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Sachverhalt ab Seite 237
Die Einwohnergemeindeversammlung Schönenbuch nahm im Rahmen ihrer kommunalen Landschaftsplanung am 20. Februar 1984 unter anderem einen Zonenplan Landschaft sowie ein Zonenreglement Landschaft an. Mit Beschluss Nr. 2273 vom 1. Oktober 1985 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft grundsätzlich diese Planung, machte indessen von der Genehmigung folgende Ausnahmen:
"- Zone für Öffentliche Anlagen und Werke "Friedhof" im Bereich der Parzelle 39 sowie nordwestlicher Teil der Parzelle 38;
- Spezialzone für Intensiverholung ausserhalb der bestehenden Geländeaufschüttung."
Gleichzeitig wies er unter anderem die gegen diese Planung erhobenen Einsprachen von René Borer, Erich Borer sowie Esther und Y.K. Chong-Borer als unbegründet ab, soweit er darauf eintreten konnte.
Gegen diesen Entscheid erhoben René Borer, Erich Borer sowie Esther und Y.K. Chong-Borer mit Eingabe vom 1. November 1985 staatsrechtliche Beschwerde.
Mit Beschluss Nr. 969 vom 15. April 1986 befand der Regierungsrat über ein Wiedererwägungsgesuch der Einwohnergemeinde Schönenbuch. Dabei hob er unter anderem die eingangs erwähnten Ausnahmen von seiner Genehmigung vom 1. Oktober 1985 auf und erkannte folgendes zu Recht:
"1. Die mit Regierungsratsbeschluss Nr. 2273 vom 1. Oktober 1985 (Ziffer 2 des Dispositives) nicht genehmigten Bestandteile der kommunalen Landschaftsplanung, nämlich:
a) Zone für Öffentliche Anlagen und Werke "Friedhof" im Bereich der Parzelle 39 sowie nordwestlicher Teil der Parzelle 38;
b) Spezialzone für Intensiverholung ausserhalb der bestehenden Geländeaufschüttung; werden im Sinne einer Wiedererwägung genehmigt und damit allgemein verbindlich erklärt."
Mit Eingabe vom 15. Mai 1986 führen René Borer und die Mitbeteiligten auch gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerden nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Obwohl alle an dem vorliegenden Verfahren beteiligten Parteien offenbar davon ausgehen, die Beschwerdeführer seien zur Beschwerdeführung legitimiert, ist diese Frage näher zu untersuchen, da das Bundesgericht die Legitimation eines Beschwerdeführers frei und von Amtes wegen prüft (BGE 108 Ia 25 E. 2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 112 Ia 210 E. 1 mit Hinweis).
b) Im BGE 112 Ia 90 ff. hat das Bundesgericht die Legitimationsvoraussetzungen für die Anfechtung von Nutzungsplänen nach eingehenden Erörterungen neu gefasst. Danach ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutze dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen. Der Nachbar ist somit nicht befugt, die Verletzung von Bestimmungen zu rügen, die den Schutz allgemeiner öffentlicher Interessen und nicht speziell auch seinen Schutz bezwecken (BGE 106 Ia 329 ff. mit Hinweisen). Die Anerkennung der Rekursberechtigung eines nicht vom Plan erfassten Eigentümers beruht darauf, dass bei der späteren Anfechtung einer Baubewilligung, die sich auf den neuen Nutzungsplan stützt, der Plan und die ihn ergänzenden Bauvorschriften grundsätzlich nicht mehr angefochten werden können (BGE 106 Ia 386 ff. E. 3b und c).
c) René Borer ist Eigentümer eines Einfamilienhauses an der Hagenthalerstrasse 104. Erich Borer und die Ehegatten Esther und Y.K. Chong-Borer besitzen je ein Einfamilienhaus in der Überbauung "Pfeiffensack". Diese Liegenschaften liegen in der Nachbarschaft der angefochtenen Zone für öffentliche Anlagen und Werke (Friedhof) sowie der ebenfalls angefochtenen Spezialzone für Intensiverholung mit der Zweckbestimmung Spiel und Sport. In den beiden angefochtenen Zonen gehört den Beschwerdeführern kein Land. Es gelten deshalb für sie die oben dargelegten Legitimationsgrundsätze für Eigentümer benachbarter Liegenschaften. Im folgenden sind die Vorbringen der Beschwerdeführer detailliert daraufhin zu überprüfen, ob sie nach diesen Grundsätzen zulässig sind.
3. a) Die Beschwerdeführer erklären zunächst, sie hätten ihre Grundstücke im Jahre 1981/82 erworben, als das angrenzende Gebiet der Landwirtschaftszone zugewiesen und mittels einer Aussichtsschutzzone und einer Grundwasserschutzzone vor zukünftigen Überbauungen gesichert gewesen sei. Durch die Ausscheidung der Zone für öffentliche Anlagen und Werke und die Spezialzone für Intensiverholung werde der Aussichtsschutz beeinträchtigt. Zudem würden Immissionen - wie Verkehrsbelästigung durch Besucher des Friedhofs und der Tennisanlage, des Spielbetriebes usw. - auftreten. Sie hätten Anspruch darauf, dass sich die Gemeinde und die kantonale Genehmigungsbehörde an die Vorschriften des Baugesetzes, der Verordnung über den Regionalplan Landschaft sowie an das Raumplanungsgesetz hielten. Die Vorschriften seien nicht eingehalten worden, weshalb die Beschwerdeführer in ihren verfassungsmässigen Rechten (Eigentumsgarantie, Rechtssicherheit, Legalitätsprinzip, derogatorische Kraft des Bundesrechts sowie Willkürverbot) verletzt seien. Mit diesen sehr allgemein gehaltenen Ausführungen bringen die Beschwerdeführer indessen nicht vor, es seien durch die angefochtenen Planfestsetzungen Normen mit nachbarschützender Wirkung aufgehoben oder geändert worden. Auch behaupten sie nicht, dadurch sei die Nutzung ihrer Liegenschaften beschränkt worden.
Nach der Praxis des Bundesgerichtes gibt die Eigentumsgarantie dem Eigentümer keinen unbedingten Anspruch darauf, dass sein Land dauernd in jener Zone verbleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist. Das gilt auch für den Nachbarn. Die verfassungsmässige Gewährleistung des Eigentums steht einer nachträglichen Änderung oder Beschränkung der aus einer bestimmten Zoneneinteilung folgenden Nutzungsmöglichkeiten nicht entgegen (BGE 109 Ia 114 E. 3 mit Hinweisen). Aus der Eigentumsgarantie allein können die Beschwerdeführer somit nichts zur Verhinderung der angefochtenen Planfestsetzungen ableiten.
b) In bezug auf die Ausscheidung der Zone für öffentliche Anlagen und Werke erklären die Beschwerdeführer, der bestehende Friedhof reiche noch bis zum Jahre 2005 aus. Zudem sei in den bis vor der angefochtenen Zonenordnung geltenden Zonenvorschriften ein Alternativ-Standort am "Hohen Eichenweg" in Allschwil vorgesehen gewesen und die Gemeinde habe ein zusätzliches Friedhofareal in der "Kappelmatt" ausgeschieden. Für das heute vorgesehene Areal "Pfeiffensack", das in der Grundwasserschutzzone liege, fehle ein hydrogeologisches Gutachten, währenddem ein solches Gutachten den Standort eines Friedhofs in der "Kappelmatt" als völlig unbedenklich halte. In diesem Zusammenhang werfen die Beschwerdeführer dem Regierungsrat vor, er habe seine Pflicht zur Überprüfung der kommunalen Zonenplanänderung gemäss § 3 Abs. 2 des Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 15. Juni 1967 (BauG) willkürlich unterschritten, obwohl er gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG und § 3 BauG zur vollen Überprüfung verpflichtet sei. Nach § 3 BauG sind die Gemeinden befugt, im Rahmen dieses Gesetzes eigene Bauvorschriften zu erlassen. Die Bauvorschriften der Gemeinden bedürfen der Genehmigung des Regierungsrates. Er überprüft sie auf ihre Rechtmässigkeit. Vorbehalten bleibt die Ermessenskontrolle aus Gründen der Regionalplanung. Diese Vorschriften regeln den Rahmen des Aufsichtsrechts des Kantons gegenüber Gemeinden hinsichtlich des Erlasses kommunaler Bauvorschriften. Sie sind im allgemeinen öffentlichen Interesse aufgestellt worden und haben keine nachbarschützenden Wirkungen. Der von den Beschwerdeführern angerufene Art. 33 Abs. 3 RPG regelt nicht das Genehmigungsverfahren betreffend kommunale Nutzungspläne, sondern die Kognition im Rahmen des Rechtsschutzes; insoweit wären die Beschwerdeführer zwar befugt, mit staatsrechtlicher Beschwerde vorzubringen, der Regierungsrat habe ihre Einsprachen gegen die Planfestsetzung nicht voll überprüft (vgl. dazu BGE 109 Ib 121 ff.). Eine entsprechende Rüge erheben sie indessen nicht; jedenfalls legen sie nicht in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Form dar, welches ihrer Argumente der Regierungsrat in einer gegen Art. 33 Abs. 3 RPG verstossenden Weise nicht berücksichtigt haben sollte.
Sodann erklären die Beschwerdeführer, der Regierungsrat habe für die Ausscheidung der fraglichen Zone den Vorrang des kantonalen Regionalplanes Landschaft samt dazugehöriger Verordnung vom 23. Oktober 1980 pflichtwidrig nicht beachtet. Auch zu dieser Rüge sind sie jedoch nach den dargelegten Grundsätzen in einer staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert. Das gleiche gilt für die Rüge, der Regierungsrat habe Art. 21 Abs. 2 RPG und § 10 Abs. 1 der Verordnung über den Regionalplan sowie Art. 3 RPG verletzt (BGE 106 Ia 329 ff. mit Hinweisen). | de | Art. 88 OG; legittimazione dei proprietari di fondi vicini ad impugnare piani di utilizzazione. Legittimazione ricorsuale negata nella fattispecie; i ricorrenti non adducono che il piano lede i loro diritti costituzionali perché priverebbe di sostanza o modificherebbe le norme destinate anche alla loro protezione, o perché limiterebbe l'utilizzazione dei loro fondi. | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-236%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,001 | 113 Ia 241 | 113 Ia 241
Sachverhalt ab Seite 242
Der Grosse Gemeinderat von Ostermundigen beschloss am 22. März 1984 ein neues Reglement zum Schutz vor Lärm (Lärmschutzreglement), das in Art. 14 auch Vorschriften über den Schiessbetrieb auf dem Schiessplatz Oberfeld enthielt. Dagegen reichten die Einwohnergemeinde Bern und die Vereinigten Schützengesellschaften der Stadt Bern (VSGB) Einsprache ein, die sich in verschiedener Hinsicht gegen die in der genannten Bestimmung vorgesehenen Einschränkungen des Schiessbetriebs richtete. Aufgrund eines von der POCH Ostermundigen ergriffenen Referendums kam es am 23. September 1984 zu einer Gemeindeabstimmung, in welcher das Lärmschutzreglement angenommen wurde. In der Folge wurde das Reglement von der Polizeidirektion des Kantons Bern mit Ausnahme von Art. 14 genehmigt; diese Vorschrift wurde insoweit im Sinne der erwähnten Einsprache abgeändert, als die zulässigen Schiesszeiten geringfügig verlängert wurden.
Gegen diesen Entscheid vom 14. Februar 1985 erhoben die Sozialdemokratische Partei Ostermundigen und acht weitere Beschwerdeführer beim Regierungsrat des Kantons Bern Beschwerde. Sie verlangten die Genehmigung der umstrittenen Bestimmung in der von den Stimmbürgern beschlossenen Form. Demgegenüber beantragten die Einwohnergemeinde Bern und die VSGB, die ebenfalls mit Beschwerde an den Regierungsrat gelangten, eine gegenüber dem Entscheid der Polizeidirektion grosszügigere Regelung des Schiessbetriebes.
Mit Entscheid vom 29. Januar 1986 hiess der Regierungsrat des Kantons Bern sowohl die Beschwerden der Sozialdemokratischen Partei Ostermundigen und der weiteren acht Beschwerdeführer wie diejenige der Einwohnergemeinde Bern und der VSGB teilweise gut, änderte in diesem Sinne Art. 14 des Lärmschutzreglementes ab und bestätigte im übrigen den Genehmigungsbeschluss der Polizeidirektion. Die Kosten wurden sämtlichen Beschwerdeführern je zu 1/11 auferlegt.
Gegen diesen Entscheid führt die Sozialdemokratische Partei Ostermundigen staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie sowie sinngemäss auch wegen Verletzung des politischen Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, indem sie dem Regierungsrat vorwirft, in seinem Entscheid Art. 46 des Gemeindegesetzes des Kantons Bern vom 20. Mai 1973 (GG) i.V.m. Art. 35 und 43 Abs. 1 Ziff. 3 der Gemeindeordnung von Ostermundigen vom 6. Juni/23. August 1982 (GO) verletzt und dem Lärmschutzreglement willkürlich die Genehmigung versagt zu haben.
b) Nach Art. 88 OG steht das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde der Beschwerdeführerin somit lediglich die Geltendmachung ihrer persönlichen rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren Parteistellung innehatte, vermag daran nichts zu ändern, denn die Legitimation im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren beurteilt sich ausschliesslich nach Art. 88 OG (BGE 110 Ia 74 E. 1 mit Hinweisen).
Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein der Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin in ihrer vorhandenen Rechtsstellung berührt und damit in ihre rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbots setzt somit eine Berechtigung in der Sache voraus. Aus Art. 4 BV folgt kein selbständiger allgemeiner Anspruch auf willkürfreies staatliches Handeln (BGE 112 Ia 178 E. 3c; BGE 110 Ia 75 E. 2a, je mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, selber im soeben dargelegten Sinn betroffen zu sein. Als privatrechtliche Vereinigung könnte ihr die Beschwerdelegitimation daneben allenfalls zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder zugestanden werden. Dies setzte aber u.a. voraus, dass eine Mehrheit oder mindestens eine Grosszahl ihrer Mitglieder betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären (BGE 112 Ia 33 E. 2a mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin legt aber nicht dar, inwiefern eine Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl ihrer Mitglieder aufgrund ihrer nachbarlichen Beziehung zum Schiessplatz Oberfeld von den Auswirkungen des Schiessbetriebs in einem besonderen Mass beeinträchtigt würden. Sie macht lediglich geltend, sämtliche Mitglieder seien als stimmberechtigte Gemeindebürger durch den angefochtenen Entscheid betroffen, da dadurch die allgemeinen Interessen der Gemeinde berührt würden. Zur Wahrung solcher öffentlicher Interessen ist indessen die Beschwerdeführerin - wie ausgeführt - nicht legitimiert. Es liegt im Ergebnis eine Popularbeschwerde vor, die nicht zulässig ist (vgl. dazu WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 226/227). Auf die Beschwerde ist deshalb insoweit ohne Prüfung weiterer Sachurteilsvoraussetzungen nicht einzutreten.
2. Im weiteren rügt die Beschwerdeführerin der Sache nach, der Regierungsrat habe mit seinem Entscheid in das politische Stimmrecht ihrer Mitglieder eingegriffen. Sie führt dazu aus, gemäss Art. 35 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 Ziff. 3 GO entscheide die Stimmbürgerschaft von Ostermundigen über Fragen des Lärmschutzes, insbesondere wenn das Referendum ergriffen worden sei. Indem der Regierungsrat seinerseits eine Zweckmässigkeitsprüfung vorgenommen habe, habe er politische Rechte der Stimmbürger ausgehöhlt.
a) Neben den stimmberechtigten Bürgern sind grundsätzlich auch die politischen Parteien, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde befugt (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen). Dies trifft auf die Beschwerdeführerin zu, weshalb sie insofern grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert ist. Im folgenden ist zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde sein kann.
b) Der Regierungsrat hat nicht das Resultat der Abstimmung abgeändert, d.h. die Rechtmässigkeit der Abstimmung über das Lärmschutzreglement oder die Ermittlung des Abstimmungsresultates in Frage gestellt. Er hat vielmehr im Genehmigungsverfahren aus Gründen des übergeordneten eidgenössischen Rechts (MO) eine Bestimmung des Reglementes teilweise abgeändert bzw. der ursprünglichen Fassung die Genehmigung versagt. Dies erfolgte kraft der dem Staat gemäss Staatsverfassung und Gemeindegesetz (Art. 44 ff. GG) zustehenden Oberaufsicht über die Gemeinden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt die Frage, ob eine kantonale Aufsichts- bzw. Genehmigungsbehörde eine kommunale Vorlage nicht bzw. nur teilweise genehmigen durfte, keine solche der Verletzung des Stimmrechts dar. Dies gilt selbst dann, wenn die kantonale Behörde in einer an und für sich in die Kompetenz der Gemeindeversammlung fallenden Angelegenheit selber eine sachliche Anordnung trifft und die Angelegenheit insoweit der freien Beurteilung durch den Stimmbürger entzieht (BGE 111 Ia 137 E. 3; BGE 100 Ia 429 /430; Urteil vom 20. September 1978 in: ZBl 80/1979 S. 94; vgl. auch WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 163 A. 179; ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève 1978, S. 77/78; ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel 1984, S. 233). Auch eine Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung scheidet hier nach der Natur der Sache aus (vgl. BGE 111 Ia 137 E. 3).
Ausnahmsweise ist nach der erwähnten Rechtsprechung die Stimmrechtsbeschwerde dann zulässig, wenn die Anordnung der kantonalen Behörde darauf hinausläuft, dass die Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten in einem wesentlichen Teilbereich der kommunalen Selbstverwaltung überhaupt ausgeschaltet werden (BGE 100 Ia 430 mit Hinweisen; Urteil vom 20. September 1978, a.a.O., S. 94). Ein solcher Ausnahmefall liegt indessen hier angesichts des Umstands, dass die kantonalen Behörden die ursprüngliche Fassung des Lärmschutzreglementes insgesamt eher geringfügig abgeändert haben, klarerweise nicht vor. Auf die Stimmrechtsbeschwerde kann deshalb ebenfalls nicht eingetreten werden.
3. Die Beschwerdeführerin rügt auch die Verletzung der Gemeindeautonomie. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Private, der wegen Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte staatsrechtliche Beschwerde führt, befugt, vorfrage- oder hilfsweise auch eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen. Der Private kann also somit die Rüge der Autonomieverletzung nicht als selbständigen Beschwerdegrund vorbringen, sondern nur zur Unterstützung einer andern Verfassungsrüge, zu deren Erhebung er legitimiert ist (BGE 105 Ia 48 E. 2; BGE 100 Ia 428 /429, je mit Hinweisen). In gleicher Weise kann die Frage, ob ein kantonaler Entscheid die Gemeindeautonomie verletze, auch im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG aufgeworfen werden. Voraussetzung ist jedoch, dass ein Eingriff in die politischen Rechte der Stimmbürger vorliegt; nur dann ist der einzelne Stimmberechtigte oder die politische Partei, welche die Interessen der Mitglieder wahrnimmt, gestützt auf Art. 85 lit. a OG zur Beschwerde legitimiert (BGE 100 Ia 429 mit Hinweis). Da jedoch die Beschwerdeführerin weder aufgrund von Art. 88 OG noch Art. 85 lit. a OG legitimiert ist, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, ist sie auch nicht befugt, vorfrage- oder hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen.
4. In verfahrensrechtlicher Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, der Regierungsrat habe ihr unter Verletzung von Art. 55 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 22. Oktober 1961 (VRPG) keine Gelegenheit gegeben, sich zur Beschwerde der Einwohnergemeinde Bern und den VSGB vernehmen zu lassen. Zu dieser Rüge ist sie - ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst - befugt (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweis). Die Auslegung und Anwendung von Art. 55 VRPG prüft das Bundesgericht indessen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 110 Ia 85 E. 3b mit Hinweisen).
Art. 55 VRPG besagt, dass die Beschwerde oder Klage der beklagten Partei unter Ansetzung einer angemessenen Antwortfrist zugestellt werde. Die Beschwerdeführerin einerseits und die Einwohnergemeinde Bern sowie die VSGB andererseits waren im Verfahren vor dem Regierungsrat nicht formelle Gegenparteien. Die Beschwerde der Einwohnergemeinde Bern und der VSGB richtete sich weder der Form noch der Sache nach gegen die Beschwerdeführerin. Diese Beschwerde und diejenige der heutigen Beschwerdeführerin betrafen auch nicht dieselben Punkte des Entscheids der Polizeidirektion. Unter diesen Umständen ist die Auffassung der kantonalen Behörden, der Beschwerdeführerin habe unter dem Gesichtswinkel von Art. 55 VRPG keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt werden müssen, nicht unhaltbar. Insoweit erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin als unbegründet. | de | Art. 85 lit. a und 88 OG; Legitimation einer politischen Partei zur Anfechtung einer teilweisen Nichtgenehmigung und Abänderung eines kommunalen Lärmschutzreglementes durch die Aufsichtsbehörde. 1. Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nicht legitimiert, da sie einzig öffentliche Interessen wahrnimmt (E. 1).
2. Auch die Stimmrechtsbeschwerde ist unzulässig, da die Frage, ob eine kantonale Aufsichts- bzw. Genehmigungsbehörde eine kommunale Vorlage teilweise nicht genehmigen und abändern durfte, von hier nicht vorliegenden Ausnahmen abgesehen keine solche der Verletzung des Stimmrechts darstellt (E. 2).
3. Da die Beschwerdeführerin weder aufgrund von Art. 85 lit. a noch Art. 88 OG zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist, ist sie auch nicht befugt, vorfrage- oder hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen (E. 3). Hingegen kann sie sich - ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst - über die Verletzung jener Parteirechte beklagen, die ihr nach dem kantonalen Verfahrensrecht zustehen (E. 4). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,002 | 113 Ia 241 | 113 Ia 241
Sachverhalt ab Seite 242
Der Grosse Gemeinderat von Ostermundigen beschloss am 22. März 1984 ein neues Reglement zum Schutz vor Lärm (Lärmschutzreglement), das in Art. 14 auch Vorschriften über den Schiessbetrieb auf dem Schiessplatz Oberfeld enthielt. Dagegen reichten die Einwohnergemeinde Bern und die Vereinigten Schützengesellschaften der Stadt Bern (VSGB) Einsprache ein, die sich in verschiedener Hinsicht gegen die in der genannten Bestimmung vorgesehenen Einschränkungen des Schiessbetriebs richtete. Aufgrund eines von der POCH Ostermundigen ergriffenen Referendums kam es am 23. September 1984 zu einer Gemeindeabstimmung, in welcher das Lärmschutzreglement angenommen wurde. In der Folge wurde das Reglement von der Polizeidirektion des Kantons Bern mit Ausnahme von Art. 14 genehmigt; diese Vorschrift wurde insoweit im Sinne der erwähnten Einsprache abgeändert, als die zulässigen Schiesszeiten geringfügig verlängert wurden.
Gegen diesen Entscheid vom 14. Februar 1985 erhoben die Sozialdemokratische Partei Ostermundigen und acht weitere Beschwerdeführer beim Regierungsrat des Kantons Bern Beschwerde. Sie verlangten die Genehmigung der umstrittenen Bestimmung in der von den Stimmbürgern beschlossenen Form. Demgegenüber beantragten die Einwohnergemeinde Bern und die VSGB, die ebenfalls mit Beschwerde an den Regierungsrat gelangten, eine gegenüber dem Entscheid der Polizeidirektion grosszügigere Regelung des Schiessbetriebes.
Mit Entscheid vom 29. Januar 1986 hiess der Regierungsrat des Kantons Bern sowohl die Beschwerden der Sozialdemokratischen Partei Ostermundigen und der weiteren acht Beschwerdeführer wie diejenige der Einwohnergemeinde Bern und der VSGB teilweise gut, änderte in diesem Sinne Art. 14 des Lärmschutzreglementes ab und bestätigte im übrigen den Genehmigungsbeschluss der Polizeidirektion. Die Kosten wurden sämtlichen Beschwerdeführern je zu 1/11 auferlegt.
Gegen diesen Entscheid führt die Sozialdemokratische Partei Ostermundigen staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie sowie sinngemäss auch wegen Verletzung des politischen Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, indem sie dem Regierungsrat vorwirft, in seinem Entscheid Art. 46 des Gemeindegesetzes des Kantons Bern vom 20. Mai 1973 (GG) i.V.m. Art. 35 und 43 Abs. 1 Ziff. 3 der Gemeindeordnung von Ostermundigen vom 6. Juni/23. August 1982 (GO) verletzt und dem Lärmschutzreglement willkürlich die Genehmigung versagt zu haben.
b) Nach Art. 88 OG steht das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde der Beschwerdeführerin somit lediglich die Geltendmachung ihrer persönlichen rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren Parteistellung innehatte, vermag daran nichts zu ändern, denn die Legitimation im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren beurteilt sich ausschliesslich nach Art. 88 OG (BGE 110 Ia 74 E. 1 mit Hinweisen).
Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein der Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin in ihrer vorhandenen Rechtsstellung berührt und damit in ihre rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbots setzt somit eine Berechtigung in der Sache voraus. Aus Art. 4 BV folgt kein selbständiger allgemeiner Anspruch auf willkürfreies staatliches Handeln (BGE 112 Ia 178 E. 3c; BGE 110 Ia 75 E. 2a, je mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, selber im soeben dargelegten Sinn betroffen zu sein. Als privatrechtliche Vereinigung könnte ihr die Beschwerdelegitimation daneben allenfalls zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder zugestanden werden. Dies setzte aber u.a. voraus, dass eine Mehrheit oder mindestens eine Grosszahl ihrer Mitglieder betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären (BGE 112 Ia 33 E. 2a mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin legt aber nicht dar, inwiefern eine Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl ihrer Mitglieder aufgrund ihrer nachbarlichen Beziehung zum Schiessplatz Oberfeld von den Auswirkungen des Schiessbetriebs in einem besonderen Mass beeinträchtigt würden. Sie macht lediglich geltend, sämtliche Mitglieder seien als stimmberechtigte Gemeindebürger durch den angefochtenen Entscheid betroffen, da dadurch die allgemeinen Interessen der Gemeinde berührt würden. Zur Wahrung solcher öffentlicher Interessen ist indessen die Beschwerdeführerin - wie ausgeführt - nicht legitimiert. Es liegt im Ergebnis eine Popularbeschwerde vor, die nicht zulässig ist (vgl. dazu WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 226/227). Auf die Beschwerde ist deshalb insoweit ohne Prüfung weiterer Sachurteilsvoraussetzungen nicht einzutreten.
2. Im weiteren rügt die Beschwerdeführerin der Sache nach, der Regierungsrat habe mit seinem Entscheid in das politische Stimmrecht ihrer Mitglieder eingegriffen. Sie führt dazu aus, gemäss Art. 35 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 Ziff. 3 GO entscheide die Stimmbürgerschaft von Ostermundigen über Fragen des Lärmschutzes, insbesondere wenn das Referendum ergriffen worden sei. Indem der Regierungsrat seinerseits eine Zweckmässigkeitsprüfung vorgenommen habe, habe er politische Rechte der Stimmbürger ausgehöhlt.
a) Neben den stimmberechtigten Bürgern sind grundsätzlich auch die politischen Parteien, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde befugt (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen). Dies trifft auf die Beschwerdeführerin zu, weshalb sie insofern grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert ist. Im folgenden ist zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde sein kann.
b) Der Regierungsrat hat nicht das Resultat der Abstimmung abgeändert, d.h. die Rechtmässigkeit der Abstimmung über das Lärmschutzreglement oder die Ermittlung des Abstimmungsresultates in Frage gestellt. Er hat vielmehr im Genehmigungsverfahren aus Gründen des übergeordneten eidgenössischen Rechts (MO) eine Bestimmung des Reglementes teilweise abgeändert bzw. der ursprünglichen Fassung die Genehmigung versagt. Dies erfolgte kraft der dem Staat gemäss Staatsverfassung und Gemeindegesetz (Art. 44 ff. GG) zustehenden Oberaufsicht über die Gemeinden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt die Frage, ob eine kantonale Aufsichts- bzw. Genehmigungsbehörde eine kommunale Vorlage nicht bzw. nur teilweise genehmigen durfte, keine solche der Verletzung des Stimmrechts dar. Dies gilt selbst dann, wenn die kantonale Behörde in einer an und für sich in die Kompetenz der Gemeindeversammlung fallenden Angelegenheit selber eine sachliche Anordnung trifft und die Angelegenheit insoweit der freien Beurteilung durch den Stimmbürger entzieht (BGE 111 Ia 137 E. 3; BGE 100 Ia 429 /430; Urteil vom 20. September 1978 in: ZBl 80/1979 S. 94; vgl. auch WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 163 A. 179; ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève 1978, S. 77/78; ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel 1984, S. 233). Auch eine Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung scheidet hier nach der Natur der Sache aus (vgl. BGE 111 Ia 137 E. 3).
Ausnahmsweise ist nach der erwähnten Rechtsprechung die Stimmrechtsbeschwerde dann zulässig, wenn die Anordnung der kantonalen Behörde darauf hinausläuft, dass die Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten in einem wesentlichen Teilbereich der kommunalen Selbstverwaltung überhaupt ausgeschaltet werden (BGE 100 Ia 430 mit Hinweisen; Urteil vom 20. September 1978, a.a.O., S. 94). Ein solcher Ausnahmefall liegt indessen hier angesichts des Umstands, dass die kantonalen Behörden die ursprüngliche Fassung des Lärmschutzreglementes insgesamt eher geringfügig abgeändert haben, klarerweise nicht vor. Auf die Stimmrechtsbeschwerde kann deshalb ebenfalls nicht eingetreten werden.
3. Die Beschwerdeführerin rügt auch die Verletzung der Gemeindeautonomie. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Private, der wegen Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte staatsrechtliche Beschwerde führt, befugt, vorfrage- oder hilfsweise auch eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen. Der Private kann also somit die Rüge der Autonomieverletzung nicht als selbständigen Beschwerdegrund vorbringen, sondern nur zur Unterstützung einer andern Verfassungsrüge, zu deren Erhebung er legitimiert ist (BGE 105 Ia 48 E. 2; BGE 100 Ia 428 /429, je mit Hinweisen). In gleicher Weise kann die Frage, ob ein kantonaler Entscheid die Gemeindeautonomie verletze, auch im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG aufgeworfen werden. Voraussetzung ist jedoch, dass ein Eingriff in die politischen Rechte der Stimmbürger vorliegt; nur dann ist der einzelne Stimmberechtigte oder die politische Partei, welche die Interessen der Mitglieder wahrnimmt, gestützt auf Art. 85 lit. a OG zur Beschwerde legitimiert (BGE 100 Ia 429 mit Hinweis). Da jedoch die Beschwerdeführerin weder aufgrund von Art. 88 OG noch Art. 85 lit. a OG legitimiert ist, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, ist sie auch nicht befugt, vorfrage- oder hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen.
4. In verfahrensrechtlicher Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, der Regierungsrat habe ihr unter Verletzung von Art. 55 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 22. Oktober 1961 (VRPG) keine Gelegenheit gegeben, sich zur Beschwerde der Einwohnergemeinde Bern und den VSGB vernehmen zu lassen. Zu dieser Rüge ist sie - ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst - befugt (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweis). Die Auslegung und Anwendung von Art. 55 VRPG prüft das Bundesgericht indessen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 110 Ia 85 E. 3b mit Hinweisen).
Art. 55 VRPG besagt, dass die Beschwerde oder Klage der beklagten Partei unter Ansetzung einer angemessenen Antwortfrist zugestellt werde. Die Beschwerdeführerin einerseits und die Einwohnergemeinde Bern sowie die VSGB andererseits waren im Verfahren vor dem Regierungsrat nicht formelle Gegenparteien. Die Beschwerde der Einwohnergemeinde Bern und der VSGB richtete sich weder der Form noch der Sache nach gegen die Beschwerdeführerin. Diese Beschwerde und diejenige der heutigen Beschwerdeführerin betrafen auch nicht dieselben Punkte des Entscheids der Polizeidirektion. Unter diesen Umständen ist die Auffassung der kantonalen Behörden, der Beschwerdeführerin habe unter dem Gesichtswinkel von Art. 55 VRPG keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt werden müssen, nicht unhaltbar. Insoweit erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin als unbegründet. | de | Art. 85 let. a et 88 OJ; qualité d'un parti politique pour recourir contre un refus partiel d'approbation et une modification par l'autorité de surveillance d'un règlement communal de protection contre le bruit. 1. Le recourant n'a pas qualité pour former un recours pour violation de ses droits constitutionnels car il agit uniquement pour sauvegarder des intérêts publics (consid. 1).
2. Le recours pour violation du droit de vote est également irrecevable car la question du droit de l'autorité cantonale de surveillance de refuser partiellement d'approuver et de modifier un projet communal ne concerne pas, sous réserve d'exceptions non réalisées ici, les droits politiques (consid. 2).
3. Le recourant n'ayant qualité pour agir ni sur la base de l'art. 85 let. a OJ ni sur celle de l'art. 88 OJ, il ne peut pas non plus soulever préjudiciellement ou accessoirement le grief de violation de l'autonomie communale (consid. 3). Il peut se plaindre en revanche, indépendamment de son défaut de légitimation sur le fond, de la violation des droits de partie qui lui sont reconnus par le droit cantonal de procédure (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,003 | 113 Ia 241 | 113 Ia 241
Sachverhalt ab Seite 242
Der Grosse Gemeinderat von Ostermundigen beschloss am 22. März 1984 ein neues Reglement zum Schutz vor Lärm (Lärmschutzreglement), das in Art. 14 auch Vorschriften über den Schiessbetrieb auf dem Schiessplatz Oberfeld enthielt. Dagegen reichten die Einwohnergemeinde Bern und die Vereinigten Schützengesellschaften der Stadt Bern (VSGB) Einsprache ein, die sich in verschiedener Hinsicht gegen die in der genannten Bestimmung vorgesehenen Einschränkungen des Schiessbetriebs richtete. Aufgrund eines von der POCH Ostermundigen ergriffenen Referendums kam es am 23. September 1984 zu einer Gemeindeabstimmung, in welcher das Lärmschutzreglement angenommen wurde. In der Folge wurde das Reglement von der Polizeidirektion des Kantons Bern mit Ausnahme von Art. 14 genehmigt; diese Vorschrift wurde insoweit im Sinne der erwähnten Einsprache abgeändert, als die zulässigen Schiesszeiten geringfügig verlängert wurden.
Gegen diesen Entscheid vom 14. Februar 1985 erhoben die Sozialdemokratische Partei Ostermundigen und acht weitere Beschwerdeführer beim Regierungsrat des Kantons Bern Beschwerde. Sie verlangten die Genehmigung der umstrittenen Bestimmung in der von den Stimmbürgern beschlossenen Form. Demgegenüber beantragten die Einwohnergemeinde Bern und die VSGB, die ebenfalls mit Beschwerde an den Regierungsrat gelangten, eine gegenüber dem Entscheid der Polizeidirektion grosszügigere Regelung des Schiessbetriebes.
Mit Entscheid vom 29. Januar 1986 hiess der Regierungsrat des Kantons Bern sowohl die Beschwerden der Sozialdemokratischen Partei Ostermundigen und der weiteren acht Beschwerdeführer wie diejenige der Einwohnergemeinde Bern und der VSGB teilweise gut, änderte in diesem Sinne Art. 14 des Lärmschutzreglementes ab und bestätigte im übrigen den Genehmigungsbeschluss der Polizeidirektion. Die Kosten wurden sämtlichen Beschwerdeführern je zu 1/11 auferlegt.
Gegen diesen Entscheid führt die Sozialdemokratische Partei Ostermundigen staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie sowie sinngemäss auch wegen Verletzung des politischen Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, indem sie dem Regierungsrat vorwirft, in seinem Entscheid Art. 46 des Gemeindegesetzes des Kantons Bern vom 20. Mai 1973 (GG) i.V.m. Art. 35 und 43 Abs. 1 Ziff. 3 der Gemeindeordnung von Ostermundigen vom 6. Juni/23. August 1982 (GO) verletzt und dem Lärmschutzreglement willkürlich die Genehmigung versagt zu haben.
b) Nach Art. 88 OG steht das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde der Beschwerdeführerin somit lediglich die Geltendmachung ihrer persönlichen rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren Parteistellung innehatte, vermag daran nichts zu ändern, denn die Legitimation im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren beurteilt sich ausschliesslich nach Art. 88 OG (BGE 110 Ia 74 E. 1 mit Hinweisen).
Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein der Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin in ihrer vorhandenen Rechtsstellung berührt und damit in ihre rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbots setzt somit eine Berechtigung in der Sache voraus. Aus Art. 4 BV folgt kein selbständiger allgemeiner Anspruch auf willkürfreies staatliches Handeln (BGE 112 Ia 178 E. 3c; BGE 110 Ia 75 E. 2a, je mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, selber im soeben dargelegten Sinn betroffen zu sein. Als privatrechtliche Vereinigung könnte ihr die Beschwerdelegitimation daneben allenfalls zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder zugestanden werden. Dies setzte aber u.a. voraus, dass eine Mehrheit oder mindestens eine Grosszahl ihrer Mitglieder betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wären (BGE 112 Ia 33 E. 2a mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin legt aber nicht dar, inwiefern eine Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl ihrer Mitglieder aufgrund ihrer nachbarlichen Beziehung zum Schiessplatz Oberfeld von den Auswirkungen des Schiessbetriebs in einem besonderen Mass beeinträchtigt würden. Sie macht lediglich geltend, sämtliche Mitglieder seien als stimmberechtigte Gemeindebürger durch den angefochtenen Entscheid betroffen, da dadurch die allgemeinen Interessen der Gemeinde berührt würden. Zur Wahrung solcher öffentlicher Interessen ist indessen die Beschwerdeführerin - wie ausgeführt - nicht legitimiert. Es liegt im Ergebnis eine Popularbeschwerde vor, die nicht zulässig ist (vgl. dazu WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 226/227). Auf die Beschwerde ist deshalb insoweit ohne Prüfung weiterer Sachurteilsvoraussetzungen nicht einzutreten.
2. Im weiteren rügt die Beschwerdeführerin der Sache nach, der Regierungsrat habe mit seinem Entscheid in das politische Stimmrecht ihrer Mitglieder eingegriffen. Sie führt dazu aus, gemäss Art. 35 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 Ziff. 3 GO entscheide die Stimmbürgerschaft von Ostermundigen über Fragen des Lärmschutzes, insbesondere wenn das Referendum ergriffen worden sei. Indem der Regierungsrat seinerseits eine Zweckmässigkeitsprüfung vorgenommen habe, habe er politische Rechte der Stimmbürger ausgehöhlt.
a) Neben den stimmberechtigten Bürgern sind grundsätzlich auch die politischen Parteien, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde befugt (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen). Dies trifft auf die Beschwerdeführerin zu, weshalb sie insofern grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert ist. Im folgenden ist zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde sein kann.
b) Der Regierungsrat hat nicht das Resultat der Abstimmung abgeändert, d.h. die Rechtmässigkeit der Abstimmung über das Lärmschutzreglement oder die Ermittlung des Abstimmungsresultates in Frage gestellt. Er hat vielmehr im Genehmigungsverfahren aus Gründen des übergeordneten eidgenössischen Rechts (MO) eine Bestimmung des Reglementes teilweise abgeändert bzw. der ursprünglichen Fassung die Genehmigung versagt. Dies erfolgte kraft der dem Staat gemäss Staatsverfassung und Gemeindegesetz (Art. 44 ff. GG) zustehenden Oberaufsicht über die Gemeinden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt die Frage, ob eine kantonale Aufsichts- bzw. Genehmigungsbehörde eine kommunale Vorlage nicht bzw. nur teilweise genehmigen durfte, keine solche der Verletzung des Stimmrechts dar. Dies gilt selbst dann, wenn die kantonale Behörde in einer an und für sich in die Kompetenz der Gemeindeversammlung fallenden Angelegenheit selber eine sachliche Anordnung trifft und die Angelegenheit insoweit der freien Beurteilung durch den Stimmbürger entzieht (BGE 111 Ia 137 E. 3; BGE 100 Ia 429 /430; Urteil vom 20. September 1978 in: ZBl 80/1979 S. 94; vgl. auch WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 163 A. 179; ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève 1978, S. 77/78; ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel 1984, S. 233). Auch eine Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung scheidet hier nach der Natur der Sache aus (vgl. BGE 111 Ia 137 E. 3).
Ausnahmsweise ist nach der erwähnten Rechtsprechung die Stimmrechtsbeschwerde dann zulässig, wenn die Anordnung der kantonalen Behörde darauf hinausläuft, dass die Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten in einem wesentlichen Teilbereich der kommunalen Selbstverwaltung überhaupt ausgeschaltet werden (BGE 100 Ia 430 mit Hinweisen; Urteil vom 20. September 1978, a.a.O., S. 94). Ein solcher Ausnahmefall liegt indessen hier angesichts des Umstands, dass die kantonalen Behörden die ursprüngliche Fassung des Lärmschutzreglementes insgesamt eher geringfügig abgeändert haben, klarerweise nicht vor. Auf die Stimmrechtsbeschwerde kann deshalb ebenfalls nicht eingetreten werden.
3. Die Beschwerdeführerin rügt auch die Verletzung der Gemeindeautonomie. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Private, der wegen Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte staatsrechtliche Beschwerde führt, befugt, vorfrage- oder hilfsweise auch eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen. Der Private kann also somit die Rüge der Autonomieverletzung nicht als selbständigen Beschwerdegrund vorbringen, sondern nur zur Unterstützung einer andern Verfassungsrüge, zu deren Erhebung er legitimiert ist (BGE 105 Ia 48 E. 2; BGE 100 Ia 428 /429, je mit Hinweisen). In gleicher Weise kann die Frage, ob ein kantonaler Entscheid die Gemeindeautonomie verletze, auch im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG aufgeworfen werden. Voraussetzung ist jedoch, dass ein Eingriff in die politischen Rechte der Stimmbürger vorliegt; nur dann ist der einzelne Stimmberechtigte oder die politische Partei, welche die Interessen der Mitglieder wahrnimmt, gestützt auf Art. 85 lit. a OG zur Beschwerde legitimiert (BGE 100 Ia 429 mit Hinweis). Da jedoch die Beschwerdeführerin weder aufgrund von Art. 88 OG noch Art. 85 lit. a OG legitimiert ist, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, ist sie auch nicht befugt, vorfrage- oder hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen.
4. In verfahrensrechtlicher Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, der Regierungsrat habe ihr unter Verletzung von Art. 55 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 22. Oktober 1961 (VRPG) keine Gelegenheit gegeben, sich zur Beschwerde der Einwohnergemeinde Bern und den VSGB vernehmen zu lassen. Zu dieser Rüge ist sie - ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst - befugt (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweis). Die Auslegung und Anwendung von Art. 55 VRPG prüft das Bundesgericht indessen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 110 Ia 85 E. 3b mit Hinweisen).
Art. 55 VRPG besagt, dass die Beschwerde oder Klage der beklagten Partei unter Ansetzung einer angemessenen Antwortfrist zugestellt werde. Die Beschwerdeführerin einerseits und die Einwohnergemeinde Bern sowie die VSGB andererseits waren im Verfahren vor dem Regierungsrat nicht formelle Gegenparteien. Die Beschwerde der Einwohnergemeinde Bern und der VSGB richtete sich weder der Form noch der Sache nach gegen die Beschwerdeführerin. Diese Beschwerde und diejenige der heutigen Beschwerdeführerin betrafen auch nicht dieselben Punkte des Entscheids der Polizeidirektion. Unter diesen Umständen ist die Auffassung der kantonalen Behörden, der Beschwerdeführerin habe unter dem Gesichtswinkel von Art. 55 VRPG keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt werden müssen, nicht unhaltbar. Insoweit erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin als unbegründet. | de | Art. 85 lett. a, art. 88 OG; legittimazione di un partito politico ad impugnare un diniego parziale di approvazione e una modifica da parte dell'autorità di vigilanza di un regolamento comunale per la protezione contro il rumore. 1. Il ricorrente non è legittimato a proporre ricorso per violazione dei suoi diritti costituzionali, dato che egli agisce unicamente per salvaguardare interessi pubblici (consid. 1).
2. È pure inammissibile il ricorso per violazione del diritto di voto poiché la questione se l'autorità cantonale di vigilanza possa negare in parte l'approvazione di un progetto comunale e se possa modificarlo non concerne, con riserva di eccezioni non date nella fattispecie, i diritti politici (consid. 2).
3. Non essendo legittimato a proporre ricorso di diritto pubblico in base all'art. 85 lett. a OG né in base all'art. 88 OG, il ricorrente non può neppure sollevare a titolo pregiudiziale od accessorio la censura di violazione dell'autonomia comunale (consid. 3). Indipendentemente dall'assenza della sua legittimazione ricorsuale nel merito, egli può, per converso, dolersi della violazione dei diritti di parte riconosciutigli dal diritto cantonale di procedura (consid. 4). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,004 | 113 Ia 247 | 113 Ia 247
Sachverhalt ab Seite 248
Der Einwohner-Gemeinderat der Stadt Solothurn (Gemeinderat) legte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik und die dazugehörigen Sonderbauvorschriften öffentlich auf. Während der Auflagefrist erhob der Solothurner Heimatschutz gegen diesen Gestaltungsplan Einsprache. Da der Gemeinderat den Solothurner Heimatschutz nicht für legitimiert hielt, trat er am 4. November 1986 nicht auf die Einsprache ein. Gegen diesen Entscheid führte der Solothurner Heimatschutz Beschwerde. Mit Entscheid vom 23. März 1987 wies der Regierungsrat des Kantons Solothurn die Beschwerde ab und genehmigte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde Solothurn im Sinne der Erwägungen.
Hiergegen führt der Solothurner Heimatschutz beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV, mit der er beantragt, der Entscheid vom 23. März 1987 sei aufzuheben; der Regierungsrat sei zu verhalten, die Beschwerdelegitimation des Solothurner Heimatschutzes anzuerkennen und dessen Beschwerde gegen den Entscheid des Gemeinderates von Solothurn betreffend Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik in Solothurn materiell zu behandeln.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, d.h. die Berechtigung des Beschwerdeführers, die behauptete Rechtsverletzung im eigenen Namen geltend zu machen, prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 112 Ia 176 E. 2; BGE 111 Ia 147).
Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde dem Beschwerdeführer somit lediglich die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 112 Ia 177 E. 3; BGE 110 Ia 74 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer begründet seine Legitimation zur Führung der staatsrechtlichen Beschwerde nicht. Er erhebt sie ausschliesslich im eigenen Namen. Sie dürfte somit als Verbandsbeschwerde, vermutlich als solche einer ideellen Organisation, gemeint sein.
Der Beschwerdeführer wendet sich nicht materiell gegen den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde Solothurn. Hiezu wäre er nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes mit einer Verbandsbeschwerde einer ideellen Organisation auch nicht legitimiert. Die in Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) enthaltene Beschwerdebefugnis gilt nicht für die staatsrechtliche Beschwerde (unveröffentlichte Bundesgerichtsentscheide vom 9. April 1985 i.S. Schweizer Heimatschutz, vom 11. Oktober 1984 i.S. Section jurassienne de la ligue suisse du patrimoine, vom 2. Juni 1983 i.S. Aargauischer Bund für Naturschutz, vom 11. Mai 1983 i.S. Demokratische Alternative Thun-Oberland, vom 9. Juli 1980 i.S. Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege, vom 27. Juni 1979 i.S. Verein zur Erhaltung und Pflege des Landschafts- und Ortsbildes von Erlach und vom 18. April 1978 i.S. Ligue vaudoise pour la protection de la nature, E.1, mit Hinweis); abgesehen davon handelt es sich beim Beschwerdeführer nicht um eine gesamtschweizerische Vereinigung.
Als privatrechtlicher Verein könnte dem Solothurner Heimatschutz die Beschwerdelegitimation in der Sache selbst daneben allenfalls zur Wahrung eigener Interessen (z.B. als Grundeigentümer) oder von Interessen seiner Mitglieder zu stehen. Nach der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutz dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden, oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen (BGE 112 Ia 91 ff. E. 3 mit Hinweisen). Die Legitimationsvoraussetzungen wären aber bei dieser Variante nur erfüllt, wenn die Legitimation des Vereins selbst gegeben wäre, oder wenn die Mehrheit oder mindestens eine Grosszahl der Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wäre (BGE 112 Ia 33 E. 2a mit Hinweisen). Das ist im vorliegenden Fall weder nachgewiesen noch aus den Akten ersichtlich. Dieser Frage muss jedoch nicht weiter nachgegangen werden, da - wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen - auf sämtliche vom Beschwerdeführer in rechtsgenüglicher Form vorgebrachten Rügen aus einem anderen Grund materiell einzutreten ist.
3. Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften rügen, sofern diese auf eine Rechtsverweigerung hinausläuft. Die Befugnis, einen Entscheid wegen formeller Rechtsverweigerung anzufechten, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nicht von der Legitimation in der Sache selbst ab. Wer an einem kantonalen Verfahren beteiligt war, kann in jedem Fall die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen (BGE 112 Ia 95 E. 2d, 178 E. 3c; BGE 109 Ib 180 E. 2; BGE 107 Ia 185 E. 3c; BGE 106 Ib 133 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. 2d mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist einzig ein aktuelles Interesse. Ein solches ist grundsätzlich gegeben, wenn eine formelle Rechtsverweigerung geltend gemacht wird; jedermann, auf dessen kantonales Rechtsmittel nicht eingetreten wurde, hat ein aktuelles Interesse daran, eine solche Entscheidung auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen zu lassen (BGE 108 Ib 124 /125 E. 1a und BGE 107 Ib 164 mit Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 115).
4. Der Beschwerdeführer erblickt eine formelle Rechtsverweigerung darin, dass der Regierungsrat ihm in Übereinstimmung mit dem Gemeinderat die Legitimation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik abgesprochen und entschieden hat, der Gemeinderat sei zu Recht auf seine Einsprache nicht eingetreten.
Gemäss § 16 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (BauG) kann während der Auflagefrist jedermann, der durch den Nutzungsplan berührt ist und an dessen Inhalt ein schutzwürdiges Interesse hat, beim Gemeinderat Einsprache erheben.
a) Der Regierungsrat erachtet im Lichte dieser Vorschrift nur zur Einreichung einer Planeinsprache berechtigt, wer durch den Plan mehr als irgend jemand oder die Allgemeinheit betroffen ist. Der Solothurner Heimatschutz mache geltend, der vorgesehene Gestaltungsplan vermöge in städtebaulicher und ästhetischer Hinsicht nicht zu befriedigen. Er berufe sich somit durchwegs auf öffentliche Interessen, deren alleinige Geltendmachung eine Einsprachelegitimation gerade nicht begründe. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer durch den Gestaltungsplan mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn betroffen sei. Eine besondere Beziehungsnähe des Solothurner Heimatschutzes zum Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik sei somit zu verneinen. Nach Massgabe der allgemeinen Einsprache- bzw. Beschwerdebefugnis sei er daher als gewöhnlicher Einsprecher nicht legitimiert.
Der Solothurner Heimatschutz sei aber - wie der Regierungsrat weiter ausführt - auch nicht als Verband, der anstelle und im Interesse seiner Mitglieder handle, einspracheberechtigt. Der Verband sei nur zur Einsprache befugt, wenn eine grosse Anzahl der Verbandsangehörigen nach den Grundsätzen über das allgemeine Beschwerderecht selber berechtigt wäre, Einsprache bzw. Beschwerde zu erheben. Dabei liege die Beweislast hinsichtlich der grossen Anzahl der beschwerdeberechtigten Mitglieder beim Verband. Dieser mache zwar geltend, eine Vielzahl seiner Mitglieder sei in Solothurn wohnhaft und durch die bauliche Gestaltung des Areals Gasapparatefabrik in nächster Nähe des alten Schützenhauses und der Altstadt, aber auch gegenüber dem Schutzraum der Aare direktestens berührt. Er unterlasse es jedoch, näher darzulegen, in welcher Beziehung die erwähnten Mitglieder mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn durch den vorgesehenen Gestaltungsplan, z.B. als Nachbarn, betroffen seien. Ebensowenig sei aus der Beschwerdebegründung ersichtlich, wie viele Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes in einer derartigen Weise berührt seien. Aus der Begründung lasse sich zudem schliessen, dass zumindest vom grössten Teil der erwähnten potentiellen Einsprecher ebenfalls nur öffentliche Interessen an der Anfechtung des Gestaltungsplanes geltend gemacht werden könnten. Diesen Mitgliedern käme somit im Hinblick auf das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses an der Anfechtung des Planes ebenfalls keine Einsprachelegitimation zu. Schliesslich sei der Solothurner Heimatschutz auch nicht als ideelle Organisation einspracheberechtigt, kenne die solothurnische Gesetzgebung doch keine derartige Spezialermächtigung. Eine solche lasse sich auch nicht aus Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) ableiten.
b) Diese Ausführungen des Regierungsrates sind verfassungsrechtlich haltbar. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, erweist sich, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, nicht als stichhaltig. Aus seiner staatsrechtlichen Beschwerde geht nicht hervor, ob er sich als Verband für eigene Interessen, z.B. als Grundeigentümer, für die Interessen seiner Mitglieder oder als ideelle Organisation für einspracheberechtigt hält.
aa) Dass er als Verband, etwa als Eigentümer von dem Gestaltungsplangebiet benachbartem Land, in eigenen schutzwürdigen Interessen mehr als die Allgemeinheit betroffen sei, macht der Beschwerdeführer nicht in der von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG geforderten Weise geltend. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern dies der Fall sein soll. Seine Ausführungen erweisen sich in diesem Punkt als appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid, die im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde unzulässig ist (BGE 107 Ia 186 f.). Auf seine Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten.
bb) Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer erklärt, die Legitimation zur Einsprache deshalb zu besitzen, weil er im Interesse einer grossen Zahl seiner einspracheberechtigten Mitglieder handle. Er unterlässt es auch in dieser Hinsicht, in rechtsgenüglicher Weise darzulegen, dass eine grosse Zahl seiner Mitglieder vom vorgesehenen Gestaltungsplan in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen mehr betroffen ist als die Allgemeinheit. Mit dem blossen Hinweis auf die Tatsache, dass in Solothurn seit Jahrzehnten eine grosse Zahl von Mitgliedern des Heimatschutzes wohne und massgebende Leute des Vorstandes in Solothurn und seiner nächsten Umgebung niedergelassen seien, kann das geforderte besondere Betroffensein einspracheberechtigter Personen nicht begründet werden. Die Beschwerde erfüllt somit auch in dieser Beziehung die Voraussetzungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht.
cc) Eine spezielle Vorschrift des kantonalen Rechts, welche den Beschwerdeführer als ideelle Organisation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan ermächtigen würde, wird in der Beschwerdeschrift ebenfalls nicht namhaft gemacht.
5. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, im Kanton Solothurn bestehe eine langjährige, seit 1973 konsequent eingehaltene Praxis, wonach er in einem Fall wie dem vorliegenden einspracheberechtigt sei. Diese Praxis sei im angefochtenen Entscheid willkürlich geändert worden. Der Regierungsrat habe die Beschwerdelegitimation des Solothurner Heimatschutzes in Planungsfragen gestützt auf ein Gutachten von Professor Saladin mit einem die Gemeinde Riedholz betreffenden Entscheid vom 19. Juni 1973 (RRB Nr. 3560, publiziert in: Grundsätzliche Entscheide des Regierungsrates des Kantons Solothurn 1973 Nr. 27) ausdrücklich anerkannt und seither - vom vorliegenden Fall abgesehen - nie in Frage gestellt. Ebenso habe die Gemeinde Solothurn die Legitimation des Heimatschutzes in verschiedenen Fällen von Gestaltungsplänen nie bestritten. Als Beispiele werden der Gestaltungsplan Westring, die Zonenplanung der "Sphinxmatte" in Solothurn und der Gestaltungsplan Vigierhof in Solothurn angeführt.
Der Beschwerdeführer übersieht, dass der Regierungsrat seine Legitimation in Planungsfragen im erwähnten Entscheid vom 19. Juni 1973 nicht generell, im Sinne einer Beschwerdelegitimation ideeller Organisationen, wie sie etwa in Art. 12 NHG enthalten ist, bejaht hat. Vielmehr wurde die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes damals mit der Begründung bejaht, er sei als Verband im Interesse seiner als beschwerdebefugt erachteten Mitglieder berechtigt, gegen die Erweiterung des Zonenplanes von Riedholz Beschwerde zu führen. Es wurde in jenem Entscheid festgestellt, der Präsident der Vereinigung und eine ganze Anzahl der Mitglieder seien in der näheren Umgebung niedergelassen.
Nach diesem Entscheid ist somit in jedem Einsprache- und Beschwerdefall neu zu prüfen, ob die Legitimationsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Tatsache, dass der Präsident des Solothurner Heimatschutzes und eine Anzahl weiterer Mitglieder in der näheren Umgebung des Plangebietes niedergelassen waren, genügte dem Regierungsrat im Jahre 1973 im Falle Riedholz zur Bejahung der Legitimation des Solothurner Heimatschutzes. Im vorliegenden Verfahren stellt er höhere Anforderungen. Er begründet die Änderung seiner Haltung damit, dass neues Recht in Kraft getreten sei, nämlich § 16 BauG. Früher sei im Hinblick auf die fast eine Popularbeschwerde enthaltende Bestimmung von § 223 des Gemeindegesetzes vom 27. März 1949 die Legitimation weiter gefasst gewesen. Diese Argumentation des Regierungsrates leuchtet ein und ist verfassungsrechtlich haltbar.
Die behauptete grosszügige Praxis des Gemeinderates von Solothurn vermag den Regierungsrat, wie dieser zutreffend vorbringt, nicht zu verpflichten. Was im übrigen den vom Beschwerdeführer erwähnten Gestaltungsplan Westring betrifft, so figuriert er in jenem Einspracheverfahren nicht unter den Einsprechern (vgl. Act. 9, Urkunden 5 und 6). Im Zusammenhang mit der Zonenplanung "Sphinxmatte" sodann hatte der Regierungsrat die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu beurteilen, weil dieser seine Beschwerde zurückzog (Act. 9, Urkunde 7, S. 27). Auch beim Baugesuch Vigierhof hatte das Bau-Departement die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu prüfen. In einem Entscheid vom 26. November 1985 hat der Regierungsrat in der Sache Gestaltungsplan Baseltor, Solothurn, dagegen die Legitimation des Verkehrsclubs der Schweiz verneint und eine Beschwerde desselben gegen einen Nichteintretensentscheid des Gemeinderates von Solothurn abgelehnt. Bei dieser Sachlage kann nicht davon die Rede sein, der Regierungsrat habe die Legitimation von ideellen Organisationen der Art des Solothurner Heimatschutzes mit Bezug auf Planungsfragen in ständiger Praxis bis auf den vorliegenden Fall des Gestaltungsplans Areal Gasapparatefabrik bejaht. Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat deshalb entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers in dieser Hinsicht auch keine Praxisänderung vorgenommen.
6. Auch aus Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG kann nichts zu Gunsten des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Nach dieser Vorschrift hat das kantonale Recht die Legitimation für die Anfechtung von Nutzungsplänen mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten. Dies tut der erwähnte § 16 Abs. 1 BauG; und die Anwendung dieser Vorschrift durch den Regierungsrat steht im Einklang mit der Praxis des Bundesgerichtes zu Art. 103 lit. a OG, was aus dem vom Beschwerdeführer selbst genannten Regierungsratsbeschluss Nr. 4108 vom 12. August 1980 (publiziert in: Grundsätzliche Entscheide 1980 Nr. 1) deutlich hervorgeht. | de | Art. 88 OG; Beschwerdelegitimation ideeller kantonaler Organisationen in Planungssachen. 1. Die in Art. 12 NHG enthaltene Beschwerdebefugnis gilt nicht für die staatsrechtliche Beschwerde und ohnehin nicht für eine - wie in casu - nicht gesamtschweizerische, sondern nur kantonale Organisation.
Voraussetzungen, unter denen eine kantonale ideelle Organisation zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist.
2. Das solothurnische Recht kennt keine Vorschrift, welche ideelle Organisationen der Art des Solothurner Heimatschutzes zur Einsprache bzw. Beschwerde in Planungssachen ermächtigen würde. Die Auffassung, solche kantonale Organisationen seien mit Bezug auf Planungsfragen im Einsprache- und Beschwerdeverfahren nach solothurnischem Recht nur dann legitimiert, wenn sie selber oder eine grosse Zahl ihrer Mitglieder von der in Frage stehenden Planungsmassnahme in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen mehr als die Allgemeinheit betroffen seien, ist verfassungsrechtlich haltbar. | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-247%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,005 | 113 Ia 247 | 113 Ia 247
Sachverhalt ab Seite 248
Der Einwohner-Gemeinderat der Stadt Solothurn (Gemeinderat) legte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik und die dazugehörigen Sonderbauvorschriften öffentlich auf. Während der Auflagefrist erhob der Solothurner Heimatschutz gegen diesen Gestaltungsplan Einsprache. Da der Gemeinderat den Solothurner Heimatschutz nicht für legitimiert hielt, trat er am 4. November 1986 nicht auf die Einsprache ein. Gegen diesen Entscheid führte der Solothurner Heimatschutz Beschwerde. Mit Entscheid vom 23. März 1987 wies der Regierungsrat des Kantons Solothurn die Beschwerde ab und genehmigte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde Solothurn im Sinne der Erwägungen.
Hiergegen führt der Solothurner Heimatschutz beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV, mit der er beantragt, der Entscheid vom 23. März 1987 sei aufzuheben; der Regierungsrat sei zu verhalten, die Beschwerdelegitimation des Solothurner Heimatschutzes anzuerkennen und dessen Beschwerde gegen den Entscheid des Gemeinderates von Solothurn betreffend Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik in Solothurn materiell zu behandeln.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, d.h. die Berechtigung des Beschwerdeführers, die behauptete Rechtsverletzung im eigenen Namen geltend zu machen, prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 112 Ia 176 E. 2; BGE 111 Ia 147).
Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde dem Beschwerdeführer somit lediglich die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 112 Ia 177 E. 3; BGE 110 Ia 74 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer begründet seine Legitimation zur Führung der staatsrechtlichen Beschwerde nicht. Er erhebt sie ausschliesslich im eigenen Namen. Sie dürfte somit als Verbandsbeschwerde, vermutlich als solche einer ideellen Organisation, gemeint sein.
Der Beschwerdeführer wendet sich nicht materiell gegen den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde Solothurn. Hiezu wäre er nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes mit einer Verbandsbeschwerde einer ideellen Organisation auch nicht legitimiert. Die in Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) enthaltene Beschwerdebefugnis gilt nicht für die staatsrechtliche Beschwerde (unveröffentlichte Bundesgerichtsentscheide vom 9. April 1985 i.S. Schweizer Heimatschutz, vom 11. Oktober 1984 i.S. Section jurassienne de la ligue suisse du patrimoine, vom 2. Juni 1983 i.S. Aargauischer Bund für Naturschutz, vom 11. Mai 1983 i.S. Demokratische Alternative Thun-Oberland, vom 9. Juli 1980 i.S. Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege, vom 27. Juni 1979 i.S. Verein zur Erhaltung und Pflege des Landschafts- und Ortsbildes von Erlach und vom 18. April 1978 i.S. Ligue vaudoise pour la protection de la nature, E.1, mit Hinweis); abgesehen davon handelt es sich beim Beschwerdeführer nicht um eine gesamtschweizerische Vereinigung.
Als privatrechtlicher Verein könnte dem Solothurner Heimatschutz die Beschwerdelegitimation in der Sache selbst daneben allenfalls zur Wahrung eigener Interessen (z.B. als Grundeigentümer) oder von Interessen seiner Mitglieder zu stehen. Nach der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutz dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden, oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen (BGE 112 Ia 91 ff. E. 3 mit Hinweisen). Die Legitimationsvoraussetzungen wären aber bei dieser Variante nur erfüllt, wenn die Legitimation des Vereins selbst gegeben wäre, oder wenn die Mehrheit oder mindestens eine Grosszahl der Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wäre (BGE 112 Ia 33 E. 2a mit Hinweisen). Das ist im vorliegenden Fall weder nachgewiesen noch aus den Akten ersichtlich. Dieser Frage muss jedoch nicht weiter nachgegangen werden, da - wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen - auf sämtliche vom Beschwerdeführer in rechtsgenüglicher Form vorgebrachten Rügen aus einem anderen Grund materiell einzutreten ist.
3. Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften rügen, sofern diese auf eine Rechtsverweigerung hinausläuft. Die Befugnis, einen Entscheid wegen formeller Rechtsverweigerung anzufechten, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nicht von der Legitimation in der Sache selbst ab. Wer an einem kantonalen Verfahren beteiligt war, kann in jedem Fall die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen (BGE 112 Ia 95 E. 2d, 178 E. 3c; BGE 109 Ib 180 E. 2; BGE 107 Ia 185 E. 3c; BGE 106 Ib 133 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. 2d mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist einzig ein aktuelles Interesse. Ein solches ist grundsätzlich gegeben, wenn eine formelle Rechtsverweigerung geltend gemacht wird; jedermann, auf dessen kantonales Rechtsmittel nicht eingetreten wurde, hat ein aktuelles Interesse daran, eine solche Entscheidung auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen zu lassen (BGE 108 Ib 124 /125 E. 1a und BGE 107 Ib 164 mit Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 115).
4. Der Beschwerdeführer erblickt eine formelle Rechtsverweigerung darin, dass der Regierungsrat ihm in Übereinstimmung mit dem Gemeinderat die Legitimation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik abgesprochen und entschieden hat, der Gemeinderat sei zu Recht auf seine Einsprache nicht eingetreten.
Gemäss § 16 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (BauG) kann während der Auflagefrist jedermann, der durch den Nutzungsplan berührt ist und an dessen Inhalt ein schutzwürdiges Interesse hat, beim Gemeinderat Einsprache erheben.
a) Der Regierungsrat erachtet im Lichte dieser Vorschrift nur zur Einreichung einer Planeinsprache berechtigt, wer durch den Plan mehr als irgend jemand oder die Allgemeinheit betroffen ist. Der Solothurner Heimatschutz mache geltend, der vorgesehene Gestaltungsplan vermöge in städtebaulicher und ästhetischer Hinsicht nicht zu befriedigen. Er berufe sich somit durchwegs auf öffentliche Interessen, deren alleinige Geltendmachung eine Einsprachelegitimation gerade nicht begründe. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer durch den Gestaltungsplan mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn betroffen sei. Eine besondere Beziehungsnähe des Solothurner Heimatschutzes zum Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik sei somit zu verneinen. Nach Massgabe der allgemeinen Einsprache- bzw. Beschwerdebefugnis sei er daher als gewöhnlicher Einsprecher nicht legitimiert.
Der Solothurner Heimatschutz sei aber - wie der Regierungsrat weiter ausführt - auch nicht als Verband, der anstelle und im Interesse seiner Mitglieder handle, einspracheberechtigt. Der Verband sei nur zur Einsprache befugt, wenn eine grosse Anzahl der Verbandsangehörigen nach den Grundsätzen über das allgemeine Beschwerderecht selber berechtigt wäre, Einsprache bzw. Beschwerde zu erheben. Dabei liege die Beweislast hinsichtlich der grossen Anzahl der beschwerdeberechtigten Mitglieder beim Verband. Dieser mache zwar geltend, eine Vielzahl seiner Mitglieder sei in Solothurn wohnhaft und durch die bauliche Gestaltung des Areals Gasapparatefabrik in nächster Nähe des alten Schützenhauses und der Altstadt, aber auch gegenüber dem Schutzraum der Aare direktestens berührt. Er unterlasse es jedoch, näher darzulegen, in welcher Beziehung die erwähnten Mitglieder mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn durch den vorgesehenen Gestaltungsplan, z.B. als Nachbarn, betroffen seien. Ebensowenig sei aus der Beschwerdebegründung ersichtlich, wie viele Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes in einer derartigen Weise berührt seien. Aus der Begründung lasse sich zudem schliessen, dass zumindest vom grössten Teil der erwähnten potentiellen Einsprecher ebenfalls nur öffentliche Interessen an der Anfechtung des Gestaltungsplanes geltend gemacht werden könnten. Diesen Mitgliedern käme somit im Hinblick auf das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses an der Anfechtung des Planes ebenfalls keine Einsprachelegitimation zu. Schliesslich sei der Solothurner Heimatschutz auch nicht als ideelle Organisation einspracheberechtigt, kenne die solothurnische Gesetzgebung doch keine derartige Spezialermächtigung. Eine solche lasse sich auch nicht aus Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) ableiten.
b) Diese Ausführungen des Regierungsrates sind verfassungsrechtlich haltbar. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, erweist sich, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, nicht als stichhaltig. Aus seiner staatsrechtlichen Beschwerde geht nicht hervor, ob er sich als Verband für eigene Interessen, z.B. als Grundeigentümer, für die Interessen seiner Mitglieder oder als ideelle Organisation für einspracheberechtigt hält.
aa) Dass er als Verband, etwa als Eigentümer von dem Gestaltungsplangebiet benachbartem Land, in eigenen schutzwürdigen Interessen mehr als die Allgemeinheit betroffen sei, macht der Beschwerdeführer nicht in der von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG geforderten Weise geltend. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern dies der Fall sein soll. Seine Ausführungen erweisen sich in diesem Punkt als appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid, die im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde unzulässig ist (BGE 107 Ia 186 f.). Auf seine Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten.
bb) Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer erklärt, die Legitimation zur Einsprache deshalb zu besitzen, weil er im Interesse einer grossen Zahl seiner einspracheberechtigten Mitglieder handle. Er unterlässt es auch in dieser Hinsicht, in rechtsgenüglicher Weise darzulegen, dass eine grosse Zahl seiner Mitglieder vom vorgesehenen Gestaltungsplan in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen mehr betroffen ist als die Allgemeinheit. Mit dem blossen Hinweis auf die Tatsache, dass in Solothurn seit Jahrzehnten eine grosse Zahl von Mitgliedern des Heimatschutzes wohne und massgebende Leute des Vorstandes in Solothurn und seiner nächsten Umgebung niedergelassen seien, kann das geforderte besondere Betroffensein einspracheberechtigter Personen nicht begründet werden. Die Beschwerde erfüllt somit auch in dieser Beziehung die Voraussetzungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht.
cc) Eine spezielle Vorschrift des kantonalen Rechts, welche den Beschwerdeführer als ideelle Organisation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan ermächtigen würde, wird in der Beschwerdeschrift ebenfalls nicht namhaft gemacht.
5. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, im Kanton Solothurn bestehe eine langjährige, seit 1973 konsequent eingehaltene Praxis, wonach er in einem Fall wie dem vorliegenden einspracheberechtigt sei. Diese Praxis sei im angefochtenen Entscheid willkürlich geändert worden. Der Regierungsrat habe die Beschwerdelegitimation des Solothurner Heimatschutzes in Planungsfragen gestützt auf ein Gutachten von Professor Saladin mit einem die Gemeinde Riedholz betreffenden Entscheid vom 19. Juni 1973 (RRB Nr. 3560, publiziert in: Grundsätzliche Entscheide des Regierungsrates des Kantons Solothurn 1973 Nr. 27) ausdrücklich anerkannt und seither - vom vorliegenden Fall abgesehen - nie in Frage gestellt. Ebenso habe die Gemeinde Solothurn die Legitimation des Heimatschutzes in verschiedenen Fällen von Gestaltungsplänen nie bestritten. Als Beispiele werden der Gestaltungsplan Westring, die Zonenplanung der "Sphinxmatte" in Solothurn und der Gestaltungsplan Vigierhof in Solothurn angeführt.
Der Beschwerdeführer übersieht, dass der Regierungsrat seine Legitimation in Planungsfragen im erwähnten Entscheid vom 19. Juni 1973 nicht generell, im Sinne einer Beschwerdelegitimation ideeller Organisationen, wie sie etwa in Art. 12 NHG enthalten ist, bejaht hat. Vielmehr wurde die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes damals mit der Begründung bejaht, er sei als Verband im Interesse seiner als beschwerdebefugt erachteten Mitglieder berechtigt, gegen die Erweiterung des Zonenplanes von Riedholz Beschwerde zu führen. Es wurde in jenem Entscheid festgestellt, der Präsident der Vereinigung und eine ganze Anzahl der Mitglieder seien in der näheren Umgebung niedergelassen.
Nach diesem Entscheid ist somit in jedem Einsprache- und Beschwerdefall neu zu prüfen, ob die Legitimationsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Tatsache, dass der Präsident des Solothurner Heimatschutzes und eine Anzahl weiterer Mitglieder in der näheren Umgebung des Plangebietes niedergelassen waren, genügte dem Regierungsrat im Jahre 1973 im Falle Riedholz zur Bejahung der Legitimation des Solothurner Heimatschutzes. Im vorliegenden Verfahren stellt er höhere Anforderungen. Er begründet die Änderung seiner Haltung damit, dass neues Recht in Kraft getreten sei, nämlich § 16 BauG. Früher sei im Hinblick auf die fast eine Popularbeschwerde enthaltende Bestimmung von § 223 des Gemeindegesetzes vom 27. März 1949 die Legitimation weiter gefasst gewesen. Diese Argumentation des Regierungsrates leuchtet ein und ist verfassungsrechtlich haltbar.
Die behauptete grosszügige Praxis des Gemeinderates von Solothurn vermag den Regierungsrat, wie dieser zutreffend vorbringt, nicht zu verpflichten. Was im übrigen den vom Beschwerdeführer erwähnten Gestaltungsplan Westring betrifft, so figuriert er in jenem Einspracheverfahren nicht unter den Einsprechern (vgl. Act. 9, Urkunden 5 und 6). Im Zusammenhang mit der Zonenplanung "Sphinxmatte" sodann hatte der Regierungsrat die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu beurteilen, weil dieser seine Beschwerde zurückzog (Act. 9, Urkunde 7, S. 27). Auch beim Baugesuch Vigierhof hatte das Bau-Departement die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu prüfen. In einem Entscheid vom 26. November 1985 hat der Regierungsrat in der Sache Gestaltungsplan Baseltor, Solothurn, dagegen die Legitimation des Verkehrsclubs der Schweiz verneint und eine Beschwerde desselben gegen einen Nichteintretensentscheid des Gemeinderates von Solothurn abgelehnt. Bei dieser Sachlage kann nicht davon die Rede sein, der Regierungsrat habe die Legitimation von ideellen Organisationen der Art des Solothurner Heimatschutzes mit Bezug auf Planungsfragen in ständiger Praxis bis auf den vorliegenden Fall des Gestaltungsplans Areal Gasapparatefabrik bejaht. Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat deshalb entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers in dieser Hinsicht auch keine Praxisänderung vorgenommen.
6. Auch aus Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG kann nichts zu Gunsten des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Nach dieser Vorschrift hat das kantonale Recht die Legitimation für die Anfechtung von Nutzungsplänen mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten. Dies tut der erwähnte § 16 Abs. 1 BauG; und die Anwendung dieser Vorschrift durch den Regierungsrat steht im Einklang mit der Praxis des Bundesgerichtes zu Art. 103 lit. a OG, was aus dem vom Beschwerdeführer selbst genannten Regierungsratsbeschluss Nr. 4108 vom 12. August 1980 (publiziert in: Grundsätzliche Entscheide 1980 Nr. 1) deutlich hervorgeht. | de | Art. 88 OJ; qualité d'associations cantonales à but idéal pour recourir en matière d'aménagement du territoire. 1. Le droit de recourir prévu à l'art. 12 LPN ne vaut pas pour le recours de droit public et n'est de toute façon pas reconnu à une association qui, comme en l'espèce, n'est que cantonale et non pas d'importance nationale.
Conditions auxquelles une association cantonale à but idéal a qualité pour former un recours de droit public.
2. Aucune disposition du droit soleurois n'habilite des associations à but idéal telles que la Ligue soleuroise du patrimoine national à former une opposition ou un recours en matière d'aménagement du territoire. Il n'est pas contraire à la Constitution de considérer qu'en cette matière, le droit soleurois ne reconnaît la qualité pour intervenir dans une procédure d'opposition ou de recours à de telles associations cantonales que si elles-mêmes ou un grand nombre de leurs membres sont, plus que quiconque, atteints par la mesure d'aménagement litigieuse dans leurs intérêts propres et dignes de protection. | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-247%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,006 | 113 Ia 247 | 113 Ia 247
Sachverhalt ab Seite 248
Der Einwohner-Gemeinderat der Stadt Solothurn (Gemeinderat) legte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik und die dazugehörigen Sonderbauvorschriften öffentlich auf. Während der Auflagefrist erhob der Solothurner Heimatschutz gegen diesen Gestaltungsplan Einsprache. Da der Gemeinderat den Solothurner Heimatschutz nicht für legitimiert hielt, trat er am 4. November 1986 nicht auf die Einsprache ein. Gegen diesen Entscheid führte der Solothurner Heimatschutz Beschwerde. Mit Entscheid vom 23. März 1987 wies der Regierungsrat des Kantons Solothurn die Beschwerde ab und genehmigte den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde Solothurn im Sinne der Erwägungen.
Hiergegen führt der Solothurner Heimatschutz beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV, mit der er beantragt, der Entscheid vom 23. März 1987 sei aufzuheben; der Regierungsrat sei zu verhalten, die Beschwerdelegitimation des Solothurner Heimatschutzes anzuerkennen und dessen Beschwerde gegen den Entscheid des Gemeinderates von Solothurn betreffend Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik in Solothurn materiell zu behandeln.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, d.h. die Berechtigung des Beschwerdeführers, die behauptete Rechtsverletzung im eigenen Namen geltend zu machen, prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 112 Ia 176 E. 2; BGE 111 Ia 147).
Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde dem Beschwerdeführer somit lediglich die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 112 Ia 177 E. 3; BGE 110 Ia 74 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer begründet seine Legitimation zur Führung der staatsrechtlichen Beschwerde nicht. Er erhebt sie ausschliesslich im eigenen Namen. Sie dürfte somit als Verbandsbeschwerde, vermutlich als solche einer ideellen Organisation, gemeint sein.
Der Beschwerdeführer wendet sich nicht materiell gegen den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik der Einwohnergemeinde Solothurn. Hiezu wäre er nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes mit einer Verbandsbeschwerde einer ideellen Organisation auch nicht legitimiert. Die in Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) enthaltene Beschwerdebefugnis gilt nicht für die staatsrechtliche Beschwerde (unveröffentlichte Bundesgerichtsentscheide vom 9. April 1985 i.S. Schweizer Heimatschutz, vom 11. Oktober 1984 i.S. Section jurassienne de la ligue suisse du patrimoine, vom 2. Juni 1983 i.S. Aargauischer Bund für Naturschutz, vom 11. Mai 1983 i.S. Demokratische Alternative Thun-Oberland, vom 9. Juli 1980 i.S. Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege, vom 27. Juni 1979 i.S. Verein zur Erhaltung und Pflege des Landschafts- und Ortsbildes von Erlach und vom 18. April 1978 i.S. Ligue vaudoise pour la protection de la nature, E.1, mit Hinweis); abgesehen davon handelt es sich beim Beschwerdeführer nicht um eine gesamtschweizerische Vereinigung.
Als privatrechtlicher Verein könnte dem Solothurner Heimatschutz die Beschwerdelegitimation in der Sache selbst daneben allenfalls zur Wahrung eigener Interessen (z.B. als Grundeigentümer) oder von Interessen seiner Mitglieder zu stehen. Nach der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutz dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden, oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen (BGE 112 Ia 91 ff. E. 3 mit Hinweisen). Die Legitimationsvoraussetzungen wären aber bei dieser Variante nur erfüllt, wenn die Legitimation des Vereins selbst gegeben wäre, oder wenn die Mehrheit oder mindestens eine Grosszahl der Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert wäre (BGE 112 Ia 33 E. 2a mit Hinweisen). Das ist im vorliegenden Fall weder nachgewiesen noch aus den Akten ersichtlich. Dieser Frage muss jedoch nicht weiter nachgegangen werden, da - wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen - auf sämtliche vom Beschwerdeführer in rechtsgenüglicher Form vorgebrachten Rügen aus einem anderen Grund materiell einzutreten ist.
3. Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften rügen, sofern diese auf eine Rechtsverweigerung hinausläuft. Die Befugnis, einen Entscheid wegen formeller Rechtsverweigerung anzufechten, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nicht von der Legitimation in der Sache selbst ab. Wer an einem kantonalen Verfahren beteiligt war, kann in jedem Fall die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen (BGE 112 Ia 95 E. 2d, 178 E. 3c; BGE 109 Ib 180 E. 2; BGE 107 Ia 185 E. 3c; BGE 106 Ib 133 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. 2d mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist einzig ein aktuelles Interesse. Ein solches ist grundsätzlich gegeben, wenn eine formelle Rechtsverweigerung geltend gemacht wird; jedermann, auf dessen kantonales Rechtsmittel nicht eingetreten wurde, hat ein aktuelles Interesse daran, eine solche Entscheidung auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen zu lassen (BGE 108 Ib 124 /125 E. 1a und BGE 107 Ib 164 mit Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 115).
4. Der Beschwerdeführer erblickt eine formelle Rechtsverweigerung darin, dass der Regierungsrat ihm in Übereinstimmung mit dem Gemeinderat die Legitimation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik abgesprochen und entschieden hat, der Gemeinderat sei zu Recht auf seine Einsprache nicht eingetreten.
Gemäss § 16 des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (BauG) kann während der Auflagefrist jedermann, der durch den Nutzungsplan berührt ist und an dessen Inhalt ein schutzwürdiges Interesse hat, beim Gemeinderat Einsprache erheben.
a) Der Regierungsrat erachtet im Lichte dieser Vorschrift nur zur Einreichung einer Planeinsprache berechtigt, wer durch den Plan mehr als irgend jemand oder die Allgemeinheit betroffen ist. Der Solothurner Heimatschutz mache geltend, der vorgesehene Gestaltungsplan vermöge in städtebaulicher und ästhetischer Hinsicht nicht zu befriedigen. Er berufe sich somit durchwegs auf öffentliche Interessen, deren alleinige Geltendmachung eine Einsprachelegitimation gerade nicht begründe. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer durch den Gestaltungsplan mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn betroffen sei. Eine besondere Beziehungsnähe des Solothurner Heimatschutzes zum Gestaltungsplan Areal Gasapparatefabrik sei somit zu verneinen. Nach Massgabe der allgemeinen Einsprache- bzw. Beschwerdebefugnis sei er daher als gewöhnlicher Einsprecher nicht legitimiert.
Der Solothurner Heimatschutz sei aber - wie der Regierungsrat weiter ausführt - auch nicht als Verband, der anstelle und im Interesse seiner Mitglieder handle, einspracheberechtigt. Der Verband sei nur zur Einsprache befugt, wenn eine grosse Anzahl der Verbandsangehörigen nach den Grundsätzen über das allgemeine Beschwerderecht selber berechtigt wäre, Einsprache bzw. Beschwerde zu erheben. Dabei liege die Beweislast hinsichtlich der grossen Anzahl der beschwerdeberechtigten Mitglieder beim Verband. Dieser mache zwar geltend, eine Vielzahl seiner Mitglieder sei in Solothurn wohnhaft und durch die bauliche Gestaltung des Areals Gasapparatefabrik in nächster Nähe des alten Schützenhauses und der Altstadt, aber auch gegenüber dem Schutzraum der Aare direktestens berührt. Er unterlasse es jedoch, näher darzulegen, in welcher Beziehung die erwähnten Mitglieder mehr als irgendein Einwohner der Stadt Solothurn durch den vorgesehenen Gestaltungsplan, z.B. als Nachbarn, betroffen seien. Ebensowenig sei aus der Beschwerdebegründung ersichtlich, wie viele Mitglieder des Solothurner Heimatschutzes in einer derartigen Weise berührt seien. Aus der Begründung lasse sich zudem schliessen, dass zumindest vom grössten Teil der erwähnten potentiellen Einsprecher ebenfalls nur öffentliche Interessen an der Anfechtung des Gestaltungsplanes geltend gemacht werden könnten. Diesen Mitgliedern käme somit im Hinblick auf das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses an der Anfechtung des Planes ebenfalls keine Einsprachelegitimation zu. Schliesslich sei der Solothurner Heimatschutz auch nicht als ideelle Organisation einspracheberechtigt, kenne die solothurnische Gesetzgebung doch keine derartige Spezialermächtigung. Eine solche lasse sich auch nicht aus Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) ableiten.
b) Diese Ausführungen des Regierungsrates sind verfassungsrechtlich haltbar. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, erweist sich, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, nicht als stichhaltig. Aus seiner staatsrechtlichen Beschwerde geht nicht hervor, ob er sich als Verband für eigene Interessen, z.B. als Grundeigentümer, für die Interessen seiner Mitglieder oder als ideelle Organisation für einspracheberechtigt hält.
aa) Dass er als Verband, etwa als Eigentümer von dem Gestaltungsplangebiet benachbartem Land, in eigenen schutzwürdigen Interessen mehr als die Allgemeinheit betroffen sei, macht der Beschwerdeführer nicht in der von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG geforderten Weise geltend. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern dies der Fall sein soll. Seine Ausführungen erweisen sich in diesem Punkt als appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid, die im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde unzulässig ist (BGE 107 Ia 186 f.). Auf seine Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten.
bb) Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer erklärt, die Legitimation zur Einsprache deshalb zu besitzen, weil er im Interesse einer grossen Zahl seiner einspracheberechtigten Mitglieder handle. Er unterlässt es auch in dieser Hinsicht, in rechtsgenüglicher Weise darzulegen, dass eine grosse Zahl seiner Mitglieder vom vorgesehenen Gestaltungsplan in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen mehr betroffen ist als die Allgemeinheit. Mit dem blossen Hinweis auf die Tatsache, dass in Solothurn seit Jahrzehnten eine grosse Zahl von Mitgliedern des Heimatschutzes wohne und massgebende Leute des Vorstandes in Solothurn und seiner nächsten Umgebung niedergelassen seien, kann das geforderte besondere Betroffensein einspracheberechtigter Personen nicht begründet werden. Die Beschwerde erfüllt somit auch in dieser Beziehung die Voraussetzungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht.
cc) Eine spezielle Vorschrift des kantonalen Rechts, welche den Beschwerdeführer als ideelle Organisation zur Einsprache gegen den Gestaltungsplan ermächtigen würde, wird in der Beschwerdeschrift ebenfalls nicht namhaft gemacht.
5. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, im Kanton Solothurn bestehe eine langjährige, seit 1973 konsequent eingehaltene Praxis, wonach er in einem Fall wie dem vorliegenden einspracheberechtigt sei. Diese Praxis sei im angefochtenen Entscheid willkürlich geändert worden. Der Regierungsrat habe die Beschwerdelegitimation des Solothurner Heimatschutzes in Planungsfragen gestützt auf ein Gutachten von Professor Saladin mit einem die Gemeinde Riedholz betreffenden Entscheid vom 19. Juni 1973 (RRB Nr. 3560, publiziert in: Grundsätzliche Entscheide des Regierungsrates des Kantons Solothurn 1973 Nr. 27) ausdrücklich anerkannt und seither - vom vorliegenden Fall abgesehen - nie in Frage gestellt. Ebenso habe die Gemeinde Solothurn die Legitimation des Heimatschutzes in verschiedenen Fällen von Gestaltungsplänen nie bestritten. Als Beispiele werden der Gestaltungsplan Westring, die Zonenplanung der "Sphinxmatte" in Solothurn und der Gestaltungsplan Vigierhof in Solothurn angeführt.
Der Beschwerdeführer übersieht, dass der Regierungsrat seine Legitimation in Planungsfragen im erwähnten Entscheid vom 19. Juni 1973 nicht generell, im Sinne einer Beschwerdelegitimation ideeller Organisationen, wie sie etwa in Art. 12 NHG enthalten ist, bejaht hat. Vielmehr wurde die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes damals mit der Begründung bejaht, er sei als Verband im Interesse seiner als beschwerdebefugt erachteten Mitglieder berechtigt, gegen die Erweiterung des Zonenplanes von Riedholz Beschwerde zu führen. Es wurde in jenem Entscheid festgestellt, der Präsident der Vereinigung und eine ganze Anzahl der Mitglieder seien in der näheren Umgebung niedergelassen.
Nach diesem Entscheid ist somit in jedem Einsprache- und Beschwerdefall neu zu prüfen, ob die Legitimationsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Tatsache, dass der Präsident des Solothurner Heimatschutzes und eine Anzahl weiterer Mitglieder in der näheren Umgebung des Plangebietes niedergelassen waren, genügte dem Regierungsrat im Jahre 1973 im Falle Riedholz zur Bejahung der Legitimation des Solothurner Heimatschutzes. Im vorliegenden Verfahren stellt er höhere Anforderungen. Er begründet die Änderung seiner Haltung damit, dass neues Recht in Kraft getreten sei, nämlich § 16 BauG. Früher sei im Hinblick auf die fast eine Popularbeschwerde enthaltende Bestimmung von § 223 des Gemeindegesetzes vom 27. März 1949 die Legitimation weiter gefasst gewesen. Diese Argumentation des Regierungsrates leuchtet ein und ist verfassungsrechtlich haltbar.
Die behauptete grosszügige Praxis des Gemeinderates von Solothurn vermag den Regierungsrat, wie dieser zutreffend vorbringt, nicht zu verpflichten. Was im übrigen den vom Beschwerdeführer erwähnten Gestaltungsplan Westring betrifft, so figuriert er in jenem Einspracheverfahren nicht unter den Einsprechern (vgl. Act. 9, Urkunden 5 und 6). Im Zusammenhang mit der Zonenplanung "Sphinxmatte" sodann hatte der Regierungsrat die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu beurteilen, weil dieser seine Beschwerde zurückzog (Act. 9, Urkunde 7, S. 27). Auch beim Baugesuch Vigierhof hatte das Bau-Departement die Legitimation des Solothurner Heimatschutzes nicht zu prüfen. In einem Entscheid vom 26. November 1985 hat der Regierungsrat in der Sache Gestaltungsplan Baseltor, Solothurn, dagegen die Legitimation des Verkehrsclubs der Schweiz verneint und eine Beschwerde desselben gegen einen Nichteintretensentscheid des Gemeinderates von Solothurn abgelehnt. Bei dieser Sachlage kann nicht davon die Rede sein, der Regierungsrat habe die Legitimation von ideellen Organisationen der Art des Solothurner Heimatschutzes mit Bezug auf Planungsfragen in ständiger Praxis bis auf den vorliegenden Fall des Gestaltungsplans Areal Gasapparatefabrik bejaht. Im angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat deshalb entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers in dieser Hinsicht auch keine Praxisänderung vorgenommen.
6. Auch aus Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG kann nichts zu Gunsten des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Nach dieser Vorschrift hat das kantonale Recht die Legitimation für die Anfechtung von Nutzungsplänen mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten. Dies tut der erwähnte § 16 Abs. 1 BauG; und die Anwendung dieser Vorschrift durch den Regierungsrat steht im Einklang mit der Praxis des Bundesgerichtes zu Art. 103 lit. a OG, was aus dem vom Beschwerdeführer selbst genannten Regierungsratsbeschluss Nr. 4108 vom 12. August 1980 (publiziert in: Grundsätzliche Entscheide 1980 Nr. 1) deutlich hervorgeht. | de | Art. 88 OG; legittimazione di associazioni cantonali con scopi ideali a ricorrere in materia di pianificazione del territorio. 1. Il diritto di ricorrere previsto nell'art. 12 LPN non vale per il ricorso di diritto pubblico e non spetta comunque a un'associazione che, come nella fattispecie, è soltanto d'importanza cantonale e non nazionale.
Condizioni alle quali un'associazione cantonale con scopi ideali è legittimata a proporre ricorso di diritto pubblico.
2. Nessuna disposizione del diritto del Cantone di Soletta autorizza associazioni con scopi ideali, quale la Lega solettese per la protezione del patrimonio nazionale, a fare opposizione o ricorso in materia di pianificazione del territorio. Non è contrario alla Costituzione considerare che in questa materia il diritto solettese riconosce la legittimazione ad intervenire in una procedura di opposizione o di ricorso a tali associazioni cantonali soltanto se esse stesse o un gran numero dei loro membri sono, più di ogni altro, toccati personalmente nei loro interessi degni di protezione. | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-247%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,007 | 113 Ia 257 | 113 Ia 257
Sachverhalt ab Seite 258
Le 28 mars 1986, dlle P., ressortissante italienne, s'est présentée au poste frontière de Chancy I pour entrer en Suisse. Elle a été refoulée sur ordre de l'officier de police de service, soit, selon les déclarations de ce dernier, parce qu'elle aurait refusé d'indiquer le but de son voyage en Suisse, soit, selon ce qu'elle prétend, parce que sa présence sur le territoire de la Confédération aurait été indésirable en raison de ses opinions politiques.
Le 17 août 1986, dlle P. se serait présentée au poste frontière de Perly pour quitter la Suisse. Les fonctionnaires de service lui auraient alors officiellement donné connaissance des raisons pour lesquelles sa présence sur le territoire de la Confédération aurait été indésirable. Ils lui auraient montré, sur l'écran d'un terminal de l'ordinateur de la Police de sûreté, une fiche de renseignements disant qu'elle était proche du mouvement terroriste italien, en particulier de Prima Linea, qu'elle était "sous contrôle de P.A.F. et de la D.C.R.G.", qu'elle militait activement dans le mouvement anarchiste parisien, toulousain et lyonnais, et enfin qu'elle était susceptible de se rendre prochainement en Suisse.
Le 16 décembre 1986, dlle P. a requis le Chef de la police du canton de Genève d'ordonner, en application de l'art. 1er al. 2 de la loi cantonale du 29 septembre 1977 sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et moeurs (LDP), la destruction de la fiche de police la concernant. Elle soulignait que les renseignements contenus dans celle-ci étaient inexacts et diffamatoires, car elle n'aurait jamais eu de contacts avec un mouvement terroriste ou criminel quelconque. Le 23 décembre 1986, le Chef de la police a répondu que, étant donné leur teneur, les renseignements évoqués n'avaient pu être lus sur un appareil appartenant à la police ou à la douane suisses, mais seulement sur un appareil français et que, partant, il ne pouvait procéder à leur destruction. La recourante, qui prétend être constamment l'objet de tracasseries à son entrée en Suisse, a alors demandé au Chef de la police, par lettre du 3 février 1987, de l'autoriser à consulter son fichier ou son dossier, afin de pouvoir compléter sa requête tendant à la correction ou à la destruction des informations contestées. Par décision du 5 février 1987, le Chef de la police a rejeté cette requête en se référant à l'art. 1er LDP, aux termes duquel les dossiers de police sont rigoureusement secrets.
Dlle P. a recouru auprès du Président de la Chambre d'accusation du canton de Genève contre cette décision. Elle relevait l'inexactitude des renseignements sur lesquels les autorités de douane et de police s'étaient fondées pour s'opposer à son entrée en Suisse et soutenait que ces renseignements figuraient bel et bien dans les dossiers de la police genevoise, le terminal d'ordinateur sur l'écran duquel ils étaient apparus se trouvant au poste de douane suisse de Perly. Mettant également en discussion la constitutionnalité de l'art. 1er LDP, elle sollicitait l'autorisation de consulter les fiches de police la concernant.
Par ordonnance du 10 mars 1987, le Président de la Chambre d'accusation a déclaré le recours irrecevable en tant qu'il concernait l'accès de l'administré au dossier de police et la constitutionnalité du droit cantonal.
Agissant par la voie du recours de droit public, dlle P. requiert le Tribunal fédéral d'annuler tant l'ordonnance rendue le 10 mars 1987 par le Président de la Chambre d'accusation que la décision du Chef de la police du 5 février 1987. Elle demande en plus d'être autorisée à prendre connaissance du dossier ou de la fiche établis à son sujet par les services de police. Elle allègue une violation de l'art. 4 Cst. et du droit non écrit à la liberté personnelle.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Mettant en cause la constitutionnalité de l'art 1er LDP, la recourante se plaint du refus qui lui a été opposé de pouvoir consulter le dossier ou la fiche de renseignements établis à son sujet.
a) L'art. 1er LDP a la teneur suivante:
"Principe du secret
Les dossiers de police sont rigoureusement secrets. Aucun renseignement contenu dans les dossiers ou fichiers de la police ne peut être communiqué à l'intéressé ou à des tiers, à l'exception des autorités désignées par les art. 2, 4 et 6 (art. 320 du code pénal). Celui qui apprend qu'une information inexacte a été fournie sur son compte et qui rend vraisemblable qu'elle est consignée dans un dossier ou fichier de police peut en demander la correction en s'adressant par écrit au chef de la police, pour autant que l'intérêt public ou l'intérêt prépondérant d'un tiers ne s'y oppose pas. La réponse de ce dernier peut être déférée dans les 30 jours dès sa notification au président de la Chambre d'accusation. Dans ce cas, seul le président de la Chambre d'accusation est autorisé à consulter le dossier de police ou la fiche de renseignements de l'intéressé. La procédure est secrète même à l'égard de la personne concernée. Aucun recours n'est ouvert contre la décision du président de la Chambre d'accusation."
Cette disposition dénie à tout particulier - et donc aussi à la personne concernée - le droit de se renseigner auprès des organes de police sur les données personnelles qu'ils ont recueillies. Les seuls renseignements accessibles se rapportent aux fiches de contravention, que l'intéressé peut consulter dans les locaux du service compétent, en conformité de l'art. 7 LDP. Pour le surplus, les art. 2 et 6 de cette loi précisent les conditions dans lesquelles les autorités qu'ils énumèrent peuvent prendre connaissance des dossiers de police.
La recourante met en discussion la constitutionnalité de ce système à la fois sous l'angle de l'art. 4 Cst. et sous celui du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle. En revanche, elle ne se réfère pas à l'art. 8 CEDH, qui prohibe les ingérences de l'autorité publique dans l'exercice du droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance, à moins qu'une telle ingérence soit prévue par la loi et qu'elle soit au surplus nécessaire, dans une société démocratique, à la sauvegarde de l'un des biens énumérés dans cette disposition, dont le champ d'application s'étend également au recueil et au traitement par l'Etat de données personnelles (cf. ATF 113 Ia 7 consid. 4b/bb et les références; Cour européenne des droits de l'homme, arrêt Leander du 26 mars 1987, série A, vol. 116).
b) Celui qui conteste la constitutionnalité d'un arrêté de portée générale peut l'attaquer directement par la voie d'un recours de droit public déposé dans les trente jours dès sa promulgation (ATF 107 Ia 333). Le Tribunal fédéral exerce alors, à l'égard des dispositions critiquées, ce qu'il est convenu d'appeler le contrôle abstrait des normes. Il s'impose, en pareil cas, une certaine réserve lorsque les textes discutés sont susceptibles d'une interprétation conforme à la Constitution (ATF 111 Ia 25 et les arrêts cités, 295 consid. 2). La constitutionnalité d'un arrêté de portée générale peut en effet être ultérieurement soumise au Tribunal fédéral par voie incidente, à l'occasion d'un acte d'application. Exerçant alors le contrôle concret des normes critiquées, le Tribunal fédéral n'a plus à faire preuve de la retenue qu'il s'impose dans le cadre d'un contrôle abstrait.
Le fait que l'art. 1er LDP est entré en vigueur depuis longtemps - soit depuis le 1er février 1983 dans sa teneur actuelle - n'empêche donc nullement la recourante d'en critiquer la constitutionnalité, dès lors qu'il constitue la base légale de la décision d'application contre laquelle elle fait recours. Il convient simplement de rappeler que, si le Tribunal fédéral arrive à la conclusion que ce grief d'inconstitutionnalité est fondé, il ne le dira pas dans le dispositif de son arrêt, mais seulement dans ses motifs, en constatant que la disposition contestée - qu'il n'a plus le pouvoir d'annuler - ne peut être appliquée dans le cas concret, tout au moins comme elle l'a été par l'autorité intimée (cf. ATF 108 Ia 43 consid. 1b, ATF 107 Ia 54 consid. 2a, 129 consid. 1a, 333 consid. 1a).
4. a) Le droit de chacun de consulter son dossier est un élément de son droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. Ce droit peut être exercé non seulement au cours d'une procédure, mais également de manière indépendante, en dehors de toute procédure, par exemple pour consulter un dossier clôturé. Dans ce dernier cas, le requérant doit toutefois rendre vraisemblable qu'il est titulaire d'un intérêt digne de protection (ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a, ATF 95 I 108). Le droit de consulter un dossier clôturé peut même, selon les circonstances, être reconnu à un tiers, à la condition qu'il justifie lui-même un tel intérêt (ATF 95 I 108). L'art. 4 Cst. garantit enfin, indépendamment d'une procédure pendante ou clôturée, le droit de toute personne à la consultation d'un dossier la concernant directement. Ainsi étendu, ce droit est limité par l'intérêt public ou l'intérêt digne de protection des tiers au maintien du secret (ATF 113 Ia 4 consid. 4a, ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a). L'intérêt public s'opposant à la consultation du dossier pourra résider dans la nécessité de sauvegarder la sûreté de l'Etat, la défense nationale, voire le bien-être économique du pays (cf. aussi l'énumération contenue à l'art. 8 par. 2 CEDH). Il conviendra de prendre en considération l'intérêt de tiers en cas d'atteinte ou de menace à leur sphère privée ou à celle de leurs proches, à leur sécurité - notamment pour les personnes ayant donné des renseignements - ou à des secrets légalement protégés dont ils sont les détenteurs, comme le secret médical ou le secret commercial. L'autorité appelée à répondre à une requête tendant à l'exercice de ce droit procédera donc toujours à une pesée concrète et sérieuse des intérêts en présence (cf. ATF 112 Ia 102 consid. 6, ATF 110 Ia 86 consid. 4b, ATF 103 Ia 493, ATF 100 Ia 102 consid. 5b, ATF 95 I 109 consid. 2b, 445/446).
b) La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle. Elle le protège en outre dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 112 Ia 100 consid. 5b, 111 Ia 345 consid. 3b, 232/3 consid. 3a, 109 Ia consid. 4a). La liberté personnelle oblige le détenteur de la puissance publique à un comportement envers le citoyen qui soit compatible avec le respect de sa personnalité. Elle protège intégralement la dignité de l'homme et sa valeur propre. Le droit de la personnalité, spécialement les art. 28 à 28l CC entrés en vigueur le 1er juillet 1985, constitue sous cet angle, et dans une mesure importante, une mise en oeuvre de ce droit constitutionnel non écrit dans les relations entre particuliers (cf. ATF 102 Ia 521 consid. 3b, ATF 98 Ia 514; ad art. 28 ss CC, cf. notamment: J.-M. GROSSEN, Banques de données électroniques et protection de la personnalité - un aspect de la relation entre le progrès technique et la politique juridique, in: Computer und Privatsphäre, Zurich 1978, p. 8; W. EGLOFF, Braucht die Schweiz ein Datenschutzgesetz?, RDS 118/1977 I p. 352 ss).
Le Tribunal fédéral a admis, dans ce sens, que le relevé de données personnelles par les autorités de police, telle la prise de photographies ou d'empreintes digitales, touchait à la sphère intime de l'individu et constituait, partant, une atteinte à la liberté personnelle (ATF 109 Ia 155 consid. 6a et les arrêts cités). Il a également considéré que les caractéristiques personnelles de l'individu évoluent et qu'elles ne doivent dès lors pas être indéfiniment figées par la conservation d'anciennes données (ATF ATF 106 Ia 36 consid. 4b). A ce jour, cependant, il n'a pas encore eu l'occasion de dire si la seule conservation, par une autorité publique, de données personnelles pouvait porter atteinte à la liberté personnelle, parce que, dans les causes qui lui ont été soumises, soit les données en cause étaient promises à la destruction (ATF 109 Ia 157 consid. 6b, ATF 107 Ia 145 consid. 5a), soit le recours ne comportait pas de grief suffisamment spécifié quant à une violation de ce droit constitutionnel (cf. ATF 113 Ia 6 consid. 4b/bb). Ce dernier arrêt met toutefois en évidence le rapport étroit qui existe entre l'enregistrement ou la conservation de données et le droit fondamental de la liberté personnelle. Il relève que des données recueillies lors d'un contrôle de police opéré dans un contexte peu favorable pour la réputation de l'intéressé sont susceptibles d'affecter son droit d'aller et venir librement, en sorte qu'il existe, pour ce dernier, un intérêt important à pouvoir accéder à ces données afin d'en contrôler l'exactitude (consid. 4b/bb).
c) La conservation de données strictement personnelles et non accessibles à chacun est susceptible de provoquer une atteinte à la liberté personnelle de l'individu concerné (sur les difficultés d'une classification des données selon leur degré de "sensibilité", cf. SPIROS SIMITIS, Les garanties générales quant à la qualité des données à caractère personnel faisant l'objet d'un traitement informatisé, et HERBERT MAISL, Les garanties particulières relatives au traitement automatisé de certaines données personnelles, tous deux in: Informatique et droit en Europe, Bruxelles 1985, respectivement p. 305 ss et p. 317 ss; cf. aussi RAINER J. SCHWEIZER, Die Grundlagen der schweizerischen Datenschutzgesetzgebung, in: WuR 34/1982, p. 38 s.). Ce risque doit pouvoir être prévenu notamment par le contrôle de l'exactitude des renseignements enregistrés et, le cas échéant, par leur rectification. Il y va d'ailleurs aussi de l'intérêt de l'administration elle-même à détenir uniquement des données utiles et correctes (cf. dans ce sens ATF 113 Ia 11 consid. 4d, 109 Ia 299). Or, les intérêts légitimes de l'individu concerné ne sont bien souvent qu'insuffisamment protégés par une information indirecte, donnée par le détenteur des renseignements en cause ou un organe de contrôle (cf. par exemple ATF 101 Ia 312 consid. 2a). Aussi le droit de tout intéressé à consulter lui-même un dossier ou un fichier comportant des données qui le concernent directement apparaît-il comme un préalable nécessaire à l'exercice effectif de son droit d'en obtenir, le cas échéant, la rectification (cf. PAUL-HENRI STEINAUER/FABIENNE HOHL, Le droit d'accès, in: Informatique et protection de la personnalité, Fribourg 1981, p. 82 et 90 s.; cf. aussi ATF 113 Ia 8 consid. 4b/cc et consid. 4d in fine). Ainsi, quiconque prétend, avec quelque vraisemblance, que des renseignements personnels enregistrés à son sujet sont, non pas inexacts ou superflus - car comment pourrait-il en faire la démonstration (cf. ATF 113 Ia 8 consid. 4b/cc)? -, mais susceptibles de porter atteinte à sa liberté personnelle doit pouvoir en requérir la consultation sans avoir à justifier encore d'un autre intérêt digne de protection (à l'inverse de ce qu'exige en général la jurisprudence rendue sur la base de l'art. 4 Cst. pour la consultation des dossiers; cf. ci-dessus consid. 4a).
On peut certes se demander si le droit de consulter les données tire son fondement de l'art. 4 Cst. ou du droit de la liberté personnelle, en tant qu'accessoire du droit d'en obtenir la rectification. En l'espèce, la question peut demeurer indécise, car elle n'est pas décisive.
d) Indépendamment des règles régissant le droit de consulter un dossier formellement constitué, le droit constitutionnel confère donc à la personne concernée le droit d'être renseignée, d'une part, sur les données qui ont été enregistrées à son sujet par une autorité publique et, d'autre part, sur l'usage qui en a été fait. Ce droit aux renseignements est du reste reconnu, dans son principe, par la plupart des législations des pays occidentaux (cf. STEINAUER/HOHL, op.cit., p. 91 ss; MARIE-CHRISTINE HENRY-MEININGER, Les garanties quant au droit d'avoir connaissance des fichiers automatisés, in: Informatique et droit en Europe, Bruxelles 1985, p. 341; CONSEIL DE L'EUROPE, Rapport explicatif concernant la Convention pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, Publications du Conseil de l'Europe, Strasbourg 1981, p. 6 par. 5). Il est appelé à jouer un rôle de plus en plus important pour la protection de l'individu, car le traitement informatique des données en permet la diffusion et le traitement immédiats à tous les échelons de l'administration publique (voir à ce sujet, parmi d'autres: YVES BURNAND, Banques de données électroniques et droit de l'information, thèse Lausanne 1974, p. 54 ss et p. 87 ss; CHARLES-ALBERT MORAND, Problèmes constitutionnels relatifs à la protection de la personnalité à l'égard des banques de données électroniques, in: Informatique et protection de la personnalité, Fribourg 1981, p. 15 ss; J.P. MÜLLER/S. MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Berne 1985, p. 24; THOMAS W. SCHREPFER, Datenschutz und Verfassung, thèse Berne 1985, p. 21 ss et p. 70; PIERRE TSCHANNEN, Verfassungsmässigkeit von Aidsregistern, in: Recht gegen Aids, Berne 1987, p. 48; R.J. SCHWEIZER, op.cit., p. 28). Ce droit aux renseignements doit être distingué du droit des citoyens à l'information, qui n'est reconnu que dans une mesure limitée, comme un corollaire de la liberté de la presse et de la liberté d'expression (cf. ATF 111 II 50; ATF 107 Ia 236, 305/6; ATF 104 Ia 88; voir aussi CHARLES-ALBERT MORAND, op.cit., p. 31 s.). Le droit de l'intéressé à être renseigné sur les données recueillies à son sujet par une autorité s'étend à la fois aux données de base, telles qu'elles sont enregistrées, et à celles qui résultent de leur traitement, en d'autres termes aux analyses et appréciations que les autorités ont faites en se fondant sur des données recueillies par elles, et qu'elles ont consignées dans leurs dossiers.
e) L'exercice du droit aux renseignements peut être limité, voire supprimé, s'il se heurte à l'intérêt prépondérant de la collectivité publique, de tiers, voire de la personne concernée elle-même (ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a; cf. STEINAUER/HOHL, op.cit., p. 93 ss). En présence d'un tel intérêt prépondérant, il appartiendra à l'autorité d'agir conformément au principe de la proportionnalité. Il se peut en effet que les intérêts publics ou privés menacés par l'accès à un dossier personnel soient préservés par des mesures moins restrictives que le refus pur et simple de la consultation. Dans certains cas, il suffira de dissimuler à la personne concernée l'origine ou l'identité du destinataire des renseignements qui lui sont divulgués. Il peut suffire aussi d'en occulter ou d'en caviarder certains éléments, voire de n'en autoriser la consultation que par l'intermédiaire d'un tiers tenu au secret. De même, lorsque l'autorité de recours est appelée à procéder à un contrôle complet du dossier (cf. ATF 112 Ia 102, 95 I 109), elle ne doit en révéler la teneur que dans la mesure où des intérêts publics ou privés au maintien du secret ne s'y opposent pas.
f) L'art. 1er LDP est une disposition légale claire qui ne laisse aucune place à l'appréciation des autorités détentrices des dossiers ou fichiers de police. Il leur fait l'interdiction absolue de communiquer à l'intéressé qui le requiert tous renseignements sur le contenu de ces documents, quelle qu'en soit la teneur et quelle que soit la situation du requérant. Cette disposition est dès lors en contradiction avec le droit aux renseignements tel qu'il vient d'être décrit. Elle ne se prête de surcroît à aucune interprétation conforme à la Constitution. En se fondant sur elle pour refuser sans autre à la recourante le droit de prendre connaissance de la fiche de police établie à son sujet, les autorités cantonales ont violé en tout cas l'art. 4 Cst. Les décisions attaquées doivent dès lors être annulées et la cause renvoyée aux autorités intimées pour qu'elles se prononcent sur l'opportunité de donner suite à la demande de la recourante, compte tenu de l'ensemble des circonstances. Il leur appartiendra d'examiner si la consultation par la recourante de la fiche qui la concerne peut entraver la lutte de la police contre la criminalité organisée et, par là, compromettre la sécurité collective. | fr | Art. 4 BV, persönliche Freiheit; Recht, Einsicht in ein Polizeidossier zu nehmen. Prinzipien der konkreten Normenkontrolle (hier von Art. 1 des Genfer Gesetzes vom 29. September 1977 "sur les renseignements et les dossiers de police..." (LDP), der jedermann die Einsicht in ein ihn betreffendes Polizeidossier verwehrt) (E. 3).
Umfang des unabhängig von einem pendenten oder abgeschlossenen Verfahren bestehenden, durch Art. 4 BV garantierten Akteneinsichtsrechts (E. 4a).
Das Recht auf Kenntnisnahme der Daten über die eigene Person, deren Aufbewahrung zu einem Eingriff in die persönliche Freiheit führen kann, erscheint als notwendige Voraussetzung für den Anspruch auf allfällige Berichtigung. Lässt sich daher aus der persönlichen Freiheit generell ein Recht auf Einsicht in offizielle Akten mit Angaben zur Person ableiten? Frage offengelassen (E. 4b und c).
Unabhängig von den Regeln über die Akteneinsicht verleiht das Verfassungsrecht dem Privaten ein Auskunftsrecht bezüglich der ihn betreffenden von der Behörde registrierten Daten. Verhältnismässigkeit und Interessenabwägung (E. 4d und e).
Das in Art. 1 LDP enthaltene absolute Verbot verstösst gegen dieses Auskunftsrecht (E. 4f). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,008 | 113 Ia 257 | 113 Ia 257
Sachverhalt ab Seite 258
Le 28 mars 1986, dlle P., ressortissante italienne, s'est présentée au poste frontière de Chancy I pour entrer en Suisse. Elle a été refoulée sur ordre de l'officier de police de service, soit, selon les déclarations de ce dernier, parce qu'elle aurait refusé d'indiquer le but de son voyage en Suisse, soit, selon ce qu'elle prétend, parce que sa présence sur le territoire de la Confédération aurait été indésirable en raison de ses opinions politiques.
Le 17 août 1986, dlle P. se serait présentée au poste frontière de Perly pour quitter la Suisse. Les fonctionnaires de service lui auraient alors officiellement donné connaissance des raisons pour lesquelles sa présence sur le territoire de la Confédération aurait été indésirable. Ils lui auraient montré, sur l'écran d'un terminal de l'ordinateur de la Police de sûreté, une fiche de renseignements disant qu'elle était proche du mouvement terroriste italien, en particulier de Prima Linea, qu'elle était "sous contrôle de P.A.F. et de la D.C.R.G.", qu'elle militait activement dans le mouvement anarchiste parisien, toulousain et lyonnais, et enfin qu'elle était susceptible de se rendre prochainement en Suisse.
Le 16 décembre 1986, dlle P. a requis le Chef de la police du canton de Genève d'ordonner, en application de l'art. 1er al. 2 de la loi cantonale du 29 septembre 1977 sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et moeurs (LDP), la destruction de la fiche de police la concernant. Elle soulignait que les renseignements contenus dans celle-ci étaient inexacts et diffamatoires, car elle n'aurait jamais eu de contacts avec un mouvement terroriste ou criminel quelconque. Le 23 décembre 1986, le Chef de la police a répondu que, étant donné leur teneur, les renseignements évoqués n'avaient pu être lus sur un appareil appartenant à la police ou à la douane suisses, mais seulement sur un appareil français et que, partant, il ne pouvait procéder à leur destruction. La recourante, qui prétend être constamment l'objet de tracasseries à son entrée en Suisse, a alors demandé au Chef de la police, par lettre du 3 février 1987, de l'autoriser à consulter son fichier ou son dossier, afin de pouvoir compléter sa requête tendant à la correction ou à la destruction des informations contestées. Par décision du 5 février 1987, le Chef de la police a rejeté cette requête en se référant à l'art. 1er LDP, aux termes duquel les dossiers de police sont rigoureusement secrets.
Dlle P. a recouru auprès du Président de la Chambre d'accusation du canton de Genève contre cette décision. Elle relevait l'inexactitude des renseignements sur lesquels les autorités de douane et de police s'étaient fondées pour s'opposer à son entrée en Suisse et soutenait que ces renseignements figuraient bel et bien dans les dossiers de la police genevoise, le terminal d'ordinateur sur l'écran duquel ils étaient apparus se trouvant au poste de douane suisse de Perly. Mettant également en discussion la constitutionnalité de l'art. 1er LDP, elle sollicitait l'autorisation de consulter les fiches de police la concernant.
Par ordonnance du 10 mars 1987, le Président de la Chambre d'accusation a déclaré le recours irrecevable en tant qu'il concernait l'accès de l'administré au dossier de police et la constitutionnalité du droit cantonal.
Agissant par la voie du recours de droit public, dlle P. requiert le Tribunal fédéral d'annuler tant l'ordonnance rendue le 10 mars 1987 par le Président de la Chambre d'accusation que la décision du Chef de la police du 5 février 1987. Elle demande en plus d'être autorisée à prendre connaissance du dossier ou de la fiche établis à son sujet par les services de police. Elle allègue une violation de l'art. 4 Cst. et du droit non écrit à la liberté personnelle.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Mettant en cause la constitutionnalité de l'art 1er LDP, la recourante se plaint du refus qui lui a été opposé de pouvoir consulter le dossier ou la fiche de renseignements établis à son sujet.
a) L'art. 1er LDP a la teneur suivante:
"Principe du secret
Les dossiers de police sont rigoureusement secrets. Aucun renseignement contenu dans les dossiers ou fichiers de la police ne peut être communiqué à l'intéressé ou à des tiers, à l'exception des autorités désignées par les art. 2, 4 et 6 (art. 320 du code pénal). Celui qui apprend qu'une information inexacte a été fournie sur son compte et qui rend vraisemblable qu'elle est consignée dans un dossier ou fichier de police peut en demander la correction en s'adressant par écrit au chef de la police, pour autant que l'intérêt public ou l'intérêt prépondérant d'un tiers ne s'y oppose pas. La réponse de ce dernier peut être déférée dans les 30 jours dès sa notification au président de la Chambre d'accusation. Dans ce cas, seul le président de la Chambre d'accusation est autorisé à consulter le dossier de police ou la fiche de renseignements de l'intéressé. La procédure est secrète même à l'égard de la personne concernée. Aucun recours n'est ouvert contre la décision du président de la Chambre d'accusation."
Cette disposition dénie à tout particulier - et donc aussi à la personne concernée - le droit de se renseigner auprès des organes de police sur les données personnelles qu'ils ont recueillies. Les seuls renseignements accessibles se rapportent aux fiches de contravention, que l'intéressé peut consulter dans les locaux du service compétent, en conformité de l'art. 7 LDP. Pour le surplus, les art. 2 et 6 de cette loi précisent les conditions dans lesquelles les autorités qu'ils énumèrent peuvent prendre connaissance des dossiers de police.
La recourante met en discussion la constitutionnalité de ce système à la fois sous l'angle de l'art. 4 Cst. et sous celui du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle. En revanche, elle ne se réfère pas à l'art. 8 CEDH, qui prohibe les ingérences de l'autorité publique dans l'exercice du droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance, à moins qu'une telle ingérence soit prévue par la loi et qu'elle soit au surplus nécessaire, dans une société démocratique, à la sauvegarde de l'un des biens énumérés dans cette disposition, dont le champ d'application s'étend également au recueil et au traitement par l'Etat de données personnelles (cf. ATF 113 Ia 7 consid. 4b/bb et les références; Cour européenne des droits de l'homme, arrêt Leander du 26 mars 1987, série A, vol. 116).
b) Celui qui conteste la constitutionnalité d'un arrêté de portée générale peut l'attaquer directement par la voie d'un recours de droit public déposé dans les trente jours dès sa promulgation (ATF 107 Ia 333). Le Tribunal fédéral exerce alors, à l'égard des dispositions critiquées, ce qu'il est convenu d'appeler le contrôle abstrait des normes. Il s'impose, en pareil cas, une certaine réserve lorsque les textes discutés sont susceptibles d'une interprétation conforme à la Constitution (ATF 111 Ia 25 et les arrêts cités, 295 consid. 2). La constitutionnalité d'un arrêté de portée générale peut en effet être ultérieurement soumise au Tribunal fédéral par voie incidente, à l'occasion d'un acte d'application. Exerçant alors le contrôle concret des normes critiquées, le Tribunal fédéral n'a plus à faire preuve de la retenue qu'il s'impose dans le cadre d'un contrôle abstrait.
Le fait que l'art. 1er LDP est entré en vigueur depuis longtemps - soit depuis le 1er février 1983 dans sa teneur actuelle - n'empêche donc nullement la recourante d'en critiquer la constitutionnalité, dès lors qu'il constitue la base légale de la décision d'application contre laquelle elle fait recours. Il convient simplement de rappeler que, si le Tribunal fédéral arrive à la conclusion que ce grief d'inconstitutionnalité est fondé, il ne le dira pas dans le dispositif de son arrêt, mais seulement dans ses motifs, en constatant que la disposition contestée - qu'il n'a plus le pouvoir d'annuler - ne peut être appliquée dans le cas concret, tout au moins comme elle l'a été par l'autorité intimée (cf. ATF 108 Ia 43 consid. 1b, ATF 107 Ia 54 consid. 2a, 129 consid. 1a, 333 consid. 1a).
4. a) Le droit de chacun de consulter son dossier est un élément de son droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. Ce droit peut être exercé non seulement au cours d'une procédure, mais également de manière indépendante, en dehors de toute procédure, par exemple pour consulter un dossier clôturé. Dans ce dernier cas, le requérant doit toutefois rendre vraisemblable qu'il est titulaire d'un intérêt digne de protection (ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a, ATF 95 I 108). Le droit de consulter un dossier clôturé peut même, selon les circonstances, être reconnu à un tiers, à la condition qu'il justifie lui-même un tel intérêt (ATF 95 I 108). L'art. 4 Cst. garantit enfin, indépendamment d'une procédure pendante ou clôturée, le droit de toute personne à la consultation d'un dossier la concernant directement. Ainsi étendu, ce droit est limité par l'intérêt public ou l'intérêt digne de protection des tiers au maintien du secret (ATF 113 Ia 4 consid. 4a, ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a). L'intérêt public s'opposant à la consultation du dossier pourra résider dans la nécessité de sauvegarder la sûreté de l'Etat, la défense nationale, voire le bien-être économique du pays (cf. aussi l'énumération contenue à l'art. 8 par. 2 CEDH). Il conviendra de prendre en considération l'intérêt de tiers en cas d'atteinte ou de menace à leur sphère privée ou à celle de leurs proches, à leur sécurité - notamment pour les personnes ayant donné des renseignements - ou à des secrets légalement protégés dont ils sont les détenteurs, comme le secret médical ou le secret commercial. L'autorité appelée à répondre à une requête tendant à l'exercice de ce droit procédera donc toujours à une pesée concrète et sérieuse des intérêts en présence (cf. ATF 112 Ia 102 consid. 6, ATF 110 Ia 86 consid. 4b, ATF 103 Ia 493, ATF 100 Ia 102 consid. 5b, ATF 95 I 109 consid. 2b, 445/446).
b) La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle. Elle le protège en outre dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 112 Ia 100 consid. 5b, 111 Ia 345 consid. 3b, 232/3 consid. 3a, 109 Ia consid. 4a). La liberté personnelle oblige le détenteur de la puissance publique à un comportement envers le citoyen qui soit compatible avec le respect de sa personnalité. Elle protège intégralement la dignité de l'homme et sa valeur propre. Le droit de la personnalité, spécialement les art. 28 à 28l CC entrés en vigueur le 1er juillet 1985, constitue sous cet angle, et dans une mesure importante, une mise en oeuvre de ce droit constitutionnel non écrit dans les relations entre particuliers (cf. ATF 102 Ia 521 consid. 3b, ATF 98 Ia 514; ad art. 28 ss CC, cf. notamment: J.-M. GROSSEN, Banques de données électroniques et protection de la personnalité - un aspect de la relation entre le progrès technique et la politique juridique, in: Computer und Privatsphäre, Zurich 1978, p. 8; W. EGLOFF, Braucht die Schweiz ein Datenschutzgesetz?, RDS 118/1977 I p. 352 ss).
Le Tribunal fédéral a admis, dans ce sens, que le relevé de données personnelles par les autorités de police, telle la prise de photographies ou d'empreintes digitales, touchait à la sphère intime de l'individu et constituait, partant, une atteinte à la liberté personnelle (ATF 109 Ia 155 consid. 6a et les arrêts cités). Il a également considéré que les caractéristiques personnelles de l'individu évoluent et qu'elles ne doivent dès lors pas être indéfiniment figées par la conservation d'anciennes données (ATF ATF 106 Ia 36 consid. 4b). A ce jour, cependant, il n'a pas encore eu l'occasion de dire si la seule conservation, par une autorité publique, de données personnelles pouvait porter atteinte à la liberté personnelle, parce que, dans les causes qui lui ont été soumises, soit les données en cause étaient promises à la destruction (ATF 109 Ia 157 consid. 6b, ATF 107 Ia 145 consid. 5a), soit le recours ne comportait pas de grief suffisamment spécifié quant à une violation de ce droit constitutionnel (cf. ATF 113 Ia 6 consid. 4b/bb). Ce dernier arrêt met toutefois en évidence le rapport étroit qui existe entre l'enregistrement ou la conservation de données et le droit fondamental de la liberté personnelle. Il relève que des données recueillies lors d'un contrôle de police opéré dans un contexte peu favorable pour la réputation de l'intéressé sont susceptibles d'affecter son droit d'aller et venir librement, en sorte qu'il existe, pour ce dernier, un intérêt important à pouvoir accéder à ces données afin d'en contrôler l'exactitude (consid. 4b/bb).
c) La conservation de données strictement personnelles et non accessibles à chacun est susceptible de provoquer une atteinte à la liberté personnelle de l'individu concerné (sur les difficultés d'une classification des données selon leur degré de "sensibilité", cf. SPIROS SIMITIS, Les garanties générales quant à la qualité des données à caractère personnel faisant l'objet d'un traitement informatisé, et HERBERT MAISL, Les garanties particulières relatives au traitement automatisé de certaines données personnelles, tous deux in: Informatique et droit en Europe, Bruxelles 1985, respectivement p. 305 ss et p. 317 ss; cf. aussi RAINER J. SCHWEIZER, Die Grundlagen der schweizerischen Datenschutzgesetzgebung, in: WuR 34/1982, p. 38 s.). Ce risque doit pouvoir être prévenu notamment par le contrôle de l'exactitude des renseignements enregistrés et, le cas échéant, par leur rectification. Il y va d'ailleurs aussi de l'intérêt de l'administration elle-même à détenir uniquement des données utiles et correctes (cf. dans ce sens ATF 113 Ia 11 consid. 4d, 109 Ia 299). Or, les intérêts légitimes de l'individu concerné ne sont bien souvent qu'insuffisamment protégés par une information indirecte, donnée par le détenteur des renseignements en cause ou un organe de contrôle (cf. par exemple ATF 101 Ia 312 consid. 2a). Aussi le droit de tout intéressé à consulter lui-même un dossier ou un fichier comportant des données qui le concernent directement apparaît-il comme un préalable nécessaire à l'exercice effectif de son droit d'en obtenir, le cas échéant, la rectification (cf. PAUL-HENRI STEINAUER/FABIENNE HOHL, Le droit d'accès, in: Informatique et protection de la personnalité, Fribourg 1981, p. 82 et 90 s.; cf. aussi ATF 113 Ia 8 consid. 4b/cc et consid. 4d in fine). Ainsi, quiconque prétend, avec quelque vraisemblance, que des renseignements personnels enregistrés à son sujet sont, non pas inexacts ou superflus - car comment pourrait-il en faire la démonstration (cf. ATF 113 Ia 8 consid. 4b/cc)? -, mais susceptibles de porter atteinte à sa liberté personnelle doit pouvoir en requérir la consultation sans avoir à justifier encore d'un autre intérêt digne de protection (à l'inverse de ce qu'exige en général la jurisprudence rendue sur la base de l'art. 4 Cst. pour la consultation des dossiers; cf. ci-dessus consid. 4a).
On peut certes se demander si le droit de consulter les données tire son fondement de l'art. 4 Cst. ou du droit de la liberté personnelle, en tant qu'accessoire du droit d'en obtenir la rectification. En l'espèce, la question peut demeurer indécise, car elle n'est pas décisive.
d) Indépendamment des règles régissant le droit de consulter un dossier formellement constitué, le droit constitutionnel confère donc à la personne concernée le droit d'être renseignée, d'une part, sur les données qui ont été enregistrées à son sujet par une autorité publique et, d'autre part, sur l'usage qui en a été fait. Ce droit aux renseignements est du reste reconnu, dans son principe, par la plupart des législations des pays occidentaux (cf. STEINAUER/HOHL, op.cit., p. 91 ss; MARIE-CHRISTINE HENRY-MEININGER, Les garanties quant au droit d'avoir connaissance des fichiers automatisés, in: Informatique et droit en Europe, Bruxelles 1985, p. 341; CONSEIL DE L'EUROPE, Rapport explicatif concernant la Convention pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, Publications du Conseil de l'Europe, Strasbourg 1981, p. 6 par. 5). Il est appelé à jouer un rôle de plus en plus important pour la protection de l'individu, car le traitement informatique des données en permet la diffusion et le traitement immédiats à tous les échelons de l'administration publique (voir à ce sujet, parmi d'autres: YVES BURNAND, Banques de données électroniques et droit de l'information, thèse Lausanne 1974, p. 54 ss et p. 87 ss; CHARLES-ALBERT MORAND, Problèmes constitutionnels relatifs à la protection de la personnalité à l'égard des banques de données électroniques, in: Informatique et protection de la personnalité, Fribourg 1981, p. 15 ss; J.P. MÜLLER/S. MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Berne 1985, p. 24; THOMAS W. SCHREPFER, Datenschutz und Verfassung, thèse Berne 1985, p. 21 ss et p. 70; PIERRE TSCHANNEN, Verfassungsmässigkeit von Aidsregistern, in: Recht gegen Aids, Berne 1987, p. 48; R.J. SCHWEIZER, op.cit., p. 28). Ce droit aux renseignements doit être distingué du droit des citoyens à l'information, qui n'est reconnu que dans une mesure limitée, comme un corollaire de la liberté de la presse et de la liberté d'expression (cf. ATF 111 II 50; ATF 107 Ia 236, 305/6; ATF 104 Ia 88; voir aussi CHARLES-ALBERT MORAND, op.cit., p. 31 s.). Le droit de l'intéressé à être renseigné sur les données recueillies à son sujet par une autorité s'étend à la fois aux données de base, telles qu'elles sont enregistrées, et à celles qui résultent de leur traitement, en d'autres termes aux analyses et appréciations que les autorités ont faites en se fondant sur des données recueillies par elles, et qu'elles ont consignées dans leurs dossiers.
e) L'exercice du droit aux renseignements peut être limité, voire supprimé, s'il se heurte à l'intérêt prépondérant de la collectivité publique, de tiers, voire de la personne concernée elle-même (ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a; cf. STEINAUER/HOHL, op.cit., p. 93 ss). En présence d'un tel intérêt prépondérant, il appartiendra à l'autorité d'agir conformément au principe de la proportionnalité. Il se peut en effet que les intérêts publics ou privés menacés par l'accès à un dossier personnel soient préservés par des mesures moins restrictives que le refus pur et simple de la consultation. Dans certains cas, il suffira de dissimuler à la personne concernée l'origine ou l'identité du destinataire des renseignements qui lui sont divulgués. Il peut suffire aussi d'en occulter ou d'en caviarder certains éléments, voire de n'en autoriser la consultation que par l'intermédiaire d'un tiers tenu au secret. De même, lorsque l'autorité de recours est appelée à procéder à un contrôle complet du dossier (cf. ATF 112 Ia 102, 95 I 109), elle ne doit en révéler la teneur que dans la mesure où des intérêts publics ou privés au maintien du secret ne s'y opposent pas.
f) L'art. 1er LDP est une disposition légale claire qui ne laisse aucune place à l'appréciation des autorités détentrices des dossiers ou fichiers de police. Il leur fait l'interdiction absolue de communiquer à l'intéressé qui le requiert tous renseignements sur le contenu de ces documents, quelle qu'en soit la teneur et quelle que soit la situation du requérant. Cette disposition est dès lors en contradiction avec le droit aux renseignements tel qu'il vient d'être décrit. Elle ne se prête de surcroît à aucune interprétation conforme à la Constitution. En se fondant sur elle pour refuser sans autre à la recourante le droit de prendre connaissance de la fiche de police établie à son sujet, les autorités cantonales ont violé en tout cas l'art. 4 Cst. Les décisions attaquées doivent dès lors être annulées et la cause renvoyée aux autorités intimées pour qu'elles se prononcent sur l'opportunité de donner suite à la demande de la recourante, compte tenu de l'ensemble des circonstances. Il leur appartiendra d'examiner si la consultation par la recourante de la fiche qui la concerne peut entraver la lutte de la police contre la criminalité organisée et, par là, compromettre la sécurité collective. | fr | Art. 4 Cst., liberté personnelle; droit de consulter un dossier de police. Principes régissant le contrôle concret de la constitutionnalité des normes (in casu de l'art. 1er de la loi genevoise du 29 septembre 1977 sur les renseignements et les dossiers de police (...) (LDP), qui interdit à quiconque de prendre connaissance d'un dossier de police le concernant) (consid. 3).
Etendue du droit, garanti par l'art. 4 Cst., de consulter un dossier indépendamment d'une procédure pendante ou clôturée (consid. 4a).
Le droit de tout intéressé de consulter lui-même des données qui le concernent directement et dont la conservation est susceptible de provoquer une atteinte à sa liberté personnelle apparaît comme un préalable nécessaire à l'exercice effectif de son droit d'en obtenir, le cas échéant, la rectification. La liberté personnelle confère-t-elle pour autant, d'une façon générale, un droit de consulter des données personnelles contenues dans un dossier public? Question laissée ouverte en l'espèce (consid. 4b et c).
Indépendamment des règles régissant la consultation d'un dossier formellement constitué, le droit constitutionnel confère à la personne concernée le droit d'être renseignée sur les données enregistrées à son sujet par une autorité publique. Principe de la proportionnalité et pesée des intérêts (consid. 4d et e).
L'interdiction absolue statuée à l'art. 1er LDP est contraire à ce droit au renseignement (consid. 4f). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,009 | 113 Ia 257 | 113 Ia 257
Sachverhalt ab Seite 258
Le 28 mars 1986, dlle P., ressortissante italienne, s'est présentée au poste frontière de Chancy I pour entrer en Suisse. Elle a été refoulée sur ordre de l'officier de police de service, soit, selon les déclarations de ce dernier, parce qu'elle aurait refusé d'indiquer le but de son voyage en Suisse, soit, selon ce qu'elle prétend, parce que sa présence sur le territoire de la Confédération aurait été indésirable en raison de ses opinions politiques.
Le 17 août 1986, dlle P. se serait présentée au poste frontière de Perly pour quitter la Suisse. Les fonctionnaires de service lui auraient alors officiellement donné connaissance des raisons pour lesquelles sa présence sur le territoire de la Confédération aurait été indésirable. Ils lui auraient montré, sur l'écran d'un terminal de l'ordinateur de la Police de sûreté, une fiche de renseignements disant qu'elle était proche du mouvement terroriste italien, en particulier de Prima Linea, qu'elle était "sous contrôle de P.A.F. et de la D.C.R.G.", qu'elle militait activement dans le mouvement anarchiste parisien, toulousain et lyonnais, et enfin qu'elle était susceptible de se rendre prochainement en Suisse.
Le 16 décembre 1986, dlle P. a requis le Chef de la police du canton de Genève d'ordonner, en application de l'art. 1er al. 2 de la loi cantonale du 29 septembre 1977 sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et moeurs (LDP), la destruction de la fiche de police la concernant. Elle soulignait que les renseignements contenus dans celle-ci étaient inexacts et diffamatoires, car elle n'aurait jamais eu de contacts avec un mouvement terroriste ou criminel quelconque. Le 23 décembre 1986, le Chef de la police a répondu que, étant donné leur teneur, les renseignements évoqués n'avaient pu être lus sur un appareil appartenant à la police ou à la douane suisses, mais seulement sur un appareil français et que, partant, il ne pouvait procéder à leur destruction. La recourante, qui prétend être constamment l'objet de tracasseries à son entrée en Suisse, a alors demandé au Chef de la police, par lettre du 3 février 1987, de l'autoriser à consulter son fichier ou son dossier, afin de pouvoir compléter sa requête tendant à la correction ou à la destruction des informations contestées. Par décision du 5 février 1987, le Chef de la police a rejeté cette requête en se référant à l'art. 1er LDP, aux termes duquel les dossiers de police sont rigoureusement secrets.
Dlle P. a recouru auprès du Président de la Chambre d'accusation du canton de Genève contre cette décision. Elle relevait l'inexactitude des renseignements sur lesquels les autorités de douane et de police s'étaient fondées pour s'opposer à son entrée en Suisse et soutenait que ces renseignements figuraient bel et bien dans les dossiers de la police genevoise, le terminal d'ordinateur sur l'écran duquel ils étaient apparus se trouvant au poste de douane suisse de Perly. Mettant également en discussion la constitutionnalité de l'art. 1er LDP, elle sollicitait l'autorisation de consulter les fiches de police la concernant.
Par ordonnance du 10 mars 1987, le Président de la Chambre d'accusation a déclaré le recours irrecevable en tant qu'il concernait l'accès de l'administré au dossier de police et la constitutionnalité du droit cantonal.
Agissant par la voie du recours de droit public, dlle P. requiert le Tribunal fédéral d'annuler tant l'ordonnance rendue le 10 mars 1987 par le Président de la Chambre d'accusation que la décision du Chef de la police du 5 février 1987. Elle demande en plus d'être autorisée à prendre connaissance du dossier ou de la fiche établis à son sujet par les services de police. Elle allègue une violation de l'art. 4 Cst. et du droit non écrit à la liberté personnelle.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Mettant en cause la constitutionnalité de l'art 1er LDP, la recourante se plaint du refus qui lui a été opposé de pouvoir consulter le dossier ou la fiche de renseignements établis à son sujet.
a) L'art. 1er LDP a la teneur suivante:
"Principe du secret
Les dossiers de police sont rigoureusement secrets. Aucun renseignement contenu dans les dossiers ou fichiers de la police ne peut être communiqué à l'intéressé ou à des tiers, à l'exception des autorités désignées par les art. 2, 4 et 6 (art. 320 du code pénal). Celui qui apprend qu'une information inexacte a été fournie sur son compte et qui rend vraisemblable qu'elle est consignée dans un dossier ou fichier de police peut en demander la correction en s'adressant par écrit au chef de la police, pour autant que l'intérêt public ou l'intérêt prépondérant d'un tiers ne s'y oppose pas. La réponse de ce dernier peut être déférée dans les 30 jours dès sa notification au président de la Chambre d'accusation. Dans ce cas, seul le président de la Chambre d'accusation est autorisé à consulter le dossier de police ou la fiche de renseignements de l'intéressé. La procédure est secrète même à l'égard de la personne concernée. Aucun recours n'est ouvert contre la décision du président de la Chambre d'accusation."
Cette disposition dénie à tout particulier - et donc aussi à la personne concernée - le droit de se renseigner auprès des organes de police sur les données personnelles qu'ils ont recueillies. Les seuls renseignements accessibles se rapportent aux fiches de contravention, que l'intéressé peut consulter dans les locaux du service compétent, en conformité de l'art. 7 LDP. Pour le surplus, les art. 2 et 6 de cette loi précisent les conditions dans lesquelles les autorités qu'ils énumèrent peuvent prendre connaissance des dossiers de police.
