire que ces derniers renoncent à décohabiter, alors même que l’éloignement entre le domicile et le lieu d’études est l’un des critères d’attribution d’une bourse ? Ou bien renoncent-ils à demander une aide au logement, par exemple pour conserver à leurs parents le bénéfice des allocations familiales, alors qu’ils devraient en être les premiers bénéficiaires ? |
Le rapport peine en outre à concilier cette obligation avec l’acquisition, par l’étudiant, d’une autonomie financière et fiscale dont il reconnaît que « les aides personnelles au logement sont un élément décisif ». Dans sa recommandation n° 10, il introduit une exception à la règle du non-cumul pour les étudiants poursuivant des études dans une autre agglomération que celle du foyer fiscal de leurs parents, réduisant du même coup l’économie budgétaire attendue. |
La Conférence souhaite en outre renforcer les conditions de ressources exigées pour l’allocation des aides au logement sans toutefois réserver ces dernières aux seuls boursiers puisque, selon le président de la commission vie étudiante de la Conférence, entendu par la rapporteure, les étudiants les plus en difficulté ne sont pas nécessairement les boursiers mais ceux qui sont au seuil du premier échelon des bourses. |
Ces recommandations seront-elles reprises par le Gouvernement ? Ce dernier projette de construire à coût constant un parcours d’autonomie permettant aux étudiants issus de milieux modestes de se consacrer à leurs études en s’engageant dans un contrat de réussite. Cela impliquerait de les soutenir davantage en fusionnant, dans une allocation d’études supérieures, allocations familiales, bourses et aides au logement. |
Le sujet est cependant éminemment sensible et le ministère de l’enseignement supérieur n’envisage pour le moment que l’ouverture d’une concertation avec les représentants des étudiants sur la refonte des aides au logement qui leurs sont versées. Cependant, l’article 4 du projet de loi de finances réduit le plafond de la demi-part du quotient familial de 2336 à 2000 euros. |
Elles craignent que le réexamen envisagé du régime des aides ne soit qu’un moyen de diminuer une dépense publique quand le projet initial, issu du milieu associatif étudiant visait une allocation universelle atteignant les minima sociaux, soit 800 à 900 euros par mois, coûteuse pour l’État, même en tenant compte des économies réalisées en conditionnant l’octroi de cette allocation à la perte des deux avantages fiscaux de la demi-part fiscale et de la déduction de la pension alimentaire. |
Plusieurs organisations insistent sur le sort des étudiants issus de milieux modestes qui, n’étant pas boursiers sans pour autant obtenir un soutien financier important de leur famille, doivent travailler pour se loger et seraient les plus pénalisés par une restriction des aides directes au logement, alors même qu’ils ne profitent pas des aides indirectes de l’État au logement étudiant puisqu’ils n’ont guère accès aux parcs des CROUS et des bailleurs sociaux. |
1. Le parc de logement du réseau des œuvres universitaires |
Le contrat d’objectif 2010-2012 assigne plus précisément au réseau la mission de loger au moins 10 % de la population étudiante de chaque académie et par priorité 30 % des boursiers de l’enseignement supérieur, métropolitains et ultramarins. Ce second objectif est repris par l’indicateur de performance de l’action 2 du programme 231 : |
Répartition de la couverture des besoins en logement |
La baisse de cet indicateur depuis 2009 montre que l’augmentation rapide du nombre de boursiers ne pèse pas seulement sur le budget des bourses de l’action 1 mais retentit également sur le parc d’hébergement du réseau des œuvres, financé par l’action 2. Comme l’indique le tableau suivant, dans plusieurs académies, le réseau n’est pas encore parvenu à ouvrir suffisamment des nouvelles places pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés. |
Loger au moins la moitié des 313 034 boursiers qui déposent une demande de logement par l’intermédiaire du dossier social qu’ils remplissent chaque année entre le 15 janvier et le 30 avril nécessiterait 260 000 places. Il en resterait 50 000 pour les étudiants étrangers et autant pour les étudiants non boursiers qui sont 77 297 à demander une place en CROUS cette année. |