La recourante met en discussion la constitutionnalité de ce système à la fois sous l'angle de l'art. 4 Cst. et sous celui du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle. En revanche, elle ne se réfère pas à l'art. 8 CEDH, qui prohibe les ingérences de l'autorité publique dans l'exercice du droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance, à moins qu'une telle ingérence soit prévue par la loi et qu'elle soit au surplus nécessaire, dans une société démocratique, à la sauvegarde de l'un des biens énumérés dans cette disposition, dont le champ d'application s'étend également au recueil et au traitement par l'Etat de données personnelles (cf. ATF 113 Ia 7 consid. 4b/bb et les références; Cour européenne des droits de l'homme, arrêt Leander du 26 mars 1987, série A, vol. 116).
b) Celui qui conteste la constitutionnalité d'un arrêté de portée générale peut l'attaquer directement par la voie d'un recours de droit public déposé dans les trente jours dès sa promulgation (ATF 107 Ia 333). Le Tribunal fédéral exerce alors, à l'égard des dispositions critiquées, ce qu'il est convenu d'appeler le contrôle abstrait des normes. Il s'impose, en pareil cas, une certaine réserve lorsque les textes discutés sont susceptibles d'une interprétation conforme à la Constitution (ATF 111 Ia 25 et les arrêts cités, 295 consid. 2). La constitutionnalité d'un arrêté de portée générale peut en effet être ultérieurement soumise au Tribunal fédéral par voie incidente, à l'occasion d'un acte d'application. Exerçant alors le contrôle concret des normes critiquées, le Tribunal fédéral n'a plus à faire preuve de la retenue qu'il s'impose dans le cadre d'un contrôle abstrait.
Le fait que l'art. 1er LDP est entré en vigueur depuis longtemps - soit depuis le 1er février 1983 dans sa teneur actuelle - n'empêche donc nullement la recourante d'en critiquer la constitutionnalité, dès lors qu'il constitue la base légale de la décision d'application contre laquelle elle fait recours. Il convient simplement de rappeler que, si le Tribunal fédéral arrive à la conclusion que ce grief d'inconstitutionnalité est fondé, il ne le dira pas dans le dispositif de son arrêt, mais seulement dans ses motifs, en constatant que la disposition contestée - qu'il n'a plus le pouvoir d'annuler - ne peut être appliquée dans le cas concret, tout au moins comme elle l'a été par l'autorité intimée (cf. ATF 108 Ia 43 consid. 1b, ATF 107 Ia 54 consid. 2a, 129 consid. 1a, 333 consid. 1a).
4. a) Le droit de chacun de consulter son dossier est un élément de son droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. Ce droit peut être exercé non seulement au cours d'une procédure, mais également de manière indépendante, en dehors de toute procédure, par exemple pour consulter un dossier clôturé. Dans ce dernier cas, le requérant doit toutefois rendre vraisemblable qu'il est titulaire d'un intérêt digne de protection (ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a, ATF 95 I 108). Le droit de consulter un dossier clôturé peut même, selon les circonstances, être reconnu à un tiers, à la condition qu'il justifie lui-même un tel intérêt (ATF 95 I 108). L'art. 4 Cst. garantit enfin, indépendamment d'une procédure pendante ou clôturée, le droit de toute personne à la consultation d'un dossier la concernant directement. Ainsi étendu, ce droit est limité par l'intérêt public ou l'intérêt digne de protection des tiers au maintien du secret (ATF 113 Ia 4 consid. 4a, ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a). L'intérêt public s'opposant à la consultation du dossier pourra résider dans la nécessité de sauvegarder la sûreté de l'Etat, la défense nationale, voire le bien-être économique du pays (cf. aussi l'énumération contenue à l'art. 8 par. 2 CEDH). Il conviendra de prendre en considération l'intérêt de tiers en cas d'atteinte ou de menace à leur sphère privée ou à celle de leurs proches, à leur sécurité - notamment pour les personnes ayant donné des renseignements - ou à des secrets légalement protégés dont ils sont les détenteurs, comme le secret médical ou le secret commercial. L'autorité appelée à répondre à une requête tendant à l'exercice de ce droit procédera donc toujours à une pesée concrète et sérieuse des intérêts en présence (cf. ATF 112 Ia 102 consid. 6, ATF 110 Ia 86 consid. 4b, ATF 103 Ia 493, ATF 100 Ia 102 consid. 5b, ATF 95 I 109 consid. 2b, 445/446).
b) La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle. Elle le protège en outre dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 112 Ia 100 consid. 5b, 111 Ia 345 consid. 3b, 232/3 consid. 3a, 109 Ia consid. 4a). La liberté personnelle oblige le détenteur de la puissance publique à un comportement envers le citoyen qui soit compatible avec le respect de sa personnalité. Elle protège intégralement la dignité de l'homme et sa valeur propre. Le droit de la personnalité, spécialement les art. 28 à 28l CC entrés en vigueur le 1er juillet 1985, constitue sous cet angle, et dans une mesure importante, une mise en oeuvre de ce droit constitutionnel non écrit dans les relations entre particuliers (cf. ATF 102 Ia 521 consid. 3b, ATF 98 Ia 514; ad art. 28 ss CC, cf. notamment: J.-M. GROSSEN, Banques de données électroniques et protection de la personnalité - un aspect de la relation entre le progrès technique et la politique juridique, in: Computer und Privatsphäre, Zurich 1978, p. 8; W. EGLOFF, Braucht die Schweiz ein Datenschutzgesetz?, RDS 118/1977 I p. 352 ss).
Le Tribunal fédéral a admis, dans ce sens, que le relevé de données personnelles par les autorités de police, telle la prise de photographies ou d'empreintes digitales, touchait à la sphère intime de l'individu et constituait, partant, une atteinte à la liberté personnelle (ATF 109 Ia 155 consid. 6a et les arrêts cités). Il a également considéré que les caractéristiques personnelles de l'individu évoluent et qu'elles ne doivent dès lors pas être indéfiniment figées par la conservation d'anciennes données (ATF ATF 106 Ia 36 consid. 4b). A ce jour, cependant, il n'a pas encore eu l'occasion de dire si la seule conservation, par une autorité publique, de données personnelles pouvait porter atteinte à la liberté personnelle, parce que, dans les causes qui lui ont été soumises, soit les données en cause étaient promises à la destruction (ATF 109 Ia 157 consid. 6b, ATF 107 Ia 145 consid. 5a), soit le recours ne comportait pas de grief suffisamment spécifié quant à une violation de ce droit constitutionnel (cf. ATF 113 Ia 6 consid. 4b/bb). Ce dernier arrêt met toutefois en évidence le rapport étroit qui existe entre l'enregistrement ou la conservation de données et le droit fondamental de la liberté personnelle. Il relève que des données recueillies lors d'un contrôle de police opéré dans un contexte peu favorable pour la réputation de l'intéressé sont susceptibles d'affecter son droit d'aller et venir librement, en sorte qu'il existe, pour ce dernier, un intérêt important à pouvoir accéder à ces données afin d'en contrôler l'exactitude (consid. 4b/bb).
c) La conservation de données strictement personnelles et non accessibles à chacun est susceptible de provoquer une atteinte à la liberté personnelle de l'individu concerné (sur les difficultés d'une classification des données selon leur degré de "sensibilité", cf. SPIROS SIMITIS, Les garanties générales quant à la qualité des données à caractère personnel faisant l'objet d'un traitement informatisé, et HERBERT MAISL, Les garanties particulières relatives au traitement automatisé de certaines données personnelles, tous deux in: Informatique et droit en Europe, Bruxelles 1985, respectivement p. 305 ss et p. 317 ss; cf. aussi RAINER J. SCHWEIZER, Die Grundlagen der schweizerischen Datenschutzgesetzgebung, in: WuR 34/1982, p. 38 s.). Ce risque doit pouvoir être prévenu notamment par le contrôle de l'exactitude des renseignements enregistrés et, le cas échéant, par leur rectification. Il y va d'ailleurs aussi de l'intérêt de l'administration elle-même à détenir uniquement des données utiles et correctes (cf. dans ce sens ATF 113 Ia 11 consid. 4d, 109 Ia 299). Or, les intérêts légitimes de l'individu concerné ne sont bien souvent qu'insuffisamment protégés par une information indirecte, donnée par le détenteur des renseignements en cause ou un organe de contrôle (cf. par exemple ATF 101 Ia 312 consid. 2a). Aussi le droit de tout intéressé à consulter lui-même un dossier ou un fichier comportant des données qui le concernent directement apparaît-il comme un préalable nécessaire à l'exercice effectif de son droit d'en obtenir, le cas échéant, la rectification (cf. PAUL-HENRI STEINAUER/FABIENNE HOHL, Le droit d'accès, in: Informatique et protection de la personnalité, Fribourg 1981, p. 82 et 90 s.; cf. aussi ATF 113 Ia 8 consid. 4b/cc et consid. 4d in fine). Ainsi, quiconque prétend, avec quelque vraisemblance, que des renseignements personnels enregistrés à son sujet sont, non pas inexacts ou superflus - car comment pourrait-il en faire la démonstration (cf. ATF 113 Ia 8 consid. 4b/cc)? -, mais susceptibles de porter atteinte à sa liberté personnelle doit pouvoir en requérir la consultation sans avoir à justifier encore d'un autre intérêt digne de protection (à l'inverse de ce qu'exige en général la jurisprudence rendue sur la base de l'art. 4 Cst. pour la consultation des dossiers; cf. ci-dessus consid. 4a).
On peut certes se demander si le droit de consulter les données tire son fondement de l'art. 4 Cst. ou du droit de la liberté personnelle, en tant qu'accessoire du droit d'en obtenir la rectification. En l'espèce, la question peut demeurer indécise, car elle n'est pas décisive.
d) Indépendamment des règles régissant le droit de consulter un dossier formellement constitué, le droit constitutionnel confère donc à la personne concernée le droit d'être renseignée, d'une part, sur les données qui ont été enregistrées à son sujet par une autorité publique et, d'autre part, sur l'usage qui en a été fait. Ce droit aux renseignements est du reste reconnu, dans son principe, par la plupart des législations des pays occidentaux (cf. STEINAUER/HOHL, op.cit., p. 91 ss; MARIE-CHRISTINE HENRY-MEININGER, Les garanties quant au droit d'avoir connaissance des fichiers automatisés, in: Informatique et droit en Europe, Bruxelles 1985, p. 341; CONSEIL DE L'EUROPE, Rapport explicatif concernant la Convention pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, Publications du Conseil de l'Europe, Strasbourg 1981, p. 6 par. 5). Il est appelé à jouer un rôle de plus en plus important pour la protection de l'individu, car le traitement informatique des données en permet la diffusion et le traitement immédiats à tous les échelons de l'administration publique (voir à ce sujet, parmi d'autres: YVES BURNAND, Banques de données électroniques et droit de l'information, thèse Lausanne 1974, p. 54 ss et p. 87 ss; CHARLES-ALBERT MORAND, Problèmes constitutionnels relatifs à la protection de la personnalité à l'égard des banques de données électroniques, in: Informatique et protection de la personnalité, Fribourg 1981, p. 15 ss; J.P. MÜLLER/S. MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Berne 1985, p. 24; THOMAS W. SCHREPFER, Datenschutz und Verfassung, thèse Berne 1985, p. 21 ss et p. 70; PIERRE TSCHANNEN, Verfassungsmässigkeit von Aidsregistern, in: Recht gegen Aids, Berne 1987, p. 48; R.J. SCHWEIZER, op.cit., p. 28). Ce droit aux renseignements doit être distingué du droit des citoyens à l'information, qui n'est reconnu que dans une mesure limitée, comme un corollaire de la liberté de la presse et de la liberté d'expression (cf. ATF 111 II 50; ATF 107 Ia 236, 305/6; ATF 104 Ia 88; voir aussi CHARLES-ALBERT MORAND, op.cit., p. 31 s.). Le droit de l'intéressé à être renseigné sur les données recueillies à son sujet par une autorité s'étend à la fois aux données de base, telles qu'elles sont enregistrées, et à celles qui résultent de leur traitement, en d'autres termes aux analyses et appréciations que les autorités ont faites en se fondant sur des données recueillies par elles, et qu'elles ont consignées dans leurs dossiers.
e) L'exercice du droit aux renseignements peut être limité, voire supprimé, s'il se heurte à l'intérêt prépondérant de la collectivité publique, de tiers, voire de la personne concernée elle-même (ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a; cf. STEINAUER/HOHL, op.cit., p. 93 ss). En présence d'un tel intérêt prépondérant, il appartiendra à l'autorité d'agir conformément au principe de la proportionnalité. Il se peut en effet que les intérêts publics ou privés menacés par l'accès à un dossier personnel soient préservés par des mesures moins restrictives que le refus pur et simple de la consultation. Dans certains cas, il suffira de dissimuler à la personne concernée l'origine ou l'identité du destinataire des renseignements qui lui sont divulgués. Il peut suffire aussi d'en occulter ou d'en caviarder certains éléments, voire de n'en autoriser la consultation que par l'intermédiaire d'un tiers tenu au secret. De même, lorsque l'autorité de recours est appelée à procéder à un contrôle complet du dossier (cf. ATF 112 Ia 102, 95 I 109), elle ne doit en révéler la teneur que dans la mesure où des intérêts publics ou privés au maintien du secret ne s'y opposent pas.
f) L'art. 1er LDP est une disposition légale claire qui ne laisse aucune place à l'appréciation des autorités détentrices des dossiers ou fichiers de police. Il leur fait l'interdiction absolue de communiquer à l'intéressé qui le requiert tous renseignements sur le contenu de ces documents, quelle qu'en soit la teneur et quelle que soit la situation du requérant. Cette disposition est dès lors en contradiction avec le droit aux renseignements tel qu'il vient d'être décrit. Elle ne se prête de surcroît à aucune interprétation conforme à la Constitution. En se fondant sur elle pour refuser sans autre à la recourante le droit de prendre connaissance de la fiche de police établie à son sujet, les autorités cantonales ont violé en tout cas l'art. 4 Cst. Les décisions attaquées doivent dès lors être annulées et la cause renvoyée aux autorités intimées pour qu'elles se prononcent sur l'opportunité de donner suite à la demande de la recourante, compte tenu de l'ensemble des circonstances. Il leur appartiendra d'examiner si la consultation par la recourante de la fiche qui la concerne peut entraver la lutte de la police contre la criminalité organisée et, par là, compromettre la sécurité collective. | fr | Art. 4 Cost., libertà personale; diritto di consultare un incarto della polizia. Principi che disciplinano il controllo concreto della costituzionalità delle norme (nella fattispecie, dell'art. 1 della legge ginevrina del 29 settembre 1977 sulle informazioni e gli incarti della polizia, che vieta a chiunque di prendere conoscenza di un incarto di polizia che lo riguardi) (consid. 3).
Estensione del diritto, garantito dall'art. 4 Cost., di consultare un incarto indipendentemente da un procedimento pendente o concluso (consid. 4a).
Il diritto di ogni interessato di consultare personalmente i dati che lo concernono direttamente e la cui conservazione è suscettibile di ledere la sua libertà personale costituisce un presupposto necessario per l'esercizio effettivo del suo diritto d'ottenerne, se del caso, la rettifica. La libertà personale conferisce, in modo generale, un diritto di consultare dati personali contenuti in un incarto dell'autorità? Questione lasciata indecisa nella fattispecie (consid. 4b, c).
Prescindendo dalle norme che regolano la consultazione di un incarto formalmente allestito, il diritto costituzionale conferisce all'interessato il diritto di essere informato sui dati registrati a suo riguardo da un'autorità pubblica. Principio della proporzionalità e ponderazione degli interessi (consid. 4d, e).
Il divieto assoluto stabilito dall'art. 1 della legge ginevrina sopra menzionata è contrario a tale diritto di essere informato (consid. 4f). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,010 | 113 Ia 26 | 113 Ia 26
Sachverhalt ab Seite 27
A.- Mit Gesellschaftsvertrag vom 25. Mai 1979 schlossen sich S., die X. AG und zwei weitere Firmen zu einer einfachen Gesellschaft zusammen, deren Zweck einerseits in der Aufteilung des Marktes eines bestimmten Vertragsgebiets in feste Marktanteile (Kontingente) und anderseits in der Durchsetzung einheitlicher Preise und Konditionen gegenüber den Abnehmern bestand. Die Parteien sahen für Kontingentsüberschreitungen eine Ausgleichsabgabe und für jede Vertragsverletzung überdies eine Konventionalstrafe von Fr. 10'000.-- vor. Ein durch Dr. D. geführtes Sekretariat hatte unter anderem als Inkassostelle zu amten und die Einhaltung der Kontingente zu überwachen. Gemäss Ziffer 22 des Vertrags sollten sämtliche damit zusammenhängenden Streitigkeiten vorbehältlich der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde durch das Handelsgericht des Kantons St. Gallen "als einzige und letzte Instanz" beurteilt werden.
Nach Meinungsverschiedenheiten zwischen den Gesellschaftern hielt das Sekretariat für S. eingegangene Zahlungen über insgesamt Fr. 262'895.30 mit der Begründung zurück, der Betrag werde mit von S. verwirkten Konventionalstrafen verrechnet.
B.- Die Klage von S. gegen die übrigen Gesellschafter auf Auszahlung der zurückbehaltenen Summe hiess das Handelsgericht des Kantons St. Gallen am 19. Dezember 1985 vollumfänglich, die von den Beklagten erhobene Widerklage auf Zahlung von 3 Millionen Franken Konventionalstrafe und Fr. 3'790.-- Ausgleichsabgaben im Umfang von Fr. 702'145.-- gut und verpflichtete den Kläger zur Zahlung des Saldos von Fr. 439'249.70 nebst Zins. Eine Nichtigkeitsbeschwerde des Klägers wies das Kassationsgericht des Kantons St. Gallen am 22. August 1986 ab, soweit es darauf eintrat.
C.- Der Kläger hat die Urteile des Handels- und des Kassationsgerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten, die das Bundesgericht abweist, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Kassationsgericht ist auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten, soweit der Beschwerdeführer mit ihr eine Verletzung eidgenössischen Rechts durch unrichtige Auslegung des Gesellschaftsvertrags und unzutreffende Anwendung von Art. 163 Abs. 3 OR gerügt hat. Zur Begründung führt das Kassationsgericht im wesentlichen aus, nach Art. 426 Abs. 2 ZP/SG sei die Nichtigkeitsbeschwerde gegen ein Urteil des Handelsgerichts nur insoweit zulässig, als das Erkenntnis nicht mit Berufung oder zivilrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden könne. Die vom Beschwerdeführer behauptete Verletzung von Bundesrecht wäre mit Berufung anfechtbar gewesen, hätten die Parteien nicht unter Ziffer 22 des Gesellschaftsvertrages gültig auf dieses Rechtsmittel verzichtet. Durch diesen Verzicht werde nicht eine Überprüfungsbefugnis des Kassationsgerichts anstelle derjenigen des Bundesgerichts geschaffen. Andernfalls könnten die Parteien die Kognition des Kassationsgerichts erweitern und mit der Nichtigkeitsbeschwerde Rügen erheben, die zwingendes Verfahrensrecht ausschliesse.
Der Beschwerdeführer wirft dem Kassationsgericht vor, es habe damit seine Kognition willkürlich eingeschränkt und ihm das rechtliche Gehör verweigert. Der vertragliche Ausschluss der Berufung könne nicht zu einer grösseren Beschränkung der Kognition des Kassationsgerichts führen, als wenn die Berufung aufgrund einer gesetzlichen Vorschrift ausgeschlossen sei. Überdies setze sich das Kassationsgericht in Widerspruch zu Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG und zu seiner bisherigen Praxis. Schliesslich wäre es willkürlich, wenn der Beschwerdeführer wegen des im Jahr 1979 erklärten Verzichts auf die Berufung jeder Möglichkeit beraubt würde, eine Vertragsauslegung zu rügen.
a) Da nicht ein unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteter, vom Bundesgericht frei zu prüfender Anspruch in Frage steht, namentlich keine Verletzung der verfassungsrechtlichen Minimalgarantie des rechtlichen Gehörs dargetan wird (BGE 112 Ia 5 E. 2b mit Hinweisen, BGE 111 Ia 274 E. 2a und 166 E. 2a mit Hinweisen), ist die Zuständigkeit des Kassationsgerichts ausschliesslich eine Frage des kantonalen Rechts, dessen Anwendung das Bundesgericht nur auf Willkür überprüft. Willkür im Sinn von Art. 4 BV liegt bei der Auslegung und Anwendung von Gesetzesnormen nicht schon dann vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender erschiene. Das Bundesgericht greift erst dann ein, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (BGE 112 Ia 27 E. 1c mit Hinweisen).
b) Es ist offensichtlich haltbar, aufgrund von Art. 426 Abs. 2 ZP/SG die Überprüfung der Anwendung von Bundeszivilrecht durch das Kassationsgericht auf die Fälle zu beschränken, in denen eine Überprüfung durch das Bundesgericht von Gesetzes wegen ausgeschlossen ist. Weder Gründe der Gleichbehandlung noch Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG gebieten es, auch derjenigen Partei eine Kontrollmöglichkeit durch das Kassationsgericht zu eröffnen, die freiwillig auf die Kontrolle durch das Bundesgericht verzichtet hat und sich deshalb nicht darüber beklagen kann, sie sei jeder Möglichkeit beraubt worden, eine Vertragsauslegung zu rügen. Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG nennt zwar als Nichtigkeitsgrund unter anderem die Verletzung einer Bestimmung des Bundesrechts, die auf die Beurteilung der Streitsache von wesentlichem Einfluss ist. Dadurch wird jedoch die auf Fälle von Streitsachen unter Fr. 8'000.-- beschränkte Zulässigkeit der mit Nichtigkeitsbeschwerde anfechtbaren Verletzungen von Bundeszivilrecht (LUTZ, Kommentar, N. 6 zu Art. 426 ZP/SG) nicht erweitert. Unbehelflich ist auch der Hinweis auf ein früheres Urteil des Kassationsgerichts, räumt doch der Beschwerdeführer selbst ein, dass in jenem Entscheid die Berufung von Gesetzes wegen, also nicht zufolge eines vertraglichen Verzichts ausgeschlossen war. Der vorliegende Verzicht ist im übrigen nicht dem Vorausverzicht auf die Nichtigkeitsbeschwerde gleichzusetzen, den das Kassationsgericht im angefochtenen Urteil ausdrücklich als unzulässig erachtet. Der zu beurteilende Sachverhalt weist vielmehr eine Parallele zum in BGE 98 Ia 647 beurteilten auf, wo das Bundesgericht beim Verzicht auf die Anrufung einer oberen kantonalen Instanz aus ähnlichen Erwägungen wie das Kassationsgericht nicht auf eine staatsrechtliche Beschwerde eingetreten ist (S. 648 f. E. 2).
3. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, das Handelsgericht habe es in willkürlicher Anwendung von Art. 163 Abs. 3 OR und unter Verletzung der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und des Gebotes der schonenden Rechtsausübung abgelehnt, die auf Fr. 650'000.-- festgesetzte ruinöse Konventionalstrafe für Preisreduktionen zu ermässigen. Der umfangreichen Beschwerdebegründung lässt sich im wesentlichen entnehmen, dass der Beschwerdeführer dem Handelsgericht vorwirft, die Konventionalstrafe in Beziehung zum Gesamtumsatz von rund 1,4 Millionen Franken und nicht in Beziehung zu den tatsächlich gewährten Rabatten von lediglich Fr. 11'729.50 oder zum Umsatz von rund Fr. 280'000.-- gesetzt zu haben, den der Beschwerdeführer mit den Rabattlieferungen erzielt haben will. Gleich wie bei der auf Fr. 50'000.-- herabgesetzten Konventionalstrafe für überhöhte Preise hätte berücksichtigt werden müssen, dass viele Baustellen mit einer Menge unter 5 m3 Beton beliefert worden seien. Der Verdacht liege nahe, dass es den Beschwerdegegnerinnen mit der Konventionalstrafe darum gegangen sei, einen missliebigen Konkurrenten aus dem Weg zu schaffen.
a) Die Mitanfechtung des handelsgerichtlichen Urteils hält zwar vor dem Fristerfordernis von Art. 89 Abs. 1 OG stand, ist doch das Kassationsgericht wenigstens teilweise auf die Nichtigkeitsbeschwerde eingetreten (BGE 109 Ia 250 E. 1 mit Hinweisen); die Verfassungsrügen, die das Kassationsgericht nicht prüfen durfte, können an sich noch mit einer staatsrechtlichen Beschwerde gegen das handelsgerichtliche Urteil erhoben werden (BGE 104 Ia 83 E. 2b mit Hinweisen insbesondere auf BGE 94 I 462 E. 2a bb). Dagegen stellt sich die Frage, ob ein gültiger Verzicht auf das ordentlicherweise offenstehende Rechtsmittel der Berufung es auch ausschliesst, das Urteil des Handelsgerichts anstelle der Berufung mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen verfassungswidriger Anwendung von Bundeszivilrecht anzufechten. Das ist in Anlehnung an den Grundgedanken von BGE 98 Ia 648 f. E. 2, wonach ein Verzicht auf die Weiterziehung an eine kantonale Rechtsmittelinstanz eine staatsrechtliche Beschwerde gegen den unterinstanzlichen Entscheid ausschliesst, zu bejahen. Bereits in BGE 66 I 175 f. hat das Bundesgericht angenommen, dass eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Willkür nicht mehr möglich ist, wenn die Parteien vereinbart haben, ihre Streitigkeit durch eine einzige kantonale Instanz beurteilen zu lassen. Dass die Gesellschafter im vorliegenden Fall nicht auf eine kantonale Rechtsmittelinstanz verzichtet haben, macht für die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde keinen Unterschied.
b) Wie das Kassationsgericht geht auch der Beschwerdeführer davon aus, dass gültig im voraus auf die Berufung an das Bundesgericht verzichtet worden sei. Das lässt sich auf eine alte Rechtsprechung stützen, die einen solchen Vorausverzicht zulässt, wenn ein Streitobjekt vorliegt, über das die Parteien frei verfügen können (so schon BGE 33 II 207 f. E. 5, BGE 48 II 133 f. E. 3; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 76 N. 2d; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 502; zur Schranke der Verzichtsmöglichkeit BGE 79 II 236 ff. E. 3). Demgegenüber sind die höchstpersönlichen und unveräusserlichen subjektiven Rechte der Parteidisposition entzogen und damit als Prozessgegenstand einem Rechtsmittelverzicht nicht zugänglich. Dazu zählen etwa persönliche Status- und Familienrechte (BGE 79 II 237), gewisse Persönlichkeitsrechte (im wirtschaftlichen Bereich namentlich die Schutzrechte aus Art. 27 ZGB) oder die unverjährbaren und unverzichtbaren Grundrechte (BGE 74 I 283 f.). Ein in diesem Sinne unzulässiger Verzicht auf die Berufung könnte jedoch nicht dazu führen, dass anstelle der Berufung die staatsrechtliche Beschwerde zuzulassen wäre, sondern hätte vielmehr zur Folge, dass trotz Verzichts auf eine Berufung eingetreten werden müsste. Eine solche Berufung aber hätte hier im Anschluss an das handelsgerichtliche Urteil erhoben werden müssen; die Frage einer allfälligen Umdeutung der staatsrechtlichen Beschwerde in eine Berufung (vgl. BGE 110 II 56 E. 1a mit Hinweis) stellt sich deshalb nicht, weil die Berufungsfrist nicht eingehalten wäre. Damit kann das Bundesgericht auch nicht prüfen, ob im vorliegenden Fall eine unzulässige Beschränkung der wirtschaftlichen Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers angenommen werden könnte.
c) Selbst wenn angenommen würde, der Berufungsverzicht schliesse die staatsrechtliche Beschwerde nicht aus, wäre darauf nicht einzutreten. Die Ausführungen über die Herabsetzung der Konventionalstrafe genügen den Anforderungen an die Substantiierung nicht (BGE 110 Ia 3 f. E. 2a mit Hinweis). | de | Zuständigkeit des Kassationsgerichts, Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde bei Verzicht auf die eidgenössische Berufung (Art. 4 BV, Art. 426 Abs. 2 ZP/SG). 1. Ist die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde nur zulässig, soweit keine eidgenössische Berufung möglich ist, so kann ihre Zulässigkeit willkürfrei auch bei vertraglichem Verzicht auf die Berufung verneint werden (E. 1).
2. Bei gültigem Verzicht auf das ordentliche Rechtsmittel der eidgenössischen Berufung kann nicht ersatzweise staatsrechtliche Beschwerde wegen verfassungswidriger Anwendung von Bundeszivilrecht erhoben werden (E. 3a).
3. Schranken des Verzichts (E. 3b). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-26%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,011 | 113 Ia 26 | 113 Ia 26
Sachverhalt ab Seite 27
A.- Mit Gesellschaftsvertrag vom 25. Mai 1979 schlossen sich S., die X. AG und zwei weitere Firmen zu einer einfachen Gesellschaft zusammen, deren Zweck einerseits in der Aufteilung des Marktes eines bestimmten Vertragsgebiets in feste Marktanteile (Kontingente) und anderseits in der Durchsetzung einheitlicher Preise und Konditionen gegenüber den Abnehmern bestand. Die Parteien sahen für Kontingentsüberschreitungen eine Ausgleichsabgabe und für jede Vertragsverletzung überdies eine Konventionalstrafe von Fr. 10'000.-- vor. Ein durch Dr. D. geführtes Sekretariat hatte unter anderem als Inkassostelle zu amten und die Einhaltung der Kontingente zu überwachen. Gemäss Ziffer 22 des Vertrags sollten sämtliche damit zusammenhängenden Streitigkeiten vorbehältlich der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde durch das Handelsgericht des Kantons St. Gallen "als einzige und letzte Instanz" beurteilt werden.
Nach Meinungsverschiedenheiten zwischen den Gesellschaftern hielt das Sekretariat für S. eingegangene Zahlungen über insgesamt Fr. 262'895.30 mit der Begründung zurück, der Betrag werde mit von S. verwirkten Konventionalstrafen verrechnet.
B.- Die Klage von S. gegen die übrigen Gesellschafter auf Auszahlung der zurückbehaltenen Summe hiess das Handelsgericht des Kantons St. Gallen am 19. Dezember 1985 vollumfänglich, die von den Beklagten erhobene Widerklage auf Zahlung von 3 Millionen Franken Konventionalstrafe und Fr. 3'790.-- Ausgleichsabgaben im Umfang von Fr. 702'145.-- gut und verpflichtete den Kläger zur Zahlung des Saldos von Fr. 439'249.70 nebst Zins. Eine Nichtigkeitsbeschwerde des Klägers wies das Kassationsgericht des Kantons St. Gallen am 22. August 1986 ab, soweit es darauf eintrat.
C.- Der Kläger hat die Urteile des Handels- und des Kassationsgerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten, die das Bundesgericht abweist, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Kassationsgericht ist auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten, soweit der Beschwerdeführer mit ihr eine Verletzung eidgenössischen Rechts durch unrichtige Auslegung des Gesellschaftsvertrags und unzutreffende Anwendung von Art. 163 Abs. 3 OR gerügt hat. Zur Begründung führt das Kassationsgericht im wesentlichen aus, nach Art. 426 Abs. 2 ZP/SG sei die Nichtigkeitsbeschwerde gegen ein Urteil des Handelsgerichts nur insoweit zulässig, als das Erkenntnis nicht mit Berufung oder zivilrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden könne. Die vom Beschwerdeführer behauptete Verletzung von Bundesrecht wäre mit Berufung anfechtbar gewesen, hätten die Parteien nicht unter Ziffer 22 des Gesellschaftsvertrages gültig auf dieses Rechtsmittel verzichtet. Durch diesen Verzicht werde nicht eine Überprüfungsbefugnis des Kassationsgerichts anstelle derjenigen des Bundesgerichts geschaffen. Andernfalls könnten die Parteien die Kognition des Kassationsgerichts erweitern und mit der Nichtigkeitsbeschwerde Rügen erheben, die zwingendes Verfahrensrecht ausschliesse.
Der Beschwerdeführer wirft dem Kassationsgericht vor, es habe damit seine Kognition willkürlich eingeschränkt und ihm das rechtliche Gehör verweigert. Der vertragliche Ausschluss der Berufung könne nicht zu einer grösseren Beschränkung der Kognition des Kassationsgerichts führen, als wenn die Berufung aufgrund einer gesetzlichen Vorschrift ausgeschlossen sei. Überdies setze sich das Kassationsgericht in Widerspruch zu Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG und zu seiner bisherigen Praxis. Schliesslich wäre es willkürlich, wenn der Beschwerdeführer wegen des im Jahr 1979 erklärten Verzichts auf die Berufung jeder Möglichkeit beraubt würde, eine Vertragsauslegung zu rügen.
a) Da nicht ein unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteter, vom Bundesgericht frei zu prüfender Anspruch in Frage steht, namentlich keine Verletzung der verfassungsrechtlichen Minimalgarantie des rechtlichen Gehörs dargetan wird (BGE 112 Ia 5 E. 2b mit Hinweisen, BGE 111 Ia 274 E. 2a und 166 E. 2a mit Hinweisen), ist die Zuständigkeit des Kassationsgerichts ausschliesslich eine Frage des kantonalen Rechts, dessen Anwendung das Bundesgericht nur auf Willkür überprüft. Willkür im Sinn von Art. 4 BV liegt bei der Auslegung und Anwendung von Gesetzesnormen nicht schon dann vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender erschiene. Das Bundesgericht greift erst dann ein, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (BGE 112 Ia 27 E. 1c mit Hinweisen).
b) Es ist offensichtlich haltbar, aufgrund von Art. 426 Abs. 2 ZP/SG die Überprüfung der Anwendung von Bundeszivilrecht durch das Kassationsgericht auf die Fälle zu beschränken, in denen eine Überprüfung durch das Bundesgericht von Gesetzes wegen ausgeschlossen ist. Weder Gründe der Gleichbehandlung noch Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG gebieten es, auch derjenigen Partei eine Kontrollmöglichkeit durch das Kassationsgericht zu eröffnen, die freiwillig auf die Kontrolle durch das Bundesgericht verzichtet hat und sich deshalb nicht darüber beklagen kann, sie sei jeder Möglichkeit beraubt worden, eine Vertragsauslegung zu rügen. Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG nennt zwar als Nichtigkeitsgrund unter anderem die Verletzung einer Bestimmung des Bundesrechts, die auf die Beurteilung der Streitsache von wesentlichem Einfluss ist. Dadurch wird jedoch die auf Fälle von Streitsachen unter Fr. 8'000.-- beschränkte Zulässigkeit der mit Nichtigkeitsbeschwerde anfechtbaren Verletzungen von Bundeszivilrecht (LUTZ, Kommentar, N. 6 zu Art. 426 ZP/SG) nicht erweitert. Unbehelflich ist auch der Hinweis auf ein früheres Urteil des Kassationsgerichts, räumt doch der Beschwerdeführer selbst ein, dass in jenem Entscheid die Berufung von Gesetzes wegen, also nicht zufolge eines vertraglichen Verzichts ausgeschlossen war. Der vorliegende Verzicht ist im übrigen nicht dem Vorausverzicht auf die Nichtigkeitsbeschwerde gleichzusetzen, den das Kassationsgericht im angefochtenen Urteil ausdrücklich als unzulässig erachtet. Der zu beurteilende Sachverhalt weist vielmehr eine Parallele zum in BGE 98 Ia 647 beurteilten auf, wo das Bundesgericht beim Verzicht auf die Anrufung einer oberen kantonalen Instanz aus ähnlichen Erwägungen wie das Kassationsgericht nicht auf eine staatsrechtliche Beschwerde eingetreten ist (S. 648 f. E. 2).
3. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, das Handelsgericht habe es in willkürlicher Anwendung von Art. 163 Abs. 3 OR und unter Verletzung der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und des Gebotes der schonenden Rechtsausübung abgelehnt, die auf Fr. 650'000.-- festgesetzte ruinöse Konventionalstrafe für Preisreduktionen zu ermässigen. Der umfangreichen Beschwerdebegründung lässt sich im wesentlichen entnehmen, dass der Beschwerdeführer dem Handelsgericht vorwirft, die Konventionalstrafe in Beziehung zum Gesamtumsatz von rund 1,4 Millionen Franken und nicht in Beziehung zu den tatsächlich gewährten Rabatten von lediglich Fr. 11'729.50 oder zum Umsatz von rund Fr. 280'000.-- gesetzt zu haben, den der Beschwerdeführer mit den Rabattlieferungen erzielt haben will. Gleich wie bei der auf Fr. 50'000.-- herabgesetzten Konventionalstrafe für überhöhte Preise hätte berücksichtigt werden müssen, dass viele Baustellen mit einer Menge unter 5 m3 Beton beliefert worden seien. Der Verdacht liege nahe, dass es den Beschwerdegegnerinnen mit der Konventionalstrafe darum gegangen sei, einen missliebigen Konkurrenten aus dem Weg zu schaffen.
a) Die Mitanfechtung des handelsgerichtlichen Urteils hält zwar vor dem Fristerfordernis von Art. 89 Abs. 1 OG stand, ist doch das Kassationsgericht wenigstens teilweise auf die Nichtigkeitsbeschwerde eingetreten (BGE 109 Ia 250 E. 1 mit Hinweisen); die Verfassungsrügen, die das Kassationsgericht nicht prüfen durfte, können an sich noch mit einer staatsrechtlichen Beschwerde gegen das handelsgerichtliche Urteil erhoben werden (BGE 104 Ia 83 E. 2b mit Hinweisen insbesondere auf BGE 94 I 462 E. 2a bb). Dagegen stellt sich die Frage, ob ein gültiger Verzicht auf das ordentlicherweise offenstehende Rechtsmittel der Berufung es auch ausschliesst, das Urteil des Handelsgerichts anstelle der Berufung mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen verfassungswidriger Anwendung von Bundeszivilrecht anzufechten. Das ist in Anlehnung an den Grundgedanken von BGE 98 Ia 648 f. E. 2, wonach ein Verzicht auf die Weiterziehung an eine kantonale Rechtsmittelinstanz eine staatsrechtliche Beschwerde gegen den unterinstanzlichen Entscheid ausschliesst, zu bejahen. Bereits in BGE 66 I 175 f. hat das Bundesgericht angenommen, dass eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Willkür nicht mehr möglich ist, wenn die Parteien vereinbart haben, ihre Streitigkeit durch eine einzige kantonale Instanz beurteilen zu lassen. Dass die Gesellschafter im vorliegenden Fall nicht auf eine kantonale Rechtsmittelinstanz verzichtet haben, macht für die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde keinen Unterschied.
b) Wie das Kassationsgericht geht auch der Beschwerdeführer davon aus, dass gültig im voraus auf die Berufung an das Bundesgericht verzichtet worden sei. Das lässt sich auf eine alte Rechtsprechung stützen, die einen solchen Vorausverzicht zulässt, wenn ein Streitobjekt vorliegt, über das die Parteien frei verfügen können (so schon BGE 33 II 207 f. E. 5, BGE 48 II 133 f. E. 3; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 76 N. 2d; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 502; zur Schranke der Verzichtsmöglichkeit BGE 79 II 236 ff. E. 3). Demgegenüber sind die höchstpersönlichen und unveräusserlichen subjektiven Rechte der Parteidisposition entzogen und damit als Prozessgegenstand einem Rechtsmittelverzicht nicht zugänglich. Dazu zählen etwa persönliche Status- und Familienrechte (BGE 79 II 237), gewisse Persönlichkeitsrechte (im wirtschaftlichen Bereich namentlich die Schutzrechte aus Art. 27 ZGB) oder die unverjährbaren und unverzichtbaren Grundrechte (BGE 74 I 283 f.). Ein in diesem Sinne unzulässiger Verzicht auf die Berufung könnte jedoch nicht dazu führen, dass anstelle der Berufung die staatsrechtliche Beschwerde zuzulassen wäre, sondern hätte vielmehr zur Folge, dass trotz Verzichts auf eine Berufung eingetreten werden müsste. Eine solche Berufung aber hätte hier im Anschluss an das handelsgerichtliche Urteil erhoben werden müssen; die Frage einer allfälligen Umdeutung der staatsrechtlichen Beschwerde in eine Berufung (vgl. BGE 110 II 56 E. 1a mit Hinweis) stellt sich deshalb nicht, weil die Berufungsfrist nicht eingehalten wäre. Damit kann das Bundesgericht auch nicht prüfen, ob im vorliegenden Fall eine unzulässige Beschränkung der wirtschaftlichen Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers angenommen werden könnte.
c) Selbst wenn angenommen würde, der Berufungsverzicht schliesse die staatsrechtliche Beschwerde nicht aus, wäre darauf nicht einzutreten. Die Ausführungen über die Herabsetzung der Konventionalstrafe genügen den Anforderungen an die Substantiierung nicht (BGE 110 Ia 3 f. E. 2a mit Hinweis). | de | Compétence du tribunal de cassation, recevabilité du recours de droit public en cas de renonciation au recours en réforme fédéral (art. 4 Cst., art. 426 al. 2 LPC/SG). 1. Lorsque le recours en nullité cantonal n'est recevable que s'il n'est pas possible de recourir en réforme au Tribunal fédéral, on peut sans arbitraire nier la recevabilité dudit recours également en cas de renonciation contractuelle à la voie du recours en réforme (consid. 1).
2. En cas de renonciation valable à la voie ordinaire du recours en réforme fédéral, on ne peut pas former, en lieu et place de ce recours, un recours de droit public fondé sur une application contraire à la constitution du droit fédéral (consid. 3a).
3. Limites de la renonciation (consid. 3b). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-26%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,012 | 113 Ia 26 | 113 Ia 26
Sachverhalt ab Seite 27
A.- Mit Gesellschaftsvertrag vom 25. Mai 1979 schlossen sich S., die X. AG und zwei weitere Firmen zu einer einfachen Gesellschaft zusammen, deren Zweck einerseits in der Aufteilung des Marktes eines bestimmten Vertragsgebiets in feste Marktanteile (Kontingente) und anderseits in der Durchsetzung einheitlicher Preise und Konditionen gegenüber den Abnehmern bestand. Die Parteien sahen für Kontingentsüberschreitungen eine Ausgleichsabgabe und für jede Vertragsverletzung überdies eine Konventionalstrafe von Fr. 10'000.-- vor. Ein durch Dr. D. geführtes Sekretariat hatte unter anderem als Inkassostelle zu amten und die Einhaltung der Kontingente zu überwachen. Gemäss Ziffer 22 des Vertrags sollten sämtliche damit zusammenhängenden Streitigkeiten vorbehältlich der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde durch das Handelsgericht des Kantons St. Gallen "als einzige und letzte Instanz" beurteilt werden.
Nach Meinungsverschiedenheiten zwischen den Gesellschaftern hielt das Sekretariat für S. eingegangene Zahlungen über insgesamt Fr. 262'895.30 mit der Begründung zurück, der Betrag werde mit von S. verwirkten Konventionalstrafen verrechnet.
B.- Die Klage von S. gegen die übrigen Gesellschafter auf Auszahlung der zurückbehaltenen Summe hiess das Handelsgericht des Kantons St. Gallen am 19. Dezember 1985 vollumfänglich, die von den Beklagten erhobene Widerklage auf Zahlung von 3 Millionen Franken Konventionalstrafe und Fr. 3'790.-- Ausgleichsabgaben im Umfang von Fr. 702'145.-- gut und verpflichtete den Kläger zur Zahlung des Saldos von Fr. 439'249.70 nebst Zins. Eine Nichtigkeitsbeschwerde des Klägers wies das Kassationsgericht des Kantons St. Gallen am 22. August 1986 ab, soweit es darauf eintrat.
C.- Der Kläger hat die Urteile des Handels- und des Kassationsgerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten, die das Bundesgericht abweist, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Kassationsgericht ist auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten, soweit der Beschwerdeführer mit ihr eine Verletzung eidgenössischen Rechts durch unrichtige Auslegung des Gesellschaftsvertrags und unzutreffende Anwendung von Art. 163 Abs. 3 OR gerügt hat. Zur Begründung führt das Kassationsgericht im wesentlichen aus, nach Art. 426 Abs. 2 ZP/SG sei die Nichtigkeitsbeschwerde gegen ein Urteil des Handelsgerichts nur insoweit zulässig, als das Erkenntnis nicht mit Berufung oder zivilrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden könne. Die vom Beschwerdeführer behauptete Verletzung von Bundesrecht wäre mit Berufung anfechtbar gewesen, hätten die Parteien nicht unter Ziffer 22 des Gesellschaftsvertrages gültig auf dieses Rechtsmittel verzichtet. Durch diesen Verzicht werde nicht eine Überprüfungsbefugnis des Kassationsgerichts anstelle derjenigen des Bundesgerichts geschaffen. Andernfalls könnten die Parteien die Kognition des Kassationsgerichts erweitern und mit der Nichtigkeitsbeschwerde Rügen erheben, die zwingendes Verfahrensrecht ausschliesse.
Der Beschwerdeführer wirft dem Kassationsgericht vor, es habe damit seine Kognition willkürlich eingeschränkt und ihm das rechtliche Gehör verweigert. Der vertragliche Ausschluss der Berufung könne nicht zu einer grösseren Beschränkung der Kognition des Kassationsgerichts führen, als wenn die Berufung aufgrund einer gesetzlichen Vorschrift ausgeschlossen sei. Überdies setze sich das Kassationsgericht in Widerspruch zu Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG und zu seiner bisherigen Praxis. Schliesslich wäre es willkürlich, wenn der Beschwerdeführer wegen des im Jahr 1979 erklärten Verzichts auf die Berufung jeder Möglichkeit beraubt würde, eine Vertragsauslegung zu rügen.
a) Da nicht ein unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteter, vom Bundesgericht frei zu prüfender Anspruch in Frage steht, namentlich keine Verletzung der verfassungsrechtlichen Minimalgarantie des rechtlichen Gehörs dargetan wird (BGE 112 Ia 5 E. 2b mit Hinweisen, BGE 111 Ia 274 E. 2a und 166 E. 2a mit Hinweisen), ist die Zuständigkeit des Kassationsgerichts ausschliesslich eine Frage des kantonalen Rechts, dessen Anwendung das Bundesgericht nur auf Willkür überprüft. Willkür im Sinn von Art. 4 BV liegt bei der Auslegung und Anwendung von Gesetzesnormen nicht schon dann vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender erschiene. Das Bundesgericht greift erst dann ein, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (BGE 112 Ia 27 E. 1c mit Hinweisen).
b) Es ist offensichtlich haltbar, aufgrund von Art. 426 Abs. 2 ZP/SG die Überprüfung der Anwendung von Bundeszivilrecht durch das Kassationsgericht auf die Fälle zu beschränken, in denen eine Überprüfung durch das Bundesgericht von Gesetzes wegen ausgeschlossen ist. Weder Gründe der Gleichbehandlung noch Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG gebieten es, auch derjenigen Partei eine Kontrollmöglichkeit durch das Kassationsgericht zu eröffnen, die freiwillig auf die Kontrolle durch das Bundesgericht verzichtet hat und sich deshalb nicht darüber beklagen kann, sie sei jeder Möglichkeit beraubt worden, eine Vertragsauslegung zu rügen. Art. 427 Ziff. 1 ZP/SG nennt zwar als Nichtigkeitsgrund unter anderem die Verletzung einer Bestimmung des Bundesrechts, die auf die Beurteilung der Streitsache von wesentlichem Einfluss ist. Dadurch wird jedoch die auf Fälle von Streitsachen unter Fr. 8'000.-- beschränkte Zulässigkeit der mit Nichtigkeitsbeschwerde anfechtbaren Verletzungen von Bundeszivilrecht (LUTZ, Kommentar, N. 6 zu Art. 426 ZP/SG) nicht erweitert. Unbehelflich ist auch der Hinweis auf ein früheres Urteil des Kassationsgerichts, räumt doch der Beschwerdeführer selbst ein, dass in jenem Entscheid die Berufung von Gesetzes wegen, also nicht zufolge eines vertraglichen Verzichts ausgeschlossen war. Der vorliegende Verzicht ist im übrigen nicht dem Vorausverzicht auf die Nichtigkeitsbeschwerde gleichzusetzen, den das Kassationsgericht im angefochtenen Urteil ausdrücklich als unzulässig erachtet. Der zu beurteilende Sachverhalt weist vielmehr eine Parallele zum in BGE 98 Ia 647 beurteilten auf, wo das Bundesgericht beim Verzicht auf die Anrufung einer oberen kantonalen Instanz aus ähnlichen Erwägungen wie das Kassationsgericht nicht auf eine staatsrechtliche Beschwerde eingetreten ist (S. 648 f. E. 2).
3. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, das Handelsgericht habe es in willkürlicher Anwendung von Art. 163 Abs. 3 OR und unter Verletzung der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und des Gebotes der schonenden Rechtsausübung abgelehnt, die auf Fr. 650'000.-- festgesetzte ruinöse Konventionalstrafe für Preisreduktionen zu ermässigen. Der umfangreichen Beschwerdebegründung lässt sich im wesentlichen entnehmen, dass der Beschwerdeführer dem Handelsgericht vorwirft, die Konventionalstrafe in Beziehung zum Gesamtumsatz von rund 1,4 Millionen Franken und nicht in Beziehung zu den tatsächlich gewährten Rabatten von lediglich Fr. 11'729.50 oder zum Umsatz von rund Fr. 280'000.-- gesetzt zu haben, den der Beschwerdeführer mit den Rabattlieferungen erzielt haben will. Gleich wie bei der auf Fr. 50'000.-- herabgesetzten Konventionalstrafe für überhöhte Preise hätte berücksichtigt werden müssen, dass viele Baustellen mit einer Menge unter 5 m3 Beton beliefert worden seien. Der Verdacht liege nahe, dass es den Beschwerdegegnerinnen mit der Konventionalstrafe darum gegangen sei, einen missliebigen Konkurrenten aus dem Weg zu schaffen.
a) Die Mitanfechtung des handelsgerichtlichen Urteils hält zwar vor dem Fristerfordernis von Art. 89 Abs. 1 OG stand, ist doch das Kassationsgericht wenigstens teilweise auf die Nichtigkeitsbeschwerde eingetreten (BGE 109 Ia 250 E. 1 mit Hinweisen); die Verfassungsrügen, die das Kassationsgericht nicht prüfen durfte, können an sich noch mit einer staatsrechtlichen Beschwerde gegen das handelsgerichtliche Urteil erhoben werden (BGE 104 Ia 83 E. 2b mit Hinweisen insbesondere auf BGE 94 I 462 E. 2a bb). Dagegen stellt sich die Frage, ob ein gültiger Verzicht auf das ordentlicherweise offenstehende Rechtsmittel der Berufung es auch ausschliesst, das Urteil des Handelsgerichts anstelle der Berufung mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen verfassungswidriger Anwendung von Bundeszivilrecht anzufechten. Das ist in Anlehnung an den Grundgedanken von BGE 98 Ia 648 f. E. 2, wonach ein Verzicht auf die Weiterziehung an eine kantonale Rechtsmittelinstanz eine staatsrechtliche Beschwerde gegen den unterinstanzlichen Entscheid ausschliesst, zu bejahen. Bereits in BGE 66 I 175 f. hat das Bundesgericht angenommen, dass eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Willkür nicht mehr möglich ist, wenn die Parteien vereinbart haben, ihre Streitigkeit durch eine einzige kantonale Instanz beurteilen zu lassen. Dass die Gesellschafter im vorliegenden Fall nicht auf eine kantonale Rechtsmittelinstanz verzichtet haben, macht für die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde keinen Unterschied.
b) Wie das Kassationsgericht geht auch der Beschwerdeführer davon aus, dass gültig im voraus auf die Berufung an das Bundesgericht verzichtet worden sei. Das lässt sich auf eine alte Rechtsprechung stützen, die einen solchen Vorausverzicht zulässt, wenn ein Streitobjekt vorliegt, über das die Parteien frei verfügen können (so schon BGE 33 II 207 f. E. 5, BGE 48 II 133 f. E. 3; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 76 N. 2d; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 502; zur Schranke der Verzichtsmöglichkeit BGE 79 II 236 ff. E. 3). Demgegenüber sind die höchstpersönlichen und unveräusserlichen subjektiven Rechte der Parteidisposition entzogen und damit als Prozessgegenstand einem Rechtsmittelverzicht nicht zugänglich. Dazu zählen etwa persönliche Status- und Familienrechte (BGE 79 II 237), gewisse Persönlichkeitsrechte (im wirtschaftlichen Bereich namentlich die Schutzrechte aus Art. 27 ZGB) oder die unverjährbaren und unverzichtbaren Grundrechte (BGE 74 I 283 f.). Ein in diesem Sinne unzulässiger Verzicht auf die Berufung könnte jedoch nicht dazu führen, dass anstelle der Berufung die staatsrechtliche Beschwerde zuzulassen wäre, sondern hätte vielmehr zur Folge, dass trotz Verzichts auf eine Berufung eingetreten werden müsste. Eine solche Berufung aber hätte hier im Anschluss an das handelsgerichtliche Urteil erhoben werden müssen; die Frage einer allfälligen Umdeutung der staatsrechtlichen Beschwerde in eine Berufung (vgl. BGE 110 II 56 E. 1a mit Hinweis) stellt sich deshalb nicht, weil die Berufungsfrist nicht eingehalten wäre. Damit kann das Bundesgericht auch nicht prüfen, ob im vorliegenden Fall eine unzulässige Beschränkung der wirtschaftlichen Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers angenommen werden könnte.
c) Selbst wenn angenommen würde, der Berufungsverzicht schliesse die staatsrechtliche Beschwerde nicht aus, wäre darauf nicht einzutreten. Die Ausführungen über die Herabsetzung der Konventionalstrafe genügen den Anforderungen an die Substantiierung nicht (BGE 110 Ia 3 f. E. 2a mit Hinweis). | de | Competenza del tribunale di cassazione, ammissibilità del ricorso di diritto pubblico in caso di rinunzia al ricorso per riforma federale (art. 4 Cost., art. 426 cpv. 2 CPC/SG). 1. Ove il ricorso per cassazione cantonale sia ammissibile soltanto se non sia possibile ricorrere per riforma al Tribunale federale, può negarsi senza arbitrio l'ammissibilità di detto ricorso anche nel caso di rinunzia convenzionale al ricorso per riforma (consid. 1).
2. In caso di valida rinunzia al rimedio giuridico ordinario costituito dal ricorso per riforma federale, non può proporsi, in luogo e vece di tale gravame, un ricorso di diritto pubblico fondato su di un'applicazione contraria alla Costituzione del diritto civile federale (consid. 3a).
3. Limiti della rinunzia (consid. 3b). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-26%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,013 | 113 Ia 266 | 113 Ia 266
Sachverhalt ab Seite 267
En 1981, les propriétaires de diverses parcelles situées le long du chemin Vert, à Pinchat, commune de Carouge, ont saisi le Département des travaux publics du canton de Genève (ci-après: le département) d'un projet de lotissement portant sur vingt-sept villas. Les parcelles se trouvaient pour l'essentiel en zone 5 A (zone de villas) au sens de l'art. 11 al. 6 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 25 mars 1961 (LCI), une partie des terrains étant par ailleurs placée en zone de verdure. L'indice d'utilisation du sol selon ce projet était de 0,189. Toutefois, à la suite de discussions entre promoteurs et autorités, on opta pour la construction de petits immeubles locatifs. Les autorités avaient en effet estimé que, dans le secteur en cause, proche de la ville et bien desservi par les transports publics, il convenait de prévoir une utilisation du sol plus dense que l'édification de villas, compte tenu de la crise du logement sévissant à Genève et de la volonté de ne pas diminuer l'aire agricole du canton.
Au début de 1984, les propriétaires déposèrent auprès du département une demande préalable prévoyant la construction d'immeubles d'habitation collective pour environ 121 logements, avec garage souterrain de 135 places et 20 boxes. L'indice d'utilisation prévu s'élevait à 0,596. Le département donna son accord, tout en réservant la modification par le Grand Conseil du régime des zones de construction, soit la création d'une quatrième zone B de développement au sens de l'art. 11 al. 5 LCI (zone destinée aux petites maisons d'habitation), ainsi que l'établissement et l'adoption avant le dépôt de la requête définitive d'un plan d'aménagement.
Un projet de loi No 5686, modifiant le régime des zones de construction à Pinchat et prévoyant la création de la zone de développement 4 B, fut soumis à la procédure d'opposition en janvier/février 1985. Divers propriétaires riverains du chemin Vert ont fait opposition. Le Grand Conseil renvoya le projet à la Commission de développement du canton, qui consacra plusieurs séances à l'examen détaillé du projet et entendit les opposants ainsi que diverses personnes susceptibles de compléter son information, notamment un ingénieur de la circulation. Au terme de son rapport, la commission proposa au Grand Conseil d'approuver le projet, avec quelques modifications (création d'une nouvelle zone de verdure à l'intérieur du périmètre concerné; autorisation donnée au Conseil d'Etat de supprimer la zone de verdure située le long du chemin Vert, dans la mesure où elle n'était plus nécessaire pour la réalisation d'équipements publics). Dans sa séance du 21 juin 1985, le Grand Conseil adopta le projet de loi, avec les modifications apportées par la commission.
Agissant par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 22ter Cst., les opposants ont requis le Tribunal fédéral d'annuler la loi No 5686. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Pour l'essentiel, les recourants critiquent le déclassement de terrains voisins des leurs de la zone de villas 5 A, avec un coefficient d'utilisation du sol de 0,2, en zone de développement 4 B avec un coefficient de 0,6. Pratiquement, la loi attaquée permettra d'édifier une dizaine de petits bâtiments locatifs abritant environ 130 logements en lieu et place d'une trentaine de villas.
a) Pour justifier cette densification, le Conseil d'Etat expose notamment - et sans être contredit - que les zones à bâtir occupent environ 30% du territoire cantonal. La zone agricole, qui représente 47% de ce territoire, ne saurait être amputée davantage au profit des zones à bâtir, afin de maintenir une aire agricole suffisante (art. 3 al. 2 lettre a LAT). A cet égard, il y a lieu de relever que le chiffre indicatif de la part cantonale de la surface d'assolement, selon la décision du Département fédéral de justice et police du 6 janvier 1987, est de 10 500 ha, alors que selon une première estimation des autorités genevoises cette surface ne pourra être que d'environ 8500 ha. Par ailleurs, la zone de villas est très étendue, puisqu'elle occupe 47% des zones à bâtir et 60% des zones affectées à l'habitat (abstraction faite des zones industrielles). Or, le canton de Genève doit faire face à une grave crise du logement. Dans ces conditions, et pour assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT), il apparaît raisonnable et pour le moins pas arbitraire d'augmenter la densité des zones à bâtir existantes là où cela se révèle possible et admissible, notamment dans les zones de villas qui se trouvent à proximité de l'agglomération urbaine. Cette densification ne saurait toutefois avoir lieu de manière désordonnée. Il convient que les nouvelles constructions s'intègrent au milieu bâti existant et ne lui portent pas préjudice (art. 1 al. 2 lettre b LAT). La mesure d'aménagement critiquée répond parfaitement à ces exigences. La densification prévue reste mesurée et ne crée pas une disproportion manifeste entre les villas existantes et les futures constructions. Le milieu bâti existant ne souffrira pas foncièrement de la proximité de la nouvelle zone, d'autant que celle-ci se trouve à une extrémité du quartier. Il s'avère aussi que le projet de construction litigieux permettra de ménager d'importants espaces de verdure et une très grande partie des arbres existants. Au reste, le site de Pinchat aux portes de la ville, bien desservi par des transports publics proches, bénéficiant d'un établissement scolaire et de terrains de sport, se prête à l'aménagement envisagé.
Il résulte de ces considérations que les autorités cantonales ont en l'espèce été guidées par des motifs pertinents et sérieux.
b) Les recourants font valoir que la loi attaquée décrète une affectation des terrains contraire au plan directeur cantonal de 1975 prévoyant dans le secteur en cause de l'habitation à faible densité (villas).
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire dispose, à l'art. 35 al. 3, que les plans directeurs cantonaux en force au moment de son entrée en vigueur conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation par l'autorité compétente d'un plan établi selon les exigences fédérales. En d'autres termes, le plan directeur ancien n'a en principe pas les effets que donne la LAT à une telle réglementation (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, n. 6 ad art. 35), mais ceux que lui conférait à l'époque le droit cantonal. A cet égard, le plan directeur cantonal précise qu'il est un document de travail et non pas un document de portée juridique. Lorsqu'il en a approuvé le principe, le Conseil d'Etat a mentionné qu'il s'agissait d'une référence indicative pour l'établissement de programmes d'investissements publics et privés. De plus, les plans directeurs établis selon la LAT doivent être adaptés lorsque les circonstances se sont modifiées et que de nouvelles tâches se présentent, un réexamen s'imposant de toute façon tous les dix ans (art. 9 al. 2 et 3 LAT). C'est dire que le Grand Conseil pouvait en l'occurrence s'écarter des principes du plan directeur Alvéole Rhône - Arve Sud, commune de Carouge, adopté par les autorités communales en 1974 (DFJP/OFAT, op.cit., n. 10 ad art. 9). Or, comme on l'a vu plus haut, il existe en l'espèce des raisons objectives et sérieuses de s'écarter de principes directeurs fixés il y a largement plus de dix ans.
c) C'est sans arbitraire que le Grand Conseil a admis que les problèmes de circulation ne faisaient pas obstacle à l'adoption de la loi attaquée. L'ingénieur de circulation entendu par la Commission de développement a déclaré que le secteur de Pinchat était bien desservi sur le plan des transports en commun et des cheminements piétons. De plus, selon ce spécialiste, le chemin Vert est apte à supporter le trafic engendré par les constructions prévues, le seul point délicat étant le carrefour chemin de Pinchat - chemin Vert, qui peut toutefois être aménagé en conséquence.
Au demeurant, les équipements ne doivent pas être nécessairement existants au moment de l'adoption d'une mesure de planification; il suffit qu'ils soient réalisés au moment de la construction des bâtiments, ce qui est possible en l'espèce. Il conviendra cependant, le moment venu, que les autorités compétentes veillent à régler de manière satisfaisante les problèmes de circulation, notamment pour parer aux dangers que courraient les usagers, en particulier les enfants sur le chemin de l'école. | fr | Raumplanung; Umzonung aus einer Einfamilien- in eine Mehrfamilienhauszone (Erhöhung der Baudichte). Die Erhöhung der Baudichte hilft, im konkreten Fall die bestehende akute Wohnungsnot zu bekämpfen und eine weitere Schmälerung der Landwirtschaftszone, die bereits unter dem vom EJPD festgesetzten Richtwert der Fruchtfolgefläche liegt, zu vermeiden (E. 3a).
Die Erhöhung der Baudichte von in unmittelbarer Nähe einer städtischen Agglomeration befindlichen Zonen ist an gewisse Bedingungen geknüpft: die neuen Bauten müssen sich in die bereits überbaute Umgebung harmonisch einfügen lassen und dürfen sie nicht beeinträchtigen. Im konkreten Fall sind diese Voraussetzungen erfüllt (E. 3a).
Art. 35 Abs. 3 RPG. Vorliegen objektiver, ernstzunehmender Gründe, die ein Abweichen von den Grundsätzen eines vor mehr als zehn Jahren erstellten kantonalen Richtplanes - im konkreten Fall lediglich eines Arbeitspapieres ohne rechtliche Tragweite - erlauben (E. 3b). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 267
En 1981, les propriétaires de diverses parcelles situées le long du chemin Vert, à Pinchat, commune de Carouge, ont saisi le Département des travaux publics du canton de Genève (ci-après: le département) d'un projet de lotissement portant sur vingt-sept villas. Les parcelles se trouvaient pour l'essentiel en zone 5 A (zone de villas) au sens de l'art. 11 al. 6 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 25 mars 1961 (LCI), une partie des terrains étant par ailleurs placée en zone de verdure. L'indice d'utilisation du sol selon ce projet était de 0,189. Toutefois, à la suite de discussions entre promoteurs et autorités, on opta pour la construction de petits immeubles locatifs. Les autorités avaient en effet estimé que, dans le secteur en cause, proche de la ville et bien desservi par les transports publics, il convenait de prévoir une utilisation du sol plus dense que l'édification de villas, compte tenu de la crise du logement sévissant à Genève et de la volonté de ne pas diminuer l'aire agricole du canton.
Au début de 1984, les propriétaires déposèrent auprès du département une demande préalable prévoyant la construction d'immeubles d'habitation collective pour environ 121 logements, avec garage souterrain de 135 places et 20 boxes. L'indice d'utilisation prévu s'élevait à 0,596. Le département donna son accord, tout en réservant la modification par le Grand Conseil du régime des zones de construction, soit la création d'une quatrième zone B de développement au sens de l'art. 11 al. 5 LCI (zone destinée aux petites maisons d'habitation), ainsi que l'établissement et l'adoption avant le dépôt de la requête définitive d'un plan d'aménagement.
Un projet de loi No 5686, modifiant le régime des zones de construction à Pinchat et prévoyant la création de la zone de développement 4 B, fut soumis à la procédure d'opposition en janvier/février 1985. Divers propriétaires riverains du chemin Vert ont fait opposition. Le Grand Conseil renvoya le projet à la Commission de développement du canton, qui consacra plusieurs séances à l'examen détaillé du projet et entendit les opposants ainsi que diverses personnes susceptibles de compléter son information, notamment un ingénieur de la circulation. Au terme de son rapport, la commission proposa au Grand Conseil d'approuver le projet, avec quelques modifications (création d'une nouvelle zone de verdure à l'intérieur du périmètre concerné; autorisation donnée au Conseil d'Etat de supprimer la zone de verdure située le long du chemin Vert, dans la mesure où elle n'était plus nécessaire pour la réalisation d'équipements publics). Dans sa séance du 21 juin 1985, le Grand Conseil adopta le projet de loi, avec les modifications apportées par la commission.
Agissant par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 22ter Cst., les opposants ont requis le Tribunal fédéral d'annuler la loi No 5686. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Pour l'essentiel, les recourants critiquent le déclassement de terrains voisins des leurs de la zone de villas 5 A, avec un coefficient d'utilisation du sol de 0,2, en zone de développement 4 B avec un coefficient de 0,6. Pratiquement, la loi attaquée permettra d'édifier une dizaine de petits bâtiments locatifs abritant environ 130 logements en lieu et place d'une trentaine de villas.
a) Pour justifier cette densification, le Conseil d'Etat expose notamment - et sans être contredit - que les zones à bâtir occupent environ 30% du territoire cantonal. La zone agricole, qui représente 47% de ce territoire, ne saurait être amputée davantage au profit des zones à bâtir, afin de maintenir une aire agricole suffisante (art. 3 al. 2 lettre a LAT). A cet égard, il y a lieu de relever que le chiffre indicatif de la part cantonale de la surface d'assolement, selon la décision du Département fédéral de justice et police du 6 janvier 1987, est de 10 500 ha, alors que selon une première estimation des autorités genevoises cette surface ne pourra être que d'environ 8500 ha. Par ailleurs, la zone de villas est très étendue, puisqu'elle occupe 47% des zones à bâtir et 60% des zones affectées à l'habitat (abstraction faite des zones industrielles). Or, le canton de Genève doit faire face à une grave crise du logement. Dans ces conditions, et pour assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT), il apparaît raisonnable et pour le moins pas arbitraire d'augmenter la densité des zones à bâtir existantes là où cela se révèle possible et admissible, notamment dans les zones de villas qui se trouvent à proximité de l'agglomération urbaine. Cette densification ne saurait toutefois avoir lieu de manière désordonnée. Il convient que les nouvelles constructions s'intègrent au milieu bâti existant et ne lui portent pas préjudice (art. 1 al. 2 lettre b LAT). La mesure d'aménagement critiquée répond parfaitement à ces exigences. La densification prévue reste mesurée et ne crée pas une disproportion manifeste entre les villas existantes et les futures constructions. Le milieu bâti existant ne souffrira pas foncièrement de la proximité de la nouvelle zone, d'autant que celle-ci se trouve à une extrémité du quartier. Il s'avère aussi que le projet de construction litigieux permettra de ménager d'importants espaces de verdure et une très grande partie des arbres existants. Au reste, le site de Pinchat aux portes de la ville, bien desservi par des transports publics proches, bénéficiant d'un établissement scolaire et de terrains de sport, se prête à l'aménagement envisagé.
Il résulte de ces considérations que les autorités cantonales ont en l'espèce été guidées par des motifs pertinents et sérieux.
b) Les recourants font valoir que la loi attaquée décrète une affectation des terrains contraire au plan directeur cantonal de 1975 prévoyant dans le secteur en cause de l'habitation à faible densité (villas).
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire dispose, à l'art. 35 al. 3, que les plans directeurs cantonaux en force au moment de son entrée en vigueur conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation par l'autorité compétente d'un plan établi selon les exigences fédérales. En d'autres termes, le plan directeur ancien n'a en principe pas les effets que donne la LAT à une telle réglementation (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, n. 6 ad art. 35), mais ceux que lui conférait à l'époque le droit cantonal. A cet égard, le plan directeur cantonal précise qu'il est un document de travail et non pas un document de portée juridique. Lorsqu'il en a approuvé le principe, le Conseil d'Etat a mentionné qu'il s'agissait d'une référence indicative pour l'établissement de programmes d'investissements publics et privés. De plus, les plans directeurs établis selon la LAT doivent être adaptés lorsque les circonstances se sont modifiées et que de nouvelles tâches se présentent, un réexamen s'imposant de toute façon tous les dix ans (art. 9 al. 2 et 3 LAT). C'est dire que le Grand Conseil pouvait en l'occurrence s'écarter des principes du plan directeur Alvéole Rhône - Arve Sud, commune de Carouge, adopté par les autorités communales en 1974 (DFJP/OFAT, op.cit., n. 10 ad art. 9). Or, comme on l'a vu plus haut, il existe en l'espèce des raisons objectives et sérieuses de s'écarter de principes directeurs fixés il y a largement plus de dix ans.
c) C'est sans arbitraire que le Grand Conseil a admis que les problèmes de circulation ne faisaient pas obstacle à l'adoption de la loi attaquée. L'ingénieur de circulation entendu par la Commission de développement a déclaré que le secteur de Pinchat était bien desservi sur le plan des transports en commun et des cheminements piétons. De plus, selon ce spécialiste, le chemin Vert est apte à supporter le trafic engendré par les constructions prévues, le seul point délicat étant le carrefour chemin de Pinchat - chemin Vert, qui peut toutefois être aménagé en conséquence.
Au demeurant, les équipements ne doivent pas être nécessairement existants au moment de l'adoption d'une mesure de planification; il suffit qu'ils soient réalisés au moment de la construction des bâtiments, ce qui est possible en l'espèce. Il conviendra cependant, le moment venu, que les autorités compétentes veillent à régler de manière satisfaisante les problèmes de circulation, notamment pour parer aux dangers que courraient les usagers, en particulier les enfants sur le chemin de l'école. | fr | Aménagement du territoire; déclassement d'une zone de villas en une zone de petits immeubles (densification des constructions). La densification prévue répond en l'espèce à la nécessité de remédier à une grave crise du logement et de ne pas amputer davantage une aire agricole déjà inférieure aux chiffres indicatifs de la surface d'assolement cantonale, donnés par le Département fédéral de justice et police (consid. 3a).
L'augmentation de la densité des zones à bâtir sises à proximité d'une agglomération urbaine ne saurait avoir lieu de manière désordonnée: les nouvelles constructions doivent s'intégrer au milieu bâti existant et ne pas lui porter préjudice. Ces exigences sont remplies dans le cas particulier (consid. 3a).
Art. 35 al. 3 LAT. Existence de raisons objectives et sérieuses de s'écarter des principes d'un plan directeur cantonal - simple document de travail sans portée juridique en l'espèce - fixés il y a plus de dix ans (consid. 3b). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 267
En 1981, les propriétaires de diverses parcelles situées le long du chemin Vert, à Pinchat, commune de Carouge, ont saisi le Département des travaux publics du canton de Genève (ci-après: le département) d'un projet de lotissement portant sur vingt-sept villas. Les parcelles se trouvaient pour l'essentiel en zone 5 A (zone de villas) au sens de l'art. 11 al. 6 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 25 mars 1961 (LCI), une partie des terrains étant par ailleurs placée en zone de verdure. L'indice d'utilisation du sol selon ce projet était de 0,189. Toutefois, à la suite de discussions entre promoteurs et autorités, on opta pour la construction de petits immeubles locatifs. Les autorités avaient en effet estimé que, dans le secteur en cause, proche de la ville et bien desservi par les transports publics, il convenait de prévoir une utilisation du sol plus dense que l'édification de villas, compte tenu de la crise du logement sévissant à Genève et de la volonté de ne pas diminuer l'aire agricole du canton.
Au début de 1984, les propriétaires déposèrent auprès du département une demande préalable prévoyant la construction d'immeubles d'habitation collective pour environ 121 logements, avec garage souterrain de 135 places et 20 boxes. L'indice d'utilisation prévu s'élevait à 0,596. Le département donna son accord, tout en réservant la modification par le Grand Conseil du régime des zones de construction, soit la création d'une quatrième zone B de développement au sens de l'art. 11 al. 5 LCI (zone destinée aux petites maisons d'habitation), ainsi que l'établissement et l'adoption avant le dépôt de la requête définitive d'un plan d'aménagement.
Un projet de loi No 5686, modifiant le régime des zones de construction à Pinchat et prévoyant la création de la zone de développement 4 B, fut soumis à la procédure d'opposition en janvier/février 1985. Divers propriétaires riverains du chemin Vert ont fait opposition. Le Grand Conseil renvoya le projet à la Commission de développement du canton, qui consacra plusieurs séances à l'examen détaillé du projet et entendit les opposants ainsi que diverses personnes susceptibles de compléter son information, notamment un ingénieur de la circulation. Au terme de son rapport, la commission proposa au Grand Conseil d'approuver le projet, avec quelques modifications (création d'une nouvelle zone de verdure à l'intérieur du périmètre concerné; autorisation donnée au Conseil d'Etat de supprimer la zone de verdure située le long du chemin Vert, dans la mesure où elle n'était plus nécessaire pour la réalisation d'équipements publics). Dans sa séance du 21 juin 1985, le Grand Conseil adopta le projet de loi, avec les modifications apportées par la commission.
Agissant par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 22ter Cst., les opposants ont requis le Tribunal fédéral d'annuler la loi No 5686. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Pour l'essentiel, les recourants critiquent le déclassement de terrains voisins des leurs de la zone de villas 5 A, avec un coefficient d'utilisation du sol de 0,2, en zone de développement 4 B avec un coefficient de 0,6. Pratiquement, la loi attaquée permettra d'édifier une dizaine de petits bâtiments locatifs abritant environ 130 logements en lieu et place d'une trentaine de villas.
a) Pour justifier cette densification, le Conseil d'Etat expose notamment - et sans être contredit - que les zones à bâtir occupent environ 30% du territoire cantonal. La zone agricole, qui représente 47% de ce territoire, ne saurait être amputée davantage au profit des zones à bâtir, afin de maintenir une aire agricole suffisante (art. 3 al. 2 lettre a LAT). A cet égard, il y a lieu de relever que le chiffre indicatif de la part cantonale de la surface d'assolement, selon la décision du Département fédéral de justice et police du 6 janvier 1987, est de 10 500 ha, alors que selon une première estimation des autorités genevoises cette surface ne pourra être que d'environ 8500 ha. Par ailleurs, la zone de villas est très étendue, puisqu'elle occupe 47% des zones à bâtir et 60% des zones affectées à l'habitat (abstraction faite des zones industrielles). Or, le canton de Genève doit faire face à une grave crise du logement. Dans ces conditions, et pour assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT), il apparaît raisonnable et pour le moins pas arbitraire d'augmenter la densité des zones à bâtir existantes là où cela se révèle possible et admissible, notamment dans les zones de villas qui se trouvent à proximité de l'agglomération urbaine. Cette densification ne saurait toutefois avoir lieu de manière désordonnée. Il convient que les nouvelles constructions s'intègrent au milieu bâti existant et ne lui portent pas préjudice (art. 1 al. 2 lettre b LAT). La mesure d'aménagement critiquée répond parfaitement à ces exigences. La densification prévue reste mesurée et ne crée pas une disproportion manifeste entre les villas existantes et les futures constructions. Le milieu bâti existant ne souffrira pas foncièrement de la proximité de la nouvelle zone, d'autant que celle-ci se trouve à une extrémité du quartier. Il s'avère aussi que le projet de construction litigieux permettra de ménager d'importants espaces de verdure et une très grande partie des arbres existants. Au reste, le site de Pinchat aux portes de la ville, bien desservi par des transports publics proches, bénéficiant d'un établissement scolaire et de terrains de sport, se prête à l'aménagement envisagé.
Il résulte de ces considérations que les autorités cantonales ont en l'espèce été guidées par des motifs pertinents et sérieux.
b) Les recourants font valoir que la loi attaquée décrète une affectation des terrains contraire au plan directeur cantonal de 1975 prévoyant dans le secteur en cause de l'habitation à faible densité (villas).
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire dispose, à l'art. 35 al. 3, que les plans directeurs cantonaux en force au moment de son entrée en vigueur conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation par l'autorité compétente d'un plan établi selon les exigences fédérales. En d'autres termes, le plan directeur ancien n'a en principe pas les effets que donne la LAT à une telle réglementation (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, n. 6 ad art. 35), mais ceux que lui conférait à l'époque le droit cantonal. A cet égard, le plan directeur cantonal précise qu'il est un document de travail et non pas un document de portée juridique. Lorsqu'il en a approuvé le principe, le Conseil d'Etat a mentionné qu'il s'agissait d'une référence indicative pour l'établissement de programmes d'investissements publics et privés. De plus, les plans directeurs établis selon la LAT doivent être adaptés lorsque les circonstances se sont modifiées et que de nouvelles tâches se présentent, un réexamen s'imposant de toute façon tous les dix ans (art. 9 al. 2 et 3 LAT). C'est dire que le Grand Conseil pouvait en l'occurrence s'écarter des principes du plan directeur Alvéole Rhône - Arve Sud, commune de Carouge, adopté par les autorités communales en 1974 (DFJP/OFAT, op.cit., n. 10 ad art. 9). Or, comme on l'a vu plus haut, il existe en l'espèce des raisons objectives et sérieuses de s'écarter de principes directeurs fixés il y a largement plus de dix ans.
c) C'est sans arbitraire que le Grand Conseil a admis que les problèmes de circulation ne faisaient pas obstacle à l'adoption de la loi attaquée. L'ingénieur de circulation entendu par la Commission de développement a déclaré que le secteur de Pinchat était bien desservi sur le plan des transports en commun et des cheminements piétons. De plus, selon ce spécialiste, le chemin Vert est apte à supporter le trafic engendré par les constructions prévues, le seul point délicat étant le carrefour chemin de Pinchat - chemin Vert, qui peut toutefois être aménagé en conséquence.
Au demeurant, les équipements ne doivent pas être nécessairement existants au moment de l'adoption d'une mesure de planification; il suffit qu'ils soient réalisés au moment de la construction des bâtiments, ce qui est possible en l'espèce. Il conviendra cependant, le moment venu, que les autorités compétentes veillent à régler de manière satisfaisante les problèmes de circulation, notamment pour parer aux dangers que courraient les usagers, en particulier les enfants sur le chemin de l'école. | fr | Pianificazione del territorio; declassamento di una zona di ville in zona di piccoli immobili per più famiglie (aumento della densità edilizia). L'aumento della densità previsto risponde nella fattispecie alla necessità di ovviare ad una grave crisi dell'alloggio e di non ridurre ulteriormente un'area agricola già inferiore al valore indicativo della superficie per l'avvicendamento delle colture fornito dal Dipartimento federale di giustizia e polizia (consid. 3a).
L'aumento della densità delle zone edificabili ubicate in prossimità di un'agglomerazione urbana non può avvenire in modo disordinato: le nuove costruzioni devono integrarsi nell'ambito edificato esistente e non pregiudicarlo. Tali condizioni sono adempiute nel caso concreto (consid. 3a).
Art. 35 cpv. 3 LPT. Esistenza di ragioni obiettive e serie per scostarsi dai principi di un piano direttore cantonale - nella fattispecie, semplice documento di lavoro senza rilevanza giuridica - determinati più di dieci anni fa (consid. 3b). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,016 | 113 Ia 271 | 113 Ia 271
Sachverhalt ab Seite 272
Am 4. April 1984 gebar T., eine in Zürich wohnhafte türkische Staatsangehörige, das Mädchen S. Nachdem die Mutter am 18. Mai 1984 ihre Zustimmung zur Adoption des Kindes erteilt hatte und diese Zustimmung rechtskräftig geworden war, beschloss die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich am 5. Juli 1984, von der Zustimmung des Vaters zur Adoption nach Massgabe von Art. 265c Ziff. 1 ZGB abzusehen, da kein Kindesverhältnis zum Vater bestehe.
Die Vormundschaftsbehörde wurde am 26. März 1985 vom Zivilstandsamt der Stadt Zürich davon in Kenntnis gesetzt, dass der in Zürich wohnhafte I., mit ebenfalls türkischer Staatsangehörigkeit, die Tochter S. am 21. März 1985 als sein Kind anerkannt hatte.
Am 25. Oktober 1985 liess I. beim Bezirksrat Zürich Beschwerde gegen den Beschluss der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich vom 5. Juli 1984 erheben. Der Beschwerdeführer verlangte die Feststellung, dass er gesetzlicher Vater von S. sei und eine Adoption ohne seine Zustimmung nicht erfolgen könne. Ferner beantragte er, dass das pendente Adoptionsverfahren im Sinne einer verfahrensleitenden Anordnung zu sistieren und dafür zu sorgen sei, dass keinerlei Schritte zur Begründung eines Adoptionsverhältnisses mehr unternommen würden.
Der Bezirksrat Zürich wies die Beschwerde mit Beschluss vom 5. Juni 1986 ab. Ebenso wies die Direktion der Justiz des Kantons Zürich die in der Folge von I. gegen den Beschluss des Bezirksrats erhobene Beschwerde am 16. Februar 1987 ab.
I. reichte rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 4 BV ein. Er beantragte dem Bundesgericht die Aufhebung der Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich vom 16. Februar 1987.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht gerügt werden kann. Im vorliegenden Fall ist eine Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich angefochten, womit ein Beschluss unterer kantonaler Instanzen, von der Zustimmung des leiblichen Vaters zur Adoption des Kindes S. abzusehen, geschützt worden ist. Während nach dem ausdrücklichen Wortlaut von Art. 44 lit. c OG die Berufung an das Bundesgericht in den Fällen des Art. 265c Ziff. 2 ZGB (Absehen von der Zustimmung zur Adoption, wenn ein Elternteil sich um das Kind nicht ernstlich gekümmert hat) gegeben ist, sieht das Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege die Berufung nicht vor, wenn - wie in der hier zu beurteilenden Streitsache - gestützt auf Art. 265c Ziff. 1 ZGB (in Verbindung mit Art. 265d ZGB) von der Zustimmung eines Elternteils abgesehen worden ist (Kommentar HEGNAUER, N 30 ff. zu Art. 265d ZGB). Auch die Nichtigkeitsbeschwerde an das Bundesgericht fällt ausser Betracht, da keine der in Art. 68 lit. a und b OG genannten Rechtsverletzungen gerügt wird.
Der angefochtene Rechtsmittelentscheid der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, der nicht an eine weitere kantonale Instanz weitergezogen werden kann, ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid im Sinne von Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist somit einzutreten.
4. Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend. Diese ist nach der Rechtsprechung ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (BGE 112 Ia 100 E. 5b, 162 E. 3a, mit Hinweisen). In diesem Sinne liesse sich auch das hier im Vordergrund stehende Verlangen des Beschwerdeführers, es sei von der Vormundschaftsbehörde seine Zustimmung zur Adoption seiner leiblichen Tochter einzuholen, unter dem Blickwinkel der persönlichen Freiheit betrachten. Indessen werden die Vater und Mutter im Zusammenhang mit einer Adoption zustehenden Rechte - wie im folgenden zu zeigen sein wird - von der Bundesgesetzgebung konkret umschrieben, und diese trägt dem Gedanken der persönlichen Freiheit bereits Rechnung. Das Bundesgericht kann sich deshalb im vorliegenden Fall darauf beschränken, den mit der staatsrechtlichen Beschwerde erhobenen Vorwurf der Verletzung von Art. 4 BV (bei Anwendung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches durch die kantonalen Behörden) zu prüfen.
5. Der hier zu beurteilende Rechtsstreit hat - wie sowohl aus der angefochtenen Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich als auch aus der Darstellung des Sachverhalts durch den Beschwerdeführer hervorgeht - damit begonnen, dass I. sein Kind zu sehen wünschte und, nach verschiedenen offenbar unfruchtbaren Vorsprachen auf Amtsstellen, am 31. Mai 1985 bei der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich ein Gesuch um Gewährung des Besuchsrechts stellen liess. Die Vormundschaftsbehörde teilte dem Rechtsvertreter von I. mit Schreiben vom 11. Juni 1985 mit, ihr Beschluss vom 5. Juli 1984 sei rechtskräftig geworden. Dadurch erfuhr der Vater des Mädchens S. von der Absicht der Vormundschaftsbehörde, ohne Einholung seiner Zustimmung die Adoption einzuleiten. Den Beschluss vom 5. Juli 1984 focht I. beim Bezirksrat Zürich an; und er zog die Sache, nachdem der Bezirksrat seine Beschwerde abgewiesen hatte, an die Direktion der Justiz des Kantons Zürich weiter.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens vor Bundesgericht ist somit nur der Beschluss der kantonalen Behörden, von der Zustimmung des Vaters zur Adoption abzusehen; das heisst, es geht ausschliesslich um die Anwendung des Adoptionsrechts - des näheren der Art. 265a ff. ZGB, welche die Zustimmung der Eltern zur Adoption regeln - durch die kantonalen Behörden. Im Hinblick auf diese bundesrechtlichen Vorschriften ist zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich vom 16. Februar 1987 den Anforderungen, die Art. 4 BV an einen kantonalen Entscheid stellt, genügt.
6. a) Gemäss Art. 265c Ziff. 1 ZGB kann von der Zustimmung eines Elternteils zur Adoption abgesehen werden, wenn er unbekannt, mit unbekanntem Aufenthalt länger abwesend oder dauernd urteilsunfähig ist. Die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich hat in Ziffer 2 ihres Beschlusses vom 5. Juli 1984 angeordnet:
"Von der Zustimmung des Vaters zur Adoption von S. wird gestützt auf Art. 265c Ziff. 1 ZGB abgesehen, da zu ihm kein Kindesverhältnis besteht."
Der Umstand, dass der Vater des zur Adoption vorgesehenen Kindes im Zeitpunkt ihres Beschlusses noch nicht im Zivilstandsregister eingetragen war, genügte also der Vormundschaftsbehörde für die Feststellung, er sei unbekannt. Diesen Standpunkt haben sich auch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen zu eigen gemacht.
b) In den Akten findet sich indessen ein von Frau A., Sozialarbeiterin beim Kirchlichen Sozialdienst Zürich (Sozialdienst für Türken), unter dem Datum des 12. Januar 1984 an die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich gerichteter Brief, worin um vormundschaftliche Massnahmen für die junge schwangere T. ersucht wurde. Anlass für dieses Schreiben war die Befürchtung der Sozialarbeiterin, der Vater von T. könnte gegen die Tochter tätlich werden, weil er sie bereits einem anderen Mann versprochen hatte. Nach den Ausführungen der Sozialarbeiterin hatten T. und ihr Freund sexuellen Verkehr mit der Absicht aufgenommen, die Heiratspläne des Vaters zu durchkreuzen; denn nach heimatlichem Brauch der Beteiligten kommt ein defloriertes Mädchen für die Heirat mit einem anderen Mann nicht mehr in Frage. Damit, dass ein Kind gezeugt würde, hatten T. und I. jedoch nach der Darstellung der Sozialarbeiterin noch nicht gerechnet. Wörtlich steht sodann in dem Schreiben: "In verschiedenen Gesprächen mit dem jungen Paar haben wir die in Frage kommenden Möglichkeiten erörtert. Die Entscheidung von T. und ihrem Freund ist, sie möchten das Kind behalten und so bald als möglich heiraten."
Das Bezirksgericht Zürich hat I. von der Anklage der Unzucht mit einem Kind, die wegen des Geschlechtsverkehrs mit T. gegen ihn erhoben worden war, freigesprochen. In jenem Strafverfahren hatte die Sozialarbeiterin A. als Zeugin ausgesagt. Der Bezirksrat Zürich hätte, als er seinen Beschluss vom 5. Juni 1986 fasste, dem Strafurteil entnehmen können, dass auf die Aussagen der Sozialarbeiterin abgestellt werden kann; denn es wird dort ausgeführt, dass Frau A. beim Kirchlichen Sozialdienst für die Türken zuständig sei, anderthalb Jahre in der Türkei gelebt habe und zehn Jahre mit einem Türken verheiratet gewesen sei.
Aus den Akten ergibt sich ferner, dass die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich noch vor ihrem am 5. Juli 1984 gefassten Beschluss, nämlich am 3. Mai 1984, V. zum Vormund des Kindes ernannte. Die Vormundschaftsbehörde beauftragte den Vormund ausdrücklich, "die Interessen des Kindes gegenüber seinem Vater zu wahren, nötigenfalls Klage auf Feststellung des Kindesverhältnisses und auf Unterhaltsleistungen einzuleiten". Durch Rückfrage bei V. hätte somit die Vormundschaftsbehörde erfahren können, dass ein leiblicher Vater vorhanden war, der sich nach dem Kind erkundigt hatte. Das blieb schon dem Bezirksrat Zürich nicht verborgen, zitiert er doch in seinem Entscheid vom 5. Juni 1986 die Darstellung in der Beschwerdeschrift, wonach I. alles unternommen habe, um seine Tochter wiederzusehen. Wörtlich heisst es im Entscheid des Bezirksrats, I. "habe sich bei den verschiedensten Behörden erkundigt, wohin er sich denn wenden müsse, um seine Vaterrechte wahrnehmen zu können, und sei schliesslich an die Vormundschaftsbehörde, d.h. an die Selnaustrasse, verwiesen worden. Er habe in der Folge Herrn V. förmlich bestürmt, ihm zu helfen, was jedoch nichts gefruchtet habe."
Die Behauptung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich im angefochtenen Entscheid, die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich habe "keine Kenntnis von einer rechtlichen, geschweige denn einer biologischen Vaterschaft" gehabt, ist demnach unhaltbar. Selbst wenn die Vormundschaftsbehörde die Personalien des Vaters von S. noch nicht in ihren Akten festgehalten haben mochte, als der Beschluss vom 5. Juli 1984 erging, konnte ihr nicht verborgen bleiben, dass die Identität des Vaters feststand und dass ohne besonderen Aufwand Kontakt mit ihm aufgenommen werden könnte. Die Sachverhaltsfeststellung im angefochtenen Entscheid erweist sich insofern als willkürlich.
c) Immerhin ist den kantonalen Behörden zugute zu halten, dass sich ihre Auffassung, im vorliegenden Fall sei von der Einholung der Zustimmung des Vaters zur Adoption abzusehen, weil er unbekannt sei, auf den ersten Blick von der Lehre gedeckt erscheint. Die Lehre vertritt nämlich die Auffassung, dass das Zustimmungsrecht der Eltern erst mit dem Kindesverhältnis entstehe. Insbesondere wird gesagt, der genetische Vater, der zum Kind nicht in einem Kindesverhältnis steht - gleichgültig, ob er tatsächlich bekannt oder unbekannt ist -, habe kein Zustimmungsrecht; er habe keinen Anspruch auf Benachrichtigung, wenn Mutter oder Beistand das Kindesverhältnis zu ihm nicht herstellen und das Kind zur späteren Adoption plazieren wollen (Kommentar HEGNAUER, N 6 und 9 zu Art. 265c ZGB; N 9 zu Art. 265a ZGB).
Aber auch HEGNAUER räumt ein, dass es Fälle geben mag, wo der Vater oder die Mutter aus rechtlichen Gründen das Kindesverhältnis nicht herzustellen vermochte, und dass sie dennoch zur geplanten Adoption anzuhören sind (N 12 zu Art. 265a ZGB).
7. a) Die im vorliegenden Fall zu entscheidende Frage, ob der Vater des Kindes S. zur Adoption, welche die Vormundschaftsbehörde ins Auge gefasst hat, anzuhören sei, lässt sich nicht nur nach der Vorschrift von Art. 265c ZGB beantworten. Auszugehen ist vielmehr von dem in Art. 265a ZGB festgelegten Grundsatz, wonach die Adoption der Zustimmung des Vaters und der Mutter des Kindes bedarf. Dieses Zustimmungsrecht ist im Hinblick darauf, dass die Adoption die Bande zwischen dem Kind und seinen leiblichen Eltern praktisch endgültig zerschneidet, Ausfluss ihres Persönlichkeitsrechts. Nur unter Rücksichtnahme auf alle Besonderheiten eines konkreten Falles kann dem bei der Revision des Adoptionsrechts zum Ausdruck gebrachten Grundgedanken hinreichend Rechnung getragen werden, dass die Zustimmung dem freien Willen der leiblichen Eltern entspringen soll (BGE 111 II 322 f. E. 3b; BBl 1971 I, S. 1225; Kommentar HEGNAUER, N 3 zu Art. 265a ZGB; N 3 zu Art. 265c ZGB).
b) Der die ganze Rechtsordnung durchdringende Grundsatz von Treu und Glauben hätte es in dem hier zu beurteilenden Fall der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich geboten, Kontakt zum leiblichen Vater von S., dessen Existenz und dessen Bemühen um seine Tochter der Behörde nicht unbekannt bleiben konnten, zu suchen. Die Vormundschaftsbehörde hätte I. darüber aufklären sollen, dass seine Zustimmung zur Adoption des Mädchens S. erst nach der Herstellung des Kindesverhältnisses zwischen ihm und S. eingeholt werden müsse, und sie hätte ihn auf die mit der Anerkennung im Sinne von Art. 260 ZGB verbundenen Rechte und Pflichten - insbesondere auf die Unterhaltspflicht gegenüber dem Kind - hinweisen sollen. Hernach hätte die Vormundschaftsbehörde dem leiblichen Vater eine kurz bemessene Frist zur allfälligen Anerkennung der Vaterschaft ansetzen sollen. Erst wenn I. diese Frist unbenützt hätte verstreichen lassen, hätte die Vormundschaftsbehörde annehmen dürfen, der leibliche Vater sei unbekannt im Sinne von Art. 265c Ziff. 1 ZGB, so dass von seiner Zustimmung zur Adoption abgesehen werden könne.
Der Bezirksrat Zürich schliesslich, der seinen Entscheid am 5. Juni 1986 fällte, als I. das Kind S. bereits anerkannt hatte, hätte allen Grund gehabt, dieser neuen Tatsache Rechnung zu tragen, war ihm doch auch bekannt, dass der leibliche Vater sich bei den Behörden lange Zeit vergeblich um die Herstellung der Verbindung zu seiner Tochter bemüht hatte.
8. Nach dem Gesagten erweist sich die angefochtene Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, mit welcher das gegen Treu und Glauben verstossende Vorgehen der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich und der den besonderen Umständen nicht gerecht werdende Beschluss des Bezirksrats Zürich geschützt werden, im Ergebnis als unhaltbar und ist somit wegen Verletzung von Art. 4 BV aufzuheben. Das führt zur Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden konnte. | de | Art. 87 OG; persönliche Freiheit; Art. 4 BV; Zustimmung der Eltern zur Adoption. 1. Wird von der Zustimmung eines Elternteils zur Adoption abgesehen, weil er unbekannt, mit unbekanntem Aufenthalt länger abwesend oder dauernd urteilsunfähig ist (Art. 265c Ziff. 1 ZGB), so ist gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV gegeben (E. 1).
2. Im vorliegenden Fall ist nicht zu prüfen, ob die persönliche Freiheit verletzt sei; denn die Vater und Mutter im Zusammenhang mit einer Adoption zustehenden Rechte werden von der Bundesgesetzgebung konkret umschrieben, und diese trägt dem Gedanken der persönlichen Freiheit bereits Rechnung (E. 4).
3. Der in Art. 265a ZGB festgelegte Grundsatz, wonach die Adoption der Zustimmung des Vaters und der Mutter des Kindes bedarf, ist Ausfluss ihres Persönlichkeitsrechts. Im vorliegenden Fall hätte die Vormundschaftsbehörde, welcher die Existenz des leiblichen Vaters und dessen Bemühen um sein Kind nicht unbekannt bleiben konnten, Kontakt zum Vater suchen und ihn darüber aufklären sollen, dass seine Zustimmung zur Adoption erst nach der Herstellung des Kindesverhältnisses zwischen ihm und dem Kind einzuholen ist. Indem die kantonale Rechtsmittelinstanz das gegen Treu und Glauben verstossende Vorgehen der Vormundschaftsbehörde und den Beschluss der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörde, welcher den besonderen Umständen des Falles nicht Rechnung trägt, geschützt hat, ist sie in Willkür verfallen (E. 6, 7, 8). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-271%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,017 | 113 Ia 271 | 113 Ia 271
Sachverhalt ab Seite 272
Am 4. April 1984 gebar T., eine in Zürich wohnhafte türkische Staatsangehörige, das Mädchen S. Nachdem die Mutter am 18. Mai 1984 ihre Zustimmung zur Adoption des Kindes erteilt hatte und diese Zustimmung rechtskräftig geworden war, beschloss die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich am 5. Juli 1984, von der Zustimmung des Vaters zur Adoption nach Massgabe von Art. 265c Ziff. 1 ZGB abzusehen, da kein Kindesverhältnis zum Vater bestehe.
Die Vormundschaftsbehörde wurde am 26. März 1985 vom Zivilstandsamt der Stadt Zürich davon in Kenntnis gesetzt, dass der in Zürich wohnhafte I., mit ebenfalls türkischer Staatsangehörigkeit, die Tochter S. am 21. März 1985 als sein Kind anerkannt hatte.
Am 25. Oktober 1985 liess I. beim Bezirksrat Zürich Beschwerde gegen den Beschluss der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich vom 5. Juli 1984 erheben. Der Beschwerdeführer verlangte die Feststellung, dass er gesetzlicher Vater von S. sei und eine Adoption ohne seine Zustimmung nicht erfolgen könne. Ferner beantragte er, dass das pendente Adoptionsverfahren im Sinne einer verfahrensleitenden Anordnung zu sistieren und dafür zu sorgen sei, dass keinerlei Schritte zur Begründung eines Adoptionsverhältnisses mehr unternommen würden.
Der Bezirksrat Zürich wies die Beschwerde mit Beschluss vom 5. Juni 1986 ab. Ebenso wies die Direktion der Justiz des Kantons Zürich die in der Folge von I. gegen den Beschluss des Bezirksrats erhobene Beschwerde am 16. Februar 1987 ab.
I. reichte rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 4 BV ein. Er beantragte dem Bundesgericht die Aufhebung der Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich vom 16. Februar 1987.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht gerügt werden kann. Im vorliegenden Fall ist eine Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich angefochten, womit ein Beschluss unterer kantonaler Instanzen, von der Zustimmung des leiblichen Vaters zur Adoption des Kindes S. abzusehen, geschützt worden ist. Während nach dem ausdrücklichen Wortlaut von Art. 44 lit. c OG die Berufung an das Bundesgericht in den Fällen des Art. 265c Ziff. 2 ZGB (Absehen von der Zustimmung zur Adoption, wenn ein Elternteil sich um das Kind nicht ernstlich gekümmert hat) gegeben ist, sieht das Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege die Berufung nicht vor, wenn - wie in der hier zu beurteilenden Streitsache - gestützt auf Art. 265c Ziff. 1 ZGB (in Verbindung mit Art. 265d ZGB) von der Zustimmung eines Elternteils abgesehen worden ist (Kommentar HEGNAUER, N 30 ff. zu Art. 265d ZGB). Auch die Nichtigkeitsbeschwerde an das Bundesgericht fällt ausser Betracht, da keine der in Art. 68 lit. a und b OG genannten Rechtsverletzungen gerügt wird.
Der angefochtene Rechtsmittelentscheid der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, der nicht an eine weitere kantonale Instanz weitergezogen werden kann, ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid im Sinne von Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist somit einzutreten.
4. Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend. Diese ist nach der Rechtsprechung ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (BGE 112 Ia 100 E. 5b, 162 E. 3a, mit Hinweisen). In diesem Sinne liesse sich auch das hier im Vordergrund stehende Verlangen des Beschwerdeführers, es sei von der Vormundschaftsbehörde seine Zustimmung zur Adoption seiner leiblichen Tochter einzuholen, unter dem Blickwinkel der persönlichen Freiheit betrachten. Indessen werden die Vater und Mutter im Zusammenhang mit einer Adoption zustehenden Rechte - wie im folgenden zu zeigen sein wird - von der Bundesgesetzgebung konkret umschrieben, und diese trägt dem Gedanken der persönlichen Freiheit bereits Rechnung. Das Bundesgericht kann sich deshalb im vorliegenden Fall darauf beschränken, den mit der staatsrechtlichen Beschwerde erhobenen Vorwurf der Verletzung von Art. 4 BV (bei Anwendung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches durch die kantonalen Behörden) zu prüfen.
5. Der hier zu beurteilende Rechtsstreit hat - wie sowohl aus der angefochtenen Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich als auch aus der Darstellung des Sachverhalts durch den Beschwerdeführer hervorgeht - damit begonnen, dass I. sein Kind zu sehen wünschte und, nach verschiedenen offenbar unfruchtbaren Vorsprachen auf Amtsstellen, am 31. Mai 1985 bei der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich ein Gesuch um Gewährung des Besuchsrechts stellen liess. Die Vormundschaftsbehörde teilte dem Rechtsvertreter von I. mit Schreiben vom 11. Juni 1985 mit, ihr Beschluss vom 5. Juli 1984 sei rechtskräftig geworden. Dadurch erfuhr der Vater des Mädchens S. von der Absicht der Vormundschaftsbehörde, ohne Einholung seiner Zustimmung die Adoption einzuleiten. Den Beschluss vom 5. Juli 1984 focht I. beim Bezirksrat Zürich an; und er zog die Sache, nachdem der Bezirksrat seine Beschwerde abgewiesen hatte, an die Direktion der Justiz des Kantons Zürich weiter.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens vor Bundesgericht ist somit nur der Beschluss der kantonalen Behörden, von der Zustimmung des Vaters zur Adoption abzusehen; das heisst, es geht ausschliesslich um die Anwendung des Adoptionsrechts - des näheren der Art. 265a ff. ZGB, welche die Zustimmung der Eltern zur Adoption regeln - durch die kantonalen Behörden. Im Hinblick auf diese bundesrechtlichen Vorschriften ist zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich vom 16. Februar 1987 den Anforderungen, die Art. 4 BV an einen kantonalen Entscheid stellt, genügt.
6. a) Gemäss Art. 265c Ziff. 1 ZGB kann von der Zustimmung eines Elternteils zur Adoption abgesehen werden, wenn er unbekannt, mit unbekanntem Aufenthalt länger abwesend oder dauernd urteilsunfähig ist. Die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich hat in Ziffer 2 ihres Beschlusses vom 5. Juli 1984 angeordnet:
"Von der Zustimmung des Vaters zur Adoption von S. wird gestützt auf Art. 265c Ziff. 1 ZGB abgesehen, da zu ihm kein Kindesverhältnis besteht."
Der Umstand, dass der Vater des zur Adoption vorgesehenen Kindes im Zeitpunkt ihres Beschlusses noch nicht im Zivilstandsregister eingetragen war, genügte also der Vormundschaftsbehörde für die Feststellung, er sei unbekannt. Diesen Standpunkt haben sich auch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen zu eigen gemacht.
b) In den Akten findet sich indessen ein von Frau A., Sozialarbeiterin beim Kirchlichen Sozialdienst Zürich (Sozialdienst für Türken), unter dem Datum des 12. Januar 1984 an die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich gerichteter Brief, worin um vormundschaftliche Massnahmen für die junge schwangere T. ersucht wurde. Anlass für dieses Schreiben war die Befürchtung der Sozialarbeiterin, der Vater von T. könnte gegen die Tochter tätlich werden, weil er sie bereits einem anderen Mann versprochen hatte. Nach den Ausführungen der Sozialarbeiterin hatten T. und ihr Freund sexuellen Verkehr mit der Absicht aufgenommen, die Heiratspläne des Vaters zu durchkreuzen; denn nach heimatlichem Brauch der Beteiligten kommt ein defloriertes Mädchen für die Heirat mit einem anderen Mann nicht mehr in Frage. Damit, dass ein Kind gezeugt würde, hatten T. und I. jedoch nach der Darstellung der Sozialarbeiterin noch nicht gerechnet. Wörtlich steht sodann in dem Schreiben: "In verschiedenen Gesprächen mit dem jungen Paar haben wir die in Frage kommenden Möglichkeiten erörtert. Die Entscheidung von T. und ihrem Freund ist, sie möchten das Kind behalten und so bald als möglich heiraten."
Das Bezirksgericht Zürich hat I. von der Anklage der Unzucht mit einem Kind, die wegen des Geschlechtsverkehrs mit T. gegen ihn erhoben worden war, freigesprochen. In jenem Strafverfahren hatte die Sozialarbeiterin A. als Zeugin ausgesagt. Der Bezirksrat Zürich hätte, als er seinen Beschluss vom 5. Juni 1986 fasste, dem Strafurteil entnehmen können, dass auf die Aussagen der Sozialarbeiterin abgestellt werden kann; denn es wird dort ausgeführt, dass Frau A. beim Kirchlichen Sozialdienst für die Türken zuständig sei, anderthalb Jahre in der Türkei gelebt habe und zehn Jahre mit einem Türken verheiratet gewesen sei.
Aus den Akten ergibt sich ferner, dass die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich noch vor ihrem am 5. Juli 1984 gefassten Beschluss, nämlich am 3. Mai 1984, V. zum Vormund des Kindes ernannte. Die Vormundschaftsbehörde beauftragte den Vormund ausdrücklich, "die Interessen des Kindes gegenüber seinem Vater zu wahren, nötigenfalls Klage auf Feststellung des Kindesverhältnisses und auf Unterhaltsleistungen einzuleiten". Durch Rückfrage bei V. hätte somit die Vormundschaftsbehörde erfahren können, dass ein leiblicher Vater vorhanden war, der sich nach dem Kind erkundigt hatte. Das blieb schon dem Bezirksrat Zürich nicht verborgen, zitiert er doch in seinem Entscheid vom 5. Juni 1986 die Darstellung in der Beschwerdeschrift, wonach I. alles unternommen habe, um seine Tochter wiederzusehen. Wörtlich heisst es im Entscheid des Bezirksrats, I. "habe sich bei den verschiedensten Behörden erkundigt, wohin er sich denn wenden müsse, um seine Vaterrechte wahrnehmen zu können, und sei schliesslich an die Vormundschaftsbehörde, d.h. an die Selnaustrasse, verwiesen worden. Er habe in der Folge Herrn V. förmlich bestürmt, ihm zu helfen, was jedoch nichts gefruchtet habe."
Die Behauptung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich im angefochtenen Entscheid, die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich habe "keine Kenntnis von einer rechtlichen, geschweige denn einer biologischen Vaterschaft" gehabt, ist demnach unhaltbar. Selbst wenn die Vormundschaftsbehörde die Personalien des Vaters von S. noch nicht in ihren Akten festgehalten haben mochte, als der Beschluss vom 5. Juli 1984 erging, konnte ihr nicht verborgen bleiben, dass die Identität des Vaters feststand und dass ohne besonderen Aufwand Kontakt mit ihm aufgenommen werden könnte. Die Sachverhaltsfeststellung im angefochtenen Entscheid erweist sich insofern als willkürlich.
c) Immerhin ist den kantonalen Behörden zugute zu halten, dass sich ihre Auffassung, im vorliegenden Fall sei von der Einholung der Zustimmung des Vaters zur Adoption abzusehen, weil er unbekannt sei, auf den ersten Blick von der Lehre gedeckt erscheint. Die Lehre vertritt nämlich die Auffassung, dass das Zustimmungsrecht der Eltern erst mit dem Kindesverhältnis entstehe. Insbesondere wird gesagt, der genetische Vater, der zum Kind nicht in einem Kindesverhältnis steht - gleichgültig, ob er tatsächlich bekannt oder unbekannt ist -, habe kein Zustimmungsrecht; er habe keinen Anspruch auf Benachrichtigung, wenn Mutter oder Beistand das Kindesverhältnis zu ihm nicht herstellen und das Kind zur späteren Adoption plazieren wollen (Kommentar HEGNAUER, N 6 und 9 zu Art. 265c ZGB; N 9 zu Art. 265a ZGB).
Aber auch HEGNAUER räumt ein, dass es Fälle geben mag, wo der Vater oder die Mutter aus rechtlichen Gründen das Kindesverhältnis nicht herzustellen vermochte, und dass sie dennoch zur geplanten Adoption anzuhören sind (N 12 zu Art. 265a ZGB).
7. a) Die im vorliegenden Fall zu entscheidende Frage, ob der Vater des Kindes S. zur Adoption, welche die Vormundschaftsbehörde ins Auge gefasst hat, anzuhören sei, lässt sich nicht nur nach der Vorschrift von Art. 265c ZGB beantworten. Auszugehen ist vielmehr von dem in Art. 265a ZGB festgelegten Grundsatz, wonach die Adoption der Zustimmung des Vaters und der Mutter des Kindes bedarf. Dieses Zustimmungsrecht ist im Hinblick darauf, dass die Adoption die Bande zwischen dem Kind und seinen leiblichen Eltern praktisch endgültig zerschneidet, Ausfluss ihres Persönlichkeitsrechts. Nur unter Rücksichtnahme auf alle Besonderheiten eines konkreten Falles kann dem bei der Revision des Adoptionsrechts zum Ausdruck gebrachten Grundgedanken hinreichend Rechnung getragen werden, dass die Zustimmung dem freien Willen der leiblichen Eltern entspringen soll (BGE 111 II 322 f. E. 3b; BBl 1971 I, S. 1225; Kommentar HEGNAUER, N 3 zu Art. 265a ZGB; N 3 zu Art. 265c ZGB).
b) Der die ganze Rechtsordnung durchdringende Grundsatz von Treu und Glauben hätte es in dem hier zu beurteilenden Fall der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich geboten, Kontakt zum leiblichen Vater von S., dessen Existenz und dessen Bemühen um seine Tochter der Behörde nicht unbekannt bleiben konnten, zu suchen. Die Vormundschaftsbehörde hätte I. darüber aufklären sollen, dass seine Zustimmung zur Adoption des Mädchens S. erst nach der Herstellung des Kindesverhältnisses zwischen ihm und S. eingeholt werden müsse, und sie hätte ihn auf die mit der Anerkennung im Sinne von Art. 260 ZGB verbundenen Rechte und Pflichten - insbesondere auf die Unterhaltspflicht gegenüber dem Kind - hinweisen sollen. Hernach hätte die Vormundschaftsbehörde dem leiblichen Vater eine kurz bemessene Frist zur allfälligen Anerkennung der Vaterschaft ansetzen sollen. Erst wenn I. diese Frist unbenützt hätte verstreichen lassen, hätte die Vormundschaftsbehörde annehmen dürfen, der leibliche Vater sei unbekannt im Sinne von Art. 265c Ziff. 1 ZGB, so dass von seiner Zustimmung zur Adoption abgesehen werden könne.
Der Bezirksrat Zürich schliesslich, der seinen Entscheid am 5. Juni 1986 fällte, als I. das Kind S. bereits anerkannt hatte, hätte allen Grund gehabt, dieser neuen Tatsache Rechnung zu tragen, war ihm doch auch bekannt, dass der leibliche Vater sich bei den Behörden lange Zeit vergeblich um die Herstellung der Verbindung zu seiner Tochter bemüht hatte.
8. Nach dem Gesagten erweist sich die angefochtene Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, mit welcher das gegen Treu und Glauben verstossende Vorgehen der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich und der den besonderen Umständen nicht gerecht werdende Beschluss des Bezirksrats Zürich geschützt werden, im Ergebnis als unhaltbar und ist somit wegen Verletzung von Art. 4 BV aufzuheben. Das führt zur Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden konnte. | de | Art. 87 OJ; liberté personnelle; art. 4 Cst.; consentement des parents à l'adoption. 1. Lorsqu'il est fait abstraction du consentement d'un des parents à l'adoption, parce qu'il est inconnu, absent depuis longtemps sans résidence connue ou incapable de discernement de manière durable (art. 265c ch. 1 CC), la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. est ouverte contre la décision de la dernière instance cantonale (consid. 1).
2. Il n'est pas nécessaire d'examiner en l'espèce si la liberté personnelle est violée; les droits conférés aux père et mère dans le cadre d'une adoption sont déterminés de manière concrète par le droit fédéral, qui tient justement compte de la liberté personnelle (consid. 4).
3. Le principe posé à l'art. 265a CC selon lequel l'adoption requiert le consentement du père et de la mère découle de leur droit de la personnalité. En l'espèce, l'autorité tutélaire, qui ne pouvait ignorer l'existence du père naturel et de ses efforts en faveur de l'enfant, aurait dû prendre contact avec lui et lui expliquer que son consentement ne pouvait être requis qu'après l'établissement du lien de filiation avec son enfant. En ne corrigeant pas le procédé contraire à la bonne foi de l'autorité tutélaire et la décision de l'autorité de surveillance qui ne tenait pas compte des circonstances particulières de l'espèce, la juridiction cantonale de recours a enfreint l'interdiction de l'arbitraire (consid. 6, 7, 8). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-271%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,018 | 113 Ia 271 | 113 Ia 271
Sachverhalt ab Seite 272
Am 4. April 1984 gebar T., eine in Zürich wohnhafte türkische Staatsangehörige, das Mädchen S. Nachdem die Mutter am 18. Mai 1984 ihre Zustimmung zur Adoption des Kindes erteilt hatte und diese Zustimmung rechtskräftig geworden war, beschloss die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich am 5. Juli 1984, von der Zustimmung des Vaters zur Adoption nach Massgabe von Art. 265c Ziff. 1 ZGB abzusehen, da kein Kindesverhältnis zum Vater bestehe.
Die Vormundschaftsbehörde wurde am 26. März 1985 vom Zivilstandsamt der Stadt Zürich davon in Kenntnis gesetzt, dass der in Zürich wohnhafte I., mit ebenfalls türkischer Staatsangehörigkeit, die Tochter S. am 21. März 1985 als sein Kind anerkannt hatte.
Am 25. Oktober 1985 liess I. beim Bezirksrat Zürich Beschwerde gegen den Beschluss der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich vom 5. Juli 1984 erheben. Der Beschwerdeführer verlangte die Feststellung, dass er gesetzlicher Vater von S. sei und eine Adoption ohne seine Zustimmung nicht erfolgen könne. Ferner beantragte er, dass das pendente Adoptionsverfahren im Sinne einer verfahrensleitenden Anordnung zu sistieren und dafür zu sorgen sei, dass keinerlei Schritte zur Begründung eines Adoptionsverhältnisses mehr unternommen würden.
Der Bezirksrat Zürich wies die Beschwerde mit Beschluss vom 5. Juni 1986 ab. Ebenso wies die Direktion der Justiz des Kantons Zürich die in der Folge von I. gegen den Beschluss des Bezirksrats erhobene Beschwerde am 16. Februar 1987 ab.
I. reichte rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 4 BV ein. Er beantragte dem Bundesgericht die Aufhebung der Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich vom 16. Februar 1987.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht gerügt werden kann. Im vorliegenden Fall ist eine Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich angefochten, womit ein Beschluss unterer kantonaler Instanzen, von der Zustimmung des leiblichen Vaters zur Adoption des Kindes S. abzusehen, geschützt worden ist. Während nach dem ausdrücklichen Wortlaut von Art. 44 lit. c OG die Berufung an das Bundesgericht in den Fällen des Art. 265c Ziff. 2 ZGB (Absehen von der Zustimmung zur Adoption, wenn ein Elternteil sich um das Kind nicht ernstlich gekümmert hat) gegeben ist, sieht das Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege die Berufung nicht vor, wenn - wie in der hier zu beurteilenden Streitsache - gestützt auf Art. 265c Ziff. 1 ZGB (in Verbindung mit Art. 265d ZGB) von der Zustimmung eines Elternteils abgesehen worden ist (Kommentar HEGNAUER, N 30 ff. zu Art. 265d ZGB). Auch die Nichtigkeitsbeschwerde an das Bundesgericht fällt ausser Betracht, da keine der in Art. 68 lit. a und b OG genannten Rechtsverletzungen gerügt wird.
Der angefochtene Rechtsmittelentscheid der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, der nicht an eine weitere kantonale Instanz weitergezogen werden kann, ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid im Sinne von Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist somit einzutreten.
4. Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend. Diese ist nach der Rechtsprechung ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (BGE 112 Ia 100 E. 5b, 162 E. 3a, mit Hinweisen). In diesem Sinne liesse sich auch das hier im Vordergrund stehende Verlangen des Beschwerdeführers, es sei von der Vormundschaftsbehörde seine Zustimmung zur Adoption seiner leiblichen Tochter einzuholen, unter dem Blickwinkel der persönlichen Freiheit betrachten. Indessen werden die Vater und Mutter im Zusammenhang mit einer Adoption zustehenden Rechte - wie im folgenden zu zeigen sein wird - von der Bundesgesetzgebung konkret umschrieben, und diese trägt dem Gedanken der persönlichen Freiheit bereits Rechnung. Das Bundesgericht kann sich deshalb im vorliegenden Fall darauf beschränken, den mit der staatsrechtlichen Beschwerde erhobenen Vorwurf der Verletzung von Art. 4 BV (bei Anwendung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches durch die kantonalen Behörden) zu prüfen.
5. Der hier zu beurteilende Rechtsstreit hat - wie sowohl aus der angefochtenen Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich als auch aus der Darstellung des Sachverhalts durch den Beschwerdeführer hervorgeht - damit begonnen, dass I. sein Kind zu sehen wünschte und, nach verschiedenen offenbar unfruchtbaren Vorsprachen auf Amtsstellen, am 31. Mai 1985 bei der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich ein Gesuch um Gewährung des Besuchsrechts stellen liess. Die Vormundschaftsbehörde teilte dem Rechtsvertreter von I. mit Schreiben vom 11. Juni 1985 mit, ihr Beschluss vom 5. Juli 1984 sei rechtskräftig geworden. Dadurch erfuhr der Vater des Mädchens S. von der Absicht der Vormundschaftsbehörde, ohne Einholung seiner Zustimmung die Adoption einzuleiten. Den Beschluss vom 5. Juli 1984 focht I. beim Bezirksrat Zürich an; und er zog die Sache, nachdem der Bezirksrat seine Beschwerde abgewiesen hatte, an die Direktion der Justiz des Kantons Zürich weiter.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens vor Bundesgericht ist somit nur der Beschluss der kantonalen Behörden, von der Zustimmung des Vaters zur Adoption abzusehen; das heisst, es geht ausschliesslich um die Anwendung des Adoptionsrechts - des näheren der Art. 265a ff. ZGB, welche die Zustimmung der Eltern zur Adoption regeln - durch die kantonalen Behörden. Im Hinblick auf diese bundesrechtlichen Vorschriften ist zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich vom 16. Februar 1987 den Anforderungen, die Art. 4 BV an einen kantonalen Entscheid stellt, genügt.
6. a) Gemäss Art. 265c Ziff. 1 ZGB kann von der Zustimmung eines Elternteils zur Adoption abgesehen werden, wenn er unbekannt, mit unbekanntem Aufenthalt länger abwesend oder dauernd urteilsunfähig ist. Die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich hat in Ziffer 2 ihres Beschlusses vom 5. Juli 1984 angeordnet:
"Von der Zustimmung des Vaters zur Adoption von S. wird gestützt auf Art. 265c Ziff. 1 ZGB abgesehen, da zu ihm kein Kindesverhältnis besteht."
Der Umstand, dass der Vater des zur Adoption vorgesehenen Kindes im Zeitpunkt ihres Beschlusses noch nicht im Zivilstandsregister eingetragen war, genügte also der Vormundschaftsbehörde für die Feststellung, er sei unbekannt. Diesen Standpunkt haben sich auch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen zu eigen gemacht.
b) In den Akten findet sich indessen ein von Frau A., Sozialarbeiterin beim Kirchlichen Sozialdienst Zürich (Sozialdienst für Türken), unter dem Datum des 12. Januar 1984 an die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich gerichteter Brief, worin um vormundschaftliche Massnahmen für die junge schwangere T. ersucht wurde. Anlass für dieses Schreiben war die Befürchtung der Sozialarbeiterin, der Vater von T. könnte gegen die Tochter tätlich werden, weil er sie bereits einem anderen Mann versprochen hatte. Nach den Ausführungen der Sozialarbeiterin hatten T. und ihr Freund sexuellen Verkehr mit der Absicht aufgenommen, die Heiratspläne des Vaters zu durchkreuzen; denn nach heimatlichem Brauch der Beteiligten kommt ein defloriertes Mädchen für die Heirat mit einem anderen Mann nicht mehr in Frage. Damit, dass ein Kind gezeugt würde, hatten T. und I. jedoch nach der Darstellung der Sozialarbeiterin noch nicht gerechnet. Wörtlich steht sodann in dem Schreiben: "In verschiedenen Gesprächen mit dem jungen Paar haben wir die in Frage kommenden Möglichkeiten erörtert. Die Entscheidung von T. und ihrem Freund ist, sie möchten das Kind behalten und so bald als möglich heiraten."
Das Bezirksgericht Zürich hat I. von der Anklage der Unzucht mit einem Kind, die wegen des Geschlechtsverkehrs mit T. gegen ihn erhoben worden war, freigesprochen. In jenem Strafverfahren hatte die Sozialarbeiterin A. als Zeugin ausgesagt. Der Bezirksrat Zürich hätte, als er seinen Beschluss vom 5. Juni 1986 fasste, dem Strafurteil entnehmen können, dass auf die Aussagen der Sozialarbeiterin abgestellt werden kann; denn es wird dort ausgeführt, dass Frau A. beim Kirchlichen Sozialdienst für die Türken zuständig sei, anderthalb Jahre in der Türkei gelebt habe und zehn Jahre mit einem Türken verheiratet gewesen sei.
Aus den Akten ergibt sich ferner, dass die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich noch vor ihrem am 5. Juli 1984 gefassten Beschluss, nämlich am 3. Mai 1984, V. zum Vormund des Kindes ernannte. Die Vormundschaftsbehörde beauftragte den Vormund ausdrücklich, "die Interessen des Kindes gegenüber seinem Vater zu wahren, nötigenfalls Klage auf Feststellung des Kindesverhältnisses und auf Unterhaltsleistungen einzuleiten". Durch Rückfrage bei V. hätte somit die Vormundschaftsbehörde erfahren können, dass ein leiblicher Vater vorhanden war, der sich nach dem Kind erkundigt hatte. Das blieb schon dem Bezirksrat Zürich nicht verborgen, zitiert er doch in seinem Entscheid vom 5. Juni 1986 die Darstellung in der Beschwerdeschrift, wonach I. alles unternommen habe, um seine Tochter wiederzusehen. Wörtlich heisst es im Entscheid des Bezirksrats, I. "habe sich bei den verschiedensten Behörden erkundigt, wohin er sich denn wenden müsse, um seine Vaterrechte wahrnehmen zu können, und sei schliesslich an die Vormundschaftsbehörde, d.h. an die Selnaustrasse, verwiesen worden. Er habe in der Folge Herrn V. förmlich bestürmt, ihm zu helfen, was jedoch nichts gefruchtet habe."
Die Behauptung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich im angefochtenen Entscheid, die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich habe "keine Kenntnis von einer rechtlichen, geschweige denn einer biologischen Vaterschaft" gehabt, ist demnach unhaltbar. Selbst wenn die Vormundschaftsbehörde die Personalien des Vaters von S. noch nicht in ihren Akten festgehalten haben mochte, als der Beschluss vom 5. Juli 1984 erging, konnte ihr nicht verborgen bleiben, dass die Identität des Vaters feststand und dass ohne besonderen Aufwand Kontakt mit ihm aufgenommen werden könnte. Die Sachverhaltsfeststellung im angefochtenen Entscheid erweist sich insofern als willkürlich.
c) Immerhin ist den kantonalen Behörden zugute zu halten, dass sich ihre Auffassung, im vorliegenden Fall sei von der Einholung der Zustimmung des Vaters zur Adoption abzusehen, weil er unbekannt sei, auf den ersten Blick von der Lehre gedeckt erscheint. Die Lehre vertritt nämlich die Auffassung, dass das Zustimmungsrecht der Eltern erst mit dem Kindesverhältnis entstehe. Insbesondere wird gesagt, der genetische Vater, der zum Kind nicht in einem Kindesverhältnis steht - gleichgültig, ob er tatsächlich bekannt oder unbekannt ist -, habe kein Zustimmungsrecht; er habe keinen Anspruch auf Benachrichtigung, wenn Mutter oder Beistand das Kindesverhältnis zu ihm nicht herstellen und das Kind zur späteren Adoption plazieren wollen (Kommentar HEGNAUER, N 6 und 9 zu Art. 265c ZGB; N 9 zu Art. 265a ZGB).
Aber auch HEGNAUER räumt ein, dass es Fälle geben mag, wo der Vater oder die Mutter aus rechtlichen Gründen das Kindesverhältnis nicht herzustellen vermochte, und dass sie dennoch zur geplanten Adoption anzuhören sind (N 12 zu Art. 265a ZGB).
7. a) Die im vorliegenden Fall zu entscheidende Frage, ob der Vater des Kindes S. zur Adoption, welche die Vormundschaftsbehörde ins Auge gefasst hat, anzuhören sei, lässt sich nicht nur nach der Vorschrift von Art. 265c ZGB beantworten. Auszugehen ist vielmehr von dem in Art. 265a ZGB festgelegten Grundsatz, wonach die Adoption der Zustimmung des Vaters und der Mutter des Kindes bedarf. Dieses Zustimmungsrecht ist im Hinblick darauf, dass die Adoption die Bande zwischen dem Kind und seinen leiblichen Eltern praktisch endgültig zerschneidet, Ausfluss ihres Persönlichkeitsrechts. Nur unter Rücksichtnahme auf alle Besonderheiten eines konkreten Falles kann dem bei der Revision des Adoptionsrechts zum Ausdruck gebrachten Grundgedanken hinreichend Rechnung getragen werden, dass die Zustimmung dem freien Willen der leiblichen Eltern entspringen soll (BGE 111 II 322 f. E. 3b; BBl 1971 I, S. 1225; Kommentar HEGNAUER, N 3 zu Art. 265a ZGB; N 3 zu Art. 265c ZGB).
b) Der die ganze Rechtsordnung durchdringende Grundsatz von Treu und Glauben hätte es in dem hier zu beurteilenden Fall der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich geboten, Kontakt zum leiblichen Vater von S., dessen Existenz und dessen Bemühen um seine Tochter der Behörde nicht unbekannt bleiben konnten, zu suchen. Die Vormundschaftsbehörde hätte I. darüber aufklären sollen, dass seine Zustimmung zur Adoption des Mädchens S. erst nach der Herstellung des Kindesverhältnisses zwischen ihm und S. eingeholt werden müsse, und sie hätte ihn auf die mit der Anerkennung im Sinne von Art. 260 ZGB verbundenen Rechte und Pflichten - insbesondere auf die Unterhaltspflicht gegenüber dem Kind - hinweisen sollen. Hernach hätte die Vormundschaftsbehörde dem leiblichen Vater eine kurz bemessene Frist zur allfälligen Anerkennung der Vaterschaft ansetzen sollen. Erst wenn I. diese Frist unbenützt hätte verstreichen lassen, hätte die Vormundschaftsbehörde annehmen dürfen, der leibliche Vater sei unbekannt im Sinne von Art. 265c Ziff. 1 ZGB, so dass von seiner Zustimmung zur Adoption abgesehen werden könne.
Der Bezirksrat Zürich schliesslich, der seinen Entscheid am 5. Juni 1986 fällte, als I. das Kind S. bereits anerkannt hatte, hätte allen Grund gehabt, dieser neuen Tatsache Rechnung zu tragen, war ihm doch auch bekannt, dass der leibliche Vater sich bei den Behörden lange Zeit vergeblich um die Herstellung der Verbindung zu seiner Tochter bemüht hatte.
8. Nach dem Gesagten erweist sich die angefochtene Verfügung der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, mit welcher das gegen Treu und Glauben verstossende Vorgehen der Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich und der den besonderen Umständen nicht gerecht werdende Beschluss des Bezirksrats Zürich geschützt werden, im Ergebnis als unhaltbar und ist somit wegen Verletzung von Art. 4 BV aufzuheben. Das führt zur Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden konnte. | de | Art. 87 OG; libertà personale; art. 4 Cost.; consenso dei genitori all'adozione. 1. Ove si prescinda dal consenso di uno dei genitori all'adozione, per essere egli sconosciuto, assente da lungo tempo con ignora dimora, oppure durevolmente incapace di discernimento (art. 265c n. 1 CC), è dato contro la decisione dell'autorità cantonale di ultima istanza il rimedio del ricorso di diritto pubblico per violazione dell'art. 4 Cost. (consid. 1).
2. Nella fattispecie non occorre esaminare se la libertà personale sia stata violata; i diritti conferiti al padre e alla madre nel quadro di un'adozione sono determinati in modo concreto dal diritto federale, che tiene conto precisamente della libertà personale (consid. 4).
3. Il principio posto dall'art. 265a CC, secondo cui per l'adozione è richiesto il consenso del padre e della madre, risulta dal loro diritto della personalità. Nella fattispecie, l'autorità tutoria, che non poteva ignorare l'esistenza del padre del sangue e dei suoi sforzi a favore del figlio, avrebbe dovuto prendere contatto con lui e spiegargli che il suo consenso poteva essere richiesto solo dopo che fosse stato constatato il rapporto di filiazione tra lui e l'adottando. Poiché non ha corretto il modo di procedere contrario alla buona fede dell'autorità tutoria e la decisione emanata dall'autorità di vigilanza, l'autorità cantonale di ultima istanza è incorsa in arbitrio (consid. 6, 7, 8). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-271%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,019 | 113 Ia 279 | 113 Ia 279
Sachverhalt ab Seite 280
C. ist bernischer Fürsprecher und leitet seit dem 5. April 1982 die Rechtsberatungs- und Alimenteninkassostelle der Schweiz. Stiftung MPB, Solidaritätswerk für Mütter, Väter, Kinder und Familien. Es handelt sich dabei um eine privatrechtliche Institution mit dem Ziel, Menschen in Notsituationen zu helfen. Die vertraglichen Beziehungen zwischen C. und der Schweiz. Stiftung MPB lauten nach einer am 1. Januar 1985 abgeschlossenen Vereinbarung, soweit hier von Interesse, wie folgt:
"1.1 Herr C. leitet die Rechtsberatungs- und Alimenteninkassostelle des MPB.
Herr C. verpflichtet sich, die ihm vom MPB für Auskünfte zugewiesenen Personen rechtlich zu beraten. In bezug auf den Inhalt der Beratung bleibt das Anwaltsgeheimnis vorbehalten. Über diese erste Beratung hinaus entscheidet er frei, ob er die jeweiligen Personen
a) weiter beraten
b) sofern notwendig, gerichtlich oder aussergerichtlich vertreten will oder nicht.
Herr C. ist zudem verpflichtet, die ihm von der Stiftung zugewiesenen Alimenteninkassi durchzuführen. Diese Verpflichtung betrifft ausschliesslich den Inkasso-Auftrag; die Art und Weise der Durchführung steht in seinem Ermessen. Er ist der Stiftung gegenüber jedoch nach Auftragsrecht haftbar, falls diese von ihrem Auftraggeber zur Verantwortung gezogen werden sollte.
1.2 In bezug auf die weiteren Fälle, namentlich die Prozessvertretungen, die aussergerichtlichen Vertretungen und die rechtlichen Beratungen steht dem MPB weder ein Weisungs- noch ein Akteneinsichtsrecht zu. Herr C. hat keine Rechenschaftspflicht. Er bearbeitet diese Geschäfte somit unabhängig, unter eigenem Namen und auf eigene Verantwortung.
1.3 Herr C. entscheidet vollständig frei darüber:
a) ob er überhaupt einen Prozess einleiten will
b) ob er für seine Klientschaft ein UP-Gesuch einreichen will
c) wie im Vergleichsfall die Kostenliquidation zu erfolgen hat
d) ob er einen gerichtlichen Entscheid betreffend Prozesskosten annehmen oder anfechten will
2. Der Lohn von Herrn C. setzt sich folgendermassen zusammen:
a) Entschädigungen, die Herr C. auf Grund der Bestimmungen über die unentgeltliche Prozessführung zugute hat, sowie diejenigen, die die von Herrn C. vertretene Partei von der Gegenpartei verlangen kann.
b) Zusätzlich zu diesen Einnahmen garantiert das MPB Herrn C. ein monatliches Nettoeinkommen von Fr. ... (Nettoeinkommen - Entschädigungen = jeweiliger Lohn von Herrn C.).
Das MPB behält sich vor, einer Person, die von Herrn C. vertreten sein will, die Übernahme der Anwaltskosten von Herrn C. zu verweigern. Allerdings steht es Herrn C. frei, solche Fälle auf eigene Rechnung zu übernehmen, soweit dadurch seine Tätigkeit gemäss vorliegendem Vertrag nicht beeinträchtigt wird.
...
4. Der Beschäftigungsgrad von Herrn C. beträgt 75%. Somit hat er eine wöchentliche Präsenzzeit (inkl. Vertretungen vor Gericht) von 33 Stunden einzuhalten. Ausserhalb der Tätigkeit im Rahmen von 75% für die Stiftung, steht es Herrn C. frei, weitere Fälle auf eigene Rechnung zu übernehmen.
..."
Hinsichtlich der Verpflichtung zur Durchführung von Alimenteninkassi (Ziff. 1.1, letzter Absatz des Vertrags) handelt es sich nach den übereinstimmenden Erklärungen der Vertragsparteien ausschliesslich um Fälle der den Gemeinden obliegenden unentgeltlichen Hilfe bei der Vollstreckung von Unterhaltsansprüchen, die gemäss Art. 1 Abs. 2 des bernischen Gesetzes über Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder vom 6. Februar 1980 gemeinnützigen Stellen übertragen werden können (nachfolgend: Alimenteninkassi für Gemeinden).
Nach Durchführung eines von Amtes wegen eröffneten Disziplinarverfahrens erteilte die Anwaltskammer des Kantons Bern Fürsprecher C. mit Entscheid vom 5. Dezember 1986 einen Verweis wegen Verletzung von Art. 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 17 Abs. 1 des bernischen Gesetzes über die Fürsprecher vom 6. Februar 1984 (Fürsprechergesetz) und wegen Verstosses gegen die Standesregeln des bernischen Anwaltsverbandes vom 22. Oktober 1938.
Die Anwaltskammer sieht das Gebot der Unabhängigkeit (Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz) durch die uneingeschränkte vertragliche Verpflichtung zur Rechtsberatung und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verletzt. Weiter widerspreche es dem Gebot des vertrauenswürdigen Verhaltens (Art. 8 Abs. 1 Fürsprechergesetz), wenn Fürsprecher C. Gericht und Gegenpartei die seinen Klienten zugesicherte Unentgeltlichkeit verschweige, regelmässig die unentgeltliche Prozessführung beantrage und Parteikostenentschädigungen einkassiere. In der Unentgeltlichkeit liege sodann ein Verstoss gegen das Verbot, die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich zu nehmen (Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz), und schliesslich verletze Fürsprecher C. auch das Verbot der Beteiligung am Prozessergebnis (Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz), weil er einen allfälligen Überschuss von Parteikostenentschädigungen und Zahlungen aus unentgeltlicher Prozessführung über die monatliche Pauschalentschädigung von Fr. ... hinaus für sich beanspruchen könne.
Das Bundesgericht heisst eine gegen den Entscheid der Anwaltskammer des Kantons Bern erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts steht der Anwalt unter dem Schutz der in Art. 31 BV gewährleisteten Handels- und Gewerbefreiheit, ebenso wie die Inhaber der anderen liberalen Berufe und wie alle übrigen Personen, die einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nachgehen (BGE 112 Ia 319 mit Hinweisen). Geschützt ist sowohl die selbständige wie die unselbständige Ausübung des Berufs (BGE 112 Ia 319; BGE 106 Ia 363; BGE 100 Ia 175; BGE 84 I 21).
Die Kantone können Vorschriften über die Ausübung von Handel und Gewerben erlassen, die jedoch den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen dürfen (Art. 31 Abs. 2 BV). Handel und Gewerbe einschränkende Massnahmen müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und sich entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf das beschränken, was zur Verwirklichung der vom öffentlichen Interesse verfolgten Ziele notwendig ist (BGE 112 Ia 320 mit Hinweisen). Unzulässig sind wirtschaftspolitische und standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb zur Sicherung oder Förderung gewisser Formen der Erwerbstätigkeit behindern und lediglich der Abschirmung gegen Konkurrenz dienen (BGE 111 Ia 186; BGE 105 Ia 71 /72).
2. Nach Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz übt der Fürsprecher seinen Beruf unabhängig, in eigenem Namen und auf eigene Verantwortung aus. Die Anwaltskammer erachtet das Unabhängigkeitsgebot als verletzt, weil sich der Beschwerdeführer vertraglich gegenüber der Schweiz. Stiftung MPB zu einer ersten rechtlichen Beratung der ihm zugewiesenen Klienten und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verpflichtet hat.
a) Der Beschwerdeführer rügt die Vertragsauslegung durch die Anwaltskammer als willkürlich, wonach er auch in Fällen tätig werden müsse, in denen er bereits die Gegenpartei vertreten hat, oder in denen sonstwie eine Interessenkollision vorliegt.
Die Rüge ist begründet. Verträge sind nach dem übereinstimmenden inneren Willen der Vertragsparteien, wo ein solcher nicht feststellbar ist, nach dem Vertrauensgrundsatz auszulegen (BGE 111 II 293, 457). Wie auch die Anwaltskammer im angefochtenen Entscheid festgestellt hat, verweist der Beschwerdeführer Klienten im Falle einer Interessenkollision an andere Anwälte. Das korrekte Verhalten des Beschwerdeführers zeigt, wie er den Vertrag in Übereinstimmung mit der Schweiz. Stiftung MPB verstanden hat. In deren Interesse als sozialer Institution, die lediglich Bedürftigen helfen will, läge es offensichtlich nicht, wenn der Beschwerdeführer auch in Fällen eigener Befangenheit tätig würde.
b) Ist der Vertrag willkürfrei so zu verstehen, dass der Beschwerdeführer nur dann zur Rechtsberatung und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verpflichtet ist, wenn keine Interessenkollision irgendwelcher Art vorliegt, ist nicht ersichtlich, worin sonst ein Verstoss gegen das Unabhängigkeitsgebot im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz erblickt werden könnte. Die Art und Weise der Durchführung der Mandate hat sich der Beschwerdeführer ausdrücklich vorbehalten, und es liegen keinerlei Anhaltspunkte vor, dass er diesbezüglich irgendwelchen Weisungen unterläge. Dem Unabhängigkeitsgebot ist Genüge getan. Die gegenteilige Annahme der Anwaltskammer erweist sich als unhaltbar.
3. Die Anwaltskammer sieht das Gebot der Vertrauenswürdigkeit verletzt (Art. 8 Abs. 1 Fürsprechergesetz), weil die Schweiz. Stiftung MPB den Klienten Unentgeltlichkeit zusichere und der Beschwerdeführer gleichwohl gegenüber dem Gericht die unentgeltliche Prozessführung beantrage und der Gegenpartei gegenüber Parteikostenentschädigungen geltend mache.