S’il ne finance plus entièrement les nouvelles résidences du réseau, l’État consacre l’essentiel de ses dotations d’investissement dans le logement étudiant depuis dix ans, soit plus de 60 millions d’euros par an, à la rénovation du parc des anciennes cités universitaires, qui lui coûtera en tout près de 800 millions d’euros, laissant l’emprunt aidé et la dépense fiscale financer les résidences bâties par les bailleurs sociaux et les investisseurs. |
Le parc de logements du réseau a été constitué en plusieurs phases depuis 1955. Jusqu’aux années soixante-dix, il se compose de cités construites sur les terrains universitaires appartenant à l’État. Ces cités sont faites de barres d’immeubles composées de chambres individuelles de 9 m2, construites à proximité des universités et appelées cités U. Les cuisines, douches et les sanitaires y sont collectifs et à l’étage. |
Or, pour emprunter, les CROUS doivent apporter une caution que le CNOUS n’est pas autorisé à leur fournir sur les dotations qu’il reçoit. Ils doivent aussi subir l’examen de la mission d’expertise des conditions économiques et financière. Ils ont donc moins aisément accès aux prêts aidés que les bailleurs sociaux qui ont en outre l’habitude des négociations avec les collectivités territoriales pour trouver des subventions complémentaires. |
L’une des principales insatisfactions tient à l’absence de douches et de sanitaires individuels dans la partie non rénovée du parc. Alors que nombre de chambres louées aux étudiants dans le parc privé étaient, avant les années quatre-vingt, également dépourvues d’eau, ce n’est plus que marginalement le cas aujourd’hui. La comparaison joue donc en défaveur des cités U. |
Réponse à la question : « A l’intérieur de votre logement disposez-vous ? » |
Source : OVE – Enquête 2010 sur les conditions de vie des étudiants |
La vétusté et l’inconfort des anciennes cités U ont conduit le Gouvernement à engager, au début des années 2000, un effort budgétaire pour financer la rénovation du parc, en suivant un plan d’action établi par les deux rapports successifs de notre ancien collègue Jean-Paul Anciaux, établis en 2004 puis 2008 à la demande du Premier ministre. |
Le premier rapport constatait que le parc des cités U était à la fois inadapté à l’évolution de la demande et déjà insuffisant puisque, même à l’époque, il ne permettait pas de loger 30 % d’étudiants boursiers dans plusieurs académies. Ces insuffisances étaient d’autant plus sensibles que la dégradation du marché du logement commençait à peser sur les étudiants d’origine modeste. |
En 2004, ce rapport dénombrait 100 000 chambres de 9 m2 dans 530 cités U, avec douches et sanitaires à l’étage, et constatait que 70 000 d’entre elles étaient inadaptées aux normes internationales de confort et d’équipement collectif. Il invitait l’État à rénover entièrement celles-ci en dix ans, à raison de 7 000 par an, en y intégrant les éléments de confort (cabines tri-fonctions : douche, lavabo, WC) et en les équipant d’un accès internet ou d’une connexion au réseau de l’université. |
Depuis les débuts du plan, 48 000 chambres ont été rénovées au lieu des 56 000 prévues fin 2012. Les rénovations suivent une programmation fixée par le CNOUS. Comme on le constate dans le tableau suivant, l’objectif de 7 000 chambres rénovées par an n’a été atteint qu’une seule année, en 2010, le nombre annuel moyen constaté étant de 5 375 : |
Ce rythme s’explique par la nécessité de ne pas fermer entièrement les cités U pour les rénover, afin de maintenir localement un minimum de places d’hébergement. Il en résulte une division en tranches des rénovations, laquelle conduit à multiplier les opérations donc les procédures et ralentit le rythme général des travaux prévu par le plan. 22 500 chambres doivent encore être rénovées, ce qui, au rythme actuel, conduit à un report de deux ans, en 2016, l’échéance du plan Anciaux. |
Le budget d’investissement immobilier du réseau dans les résidences étudiantes était, en 2004, de 47 millions d’euros. Il s’est accru à mesure de la progression des rénovations jusqu’à atteindre 108 millions d’euros, dont les trois quart vont à la réhabilitation des cités U, comme l’indique le tableau suivant : |
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