Die Anwaltskammer geht in tatsächlicher Hinsicht davon aus, der Beschwerdeführer verschweige Gericht und Gegenpartei die Unentgeltlichkeit seiner Tätigkeit für die Klienten. Indessen führt der Beschwerdeführer auf seinem Briefkopf an, dass er die Rechtsberatungsstelle der Schweiz. Stiftung MPB leitet. Es ist allgemein bekannt, dass soziale Institutionen Bedürftigen ihre Dienste gratis oder doch zu günstigen Tarifen zur Verfügung stellen. Weder ein Gericht noch eine Gegenpartei können ernsthaft annehmen, der als solcher bezeichnete Anwalt einer sozialen Institution fordere von Bedürftigen ein Honorar, das sich durch nichts von einem üblichen Anwaltshonorar unterscheidet. Soweit die Anwaltskammer dem Beschwerdeführer diesbezüglich Täuschung vorwirft, ist sie in Willkür verfallen.
Im übrigen sichert die Schweiz. Stiftung MPB nicht bedingungslos Unentgeltlichkeit zu. Sie übernimmt die Anwaltskosten lediglich bei Bedürftigkeit. Selbst die dem Bedürftigen gewährte Rechtsschutzgarantie kann vernünftigerweise nur so verstanden werden, dass die Vertretungskosten im Falle des Unterliegens und der Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung übernommen werden. Die Schweiz. Stiftung MPB will doch weder die Gegenpartei noch den Staat entlasten. Vielmehr will sie dort einspringen, wo die Honorierung des Anwaltes weder über die unentgeltliche Prozessführung noch über die Parteikostenentschädigung erfolgen kann. Also stellt der Beschwerdeführer mit dahingehenden Anträgen keine Begehren, die vor der Rechtsordnung nicht zu verantworten wären. Vielmehr tut er dies mit gutem Recht. Die Annahme, er verletze diesbezüglich Berufspflichten, ist willkürlich.
4. Nach Auffassung der Anwaltskammer soll der Beschwerdeführer schliesslich gegen Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz verstossen haben, wonach jede Abrede verboten ist, den erstreitbaren Betrag ganz oder teilweise als Honorar zu beanspruchen, oder zum vorneherein die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf auf sich zu nehmen.
a) Der Beschwerdeführer bezieht von der Schweiz. Stiftung MPB eine Pauschalentschädigung von Fr. ... monatlich. Die Einkünfte aus unentgeltlicher Prozessführung und aus Parteikostenentschädigungen, die diesen Betrag allenfalls übersteigen, kann er für sich behalten. Diese zusätzliche Entschädigung erachtet die Anwaltskammer als ein mit Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz unvereinbares Erfolgshonorar. Ob eine solche Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit dem Willkürverbot vereinbar ist, kann offengelassen werden. Jedenfalls kann dafür kein überwiegendes öffentliches Interesse namhaft gemacht werden.
Die Abrede eines Erfolgshonorars kann aus zwei Gründen problematisch sein: Einerseits besteht die Gefahr, dass der Anwalt, der die Prozessaussichten besser als sein Klient beurteilen kann, diesen übervorteilt. Anderseits könnte der Anwalt seine Unabhängigkeit verlieren, wenn er am Prozessergebnis über die Erfolgsabrede persönlich interessiert ist (DUBACH, Das Disziplinarrecht der freien Berufe, in: ZSR 70/1951 S. 55 a; WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 165 ff.). Die genannten Gefahren bestehen bei der vom Beschwerdeführer verabredeten Entschädigungsordnung indessen nicht. Die Klienten sind durch die interne Abmachung zwischen der Schweiz. Stiftung MPB und dem Beschwerdeführer ohnehin nicht betroffen, während es sich hinsichtlich der Aussicht auf erhöhten Verdienst bei vermehrter Prozessführung vorliegend nicht anders verhält als bei jedem anderen Anwalt. Aus der monatlichen Pauschalentschädigung ergibt sich gar ein gewisser wirtschaftlicher Schutz, der sich zugunsten der Unabhängigkeit des Anwaltes auswirkt (WOLFFERS, a.a.O., S. 60). Die vom Beschwerdeführer und der Schweiz. Stiftung MPB getroffene Entschädigungsordnung gefährdet jedenfalls die Unabhängigkeit des Anwaltes nicht. Der Vorwurf des Verstosses gegen das Verbot des Erfolgshonorars hält vor der Handels- und Gewerbefreiheit nicht stand.
b) Schliesslich erachtet die Anwaltskammer Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz als verletzt, weil der Beschwerdeführer die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich nehme. Diese Annahme ist insofern aktenwidrig, als nicht er, sondern die Schweiz. Stiftung MPB Bedürftigen Unentgeltlichkeit zusichert. Der Beschwerdeführer selber bezieht, wie dargelegt, grundsätzlich eine Pauschalentschädigung. Inwiefern er bei dieser Sachlage gegen Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz verstossen soll, ist nicht ersichtlich.
Die Anwaltskammer scheint zwar das Verbot, die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich zu nehmen, dahin auslegen zu wollen, dass auch eine soziale Institution nicht Unentgeltlichkeit versprechen darf. Ein solcher Sinngehalt der Norm ist indessen mit der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar, weil er nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. Das öffentliche Interesse rechtfertigt allenfalls ein Verbot gegenüber dem Anwalt selbst, unentgeltlich tätig zu werden und lediglich bei Obsiegen von der Gegenpartei die Parteikostenentschädigung zu beziehen, da dies seine Unabhängigkeit insofern tangieren könnte, als er am Prozessausgang persönlich interessiert ist. So aber verhält es sich gerade nicht, wenn der Beschwerdeführer von der Schweiz. Stiftung MPB für seine Tätigkeit auch bei Unterliegen entschädigt wird.
Soweit die Anwaltskammer die unentgeltliche Rechtsberatung und Vertretung generell verhindern will, weil diese "auf lange Sicht dem freien Berufsstand des Rechtsanwaltes den Boden" entziehe, vertritt sie rein standespolitische Interessen, die mit der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar sind. Die unentgeltliche Rechtsberatung liegt im übrigen ihrerseits im öffentlichen Interesse. Es geht nicht an, dass solche Bemühungen Privater über die staatliche Disziplinaraufsicht verhindert werden. Dies gilt auch für die von der Schweiz. Stiftung MPB über die eigentliche Rechtsberatung hinaus gewährte Unentgeltlichkeit bei der Vertretung im Prozess, denn es liegt auf der Hand, dass es im Grenzbereich zur vom Staat gewährten unentgeltlichen Prozessführung Personen gibt, für die gerade bei kleinem Streitwert der Beizug eines Anwalts unerschwinglich ist. Die Tätigkeit der Schweiz. Stiftung MPB stellt daher eine im öffentlichen Interesse liegende Ergänzung zur staatlichen unentgeltlichen Prozessführung dar. | de | Art. 31 BV; Disziplinarrecht der Rechtsanwälte. Der Anwalt, der gegen eine Pauschalentschädigung für eine soziale Institution tätig ist, die Bedürftigen unentgeltliche Rechtsberatung und Vertretung im Prozess gewährt, verletzt im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit keine Berufspflichten nach dem bernischen Fürsprechergesetz, namentlich im vorliegenden Fall nicht:
a) das Unabhängigkeitsgebot (E. 2),
b) das Gebot der Vertrauenswürdigkeit (E. 3),
c) das Verbot des Erfolgshonorars (E. 4a),
d) das Verbot, die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich zu nehmen (E. 4b). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,020 | 113 Ia 279 | 113 Ia 279
Sachverhalt ab Seite 280
C. ist bernischer Fürsprecher und leitet seit dem 5. April 1982 die Rechtsberatungs- und Alimenteninkassostelle der Schweiz. Stiftung MPB, Solidaritätswerk für Mütter, Väter, Kinder und Familien. Es handelt sich dabei um eine privatrechtliche Institution mit dem Ziel, Menschen in Notsituationen zu helfen. Die vertraglichen Beziehungen zwischen C. und der Schweiz. Stiftung MPB lauten nach einer am 1. Januar 1985 abgeschlossenen Vereinbarung, soweit hier von Interesse, wie folgt:
"1.1 Herr C. leitet die Rechtsberatungs- und Alimenteninkassostelle des MPB.
Herr C. verpflichtet sich, die ihm vom MPB für Auskünfte zugewiesenen Personen rechtlich zu beraten. In bezug auf den Inhalt der Beratung bleibt das Anwaltsgeheimnis vorbehalten. Über diese erste Beratung hinaus entscheidet er frei, ob er die jeweiligen Personen
a) weiter beraten
b) sofern notwendig, gerichtlich oder aussergerichtlich vertreten will oder nicht.
Herr C. ist zudem verpflichtet, die ihm von der Stiftung zugewiesenen Alimenteninkassi durchzuführen. Diese Verpflichtung betrifft ausschliesslich den Inkasso-Auftrag; die Art und Weise der Durchführung steht in seinem Ermessen. Er ist der Stiftung gegenüber jedoch nach Auftragsrecht haftbar, falls diese von ihrem Auftraggeber zur Verantwortung gezogen werden sollte.
1.2 In bezug auf die weiteren Fälle, namentlich die Prozessvertretungen, die aussergerichtlichen Vertretungen und die rechtlichen Beratungen steht dem MPB weder ein Weisungs- noch ein Akteneinsichtsrecht zu. Herr C. hat keine Rechenschaftspflicht. Er bearbeitet diese Geschäfte somit unabhängig, unter eigenem Namen und auf eigene Verantwortung.
1.3 Herr C. entscheidet vollständig frei darüber:
a) ob er überhaupt einen Prozess einleiten will
b) ob er für seine Klientschaft ein UP-Gesuch einreichen will
c) wie im Vergleichsfall die Kostenliquidation zu erfolgen hat
d) ob er einen gerichtlichen Entscheid betreffend Prozesskosten annehmen oder anfechten will
2. Der Lohn von Herrn C. setzt sich folgendermassen zusammen:
a) Entschädigungen, die Herr C. auf Grund der Bestimmungen über die unentgeltliche Prozessführung zugute hat, sowie diejenigen, die die von Herrn C. vertretene Partei von der Gegenpartei verlangen kann.
b) Zusätzlich zu diesen Einnahmen garantiert das MPB Herrn C. ein monatliches Nettoeinkommen von Fr. ... (Nettoeinkommen - Entschädigungen = jeweiliger Lohn von Herrn C.).
Das MPB behält sich vor, einer Person, die von Herrn C. vertreten sein will, die Übernahme der Anwaltskosten von Herrn C. zu verweigern. Allerdings steht es Herrn C. frei, solche Fälle auf eigene Rechnung zu übernehmen, soweit dadurch seine Tätigkeit gemäss vorliegendem Vertrag nicht beeinträchtigt wird.
...
4. Der Beschäftigungsgrad von Herrn C. beträgt 75%. Somit hat er eine wöchentliche Präsenzzeit (inkl. Vertretungen vor Gericht) von 33 Stunden einzuhalten. Ausserhalb der Tätigkeit im Rahmen von 75% für die Stiftung, steht es Herrn C. frei, weitere Fälle auf eigene Rechnung zu übernehmen.
..."
Hinsichtlich der Verpflichtung zur Durchführung von Alimenteninkassi (Ziff. 1.1, letzter Absatz des Vertrags) handelt es sich nach den übereinstimmenden Erklärungen der Vertragsparteien ausschliesslich um Fälle der den Gemeinden obliegenden unentgeltlichen Hilfe bei der Vollstreckung von Unterhaltsansprüchen, die gemäss Art. 1 Abs. 2 des bernischen Gesetzes über Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder vom 6. Februar 1980 gemeinnützigen Stellen übertragen werden können (nachfolgend: Alimenteninkassi für Gemeinden).
Nach Durchführung eines von Amtes wegen eröffneten Disziplinarverfahrens erteilte die Anwaltskammer des Kantons Bern Fürsprecher C. mit Entscheid vom 5. Dezember 1986 einen Verweis wegen Verletzung von Art. 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 17 Abs. 1 des bernischen Gesetzes über die Fürsprecher vom 6. Februar 1984 (Fürsprechergesetz) und wegen Verstosses gegen die Standesregeln des bernischen Anwaltsverbandes vom 22. Oktober 1938.
Die Anwaltskammer sieht das Gebot der Unabhängigkeit (Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz) durch die uneingeschränkte vertragliche Verpflichtung zur Rechtsberatung und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verletzt. Weiter widerspreche es dem Gebot des vertrauenswürdigen Verhaltens (Art. 8 Abs. 1 Fürsprechergesetz), wenn Fürsprecher C. Gericht und Gegenpartei die seinen Klienten zugesicherte Unentgeltlichkeit verschweige, regelmässig die unentgeltliche Prozessführung beantrage und Parteikostenentschädigungen einkassiere. In der Unentgeltlichkeit liege sodann ein Verstoss gegen das Verbot, die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich zu nehmen (Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz), und schliesslich verletze Fürsprecher C. auch das Verbot der Beteiligung am Prozessergebnis (Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz), weil er einen allfälligen Überschuss von Parteikostenentschädigungen und Zahlungen aus unentgeltlicher Prozessführung über die monatliche Pauschalentschädigung von Fr. ... hinaus für sich beanspruchen könne.
Das Bundesgericht heisst eine gegen den Entscheid der Anwaltskammer des Kantons Bern erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts steht der Anwalt unter dem Schutz der in Art. 31 BV gewährleisteten Handels- und Gewerbefreiheit, ebenso wie die Inhaber der anderen liberalen Berufe und wie alle übrigen Personen, die einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nachgehen (BGE 112 Ia 319 mit Hinweisen). Geschützt ist sowohl die selbständige wie die unselbständige Ausübung des Berufs (BGE 112 Ia 319; BGE 106 Ia 363; BGE 100 Ia 175; BGE 84 I 21).
Die Kantone können Vorschriften über die Ausübung von Handel und Gewerben erlassen, die jedoch den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen dürfen (Art. 31 Abs. 2 BV). Handel und Gewerbe einschränkende Massnahmen müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und sich entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf das beschränken, was zur Verwirklichung der vom öffentlichen Interesse verfolgten Ziele notwendig ist (BGE 112 Ia 320 mit Hinweisen). Unzulässig sind wirtschaftspolitische und standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb zur Sicherung oder Förderung gewisser Formen der Erwerbstätigkeit behindern und lediglich der Abschirmung gegen Konkurrenz dienen (BGE 111 Ia 186; BGE 105 Ia 71 /72).
2. Nach Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz übt der Fürsprecher seinen Beruf unabhängig, in eigenem Namen und auf eigene Verantwortung aus. Die Anwaltskammer erachtet das Unabhängigkeitsgebot als verletzt, weil sich der Beschwerdeführer vertraglich gegenüber der Schweiz. Stiftung MPB zu einer ersten rechtlichen Beratung der ihm zugewiesenen Klienten und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verpflichtet hat.
a) Der Beschwerdeführer rügt die Vertragsauslegung durch die Anwaltskammer als willkürlich, wonach er auch in Fällen tätig werden müsse, in denen er bereits die Gegenpartei vertreten hat, oder in denen sonstwie eine Interessenkollision vorliegt.
Die Rüge ist begründet. Verträge sind nach dem übereinstimmenden inneren Willen der Vertragsparteien, wo ein solcher nicht feststellbar ist, nach dem Vertrauensgrundsatz auszulegen (BGE 111 II 293, 457). Wie auch die Anwaltskammer im angefochtenen Entscheid festgestellt hat, verweist der Beschwerdeführer Klienten im Falle einer Interessenkollision an andere Anwälte. Das korrekte Verhalten des Beschwerdeführers zeigt, wie er den Vertrag in Übereinstimmung mit der Schweiz. Stiftung MPB verstanden hat. In deren Interesse als sozialer Institution, die lediglich Bedürftigen helfen will, läge es offensichtlich nicht, wenn der Beschwerdeführer auch in Fällen eigener Befangenheit tätig würde.
b) Ist der Vertrag willkürfrei so zu verstehen, dass der Beschwerdeführer nur dann zur Rechtsberatung und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verpflichtet ist, wenn keine Interessenkollision irgendwelcher Art vorliegt, ist nicht ersichtlich, worin sonst ein Verstoss gegen das Unabhängigkeitsgebot im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz erblickt werden könnte. Die Art und Weise der Durchführung der Mandate hat sich der Beschwerdeführer ausdrücklich vorbehalten, und es liegen keinerlei Anhaltspunkte vor, dass er diesbezüglich irgendwelchen Weisungen unterläge. Dem Unabhängigkeitsgebot ist Genüge getan. Die gegenteilige Annahme der Anwaltskammer erweist sich als unhaltbar.
3. Die Anwaltskammer sieht das Gebot der Vertrauenswürdigkeit verletzt (Art. 8 Abs. 1 Fürsprechergesetz), weil die Schweiz. Stiftung MPB den Klienten Unentgeltlichkeit zusichere und der Beschwerdeführer gleichwohl gegenüber dem Gericht die unentgeltliche Prozessführung beantrage und der Gegenpartei gegenüber Parteikostenentschädigungen geltend mache.
Die Anwaltskammer geht in tatsächlicher Hinsicht davon aus, der Beschwerdeführer verschweige Gericht und Gegenpartei die Unentgeltlichkeit seiner Tätigkeit für die Klienten. Indessen führt der Beschwerdeführer auf seinem Briefkopf an, dass er die Rechtsberatungsstelle der Schweiz. Stiftung MPB leitet. Es ist allgemein bekannt, dass soziale Institutionen Bedürftigen ihre Dienste gratis oder doch zu günstigen Tarifen zur Verfügung stellen. Weder ein Gericht noch eine Gegenpartei können ernsthaft annehmen, der als solcher bezeichnete Anwalt einer sozialen Institution fordere von Bedürftigen ein Honorar, das sich durch nichts von einem üblichen Anwaltshonorar unterscheidet. Soweit die Anwaltskammer dem Beschwerdeführer diesbezüglich Täuschung vorwirft, ist sie in Willkür verfallen.
Im übrigen sichert die Schweiz. Stiftung MPB nicht bedingungslos Unentgeltlichkeit zu. Sie übernimmt die Anwaltskosten lediglich bei Bedürftigkeit. Selbst die dem Bedürftigen gewährte Rechtsschutzgarantie kann vernünftigerweise nur so verstanden werden, dass die Vertretungskosten im Falle des Unterliegens und der Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung übernommen werden. Die Schweiz. Stiftung MPB will doch weder die Gegenpartei noch den Staat entlasten. Vielmehr will sie dort einspringen, wo die Honorierung des Anwaltes weder über die unentgeltliche Prozessführung noch über die Parteikostenentschädigung erfolgen kann. Also stellt der Beschwerdeführer mit dahingehenden Anträgen keine Begehren, die vor der Rechtsordnung nicht zu verantworten wären. Vielmehr tut er dies mit gutem Recht. Die Annahme, er verletze diesbezüglich Berufspflichten, ist willkürlich.
4. Nach Auffassung der Anwaltskammer soll der Beschwerdeführer schliesslich gegen Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz verstossen haben, wonach jede Abrede verboten ist, den erstreitbaren Betrag ganz oder teilweise als Honorar zu beanspruchen, oder zum vorneherein die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf auf sich zu nehmen.
a) Der Beschwerdeführer bezieht von der Schweiz. Stiftung MPB eine Pauschalentschädigung von Fr. ... monatlich. Die Einkünfte aus unentgeltlicher Prozessführung und aus Parteikostenentschädigungen, die diesen Betrag allenfalls übersteigen, kann er für sich behalten. Diese zusätzliche Entschädigung erachtet die Anwaltskammer als ein mit Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz unvereinbares Erfolgshonorar. Ob eine solche Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit dem Willkürverbot vereinbar ist, kann offengelassen werden. Jedenfalls kann dafür kein überwiegendes öffentliches Interesse namhaft gemacht werden.
Die Abrede eines Erfolgshonorars kann aus zwei Gründen problematisch sein: Einerseits besteht die Gefahr, dass der Anwalt, der die Prozessaussichten besser als sein Klient beurteilen kann, diesen übervorteilt. Anderseits könnte der Anwalt seine Unabhängigkeit verlieren, wenn er am Prozessergebnis über die Erfolgsabrede persönlich interessiert ist (DUBACH, Das Disziplinarrecht der freien Berufe, in: ZSR 70/1951 S. 55 a; WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 165 ff.). Die genannten Gefahren bestehen bei der vom Beschwerdeführer verabredeten Entschädigungsordnung indessen nicht. Die Klienten sind durch die interne Abmachung zwischen der Schweiz. Stiftung MPB und dem Beschwerdeführer ohnehin nicht betroffen, während es sich hinsichtlich der Aussicht auf erhöhten Verdienst bei vermehrter Prozessführung vorliegend nicht anders verhält als bei jedem anderen Anwalt. Aus der monatlichen Pauschalentschädigung ergibt sich gar ein gewisser wirtschaftlicher Schutz, der sich zugunsten der Unabhängigkeit des Anwaltes auswirkt (WOLFFERS, a.a.O., S. 60). Die vom Beschwerdeführer und der Schweiz. Stiftung MPB getroffene Entschädigungsordnung gefährdet jedenfalls die Unabhängigkeit des Anwaltes nicht. Der Vorwurf des Verstosses gegen das Verbot des Erfolgshonorars hält vor der Handels- und Gewerbefreiheit nicht stand.
b) Schliesslich erachtet die Anwaltskammer Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz als verletzt, weil der Beschwerdeführer die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich nehme. Diese Annahme ist insofern aktenwidrig, als nicht er, sondern die Schweiz. Stiftung MPB Bedürftigen Unentgeltlichkeit zusichert. Der Beschwerdeführer selber bezieht, wie dargelegt, grundsätzlich eine Pauschalentschädigung. Inwiefern er bei dieser Sachlage gegen Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz verstossen soll, ist nicht ersichtlich.
Die Anwaltskammer scheint zwar das Verbot, die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich zu nehmen, dahin auslegen zu wollen, dass auch eine soziale Institution nicht Unentgeltlichkeit versprechen darf. Ein solcher Sinngehalt der Norm ist indessen mit der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar, weil er nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. Das öffentliche Interesse rechtfertigt allenfalls ein Verbot gegenüber dem Anwalt selbst, unentgeltlich tätig zu werden und lediglich bei Obsiegen von der Gegenpartei die Parteikostenentschädigung zu beziehen, da dies seine Unabhängigkeit insofern tangieren könnte, als er am Prozessausgang persönlich interessiert ist. So aber verhält es sich gerade nicht, wenn der Beschwerdeführer von der Schweiz. Stiftung MPB für seine Tätigkeit auch bei Unterliegen entschädigt wird.
Soweit die Anwaltskammer die unentgeltliche Rechtsberatung und Vertretung generell verhindern will, weil diese "auf lange Sicht dem freien Berufsstand des Rechtsanwaltes den Boden" entziehe, vertritt sie rein standespolitische Interessen, die mit der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar sind. Die unentgeltliche Rechtsberatung liegt im übrigen ihrerseits im öffentlichen Interesse. Es geht nicht an, dass solche Bemühungen Privater über die staatliche Disziplinaraufsicht verhindert werden. Dies gilt auch für die von der Schweiz. Stiftung MPB über die eigentliche Rechtsberatung hinaus gewährte Unentgeltlichkeit bei der Vertretung im Prozess, denn es liegt auf der Hand, dass es im Grenzbereich zur vom Staat gewährten unentgeltlichen Prozessführung Personen gibt, für die gerade bei kleinem Streitwert der Beizug eines Anwalts unerschwinglich ist. Die Tätigkeit der Schweiz. Stiftung MPB stellt daher eine im öffentlichen Interesse liegende Ergänzung zur staatlichen unentgeltlichen Prozessführung dar. | de | Art. 31 Cst.; droit disciplinaire des avocats. L'avocat touchant une indemnité forfaitaire pour son travail dans une institution sociale - qui accorde gratuitement des conseils juridiques et l'assistance judiciaire à ceux qui sont dans le besoin - ne viole pas, au regard de la liberté du commerce et de l'industrie, les obligations professionnelles prévues par la loi bernoise sur les avocats, soit, en l'espèce:
a) le devoir d'indépendance (consid. 2),
b) l'obligation d'observer les règles de la bonne foi (consid. 3),
c) l'interdiction de toucher des honoraires en fonction du résultat positif de son activité (consid. 4a),
d) l'interdiction de s'engager à prendre à sa charge les frais en cas d'issue défavorable du procès (consid. 4b). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,021 | 113 Ia 279 | 113 Ia 279
Sachverhalt ab Seite 280
C. ist bernischer Fürsprecher und leitet seit dem 5. April 1982 die Rechtsberatungs- und Alimenteninkassostelle der Schweiz. Stiftung MPB, Solidaritätswerk für Mütter, Väter, Kinder und Familien. Es handelt sich dabei um eine privatrechtliche Institution mit dem Ziel, Menschen in Notsituationen zu helfen. Die vertraglichen Beziehungen zwischen C. und der Schweiz. Stiftung MPB lauten nach einer am 1. Januar 1985 abgeschlossenen Vereinbarung, soweit hier von Interesse, wie folgt:
"1.1 Herr C. leitet die Rechtsberatungs- und Alimenteninkassostelle des MPB.
Herr C. verpflichtet sich, die ihm vom MPB für Auskünfte zugewiesenen Personen rechtlich zu beraten. In bezug auf den Inhalt der Beratung bleibt das Anwaltsgeheimnis vorbehalten. Über diese erste Beratung hinaus entscheidet er frei, ob er die jeweiligen Personen
a) weiter beraten
b) sofern notwendig, gerichtlich oder aussergerichtlich vertreten will oder nicht.
Herr C. ist zudem verpflichtet, die ihm von der Stiftung zugewiesenen Alimenteninkassi durchzuführen. Diese Verpflichtung betrifft ausschliesslich den Inkasso-Auftrag; die Art und Weise der Durchführung steht in seinem Ermessen. Er ist der Stiftung gegenüber jedoch nach Auftragsrecht haftbar, falls diese von ihrem Auftraggeber zur Verantwortung gezogen werden sollte.
1.2 In bezug auf die weiteren Fälle, namentlich die Prozessvertretungen, die aussergerichtlichen Vertretungen und die rechtlichen Beratungen steht dem MPB weder ein Weisungs- noch ein Akteneinsichtsrecht zu. Herr C. hat keine Rechenschaftspflicht. Er bearbeitet diese Geschäfte somit unabhängig, unter eigenem Namen und auf eigene Verantwortung.
1.3 Herr C. entscheidet vollständig frei darüber:
a) ob er überhaupt einen Prozess einleiten will
b) ob er für seine Klientschaft ein UP-Gesuch einreichen will
c) wie im Vergleichsfall die Kostenliquidation zu erfolgen hat
d) ob er einen gerichtlichen Entscheid betreffend Prozesskosten annehmen oder anfechten will
2. Der Lohn von Herrn C. setzt sich folgendermassen zusammen:
a) Entschädigungen, die Herr C. auf Grund der Bestimmungen über die unentgeltliche Prozessführung zugute hat, sowie diejenigen, die die von Herrn C. vertretene Partei von der Gegenpartei verlangen kann.
b) Zusätzlich zu diesen Einnahmen garantiert das MPB Herrn C. ein monatliches Nettoeinkommen von Fr. ... (Nettoeinkommen - Entschädigungen = jeweiliger Lohn von Herrn C.).
Das MPB behält sich vor, einer Person, die von Herrn C. vertreten sein will, die Übernahme der Anwaltskosten von Herrn C. zu verweigern. Allerdings steht es Herrn C. frei, solche Fälle auf eigene Rechnung zu übernehmen, soweit dadurch seine Tätigkeit gemäss vorliegendem Vertrag nicht beeinträchtigt wird.
...
4. Der Beschäftigungsgrad von Herrn C. beträgt 75%. Somit hat er eine wöchentliche Präsenzzeit (inkl. Vertretungen vor Gericht) von 33 Stunden einzuhalten. Ausserhalb der Tätigkeit im Rahmen von 75% für die Stiftung, steht es Herrn C. frei, weitere Fälle auf eigene Rechnung zu übernehmen.
..."
Hinsichtlich der Verpflichtung zur Durchführung von Alimenteninkassi (Ziff. 1.1, letzter Absatz des Vertrags) handelt es sich nach den übereinstimmenden Erklärungen der Vertragsparteien ausschliesslich um Fälle der den Gemeinden obliegenden unentgeltlichen Hilfe bei der Vollstreckung von Unterhaltsansprüchen, die gemäss Art. 1 Abs. 2 des bernischen Gesetzes über Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder vom 6. Februar 1980 gemeinnützigen Stellen übertragen werden können (nachfolgend: Alimenteninkassi für Gemeinden).
Nach Durchführung eines von Amtes wegen eröffneten Disziplinarverfahrens erteilte die Anwaltskammer des Kantons Bern Fürsprecher C. mit Entscheid vom 5. Dezember 1986 einen Verweis wegen Verletzung von Art. 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 17 Abs. 1 des bernischen Gesetzes über die Fürsprecher vom 6. Februar 1984 (Fürsprechergesetz) und wegen Verstosses gegen die Standesregeln des bernischen Anwaltsverbandes vom 22. Oktober 1938.
Die Anwaltskammer sieht das Gebot der Unabhängigkeit (Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz) durch die uneingeschränkte vertragliche Verpflichtung zur Rechtsberatung und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verletzt. Weiter widerspreche es dem Gebot des vertrauenswürdigen Verhaltens (Art. 8 Abs. 1 Fürsprechergesetz), wenn Fürsprecher C. Gericht und Gegenpartei die seinen Klienten zugesicherte Unentgeltlichkeit verschweige, regelmässig die unentgeltliche Prozessführung beantrage und Parteikostenentschädigungen einkassiere. In der Unentgeltlichkeit liege sodann ein Verstoss gegen das Verbot, die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich zu nehmen (Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz), und schliesslich verletze Fürsprecher C. auch das Verbot der Beteiligung am Prozessergebnis (Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz), weil er einen allfälligen Überschuss von Parteikostenentschädigungen und Zahlungen aus unentgeltlicher Prozessführung über die monatliche Pauschalentschädigung von Fr. ... hinaus für sich beanspruchen könne.
Das Bundesgericht heisst eine gegen den Entscheid der Anwaltskammer des Kantons Bern erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts steht der Anwalt unter dem Schutz der in Art. 31 BV gewährleisteten Handels- und Gewerbefreiheit, ebenso wie die Inhaber der anderen liberalen Berufe und wie alle übrigen Personen, die einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nachgehen (BGE 112 Ia 319 mit Hinweisen). Geschützt ist sowohl die selbständige wie die unselbständige Ausübung des Berufs (BGE 112 Ia 319; BGE 106 Ia 363; BGE 100 Ia 175; BGE 84 I 21).
Die Kantone können Vorschriften über die Ausübung von Handel und Gewerben erlassen, die jedoch den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen dürfen (Art. 31 Abs. 2 BV). Handel und Gewerbe einschränkende Massnahmen müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und sich entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf das beschränken, was zur Verwirklichung der vom öffentlichen Interesse verfolgten Ziele notwendig ist (BGE 112 Ia 320 mit Hinweisen). Unzulässig sind wirtschaftspolitische und standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb zur Sicherung oder Förderung gewisser Formen der Erwerbstätigkeit behindern und lediglich der Abschirmung gegen Konkurrenz dienen (BGE 111 Ia 186; BGE 105 Ia 71 /72).
2. Nach Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz übt der Fürsprecher seinen Beruf unabhängig, in eigenem Namen und auf eigene Verantwortung aus. Die Anwaltskammer erachtet das Unabhängigkeitsgebot als verletzt, weil sich der Beschwerdeführer vertraglich gegenüber der Schweiz. Stiftung MPB zu einer ersten rechtlichen Beratung der ihm zugewiesenen Klienten und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verpflichtet hat.
a) Der Beschwerdeführer rügt die Vertragsauslegung durch die Anwaltskammer als willkürlich, wonach er auch in Fällen tätig werden müsse, in denen er bereits die Gegenpartei vertreten hat, oder in denen sonstwie eine Interessenkollision vorliegt.
Die Rüge ist begründet. Verträge sind nach dem übereinstimmenden inneren Willen der Vertragsparteien, wo ein solcher nicht feststellbar ist, nach dem Vertrauensgrundsatz auszulegen (BGE 111 II 293, 457). Wie auch die Anwaltskammer im angefochtenen Entscheid festgestellt hat, verweist der Beschwerdeführer Klienten im Falle einer Interessenkollision an andere Anwälte. Das korrekte Verhalten des Beschwerdeführers zeigt, wie er den Vertrag in Übereinstimmung mit der Schweiz. Stiftung MPB verstanden hat. In deren Interesse als sozialer Institution, die lediglich Bedürftigen helfen will, läge es offensichtlich nicht, wenn der Beschwerdeführer auch in Fällen eigener Befangenheit tätig würde.
b) Ist der Vertrag willkürfrei so zu verstehen, dass der Beschwerdeführer nur dann zur Rechtsberatung und zur Durchführung von Alimenteninkassi für Gemeinden verpflichtet ist, wenn keine Interessenkollision irgendwelcher Art vorliegt, ist nicht ersichtlich, worin sonst ein Verstoss gegen das Unabhängigkeitsgebot im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Fürsprechergesetz erblickt werden könnte. Die Art und Weise der Durchführung der Mandate hat sich der Beschwerdeführer ausdrücklich vorbehalten, und es liegen keinerlei Anhaltspunkte vor, dass er diesbezüglich irgendwelchen Weisungen unterläge. Dem Unabhängigkeitsgebot ist Genüge getan. Die gegenteilige Annahme der Anwaltskammer erweist sich als unhaltbar.
3. Die Anwaltskammer sieht das Gebot der Vertrauenswürdigkeit verletzt (Art. 8 Abs. 1 Fürsprechergesetz), weil die Schweiz. Stiftung MPB den Klienten Unentgeltlichkeit zusichere und der Beschwerdeführer gleichwohl gegenüber dem Gericht die unentgeltliche Prozessführung beantrage und der Gegenpartei gegenüber Parteikostenentschädigungen geltend mache.
Die Anwaltskammer geht in tatsächlicher Hinsicht davon aus, der Beschwerdeführer verschweige Gericht und Gegenpartei die Unentgeltlichkeit seiner Tätigkeit für die Klienten. Indessen führt der Beschwerdeführer auf seinem Briefkopf an, dass er die Rechtsberatungsstelle der Schweiz. Stiftung MPB leitet. Es ist allgemein bekannt, dass soziale Institutionen Bedürftigen ihre Dienste gratis oder doch zu günstigen Tarifen zur Verfügung stellen. Weder ein Gericht noch eine Gegenpartei können ernsthaft annehmen, der als solcher bezeichnete Anwalt einer sozialen Institution fordere von Bedürftigen ein Honorar, das sich durch nichts von einem üblichen Anwaltshonorar unterscheidet. Soweit die Anwaltskammer dem Beschwerdeführer diesbezüglich Täuschung vorwirft, ist sie in Willkür verfallen.
Im übrigen sichert die Schweiz. Stiftung MPB nicht bedingungslos Unentgeltlichkeit zu. Sie übernimmt die Anwaltskosten lediglich bei Bedürftigkeit. Selbst die dem Bedürftigen gewährte Rechtsschutzgarantie kann vernünftigerweise nur so verstanden werden, dass die Vertretungskosten im Falle des Unterliegens und der Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung übernommen werden. Die Schweiz. Stiftung MPB will doch weder die Gegenpartei noch den Staat entlasten. Vielmehr will sie dort einspringen, wo die Honorierung des Anwaltes weder über die unentgeltliche Prozessführung noch über die Parteikostenentschädigung erfolgen kann. Also stellt der Beschwerdeführer mit dahingehenden Anträgen keine Begehren, die vor der Rechtsordnung nicht zu verantworten wären. Vielmehr tut er dies mit gutem Recht. Die Annahme, er verletze diesbezüglich Berufspflichten, ist willkürlich.
4. Nach Auffassung der Anwaltskammer soll der Beschwerdeführer schliesslich gegen Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz verstossen haben, wonach jede Abrede verboten ist, den erstreitbaren Betrag ganz oder teilweise als Honorar zu beanspruchen, oder zum vorneherein die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf auf sich zu nehmen.
a) Der Beschwerdeführer bezieht von der Schweiz. Stiftung MPB eine Pauschalentschädigung von Fr. ... monatlich. Die Einkünfte aus unentgeltlicher Prozessführung und aus Parteikostenentschädigungen, die diesen Betrag allenfalls übersteigen, kann er für sich behalten. Diese zusätzliche Entschädigung erachtet die Anwaltskammer als ein mit Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz unvereinbares Erfolgshonorar. Ob eine solche Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit dem Willkürverbot vereinbar ist, kann offengelassen werden. Jedenfalls kann dafür kein überwiegendes öffentliches Interesse namhaft gemacht werden.
Die Abrede eines Erfolgshonorars kann aus zwei Gründen problematisch sein: Einerseits besteht die Gefahr, dass der Anwalt, der die Prozessaussichten besser als sein Klient beurteilen kann, diesen übervorteilt. Anderseits könnte der Anwalt seine Unabhängigkeit verlieren, wenn er am Prozessergebnis über die Erfolgsabrede persönlich interessiert ist (DUBACH, Das Disziplinarrecht der freien Berufe, in: ZSR 70/1951 S. 55 a; WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Diss. Bern 1986, S. 165 ff.). Die genannten Gefahren bestehen bei der vom Beschwerdeführer verabredeten Entschädigungsordnung indessen nicht. Die Klienten sind durch die interne Abmachung zwischen der Schweiz. Stiftung MPB und dem Beschwerdeführer ohnehin nicht betroffen, während es sich hinsichtlich der Aussicht auf erhöhten Verdienst bei vermehrter Prozessführung vorliegend nicht anders verhält als bei jedem anderen Anwalt. Aus der monatlichen Pauschalentschädigung ergibt sich gar ein gewisser wirtschaftlicher Schutz, der sich zugunsten der Unabhängigkeit des Anwaltes auswirkt (WOLFFERS, a.a.O., S. 60). Die vom Beschwerdeführer und der Schweiz. Stiftung MPB getroffene Entschädigungsordnung gefährdet jedenfalls die Unabhängigkeit des Anwaltes nicht. Der Vorwurf des Verstosses gegen das Verbot des Erfolgshonorars hält vor der Handels- und Gewerbefreiheit nicht stand.
b) Schliesslich erachtet die Anwaltskammer Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz als verletzt, weil der Beschwerdeführer die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich nehme. Diese Annahme ist insofern aktenwidrig, als nicht er, sondern die Schweiz. Stiftung MPB Bedürftigen Unentgeltlichkeit zusichert. Der Beschwerdeführer selber bezieht, wie dargelegt, grundsätzlich eine Pauschalentschädigung. Inwiefern er bei dieser Sachlage gegen Art. 17 Abs. 1 Fürsprechergesetz verstossen soll, ist nicht ersichtlich.
Die Anwaltskammer scheint zwar das Verbot, die Kosten bei ungünstigem Prozessverlauf zum vorneherein auf sich zu nehmen, dahin auslegen zu wollen, dass auch eine soziale Institution nicht Unentgeltlichkeit versprechen darf. Ein solcher Sinngehalt der Norm ist indessen mit der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar, weil er nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. Das öffentliche Interesse rechtfertigt allenfalls ein Verbot gegenüber dem Anwalt selbst, unentgeltlich tätig zu werden und lediglich bei Obsiegen von der Gegenpartei die Parteikostenentschädigung zu beziehen, da dies seine Unabhängigkeit insofern tangieren könnte, als er am Prozessausgang persönlich interessiert ist. So aber verhält es sich gerade nicht, wenn der Beschwerdeführer von der Schweiz. Stiftung MPB für seine Tätigkeit auch bei Unterliegen entschädigt wird.
Soweit die Anwaltskammer die unentgeltliche Rechtsberatung und Vertretung generell verhindern will, weil diese "auf lange Sicht dem freien Berufsstand des Rechtsanwaltes den Boden" entziehe, vertritt sie rein standespolitische Interessen, die mit der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar sind. Die unentgeltliche Rechtsberatung liegt im übrigen ihrerseits im öffentlichen Interesse. Es geht nicht an, dass solche Bemühungen Privater über die staatliche Disziplinaraufsicht verhindert werden. Dies gilt auch für die von der Schweiz. Stiftung MPB über die eigentliche Rechtsberatung hinaus gewährte Unentgeltlichkeit bei der Vertretung im Prozess, denn es liegt auf der Hand, dass es im Grenzbereich zur vom Staat gewährten unentgeltlichen Prozessführung Personen gibt, für die gerade bei kleinem Streitwert der Beizug eines Anwalts unerschwinglich ist. Die Tätigkeit der Schweiz. Stiftung MPB stellt daher eine im öffentlichen Interesse liegende Ergänzung zur staatlichen unentgeltlichen Prozessführung dar. | de | Art. 31 Cost.; diritto disciplinare degli avvocati. L'avvocato che riceve un'indennità globale per la sua attività a favore di un'istituzione sociale che accorda gratuitamente alle persone indigenti una consulenza giuridica e l'assistenza giudiziaria non viola, sotto il profilo della libertà di commercio e d'industria, gli obblighi professionali stabiliti dalla legge bernese sugli avvocati, e in particolare, nella fattispecie:
a) il dovere d'indipendenza (consid. 2),
b) il precetto d'osservare i principi della buona fede (consid. 3),
c) il divieto di ricevere un onorario in funzione del risultato positivo della propria attività (consid. 4a),
d) il divieto d'impegnarsi ad assumere a proprio carico le spese in caso di esito sfavorevole del processo (consid. 4b). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,022 | 113 Ia 286 | 113 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 287
Am 4. und 15. Mai 1987 legte lic.iur. X. zum zweiten Mal die schriftliche Anwaltsprüfung im Kanton Schaffhausen ab. Mit Beschluss vom 19. Juni 1987 wies das Obergericht des Kantons Schaffhausen sein Gesuch um Erteilung des Anwaltspatentes definitiv ab. Unter Hinweis auf den Bericht der Prüfungskommission vom 11. Juni 1987 führte es aus, die beiden schriftlichen Arbeiten enthielten gravierende Mängel und seien als ungenügend zu qualifizieren.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde macht X. geltend, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt, weil er keine Gelegenheit erhalten habe, vor dem Entscheid des Obergerichts zum Bericht der Prüfungskommission Stellung zu nehmen. Die Unabhängigkeit der Prüfungskommission sei nicht sichergestellt, weil sie sich mehrheitlich aus Anwälten zusammensetze. Die Prüfungsfälle eigneten sich für eine objektive Feststellung der für den Anwaltsberuf erforderlichen Fähigkeiten nicht, und die gestellten Anforderungen seien zu hoch, was mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit unvereinbar erscheine und vor der Handels- und Gewerbefreiheit nicht standhalte. Schliesslich erachtet der Beschwerdeführer die Bewertung seiner Arbeiten als willkürlich.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Obergericht habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass es ihm keine Möglichkeit gegeben habe, zum Bericht der Prüfungskommission Stellung zu nehmen. Er behauptet nicht, kantonale Verfahrensvorschriften seien verletzt worden. Es ist daher einzig - und zwar mit freier Kognition - zu prüfen, ob das Obergericht den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör, wie er unmittelbar aus Art. 4 BV fliesst, verletzt hat (BGE 110 Ia 101 E. 4a).
b) Art. 4 BV gibt dem Bürger grundsätzlich Anspruch auf Akteneinsicht und auf Äusserung, bevor ein für ihn nachteiliger Entscheid gefällt wird. Die Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör bestimmt sich indessen nach der konkreten Situation und Interessenlage im Einzelfall (BGE 111 Ia 103 E. 2b, 274 E. 2b). Einerseits dient das rechtliche Gehör der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar.
c) Die Frage ist, ob der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dem Prüfling vor Erlass eines negativen Examensentscheides die Möglichkeit zu geben, sich zu seiner Prüfungsleistung zu äussern. In Betracht fällt hiebei, dass der Prüfling selber ein Gesuch um Erteilung des Fähigkeitsausweises stellt und mit der Prüfung, die auf sein Begehren durchgeführt wird, seine Befähigung nachzuweisen versucht. Er schafft also sämtliche Unterlagen selber, auf Grund derer über die Erteilung des Fähigkeitsausweises entschieden wird. Der Anspruch auf rechtliches Gehör in seiner Funktion als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht ist damit gewahrt. Einer erweiterten Sachaufklärung bedarf es nach abgelegtem Examen sodann regelmässig nicht, weil die Leistung ohne nähere Erklärung des Prüflings durch den Experten im Lichte der Prüfungskriterien bewertet werden kann. Die konkrete Situation und Interessenlage nach Ablegung eines Examens gebietet also im Lichte des bundesgerichtlichen Gehörsanspruchs im allgemeinen nicht, den Betroffenen vor Erlass eines negativen Examensentscheides zu seiner Leistung anzuhören.
d) Im vorliegenden Fall stellt sich nun allerdings insofern ein spezielles Problem, als nicht die Prüfungskommission selber, sondern auf deren Antrag und Bericht hin das Obergericht über die Erteilung des Fähigkeitsausweises entschieden hat (§ 9 des Dekretes betreffend das Anwaltswesen vom 30. Juni 1930, Anwaltsdekret). Fraglich ist, ob der Bericht der Prüfungskommission dem Beschwerdeführer zu unterbreiten sei. Das Akteneinsichtsrecht besteht dann, wenn es sich bei diesem Bericht um ein beweiserhebliches Dokument und nicht bloss um ein verwaltungsinternes Papier handelt (BGE 103 Ia 492). Wie das Bundesgericht bereits im unveröffentlichten Urteil A. vom 28. Juni 1985 festgehalten hat, ist indessen die Einstufung des Berichts der Prüfungskommission als rein internes Papier nicht zu beanstanden. Die Prüfungskommission wird vom Obergericht ernannt (§ 11 Anwaltsdekret) und ist von diesem abhängig, was sich auch darin äussert, dass in der Regel ein Mitglied der Kommission Oberrichter ist und als Sekretär ein Obergerichtsschreiber amtet (Ziff. 1.3 und 4 der Richtlinien des Obergerichtes des Kantons Schaffhausen über die Durchführung der Anwaltsprüfungen vom 28. Oktober 1977). Organisatorisch liegt keine Verselbständigung vor. Die Kommissionsberichte dienen somit der internen Vorbereitung des Patentierungsentscheides. Sie haben eine Würdigung der Prüfungsleistungen zum Inhalt, die das Obergericht auch selber vornehmen könnte. Sie stellen also keine Beweismittel dar. Es kann daher nicht beanstandet werden, dass das Obergericht dem Beschwerdeführer vor Erlass seines Entscheides keine Einsicht in den Prüfungsbericht gewährt hat. Verfassungsrecht ist nicht verletzt.
3. a) Der Beschwerdeführer bemängelt die Zusammensetzung der Prüfungskommission, welcher mehrheitlich Anwälte angehören.
Die Rüge ist unbegründet. Wohl leitet sich aus Art. 4 BV ein Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit der Behörde ab (BGE 112 Ia 147; BGE 107 Ia 137). Dieser Anspruch wird aber durch den Beizug praktizierender Anwälte als Prüfungsexperten nicht verletzt. Die blosse Möglichkeit, dass ein Kandidat, der die Prüfung besteht, später in ein Konkurrenzverhältnis zu den ihn prüfenden Anwälten treten könnte, führt noch nicht zu einer Interessenkollision und lässt nicht generell auf eine Befangenheit schliessen.
4. Der Beschwerdeführer erachtet die Handels- und Gewerbefreiheit als verletzt, weil die Prüfung zu hohe Anforderungen stelle und zum Fähigkeitsnachweis nicht geeignet sei.
a) Bei der Festlegung der Anforderungen für das Bestehen einer Prüfung kommt den kantonalen Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Prüfungsanforderungen haben jedoch den zu schützenden polizeilichen Rechtsgütern zu dienen. Unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes müssen sie geeignet sein, den mit der Prüfung verfolgten Zweck zu erreichen. Die Prüfungsordnung darf nicht unnötige oder übertriebene Erfordernisse aufstellen, muss anderseits aber den Schutzbedürfnissen des Publikums ausreichend Rechnung tragen (vgl. BGE 112 Ia 325).
b) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass Klausuren, wie sie vorliegend durchgeführt wurden, an sich geeignet sind, die fachliche Befähigung eines Kandidaten für den Anwaltsberuf festzustellen. Er macht auch nicht geltend, der gewählte Prüfungsstoff lasse keine diesbezüglichen Schlüsse zu. Vielmehr erachtet er lediglich den Sachverhalt, wie er den Prüfungsfällen zugrunde gelegt wurde, als unvollständig. So aber verhält es sich - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - mitunter auch in der praktischen Tätigkeit des Anwaltes. Der Anwalt wird häufig Klienten aufgrund unvollständiger oder einseitiger Angaben zu beraten oder vor Gericht zu vertreten haben. Aus allenfalls unvollständigen Sachverhaltsangaben kann daher noch nicht auf eine mangelnde Eignung der Prüfungsfälle zum Fähigkeitsnachweis und damit auf einen Verstoss gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz geschlossen werden.
Die Frage hingegen, ob der Beschwerdeführer mit seiner Lösung der Prüfungsfälle seine Befähigung zum Anwaltsberuf nachgewiesen hat, ist im Lichte der konkreten Aufgabenstellung und der dort gemachten Sachverhaltsangaben zu beurteilen. Dies ist Gegenstand der Bewertung der Examensleistung, die vom Bundesgericht auf Willkür hin überprüft wird (E. 6).
c) Der Beschwerdeführer trägt vor, die Anwaltsprüfung dürfe keine höheren Anforderungen stellen, als dies die Universität Zurich für das juristische Lizentiat tue. Diese Auffassung ist verfehlt. Ein Hochschulabschluss stellt keine Polizeibewilligung für eine Tätigkeit dar, bei der Schutzbedürfnisse des Publikums zu beachten wären. Der Vergleich des Beschwerdeführers mit seinen Leistungen an der Universität entbehrt damit zum vornherein der Grundlage. Im übrigen behauptet der Beschwerdeführer mit Recht nicht, der Prüfungsstoff habe übertriebene Anforderungen - etwa auf einem Spezialgebiet - gestellt, die von einem Anwalt nicht erwartet werden könnten. Ob die Prüfungskommission und das Obergericht die erbrachten Leistungen gemessen an der Aufgabenstellung zu streng beurteilt haben, ist wiederum Frage der Bewertung (E. 6) und nicht der Verhältnismässigkeit.
5. Unter dem Gesichtspunkt des aus Art. 31 BV folgenden Anspruchs auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten. Wenn gemäss § 4 Abs. 2 Anwaltsdekret Bewerbern mit langjähriger praktischer juristischer Tätigkeit die Prüfung ganz oder teilweise erlassen werden kann, hat dies nichts mit der Situation eines jungen Juristen zu tun, der erst auf eine kurze praktische Tätigkeit zurückblicken kann.
Der Beschwerdeführer wirft den kantonalen Behörden weiter vor, sie würden mit der Anwaltsprüfung wirtschaftspolitische Zielsetzungen verfolgen, indem sie die praktizierenden Anwälte vor Konkurrenz zu schützen suchten. Aus der Tatsache allein, dass heute mehr Kandidaten als früher die Prüfung nicht bestehen, kann dieser Schluss allerdings nicht gezogen werden. Das Obergericht führt diesbezüglich mit Recht an, die Anforderungen der Praxis an die beruflichen Fähigkeiten der Anwälte seien zufolge einer vielfältigeren und differenzierteren Gesetzgebung heute höher als früher. Die Rüge erweist sich damit, soweit sie in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise vorgetragen wird, als unbegründet.
6. (Die Examensleistung konnte ohne Willkür als ungenügend gewertet werden.) | de | Anwaltsprüfung; rechtliches Gehör, Zusammensetzung der Prüfungskommission, Prüfungsanforderungen (Art. 4 und 31 BV). 1. Der Minimalanspruch aus Art. 4 BV auf rechtliches Gehör gebietet nicht, dass ein Prüfling vor Erlass eines negativen Examensentscheides die Möglichkeit erhält, sich zu seiner Prüfungsleistung zu äussern (E. 2c); ebenso muss vor Erlass des negativen Patentierungsentscheides durch das Obergericht des Kantons Schaffhausen keine Einsicht in den Bericht der Prüfungskommission gewährt werden (E. 2d).
2. Der Anspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit ist nicht verletzt, wenn bei einer Anwaltsprüfung praktizierende Anwälte als Experten beigezogen werden (E. 3a).
3. Zulässige Anforderungen an eine Anwaltsprüfung im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit (E. 4 und 5). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,023 | 113 Ia 286 | 113 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 287
Am 4. und 15. Mai 1987 legte lic.iur. X. zum zweiten Mal die schriftliche Anwaltsprüfung im Kanton Schaffhausen ab. Mit Beschluss vom 19. Juni 1987 wies das Obergericht des Kantons Schaffhausen sein Gesuch um Erteilung des Anwaltspatentes definitiv ab. Unter Hinweis auf den Bericht der Prüfungskommission vom 11. Juni 1987 führte es aus, die beiden schriftlichen Arbeiten enthielten gravierende Mängel und seien als ungenügend zu qualifizieren.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde macht X. geltend, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt, weil er keine Gelegenheit erhalten habe, vor dem Entscheid des Obergerichts zum Bericht der Prüfungskommission Stellung zu nehmen. Die Unabhängigkeit der Prüfungskommission sei nicht sichergestellt, weil sie sich mehrheitlich aus Anwälten zusammensetze. Die Prüfungsfälle eigneten sich für eine objektive Feststellung der für den Anwaltsberuf erforderlichen Fähigkeiten nicht, und die gestellten Anforderungen seien zu hoch, was mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit unvereinbar erscheine und vor der Handels- und Gewerbefreiheit nicht standhalte. Schliesslich erachtet der Beschwerdeführer die Bewertung seiner Arbeiten als willkürlich.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Obergericht habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass es ihm keine Möglichkeit gegeben habe, zum Bericht der Prüfungskommission Stellung zu nehmen. Er behauptet nicht, kantonale Verfahrensvorschriften seien verletzt worden. Es ist daher einzig - und zwar mit freier Kognition - zu prüfen, ob das Obergericht den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör, wie er unmittelbar aus Art. 4 BV fliesst, verletzt hat (BGE 110 Ia 101 E. 4a).
b) Art. 4 BV gibt dem Bürger grundsätzlich Anspruch auf Akteneinsicht und auf Äusserung, bevor ein für ihn nachteiliger Entscheid gefällt wird. Die Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör bestimmt sich indessen nach der konkreten Situation und Interessenlage im Einzelfall (BGE 111 Ia 103 E. 2b, 274 E. 2b). Einerseits dient das rechtliche Gehör der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar.
c) Die Frage ist, ob der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dem Prüfling vor Erlass eines negativen Examensentscheides die Möglichkeit zu geben, sich zu seiner Prüfungsleistung zu äussern. In Betracht fällt hiebei, dass der Prüfling selber ein Gesuch um Erteilung des Fähigkeitsausweises stellt und mit der Prüfung, die auf sein Begehren durchgeführt wird, seine Befähigung nachzuweisen versucht. Er schafft also sämtliche Unterlagen selber, auf Grund derer über die Erteilung des Fähigkeitsausweises entschieden wird. Der Anspruch auf rechtliches Gehör in seiner Funktion als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht ist damit gewahrt. Einer erweiterten Sachaufklärung bedarf es nach abgelegtem Examen sodann regelmässig nicht, weil die Leistung ohne nähere Erklärung des Prüflings durch den Experten im Lichte der Prüfungskriterien bewertet werden kann. Die konkrete Situation und Interessenlage nach Ablegung eines Examens gebietet also im Lichte des bundesgerichtlichen Gehörsanspruchs im allgemeinen nicht, den Betroffenen vor Erlass eines negativen Examensentscheides zu seiner Leistung anzuhören.
d) Im vorliegenden Fall stellt sich nun allerdings insofern ein spezielles Problem, als nicht die Prüfungskommission selber, sondern auf deren Antrag und Bericht hin das Obergericht über die Erteilung des Fähigkeitsausweises entschieden hat (§ 9 des Dekretes betreffend das Anwaltswesen vom 30. Juni 1930, Anwaltsdekret). Fraglich ist, ob der Bericht der Prüfungskommission dem Beschwerdeführer zu unterbreiten sei. Das Akteneinsichtsrecht besteht dann, wenn es sich bei diesem Bericht um ein beweiserhebliches Dokument und nicht bloss um ein verwaltungsinternes Papier handelt (BGE 103 Ia 492). Wie das Bundesgericht bereits im unveröffentlichten Urteil A. vom 28. Juni 1985 festgehalten hat, ist indessen die Einstufung des Berichts der Prüfungskommission als rein internes Papier nicht zu beanstanden. Die Prüfungskommission wird vom Obergericht ernannt (§ 11 Anwaltsdekret) und ist von diesem abhängig, was sich auch darin äussert, dass in der Regel ein Mitglied der Kommission Oberrichter ist und als Sekretär ein Obergerichtsschreiber amtet (Ziff. 1.3 und 4 der Richtlinien des Obergerichtes des Kantons Schaffhausen über die Durchführung der Anwaltsprüfungen vom 28. Oktober 1977). Organisatorisch liegt keine Verselbständigung vor. Die Kommissionsberichte dienen somit der internen Vorbereitung des Patentierungsentscheides. Sie haben eine Würdigung der Prüfungsleistungen zum Inhalt, die das Obergericht auch selber vornehmen könnte. Sie stellen also keine Beweismittel dar. Es kann daher nicht beanstandet werden, dass das Obergericht dem Beschwerdeführer vor Erlass seines Entscheides keine Einsicht in den Prüfungsbericht gewährt hat. Verfassungsrecht ist nicht verletzt.
3. a) Der Beschwerdeführer bemängelt die Zusammensetzung der Prüfungskommission, welcher mehrheitlich Anwälte angehören.
Die Rüge ist unbegründet. Wohl leitet sich aus Art. 4 BV ein Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit der Behörde ab (BGE 112 Ia 147; BGE 107 Ia 137). Dieser Anspruch wird aber durch den Beizug praktizierender Anwälte als Prüfungsexperten nicht verletzt. Die blosse Möglichkeit, dass ein Kandidat, der die Prüfung besteht, später in ein Konkurrenzverhältnis zu den ihn prüfenden Anwälten treten könnte, führt noch nicht zu einer Interessenkollision und lässt nicht generell auf eine Befangenheit schliessen.
4. Der Beschwerdeführer erachtet die Handels- und Gewerbefreiheit als verletzt, weil die Prüfung zu hohe Anforderungen stelle und zum Fähigkeitsnachweis nicht geeignet sei.
a) Bei der Festlegung der Anforderungen für das Bestehen einer Prüfung kommt den kantonalen Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Prüfungsanforderungen haben jedoch den zu schützenden polizeilichen Rechtsgütern zu dienen. Unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes müssen sie geeignet sein, den mit der Prüfung verfolgten Zweck zu erreichen. Die Prüfungsordnung darf nicht unnötige oder übertriebene Erfordernisse aufstellen, muss anderseits aber den Schutzbedürfnissen des Publikums ausreichend Rechnung tragen (vgl. BGE 112 Ia 325).
b) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass Klausuren, wie sie vorliegend durchgeführt wurden, an sich geeignet sind, die fachliche Befähigung eines Kandidaten für den Anwaltsberuf festzustellen. Er macht auch nicht geltend, der gewählte Prüfungsstoff lasse keine diesbezüglichen Schlüsse zu. Vielmehr erachtet er lediglich den Sachverhalt, wie er den Prüfungsfällen zugrunde gelegt wurde, als unvollständig. So aber verhält es sich - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - mitunter auch in der praktischen Tätigkeit des Anwaltes. Der Anwalt wird häufig Klienten aufgrund unvollständiger oder einseitiger Angaben zu beraten oder vor Gericht zu vertreten haben. Aus allenfalls unvollständigen Sachverhaltsangaben kann daher noch nicht auf eine mangelnde Eignung der Prüfungsfälle zum Fähigkeitsnachweis und damit auf einen Verstoss gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz geschlossen werden.
Die Frage hingegen, ob der Beschwerdeführer mit seiner Lösung der Prüfungsfälle seine Befähigung zum Anwaltsberuf nachgewiesen hat, ist im Lichte der konkreten Aufgabenstellung und der dort gemachten Sachverhaltsangaben zu beurteilen. Dies ist Gegenstand der Bewertung der Examensleistung, die vom Bundesgericht auf Willkür hin überprüft wird (E. 6).
c) Der Beschwerdeführer trägt vor, die Anwaltsprüfung dürfe keine höheren Anforderungen stellen, als dies die Universität Zurich für das juristische Lizentiat tue. Diese Auffassung ist verfehlt. Ein Hochschulabschluss stellt keine Polizeibewilligung für eine Tätigkeit dar, bei der Schutzbedürfnisse des Publikums zu beachten wären. Der Vergleich des Beschwerdeführers mit seinen Leistungen an der Universität entbehrt damit zum vornherein der Grundlage. Im übrigen behauptet der Beschwerdeführer mit Recht nicht, der Prüfungsstoff habe übertriebene Anforderungen - etwa auf einem Spezialgebiet - gestellt, die von einem Anwalt nicht erwartet werden könnten. Ob die Prüfungskommission und das Obergericht die erbrachten Leistungen gemessen an der Aufgabenstellung zu streng beurteilt haben, ist wiederum Frage der Bewertung (E. 6) und nicht der Verhältnismässigkeit.
5. Unter dem Gesichtspunkt des aus Art. 31 BV folgenden Anspruchs auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten. Wenn gemäss § 4 Abs. 2 Anwaltsdekret Bewerbern mit langjähriger praktischer juristischer Tätigkeit die Prüfung ganz oder teilweise erlassen werden kann, hat dies nichts mit der Situation eines jungen Juristen zu tun, der erst auf eine kurze praktische Tätigkeit zurückblicken kann.
Der Beschwerdeführer wirft den kantonalen Behörden weiter vor, sie würden mit der Anwaltsprüfung wirtschaftspolitische Zielsetzungen verfolgen, indem sie die praktizierenden Anwälte vor Konkurrenz zu schützen suchten. Aus der Tatsache allein, dass heute mehr Kandidaten als früher die Prüfung nicht bestehen, kann dieser Schluss allerdings nicht gezogen werden. Das Obergericht führt diesbezüglich mit Recht an, die Anforderungen der Praxis an die beruflichen Fähigkeiten der Anwälte seien zufolge einer vielfältigeren und differenzierteren Gesetzgebung heute höher als früher. Die Rüge erweist sich damit, soweit sie in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise vorgetragen wird, als unbegründet.
6. (Die Examensleistung konnte ohne Willkür als ungenügend gewertet werden.) | de | Examen d'avocat; droit d'être entendu, composition de la commission d'examen, exigences requises pour l'examen (art. 4 et 31 Cst.). 1. Les garanties minimales du droit d'être entendu découlant de l'art. 4 Cst. n'imposent pas que celui qui a passé un examen ait la faculté de s'exprimer sur ses prestations avant une décision négative au sujet de cet examen (consid. 2c); de même il n'y a pas lieu de lui permettre de prendre connaissance du rapport de la commission d'examen avant la décision refusant la patente prise par le Tribunal supérieur du canton de Schaffhouse (consid. 2d).
2. Le droit à ce qu'une décision soit rendue par une autorité indépendante et impartiale n'est pas violé lorsque des avocats pratiquants sont experts à un examen d'avocat (consid. 3a).
3. Exigences admissibles pour un examen d'avocat au regard du principe de la liberté du commerce et de l'industrie (consid. 4 et 5). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,024 | 113 Ia 286 | 113 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 287
Am 4. und 15. Mai 1987 legte lic.iur. X. zum zweiten Mal die schriftliche Anwaltsprüfung im Kanton Schaffhausen ab. Mit Beschluss vom 19. Juni 1987 wies das Obergericht des Kantons Schaffhausen sein Gesuch um Erteilung des Anwaltspatentes definitiv ab. Unter Hinweis auf den Bericht der Prüfungskommission vom 11. Juni 1987 führte es aus, die beiden schriftlichen Arbeiten enthielten gravierende Mängel und seien als ungenügend zu qualifizieren.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde macht X. geltend, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt, weil er keine Gelegenheit erhalten habe, vor dem Entscheid des Obergerichts zum Bericht der Prüfungskommission Stellung zu nehmen. Die Unabhängigkeit der Prüfungskommission sei nicht sichergestellt, weil sie sich mehrheitlich aus Anwälten zusammensetze. Die Prüfungsfälle eigneten sich für eine objektive Feststellung der für den Anwaltsberuf erforderlichen Fähigkeiten nicht, und die gestellten Anforderungen seien zu hoch, was mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit unvereinbar erscheine und vor der Handels- und Gewerbefreiheit nicht standhalte. Schliesslich erachtet der Beschwerdeführer die Bewertung seiner Arbeiten als willkürlich.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Obergericht habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass es ihm keine Möglichkeit gegeben habe, zum Bericht der Prüfungskommission Stellung zu nehmen. Er behauptet nicht, kantonale Verfahrensvorschriften seien verletzt worden. Es ist daher einzig - und zwar mit freier Kognition - zu prüfen, ob das Obergericht den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör, wie er unmittelbar aus Art. 4 BV fliesst, verletzt hat (BGE 110 Ia 101 E. 4a).
b) Art. 4 BV gibt dem Bürger grundsätzlich Anspruch auf Akteneinsicht und auf Äusserung, bevor ein für ihn nachteiliger Entscheid gefällt wird. Die Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör bestimmt sich indessen nach der konkreten Situation und Interessenlage im Einzelfall (BGE 111 Ia 103 E. 2b, 274 E. 2b). Einerseits dient das rechtliche Gehör der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar.
c) Die Frage ist, ob der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dem Prüfling vor Erlass eines negativen Examensentscheides die Möglichkeit zu geben, sich zu seiner Prüfungsleistung zu äussern. In Betracht fällt hiebei, dass der Prüfling selber ein Gesuch um Erteilung des Fähigkeitsausweises stellt und mit der Prüfung, die auf sein Begehren durchgeführt wird, seine Befähigung nachzuweisen versucht. Er schafft also sämtliche Unterlagen selber, auf Grund derer über die Erteilung des Fähigkeitsausweises entschieden wird. Der Anspruch auf rechtliches Gehör in seiner Funktion als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht ist damit gewahrt. Einer erweiterten Sachaufklärung bedarf es nach abgelegtem Examen sodann regelmässig nicht, weil die Leistung ohne nähere Erklärung des Prüflings durch den Experten im Lichte der Prüfungskriterien bewertet werden kann. Die konkrete Situation und Interessenlage nach Ablegung eines Examens gebietet also im Lichte des bundesgerichtlichen Gehörsanspruchs im allgemeinen nicht, den Betroffenen vor Erlass eines negativen Examensentscheides zu seiner Leistung anzuhören.
d) Im vorliegenden Fall stellt sich nun allerdings insofern ein spezielles Problem, als nicht die Prüfungskommission selber, sondern auf deren Antrag und Bericht hin das Obergericht über die Erteilung des Fähigkeitsausweises entschieden hat (§ 9 des Dekretes betreffend das Anwaltswesen vom 30. Juni 1930, Anwaltsdekret). Fraglich ist, ob der Bericht der Prüfungskommission dem Beschwerdeführer zu unterbreiten sei. Das Akteneinsichtsrecht besteht dann, wenn es sich bei diesem Bericht um ein beweiserhebliches Dokument und nicht bloss um ein verwaltungsinternes Papier handelt (BGE 103 Ia 492). Wie das Bundesgericht bereits im unveröffentlichten Urteil A. vom 28. Juni 1985 festgehalten hat, ist indessen die Einstufung des Berichts der Prüfungskommission als rein internes Papier nicht zu beanstanden. Die Prüfungskommission wird vom Obergericht ernannt (§ 11 Anwaltsdekret) und ist von diesem abhängig, was sich auch darin äussert, dass in der Regel ein Mitglied der Kommission Oberrichter ist und als Sekretär ein Obergerichtsschreiber amtet (Ziff. 1.3 und 4 der Richtlinien des Obergerichtes des Kantons Schaffhausen über die Durchführung der Anwaltsprüfungen vom 28. Oktober 1977). Organisatorisch liegt keine Verselbständigung vor. Die Kommissionsberichte dienen somit der internen Vorbereitung des Patentierungsentscheides. Sie haben eine Würdigung der Prüfungsleistungen zum Inhalt, die das Obergericht auch selber vornehmen könnte. Sie stellen also keine Beweismittel dar. Es kann daher nicht beanstandet werden, dass das Obergericht dem Beschwerdeführer vor Erlass seines Entscheides keine Einsicht in den Prüfungsbericht gewährt hat. Verfassungsrecht ist nicht verletzt.
3. a) Der Beschwerdeführer bemängelt die Zusammensetzung der Prüfungskommission, welcher mehrheitlich Anwälte angehören.
Die Rüge ist unbegründet. Wohl leitet sich aus Art. 4 BV ein Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit der Behörde ab (BGE 112 Ia 147; BGE 107 Ia 137). Dieser Anspruch wird aber durch den Beizug praktizierender Anwälte als Prüfungsexperten nicht verletzt. Die blosse Möglichkeit, dass ein Kandidat, der die Prüfung besteht, später in ein Konkurrenzverhältnis zu den ihn prüfenden Anwälten treten könnte, führt noch nicht zu einer Interessenkollision und lässt nicht generell auf eine Befangenheit schliessen.
4. Der Beschwerdeführer erachtet die Handels- und Gewerbefreiheit als verletzt, weil die Prüfung zu hohe Anforderungen stelle und zum Fähigkeitsnachweis nicht geeignet sei.
a) Bei der Festlegung der Anforderungen für das Bestehen einer Prüfung kommt den kantonalen Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Prüfungsanforderungen haben jedoch den zu schützenden polizeilichen Rechtsgütern zu dienen. Unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes müssen sie geeignet sein, den mit der Prüfung verfolgten Zweck zu erreichen. Die Prüfungsordnung darf nicht unnötige oder übertriebene Erfordernisse aufstellen, muss anderseits aber den Schutzbedürfnissen des Publikums ausreichend Rechnung tragen (vgl. BGE 112 Ia 325).
b) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass Klausuren, wie sie vorliegend durchgeführt wurden, an sich geeignet sind, die fachliche Befähigung eines Kandidaten für den Anwaltsberuf festzustellen. Er macht auch nicht geltend, der gewählte Prüfungsstoff lasse keine diesbezüglichen Schlüsse zu. Vielmehr erachtet er lediglich den Sachverhalt, wie er den Prüfungsfällen zugrunde gelegt wurde, als unvollständig. So aber verhält es sich - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - mitunter auch in der praktischen Tätigkeit des Anwaltes. Der Anwalt wird häufig Klienten aufgrund unvollständiger oder einseitiger Angaben zu beraten oder vor Gericht zu vertreten haben. Aus allenfalls unvollständigen Sachverhaltsangaben kann daher noch nicht auf eine mangelnde Eignung der Prüfungsfälle zum Fähigkeitsnachweis und damit auf einen Verstoss gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz geschlossen werden.
Die Frage hingegen, ob der Beschwerdeführer mit seiner Lösung der Prüfungsfälle seine Befähigung zum Anwaltsberuf nachgewiesen hat, ist im Lichte der konkreten Aufgabenstellung und der dort gemachten Sachverhaltsangaben zu beurteilen. Dies ist Gegenstand der Bewertung der Examensleistung, die vom Bundesgericht auf Willkür hin überprüft wird (E. 6).
c) Der Beschwerdeführer trägt vor, die Anwaltsprüfung dürfe keine höheren Anforderungen stellen, als dies die Universität Zurich für das juristische Lizentiat tue. Diese Auffassung ist verfehlt. Ein Hochschulabschluss stellt keine Polizeibewilligung für eine Tätigkeit dar, bei der Schutzbedürfnisse des Publikums zu beachten wären. Der Vergleich des Beschwerdeführers mit seinen Leistungen an der Universität entbehrt damit zum vornherein der Grundlage. Im übrigen behauptet der Beschwerdeführer mit Recht nicht, der Prüfungsstoff habe übertriebene Anforderungen - etwa auf einem Spezialgebiet - gestellt, die von einem Anwalt nicht erwartet werden könnten. Ob die Prüfungskommission und das Obergericht die erbrachten Leistungen gemessen an der Aufgabenstellung zu streng beurteilt haben, ist wiederum Frage der Bewertung (E. 6) und nicht der Verhältnismässigkeit.
5. Unter dem Gesichtspunkt des aus Art. 31 BV folgenden Anspruchs auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten. Wenn gemäss § 4 Abs. 2 Anwaltsdekret Bewerbern mit langjähriger praktischer juristischer Tätigkeit die Prüfung ganz oder teilweise erlassen werden kann, hat dies nichts mit der Situation eines jungen Juristen zu tun, der erst auf eine kurze praktische Tätigkeit zurückblicken kann.
Der Beschwerdeführer wirft den kantonalen Behörden weiter vor, sie würden mit der Anwaltsprüfung wirtschaftspolitische Zielsetzungen verfolgen, indem sie die praktizierenden Anwälte vor Konkurrenz zu schützen suchten. Aus der Tatsache allein, dass heute mehr Kandidaten als früher die Prüfung nicht bestehen, kann dieser Schluss allerdings nicht gezogen werden. Das Obergericht führt diesbezüglich mit Recht an, die Anforderungen der Praxis an die beruflichen Fähigkeiten der Anwälte seien zufolge einer vielfältigeren und differenzierteren Gesetzgebung heute höher als früher. Die Rüge erweist sich damit, soweit sie in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise vorgetragen wird, als unbegründet.
6. (Die Examensleistung konnte ohne Willkür als ungenügend gewertet werden.) | de | Esame d'avvocato; diritto di essere sentito, composizione della commissione d'esame, requisiti dell'esame (art. 4 e 31 Cost.). 1. Le garanzie minime del diritto di essere sentito sgorgante dall'art. 4 Cost. non impongono che chi ha sostenuto un esame abbia la possibilità di esprimersi sulle proprie prestazioni prima che sia adottata una decisione negativa sull'esito di tale esame (consid. 2c); né è necessario permettere al candidato di prendere conoscenza del rapporto della commissione d'esame prima della decisione con cui il Tribunale superiore del Cantone di Sciaffusa gli ha negato la patente di avvocato (consid. 2d).
2. Il diritto a una decisione presa da un organo indipendente e imparziale non è violato laddove in un esame d'avvocato fungano come periti avvocati che praticano la loro professione (consid. 3a).
3. Requisiti per un esame d'avvocato ammissibili sotto il profilo della libertà di commercio e d'industria (consid. 4 e 5). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,025 | 113 Ia 291 | 113 Ia 291
Sachverhalt ab Seite 293
Der Gemeinderat Kleinandelfingen beschloss am 28. März 1973
"...künftig Wahlinserate für Gemeindewahlen unter folgenden Voraussetzungen auf die Gemeindekasse zu übernehmen:
1. Der Wahlvorschlag muss von organisierten Ortsparteien (BGB/SP/FDP) gemeinsam unterstützt sein.
2. Der Vorschlag ist der Gemeinderatskanzlei schriftlich bis spätestens 10 Tage vor dem Wahltag einzureichen.
3. Die Publikation erfolgt durch die Gemeinderatskanzlei in der Andelfinger Zeitung und im Weinländer Tagblatt, je in den Ausgaben vom Mittwoch und Freitag vor dem Abstimmungstag.
4. Kampfinserate und Stützungsinserate werden von der Gemeinde nicht übernommen."
Am 16. März 1986 fanden in Kleinandelfingen die Gesamterneuerungswahlen u.a. für den siebenköpfigen Gemeinderat statt. Aufgrund von Gesprächen unter den traditionellen Parteien (SVP, SP, FDP) sowie je einer öffentlichen, für jedermann zugänglichen Wählerversammlung in Alten und Oerlingen kam ein gemeinsamer Vorschlag von 7 Kandidaten zustande, davon zwei bisherige und fünf neue Behördemitglieder. Zusätzlich kandidierte Dora Geissberger allein; sie gehörte keiner Partei an. Sie hatte sich auf die vom Präsidenten der Sektion Kleinandelfingen der SVP einberufene öffentliche Wählerversammlung in Alten vom 8. Januar 1986 hin vergeblich telefonisch bei ihm um die Aufnahme auf die gemeinsame Liste bemüht; an der Versammlung selber nahm sie nicht teil.
Die Gemeinde publizierte auf Begehren der drei erwähnten Ortsparteien und der EVP zulasten der Gemeindekasse die gemeinsamen Wahlvorschläge für alle Behörden, darunter diejenigen für die sieben Gemeinderatssitze, dreimal je in der "Andelfinger Zeitung" und im "Weinländer Tagblatt", nämlich am 7., 12. und 14. März 1986. Die Aufnahme von Dora Geissberger in die Inserate wurde trotz rechtzeitigen Gesuchs mit der Begründung abgelehnt, "dies gehe nur über die Parteien". Stützungs- und Kampfinserate würden nicht unterstützt.
Die sieben Kandidaten des gemeinsamen Vorschlages wurden bei einem absoluten Mehr von 258 Stimmen mit 385 bis 567 Stimmen gewählt. Dora Geissberger erzielte 196 Stimmen.
Eine Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts von Dora Geissberger wies der Bezirksrat Andelfingen am 27. Juni 1986 ab; er gab der Eingabe auch aufsichtsrechtlich keine Folge. Hierauf gelangte Dora Geissberger an den Regierungsrat des Kantons Zürich und beantragte, sowohl den Gemeinderatsbeschluss vom 28. März 1973 wie auch die Gemeinderatswahlen vom 16. März 1986 zu kassieren. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 15. Oktober 1986 ab. Dora Geissberger beantragt mit einer staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG, der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 15. Oktober 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Das politische Stimmrecht ist ein vom Bundesrecht gewährleistetes verfassungsmässiges Recht. Es gibt dem Stimmbürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 112 Ia 211 E. 1b mit Hinweis sowie BGE 102 Ia 268 E. 3; BGE 97 I 662 E. 3). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit gleichen Chancen an einer Wahl soll teilnehmen können, sei es als Wähler oder als Kandidat. Zudem soll er seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Im Blick auf dieses Ziel demokratischer Willensbildung und Willensbetätigung erweisen sich die grundrechtlichen Garantien der Kommunikation und der Vereinigung nicht nur als verfassungsrechtliche Bedingungen möglicher Verwirklichung aller elementaren Erscheinungen menschlicher Persönlichkeitsentfaltung, sondern auch als solche einer lebendigen Demokratie (vgl. dazu BGE 107 Ia 69 E. 3b; BGE 98 Ia 80 E. 3b, BGE 96 I 224 E. 4, 592 E. 6; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 75 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Demokratie, EuGRZ 1983, S. 337 ff., 338, und aus der Sicht der EMRK: MARTIN BULLINGER, Freedom of expression and information: an essential element of democracy, Human Rights Law Journal, 6/1985, S. 339 ff.). Das Recht freier Meinungsäusserung, die Pressefreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinsfreiheit, um nur die wichtigsten Gewährleistungen zu nennen, lassen auch Minderheitsmeinungen zum Tragen kommen, fördern den Pluralismus und eröffnen erst so eine Chance zur demokratischen Entscheidung (vgl. dazu JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 338; RENÉ A. RHINOW, Grundprobleme der schweizerischen Demokratie, ZSR NF Bd. 103, 1984, II, S. 111 ff., 255, MARTIN BULLINGER, a.a.O., S. 342 f.). Im Idealfall soll der Bürger alle Informationen über alle möglichen Kandidaten bei voller Chancengleichheit unter ihnen äussern, verbreiten, diskutieren, die Vor- und Nachteile erwägen können und erst gestützt darauf entscheiden. Das Wahlrecht kann indessen nicht ausgeübt werden, ohne dass der Staat die institutionellen Voraussetzungen dazu schafft und angesichts sozialer Realitäten diejenigen Bedingungen setzt, welche eine möglichst weitgehende Verwirklichung der Stimmrechtsfreiheit sichern.
b) Dass der Staat derart tätig werden muss, bedeutet indessen nicht, dass er dabei frei wäre. Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweis; vgl. auch Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger, E. 3, veröffentlicht in BVR 1983, S. 1 ff., S. 4 f.; BGE 108 Ia 157 E. 3b mit Hinweis; Urteil vom 11. Mai 1979 i.S. Bauert, in der amtlichen Sammlung (BGE 105 Ia 243 ff.) nicht veröffentlichte E. 3, publiziert im ZBl 81/1980, S. 21, sowie ANDREAS AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, Revue de droit administratif et de droit fiscal, 41/1985, S. 185 ff., S. 187 ff., mit weiteren Hinweisen auf die Literatur). Bei Sachabstimmungen gilt es immerhin als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlagen den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 112 Ia 131 E. 1, 335 E. 4b; je mit Hinweisen). Weitergehende direkte Interventionen in den Abstimmungskampf über eigene Vorlagen, d.h. Stellungnahmen für eine oder gegen eine andere Alternative, sind nur ausnahmsweise erlaubt. Solches behördliches Eingreifen muss sich auf Fälle beschränken, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörde sprechen. Triftig sind Gründe für eine zusätzliche Information, Klarstellung usw. nur dann, wenn sie im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger als notwendig erscheinen und so gewichtig sind, dass sie die Interessen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen (BGE 112 Ia 336 f. E. 4d mit Hinweisen).
Anders als bei Sachabstimmungen fehlen bei Wahlen meist solche besonderen Gründe, die einen behördlichen Eingriff in den Prozess der freien Meinungsbildung rechtfertigen würden. Behördliche Wahlpropaganda ist grundsätzlich unzulässig (Urteil vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner, E. 2, veröffentlicht im ZBl 66/1965, S. 245 ff., S. 247 mit Hinweis; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Nr. 1218, S. 448; ANDREAS AUER, a.a.O., S. 196; WERNER STAUFFACHER, Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, im ZBl 68/1967, S. 385 ff., S. 386; VITO PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden, Aarau 1945, S. 76 f.). Dies gilt insbesondere dann, wenn es um die (Wieder-)Wahl der betreffenden Behörde selber geht oder wenn Kampfkandidaten auftreten (ANDREAS AUER, a.a.O., S. 196). Bei Wahlen kommt den Behörden keine Beratungsfunktion zu wie bei Sachentscheiden. Hier haben sie nicht von Rechts wegen mitzuwirken und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen zu wahren. Es ist zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Demzufolge haben sich die Behörden parteipolitisch neutral zu verhalten und dürfen sich nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren (vgl. dazu auch BGE 110 Ia 38 E. 3a). Eine Intervention kommt auch hier - wenn überhaupt - nur in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als unerlässlich erscheint. So kann z.B. eine Richtigstellung offensichtlich falscher Informationen, die im Verlauf eines Wahlkampfes verbreitet werden, als zulässig erscheinen. Indessen dürfte eine Behörde bei dieser Gelegenheit nicht gleichzeitig Wahlpropaganda für sich selbst, für ihre Mitglieder oder für andere Kandidaten machen oder den politischen Gegner verunglimpfen (nicht veröffentlichtes Urteil vom 23. März 1979 i.S. Demierre; vgl. auch VITO PICENONI, a.a.O., S. 77, sowie WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 386).
c) Die Gemeinde Kleinandelfingen hat nicht durch Wahlpropaganda direkt interveniert, sondern nur mittelbare Hilfeleistung erbracht, indem sie öffentliche Gelder zur Verfügung stellte. Solche indirekte Unterstützung durch eine Behörde ist nicht von vornherein verboten. Im Gegenteil, die Gemeindeorgane sind bereits aufgrund des kantonalen Rechts verpflichtet, zur ordnungsgemässen Durchführung der Wahl gewisse Aufgaben wahrzunehmen, z.B. Wahlvorschläge zu veröffentlichen und Wahlzettel zu drucken und zu verteilen (vgl. Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz) vom 4. September 1983, insbesondere § 55 Abs. 2, § 56 und § 60). Auch kann es aufgrund von Bundesverfassungsrecht geboten sein, öffentlichen Grund für die politische Meinungsbildung zur Verfügung zu stellen (BGE 105 Ia 95 E. 4a; BGE 97 I 893 ff.; vgl. auch PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Auflage, Bern 1982, S. XXI ff.; GIORGIO MALINVERNI, L'exercice des libertés sur le domaine public, Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 145 ff.). Zu Recht verweist der Kanton in seiner Vernehmlassung auf ein gewisses Bedürfnis nach behördlichen Anstössen auch vor Wahlen hin, um überhaupt Kandidaten zu gewinnen. Auch verbietet das Verfassungsrecht des Bundes nicht, Parteien und ihre Fraktionen finanziell oder anderweitig zu unterstützen, ja solche Massnahmen können sich heute im Interesse einer lebendigen Demokratie geradezu als notwendig erweisen (vgl. dazu z.B. PETER HUG, Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteienfinanzierung, Zürich 1970, S. 49 ff.; RENÉ A. RHINOW, Funktionen und Probleme der politischen Parteien in der Schweiz, recht 1986, S. 105 ff., S. 109 f.; GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel/Frankfurt a. M. 1981, S. 10 ff., S. 81 ff.; GERHARD SCHMID, Parlament und Parteien in der Schweiz, Jahrbuch des öffentlichen Rechts, NF Bd. 31, 1982, S. 169 ff., S. 185 ff.). Erfolgen solche Hilfeleistungen indessen im Rahmen eines Wahlkampfes, so sind sie wie direkte Interventionen nur zulässig, wenn sie sich in bezug auf die Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als klarerweise neutral erweisen oder, falls dies nicht zutrifft, wenn sie im Interesse eines unverfälschten Wahlergebnisses notwendig sind. Zudem dürfen solche Massnahmen auch sonst nicht unverhältnismässig oder rechtsungleich und willkürlich sein.
d) Die Publikation von Wahlinseraten ist nicht nur geeignet, die Meinungsbildung der Wähler zu beeinflussen, sondern es ist geradezu ihr Zweck, diese Wirkung zu entfalten. Die Übernahme der Insertionskosten durch die Gemeinde Kleinandelfingen kann deshalb keinesfalls als eine gegenüber dem Wahlkampf neutrale Massnahme bezeichnet werden. Daran ändert auch der Einwand der Gemeinde nichts, ihre Hilfe sei mit lediglich Fr. 470.-- pro Gemeinderatskandidat, bzw. Fr. 58.75 bei Umrechnung auf alle Kandidaten, die damals in der Gemeinde zur Wahl standen, unbedeutend. Es ist gerichtsnotorisch, dass die Parteien zur Finanzierung ihrer Wahlkämpfe nur über beschränkte Mittel verfügen. Unter diesen Umständen kann bereits eine geringe Unterstützung wesentlich sein, können doch die dadurch frei werdenden Mittel für andere Aktionen eingesetzt werden.
e) Der Kanton bestreitet, dass man von einer Intervention durch eine Behörde sprechen dürfe. Es sei für den Bürger ja erkennbar gewesen, dass es sich um Inserate der Parteien handle. Nur diese hätten unterschrieben. Dem kann nicht zugestimmt werden. Richtig ist, dass die Wahlvorschläge nur von den Ortsparteien unterzeichnet waren und dass aus den Inseraten selbst nicht ersichtlich war, dass die Gemeinde ihre Bezahlung übernommen hatte. Indessen bleibt eben gerade diese Tatsache bestehen. Es handelt sich somit im vorliegenden Fall klarerweise um eine indirekte Intervention einer Behörde im eigenen Wahlkampf. Dabei spielt keine Rolle, ob sie den Wählern allgemein bekannt war oder nicht. Sowohl im einen wie im anderen Fall war sie geeignet, die freie Meinungsbildung zu beeinflussen. Da die fraglichen Inserate den Anschein erweckten, die dafür verantwortlich zeichnenden Parteien hätten sie auf eigene Kosten erscheinen lassen, muss in der Nichtinformation über die tatsächlichen Verhältnisse eine für den Wahlausgang relevante Falschinformation gesehen werden. Andererseits hätte bei Bekanntgabe der Finanzierung der Eindruck entstehen können, die Gemeinde identifiziere sich mit einzelnen Gruppierungen, was im Blick auf das politische Stimmrecht des Bürgers, wie es durch die Bundesverfassung gewährleistet wird, auch als unzulässig zu betrachten
f) Der Kanton und die Gemeinde Kleinandelfingen beurteilen die Finanzierung von Wahlempfehlungen der Parteien als einen Sonderfall der Partei- und Fraktionsfinanzierung. Eine solche sei grundsätzlich zulässig. Dass die Beschwerdeführerin als parteiunabhängige Person nicht unterstützt worden sei, lasse sich vertreten. Es liege im Wesen der Parteifinanzierung, dass nur formierte Gruppen auf sie Anspruch erheben könnten, nicht aber der einzelne Bürger. Die Finanzierung würde sonst uferlos. Auch liege der Sinn der Parteifinanzierung nicht zuletzt darin, die politisch interessierten Bürger anzuhalten, sich zu Gruppen zusammenzuschliessen, denen ein gewisses politisches Gewicht zukomme und die damit in der Lage seien, einen massgebenden Einfluss auf das politische Geschehen auszuüben. Diese Begründung gibt zu Bedenken Anlass:
aa) Kanton und Gemeinde verkennen, dass die zu beurteilende Inseratenfinanzierung im Rahmen eines Wahlkampfes erfolgte. Für solche Massnahmen aber gelten aufgrund der Verfassung besonders strenge Bedingungen (vgl. E. 3b und c). Es ist fraglich, ob sich die Übernahme der Insertionskosten durch die Gemeinde im Blick auf das politische Stimmrecht der Bürger rechtfertigen lässt. Der Regierungsrat des Kantons Zürich macht in seiner Vernehmlassung geltend, Anregungen der Gemeinden erfolgten nicht nur von Alters her, sondern seien auch unerlässlich, um Kandidaten überhaupt zu gewinnen, sie hinreichend bekannt zu machen und dem Bürger eine sinnvolle Auswahl unter ihnen zu ermöglichen. Auch wenn diesem Anliegen durchaus ein gewisses Verständnis entgegengebracht werden kann, so muss der Entscheid trotzdem davon abhängen, ob und wieweit die indirekte Unterstützung in ihren materiellen Wirkungen einer verbotenen inhaltlichen Einflussnahme gleichkommt. Massgebend ist, ob die tatsächlich bewirkte Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner Kandidaten durch triftige Gründe gerechtfertigt wird, welche die Interessen an einer freien, von staatlichen Interventionen unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen. Die eingesetzten Mittel müssen gemessen an diesen Anliegen verhältnismässig, d.h. insbesondere für die Zielerreichung unerlässlich sein und dürfen die freie Meinungsbildung nur soweit beeinträchtigen, als dies unbedingt notwendig erscheint. Zudem müssen sie die Chancengleichheit des Kandidaten wahren.
bb) Unzulässig ist die Beschränkung auf organisierte Ortsparteien. Der Hinweis auf die Fraktionsfinanzierung stimmt sachlich nicht. Die Gemeinde Kleinandelfingen ist nicht in der Form der repräsentativen Demokratie organisiert. Sie verfügt weder über ein Gemeindeparlament noch über Fraktionen, die für die Erfüllung bestimmter Funktionen im Parlamentsbetrieb zu entschädigen wären.
cc) Eine finanzielle Unterstützung der Parteien durch den Staat kann die Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben erleichtern und ihnen eine gewisse Unabhängigkeit von Spendern sichern (PETER HUG, a.a.O., S. 84 ff.; GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel/Frankfurt a. M. 1981, S. 117). Indessen sind die Grenzen zu beachten, welche sich aus dem verfassungsmässigen Recht des Bürgers auf eine unverfälschte Meinungsbildung einerseits und der Rechtsgleichheit andererseits ergeben. Die Gemeinde Kleinandelfingen hat den etablierten Parteien Mittel zur Verfügung gestellt, mit denen für und damit auch gegen einzelne Kandidaten Stellung bezogen wurde. Die Kandidatur der Beschwerdeführerin, welche als Nichtparteimitglied von den Unterstützungsinseraten ausgeschlossen war, wurde dadurch erschwert. Diese Ausschlusswirkung widerspricht dem Prinzip der Offenheit des Wahlsystems und ist geeignet, das Wahlergebnis selbst zu beeinflussen. Zudem wird dadurch die Chancengleichheit aller Kandidaten verletzt, ohne dass dies durch überwiegende Gründe zu rechtfertigen wäre.
dd) Der Kanton anerkennt, dass die Auflage, sich auf eine gemeinsame Liste zu einigen, einen Druck zum Konsens, zur Konkordanz ausübt. Dies sei gerechtfertigt. Das Konkordanzprinzip sei dem kantonalen Recht nicht unbekannt, so im Institut der stillen Wahl, die meistens eine ausdrückliche oder stillschweigende Übereinkunft der Parteien voraussetze. Es könne nicht als widerrechtlich betrachtet werden, wenn die Gemeinde nur die Kandidaten unterstütze, welche durch eine breite Übereinkunft getragen werde. Andernfalls würden öffentliche Mittel dazu dienen, die Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien zu finanzieren, was nicht dem Sinn der Parteifinanzierung entspreche. Es bestehe zudem ein öffentliches Interesse daran zu wissen, welche Kandidaten unbestritten seien. Im übrigen besitze die Gemeinde bei der Ausgestaltung der Parteifinanzierung, die im kantonalen Recht nicht geordnet sei, einen Spielraum eigenen Ermessens.
Konkordanz meint jenes Konfliktregelungsmuster, das die Entscheidung durch Verhandlungen und gütliches Einvernehmen unter den politischen Mächten von einigem Gewicht zustande bringt und damit der Konkurrenz und dem Mehrheitsentscheid ausweicht (AREND LIJPHART, The politics of accommodation, Berkeley/Los Angeles 1968, S. 103 ff.; LUZIUS WILDHABER, Vertrag und Gesetz - Konsensual- und Mehrheitsentscheid im schweizerischen Staatsrecht, ZSR NF Bd. 94, 1975, II, S. 113 ff., S. 133 ff.; RENÉ A. RHINOW, Grundprobleme der schweizerischen Demokratie, ZSR NF Bd. 103, 1984, II, S. 117 ff., S. 237 ff.).
Die Idee der Konkordanz hat im schweizerischen Staatsverständnis eine gewisse Anerkennung gefunden und in der Form des Proporzsystems, zum Teil verbunden mit einem Quorum (vgl. z.B. BGE 103 Ia 603 ff.; ALFRED KÖLZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987, S. 197 ff.), auch gerade für das Wahlrecht Bedeutung erhalten (GERHARD LEHMBRUCH, Proporzdemokratie, Tübingen 1967, S. 15 ff., S. 39 ff.). Konkordanzdenken vermag deshalb oft auch vor Wahlen zu privaten Absprachen sowie gegenseitigen Unterstützungsversprechen insbesondere unter Parteien führen. Trotzdem darf aber die Problematik dieses staatlichen Konfliktregelungsmusters und sein Spannungsverhältnis zum Konkurrenzprinzip nicht übersehen werden. Konkordanz verleiht den Etablierten, Bisherigen und bereits Organisierten ein Übergewicht und behindert die Opposition von Aussenseitern. Sie verstärkt die Tendenz der Bürger, sich emotional mit den traditionellen Trägern des politischen Lebens und den bestehenden Autoritäten zu identifizieren. Die freie Volkswahl ist indessen nicht nur rückwärtsgerichtete Bestätigung der bisherigen Machtverteilung, sondern soll über die künftige Stärke entscheiden. Eine chancengleiche Kandidatur muss demzufolge allen Bürgern offenstehen, welche die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen dazu erfüllen. Eine behördliche Intervention im Rahmen des Wahlkampfes, welche diese Ausschlusstendenz noch verstärkt oder sogar direkt zur Folge hat, wo das positive Recht die offene Konkurrenz vorsieht, ist deshalb unzulässig. Das an sich berechtigte Anliegen, um der Leistungsfähigkeit des politischen Systems willen eine gewisse Konzentration der Kräfte zu fördern, wie dies der Regierungsrat verficht, vermag dagegen nicht aufzukommen.
g) Der Kern der Problematik des Gemeindebeschlusses von 1973 und der behördlichen Intervention im Rahmen des Wahlkampfes für die Gemeinderatswahl von 1986 liegt darin, dass er Kandidaten, welche nicht Mitglied einer der vier Parteien (SVP/FDP/SP/EVP) waren, vor die Alternative stellte, entweder einer dieser Parteien beizutreten, bzw. als Parteiloser auf ihren Listen Aufnahme zu finden, oder eine staatlich bewirkte Benachteiligung in ihren Chancen zu akzeptieren. Zwar ging es um geringe finanzielle Mittel; die Wirkung dieser Unterstützung aber reichte weit: Einerseits führte sie tatsächlich zum Ausschluss einer Aussenseiterin aus dem Unterstützungsinserat, welches von allen in der Gemeinde tätigen Parteien mit Hilfe der Gemeinde gemeinsam veröffentlicht wurde. Andererseits war die behördliche Massnahme gerade wegen dieser Wirkung geeignet, die freie Willensbildung der Wähler zu beeinträchtigen. Dies muss als schwerwiegender Eingriff in die Wahlfreiheit beurteilt werden, der sich durch keine triftigen Gründe rechtfertigen lässt.
Sowohl der Beschluss des Gemeinderates Kleinandelfingen von 1973 als auch die gestützt darauf erfolgte Finanzierung der Wahlinserate im Rahmen des Wahlkampfes für die Gemeinderatswahl von 1986 waren daher verfassungswidrig.
4. Damit stellt sich die Frage nach der Sanktion.
a) Über die Auswirkungen des festgestellten Mangels bestimmt das kantonale Gesetz, dass die Behörde die Wahl aufhebt, wenn glaubhaft ist, die Unregelmässigkeit könne das Ergebnis der Wahl wesentlich beeinflussen, Abhilfe aber nicht mehr möglich ist (§ 131 Abs. 2 Wahlgesetz). Im wesentlichen gelten dieselben Grundsätze von Bundesrechts wegen:
Wenn sich der Mangel einer ziffernmässigen Ermittlung entzieht, so ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Ergebnisses möglich sei oder nicht. Dabei ist insbesondere auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und auf dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden. Rechtfertigt sich eine solche Beurteilung jedoch nicht, so ist der Mangel als erheblich zu erachten und die Abstimmung zu kassieren (BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Diese zur Sachabstimmung entwickelten Grundsätze gelten auch bei behördlichen Einwirkungen auf Wahlen (vgl. BGE 107 Ia 217 ff.), eingeschlossen die Einwirkungen auf Wahlvorbereitungen (nicht veröffentlichtes Urteil vom 23. März 1979 i.S. Demierre, E. 5e). Die vermehrte Zurückhaltung bei rein privaten oder teilweise privaten Einflussnahmen (BGE 102 Ia 269 E. 3; BGE 98 Ia 83 E. 3c) spielt im vorliegenden Fall keine Rolle; dies um so mehr, als das kantonale Recht diese Differenzierung nicht kennt.
b) Im vorliegenden Fall lässt sich der Mangel zwar nicht quantitativ ermitteln, aber doch in seiner Bedeutung etwas näher erfassen. Die Beschwerdeführerin erreichte 196 Stimmen. Bezogen auf das absolute Mehr fehlten ihr 62 Stimmen. Wichtiger ist, dass sie weitere 190 Stimmen benötigt hätte, um den letztgewählten Kandidaten, der 385 Stimmen auf sich vereinigte, zu übertreffen. Das sind bezogen auf die eingegangenen 657 Wahlzettel 28,9%, auf alle 902 Stimmberechtigte 21% und auf die ferngebliebenen 245 Wähler 77,6%; die Stimmbeteiligung betrug 72,8%. Diese Differenz von 190 Stimmen ist gross; eine Wahl hätte praktisch eine Verdoppelung der Stimmen erfordert. Ein Viertel bis ein Drittel der Urnengänger hätte eine der sieben Stimmen anders abgeben müssen. Da die Stimmbeteiligung ohnehin bereits hoch war, wäre die Mobilisierung zusätzlicher Wähler schwer gefallen; zudem hätte dies auch den anderen Kandidaten genützt.
Der quantitative Unterschied ist so erheblich, dass die Wahl der Beschwerdeführerin nicht als wahrscheinlich bezeichnet werden kann. Der Entscheid hängt damit von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles ab. Die behördliche Intervention wiegt hier - wie dargelegt - schwer. Dies gilt um so mehr, wenn der Gemeinderat in die Vorbereitung seiner eigenen Wahl eingreift, in der sogar noch zwei bisherige Behördemitglieder kandidieren. Die Einwände des Kantons gegen eine Aufhebung überzeugen nicht. Auf die Überschaubarkeit der Verhältnisse kann es nicht ankommen; die Inserate konnten durch die Beschränkung auf einen gemeinsamen Vorschlag der Parteien die Willensbildung der Wähler verfälschen. Der Regierungsrat selber gesteht der Beschwerdeführerin zu, sie habe einen bemerkenswerten Achtungserfolg erzielt. Nach der bundesgerichtlichen Formel genügt es zur Aufhebung, dass eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint. Nimmt man diese Formel ernst und bedenkt man die Grundsätzlichkeit des Fehlers, so ist es nicht zu umgehen, die Beschwerde gutzuheissen und den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 15. Oktober 1986 aufzuheben. | de | Art. 85 lit. a OG; Finanzierung von Wahlinseraten der Parteien durch das Gemeinwesen. 1. Aus dem vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleisteten politischen Stimmrecht folgt unter anderem, dass jeder Stimmbürger, welcher die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit gleichen Chancen an einer Wahl soll teilnehmen können. Dabei soll er seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können.
Bedeutung der grundrechtlichen Garantien der Kommunikation und der Vereinigung für diesen Prozess (E. 3a); staatliches Handeln als Bedingung möglicher Verwirklichung dieses Zieles (E. 3a); verfassungsrechtliche Voraussetzungen und Anforderungen an eine direkte oder indirekte Intervention des Staates im Vorfeld von Abstimmungen und Wahlen (E. 3b und c).
2. Die Publikation von Wahlinseraten der Parteien ist geeignet, die Meinungsbildung der Wähler zu beeinflussen (E. 3d). Übernimmt die Gemeinde die Insertionskosten, so stellt dies eine indirekte Intervention in den Wahlkampf dar (E. 3e). Diese lässt sich weder mit Hinweis auf die Notwendigkeit der Partei- und Fraktionsfinanzierung noch mit einer Berufung auf die im schweizerischen Staatsverständnis verankerte Idee der Konkordanz rechtfertigen (E. 3f).
3. Sanktion: Die zu den Sachabstimmungen entwickelten Grundsätze gelten auch bei behördlichen Eingriffen im Vorfeld von Wahlen (E. 4a); im vorliegenden Fall ist die Beschwerde wegen der Schwere des festgestellten Mangels gutzuheissen (E. 4b). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,026 | 113 Ia 291 | 113 Ia 291
Sachverhalt ab Seite 293
Der Gemeinderat Kleinandelfingen beschloss am 28. März 1973
"...künftig Wahlinserate für Gemeindewahlen unter folgenden Voraussetzungen auf die Gemeindekasse zu übernehmen:
1. Der Wahlvorschlag muss von organisierten Ortsparteien (BGB/SP/FDP) gemeinsam unterstützt sein.
2. Der Vorschlag ist der Gemeinderatskanzlei schriftlich bis spätestens 10 Tage vor dem Wahltag einzureichen.
3. Die Publikation erfolgt durch die Gemeinderatskanzlei in der Andelfinger Zeitung und im Weinländer Tagblatt, je in den Ausgaben vom Mittwoch und Freitag vor dem Abstimmungstag.
4. Kampfinserate und Stützungsinserate werden von der Gemeinde nicht übernommen."
Am 16. März 1986 fanden in Kleinandelfingen die Gesamterneuerungswahlen u.a. für den siebenköpfigen Gemeinderat statt. Aufgrund von Gesprächen unter den traditionellen Parteien (SVP, SP, FDP) sowie je einer öffentlichen, für jedermann zugänglichen Wählerversammlung in Alten und Oerlingen kam ein gemeinsamer Vorschlag von 7 Kandidaten zustande, davon zwei bisherige und fünf neue Behördemitglieder. Zusätzlich kandidierte Dora Geissberger allein; sie gehörte keiner Partei an. Sie hatte sich auf die vom Präsidenten der Sektion Kleinandelfingen der SVP einberufene öffentliche Wählerversammlung in Alten vom 8. Januar 1986 hin vergeblich telefonisch bei ihm um die Aufnahme auf die gemeinsame Liste bemüht; an der Versammlung selber nahm sie nicht teil.
Die Gemeinde publizierte auf Begehren der drei erwähnten Ortsparteien und der EVP zulasten der Gemeindekasse die gemeinsamen Wahlvorschläge für alle Behörden, darunter diejenigen für die sieben Gemeinderatssitze, dreimal je in der "Andelfinger Zeitung" und im "Weinländer Tagblatt", nämlich am 7., 12. und 14. März 1986. Die Aufnahme von Dora Geissberger in die Inserate wurde trotz rechtzeitigen Gesuchs mit der Begründung abgelehnt, "dies gehe nur über die Parteien". Stützungs- und Kampfinserate würden nicht unterstützt.
Die sieben Kandidaten des gemeinsamen Vorschlages wurden bei einem absoluten Mehr von 258 Stimmen mit 385 bis 567 Stimmen gewählt. Dora Geissberger erzielte 196 Stimmen.
Eine Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts von Dora Geissberger wies der Bezirksrat Andelfingen am 27. Juni 1986 ab; er gab der Eingabe auch aufsichtsrechtlich keine Folge. Hierauf gelangte Dora Geissberger an den Regierungsrat des Kantons Zürich und beantragte, sowohl den Gemeinderatsbeschluss vom 28. März 1973 wie auch die Gemeinderatswahlen vom 16. März 1986 zu kassieren. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 15. Oktober 1986 ab. Dora Geissberger beantragt mit einer staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG, der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 15. Oktober 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Das politische Stimmrecht ist ein vom Bundesrecht gewährleistetes verfassungsmässiges Recht. Es gibt dem Stimmbürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 112 Ia 211 E. 1b mit Hinweis sowie BGE 102 Ia 268 E. 3; BGE 97 I 662 E. 3). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit gleichen Chancen an einer Wahl soll teilnehmen können, sei es als Wähler oder als Kandidat. Zudem soll er seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Im Blick auf dieses Ziel demokratischer Willensbildung und Willensbetätigung erweisen sich die grundrechtlichen Garantien der Kommunikation und der Vereinigung nicht nur als verfassungsrechtliche Bedingungen möglicher Verwirklichung aller elementaren Erscheinungen menschlicher Persönlichkeitsentfaltung, sondern auch als solche einer lebendigen Demokratie (vgl. dazu BGE 107 Ia 69 E. 3b; BGE 98 Ia 80 E. 3b, BGE 96 I 224 E. 4, 592 E. 6; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 75 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Demokratie, EuGRZ 1983, S. 337 ff., 338, und aus der Sicht der EMRK: MARTIN BULLINGER, Freedom of expression and information: an essential element of democracy, Human Rights Law Journal, 6/1985, S. 339 ff.). Das Recht freier Meinungsäusserung, die Pressefreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinsfreiheit, um nur die wichtigsten Gewährleistungen zu nennen, lassen auch Minderheitsmeinungen zum Tragen kommen, fördern den Pluralismus und eröffnen erst so eine Chance zur demokratischen Entscheidung (vgl. dazu JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 338; RENÉ A. RHINOW, Grundprobleme der schweizerischen Demokratie, ZSR NF Bd. 103, 1984, II, S. 111 ff., 255, MARTIN BULLINGER, a.a.O., S. 342 f.). Im Idealfall soll der Bürger alle Informationen über alle möglichen Kandidaten bei voller Chancengleichheit unter ihnen äussern, verbreiten, diskutieren, die Vor- und Nachteile erwägen können und erst gestützt darauf entscheiden. Das Wahlrecht kann indessen nicht ausgeübt werden, ohne dass der Staat die institutionellen Voraussetzungen dazu schafft und angesichts sozialer Realitäten diejenigen Bedingungen setzt, welche eine möglichst weitgehende Verwirklichung der Stimmrechtsfreiheit sichern.
b) Dass der Staat derart tätig werden muss, bedeutet indessen nicht, dass er dabei frei wäre. Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweis; vgl. auch Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger, E. 3, veröffentlicht in BVR 1983, S. 1 ff., S. 4 f.; BGE 108 Ia 157 E. 3b mit Hinweis; Urteil vom 11. Mai 1979 i.S. Bauert, in der amtlichen Sammlung (BGE 105 Ia 243 ff.) nicht veröffentlichte E. 3, publiziert im ZBl 81/1980, S. 21, sowie ANDREAS AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, Revue de droit administratif et de droit fiscal, 41/1985, S. 185 ff., S. 187 ff., mit weiteren Hinweisen auf die Literatur). Bei Sachabstimmungen gilt es immerhin als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlagen den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 112 Ia 131 E. 1, 335 E. 4b; je mit Hinweisen). Weitergehende direkte Interventionen in den Abstimmungskampf über eigene Vorlagen, d.h. Stellungnahmen für eine oder gegen eine andere Alternative, sind nur ausnahmsweise erlaubt. Solches behördliches Eingreifen muss sich auf Fälle beschränken, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörde sprechen. Triftig sind Gründe für eine zusätzliche Information, Klarstellung usw. nur dann, wenn sie im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger als notwendig erscheinen und so gewichtig sind, dass sie die Interessen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen (BGE 112 Ia 336 f. E. 4d mit Hinweisen).
Anders als bei Sachabstimmungen fehlen bei Wahlen meist solche besonderen Gründe, die einen behördlichen Eingriff in den Prozess der freien Meinungsbildung rechtfertigen würden. Behördliche Wahlpropaganda ist grundsätzlich unzulässig (Urteil vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner, E. 2, veröffentlicht im ZBl 66/1965, S. 245 ff., S. 247 mit Hinweis; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Nr. 1218, S. 448; ANDREAS AUER, a.a.O., S. 196; WERNER STAUFFACHER, Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, im ZBl 68/1967, S. 385 ff., S. 386; VITO PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden, Aarau 1945, S. 76 f.). Dies gilt insbesondere dann, wenn es um die (Wieder-)Wahl der betreffenden Behörde selber geht oder wenn Kampfkandidaten auftreten (ANDREAS AUER, a.a.O., S. 196). Bei Wahlen kommt den Behörden keine Beratungsfunktion zu wie bei Sachentscheiden. Hier haben sie nicht von Rechts wegen mitzuwirken und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen zu wahren. Es ist zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Demzufolge haben sich die Behörden parteipolitisch neutral zu verhalten und dürfen sich nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren (vgl. dazu auch BGE 110 Ia 38 E. 3a). Eine Intervention kommt auch hier - wenn überhaupt - nur in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als unerlässlich erscheint. So kann z.B. eine Richtigstellung offensichtlich falscher Informationen, die im Verlauf eines Wahlkampfes verbreitet werden, als zulässig erscheinen. Indessen dürfte eine Behörde bei dieser Gelegenheit nicht gleichzeitig Wahlpropaganda für sich selbst, für ihre Mitglieder oder für andere Kandidaten machen oder den politischen Gegner verunglimpfen (nicht veröffentlichtes Urteil vom 23. März 1979 i.S. Demierre; vgl. auch VITO PICENONI, a.a.O., S. 77, sowie WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 386).
c) Die Gemeinde Kleinandelfingen hat nicht durch Wahlpropaganda direkt interveniert, sondern nur mittelbare Hilfeleistung erbracht, indem sie öffentliche Gelder zur Verfügung stellte. Solche indirekte Unterstützung durch eine Behörde ist nicht von vornherein verboten. Im Gegenteil, die Gemeindeorgane sind bereits aufgrund des kantonalen Rechts verpflichtet, zur ordnungsgemässen Durchführung der Wahl gewisse Aufgaben wahrzunehmen, z.B. Wahlvorschläge zu veröffentlichen und Wahlzettel zu drucken und zu verteilen (vgl. Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz) vom 4. September 1983, insbesondere § 55 Abs. 2, § 56 und § 60). Auch kann es aufgrund von Bundesverfassungsrecht geboten sein, öffentlichen Grund für die politische Meinungsbildung zur Verfügung zu stellen (BGE 105 Ia 95 E. 4a; BGE 97 I 893 ff.; vgl. auch PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Auflage, Bern 1982, S. XXI ff.; GIORGIO MALINVERNI, L'exercice des libertés sur le domaine public, Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 145 ff.). Zu Recht verweist der Kanton in seiner Vernehmlassung auf ein gewisses Bedürfnis nach behördlichen Anstössen auch vor Wahlen hin, um überhaupt Kandidaten zu gewinnen. Auch verbietet das Verfassungsrecht des Bundes nicht, Parteien und ihre Fraktionen finanziell oder anderweitig zu unterstützen, ja solche Massnahmen können sich heute im Interesse einer lebendigen Demokratie geradezu als notwendig erweisen (vgl. dazu z.B. PETER HUG, Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteienfinanzierung, Zürich 1970, S. 49 ff.; RENÉ A. RHINOW, Funktionen und Probleme der politischen Parteien in der Schweiz, recht 1986, S. 105 ff., S. 109 f.; GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel/Frankfurt a. M. 1981, S. 10 ff., S. 81 ff.; GERHARD SCHMID, Parlament und Parteien in der Schweiz, Jahrbuch des öffentlichen Rechts, NF Bd. 31, 1982, S. 169 ff., S. 185 ff.). Erfolgen solche Hilfeleistungen indessen im Rahmen eines Wahlkampfes, so sind sie wie direkte Interventionen nur zulässig, wenn sie sich in bezug auf die Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als klarerweise neutral erweisen oder, falls dies nicht zutrifft, wenn sie im Interesse eines unverfälschten Wahlergebnisses notwendig sind. Zudem dürfen solche Massnahmen auch sonst nicht unverhältnismässig oder rechtsungleich und willkürlich sein.
d) Die Publikation von Wahlinseraten ist nicht nur geeignet, die Meinungsbildung der Wähler zu beeinflussen, sondern es ist geradezu ihr Zweck, diese Wirkung zu entfalten. Die Übernahme der Insertionskosten durch die Gemeinde Kleinandelfingen kann deshalb keinesfalls als eine gegenüber dem Wahlkampf neutrale Massnahme bezeichnet werden. Daran ändert auch der Einwand der Gemeinde nichts, ihre Hilfe sei mit lediglich Fr. 470.-- pro Gemeinderatskandidat, bzw. Fr. 58.75 bei Umrechnung auf alle Kandidaten, die damals in der Gemeinde zur Wahl standen, unbedeutend. Es ist gerichtsnotorisch, dass die Parteien zur Finanzierung ihrer Wahlkämpfe nur über beschränkte Mittel verfügen. Unter diesen Umständen kann bereits eine geringe Unterstützung wesentlich sein, können doch die dadurch frei werdenden Mittel für andere Aktionen eingesetzt werden.
e) Der Kanton bestreitet, dass man von einer Intervention durch eine Behörde sprechen dürfe. Es sei für den Bürger ja erkennbar gewesen, dass es sich um Inserate der Parteien handle. Nur diese hätten unterschrieben. Dem kann nicht zugestimmt werden. Richtig ist, dass die Wahlvorschläge nur von den Ortsparteien unterzeichnet waren und dass aus den Inseraten selbst nicht ersichtlich war, dass die Gemeinde ihre Bezahlung übernommen hatte. Indessen bleibt eben gerade diese Tatsache bestehen. Es handelt sich somit im vorliegenden Fall klarerweise um eine indirekte Intervention einer Behörde im eigenen Wahlkampf. Dabei spielt keine Rolle, ob sie den Wählern allgemein bekannt war oder nicht. Sowohl im einen wie im anderen Fall war sie geeignet, die freie Meinungsbildung zu beeinflussen. Da die fraglichen Inserate den Anschein erweckten, die dafür verantwortlich zeichnenden Parteien hätten sie auf eigene Kosten erscheinen lassen, muss in der Nichtinformation über die tatsächlichen Verhältnisse eine für den Wahlausgang relevante Falschinformation gesehen werden. Andererseits hätte bei Bekanntgabe der Finanzierung der Eindruck entstehen können, die Gemeinde identifiziere sich mit einzelnen Gruppierungen, was im Blick auf das politische Stimmrecht des Bürgers, wie es durch die Bundesverfassung gewährleistet wird, auch als unzulässig zu betrachten
f) Der Kanton und die Gemeinde Kleinandelfingen beurteilen die Finanzierung von Wahlempfehlungen der Parteien als einen Sonderfall der Partei- und Fraktionsfinanzierung. Eine solche sei grundsätzlich zulässig. Dass die Beschwerdeführerin als parteiunabhängige Person nicht unterstützt worden sei, lasse sich vertreten. Es liege im Wesen der Parteifinanzierung, dass nur formierte Gruppen auf sie Anspruch erheben könnten, nicht aber der einzelne Bürger. Die Finanzierung würde sonst uferlos. Auch liege der Sinn der Parteifinanzierung nicht zuletzt darin, die politisch interessierten Bürger anzuhalten, sich zu Gruppen zusammenzuschliessen, denen ein gewisses politisches Gewicht zukomme und die damit in der Lage seien, einen massgebenden Einfluss auf das politische Geschehen auszuüben. Diese Begründung gibt zu Bedenken Anlass:
aa) Kanton und Gemeinde verkennen, dass die zu beurteilende Inseratenfinanzierung im Rahmen eines Wahlkampfes erfolgte. Für solche Massnahmen aber gelten aufgrund der Verfassung besonders strenge Bedingungen (vgl. E. 3b und c). Es ist fraglich, ob sich die Übernahme der Insertionskosten durch die Gemeinde im Blick auf das politische Stimmrecht der Bürger rechtfertigen lässt. Der Regierungsrat des Kantons Zürich macht in seiner Vernehmlassung geltend, Anregungen der Gemeinden erfolgten nicht nur von Alters her, sondern seien auch unerlässlich, um Kandidaten überhaupt zu gewinnen, sie hinreichend bekannt zu machen und dem Bürger eine sinnvolle Auswahl unter ihnen zu ermöglichen. Auch wenn diesem Anliegen durchaus ein gewisses Verständnis entgegengebracht werden kann, so muss der Entscheid trotzdem davon abhängen, ob und wieweit die indirekte Unterstützung in ihren materiellen Wirkungen einer verbotenen inhaltlichen Einflussnahme gleichkommt. Massgebend ist, ob die tatsächlich bewirkte Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner Kandidaten durch triftige Gründe gerechtfertigt wird, welche die Interessen an einer freien, von staatlichen Interventionen unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen. Die eingesetzten Mittel müssen gemessen an diesen Anliegen verhältnismässig, d.h. insbesondere für die Zielerreichung unerlässlich sein und dürfen die freie Meinungsbildung nur soweit beeinträchtigen, als dies unbedingt notwendig erscheint. Zudem müssen sie die Chancengleichheit des Kandidaten wahren.
bb) Unzulässig ist die Beschränkung auf organisierte Ortsparteien. Der Hinweis auf die Fraktionsfinanzierung stimmt sachlich nicht. Die Gemeinde Kleinandelfingen ist nicht in der Form der repräsentativen Demokratie organisiert. Sie verfügt weder über ein Gemeindeparlament noch über Fraktionen, die für die Erfüllung bestimmter Funktionen im Parlamentsbetrieb zu entschädigen wären.
cc) Eine finanzielle Unterstützung der Parteien durch den Staat kann die Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben erleichtern und ihnen eine gewisse Unabhängigkeit von Spendern sichern (PETER HUG, a.a.O., S. 84 ff.; GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel/Frankfurt a. M. 1981, S. 117). Indessen sind die Grenzen zu beachten, welche sich aus dem verfassungsmässigen Recht des Bürgers auf eine unverfälschte Meinungsbildung einerseits und der Rechtsgleichheit andererseits ergeben. Die Gemeinde Kleinandelfingen hat den etablierten Parteien Mittel zur Verfügung gestellt, mit denen für und damit auch gegen einzelne Kandidaten Stellung bezogen wurde. Die Kandidatur der Beschwerdeführerin, welche als Nichtparteimitglied von den Unterstützungsinseraten ausgeschlossen war, wurde dadurch erschwert. Diese Ausschlusswirkung widerspricht dem Prinzip der Offenheit des Wahlsystems und ist geeignet, das Wahlergebnis selbst zu beeinflussen. Zudem wird dadurch die Chancengleichheit aller Kandidaten verletzt, ohne dass dies durch überwiegende Gründe zu rechtfertigen wäre.
dd) Der Kanton anerkennt, dass die Auflage, sich auf eine gemeinsame Liste zu einigen, einen Druck zum Konsens, zur Konkordanz ausübt. Dies sei gerechtfertigt. Das Konkordanzprinzip sei dem kantonalen Recht nicht unbekannt, so im Institut der stillen Wahl, die meistens eine ausdrückliche oder stillschweigende Übereinkunft der Parteien voraussetze. Es könne nicht als widerrechtlich betrachtet werden, wenn die Gemeinde nur die Kandidaten unterstütze, welche durch eine breite Übereinkunft getragen werde. Andernfalls würden öffentliche Mittel dazu dienen, die Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien zu finanzieren, was nicht dem Sinn der Parteifinanzierung entspreche. Es bestehe zudem ein öffentliches Interesse daran zu wissen, welche Kandidaten unbestritten seien. Im übrigen besitze die Gemeinde bei der Ausgestaltung der Parteifinanzierung, die im kantonalen Recht nicht geordnet sei, einen Spielraum eigenen Ermessens.
Konkordanz meint jenes Konfliktregelungsmuster, das die Entscheidung durch Verhandlungen und gütliches Einvernehmen unter den politischen Mächten von einigem Gewicht zustande bringt und damit der Konkurrenz und dem Mehrheitsentscheid ausweicht (AREND LIJPHART, The politics of accommodation, Berkeley/Los Angeles 1968, S. 103 ff.; LUZIUS WILDHABER, Vertrag und Gesetz - Konsensual- und Mehrheitsentscheid im schweizerischen Staatsrecht, ZSR NF Bd. 94, 1975, II, S. 113 ff., S. 133 ff.; RENÉ A. RHINOW, Grundprobleme der schweizerischen Demokratie, ZSR NF Bd. 103, 1984, II, S. 117 ff., S. 237 ff.).
Die Idee der Konkordanz hat im schweizerischen Staatsverständnis eine gewisse Anerkennung gefunden und in der Form des Proporzsystems, zum Teil verbunden mit einem Quorum (vgl. z.B. BGE 103 Ia 603 ff.; ALFRED KÖLZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987, S. 197 ff.), auch gerade für das Wahlrecht Bedeutung erhalten (GERHARD LEHMBRUCH, Proporzdemokratie, Tübingen 1967, S. 15 ff., S. 39 ff.). Konkordanzdenken vermag deshalb oft auch vor Wahlen zu privaten Absprachen sowie gegenseitigen Unterstützungsversprechen insbesondere unter Parteien führen. Trotzdem darf aber die Problematik dieses staatlichen Konfliktregelungsmusters und sein Spannungsverhältnis zum Konkurrenzprinzip nicht übersehen werden. Konkordanz verleiht den Etablierten, Bisherigen und bereits Organisierten ein Übergewicht und behindert die Opposition von Aussenseitern. Sie verstärkt die Tendenz der Bürger, sich emotional mit den traditionellen Trägern des politischen Lebens und den bestehenden Autoritäten zu identifizieren. Die freie Volkswahl ist indessen nicht nur rückwärtsgerichtete Bestätigung der bisherigen Machtverteilung, sondern soll über die künftige Stärke entscheiden. Eine chancengleiche Kandidatur muss demzufolge allen Bürgern offenstehen, welche die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen dazu erfüllen. Eine behördliche Intervention im Rahmen des Wahlkampfes, welche diese Ausschlusstendenz noch verstärkt oder sogar direkt zur Folge hat, wo das positive Recht die offene Konkurrenz vorsieht, ist deshalb unzulässig. Das an sich berechtigte Anliegen, um der Leistungsfähigkeit des politischen Systems willen eine gewisse Konzentration der Kräfte zu fördern, wie dies der Regierungsrat verficht, vermag dagegen nicht aufzukommen.
g) Der Kern der Problematik des Gemeindebeschlusses von 1973 und der behördlichen Intervention im Rahmen des Wahlkampfes für die Gemeinderatswahl von 1986 liegt darin, dass er Kandidaten, welche nicht Mitglied einer der vier Parteien (SVP/FDP/SP/EVP) waren, vor die Alternative stellte, entweder einer dieser Parteien beizutreten, bzw. als Parteiloser auf ihren Listen Aufnahme zu finden, oder eine staatlich bewirkte Benachteiligung in ihren Chancen zu akzeptieren. Zwar ging es um geringe finanzielle Mittel; die Wirkung dieser Unterstützung aber reichte weit: Einerseits führte sie tatsächlich zum Ausschluss einer Aussenseiterin aus dem Unterstützungsinserat, welches von allen in der Gemeinde tätigen Parteien mit Hilfe der Gemeinde gemeinsam veröffentlicht wurde. Andererseits war die behördliche Massnahme gerade wegen dieser Wirkung geeignet, die freie Willensbildung der Wähler zu beeinträchtigen. Dies muss als schwerwiegender Eingriff in die Wahlfreiheit beurteilt werden, der sich durch keine triftigen Gründe rechtfertigen lässt.
Sowohl der Beschluss des Gemeinderates Kleinandelfingen von 1973 als auch die gestützt darauf erfolgte Finanzierung der Wahlinserate im Rahmen des Wahlkampfes für die Gemeinderatswahl von 1986 waren daher verfassungswidrig.
4. Damit stellt sich die Frage nach der Sanktion.
a) Über die Auswirkungen des festgestellten Mangels bestimmt das kantonale Gesetz, dass die Behörde die Wahl aufhebt, wenn glaubhaft ist, die Unregelmässigkeit könne das Ergebnis der Wahl wesentlich beeinflussen, Abhilfe aber nicht mehr möglich ist (§ 131 Abs. 2 Wahlgesetz). Im wesentlichen gelten dieselben Grundsätze von Bundesrechts wegen:
Wenn sich der Mangel einer ziffernmässigen Ermittlung entzieht, so ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Ergebnisses möglich sei oder nicht. Dabei ist insbesondere auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und auf dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden. Rechtfertigt sich eine solche Beurteilung jedoch nicht, so ist der Mangel als erheblich zu erachten und die Abstimmung zu kassieren (BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Diese zur Sachabstimmung entwickelten Grundsätze gelten auch bei behördlichen Einwirkungen auf Wahlen (vgl. BGE 107 Ia 217 ff.), eingeschlossen die Einwirkungen auf Wahlvorbereitungen (nicht veröffentlichtes Urteil vom 23. März 1979 i.S. Demierre, E. 5e). Die vermehrte Zurückhaltung bei rein privaten oder teilweise privaten Einflussnahmen (BGE 102 Ia 269 E. 3; BGE 98 Ia 83 E. 3c) spielt im vorliegenden Fall keine Rolle; dies um so mehr, als das kantonale Recht diese Differenzierung nicht kennt.
b) Im vorliegenden Fall lässt sich der Mangel zwar nicht quantitativ ermitteln, aber doch in seiner Bedeutung etwas näher erfassen. Die Beschwerdeführerin erreichte 196 Stimmen. Bezogen auf das absolute Mehr fehlten ihr 62 Stimmen. Wichtiger ist, dass sie weitere 190 Stimmen benötigt hätte, um den letztgewählten Kandidaten, der 385 Stimmen auf sich vereinigte, zu übertreffen. Das sind bezogen auf die eingegangenen 657 Wahlzettel 28,9%, auf alle 902 Stimmberechtigte 21% und auf die ferngebliebenen 245 Wähler 77,6%; die Stimmbeteiligung betrug 72,8%. Diese Differenz von 190 Stimmen ist gross; eine Wahl hätte praktisch eine Verdoppelung der Stimmen erfordert. Ein Viertel bis ein Drittel der Urnengänger hätte eine der sieben Stimmen anders abgeben müssen. Da die Stimmbeteiligung ohnehin bereits hoch war, wäre die Mobilisierung zusätzlicher Wähler schwer gefallen; zudem hätte dies auch den anderen Kandidaten genützt.
Der quantitative Unterschied ist so erheblich, dass die Wahl der Beschwerdeführerin nicht als wahrscheinlich bezeichnet werden kann. Der Entscheid hängt damit von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles ab. Die behördliche Intervention wiegt hier - wie dargelegt - schwer. Dies gilt um so mehr, wenn der Gemeinderat in die Vorbereitung seiner eigenen Wahl eingreift, in der sogar noch zwei bisherige Behördemitglieder kandidieren. Die Einwände des Kantons gegen eine Aufhebung überzeugen nicht. Auf die Überschaubarkeit der Verhältnisse kann es nicht ankommen; die Inserate konnten durch die Beschränkung auf einen gemeinsamen Vorschlag der Parteien die Willensbildung der Wähler verfälschen. Der Regierungsrat selber gesteht der Beschwerdeführerin zu, sie habe einen bemerkenswerten Achtungserfolg erzielt. Nach der bundesgerichtlichen Formel genügt es zur Aufhebung, dass eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint. Nimmt man diese Formel ernst und bedenkt man die Grundsätzlichkeit des Fehlers, so ist es nicht zu umgehen, die Beschwerde gutzuheissen und den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 15. Oktober 1986 aufzuheben. | de | Art. 85 let. a OJ; financement d'annonces électorales des partis par la collectivité publique. 1. La garantie du droit fédéral en matière de droits politiques implique notamment que chaque citoyen actif remplissant les conditions reconnues conformes à la Constitution puisse participer à une élection à égalité de chances. Cela signifie qu'il doit pouvoir se décider sur la base d'une opinion formée le plus librement et le plus complètement possible.
Portée des libertés fondamentales d'information et de réunion dans ce processus de décision (consid. 3a); l'activité étatique en tant que support pour la réalisation possible d'un tel objectif (consid. 3a); conditions et exigences constitutionnelles pour une intervention directe ou indirecte de l'Etat dans la campagne qui précède les votations et élections (consid. 3b et c).
2. La publication d'annonces électorales des partis est propre à influencer la formation de l'opinion des électeurs (consid. 3d). La prise en charge par la commune des frais d'annonces constitue une intervention indirecte dans la campagne électorale (consid. 3e). On ne peut la justifier ni en invoquant le besoin de financement des partis et des fractions politiques, ni en se référant à l'idée de concordance ancrée dans le consensus national helvétique (consid. 3f).
3. Sanction: les principes développés à propos des votations valent aussi pour les interventions d'autorités dans la campagne précédant des élections (consid. 4a); dans le cas particulier, il y a lieu d'admettre le recours en raison de la gravité du vice constaté (consid. 4b). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,027 | 113 Ia 291 | 113 Ia 291
Sachverhalt ab Seite 293
Der Gemeinderat Kleinandelfingen beschloss am 28. März 1973
"...künftig Wahlinserate für Gemeindewahlen unter folgenden Voraussetzungen auf die Gemeindekasse zu übernehmen:
1. Der Wahlvorschlag muss von organisierten Ortsparteien (BGB/SP/FDP) gemeinsam unterstützt sein.
2. Der Vorschlag ist der Gemeinderatskanzlei schriftlich bis spätestens 10 Tage vor dem Wahltag einzureichen.
3. Die Publikation erfolgt durch die Gemeinderatskanzlei in der Andelfinger Zeitung und im Weinländer Tagblatt, je in den Ausgaben vom Mittwoch und Freitag vor dem Abstimmungstag.
4. Kampfinserate und Stützungsinserate werden von der Gemeinde nicht übernommen."
Am 16. März 1986 fanden in Kleinandelfingen die Gesamterneuerungswahlen u.a. für den siebenköpfigen Gemeinderat statt. Aufgrund von Gesprächen unter den traditionellen Parteien (SVP, SP, FDP) sowie je einer öffentlichen, für jedermann zugänglichen Wählerversammlung in Alten und Oerlingen kam ein gemeinsamer Vorschlag von 7 Kandidaten zustande, davon zwei bisherige und fünf neue Behördemitglieder. Zusätzlich kandidierte Dora Geissberger allein; sie gehörte keiner Partei an. Sie hatte sich auf die vom Präsidenten der Sektion Kleinandelfingen der SVP einberufene öffentliche Wählerversammlung in Alten vom 8. Januar 1986 hin vergeblich telefonisch bei ihm um die Aufnahme auf die gemeinsame Liste bemüht; an der Versammlung selber nahm sie nicht teil.
Die Gemeinde publizierte auf Begehren der drei erwähnten Ortsparteien und der EVP zulasten der Gemeindekasse die gemeinsamen Wahlvorschläge für alle Behörden, darunter diejenigen für die sieben Gemeinderatssitze, dreimal je in der "Andelfinger Zeitung" und im "Weinländer Tagblatt", nämlich am 7., 12. und 14. März 1986. Die Aufnahme von Dora Geissberger in die Inserate wurde trotz rechtzeitigen Gesuchs mit der Begründung abgelehnt, "dies gehe nur über die Parteien". Stützungs- und Kampfinserate würden nicht unterstützt.
Die sieben Kandidaten des gemeinsamen Vorschlages wurden bei einem absoluten Mehr von 258 Stimmen mit 385 bis 567 Stimmen gewählt. Dora Geissberger erzielte 196 Stimmen.
Eine Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts von Dora Geissberger wies der Bezirksrat Andelfingen am 27. Juni 1986 ab; er gab der Eingabe auch aufsichtsrechtlich keine Folge. Hierauf gelangte Dora Geissberger an den Regierungsrat des Kantons Zürich und beantragte, sowohl den Gemeinderatsbeschluss vom 28. März 1973 wie auch die Gemeinderatswahlen vom 16. März 1986 zu kassieren. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 15. Oktober 1986 ab. Dora Geissberger beantragt mit einer staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG, der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 15. Oktober 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Das politische Stimmrecht ist ein vom Bundesrecht gewährleistetes verfassungsmässiges Recht. Es gibt dem Stimmbürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 112 Ia 211 E. 1b mit Hinweis sowie BGE 102 Ia 268 E. 3; BGE 97 I 662 E. 3). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger, der die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen erfüllt, mit gleichen Chancen an einer Wahl soll teilnehmen können, sei es als Wähler oder als Kandidat. Zudem soll er seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Im Blick auf dieses Ziel demokratischer Willensbildung und Willensbetätigung erweisen sich die grundrechtlichen Garantien der Kommunikation und der Vereinigung nicht nur als verfassungsrechtliche Bedingungen möglicher Verwirklichung aller elementaren Erscheinungen menschlicher Persönlichkeitsentfaltung, sondern auch als solche einer lebendigen Demokratie (vgl. dazu BGE 107 Ia 69 E. 3b; BGE 98 Ia 80 E. 3b, BGE 96 I 224 E. 4, 592 E. 6; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 75 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Demokratie, EuGRZ 1983, S. 337 ff., 338, und aus der Sicht der EMRK: MARTIN BULLINGER, Freedom of expression and information: an essential element of democracy, Human Rights Law Journal, 6/1985, S. 339 ff.). Das Recht freier Meinungsäusserung, die Pressefreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinsfreiheit, um nur die wichtigsten Gewährleistungen zu nennen, lassen auch Minderheitsmeinungen zum Tragen kommen, fördern den Pluralismus und eröffnen erst so eine Chance zur demokratischen Entscheidung (vgl. dazu JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 338; RENÉ A. RHINOW, Grundprobleme der schweizerischen Demokratie, ZSR NF Bd. 103, 1984, II, S. 111 ff., 255, MARTIN BULLINGER, a.a.O., S. 342 f.). Im Idealfall soll der Bürger alle Informationen über alle möglichen Kandidaten bei voller Chancengleichheit unter ihnen äussern, verbreiten, diskutieren, die Vor- und Nachteile erwägen können und erst gestützt darauf entscheiden. Das Wahlrecht kann indessen nicht ausgeübt werden, ohne dass der Staat die institutionellen Voraussetzungen dazu schafft und angesichts sozialer Realitäten diejenigen Bedingungen setzt, welche eine möglichst weitgehende Verwirklichung der Stimmrechtsfreiheit sichern.
b) Dass der Staat derart tätig werden muss, bedeutet indessen nicht, dass er dabei frei wäre. Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweis; vgl. auch Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger, E. 3, veröffentlicht in BVR 1983, S. 1 ff., S. 4 f.; BGE 108 Ia 157 E. 3b mit Hinweis; Urteil vom 11. Mai 1979 i.S. Bauert, in der amtlichen Sammlung (BGE 105 Ia 243 ff.) nicht veröffentlichte E. 3, publiziert im ZBl 81/1980, S. 21, sowie ANDREAS AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, Revue de droit administratif et de droit fiscal, 41/1985, S. 185 ff., S. 187 ff., mit weiteren Hinweisen auf die Literatur). Bei Sachabstimmungen gilt es immerhin als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlagen den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 112 Ia 131 E. 1, 335 E. 4b; je mit Hinweisen). Weitergehende direkte Interventionen in den Abstimmungskampf über eigene Vorlagen, d.h. Stellungnahmen für eine oder gegen eine andere Alternative, sind nur ausnahmsweise erlaubt. Solches behördliches Eingreifen muss sich auf Fälle beschränken, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörde sprechen. Triftig sind Gründe für eine zusätzliche Information, Klarstellung usw. nur dann, wenn sie im Interesse einer unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Stimmbürger als notwendig erscheinen und so gewichtig sind, dass sie die Interessen an der freien, unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen (BGE 112 Ia 336 f. E. 4d mit Hinweisen).
Anders als bei Sachabstimmungen fehlen bei Wahlen meist solche besonderen Gründe, die einen behördlichen Eingriff in den Prozess der freien Meinungsbildung rechtfertigen würden. Behördliche Wahlpropaganda ist grundsätzlich unzulässig (Urteil vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner, E. 2, veröffentlicht im ZBl 66/1965, S. 245 ff., S. 247 mit Hinweis; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Nr. 1218, S. 448; ANDREAS AUER, a.a.O., S. 196; WERNER STAUFFACHER, Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, im ZBl 68/1967, S. 385 ff., S. 386; VITO PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden, Aarau 1945, S. 76 f.). Dies gilt insbesondere dann, wenn es um die (Wieder-)Wahl der betreffenden Behörde selber geht oder wenn Kampfkandidaten auftreten (ANDREAS AUER, a.a.O., S. 196). Bei Wahlen kommt den Behörden keine Beratungsfunktion zu wie bei Sachentscheiden. Hier haben sie nicht von Rechts wegen mitzuwirken und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen zu wahren. Es ist zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Demzufolge haben sich die Behörden parteipolitisch neutral zu verhalten und dürfen sich nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren (vgl. dazu auch BGE 110 Ia 38 E. 3a). Eine Intervention kommt auch hier - wenn überhaupt - nur in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als unerlässlich erscheint. So kann z.B. eine Richtigstellung offensichtlich falscher Informationen, die im Verlauf eines Wahlkampfes verbreitet werden, als zulässig erscheinen. Indessen dürfte eine Behörde bei dieser Gelegenheit nicht gleichzeitig Wahlpropaganda für sich selbst, für ihre Mitglieder oder für andere Kandidaten machen oder den politischen Gegner verunglimpfen (nicht veröffentlichtes Urteil vom 23. März 1979 i.S. Demierre; vgl. auch VITO PICENONI, a.a.O., S. 77, sowie WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 386).
c) Die Gemeinde Kleinandelfingen hat nicht durch Wahlpropaganda direkt interveniert, sondern nur mittelbare Hilfeleistung erbracht, indem sie öffentliche Gelder zur Verfügung stellte. Solche indirekte Unterstützung durch eine Behörde ist nicht von vornherein verboten. Im Gegenteil, die Gemeindeorgane sind bereits aufgrund des kantonalen Rechts verpflichtet, zur ordnungsgemässen Durchführung der Wahl gewisse Aufgaben wahrzunehmen, z.B. Wahlvorschläge zu veröffentlichen und Wahlzettel zu drucken und zu verteilen (vgl. Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz) vom 4. September 1983, insbesondere § 55 Abs. 2, § 56 und § 60). Auch kann es aufgrund von Bundesverfassungsrecht geboten sein, öffentlichen Grund für die politische Meinungsbildung zur Verfügung zu stellen (BGE 105 Ia 95 E. 4a; BGE 97 I 893 ff.; vgl. auch PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Auflage, Bern 1982, S. XXI ff.; GIORGIO MALINVERNI, L'exercice des libertés sur le domaine public, Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 145 ff.). Zu Recht verweist der Kanton in seiner Vernehmlassung auf ein gewisses Bedürfnis nach behördlichen Anstössen auch vor Wahlen hin, um überhaupt Kandidaten zu gewinnen. Auch verbietet das Verfassungsrecht des Bundes nicht, Parteien und ihre Fraktionen finanziell oder anderweitig zu unterstützen, ja solche Massnahmen können sich heute im Interesse einer lebendigen Demokratie geradezu als notwendig erweisen (vgl. dazu z.B. PETER HUG, Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteienfinanzierung, Zürich 1970, S. 49 ff.; RENÉ A. RHINOW, Funktionen und Probleme der politischen Parteien in der Schweiz, recht 1986, S. 105 ff., S. 109 f.; GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel/Frankfurt a. M. 1981, S. 10 ff., S. 81 ff.; GERHARD SCHMID, Parlament und Parteien in der Schweiz, Jahrbuch des öffentlichen Rechts, NF Bd. 31, 1982, S. 169 ff., S. 185 ff.). Erfolgen solche Hilfeleistungen indessen im Rahmen eines Wahlkampfes, so sind sie wie direkte Interventionen nur zulässig, wenn sie sich in bezug auf die Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als klarerweise neutral erweisen oder, falls dies nicht zutrifft, wenn sie im Interesse eines unverfälschten Wahlergebnisses notwendig sind. Zudem dürfen solche Massnahmen auch sonst nicht unverhältnismässig oder rechtsungleich und willkürlich sein.
d) Die Publikation von Wahlinseraten ist nicht nur geeignet, die Meinungsbildung der Wähler zu beeinflussen, sondern es ist geradezu ihr Zweck, diese Wirkung zu entfalten. Die Übernahme der Insertionskosten durch die Gemeinde Kleinandelfingen kann deshalb keinesfalls als eine gegenüber dem Wahlkampf neutrale Massnahme bezeichnet werden. Daran ändert auch der Einwand der Gemeinde nichts, ihre Hilfe sei mit lediglich Fr. 470.-- pro Gemeinderatskandidat, bzw. Fr. 58.75 bei Umrechnung auf alle Kandidaten, die damals in der Gemeinde zur Wahl standen, unbedeutend. Es ist gerichtsnotorisch, dass die Parteien zur Finanzierung ihrer Wahlkämpfe nur über beschränkte Mittel verfügen. Unter diesen Umständen kann bereits eine geringe Unterstützung wesentlich sein, können doch die dadurch frei werdenden Mittel für andere Aktionen eingesetzt werden.
e) Der Kanton bestreitet, dass man von einer Intervention durch eine Behörde sprechen dürfe. Es sei für den Bürger ja erkennbar gewesen, dass es sich um Inserate der Parteien handle. Nur diese hätten unterschrieben. Dem kann nicht zugestimmt werden. Richtig ist, dass die Wahlvorschläge nur von den Ortsparteien unterzeichnet waren und dass aus den Inseraten selbst nicht ersichtlich war, dass die Gemeinde ihre Bezahlung übernommen hatte. Indessen bleibt eben gerade diese Tatsache bestehen. Es handelt sich somit im vorliegenden Fall klarerweise um eine indirekte Intervention einer Behörde im eigenen Wahlkampf. Dabei spielt keine Rolle, ob sie den Wählern allgemein bekannt war oder nicht. Sowohl im einen wie im anderen Fall war sie geeignet, die freie Meinungsbildung zu beeinflussen. Da die fraglichen Inserate den Anschein erweckten, die dafür verantwortlich zeichnenden Parteien hätten sie auf eigene Kosten erscheinen lassen, muss in der Nichtinformation über die tatsächlichen Verhältnisse eine für den Wahlausgang relevante Falschinformation gesehen werden. Andererseits hätte bei Bekanntgabe der Finanzierung der Eindruck entstehen können, die Gemeinde identifiziere sich mit einzelnen Gruppierungen, was im Blick auf das politische Stimmrecht des Bürgers, wie es durch die Bundesverfassung gewährleistet wird, auch als unzulässig zu betrachten
f) Der Kanton und die Gemeinde Kleinandelfingen beurteilen die Finanzierung von Wahlempfehlungen der Parteien als einen Sonderfall der Partei- und Fraktionsfinanzierung. Eine solche sei grundsätzlich zulässig. Dass die Beschwerdeführerin als parteiunabhängige Person nicht unterstützt worden sei, lasse sich vertreten. Es liege im Wesen der Parteifinanzierung, dass nur formierte Gruppen auf sie Anspruch erheben könnten, nicht aber der einzelne Bürger. Die Finanzierung würde sonst uferlos. Auch liege der Sinn der Parteifinanzierung nicht zuletzt darin, die politisch interessierten Bürger anzuhalten, sich zu Gruppen zusammenzuschliessen, denen ein gewisses politisches Gewicht zukomme und die damit in der Lage seien, einen massgebenden Einfluss auf das politische Geschehen auszuüben. Diese Begründung gibt zu Bedenken Anlass:
aa) Kanton und Gemeinde verkennen, dass die zu beurteilende Inseratenfinanzierung im Rahmen eines Wahlkampfes erfolgte. Für solche Massnahmen aber gelten aufgrund der Verfassung besonders strenge Bedingungen (vgl. E. 3b und c). Es ist fraglich, ob sich die Übernahme der Insertionskosten durch die Gemeinde im Blick auf das politische Stimmrecht der Bürger rechtfertigen lässt. Der Regierungsrat des Kantons Zürich macht in seiner Vernehmlassung geltend, Anregungen der Gemeinden erfolgten nicht nur von Alters her, sondern seien auch unerlässlich, um Kandidaten überhaupt zu gewinnen, sie hinreichend bekannt zu machen und dem Bürger eine sinnvolle Auswahl unter ihnen zu ermöglichen. Auch wenn diesem Anliegen durchaus ein gewisses Verständnis entgegengebracht werden kann, so muss der Entscheid trotzdem davon abhängen, ob und wieweit die indirekte Unterstützung in ihren materiellen Wirkungen einer verbotenen inhaltlichen Einflussnahme gleichkommt. Massgebend ist, ob die tatsächlich bewirkte Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner Kandidaten durch triftige Gründe gerechtfertigt wird, welche die Interessen an einer freien, von staatlichen Interventionen unbeeinflussten Meinungsbildung überwiegen. Die eingesetzten Mittel müssen gemessen an diesen Anliegen verhältnismässig, d.h. insbesondere für die Zielerreichung unerlässlich sein und dürfen die freie Meinungsbildung nur soweit beeinträchtigen, als dies unbedingt notwendig erscheint. Zudem müssen sie die Chancengleichheit des Kandidaten wahren.
bb) Unzulässig ist die Beschränkung auf organisierte Ortsparteien. Der Hinweis auf die Fraktionsfinanzierung stimmt sachlich nicht. Die Gemeinde Kleinandelfingen ist nicht in der Form der repräsentativen Demokratie organisiert. Sie verfügt weder über ein Gemeindeparlament noch über Fraktionen, die für die Erfüllung bestimmter Funktionen im Parlamentsbetrieb zu entschädigen wären.
cc) Eine finanzielle Unterstützung der Parteien durch den Staat kann die Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben erleichtern und ihnen eine gewisse Unabhängigkeit von Spendern sichern (PETER HUG, a.a.O., S. 84 ff.; GERHARD SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel/Frankfurt a. M. 1981, S. 117). Indessen sind die Grenzen zu beachten, welche sich aus dem verfassungsmässigen Recht des Bürgers auf eine unverfälschte Meinungsbildung einerseits und der Rechtsgleichheit andererseits ergeben. Die Gemeinde Kleinandelfingen hat den etablierten Parteien Mittel zur Verfügung gestellt, mit denen für und damit auch gegen einzelne Kandidaten Stellung bezogen wurde. Die Kandidatur der Beschwerdeführerin, welche als Nichtparteimitglied von den Unterstützungsinseraten ausgeschlossen war, wurde dadurch erschwert. Diese Ausschlusswirkung widerspricht dem Prinzip der Offenheit des Wahlsystems und ist geeignet, das Wahlergebnis selbst zu beeinflussen. Zudem wird dadurch die Chancengleichheit aller Kandidaten verletzt, ohne dass dies durch überwiegende Gründe zu rechtfertigen wäre.
dd) Der Kanton anerkennt, dass die Auflage, sich auf eine gemeinsame Liste zu einigen, einen Druck zum Konsens, zur Konkordanz ausübt. Dies sei gerechtfertigt. Das Konkordanzprinzip sei dem kantonalen Recht nicht unbekannt, so im Institut der stillen Wahl, die meistens eine ausdrückliche oder stillschweigende Übereinkunft der Parteien voraussetze. Es könne nicht als widerrechtlich betrachtet werden, wenn die Gemeinde nur die Kandidaten unterstütze, welche durch eine breite Übereinkunft getragen werde. Andernfalls würden öffentliche Mittel dazu dienen, die Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien zu finanzieren, was nicht dem Sinn der Parteifinanzierung entspreche. Es bestehe zudem ein öffentliches Interesse daran zu wissen, welche Kandidaten unbestritten seien. Im übrigen besitze die Gemeinde bei der Ausgestaltung der Parteifinanzierung, die im kantonalen Recht nicht geordnet sei, einen Spielraum eigenen Ermessens.
Konkordanz meint jenes Konfliktregelungsmuster, das die Entscheidung durch Verhandlungen und gütliches Einvernehmen unter den politischen Mächten von einigem Gewicht zustande bringt und damit der Konkurrenz und dem Mehrheitsentscheid ausweicht (AREND LIJPHART, The politics of accommodation, Berkeley/Los Angeles 1968, S. 103 ff.; LUZIUS WILDHABER, Vertrag und Gesetz - Konsensual- und Mehrheitsentscheid im schweizerischen Staatsrecht, ZSR NF Bd. 94, 1975, II, S. 113 ff., S. 133 ff.; RENÉ A. RHINOW, Grundprobleme der schweizerischen Demokratie, ZSR NF Bd. 103, 1984, II, S. 117 ff., S. 237 ff.).
Die Idee der Konkordanz hat im schweizerischen Staatsverständnis eine gewisse Anerkennung gefunden und in der Form des Proporzsystems, zum Teil verbunden mit einem Quorum (vgl. z.B. BGE 103 Ia 603 ff.; ALFRED KÖLZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987, S. 197 ff.), auch gerade für das Wahlrecht Bedeutung erhalten (GERHARD LEHMBRUCH, Proporzdemokratie, Tübingen 1967, S. 15 ff., S. 39 ff.). Konkordanzdenken vermag deshalb oft auch vor Wahlen zu privaten Absprachen sowie gegenseitigen Unterstützungsversprechen insbesondere unter Parteien führen. Trotzdem darf aber die Problematik dieses staatlichen Konfliktregelungsmusters und sein Spannungsverhältnis zum Konkurrenzprinzip nicht übersehen werden. Konkordanz verleiht den Etablierten, Bisherigen und bereits Organisierten ein Übergewicht und behindert die Opposition von Aussenseitern. Sie verstärkt die Tendenz der Bürger, sich emotional mit den traditionellen Trägern des politischen Lebens und den bestehenden Autoritäten zu identifizieren. Die freie Volkswahl ist indessen nicht nur rückwärtsgerichtete Bestätigung der bisherigen Machtverteilung, sondern soll über die künftige Stärke entscheiden. Eine chancengleiche Kandidatur muss demzufolge allen Bürgern offenstehen, welche die als verfassungskonform anerkannten Voraussetzungen dazu erfüllen. Eine behördliche Intervention im Rahmen des Wahlkampfes, welche diese Ausschlusstendenz noch verstärkt oder sogar direkt zur Folge hat, wo das positive Recht die offene Konkurrenz vorsieht, ist deshalb unzulässig. Das an sich berechtigte Anliegen, um der Leistungsfähigkeit des politischen Systems willen eine gewisse Konzentration der Kräfte zu fördern, wie dies der Regierungsrat verficht, vermag dagegen nicht aufzukommen.
g) Der Kern der Problematik des Gemeindebeschlusses von 1973 und der behördlichen Intervention im Rahmen des Wahlkampfes für die Gemeinderatswahl von 1986 liegt darin, dass er Kandidaten, welche nicht Mitglied einer der vier Parteien (SVP/FDP/SP/EVP) waren, vor die Alternative stellte, entweder einer dieser Parteien beizutreten, bzw. als Parteiloser auf ihren Listen Aufnahme zu finden, oder eine staatlich bewirkte Benachteiligung in ihren Chancen zu akzeptieren. Zwar ging es um geringe finanzielle Mittel; die Wirkung dieser Unterstützung aber reichte weit: Einerseits führte sie tatsächlich zum Ausschluss einer Aussenseiterin aus dem Unterstützungsinserat, welches von allen in der Gemeinde tätigen Parteien mit Hilfe der Gemeinde gemeinsam veröffentlicht wurde. Andererseits war die behördliche Massnahme gerade wegen dieser Wirkung geeignet, die freie Willensbildung der Wähler zu beeinträchtigen. Dies muss als schwerwiegender Eingriff in die Wahlfreiheit beurteilt werden, der sich durch keine triftigen Gründe rechtfertigen lässt.
Sowohl der Beschluss des Gemeinderates Kleinandelfingen von 1973 als auch die gestützt darauf erfolgte Finanzierung der Wahlinserate im Rahmen des Wahlkampfes für die Gemeinderatswahl von 1986 waren daher verfassungswidrig.
4. Damit stellt sich die Frage nach der Sanktion.
a) Über die Auswirkungen des festgestellten Mangels bestimmt das kantonale Gesetz, dass die Behörde die Wahl aufhebt, wenn glaubhaft ist, die Unregelmässigkeit könne das Ergebnis der Wahl wesentlich beeinflussen, Abhilfe aber nicht mehr möglich ist (§ 131 Abs. 2 Wahlgesetz). Im wesentlichen gelten dieselben Grundsätze von Bundesrechts wegen:
Wenn sich der Mangel einer ziffernmässigen Ermittlung entzieht, so ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Ergebnisses möglich sei oder nicht. Dabei ist insbesondere auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und auf dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden. Rechtfertigt sich eine solche Beurteilung jedoch nicht, so ist der Mangel als erheblich zu erachten und die Abstimmung zu kassieren (BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Diese zur Sachabstimmung entwickelten Grundsätze gelten auch bei behördlichen Einwirkungen auf Wahlen (vgl. BGE 107 Ia 217 ff.), eingeschlossen die Einwirkungen auf Wahlvorbereitungen (nicht veröffentlichtes Urteil vom 23. März 1979 i.S. Demierre, E. 5e). Die vermehrte Zurückhaltung bei rein privaten oder teilweise privaten Einflussnahmen (BGE 102 Ia 269 E. 3; BGE 98 Ia 83 E. 3c) spielt im vorliegenden Fall keine Rolle; dies um so mehr, als das kantonale Recht diese Differenzierung nicht kennt.
b) Im vorliegenden Fall lässt sich der Mangel zwar nicht quantitativ ermitteln, aber doch in seiner Bedeutung etwas näher erfassen. Die Beschwerdeführerin erreichte 196 Stimmen. Bezogen auf das absolute Mehr fehlten ihr 62 Stimmen. Wichtiger ist, dass sie weitere 190 Stimmen benötigt hätte, um den letztgewählten Kandidaten, der 385 Stimmen auf sich vereinigte, zu übertreffen. Das sind bezogen auf die eingegangenen 657 Wahlzettel 28,9%, auf alle 902 Stimmberechtigte 21% und auf die ferngebliebenen 245 Wähler 77,6%; die Stimmbeteiligung betrug 72,8%. Diese Differenz von 190 Stimmen ist gross; eine Wahl hätte praktisch eine Verdoppelung der Stimmen erfordert. Ein Viertel bis ein Drittel der Urnengänger hätte eine der sieben Stimmen anders abgeben müssen. Da die Stimmbeteiligung ohnehin bereits hoch war, wäre die Mobilisierung zusätzlicher Wähler schwer gefallen; zudem hätte dies auch den anderen Kandidaten genützt.
Der quantitative Unterschied ist so erheblich, dass die Wahl der Beschwerdeführerin nicht als wahrscheinlich bezeichnet werden kann. Der Entscheid hängt damit von einer qualitativen Würdigung der gesamten Umstände des Falles ab. Die behördliche Intervention wiegt hier - wie dargelegt - schwer. Dies gilt um so mehr, wenn der Gemeinderat in die Vorbereitung seiner eigenen Wahl eingreift, in der sogar noch zwei bisherige Behördemitglieder kandidieren. Die Einwände des Kantons gegen eine Aufhebung überzeugen nicht. Auf die Überschaubarkeit der Verhältnisse kann es nicht ankommen; die Inserate konnten durch die Beschränkung auf einen gemeinsamen Vorschlag der Parteien die Willensbildung der Wähler verfälschen. Der Regierungsrat selber gesteht der Beschwerdeführerin zu, sie habe einen bemerkenswerten Achtungserfolg erzielt. Nach der bundesgerichtlichen Formel genügt es zur Aufhebung, dass eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint. Nimmt man diese Formel ernst und bedenkt man die Grundsätzlichkeit des Fehlers, so ist es nicht zu umgehen, die Beschwerde gutzuheissen und den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 15. Oktober 1986 aufzuheben. | de | Art. 85 lett. a OG; finanziamento da parte dell'ente pubblico d'inserzioni partiti. 1. La garanzia in materia di diritti politici accordata dal diritto costituzionale federale comporta, tra l'altro, che ogni cittadino avente diritto di voto che adempia le condizioni riconosciute conformi alla Costituzione debba essere in grado di partecipare a un'elezione con uguali possibilità di successo. Egli deve potersi determinare in base ad un'opinione formatasi nel modo più libero e completo possibile.
Portata della libertà fondamentale d'informazione e di associazione in tale processo decisionale (consid. 3a); attività statale quale sostegno per la possibile realizzazione di questo obiettivo (consid. 3a); condizioni e requisiti costituzionali per un intervento diretto o indiretto dello Stato nella campagna che precede le votazioni e le elezioni (consid. 3b, c).
2. La pubblicazione d'inserzioni elettorali dei partiti è suscettibile di esercitare un'influenza sulla formazione dell'opinione degli elettori (consid. 3d). L'assunzione a proprio carico da parte del Comune delle spese d'inserzione costituisce un intervento indiretto nella campagna elettorale (consid. 3e). Esso non può giustificarsi invocando la necessità di finanziare i partiti e i gruppi politici, né riferendosi all'idea di concordanza ancorata nella concezione svizzera dello Stato (consid. 3f).
3. Sanzione: i principi sviluppatisi in relazione alle votazioni valgono anche per gli interventi delle autorità nella campagna che precede le elezioni (consid. 4a); nella fattispecie il ricorso va accolto per la gravità del vizio accertato (consid. 4b). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,028 | 113 Ia 304 | 113 Ia 304
Sachverhalt ab Seite 304
Die vom Regierungsrat des Kantons Zürich erlassene Verordnung über die kantonale Strafanstalt Regensdorf vom 12. Februar 1975 (Anstaltsverordnung) bestimmt:
§ 42 Seelsorgerische Betreuung
Evangelisch-reformierte und katholische Gefangene werden von einem
Anstaltspfarrer ihrer Religionsgemeinschaft seelsorgerisch betreut.
Konfessionslose Gefangene und Angehörige anderer Religionsgemeinschaften
werden auf Wunsch ebenfalls von den beiden Anstaltspfarrern betreut. Die
Direktion der Strafanstalt kann bei Bedarf Seelsorger anderer
Religionsgemeinschaften für die Betreuung von Gefangenen beiziehen.
§ 43 Gottesdienst
In der Anstalt werden regelmässig evangelisch-reformierte und katholische
Gottesdienste durchgeführt, die allen Gefangenen zugänglich sind.
Gefangenen in Einzelhaft wird das Hören des vom Radio ausgestrahlten
Gottesdienstes ermöglicht.
Mit Verfügung vom 8. April 1987 wies die Direktion der kantonalen Strafanstalt Regensdorf das Gesuch von Nehal Ahmed Syed ab, worin verlangt worden war, es sei 19 Gefangenen islamischer Religion zu gestatten, jeweils am Freitag einen gemeinsamen Gottesdienst abzuhalten. Ein Rekurs an die Direktion der Justiz des Kantons Zürich blieb erfolglos.
Das Bundesgericht heisst die von Nehal Ahmed Syed erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Nach Art. 49 Abs. 1 BV ist die Glaubens- und Gewissensfreiheit unverletzlich, und Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Kultusfreiheit. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit schliesst das Recht ein, den Glauben zu betätigen. Die Kultusfreiheit hat gottesdienstliche Handlungen, also eine besondere Form der Betätigung des Glaubens zum Gegenstand. Die freie Ausübung des Kultus erscheint so, wie das Bundesgericht schon in einem frühen Entscheid erklärt hat, als Bestandteil und als Ausfluss der Glaubens- und Gewissensfreiheit (BGE 13, S. 9).
Mit dem angefochtenen Entscheid wird den in der Strafanstalt Regensdorf inhaftierten Moslems die Durchführung eines gemeinsamen Freitagsgebetes, einer Kultushandlung also, verwehrt. Dass der Beschwerdeführer eine Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit geltend macht und sich nicht ausdrücklich auf die in erster Linie betroffene Kultusfreiheit beruft, kann ihm nach dem Gesagten nicht schaden.
3. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die freie Ausübung gottesdienstlicher Handlungen innerhalb der Schranken der Sittlichkeit und der öffentlichen Ordnung. Die Kultusfreiheit gilt nicht absolut. Einschränkungen sind jedoch nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen.
Im Strafvollzug ergeben sich im öffentlichen Interesse liegende Freiheitsbeschränkungen aus dem Zweck dieser Institution und aus dem Erfordernis der Einhaltung eines geordneten Anstaltsbetriebes. Über das hiezu erforderliche Mass dürfen sie nicht hinausgehen (BGE 106 Ia 281). Durch die weitgehende Abschliessung des Häftlings von der Aussenwelt kann der Strafvollzug Beschränkungen der Glaubens- und Gewissensfreiheit und namentlich der Kultusfreiheit mit sich bringen. Solche Beschränkungen muss eine sachgerechte Anstaltsordnung in engen Schranken halten. Sie muss Mittel und Wege finden, um die Ausübung des Glaubenslebens möglichst gut zu gewährleisten, ohne den Strafvollzug übermässig zu belasten.
In diesem Sinne werden die Gefangenen der Strafanstalt Regensdorf durch einen evangelisch-reformierten und einen katholischen Anstaltspfarrer betreut, wobei bei Bedarf auch Seelsorger anderer Religionsgemeinschaften beigezogen werden können (§ 42 Anstaltsverordnung). Zudem werden regelmässig evangelisch-reformierte und katholische Gottesdienste durchgeführt (§ 43 Anstaltsverordnung). Mit dem angefochtenen Entscheid wurde den Moslems dagegen die Abhaltung eines gemeinsamen Freitagsgebetes verweigert.
4. a) Die Insassen der Strafanstalt Regensdorf setzten sich 1986 (1985) gegliedert nach Konfessionen wie folgt zusammen:
reformiert 53 (71)
katholisch 119 (111)
griechisch-orthodox 7 (7)
neuapostolisch - (2)
Moslem 40 (51)
jüdisch 2 (4)
Hindu 8 (3)
buddhistisch - (1)
konfessionslos 22 (19)
Die Direktion der Justiz stützt ihren Entscheid, mit dem den Moslems die Durchführung eines gemeinsamen Freitagsgebetes verweigert wird, darauf, dass es unter dem Gesichtspunkt der Anstaltsordnung nicht möglich sei, allen Glaubensrichtungen die Durchführung gemeinsamer Gottesdienste zu gestatten. Eine Ausnahme könne daher nur für die Landeskirchen gemacht werden.
b) Der angefochtene Entscheid der Direktion der Justiz kann sich auf § 43 Anstaltsverordnung stützen, der Gottesdienste lediglich für die evangelisch-reformierte und die katholische Konfession vorsieht. Die gesetzliche Grundlage ist gegeben.
c) Im öffentlichen Interesse liegende Gründe der Anstaltsordnung können gebieten, dass nicht für jede (auch noch so kleine) Glaubensgemeinschaft ein eigener Gottesdienst abgehalten wird. Die in einer bestimmten Strafanstalt mögliche Zahl der Gottesdienste wird etwa von den damit verbundenen organisatorischen Problemen und von den räumlichen Möglichkeiten abhängen. Solche Schwierigkeiten entbinden die Behörden indessen nicht von der Pflicht, die Gottesdienstordnung grundrechtskonform auszugestalten.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit und die Kultusfreiheit verpflichten den Staat zu religiöser Neutralität. Dies schliesst nach herkömmlicher Auffassung zwar eine gewisse Bevorzugung öffentlich-rechtlich anerkannter Landeskirchen etwa bei der Steuererhebung nicht aus (vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates über die Volksinitiative "betreffend die vollständige Trennung von Staat und Kirche" vom 6. September 1978, BBl 1978 II 672 ff.; Art. 64 Abs. 3 der Zürcher Kantonsverfassung). Diese Bevorzugung darf aber nicht die Betätigung des Glaubens zum Gegenstand haben. Wäre nur Angehörigen von als Landeskirchen anerkannten Glaubensgemeinschaften erlaubt, sich zum Kultus zusammenzufinden, könnte von religiöser Freiheit nicht mehr die Rede sein. In Strafanstalten kann nichts anderes gelten. Gerade hier, wo der weitgehende Entzug der Bewegungsfreiheit den Gefangenen hindert, die ihm verbleibenden Grundrechte selbstverantwortlich in Anspruch zu nehmen, und er sich in ausserordentlich grosser Abhängigkeit von den Vollzugsorganen befindet, muss sich die religiöse Neutralität des Staates bewähren. Dies führt dazu, dass die öffentlich-rechtliche Anerkennung einer Glaubensgemeinschaft als Landeskirche nicht zum Kriterium für die Zulässigkeit eines gemeinsamen Gottesdienstes gemacht werden darf. Soweit der angefochtene Entscheid den Moslems das gemeinsame Freitagsgebet verweigert, weil ihre Glaubensgemeinschaft nicht öffentlich-rechtlich anerkannt ist, verstösst er gegen die Kultusfreiheit. Er hält im übrigen auch vor dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht stand, weil zwischen Landeskirchen und anderen Glaubensgemeinschaften hinsichtlich des Kultus kein erheblicher Unterschied in den tatsächlichen Verhältnissen besteht, der eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermöchte.
d) Eine grundrechtskonform ausgestaltete Gottesdienstordnung muss zum Zwecke haben, möglichst vielen Häftlingen den Besuch gemeinsamer Gottesdienste zu ermöglichen. Unter dem Gesichtspunkt beschränkter räumlicher und organisatorischer Möglichkeiten kann es sich rechtfertigen, nicht jeder Glaubensgemeinschaft, die dies wünscht, einen eigenen Gottesdienst zu gestatten. Insofern kann es als zulässig erscheinen, Angehörige verwandter Konfessionen auf interkonfessionelle Feiern zu verweisen. Christliche Sekten können so nicht für sich beanspruchen, unter Beizug eines eigenen Geistlichen einen eigenen Gottesdienst abzuhalten, wenn sie an einer interkonfessionellen christlichen Feier teilnehmen können. Auf christliche Feiern können dagegen Moslems selbstredend nicht verwiesen werden.
Die Frage, ob der Strafvollzug übermässig erschwert würde, wenn auch kleinsten - nichtchristlichen - Glaubensgemeinschaften die Abhaltung des gemeinsamen Kultus gestattet würde, stellt sich vorliegend nicht. Im Jahre 1985 waren 51 Moslems und im Jahre 1986 deren 40 in der Strafanstalt Regensdorf inhaftiert. Die Zahl der Häftlinge evangelischen Glaubens, für die regelmässig ein eigener Sonntagsgottesdienst stattfindet, war in diesem Zeitraum mit 71 für das Jahr 1985 und 53 für das Jahr 1986 nicht wesentlich höher. Die Verweigerung des gemeinsamen Freitagsgebetes für Moslems lässt sich damit nicht mit dem Hinweis auf Probleme der Anstaltsordnung bei einer Vielzahl von Gottesdiensten kleinster Glaubensgemeinschaften begründen. Die Direktion der Justiz ist diesbezüglich zwar der Auffassung, die in der Strafanstalt Regensdorf inhaftierten Moslems gehörten verschiedenen Glaubensrichtungen an, was die Abhaltung von mehreren (getrennten) Freitagsgebeten bedingen würde. Diese Auffassung ist indessen unhaltbar. Genauso wie Angehörige kleinerer christlicher Sekten auf eine gemeinsame christliche Feier verwiesen werden können, kann dies ohne Verstoss gegen die Kultusfreiheit auch für Moslems verschiedener Glaubensrichtung geschehen.
5. Die Direktion der Justiz macht schliesslich sicherheitstechnische Gründe für ihren Entscheid geltend, ohne diese allerdings zu konkretisieren. Unter diesen Umständen ist es dem Bundesgericht nicht möglich, dazu abschliessend Stellung zu nehmen.
Die Direktion der Justiz wird die sicherheitstechnischen Aspekte der Durchführung des Freitagsgebetes abzuklären und unter Wahrung der Kultusfreiheit der inhaftierten Moslems in der Sache neu zu entscheiden haben. Abzuklären wird insbesondere die Vertrauenswürdigkeit des beizuziehenden Imams sein, bei dessen Wahl die Vorschläge der Häftlinge selbstverständlich in keiner Weise verbindlich sind. Zu prüfen wird sodann sein, ob tatsächlich Streitereien zu befürchten sind und wie diese allenfalls verhindert werden können. Dabei fällt sowohl in Betracht, streitsüchtige Häftlinge auszuschliessen, als auch - soweit dies unabdingbar sein sollte - Beschränkungen bei der Gestaltung des Kultus vorzunehmen. Probleme sprachlicher Art der Überwachung dürften sich schliesslich nicht stellen, nachdem der Strafanstalt arabisch und türkisch sprechende Vertrauenspersonen zur Verfügung stehen (Jahresbericht 1985 der Strafanstalt Regensdorf, S. 14). | de | Kultusfreiheit; Strafvollzug. 1. Verhältnis zwischen Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 49 Abs. 1 BV) und Kultusfreiheit (Art. 50 Abs. 1 BV) (E. 2).
2. Anforderungen an eine grundrechtskonform ausgestaltete Gottesdienstordnung im Strafvollzug (E. 3-5). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-304%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,029 | 113 Ia 304 | 113 Ia 304
Sachverhalt ab Seite 304
Die vom Regierungsrat des Kantons Zürich erlassene Verordnung über die kantonale Strafanstalt Regensdorf vom 12. Februar 1975 (Anstaltsverordnung) bestimmt:
§ 42 Seelsorgerische Betreuung
Evangelisch-reformierte und katholische Gefangene werden von einem
Anstaltspfarrer ihrer Religionsgemeinschaft seelsorgerisch betreut.
Konfessionslose Gefangene und Angehörige anderer Religionsgemeinschaften
werden auf Wunsch ebenfalls von den beiden Anstaltspfarrern betreut. Die
Direktion der Strafanstalt kann bei Bedarf Seelsorger anderer
Religionsgemeinschaften für die Betreuung von Gefangenen beiziehen.
§ 43 Gottesdienst
In der Anstalt werden regelmässig evangelisch-reformierte und katholische
Gottesdienste durchgeführt, die allen Gefangenen zugänglich sind.
Gefangenen in Einzelhaft wird das Hören des vom Radio ausgestrahlten
Gottesdienstes ermöglicht.
Mit Verfügung vom 8. April 1987 wies die Direktion der kantonalen Strafanstalt Regensdorf das Gesuch von Nehal Ahmed Syed ab, worin verlangt worden war, es sei 19 Gefangenen islamischer Religion zu gestatten, jeweils am Freitag einen gemeinsamen Gottesdienst abzuhalten. Ein Rekurs an die Direktion der Justiz des Kantons Zürich blieb erfolglos.
Das Bundesgericht heisst die von Nehal Ahmed Syed erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Nach Art. 49 Abs. 1 BV ist die Glaubens- und Gewissensfreiheit unverletzlich, und Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Kultusfreiheit. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit schliesst das Recht ein, den Glauben zu betätigen. Die Kultusfreiheit hat gottesdienstliche Handlungen, also eine besondere Form der Betätigung des Glaubens zum Gegenstand. Die freie Ausübung des Kultus erscheint so, wie das Bundesgericht schon in einem frühen Entscheid erklärt hat, als Bestandteil und als Ausfluss der Glaubens- und Gewissensfreiheit (BGE 13, S. 9).
Mit dem angefochtenen Entscheid wird den in der Strafanstalt Regensdorf inhaftierten Moslems die Durchführung eines gemeinsamen Freitagsgebetes, einer Kultushandlung also, verwehrt. Dass der Beschwerdeführer eine Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit geltend macht und sich nicht ausdrücklich auf die in erster Linie betroffene Kultusfreiheit beruft, kann ihm nach dem Gesagten nicht schaden.
3. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die freie Ausübung gottesdienstlicher Handlungen innerhalb der Schranken der Sittlichkeit und der öffentlichen Ordnung. Die Kultusfreiheit gilt nicht absolut. Einschränkungen sind jedoch nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen.
Im Strafvollzug ergeben sich im öffentlichen Interesse liegende Freiheitsbeschränkungen aus dem Zweck dieser Institution und aus dem Erfordernis der Einhaltung eines geordneten Anstaltsbetriebes. Über das hiezu erforderliche Mass dürfen sie nicht hinausgehen (BGE 106 Ia 281). Durch die weitgehende Abschliessung des Häftlings von der Aussenwelt kann der Strafvollzug Beschränkungen der Glaubens- und Gewissensfreiheit und namentlich der Kultusfreiheit mit sich bringen. Solche Beschränkungen muss eine sachgerechte Anstaltsordnung in engen Schranken halten. Sie muss Mittel und Wege finden, um die Ausübung des Glaubenslebens möglichst gut zu gewährleisten, ohne den Strafvollzug übermässig zu belasten.
In diesem Sinne werden die Gefangenen der Strafanstalt Regensdorf durch einen evangelisch-reformierten und einen katholischen Anstaltspfarrer betreut, wobei bei Bedarf auch Seelsorger anderer Religionsgemeinschaften beigezogen werden können (§ 42 Anstaltsverordnung). Zudem werden regelmässig evangelisch-reformierte und katholische Gottesdienste durchgeführt (§ 43 Anstaltsverordnung). Mit dem angefochtenen Entscheid wurde den Moslems dagegen die Abhaltung eines gemeinsamen Freitagsgebetes verweigert.
4. a) Die Insassen der Strafanstalt Regensdorf setzten sich 1986 (1985) gegliedert nach Konfessionen wie folgt zusammen:
reformiert 53 (71)
katholisch 119 (111)
griechisch-orthodox 7 (7)
neuapostolisch - (2)
Moslem 40 (51)
jüdisch 2 (4)
Hindu 8 (3)
buddhistisch - (1)
konfessionslos 22 (19)
Die Direktion der Justiz stützt ihren Entscheid, mit dem den Moslems die Durchführung eines gemeinsamen Freitagsgebetes verweigert wird, darauf, dass es unter dem Gesichtspunkt der Anstaltsordnung nicht möglich sei, allen Glaubensrichtungen die Durchführung gemeinsamer Gottesdienste zu gestatten. Eine Ausnahme könne daher nur für die Landeskirchen gemacht werden.
b) Der angefochtene Entscheid der Direktion der Justiz kann sich auf § 43 Anstaltsverordnung stützen, der Gottesdienste lediglich für die evangelisch-reformierte und die katholische Konfession vorsieht. Die gesetzliche Grundlage ist gegeben.
c) Im öffentlichen Interesse liegende Gründe der Anstaltsordnung können gebieten, dass nicht für jede (auch noch so kleine) Glaubensgemeinschaft ein eigener Gottesdienst abgehalten wird. Die in einer bestimmten Strafanstalt mögliche Zahl der Gottesdienste wird etwa von den damit verbundenen organisatorischen Problemen und von den räumlichen Möglichkeiten abhängen. Solche Schwierigkeiten entbinden die Behörden indessen nicht von der Pflicht, die Gottesdienstordnung grundrechtskonform auszugestalten.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit und die Kultusfreiheit verpflichten den Staat zu religiöser Neutralität. Dies schliesst nach herkömmlicher Auffassung zwar eine gewisse Bevorzugung öffentlich-rechtlich anerkannter Landeskirchen etwa bei der Steuererhebung nicht aus (vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates über die Volksinitiative "betreffend die vollständige Trennung von Staat und Kirche" vom 6. September 1978, BBl 1978 II 672 ff.; Art. 64 Abs. 3 der Zürcher Kantonsverfassung). Diese Bevorzugung darf aber nicht die Betätigung des Glaubens zum Gegenstand haben. Wäre nur Angehörigen von als Landeskirchen anerkannten Glaubensgemeinschaften erlaubt, sich zum Kultus zusammenzufinden, könnte von religiöser Freiheit nicht mehr die Rede sein. In Strafanstalten kann nichts anderes gelten. Gerade hier, wo der weitgehende Entzug der Bewegungsfreiheit den Gefangenen hindert, die ihm verbleibenden Grundrechte selbstverantwortlich in Anspruch zu nehmen, und er sich in ausserordentlich grosser Abhängigkeit von den Vollzugsorganen befindet, muss sich die religiöse Neutralität des Staates bewähren. Dies führt dazu, dass die öffentlich-rechtliche Anerkennung einer Glaubensgemeinschaft als Landeskirche nicht zum Kriterium für die Zulässigkeit eines gemeinsamen Gottesdienstes gemacht werden darf. Soweit der angefochtene Entscheid den Moslems das gemeinsame Freitagsgebet verweigert, weil ihre Glaubensgemeinschaft nicht öffentlich-rechtlich anerkannt ist, verstösst er gegen die Kultusfreiheit. Er hält im übrigen auch vor dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht stand, weil zwischen Landeskirchen und anderen Glaubensgemeinschaften hinsichtlich des Kultus kein erheblicher Unterschied in den tatsächlichen Verhältnissen besteht, der eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermöchte.
d) Eine grundrechtskonform ausgestaltete Gottesdienstordnung muss zum Zwecke haben, möglichst vielen Häftlingen den Besuch gemeinsamer Gottesdienste zu ermöglichen. Unter dem Gesichtspunkt beschränkter räumlicher und organisatorischer Möglichkeiten kann es sich rechtfertigen, nicht jeder Glaubensgemeinschaft, die dies wünscht, einen eigenen Gottesdienst zu gestatten. Insofern kann es als zulässig erscheinen, Angehörige verwandter Konfessionen auf interkonfessionelle Feiern zu verweisen. Christliche Sekten können so nicht für sich beanspruchen, unter Beizug eines eigenen Geistlichen einen eigenen Gottesdienst abzuhalten, wenn sie an einer interkonfessionellen christlichen Feier teilnehmen können. Auf christliche Feiern können dagegen Moslems selbstredend nicht verwiesen werden.
Die Frage, ob der Strafvollzug übermässig erschwert würde, wenn auch kleinsten - nichtchristlichen - Glaubensgemeinschaften die Abhaltung des gemeinsamen Kultus gestattet würde, stellt sich vorliegend nicht. Im Jahre 1985 waren 51 Moslems und im Jahre 1986 deren 40 in der Strafanstalt Regensdorf inhaftiert. Die Zahl der Häftlinge evangelischen Glaubens, für die regelmässig ein eigener Sonntagsgottesdienst stattfindet, war in diesem Zeitraum mit 71 für das Jahr 1985 und 53 für das Jahr 1986 nicht wesentlich höher. Die Verweigerung des gemeinsamen Freitagsgebetes für Moslems lässt sich damit nicht mit dem Hinweis auf Probleme der Anstaltsordnung bei einer Vielzahl von Gottesdiensten kleinster Glaubensgemeinschaften begründen. Die Direktion der Justiz ist diesbezüglich zwar der Auffassung, die in der Strafanstalt Regensdorf inhaftierten Moslems gehörten verschiedenen Glaubensrichtungen an, was die Abhaltung von mehreren (getrennten) Freitagsgebeten bedingen würde. Diese Auffassung ist indessen unhaltbar. Genauso wie Angehörige kleinerer christlicher Sekten auf eine gemeinsame christliche Feier verwiesen werden können, kann dies ohne Verstoss gegen die Kultusfreiheit auch für Moslems verschiedener Glaubensrichtung geschehen.
5. Die Direktion der Justiz macht schliesslich sicherheitstechnische Gründe für ihren Entscheid geltend, ohne diese allerdings zu konkretisieren. Unter diesen Umständen ist es dem Bundesgericht nicht möglich, dazu abschliessend Stellung zu nehmen.
Die Direktion der Justiz wird die sicherheitstechnischen Aspekte der Durchführung des Freitagsgebetes abzuklären und unter Wahrung der Kultusfreiheit der inhaftierten Moslems in der Sache neu zu entscheiden haben. Abzuklären wird insbesondere die Vertrauenswürdigkeit des beizuziehenden Imams sein, bei dessen Wahl die Vorschläge der Häftlinge selbstverständlich in keiner Weise verbindlich sind. Zu prüfen wird sodann sein, ob tatsächlich Streitereien zu befürchten sind und wie diese allenfalls verhindert werden können. Dabei fällt sowohl in Betracht, streitsüchtige Häftlinge auszuschliessen, als auch - soweit dies unabdingbar sein sollte - Beschränkungen bei der Gestaltung des Kultus vorzunehmen. Probleme sprachlicher Art der Überwachung dürften sich schliesslich nicht stellen, nachdem der Strafanstalt arabisch und türkisch sprechende Vertrauenspersonen zur Verfügung stehen (Jahresbericht 1985 der Strafanstalt Regensdorf, S. 14). | de | Liberté des cultes; exécution des peines. 1. Rapport entre la liberté de conscience et de croyance (art. 49 al. 1 Cst.) et la liberté des cultes (art. 50 al. 1 Cst.) (consid. 2).
2. Exigences d'un office divin organisé conformément à la Constitution, pendant l'exécution des peines (consid. 3-5). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-304%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,030 | 113 Ia 304 | 113 Ia 304
Sachverhalt ab Seite 304
Die vom Regierungsrat des Kantons Zürich erlassene Verordnung über die kantonale Strafanstalt Regensdorf vom 12. Februar 1975 (Anstaltsverordnung) bestimmt:
§ 42 Seelsorgerische Betreuung
Evangelisch-reformierte und katholische Gefangene werden von einem
Anstaltspfarrer ihrer Religionsgemeinschaft seelsorgerisch betreut.
Konfessionslose Gefangene und Angehörige anderer Religionsgemeinschaften
werden auf Wunsch ebenfalls von den beiden Anstaltspfarrern betreut. Die
Direktion der Strafanstalt kann bei Bedarf Seelsorger anderer
Religionsgemeinschaften für die Betreuung von Gefangenen beiziehen.
§ 43 Gottesdienst
In der Anstalt werden regelmässig evangelisch-reformierte und katholische
Gottesdienste durchgeführt, die allen Gefangenen zugänglich sind.
Gefangenen in Einzelhaft wird das Hören des vom Radio ausgestrahlten
Gottesdienstes ermöglicht.
Mit Verfügung vom 8. April 1987 wies die Direktion der kantonalen Strafanstalt Regensdorf das Gesuch von Nehal Ahmed Syed ab, worin verlangt worden war, es sei 19 Gefangenen islamischer Religion zu gestatten, jeweils am Freitag einen gemeinsamen Gottesdienst abzuhalten. Ein Rekurs an die Direktion der Justiz des Kantons Zürich blieb erfolglos.
Das Bundesgericht heisst die von Nehal Ahmed Syed erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Nach Art. 49 Abs. 1 BV ist die Glaubens- und Gewissensfreiheit unverletzlich, und Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Kultusfreiheit. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit schliesst das Recht ein, den Glauben zu betätigen. Die Kultusfreiheit hat gottesdienstliche Handlungen, also eine besondere Form der Betätigung des Glaubens zum Gegenstand. Die freie Ausübung des Kultus erscheint so, wie das Bundesgericht schon in einem frühen Entscheid erklärt hat, als Bestandteil und als Ausfluss der Glaubens- und Gewissensfreiheit (BGE 13, S. 9).
Mit dem angefochtenen Entscheid wird den in der Strafanstalt Regensdorf inhaftierten Moslems die Durchführung eines gemeinsamen Freitagsgebetes, einer Kultushandlung also, verwehrt. Dass der Beschwerdeführer eine Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit geltend macht und sich nicht ausdrücklich auf die in erster Linie betroffene Kultusfreiheit beruft, kann ihm nach dem Gesagten nicht schaden.
3. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die freie Ausübung gottesdienstlicher Handlungen innerhalb der Schranken der Sittlichkeit und der öffentlichen Ordnung. Die Kultusfreiheit gilt nicht absolut. Einschränkungen sind jedoch nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen.
Im Strafvollzug ergeben sich im öffentlichen Interesse liegende Freiheitsbeschränkungen aus dem Zweck dieser Institution und aus dem Erfordernis der Einhaltung eines geordneten Anstaltsbetriebes. Über das hiezu erforderliche Mass dürfen sie nicht hinausgehen (BGE 106 Ia 281). Durch die weitgehende Abschliessung des Häftlings von der Aussenwelt kann der Strafvollzug Beschränkungen der Glaubens- und Gewissensfreiheit und namentlich der Kultusfreiheit mit sich bringen. Solche Beschränkungen muss eine sachgerechte Anstaltsordnung in engen Schranken halten. Sie muss Mittel und Wege finden, um die Ausübung des Glaubenslebens möglichst gut zu gewährleisten, ohne den Strafvollzug übermässig zu belasten.
In diesem Sinne werden die Gefangenen der Strafanstalt Regensdorf durch einen evangelisch-reformierten und einen katholischen Anstaltspfarrer betreut, wobei bei Bedarf auch Seelsorger anderer Religionsgemeinschaften beigezogen werden können (§ 42 Anstaltsverordnung). Zudem werden regelmässig evangelisch-reformierte und katholische Gottesdienste durchgeführt (§ 43 Anstaltsverordnung). Mit dem angefochtenen Entscheid wurde den Moslems dagegen die Abhaltung eines gemeinsamen Freitagsgebetes verweigert.
4. a) Die Insassen der Strafanstalt Regensdorf setzten sich 1986 (1985) gegliedert nach Konfessionen wie folgt zusammen:
reformiert 53 (71)
katholisch 119 (111)
griechisch-orthodox 7 (7)
neuapostolisch - (2)
Moslem 40 (51)
jüdisch 2 (4)
Hindu 8 (3)
buddhistisch - (1)
konfessionslos 22 (19)
Die Direktion der Justiz stützt ihren Entscheid, mit dem den Moslems die Durchführung eines gemeinsamen Freitagsgebetes verweigert wird, darauf, dass es unter dem Gesichtspunkt der Anstaltsordnung nicht möglich sei, allen Glaubensrichtungen die Durchführung gemeinsamer Gottesdienste zu gestatten. Eine Ausnahme könne daher nur für die Landeskirchen gemacht werden.
b) Der angefochtene Entscheid der Direktion der Justiz kann sich auf § 43 Anstaltsverordnung stützen, der Gottesdienste lediglich für die evangelisch-reformierte und die katholische Konfession vorsieht. Die gesetzliche Grundlage ist gegeben.
c) Im öffentlichen Interesse liegende Gründe der Anstaltsordnung können gebieten, dass nicht für jede (auch noch so kleine) Glaubensgemeinschaft ein eigener Gottesdienst abgehalten wird. Die in einer bestimmten Strafanstalt mögliche Zahl der Gottesdienste wird etwa von den damit verbundenen organisatorischen Problemen und von den räumlichen Möglichkeiten abhängen. Solche Schwierigkeiten entbinden die Behörden indessen nicht von der Pflicht, die Gottesdienstordnung grundrechtskonform auszugestalten.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit und die Kultusfreiheit verpflichten den Staat zu religiöser Neutralität. Dies schliesst nach herkömmlicher Auffassung zwar eine gewisse Bevorzugung öffentlich-rechtlich anerkannter Landeskirchen etwa bei der Steuererhebung nicht aus (vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates über die Volksinitiative "betreffend die vollständige Trennung von Staat und Kirche" vom 6. September 1978, BBl 1978 II 672 ff.; Art. 64 Abs. 3 der Zürcher Kantonsverfassung). Diese Bevorzugung darf aber nicht die Betätigung des Glaubens zum Gegenstand haben. Wäre nur Angehörigen von als Landeskirchen anerkannten Glaubensgemeinschaften erlaubt, sich zum Kultus zusammenzufinden, könnte von religiöser Freiheit nicht mehr die Rede sein. In Strafanstalten kann nichts anderes gelten. Gerade hier, wo der weitgehende Entzug der Bewegungsfreiheit den Gefangenen hindert, die ihm verbleibenden Grundrechte selbstverantwortlich in Anspruch zu nehmen, und er sich in ausserordentlich grosser Abhängigkeit von den Vollzugsorganen befindet, muss sich die religiöse Neutralität des Staates bewähren. Dies führt dazu, dass die öffentlich-rechtliche Anerkennung einer Glaubensgemeinschaft als Landeskirche nicht zum Kriterium für die Zulässigkeit eines gemeinsamen Gottesdienstes gemacht werden darf. Soweit der angefochtene Entscheid den Moslems das gemeinsame Freitagsgebet verweigert, weil ihre Glaubensgemeinschaft nicht öffentlich-rechtlich anerkannt ist, verstösst er gegen die Kultusfreiheit. Er hält im übrigen auch vor dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht stand, weil zwischen Landeskirchen und anderen Glaubensgemeinschaften hinsichtlich des Kultus kein erheblicher Unterschied in den tatsächlichen Verhältnissen besteht, der eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermöchte.
d) Eine grundrechtskonform ausgestaltete Gottesdienstordnung muss zum Zwecke haben, möglichst vielen Häftlingen den Besuch gemeinsamer Gottesdienste zu ermöglichen. Unter dem Gesichtspunkt beschränkter räumlicher und organisatorischer Möglichkeiten kann es sich rechtfertigen, nicht jeder Glaubensgemeinschaft, die dies wünscht, einen eigenen Gottesdienst zu gestatten. Insofern kann es als zulässig erscheinen, Angehörige verwandter Konfessionen auf interkonfessionelle Feiern zu verweisen. Christliche Sekten können so nicht für sich beanspruchen, unter Beizug eines eigenen Geistlichen einen eigenen Gottesdienst abzuhalten, wenn sie an einer interkonfessionellen christlichen Feier teilnehmen können. Auf christliche Feiern können dagegen Moslems selbstredend nicht verwiesen werden.
Die Frage, ob der Strafvollzug übermässig erschwert würde, wenn auch kleinsten - nichtchristlichen - Glaubensgemeinschaften die Abhaltung des gemeinsamen Kultus gestattet würde, stellt sich vorliegend nicht. Im Jahre 1985 waren 51 Moslems und im Jahre 1986 deren 40 in der Strafanstalt Regensdorf inhaftiert. Die Zahl der Häftlinge evangelischen Glaubens, für die regelmässig ein eigener Sonntagsgottesdienst stattfindet, war in diesem Zeitraum mit 71 für das Jahr 1985 und 53 für das Jahr 1986 nicht wesentlich höher. Die Verweigerung des gemeinsamen Freitagsgebetes für Moslems lässt sich damit nicht mit dem Hinweis auf Probleme der Anstaltsordnung bei einer Vielzahl von Gottesdiensten kleinster Glaubensgemeinschaften begründen. Die Direktion der Justiz ist diesbezüglich zwar der Auffassung, die in der Strafanstalt Regensdorf inhaftierten Moslems gehörten verschiedenen Glaubensrichtungen an, was die Abhaltung von mehreren (getrennten) Freitagsgebeten bedingen würde. Diese Auffassung ist indessen unhaltbar. Genauso wie Angehörige kleinerer christlicher Sekten auf eine gemeinsame christliche Feier verwiesen werden können, kann dies ohne Verstoss gegen die Kultusfreiheit auch für Moslems verschiedener Glaubensrichtung geschehen.
5. Die Direktion der Justiz macht schliesslich sicherheitstechnische Gründe für ihren Entscheid geltend, ohne diese allerdings zu konkretisieren. Unter diesen Umständen ist es dem Bundesgericht nicht möglich, dazu abschliessend Stellung zu nehmen.
Die Direktion der Justiz wird die sicherheitstechnischen Aspekte der Durchführung des Freitagsgebetes abzuklären und unter Wahrung der Kultusfreiheit der inhaftierten Moslems in der Sache neu zu entscheiden haben. Abzuklären wird insbesondere die Vertrauenswürdigkeit des beizuziehenden Imams sein, bei dessen Wahl die Vorschläge der Häftlinge selbstverständlich in keiner Weise verbindlich sind. Zu prüfen wird sodann sein, ob tatsächlich Streitereien zu befürchten sind und wie diese allenfalls verhindert werden können. Dabei fällt sowohl in Betracht, streitsüchtige Häftlinge auszuschliessen, als auch - soweit dies unabdingbar sein sollte - Beschränkungen bei der Gestaltung des Kultus vorzunehmen. Probleme sprachlicher Art der Überwachung dürften sich schliesslich nicht stellen, nachdem der Strafanstalt arabisch und türkisch sprechende Vertrauenspersonen zur Verfügung stehen (Jahresbericht 1985 der Strafanstalt Regensdorf, S. 14). | de | Libertà di culto; esecuzione delle pene. 1. Relazione tra la libertà di credenza e di coscienza (art. 49 cpv. 1 Cost.) e la libertà di culto (art. 50 cpv. 1 Cost.) (consid. 2).
2. Requisiti di una funzione religiosa organizzata conformemente alla Costituzione durante l'esecuzione delle pene (consid. 3-5). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-304%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,031 | 113 Ia 309 | 113 Ia 309
Sachverhalt ab Seite 310
In der Volksabstimmung vom 1. Dezember 1985 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Aargau das Gesetz über die Organisation der ordentlichen richterlichen Behörden (GOG) vom 11. Dezember 1984 an. Dessen § 15 enthält unter der Marginalie "Presse, Radio, Fernsehen" die folgende Bestimmung:
"1 Berichterstattungen über Gerichtsverhandlungen durch Presse, Radio und Fernsehen müssen sachlich sein und dürfen niemanden unnötig blossstellen.
2 Presse, Radio und Fernsehen sind verpflichtet, eine vom zuständigen Gericht angeordnete und formulierte Berichtigung ihrer Berichterstattung zu veröffentlichen.
3 Gerichtsberichterstatter, die gegen die für Berichterstattung aufgestellten Regeln verstossen, können durch Entscheid des Obergerichts von den öffentlichen Verhandlungen der Gerichte des Kantons ausgeschlossen werden.
4 Der Regierungsrat regelt die Gerichtsberichterstattung in einer Verordnung."
Der Verband der Schweizer Journalisten (VSJ) und ein Redaktor führen gegen die Bestimmung von § 15 GOG im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts einerseits und wegen Verletzung der Meinungsäusserungsfreiheit, der Pressefreiheit, der Informationsfreiheit, der Rechtsgleichheit und des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen andererseits.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer rügen vorerst eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes und machen damit eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend. Zur Begründung führen sie aus, § 15 des Gesetzes über die Organisation der ordentlichen richterlichen Behörden (GOG) diene ausschliesslich dem Persönlichkeitsschutz der Prozessbeteiligten. Der Persönlichkeitsschutz werde indessen durch das Bundeszivilrecht in abschliessender Weise garantiert. Mit § 15 GOG werde daher in unzulässiger Weise in die Bundeskompetenz über das Privatrecht eingegriffen.
a) Der angerufene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtssetzung befugt sind (BGE 109 Ia 47 E. 3c/aa). Auf entsprechende Rüge hin prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandeten kantonalen Normen mit dem Bundesrecht vereinbar sind (BGE 111 Ia 179, BGE 109 Ia 67 E. 2a, BGE 109 Ia 74 E. 3, BGE 109 II 197 E. 1, mit Hinweisen).
b) Nach Art. 64 BV steht dem Bund die Gesetzgebung auf dem Gebiete des Zivilrechts zu. Es handelt sich hiebei um eine ausschliessliche Zuständigkeit umfassender Art. Die Kantone dürfen nur soweit zivilrechtliche Bestimmungen erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinne nach die Geltung kantonalen Rechts vorbehält (BGE 85 I 20, mit Hinweisen).
Gemäss Art. 6 ZGB werden die öffentlichrechtlichen Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt. Die Kantone können im öffentlichen Interesse Vorschriften aufstellen, welche die zivilrechtliche Ordnung ergänzen. Wo die Schranken der expansiven Kraft des öffentlichen Rechts liegen und welche zivilrechtlichen Vorschriften eine abschliessende Ordnung darstellen und Modifikationen durch Bestimmungen des kantonalen öffentlichen Rechts ausschliessen, lässt sich nicht in allgemeiner Form umschreiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Erlass öffentlichrechtlicher kantonaler Vorschriften jedenfalls in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich gestützt auf Art. 6 ZGB zulässig, sofern der Bundesgesetzgeber nicht eine abschliessende Ordnung geschaffen hat, die kantonalen Bestimmungen einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstossen (BGE 110 Ia 113 E. 3b, mit Hinweisen).
Die Kompetenz der Kantone, ihre Gerichtsorganisation und das Prozessrecht zu ordnen, ergibt sich indessen nicht aus Art. 6 Abs. 1 ZGB, sondern für das Zivilprozessrecht aus Art. 64 Abs. 3 BV und für das Strafprozessrecht aus Art. 64bis Abs. 2 BV (HANS HUBER, Berner Kommentar, Einleitungsband, N. 45 ff. zu Art. 6 ZGB). Auch diese Vorschriften unterstehen jedoch dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (HUBER, a.a.O., N. 47). Dabei ist insbesondere die dienende Funktion dieser Vorschriften zu beachten. Das kantonale Recht der Gerichtsorganisation und der Prozessordnung ist darauf ausgerichtet, dem materiellen Recht zum Durchbruch zu verhelfen. Die Kantone sind verpflichtet, eine Ordnung zu schaffen, welche die Anwendung des materiellen Bundesrechts gewährleistet. Namentlich ist ihnen untersagt, die Freiheit des kantonalen Richters in der Anwendung des Bundesrechts durch das kantonale Prozessrecht einzuschränken (vgl. BGE 107 II 122 E. 2a). Unter Beachtung dieser Einschränkungen sind die Kantone in der Ausgestaltung ihres Organisations- und Prozessrechts frei. Sie können insbesondere Normen zur Sicherung eines geordneten Verfahrens erlassen. Dazu gehören auch Bestimmungen über den Ablauf von öffentlichen Gerichtsverhandlungen und über die Gerichtsberichterstattung. Soweit von der Gerichtsberichterstattung negative Auswirkungen auf den geordneten Verfahrensablauf ausgehen können, sind sie befugt, hierüber Bestimmungen zu erlassen und eine allfällige Berichtigung der Berichterstattung vorzusehen. Der angefochtene § 15 GOG hält sich somit im Rahmen des den Kantonen zur Regelung überlassenen Verfahrens (Art. 64 Abs. 1 und Art. 64bis Abs. 3 BV) und ist unter diesem Gesichtswinkel nicht zu beanstanden.
c) Das aargauische Zivil- und Strafprozessrecht wird - mit Ausnahme der Beratungen - vom Grundsatz der Verhandlungsöffentlichkeit beherrscht (§ 14 GOG). Ausnahmen sind möglich, wenn das öffentliche Interesse oder ein schutzwürdiges Interesse der Prozessbeteiligten dies erfordert (vgl. § 79 Abs. 2 ZPO, § 47 StPO). Diese Beschränkungen der Öffentlichkeit dienen letztlich dem ordnungsgemässen Gang des Verfahrens und damit der unvoreingenommenen und unbeeinflussten Rechtsfindung. Solche Beschränkungen, wie sie sich allgemein aus der Verfahrensordnung ergeben können oder auf Antrag oder aus sitzungspolizeilichen Gründen angeordnet werden können, haben, soweit sie ihrerseits verfassungs- und konventionskonform sind, Vorrang vor dem Öffentlichkeitsgrundsatz und der damit verbundenen Kontrollmöglichkeit der Allgemeinheit. An ihrer Zulässigkeit ändert auch der Umstand nichts, dass diese Beschränkungen neben dem Zweck, eine objektive Rechtsfindung und einen ordnungsgemässen Verfahrensablauf zu garantieren, auch dem Schutz der am Prozess Beteiligten dienen. Die Beschwerdeführer erheben denn in diesem Zusammenhang zu Recht auch keine Rüge.
Gleich verhält es sich mit Einschränkungen der Gerichtsberichterstattung. Die Gerichtsberichterstattung ist ein Teil der Verfahrensöffentlichkeit und stellt gewissermassen deren mittelbare Form dar (HANS SCHULTZ, Der Grundsatz der Öffentlichkeit im Strafprozess, in: SJZ 69/1973 S. 131). Die mit der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen verbundenen Funktionen werden tatsächlich nicht so sehr durch den einzelnen, im Gerichtssaal anwesenden Bürger, sondern vielmehr durch die Berichterstattung über die Gerichtsverhandlungen insbesondere in der Presse wahrgenommen. Der Journalist wird zum Medium der Transparenz der richterlichen Staatstätigkeit für den Bürger einerseits und deren Kontrolle durch den Bürger anderseits (CARL HANS BRUNSCHWILER, Die dritte Gewalt, Aarau 1971, S. 29). Die Berichterstattung trägt nebst ihrer Publizitätswirkung dazu bei, das Vertrauen des Volkes in die Gesetzlichkeit und Unparteilichkeit der Justiz aufrechtzuerhalten (CARL LUDWIG, Die Verantwortlichkeit des Gerichtsberichterstatters, in: Festgabe zum 70. Geburtstag von Erwin Ruck, 1952, S. 18). Diese Zielsetzungen lassen sich indessen nur verwirklichen, wenn die Gerichtsberichterstattung sich ihrer Verantwortung bewusst ist und objektiv über die Gerichtsverhandlungen orientiert. Dabei ist nicht zu übersehen, dass die Wirkungen der mittelbaren Öffentlichkeit viel weiter reichen als die der unmittelbaren, welche nur wenige Teilnehmer an den Verhandlungen erfasst (SCHULTZ, a.a.O., S. 132). Der Empfänger des Medienberichtes orientiert sich allein an dessen Inhalt über den Gang des Verfahrens; unmittelbare Wahrnehmungen gehen ihm ab. Das Gebot der sachlichen Berichterstattung liegt damit durchaus im Interesse der ordnungsgemässen Rechtspflege. Auch ist augenfällig, dass deren Funktion ohne weiteres beeinträchtigt werden kann, wenn die Prozessbeteiligten (Parteien, zum Beweis angehörte Personen und Gerichtsbehörden) blossgestellt, lächerlich gemacht oder in unwürdiger Art und Weise kritisiert werden. Die Vorschrift in § 15 Abs. 1 GOG, welche zu sachlicher Berichterstattung verpflichtet und unnötige Blossstellungen verbietet, liegt damit unmittelbar im Interesse der ordnungsgemässen Rechtspflege. Dem ordnungsgemässen Gang der Rechtspflege dienen auch die Abs. 2 und 3 der angefochtenen Bestimmung.
Anlässlich der zweiten Lesung zum Organisationsgesetz wurde die Meinung vertreten, § 15 GOG bezwecke nichts anderes als den verhältnismässigen Persönlichkeitsschutz. Dieser Umstand ändert an der Zielrichtung der angefochtenen Bestimmung nichts. Eine Gesetzesbestimmung ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach ihrem Wortlaut, Sinn und Zweck sowie nach den ihr zugrundeliegenden Wertungen auszulegen. Die Vorarbeiten sind weder verbindlich noch für die Auslegung unmittelbar entscheidend; denn ein Gesetz entfaltet ein eigenständiges, vom Willen des Gesetzgebers unabhängiges Dasein, sobald es in Kraft getreten ist. Das heisst nicht, die Gesetzesmaterialien seien methodisch unbeachtlich; sie können namentlich dann, wenn eine Bestimmung unklar ist oder verschiedene, sich widersprechende Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel sein, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 112 II 170 E. 2b, 109 Ia 303, mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist jedoch offensichtlich, dass die der Gerichtsberichterstattung gesetzten Grenzen unmittelbar dem ordnungsgemässen Prozessverlauf dienen, welcher u.a. nur damit erreicht werden kann, dass die Beteiligten nicht unnötig blossgestellt werden. Daran ändert der Umstand nichts, dass die angefochtenen Bestimmungen auch dem Persönlichkeitsschutz der am Prozess Beteiligten zu dienen vermögen. Daraus ergibt sich somit, dass § 15 GOG eine Vorschrift des öffentlichen Rechts zur Sicherung eines geordneten Verfahrens darstellt. Dies trifft sowohl auf die Richtlinien nach § 15 Abs. 1 GOG als auch auf die Sanktionen nach § 15 Abs. 2 und 3 GOG zu. Sie verletzen demnach den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesprivatrechts nicht.
d) Im übrigen verkennen die Beschwerdeführer die Tragweite des Bundesprivatrechts, wenn sie diesem einen abschliessenden Persönlichkeitsschutz zuzuordnen suchen. Der Schutz der Persönlichkeit ist universelles Anliegen der Rechtsordnung überhaupt. Die Menschenwürde ist nicht nur Schutzobjekt des Privatrechts, sondern der Rechtsordnung schlechthin, und sie manifestiert sich auch in den Grundrechtsverbürgungen der Bundesverfassung (vgl. HANS HUBER, Diskussionsvotum zum Schweizerischen Juristentag 1960, ZSR 79/1960 II S. 667a ff.). Der Persönlichkeitsschutz ist Anliegen des privaten wie des öffentlichen Rechts (vgl. KARL OFTINGER, Diskussionsvotum zum Schweizerischen Juristentag 1960, ZSR 79/1960 II S. 658a f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der Verfassung und der Persönlichkeitsschutz des Privatrechts, Bern 1964, S. 74 ff.). Dies gilt namentlich auch für den Bereich des Prozessrechts. Die Prozessbeteiligten haben bereits aus dem Gebot der Fairness (vgl. PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 41 ff.) Anspruch darauf, im Verfahren ihre Würde garantiert zu erhalten. Dazu dienen nicht bloss die den kantonalen Prozessordnungen und Art. 4 BV entfliessenden Verfahrensgarantien, sondern auch der allgemeine Anspruch darauf, im Verfahren mit der gebotenen Achtung der Persönlichkeit behandelt zu werden. In besonderem Masse gilt dies für den strafrechtlich Beschuldigten. Dient das moderne Strafrecht vorab dem humanen Bestreben nach Wiedergewinnung des Delinquenten für das Leben in der freien Gesellschaft (O.A. GERMANN, Massnahmenrecht des Schweizerischen Strafgesetzbuchs, ZStrR 73/1958 S. 74), ist auch das Prozessrecht mit einer würdigen Behandlung des Beschuldigten diesem Ziel verpflichtet. Die Gefahr einer Verletzung der Menschenwürde und der Persönlichkeitsrechte aber liegt nicht nur in einer unkorrekten Verfahrensabwicklung, sondern ebensosehr in einer unnötig verletzenden oder blossstellenden Gerichtsberichterstattung. Die Berichte über die Gerichtsverhandlungen haben somit die Persönlichkeit der Prozessbeteiligten zu beachten (SCHULTZ, a.a.O., S. 134). Dies sicherzustellen sind auch die kantonalen Prozessrechte berufen.
Öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Persönlichkeitsschutz haben in diesem Sinne nebeneinander Bestand. Dass die Ansprüche eines Prozessbeteiligten wegen seine Persönlichkeit verletzenden Gerichtsberichterstattungen sich nach Massgabe des Privatrechts beurteilen und nach Art. 28 ff. ZGB geltend gemacht werden können, schliesst die Befugnis der Kantone nicht aus, den Anliegen der Prozessbeteiligten auch im Rahmen der gerichtspolizeilichen Vorschriften Rechnung zu tragen. Die richtig verstandenen Anliegen einer ordnungsgemässen Rechtspflege, welche auch den Persönlichkeitsschutz der Prozessbeteiligten umfassen, rechtfertigen zusätzliche Einschränkungen des Öffentlichkeitsprinzipes; der Persönlichkeitsschutz des Privatrechts reicht hiezu nicht aus. Zum umfassenden Schutz der Persönlichkeit der Prozessbeteiligten bedarf es daher eines Zusammenwirkens von Privatrecht und Prozessrecht.
Die unnötige Verletzung oder Blossstellung vom Prozessbeteiligten ist unter keinem Gesichtspunkt zu rechtfertigen. Es reicht nicht aus, den Verletzten auf seine zivilrechtlichen Ansprüche gegen den Täter zu verweisen. Der Staat selbst hat an einer Verletzung teil, wenn er diese während oder im Anschluss an die Verhandlung duldet. So wenig er zulassen darf, dass an der Verhandlung gegen die Prozessbeteiligten von Privaten Gewalttätigkeiten verübt werden, darf er es hinnehmen, dass ihr Persönlichkeitsrecht verletzt wird (MAX GULDENER, Bundesprivatrecht und kantonales Zivilprozessrecht, ZSR 80/1961 II S. 6 und 54 f.).
e) Aus all diesen Gründen erweist sich die Rüge, der kantonale Gesetzgeber habe mit der Bestimmung von § 15 GOG in die Kompetenz des Bundes zur Regelung des privaten Persönlichkeitsschutzes eingegriffen und damit Art. 2 ÜbBest. BV verletzt, als unbegründet. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte abzuweisen.
f) Die Beschwerdeführer machen unter dem Gesichtswinkel der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht geltend, die angefochtenen Bestimmungen stünden, soweit sie sich auf Radio und Fernsehen beziehen, mit dem Bundesrecht in Widerspruch. Diese Frage braucht daher im vorliegenden Fall nicht geprüft zu werden (vgl. BGE 112 Ia 407 E. 5).
4. a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, § 15 GOG verletze in verschiedener Hinsicht geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrechte sowie Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie berufen sich insbesondere auf Art. 55 BV, die Meinungsäusserungsfreiheit und Art. 10 EMRK sowie auf die Informationsfreiheit und den Grundsatz der Öffentlichkeit gerichtlicher Verhandlungen.
b) Die Bundesverfassung garantiert in Art. 55 BV ausdrücklich die Pressefreiheit und gewährt dem Bürger damit das Recht, seine Meinung mit den Mitteln der Druckerpresse in der Öffentlichkeit zu verbreiten (BGE 107 Ia 49 E. 3, 279 f.; vgl. BGE 96 I 588 E. 3). Die Meinungsäusserungsfreiheit wird als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes anerkannt. Es gewährleistet das Recht des Bürgers, seine Meinung frei zu bilden und zu äussern und sie andern bekanntzugeben (BGE 108 Ia 175; BGE 107 Ia 65, 229 E. b, 236, 279; BGE 105 Ia 182). In der umfassend verstandenen Meinungsäusserungsfreiheit ist die ausdrücklich garantierte Pressefreiheit als Teilgehalt enthalten und stellt insofern einen besondern Anwendungsfall derselben dar (BGE 107 Ia 49 E. 3, 280; BGE 98 Ia 421 E. 2a; BGE 96 I 592 E. 6; ZBl 85/1984 S. 310).
Aus der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit ergibt sich die Informationsfreiheit, d.h. das Recht, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Behörden frei zu empfangen und sich aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu unterrichten (BGE 107 Ia 305 f., 236 E. 2; BGE 105 Ia 182; BGE 104 Ia 91 E. 4 und 5, 378 E. 2; ZBl 83/1982 S. 222 E. d). Die Informationsfreiheit enthält nach der Rechtsprechung keine generelle Pflicht der Behörden zur Unterrichtung über Angelegenheiten der Verwaltung und räumt dem Bürger keinen positiven Anspruch auf Information ein; das Bundesgericht hat die Informationsfreiheit nicht als ungeschriebenes eigenständiges Verfassungsrecht anerkannt (BGE 107 Ia 305 f.; BGE 104 Ia 91 E. 4 und 5). Soweit die Behörden aber informieren und Auskunft erteilen, sind sie an das Rechtsgleichheitsgebot und an das Willkürverbot gebunden (BGE 104 Ia 97, 378; ZBl 83/1982 S. 39 E. 3a und S. 222). Ferner garantiert Art. 10 Ziff. 1 EMRK u.a. die Freiheit der Meinungsäusserung (BGE 108 Ia 277, 318 E. 2). Diese Konventionsgarantie entspricht in bezug auf die Äusserung und Weitergabe von Meinungen und in bezug auf die Möglichkeit, sich aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu informieren, dem geschriebenen und ungeschriebenen Bundesverfassungsrecht (BGE 108 Ia 175, 277 E. b, 318 E. 2a; ZBl 83/1982 S. 222 E. d; vgl. aber JOCHEN ABR. FROWEIN/ WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 13 zu Art. 10; JOCHEN ABR. FROWEIN, Artikel 10 EMRK in der Praxis von Kommission und Gerichtshof, in: Archiv für Presserecht 17/1986 S. 198); besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang den Schranken nach Art. 10 Ziff. 2 EMRK zu. Die erhobenen Rügen sind demnach unter den Gesichtspunkten der Pressefreiheit, der Meinungsäusserungsfreiheit und von Art. 10 EMRK sowie der daraus fliessenden Informationsfreiheit gemeinsam zu behandeln (vgl. BGE 104 Ia 91 f.).
Die Meinungsäusserungsfreiheit und die Pressefreiheit gelten wie andere Freiheitsrechte nicht unbegrenzt. Einschränkungen sind zulässig, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (BGE 107 Ia 49 f.; BGE 104 Ia 103; BGE 98 Ia 63 E. 7; BGE 96 I 589 E. 4); Einschränkungen von Art. 10 Ziff. 1 EMRK sind nach Massgabe von Ziff. 2 zulässig (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 8. Juli 1986 i.S. Lingens, Ziff. 39 ff., Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A Nr. 103, in deutscher Übersetzung in: EuGRZ 1986 S. 424 ff.). Bei der Beurteilung der Äusserungsmöglichkeiten und der Informationsfreiheit ist der Bedeutung dieser Grundrechte für die Entfaltung des Einzelnen sowie für die Meinungsbildung und -äusserung in einem demokratischen Rechtsstaat Rechnung zu tragen, soweit die Meinungsäusserungsfreiheit im Vordergrund steht (BGE 107 Ia 279, BGE 96 I 592 E. 6; ZBl 85/1984 S. 310 E. 2a). In bezug auf die Pressefreiheit ist die spezielle Funktion der Presse zu beachten, die als Vermittlerin von Informationen über das Gemeinwesen zur öffentlichen Meinungsbildung und damit zur öffentlichen Kontrolle beiträgt (BGE 104 Ia 379 E. a; ZBl 85/1984 S. 311 E. a; erwähntes Urteil des Europäischen Gerichtshofes i.S. Lingens, Ziff. 41; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1984, S. 108 und S. 112 f.); dies trifft für die Berichterstattung über Regierungs- und Verwaltungstätigkeit ebenso wie über das Gerichtswesen zu (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Gibt es eine Medienfreiheit?, in: recht 1983 S. 12 f.).
c) Die Beschwerdeführer berufen sich ferner auf den Grundsatz der Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen. Die Öffentlichkeit der Verhandlungen der Gerichte ist nach § 72 KV sowie nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantiert. Dieser Grundsatz bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz. Er soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeführt wird. Durch die Öffentlichkeit wird es der Allgemeinheit ermöglicht, die Prozesse unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit verbietet einen Ausschluss dort, wo nicht überwiegende Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater das vordringlich gebieten (vgl. BGE 111 Ia 245, BGE 108 Ia 92, mit Hinweisen; SCHULTZ, a.a.O., S. 129 ff.). In diesem Sinne sehen auch § 72 KV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor. Solche generelle Ausnahmen stehen im vorliegenden Fall nicht zur Diskussion.
Es fragt sich, ob die Beschwerdeführer, welche die Interessen der Journalisten vertreten, befugt sind, sich auf den Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen zu berufen. Diese Frage braucht indessen nicht näher geprüft zu werden. Entscheidend ist, dass im Grundsatz die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen gewährleistet ist und dass demnach diese Verhandlungen eine allgemein zugängliche Informationsquelle darstellen, aus der sich der Einzelne sowie der Journalist aufgrund der Informationsfreiheit grundsätzlich ohne Eingriffe der Behörden unterrichten kann (vgl. MARCEL GUIGNARD, Die Gerichtsberichterstattung, in: Festschrift für den Aargauischen Juristenverein, Aarau 1986, S. 53 f.). Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen kommt daher im vorliegenden Fall keine selbständige Bedeutung zu; sie ist vielmehr im Zusammenhang mit der Rüge der Verletzung der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit und von Art. 10 EMRK und der daraus abgeleiteten Informationsfreiheit zu behandeln (vgl. BGE 105 Ia 182 f.).
d) Die Beschwerdeführer machen in materieller Hinsicht keine Verletzung von Art. 55bis BV geltend. Es braucht daher nicht untersucht zu werden, inwiefern die in § 15 GOG enthaltenen Berichterstattungsrichtlinien und Sanktionen für Radio und Fernsehen vor der Verfassung standhalten (vgl. Urteil vom 17. Oktober 1980, in: ZBl 83/1982 S. 219 ff.).
e) Im folgenden sind die erhobenen Rügen in bezug auf die in § 15 GOG enthaltenen Absätze und Bestimmungen einzeln zu prüfen.
5. a) Die angefochtene Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG verlangt, dass die Gerichtsberichterstattung sachlich sein müsse und niemanden unnötig blossstellen dürfe. Sie enthält damit eine Anweisung, wie die Berichterstattung auszugestalten ist; Verstösse dagegen können die Folgen nach § 15 Abs. 2 und Abs. 3 GOG nach sich ziehen. Insofern stellt die Bestimmung einen Eingriff in die Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit dar. Es ist daher zu prüfen, ob dieser Eingriff im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist und somit vor den Verfassungs- und Konventionsgarantien standhält.
Für die Beurteilung dieser Frage ist davon auszugehen, dass zwischen Information und Meinungsäusserung unterschieden werden kann (vgl. BGE 107 Ia 315 f.; erwähntes Urteil des Europäischen Gerichtshofes i.S. Lingens, Ziff. 45 f.). Die Berichterstattung über Gerichtsverhandlungen ist zum einen Information, d.h. Wiedergabe von Tatsachen, wie sie im Gerichtssaal stattgefunden haben. Wie oben dargelegt, kann der Bürger aufgrund der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen unmittelbar und mittels der Gerichtsberichterstattung in den Massenmedien mittelbar davon Kenntnis erhalten, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeführt wird (vgl. BGE 111 Ia 245, BGE 108 Ia 92). Der Bürger nimmt insbesondere aufgrund von Presseberichten teil an der Rechtsprechung und kann eine gewisse Kontrolle ausüben. Diese Funktion kann indessen nur erfüllt werden, soweit die Berichterstattung wahrheitsgetreu und sachlich erfolgt. Die richtige Orientierung der Öffentlichkeit ist allgemein eine wesentliche Grundlage des Funktionierens des demokratischen Staatswesens und steht mit der Pressefreiheit nicht in Widerspruch (BGE 107 Ia 316; vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Zur Bedeutung der Pressefreiheit beim privat- und strafrechtlichen Ehrenschutz, in: ZSR 86/1967 I S. 140 ff.). Das gilt auch für die Berichterstattung über das Gerichtswesen. Eine unsachliche und wahrheitswidrige Berichterstattung beeinträchtigt sodann das Vertrauen in die Justiz und kann den ordnungsgemässen Gang der Rechtspflege beeinträchtigen. Im Rahmen der abstrakten Normkontrolle braucht nicht umschrieben zu werden, was genau als sachliche bzw. als objektive Berichterstattung zu verstehen ist; als Richtlinie ist sie verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (BGE 107 Ia 316; ZBl 83/1982 S. 225 und 226). Die Verpflichtung zu sachlicher Berichterstattung im Sinne einer objektiven Information über Gerichtsverhandlungen steht damit in einem überwiegenden öffentlichen Interesse und erweist sich wegen der geringen Tragweite des Eingriffs in die Verfassungs- und Konventionsgarantien als verhältnismässig.
Das gleiche gilt für das Verbot, mit der Gerichtsberichterstattung niemanden unnötig blosszustellen. Die Meinungsäusserungs- und die Pressefreiheit sind unter Respektierung der Freiheitsrechte von Drittpersonen auszuüben (BGE 107 Ia 229 E. b, mit Hinweisen). Diese Freiheitsrechte geben keinen Anspruch darauf, Prozessbeteiligte unnötig blosszustellen und damit deren Persönlichkeitsrechte zu verletzen. Wie alle Freiheitsrechte finden auch sie ihre Grenze an der schützenswerten Rechtssphäre der andern. Das Anwachsen des Medienangebotes hat daher dem Gedanken des Schutzes der Individualität und der Würde des Einzelnen im Rahmen des auch öffentlichrechtlich gebotenen Persönlichkeitsschutzes erhöhte Aktualität verliehen (JÖRG PAUL MÜLLER, Zur Bedeutung der Pressefreiheit beim privat- und strafrechtlichen Ehrenschutz, a.a.O., S. 115 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 92). Darüber hinaus vermag die unnötige Blossstellung von den an einem Gerichtsverfahren beteiligten Personen den ordentlichen Gang der Rechtspflege zu beeinträchtigen. Die Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG liegt damit auch in dieser Hinsicht im überwiegenden öffentlichen Interesse und kann nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden.
Soweit die Gerichtsberichterstattung aber Meinungsäusserungen über das Gerichtsverfahren und die Rechtspflege enthält, schliesst die Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG bei verfassungskonformer Auslegung Kritik an der Rechtspflege nicht aus. Es gehört vielmehr zu den Grundanliegen der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit in einem demokratischen Rechtsstaat, dass solche Kritik publik gemacht werden kann, auch wenn sie in der Sache selbst scharf ausfällt. Auch solche Kritik soll aber im Ton sachlich bleiben, denn das öffentliche Interesse an der Information verlangt nicht, dass sie sich im Ton vergreift. Objektivität und Sachlichkeit in der Ausdrucksweise sind die Voraussetzung dafür, dass die Rechtspflege ihren ordnungsgemässen Gang, frei von sachfremden Einflüssen, nehmen kann. Werden die Justizorgane öffentlich mit masslosen und unqualifizierten Vorwürfen angegriffen, besteht insbesondere die Gefahr, dass die in der Streitsache mitwirkenden Organe einerseits die notwendige innere Distanz zum Streitgegenstand verlieren und dass sie anderseits nicht mehr unbefangen zu urteilen vermögen. Mit den Erfordernissen einer unabhängigen Rechtspflege ist eine solche Situation klarerweise unvereinbar, und es wird die Gefahr geschaffen, das Ansehen der gesamten Rechtsprechung herabzusetzen (BGE 108 Ia 320 f., 106 Ia 108 f.).
§ 15 Abs. 1 GOG ist mithin auch unter dem Blickwinkel der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit einer verfassungskonformen Auslegung durchaus zugänglich. Sollte sich aus der konkreten Rechtsanwendung eine Verletzung dieser Grundrechte ergeben, steht den Betroffenen hiegegen die staatsrechtliche Beschwerde mit inzidenter Normenkontrolle und einem Schutz vor verfassungs- und konventionswidriger Rechtsanwendung zur Verfügung.
b) Die Beschwerdeführer erachten ferner die Bestimmung von § 15 Abs. 2 GOG, wonach die Massenmedien eine vom zuständigen Gericht angeordnete und formulierte Berichtigung ihrer Berichterstattung zu veröffentlichen haben, als verfassungs- und konventionswidrig. Eine solche Pflicht, Berichtigungen zu veröffentlichen, greift grundsätzlich in den Freiheitsbereich der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit ein. Zu prüfen ist demnach, inwieweit hierfür ein überwiegendes öffentliches Interesse gegeben sei und ob eine solche Pflicht verhältnismässig sei.
Wendet man die vorstehend dargelegten Grundsätze über die Bedeutung einer im objektivierbaren Bereich sachlichen Gerichtsberichterstattung sinngemäss auch auf diesen Punkt an, so lässt sich nicht beanstanden, dass das Gesetz insoweit eine Berichtigungspflicht statuiert. Soweit sich eine unsachliche oder blossstellende Gerichtsberichterstattung oder eine unsachlich gehaltene Kritik negativ auf die in einem demokratischen Rechtsstaat notwendige Information des Bürgers auswirkt und zudem den ordnungsgemässen Gang der Justiz beeinträchtigt, ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Presse zu einer Berichtigungsveröffentlichung angehalten wird. Hierfür besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, und die Pflicht zur Aufnahme einer Berichtigung erweist sich als angemessenes Mittel. Ein Organ der Presse, welches sich weigern würde, eine offensichtlich falsche Tatsachendarstellung oder eine unsachliche und unnötig verletzende Gerichtsberichterstattung zu berichtigen, verstiesse zugleich gegen ein sittliches Gebot und gegen seine Pflicht als Mittler zwischen Behörde und Öffentlichkeit. Indessen ist eine einschränkende Auslegung der Bestimmung am Platze. Ist eine Darstellung nicht offensichtlich unsachlich, sondern ist der fragliche Vorgang auch einer differenzierten Betrachtungsweise zugänglich, so kann keine Berichtigung im strengen Sinne des Wortes, sondern allenfalls höchstens eine Gegendarstellung gefordert werden. Mit einer solchen nimmt die Gerichtsverwaltung nicht für sich in Anspruch, allein die Wahrheit zu vertreten, sondern sie überlässt die Meinungsbildung der Öffentlichkeit (BGE 107 Ia 317). Nach der im vorliegenden Verfahren abgegebenen Vernehmlassung des Regierungsrates ist nicht beabsichtigt, § 15 Abs. 2 GOG in Missachtung dieser Beschränkungen auszulegen und anzuwenden. Wie oben dargelegt, stünde bei zu extensiver Auslegung von § 15 Abs. 2 GOG im Einzelfall immer noch die staatsrechtliche Beschwerde offen. Die angefochtene Bestimmung kann daher im abstrakten Normkontrollverfahren nicht als verfassungs- oder konventionswidrig bezeichnet werden.
c) Nach § 15 Abs. 3 GOG können Gerichtsberichterstatter, die gegen die für die Berichterstattung aufgestellten Regeln verstossen, durch Entscheid des Obergerichts von den öffentlichen Verhandlungen der Gerichte des Kantons ausgeschlossen werden. Auch darin erblicken die Beschwerdeführer eine Verletzung der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit sowie der Informationsfreiheit.
Für die Beurteilung dieser Rüge ist zum einen davon auszugehen, dass die regelmässigen Gerichtsberichterstatter aufgrund eines Akkreditierungssystems oder einer faktischen Akkreditierung eine Sonderstellung einnehmen. Sie verfügen oftmals über Sonderrechte und erhalten zusätzliche Informationen über Gerichtstermine und einzelne Verfahren sowie für das Verständnis einzelner Prozessverfahren notwendige Unterlagen (vgl. GUIGNARD, a.a.O., S. 58 f.). Diese medienfreundliche Behandlung der Gerichtsberichterstatter ist nicht nur nach der Praxis der meisten Kantone verbreitet, sondern ausdrücklich auch in Art. 25 des Reglementes für das Schweizerische Bundesgericht (SR 173.111.1) normiert. Das Korrelat zur Gewährung einer derartigen Sonderstellung besteht dabei regelmässig in der Möglichkeit von deren Entzug, sofern von der Akkreditierung im geschilderten Sinne missbräuchlich Gebrauch gemacht wird (vgl. SCHULTZ, a.a.O., S. 134 f.). Berichterstatter, welche in grober Weise die ihnen auferlegten sittlichen und rechtlichen Pflichten verletzen, dürfen ohne Beeinträchtigung der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit im Interesse der Anliegen einer sachgerechten Rechtspflege dieser Privilegien verlustig erklärt werden. Darin kann keine Verletzung der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit sowie der Informationsfreiheit erblickt werden (vgl. GUIGNARD, a.a.O., S. 72 f.). Die angefochtene Bestimmung ist in dieser Hinsicht auch unter dem Gesichtswinkel der nach Art. 4 BV garantierten Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden.
Der Wortlaut von § 15 Abs. 3 GOG lässt es zu, dass ein Gerichtsberichterstatter unbedingt von allen Verhandlungen der Gerichte ausgeschlossen werden könnte. Damit würde er alle Rechte verlieren, die sich einerseits aus der Informationsfreiheit und andererseits aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen ergeben. Eine solche Auslegung hielte vor der Verfassung und der Konvention nicht stand. Die angefochtene Bestimmung lässt sich indessen auch verfassungs- und konventionsmässig auslegen. Als schwerwiegende Sanktion wird sich der Ausschluss eines Gerichtsberichterstatters von den öffentlichen Verhandlungen nur in echten Ausnahmefällen und bei wiederholten und schweren Verstössen gegen die Berufspflichten rechtfertigen lassen. Ein Ausschluss kann weiter nur insofern verfügt werden, als er die Stellung eines Berichterstatters betrifft. Es wäre indessen unzulässig, einen Gerichtsberichterstatter auch als Teil des zum Verfahren zugelassenen Publikums, d.h. bei einem Verzicht auf eine Berichterstattung, von den Verhandlungen auszuschliessen. Ein solcher Ausschluss müsste zudem dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen. Vorbehalten bleiben die Fälle, in denen die Öffentlichkeit in einem Verfahren gänzlich ausgeschlossen wird.
Nach der Vernehmlassung des Kantons ist nicht damit zu rechnen, dass § 15 Abs. 3 GOG unter Missachtung der erwähnten Schranken angewendet wird. Es darf auch beachtet werden, dass ein Ausschluss nicht von jedem Gericht, sondern lediglich vom Obergericht verfügt werden darf. Das Obergericht bietet Gewähr dafür, dass ein Ausschluss eines Gerichtsberichterstatters unter Abwägung der zugrundeliegenden Interessen und insbesondere unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und des Gleichheitsgebotes erfolgt (vgl. BGE 109 Ia 303; Urteil vom 10. Juli 1986 i.S. B. E. 3b, in: EuGRZ 1986 S. 650). Zudem steht dem Betroffenen im Einzelfall die staatsrechtliche Beschwerde offen. Bei dieser Sachlage zeigt sich, dass die Bestimmung von § 15 Abs. 3 GOG einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung zugänglich und die Wahrscheinlichkeit einer solchen zulässigen Auslegung im Einzelfall gegeben ist. Demnach rechtfertigt sich die Aufhebung der angefochtenen Bestimmung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht.
6. Aus all diesen Gründen hält die angefochtene Bestimmung von § 15 GOG im Rahmen der vorgetragenen Rügen der abstrakten Normenkontrolle stand. | de | Art. 2 ÜbBest. BV; Meinungsäusserungsfreiheit, Pressefreiheit (Art. 55 BV), Informationsfreiheit, Art. 10 EMRK; Gerichtsorganisationsgesetz des Kantons Aargau. 1. Die in § 15 des aargauischen Gerichtsorganisationsgesetzes enthaltenen Bestimmungen über die Gerichtsberichterstattung greifen nicht in die Kompetenz des Bundes zur Regelung des privaten Persönlichkeitsschutzes ein und verletzen daher Art. 2 ÜbBest. BV nicht (E. 3).
2. Meinungsäusserungsfreiheit, Pressefreiheit, Informationsfreiheit und Art. 10 EMRK (E. 4). Diese Garantien werden nicht verletzt
- durch die Verpflichtung zu sachlicher Gerichtsberichterstattung und das Verbot unnötiger Blossstellung (E. 5a),
- durch die Verpflichtung, eine durch das Gericht formulierte Berichtigung zu veröffentlichen (E. 5b),
- durch die Möglichkeit, einen Gerichtsberichterstatter von den Gerichtsverhandlungen auszuschliessen (E. 5c). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-309%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,032 | 113 Ia 309 | 113 Ia 309
Sachverhalt ab Seite 310
In der Volksabstimmung vom 1. Dezember 1985 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Aargau das Gesetz über die Organisation der ordentlichen richterlichen Behörden (GOG) vom 11. Dezember 1984 an. Dessen § 15 enthält unter der Marginalie "Presse, Radio, Fernsehen" die folgende Bestimmung:
"1 Berichterstattungen über Gerichtsverhandlungen durch Presse, Radio und Fernsehen müssen sachlich sein und dürfen niemanden unnötig blossstellen.
2 Presse, Radio und Fernsehen sind verpflichtet, eine vom zuständigen Gericht angeordnete und formulierte Berichtigung ihrer Berichterstattung zu veröffentlichen.
3 Gerichtsberichterstatter, die gegen die für Berichterstattung aufgestellten Regeln verstossen, können durch Entscheid des Obergerichts von den öffentlichen Verhandlungen der Gerichte des Kantons ausgeschlossen werden.
4 Der Regierungsrat regelt die Gerichtsberichterstattung in einer Verordnung."
Der Verband der Schweizer Journalisten (VSJ) und ein Redaktor führen gegen die Bestimmung von § 15 GOG im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts einerseits und wegen Verletzung der Meinungsäusserungsfreiheit, der Pressefreiheit, der Informationsfreiheit, der Rechtsgleichheit und des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen andererseits.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer rügen vorerst eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes und machen damit eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend. Zur Begründung führen sie aus, § 15 des Gesetzes über die Organisation der ordentlichen richterlichen Behörden (GOG) diene ausschliesslich dem Persönlichkeitsschutz der Prozessbeteiligten. Der Persönlichkeitsschutz werde indessen durch das Bundeszivilrecht in abschliessender Weise garantiert. Mit § 15 GOG werde daher in unzulässiger Weise in die Bundeskompetenz über das Privatrecht eingegriffen.
a) Der angerufene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtssetzung befugt sind (BGE 109 Ia 47 E. 3c/aa). Auf entsprechende Rüge hin prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandeten kantonalen Normen mit dem Bundesrecht vereinbar sind (BGE 111 Ia 179, BGE 109 Ia 67 E. 2a, BGE 109 Ia 74 E. 3, BGE 109 II 197 E. 1, mit Hinweisen).
b) Nach Art. 64 BV steht dem Bund die Gesetzgebung auf dem Gebiete des Zivilrechts zu. Es handelt sich hiebei um eine ausschliessliche Zuständigkeit umfassender Art. Die Kantone dürfen nur soweit zivilrechtliche Bestimmungen erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinne nach die Geltung kantonalen Rechts vorbehält (BGE 85 I 20, mit Hinweisen).
Gemäss Art. 6 ZGB werden die öffentlichrechtlichen Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt. Die Kantone können im öffentlichen Interesse Vorschriften aufstellen, welche die zivilrechtliche Ordnung ergänzen. Wo die Schranken der expansiven Kraft des öffentlichen Rechts liegen und welche zivilrechtlichen Vorschriften eine abschliessende Ordnung darstellen und Modifikationen durch Bestimmungen des kantonalen öffentlichen Rechts ausschliessen, lässt sich nicht in allgemeiner Form umschreiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Erlass öffentlichrechtlicher kantonaler Vorschriften jedenfalls in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich gestützt auf Art. 6 ZGB zulässig, sofern der Bundesgesetzgeber nicht eine abschliessende Ordnung geschaffen hat, die kantonalen Bestimmungen einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstossen (BGE 110 Ia 113 E. 3b, mit Hinweisen).
Die Kompetenz der Kantone, ihre Gerichtsorganisation und das Prozessrecht zu ordnen, ergibt sich indessen nicht aus Art. 6 Abs. 1 ZGB, sondern für das Zivilprozessrecht aus Art. 64 Abs. 3 BV und für das Strafprozessrecht aus Art. 64bis Abs. 2 BV (HANS HUBER, Berner Kommentar, Einleitungsband, N. 45 ff. zu Art. 6 ZGB). Auch diese Vorschriften unterstehen jedoch dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (HUBER, a.a.O., N. 47). Dabei ist insbesondere die dienende Funktion dieser Vorschriften zu beachten. Das kantonale Recht der Gerichtsorganisation und der Prozessordnung ist darauf ausgerichtet, dem materiellen Recht zum Durchbruch zu verhelfen. Die Kantone sind verpflichtet, eine Ordnung zu schaffen, welche die Anwendung des materiellen Bundesrechts gewährleistet. Namentlich ist ihnen untersagt, die Freiheit des kantonalen Richters in der Anwendung des Bundesrechts durch das kantonale Prozessrecht einzuschränken (vgl. BGE 107 II 122 E. 2a). Unter Beachtung dieser Einschränkungen sind die Kantone in der Ausgestaltung ihres Organisations- und Prozessrechts frei. Sie können insbesondere Normen zur Sicherung eines geordneten Verfahrens erlassen. Dazu gehören auch Bestimmungen über den Ablauf von öffentlichen Gerichtsverhandlungen und über die Gerichtsberichterstattung. Soweit von der Gerichtsberichterstattung negative Auswirkungen auf den geordneten Verfahrensablauf ausgehen können, sind sie befugt, hierüber Bestimmungen zu erlassen und eine allfällige Berichtigung der Berichterstattung vorzusehen. Der angefochtene § 15 GOG hält sich somit im Rahmen des den Kantonen zur Regelung überlassenen Verfahrens (Art. 64 Abs. 1 und Art. 64bis Abs. 3 BV) und ist unter diesem Gesichtswinkel nicht zu beanstanden.
c) Das aargauische Zivil- und Strafprozessrecht wird - mit Ausnahme der Beratungen - vom Grundsatz der Verhandlungsöffentlichkeit beherrscht (§ 14 GOG). Ausnahmen sind möglich, wenn das öffentliche Interesse oder ein schutzwürdiges Interesse der Prozessbeteiligten dies erfordert (vgl. § 79 Abs. 2 ZPO, § 47 StPO). Diese Beschränkungen der Öffentlichkeit dienen letztlich dem ordnungsgemässen Gang des Verfahrens und damit der unvoreingenommenen und unbeeinflussten Rechtsfindung. Solche Beschränkungen, wie sie sich allgemein aus der Verfahrensordnung ergeben können oder auf Antrag oder aus sitzungspolizeilichen Gründen angeordnet werden können, haben, soweit sie ihrerseits verfassungs- und konventionskonform sind, Vorrang vor dem Öffentlichkeitsgrundsatz und der damit verbundenen Kontrollmöglichkeit der Allgemeinheit. An ihrer Zulässigkeit ändert auch der Umstand nichts, dass diese Beschränkungen neben dem Zweck, eine objektive Rechtsfindung und einen ordnungsgemässen Verfahrensablauf zu garantieren, auch dem Schutz der am Prozess Beteiligten dienen. Die Beschwerdeführer erheben denn in diesem Zusammenhang zu Recht auch keine Rüge.
Gleich verhält es sich mit Einschränkungen der Gerichtsberichterstattung. Die Gerichtsberichterstattung ist ein Teil der Verfahrensöffentlichkeit und stellt gewissermassen deren mittelbare Form dar (HANS SCHULTZ, Der Grundsatz der Öffentlichkeit im Strafprozess, in: SJZ 69/1973 S. 131). Die mit der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen verbundenen Funktionen werden tatsächlich nicht so sehr durch den einzelnen, im Gerichtssaal anwesenden Bürger, sondern vielmehr durch die Berichterstattung über die Gerichtsverhandlungen insbesondere in der Presse wahrgenommen. Der Journalist wird zum Medium der Transparenz der richterlichen Staatstätigkeit für den Bürger einerseits und deren Kontrolle durch den Bürger anderseits (CARL HANS BRUNSCHWILER, Die dritte Gewalt, Aarau 1971, S. 29). Die Berichterstattung trägt nebst ihrer Publizitätswirkung dazu bei, das Vertrauen des Volkes in die Gesetzlichkeit und Unparteilichkeit der Justiz aufrechtzuerhalten (CARL LUDWIG, Die Verantwortlichkeit des Gerichtsberichterstatters, in: Festgabe zum 70. Geburtstag von Erwin Ruck, 1952, S. 18). Diese Zielsetzungen lassen sich indessen nur verwirklichen, wenn die Gerichtsberichterstattung sich ihrer Verantwortung bewusst ist und objektiv über die Gerichtsverhandlungen orientiert. Dabei ist nicht zu übersehen, dass die Wirkungen der mittelbaren Öffentlichkeit viel weiter reichen als die der unmittelbaren, welche nur wenige Teilnehmer an den Verhandlungen erfasst (SCHULTZ, a.a.O., S. 132). Der Empfänger des Medienberichtes orientiert sich allein an dessen Inhalt über den Gang des Verfahrens; unmittelbare Wahrnehmungen gehen ihm ab. Das Gebot der sachlichen Berichterstattung liegt damit durchaus im Interesse der ordnungsgemässen Rechtspflege. Auch ist augenfällig, dass deren Funktion ohne weiteres beeinträchtigt werden kann, wenn die Prozessbeteiligten (Parteien, zum Beweis angehörte Personen und Gerichtsbehörden) blossgestellt, lächerlich gemacht oder in unwürdiger Art und Weise kritisiert werden. Die Vorschrift in § 15 Abs. 1 GOG, welche zu sachlicher Berichterstattung verpflichtet und unnötige Blossstellungen verbietet, liegt damit unmittelbar im Interesse der ordnungsgemässen Rechtspflege. Dem ordnungsgemässen Gang der Rechtspflege dienen auch die Abs. 2 und 3 der angefochtenen Bestimmung.
Anlässlich der zweiten Lesung zum Organisationsgesetz wurde die Meinung vertreten, § 15 GOG bezwecke nichts anderes als den verhältnismässigen Persönlichkeitsschutz. Dieser Umstand ändert an der Zielrichtung der angefochtenen Bestimmung nichts. Eine Gesetzesbestimmung ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach ihrem Wortlaut, Sinn und Zweck sowie nach den ihr zugrundeliegenden Wertungen auszulegen. Die Vorarbeiten sind weder verbindlich noch für die Auslegung unmittelbar entscheidend; denn ein Gesetz entfaltet ein eigenständiges, vom Willen des Gesetzgebers unabhängiges Dasein, sobald es in Kraft getreten ist. Das heisst nicht, die Gesetzesmaterialien seien methodisch unbeachtlich; sie können namentlich dann, wenn eine Bestimmung unklar ist oder verschiedene, sich widersprechende Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel sein, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 112 II 170 E. 2b, 109 Ia 303, mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist jedoch offensichtlich, dass die der Gerichtsberichterstattung gesetzten Grenzen unmittelbar dem ordnungsgemässen Prozessverlauf dienen, welcher u.a. nur damit erreicht werden kann, dass die Beteiligten nicht unnötig blossgestellt werden. Daran ändert der Umstand nichts, dass die angefochtenen Bestimmungen auch dem Persönlichkeitsschutz der am Prozess Beteiligten zu dienen vermögen. Daraus ergibt sich somit, dass § 15 GOG eine Vorschrift des öffentlichen Rechts zur Sicherung eines geordneten Verfahrens darstellt. Dies trifft sowohl auf die Richtlinien nach § 15 Abs. 1 GOG als auch auf die Sanktionen nach § 15 Abs. 2 und 3 GOG zu. Sie verletzen demnach den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesprivatrechts nicht.
d) Im übrigen verkennen die Beschwerdeführer die Tragweite des Bundesprivatrechts, wenn sie diesem einen abschliessenden Persönlichkeitsschutz zuzuordnen suchen. Der Schutz der Persönlichkeit ist universelles Anliegen der Rechtsordnung überhaupt. Die Menschenwürde ist nicht nur Schutzobjekt des Privatrechts, sondern der Rechtsordnung schlechthin, und sie manifestiert sich auch in den Grundrechtsverbürgungen der Bundesverfassung (vgl. HANS HUBER, Diskussionsvotum zum Schweizerischen Juristentag 1960, ZSR 79/1960 II S. 667a ff.). Der Persönlichkeitsschutz ist Anliegen des privaten wie des öffentlichen Rechts (vgl. KARL OFTINGER, Diskussionsvotum zum Schweizerischen Juristentag 1960, ZSR 79/1960 II S. 658a f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der Verfassung und der Persönlichkeitsschutz des Privatrechts, Bern 1964, S. 74 ff.). Dies gilt namentlich auch für den Bereich des Prozessrechts. Die Prozessbeteiligten haben bereits aus dem Gebot der Fairness (vgl. PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 41 ff.) Anspruch darauf, im Verfahren ihre Würde garantiert zu erhalten. Dazu dienen nicht bloss die den kantonalen Prozessordnungen und Art. 4 BV entfliessenden Verfahrensgarantien, sondern auch der allgemeine Anspruch darauf, im Verfahren mit der gebotenen Achtung der Persönlichkeit behandelt zu werden. In besonderem Masse gilt dies für den strafrechtlich Beschuldigten. Dient das moderne Strafrecht vorab dem humanen Bestreben nach Wiedergewinnung des Delinquenten für das Leben in der freien Gesellschaft (O.A. GERMANN, Massnahmenrecht des Schweizerischen Strafgesetzbuchs, ZStrR 73/1958 S. 74), ist auch das Prozessrecht mit einer würdigen Behandlung des Beschuldigten diesem Ziel verpflichtet. Die Gefahr einer Verletzung der Menschenwürde und der Persönlichkeitsrechte aber liegt nicht nur in einer unkorrekten Verfahrensabwicklung, sondern ebensosehr in einer unnötig verletzenden oder blossstellenden Gerichtsberichterstattung. Die Berichte über die Gerichtsverhandlungen haben somit die Persönlichkeit der Prozessbeteiligten zu beachten (SCHULTZ, a.a.O., S. 134). Dies sicherzustellen sind auch die kantonalen Prozessrechte berufen.
Öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Persönlichkeitsschutz haben in diesem Sinne nebeneinander Bestand. Dass die Ansprüche eines Prozessbeteiligten wegen seine Persönlichkeit verletzenden Gerichtsberichterstattungen sich nach Massgabe des Privatrechts beurteilen und nach Art. 28 ff. ZGB geltend gemacht werden können, schliesst die Befugnis der Kantone nicht aus, den Anliegen der Prozessbeteiligten auch im Rahmen der gerichtspolizeilichen Vorschriften Rechnung zu tragen. Die richtig verstandenen Anliegen einer ordnungsgemässen Rechtspflege, welche auch den Persönlichkeitsschutz der Prozessbeteiligten umfassen, rechtfertigen zusätzliche Einschränkungen des Öffentlichkeitsprinzipes; der Persönlichkeitsschutz des Privatrechts reicht hiezu nicht aus. Zum umfassenden Schutz der Persönlichkeit der Prozessbeteiligten bedarf es daher eines Zusammenwirkens von Privatrecht und Prozessrecht.
Die unnötige Verletzung oder Blossstellung vom Prozessbeteiligten ist unter keinem Gesichtspunkt zu rechtfertigen. Es reicht nicht aus, den Verletzten auf seine zivilrechtlichen Ansprüche gegen den Täter zu verweisen. Der Staat selbst hat an einer Verletzung teil, wenn er diese während oder im Anschluss an die Verhandlung duldet. So wenig er zulassen darf, dass an der Verhandlung gegen die Prozessbeteiligten von Privaten Gewalttätigkeiten verübt werden, darf er es hinnehmen, dass ihr Persönlichkeitsrecht verletzt wird (MAX GULDENER, Bundesprivatrecht und kantonales Zivilprozessrecht, ZSR 80/1961 II S. 6 und 54 f.).
e) Aus all diesen Gründen erweist sich die Rüge, der kantonale Gesetzgeber habe mit der Bestimmung von § 15 GOG in die Kompetenz des Bundes zur Regelung des privaten Persönlichkeitsschutzes eingegriffen und damit Art. 2 ÜbBest. BV verletzt, als unbegründet. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte abzuweisen.
f) Die Beschwerdeführer machen unter dem Gesichtswinkel der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht geltend, die angefochtenen Bestimmungen stünden, soweit sie sich auf Radio und Fernsehen beziehen, mit dem Bundesrecht in Widerspruch. Diese Frage braucht daher im vorliegenden Fall nicht geprüft zu werden (vgl. BGE 112 Ia 407 E. 5).
4. a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, § 15 GOG verletze in verschiedener Hinsicht geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrechte sowie Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie berufen sich insbesondere auf Art. 55 BV, die Meinungsäusserungsfreiheit und Art. 10 EMRK sowie auf die Informationsfreiheit und den Grundsatz der Öffentlichkeit gerichtlicher Verhandlungen.
b) Die Bundesverfassung garantiert in Art. 55 BV ausdrücklich die Pressefreiheit und gewährt dem Bürger damit das Recht, seine Meinung mit den Mitteln der Druckerpresse in der Öffentlichkeit zu verbreiten (BGE 107 Ia 49 E. 3, 279 f.; vgl. BGE 96 I 588 E. 3). Die Meinungsäusserungsfreiheit wird als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes anerkannt. Es gewährleistet das Recht des Bürgers, seine Meinung frei zu bilden und zu äussern und sie andern bekanntzugeben (BGE 108 Ia 175; BGE 107 Ia 65, 229 E. b, 236, 279; BGE 105 Ia 182). In der umfassend verstandenen Meinungsäusserungsfreiheit ist die ausdrücklich garantierte Pressefreiheit als Teilgehalt enthalten und stellt insofern einen besondern Anwendungsfall derselben dar (BGE 107 Ia 49 E. 3, 280; BGE 98 Ia 421 E. 2a; BGE 96 I 592 E. 6; ZBl 85/1984 S. 310).
Aus der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit ergibt sich die Informationsfreiheit, d.h. das Recht, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Behörden frei zu empfangen und sich aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu unterrichten (BGE 107 Ia 305 f., 236 E. 2; BGE 105 Ia 182; BGE 104 Ia 91 E. 4 und 5, 378 E. 2; ZBl 83/1982 S. 222 E. d). Die Informationsfreiheit enthält nach der Rechtsprechung keine generelle Pflicht der Behörden zur Unterrichtung über Angelegenheiten der Verwaltung und räumt dem Bürger keinen positiven Anspruch auf Information ein; das Bundesgericht hat die Informationsfreiheit nicht als ungeschriebenes eigenständiges Verfassungsrecht anerkannt (BGE 107 Ia 305 f.; BGE 104 Ia 91 E. 4 und 5). Soweit die Behörden aber informieren und Auskunft erteilen, sind sie an das Rechtsgleichheitsgebot und an das Willkürverbot gebunden (BGE 104 Ia 97, 378; ZBl 83/1982 S. 39 E. 3a und S. 222). Ferner garantiert Art. 10 Ziff. 1 EMRK u.a. die Freiheit der Meinungsäusserung (BGE 108 Ia 277, 318 E. 2). Diese Konventionsgarantie entspricht in bezug auf die Äusserung und Weitergabe von Meinungen und in bezug auf die Möglichkeit, sich aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu informieren, dem geschriebenen und ungeschriebenen Bundesverfassungsrecht (BGE 108 Ia 175, 277 E. b, 318 E. 2a; ZBl 83/1982 S. 222 E. d; vgl. aber JOCHEN ABR. FROWEIN/ WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 13 zu Art. 10; JOCHEN ABR. FROWEIN, Artikel 10 EMRK in der Praxis von Kommission und Gerichtshof, in: Archiv für Presserecht 17/1986 S. 198); besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang den Schranken nach Art. 10 Ziff. 2 EMRK zu. Die erhobenen Rügen sind demnach unter den Gesichtspunkten der Pressefreiheit, der Meinungsäusserungsfreiheit und von Art. 10 EMRK sowie der daraus fliessenden Informationsfreiheit gemeinsam zu behandeln (vgl. BGE 104 Ia 91 f.).
Die Meinungsäusserungsfreiheit und die Pressefreiheit gelten wie andere Freiheitsrechte nicht unbegrenzt. Einschränkungen sind zulässig, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (BGE 107 Ia 49 f.; BGE 104 Ia 103; BGE 98 Ia 63 E. 7; BGE 96 I 589 E. 4); Einschränkungen von Art. 10 Ziff. 1 EMRK sind nach Massgabe von Ziff. 2 zulässig (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 8. Juli 1986 i.S. Lingens, Ziff. 39 ff., Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A Nr. 103, in deutscher Übersetzung in: EuGRZ 1986 S. 424 ff.). Bei der Beurteilung der Äusserungsmöglichkeiten und der Informationsfreiheit ist der Bedeutung dieser Grundrechte für die Entfaltung des Einzelnen sowie für die Meinungsbildung und -äusserung in einem demokratischen Rechtsstaat Rechnung zu tragen, soweit die Meinungsäusserungsfreiheit im Vordergrund steht (BGE 107 Ia 279, BGE 96 I 592 E. 6; ZBl 85/1984 S. 310 E. 2a). In bezug auf die Pressefreiheit ist die spezielle Funktion der Presse zu beachten, die als Vermittlerin von Informationen über das Gemeinwesen zur öffentlichen Meinungsbildung und damit zur öffentlichen Kontrolle beiträgt (BGE 104 Ia 379 E. a; ZBl 85/1984 S. 311 E. a; erwähntes Urteil des Europäischen Gerichtshofes i.S. Lingens, Ziff. 41; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1984, S. 108 und S. 112 f.); dies trifft für die Berichterstattung über Regierungs- und Verwaltungstätigkeit ebenso wie über das Gerichtswesen zu (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Gibt es eine Medienfreiheit?, in: recht 1983 S. 12 f.).
c) Die Beschwerdeführer berufen sich ferner auf den Grundsatz der Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen. Die Öffentlichkeit der Verhandlungen der Gerichte ist nach § 72 KV sowie nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantiert. Dieser Grundsatz bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz. Er soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeführt wird. Durch die Öffentlichkeit wird es der Allgemeinheit ermöglicht, die Prozesse unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit verbietet einen Ausschluss dort, wo nicht überwiegende Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater das vordringlich gebieten (vgl. BGE 111 Ia 245, BGE 108 Ia 92, mit Hinweisen; SCHULTZ, a.a.O., S. 129 ff.). In diesem Sinne sehen auch § 72 KV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor. Solche generelle Ausnahmen stehen im vorliegenden Fall nicht zur Diskussion.
Es fragt sich, ob die Beschwerdeführer, welche die Interessen der Journalisten vertreten, befugt sind, sich auf den Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen zu berufen. Diese Frage braucht indessen nicht näher geprüft zu werden. Entscheidend ist, dass im Grundsatz die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen gewährleistet ist und dass demnach diese Verhandlungen eine allgemein zugängliche Informationsquelle darstellen, aus der sich der Einzelne sowie der Journalist aufgrund der Informationsfreiheit grundsätzlich ohne Eingriffe der Behörden unterrichten kann (vgl. MARCEL GUIGNARD, Die Gerichtsberichterstattung, in: Festschrift für den Aargauischen Juristenverein, Aarau 1986, S. 53 f.). Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen kommt daher im vorliegenden Fall keine selbständige Bedeutung zu; sie ist vielmehr im Zusammenhang mit der Rüge der Verletzung der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit und von Art. 10 EMRK und der daraus abgeleiteten Informationsfreiheit zu behandeln (vgl. BGE 105 Ia 182 f.).
d) Die Beschwerdeführer machen in materieller Hinsicht keine Verletzung von Art. 55bis BV geltend. Es braucht daher nicht untersucht zu werden, inwiefern die in § 15 GOG enthaltenen Berichterstattungsrichtlinien und Sanktionen für Radio und Fernsehen vor der Verfassung standhalten (vgl. Urteil vom 17. Oktober 1980, in: ZBl 83/1982 S. 219 ff.).
e) Im folgenden sind die erhobenen Rügen in bezug auf die in § 15 GOG enthaltenen Absätze und Bestimmungen einzeln zu prüfen.
5. a) Die angefochtene Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG verlangt, dass die Gerichtsberichterstattung sachlich sein müsse und niemanden unnötig blossstellen dürfe. Sie enthält damit eine Anweisung, wie die Berichterstattung auszugestalten ist; Verstösse dagegen können die Folgen nach § 15 Abs. 2 und Abs. 3 GOG nach sich ziehen. Insofern stellt die Bestimmung einen Eingriff in die Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit dar. Es ist daher zu prüfen, ob dieser Eingriff im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist und somit vor den Verfassungs- und Konventionsgarantien standhält.
Für die Beurteilung dieser Frage ist davon auszugehen, dass zwischen Information und Meinungsäusserung unterschieden werden kann (vgl. BGE 107 Ia 315 f.; erwähntes Urteil des Europäischen Gerichtshofes i.S. Lingens, Ziff. 45 f.). Die Berichterstattung über Gerichtsverhandlungen ist zum einen Information, d.h. Wiedergabe von Tatsachen, wie sie im Gerichtssaal stattgefunden haben. Wie oben dargelegt, kann der Bürger aufgrund der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen unmittelbar und mittels der Gerichtsberichterstattung in den Massenmedien mittelbar davon Kenntnis erhalten, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeführt wird (vgl. BGE 111 Ia 245, BGE 108 Ia 92). Der Bürger nimmt insbesondere aufgrund von Presseberichten teil an der Rechtsprechung und kann eine gewisse Kontrolle ausüben. Diese Funktion kann indessen nur erfüllt werden, soweit die Berichterstattung wahrheitsgetreu und sachlich erfolgt. Die richtige Orientierung der Öffentlichkeit ist allgemein eine wesentliche Grundlage des Funktionierens des demokratischen Staatswesens und steht mit der Pressefreiheit nicht in Widerspruch (BGE 107 Ia 316; vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Zur Bedeutung der Pressefreiheit beim privat- und strafrechtlichen Ehrenschutz, in: ZSR 86/1967 I S. 140 ff.). Das gilt auch für die Berichterstattung über das Gerichtswesen. Eine unsachliche und wahrheitswidrige Berichterstattung beeinträchtigt sodann das Vertrauen in die Justiz und kann den ordnungsgemässen Gang der Rechtspflege beeinträchtigen. Im Rahmen der abstrakten Normkontrolle braucht nicht umschrieben zu werden, was genau als sachliche bzw. als objektive Berichterstattung zu verstehen ist; als Richtlinie ist sie verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (BGE 107 Ia 316; ZBl 83/1982 S. 225 und 226). Die Verpflichtung zu sachlicher Berichterstattung im Sinne einer objektiven Information über Gerichtsverhandlungen steht damit in einem überwiegenden öffentlichen Interesse und erweist sich wegen der geringen Tragweite des Eingriffs in die Verfassungs- und Konventionsgarantien als verhältnismässig.
Das gleiche gilt für das Verbot, mit der Gerichtsberichterstattung niemanden unnötig blosszustellen. Die Meinungsäusserungs- und die Pressefreiheit sind unter Respektierung der Freiheitsrechte von Drittpersonen auszuüben (BGE 107 Ia 229 E. b, mit Hinweisen). Diese Freiheitsrechte geben keinen Anspruch darauf, Prozessbeteiligte unnötig blosszustellen und damit deren Persönlichkeitsrechte zu verletzen. Wie alle Freiheitsrechte finden auch sie ihre Grenze an der schützenswerten Rechtssphäre der andern. Das Anwachsen des Medienangebotes hat daher dem Gedanken des Schutzes der Individualität und der Würde des Einzelnen im Rahmen des auch öffentlichrechtlich gebotenen Persönlichkeitsschutzes erhöhte Aktualität verliehen (JÖRG PAUL MÜLLER, Zur Bedeutung der Pressefreiheit beim privat- und strafrechtlichen Ehrenschutz, a.a.O., S. 115 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 92). Darüber hinaus vermag die unnötige Blossstellung von den an einem Gerichtsverfahren beteiligten Personen den ordentlichen Gang der Rechtspflege zu beeinträchtigen. Die Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG liegt damit auch in dieser Hinsicht im überwiegenden öffentlichen Interesse und kann nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden.
Soweit die Gerichtsberichterstattung aber Meinungsäusserungen über das Gerichtsverfahren und die Rechtspflege enthält, schliesst die Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG bei verfassungskonformer Auslegung Kritik an der Rechtspflege nicht aus. Es gehört vielmehr zu den Grundanliegen der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit in einem demokratischen Rechtsstaat, dass solche Kritik publik gemacht werden kann, auch wenn sie in der Sache selbst scharf ausfällt. Auch solche Kritik soll aber im Ton sachlich bleiben, denn das öffentliche Interesse an der Information verlangt nicht, dass sie sich im Ton vergreift. Objektivität und Sachlichkeit in der Ausdrucksweise sind die Voraussetzung dafür, dass die Rechtspflege ihren ordnungsgemässen Gang, frei von sachfremden Einflüssen, nehmen kann. Werden die Justizorgane öffentlich mit masslosen und unqualifizierten Vorwürfen angegriffen, besteht insbesondere die Gefahr, dass die in der Streitsache mitwirkenden Organe einerseits die notwendige innere Distanz zum Streitgegenstand verlieren und dass sie anderseits nicht mehr unbefangen zu urteilen vermögen. Mit den Erfordernissen einer unabhängigen Rechtspflege ist eine solche Situation klarerweise unvereinbar, und es wird die Gefahr geschaffen, das Ansehen der gesamten Rechtsprechung herabzusetzen (BGE 108 Ia 320 f., 106 Ia 108 f.).
§ 15 Abs. 1 GOG ist mithin auch unter dem Blickwinkel der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit einer verfassungskonformen Auslegung durchaus zugänglich. Sollte sich aus der konkreten Rechtsanwendung eine Verletzung dieser Grundrechte ergeben, steht den Betroffenen hiegegen die staatsrechtliche Beschwerde mit inzidenter Normenkontrolle und einem Schutz vor verfassungs- und konventionswidriger Rechtsanwendung zur Verfügung.
b) Die Beschwerdeführer erachten ferner die Bestimmung von § 15 Abs. 2 GOG, wonach die Massenmedien eine vom zuständigen Gericht angeordnete und formulierte Berichtigung ihrer Berichterstattung zu veröffentlichen haben, als verfassungs- und konventionswidrig. Eine solche Pflicht, Berichtigungen zu veröffentlichen, greift grundsätzlich in den Freiheitsbereich der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit ein. Zu prüfen ist demnach, inwieweit hierfür ein überwiegendes öffentliches Interesse gegeben sei und ob eine solche Pflicht verhältnismässig sei.
Wendet man die vorstehend dargelegten Grundsätze über die Bedeutung einer im objektivierbaren Bereich sachlichen Gerichtsberichterstattung sinngemäss auch auf diesen Punkt an, so lässt sich nicht beanstanden, dass das Gesetz insoweit eine Berichtigungspflicht statuiert. Soweit sich eine unsachliche oder blossstellende Gerichtsberichterstattung oder eine unsachlich gehaltene Kritik negativ auf die in einem demokratischen Rechtsstaat notwendige Information des Bürgers auswirkt und zudem den ordnungsgemässen Gang der Justiz beeinträchtigt, ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Presse zu einer Berichtigungsveröffentlichung angehalten wird. Hierfür besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, und die Pflicht zur Aufnahme einer Berichtigung erweist sich als angemessenes Mittel. Ein Organ der Presse, welches sich weigern würde, eine offensichtlich falsche Tatsachendarstellung oder eine unsachliche und unnötig verletzende Gerichtsberichterstattung zu berichtigen, verstiesse zugleich gegen ein sittliches Gebot und gegen seine Pflicht als Mittler zwischen Behörde und Öffentlichkeit. Indessen ist eine einschränkende Auslegung der Bestimmung am Platze. Ist eine Darstellung nicht offensichtlich unsachlich, sondern ist der fragliche Vorgang auch einer differenzierten Betrachtungsweise zugänglich, so kann keine Berichtigung im strengen Sinne des Wortes, sondern allenfalls höchstens eine Gegendarstellung gefordert werden. Mit einer solchen nimmt die Gerichtsverwaltung nicht für sich in Anspruch, allein die Wahrheit zu vertreten, sondern sie überlässt die Meinungsbildung der Öffentlichkeit (BGE 107 Ia 317). Nach der im vorliegenden Verfahren abgegebenen Vernehmlassung des Regierungsrates ist nicht beabsichtigt, § 15 Abs. 2 GOG in Missachtung dieser Beschränkungen auszulegen und anzuwenden. Wie oben dargelegt, stünde bei zu extensiver Auslegung von § 15 Abs. 2 GOG im Einzelfall immer noch die staatsrechtliche Beschwerde offen. Die angefochtene Bestimmung kann daher im abstrakten Normkontrollverfahren nicht als verfassungs- oder konventionswidrig bezeichnet werden.
c) Nach § 15 Abs. 3 GOG können Gerichtsberichterstatter, die gegen die für die Berichterstattung aufgestellten Regeln verstossen, durch Entscheid des Obergerichts von den öffentlichen Verhandlungen der Gerichte des Kantons ausgeschlossen werden. Auch darin erblicken die Beschwerdeführer eine Verletzung der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit sowie der Informationsfreiheit.
Für die Beurteilung dieser Rüge ist zum einen davon auszugehen, dass die regelmässigen Gerichtsberichterstatter aufgrund eines Akkreditierungssystems oder einer faktischen Akkreditierung eine Sonderstellung einnehmen. Sie verfügen oftmals über Sonderrechte und erhalten zusätzliche Informationen über Gerichtstermine und einzelne Verfahren sowie für das Verständnis einzelner Prozessverfahren notwendige Unterlagen (vgl. GUIGNARD, a.a.O., S. 58 f.). Diese medienfreundliche Behandlung der Gerichtsberichterstatter ist nicht nur nach der Praxis der meisten Kantone verbreitet, sondern ausdrücklich auch in Art. 25 des Reglementes für das Schweizerische Bundesgericht (SR 173.111.1) normiert. Das Korrelat zur Gewährung einer derartigen Sonderstellung besteht dabei regelmässig in der Möglichkeit von deren Entzug, sofern von der Akkreditierung im geschilderten Sinne missbräuchlich Gebrauch gemacht wird (vgl. SCHULTZ, a.a.O., S. 134 f.). Berichterstatter, welche in grober Weise die ihnen auferlegten sittlichen und rechtlichen Pflichten verletzen, dürfen ohne Beeinträchtigung der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit im Interesse der Anliegen einer sachgerechten Rechtspflege dieser Privilegien verlustig erklärt werden. Darin kann keine Verletzung der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit sowie der Informationsfreiheit erblickt werden (vgl. GUIGNARD, a.a.O., S. 72 f.). Die angefochtene Bestimmung ist in dieser Hinsicht auch unter dem Gesichtswinkel der nach Art. 4 BV garantierten Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden.
Der Wortlaut von § 15 Abs. 3 GOG lässt es zu, dass ein Gerichtsberichterstatter unbedingt von allen Verhandlungen der Gerichte ausgeschlossen werden könnte. Damit würde er alle Rechte verlieren, die sich einerseits aus der Informationsfreiheit und andererseits aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen ergeben. Eine solche Auslegung hielte vor der Verfassung und der Konvention nicht stand. Die angefochtene Bestimmung lässt sich indessen auch verfassungs- und konventionsmässig auslegen. Als schwerwiegende Sanktion wird sich der Ausschluss eines Gerichtsberichterstatters von den öffentlichen Verhandlungen nur in echten Ausnahmefällen und bei wiederholten und schweren Verstössen gegen die Berufspflichten rechtfertigen lassen. Ein Ausschluss kann weiter nur insofern verfügt werden, als er die Stellung eines Berichterstatters betrifft. Es wäre indessen unzulässig, einen Gerichtsberichterstatter auch als Teil des zum Verfahren zugelassenen Publikums, d.h. bei einem Verzicht auf eine Berichterstattung, von den Verhandlungen auszuschliessen. Ein solcher Ausschluss müsste zudem dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen. Vorbehalten bleiben die Fälle, in denen die Öffentlichkeit in einem Verfahren gänzlich ausgeschlossen wird.
Nach der Vernehmlassung des Kantons ist nicht damit zu rechnen, dass § 15 Abs. 3 GOG unter Missachtung der erwähnten Schranken angewendet wird. Es darf auch beachtet werden, dass ein Ausschluss nicht von jedem Gericht, sondern lediglich vom Obergericht verfügt werden darf. Das Obergericht bietet Gewähr dafür, dass ein Ausschluss eines Gerichtsberichterstatters unter Abwägung der zugrundeliegenden Interessen und insbesondere unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und des Gleichheitsgebotes erfolgt (vgl. BGE 109 Ia 303; Urteil vom 10. Juli 1986 i.S. B. E. 3b, in: EuGRZ 1986 S. 650). Zudem steht dem Betroffenen im Einzelfall die staatsrechtliche Beschwerde offen. Bei dieser Sachlage zeigt sich, dass die Bestimmung von § 15 Abs. 3 GOG einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung zugänglich und die Wahrscheinlichkeit einer solchen zulässigen Auslegung im Einzelfall gegeben ist. Demnach rechtfertigt sich die Aufhebung der angefochtenen Bestimmung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht.
6. Aus all diesen Gründen hält die angefochtene Bestimmung von § 15 GOG im Rahmen der vorgetragenen Rügen der abstrakten Normenkontrolle stand. | de | Art. 2 Disp. trans. Cst.; liberté d'expression, liberté de la presse (art. 55 Cst.), liberté d'information, art. 10 CEDH; loi d'organisation judiciaire du canton d'Argovie. 1. Les dispositions du § 15 de la loi d'organisation judiciaire argovienne sur les comptes rendus des media en matière judiciaire n'empiètent pas sur la compétence de la Confédération d'édicter des règles de droit privé sur la protection de la personnalité, et ne violent dès lors pas l'art. 2 Disp. trans. Cst. (consid. 3).
2. Libertés d'expression, de la presse, d'information et art. 10 CEDH (consid. 4). Ces garanties ne sont pas violées
- par le devoir d'établir des comptes rendus judiciaires objectifs et par l'interdiction des insinuations inutiles (consid. 5a),
- par l'obligation de publier une rectification formulée par le tribunal (consid. 5b),
- par la faculté d'exclure des débats un correspondant judiciaire (consid. 5c). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-309%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,033 | 113 Ia 309 | 113 Ia 309
Sachverhalt ab Seite 310
In der Volksabstimmung vom 1. Dezember 1985 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Aargau das Gesetz über die Organisation der ordentlichen richterlichen Behörden (GOG) vom 11. Dezember 1984 an. Dessen § 15 enthält unter der Marginalie "Presse, Radio, Fernsehen" die folgende Bestimmung:
"1 Berichterstattungen über Gerichtsverhandlungen durch Presse, Radio und Fernsehen müssen sachlich sein und dürfen niemanden unnötig blossstellen.
2 Presse, Radio und Fernsehen sind verpflichtet, eine vom zuständigen Gericht angeordnete und formulierte Berichtigung ihrer Berichterstattung zu veröffentlichen.
3 Gerichtsberichterstatter, die gegen die für Berichterstattung aufgestellten Regeln verstossen, können durch Entscheid des Obergerichts von den öffentlichen Verhandlungen der Gerichte des Kantons ausgeschlossen werden.
4 Der Regierungsrat regelt die Gerichtsberichterstattung in einer Verordnung."
Der Verband der Schweizer Journalisten (VSJ) und ein Redaktor führen gegen die Bestimmung von § 15 GOG im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts einerseits und wegen Verletzung der Meinungsäusserungsfreiheit, der Pressefreiheit, der Informationsfreiheit, der Rechtsgleichheit und des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen andererseits.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer rügen vorerst eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes und machen damit eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend. Zur Begründung führen sie aus, § 15 des Gesetzes über die Organisation der ordentlichen richterlichen Behörden (GOG) diene ausschliesslich dem Persönlichkeitsschutz der Prozessbeteiligten. Der Persönlichkeitsschutz werde indessen durch das Bundeszivilrecht in abschliessender Weise garantiert. Mit § 15 GOG werde daher in unzulässiger Weise in die Bundeskompetenz über das Privatrecht eingegriffen.
a) Der angerufene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtssetzung befugt sind (BGE 109 Ia 47 E. 3c/aa). Auf entsprechende Rüge hin prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandeten kantonalen Normen mit dem Bundesrecht vereinbar sind (BGE 111 Ia 179, BGE 109 Ia 67 E. 2a, BGE 109 Ia 74 E. 3, BGE 109 II 197 E. 1, mit Hinweisen).
b) Nach Art. 64 BV steht dem Bund die Gesetzgebung auf dem Gebiete des Zivilrechts zu. Es handelt sich hiebei um eine ausschliessliche Zuständigkeit umfassender Art. Die Kantone dürfen nur soweit zivilrechtliche Bestimmungen erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinne nach die Geltung kantonalen Rechts vorbehält (BGE 85 I 20, mit Hinweisen).
Gemäss Art. 6 ZGB werden die öffentlichrechtlichen Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt. Die Kantone können im öffentlichen Interesse Vorschriften aufstellen, welche die zivilrechtliche Ordnung ergänzen. Wo die Schranken der expansiven Kraft des öffentlichen Rechts liegen und welche zivilrechtlichen Vorschriften eine abschliessende Ordnung darstellen und Modifikationen durch Bestimmungen des kantonalen öffentlichen Rechts ausschliessen, lässt sich nicht in allgemeiner Form umschreiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Erlass öffentlichrechtlicher kantonaler Vorschriften jedenfalls in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich gestützt auf Art. 6 ZGB zulässig, sofern der Bundesgesetzgeber nicht eine abschliessende Ordnung geschaffen hat, die kantonalen Bestimmungen einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstossen (BGE 110 Ia 113 E. 3b, mit Hinweisen).
Die Kompetenz der Kantone, ihre Gerichtsorganisation und das Prozessrecht zu ordnen, ergibt sich indessen nicht aus Art. 6 Abs. 1 ZGB, sondern für das Zivilprozessrecht aus Art. 64 Abs. 3 BV und für das Strafprozessrecht aus Art. 64bis Abs. 2 BV (HANS HUBER, Berner Kommentar, Einleitungsband, N. 45 ff. zu Art. 6 ZGB). Auch diese Vorschriften unterstehen jedoch dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (HUBER, a.a.O., N. 47). Dabei ist insbesondere die dienende Funktion dieser Vorschriften zu beachten. Das kantonale Recht der Gerichtsorganisation und der Prozessordnung ist darauf ausgerichtet, dem materiellen Recht zum Durchbruch zu verhelfen. Die Kantone sind verpflichtet, eine Ordnung zu schaffen, welche die Anwendung des materiellen Bundesrechts gewährleistet. Namentlich ist ihnen untersagt, die Freiheit des kantonalen Richters in der Anwendung des Bundesrechts durch das kantonale Prozessrecht einzuschränken (vgl. BGE 107 II 122 E. 2a). Unter Beachtung dieser Einschränkungen sind die Kantone in der Ausgestaltung ihres Organisations- und Prozessrechts frei. Sie können insbesondere Normen zur Sicherung eines geordneten Verfahrens erlassen. Dazu gehören auch Bestimmungen über den Ablauf von öffentlichen Gerichtsverhandlungen und über die Gerichtsberichterstattung. Soweit von der Gerichtsberichterstattung negative Auswirkungen auf den geordneten Verfahrensablauf ausgehen können, sind sie befugt, hierüber Bestimmungen zu erlassen und eine allfällige Berichtigung der Berichterstattung vorzusehen. Der angefochtene § 15 GOG hält sich somit im Rahmen des den Kantonen zur Regelung überlassenen Verfahrens (Art. 64 Abs. 1 und Art. 64bis Abs. 3 BV) und ist unter diesem Gesichtswinkel nicht zu beanstanden.
c) Das aargauische Zivil- und Strafprozessrecht wird - mit Ausnahme der Beratungen - vom Grundsatz der Verhandlungsöffentlichkeit beherrscht (§ 14 GOG). Ausnahmen sind möglich, wenn das öffentliche Interesse oder ein schutzwürdiges Interesse der Prozessbeteiligten dies erfordert (vgl. § 79 Abs. 2 ZPO, § 47 StPO). Diese Beschränkungen der Öffentlichkeit dienen letztlich dem ordnungsgemässen Gang des Verfahrens und damit der unvoreingenommenen und unbeeinflussten Rechtsfindung. Solche Beschränkungen, wie sie sich allgemein aus der Verfahrensordnung ergeben können oder auf Antrag oder aus sitzungspolizeilichen Gründen angeordnet werden können, haben, soweit sie ihrerseits verfassungs- und konventionskonform sind, Vorrang vor dem Öffentlichkeitsgrundsatz und der damit verbundenen Kontrollmöglichkeit der Allgemeinheit. An ihrer Zulässigkeit ändert auch der Umstand nichts, dass diese Beschränkungen neben dem Zweck, eine objektive Rechtsfindung und einen ordnungsgemässen Verfahrensablauf zu garantieren, auch dem Schutz der am Prozess Beteiligten dienen. Die Beschwerdeführer erheben denn in diesem Zusammenhang zu Recht auch keine Rüge.
Gleich verhält es sich mit Einschränkungen der Gerichtsberichterstattung. Die Gerichtsberichterstattung ist ein Teil der Verfahrensöffentlichkeit und stellt gewissermassen deren mittelbare Form dar (HANS SCHULTZ, Der Grundsatz der Öffentlichkeit im Strafprozess, in: SJZ 69/1973 S. 131). Die mit der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen verbundenen Funktionen werden tatsächlich nicht so sehr durch den einzelnen, im Gerichtssaal anwesenden Bürger, sondern vielmehr durch die Berichterstattung über die Gerichtsverhandlungen insbesondere in der Presse wahrgenommen. Der Journalist wird zum Medium der Transparenz der richterlichen Staatstätigkeit für den Bürger einerseits und deren Kontrolle durch den Bürger anderseits (CARL HANS BRUNSCHWILER, Die dritte Gewalt, Aarau 1971, S. 29). Die Berichterstattung trägt nebst ihrer Publizitätswirkung dazu bei, das Vertrauen des Volkes in die Gesetzlichkeit und Unparteilichkeit der Justiz aufrechtzuerhalten (CARL LUDWIG, Die Verantwortlichkeit des Gerichtsberichterstatters, in: Festgabe zum 70. Geburtstag von Erwin Ruck, 1952, S. 18). Diese Zielsetzungen lassen sich indessen nur verwirklichen, wenn die Gerichtsberichterstattung sich ihrer Verantwortung bewusst ist und objektiv über die Gerichtsverhandlungen orientiert. Dabei ist nicht zu übersehen, dass die Wirkungen der mittelbaren Öffentlichkeit viel weiter reichen als die der unmittelbaren, welche nur wenige Teilnehmer an den Verhandlungen erfasst (SCHULTZ, a.a.O., S. 132). Der Empfänger des Medienberichtes orientiert sich allein an dessen Inhalt über den Gang des Verfahrens; unmittelbare Wahrnehmungen gehen ihm ab. Das Gebot der sachlichen Berichterstattung liegt damit durchaus im Interesse der ordnungsgemässen Rechtspflege. Auch ist augenfällig, dass deren Funktion ohne weiteres beeinträchtigt werden kann, wenn die Prozessbeteiligten (Parteien, zum Beweis angehörte Personen und Gerichtsbehörden) blossgestellt, lächerlich gemacht oder in unwürdiger Art und Weise kritisiert werden. Die Vorschrift in § 15 Abs. 1 GOG, welche zu sachlicher Berichterstattung verpflichtet und unnötige Blossstellungen verbietet, liegt damit unmittelbar im Interesse der ordnungsgemässen Rechtspflege. Dem ordnungsgemässen Gang der Rechtspflege dienen auch die Abs. 2 und 3 der angefochtenen Bestimmung.
Anlässlich der zweiten Lesung zum Organisationsgesetz wurde die Meinung vertreten, § 15 GOG bezwecke nichts anderes als den verhältnismässigen Persönlichkeitsschutz. Dieser Umstand ändert an der Zielrichtung der angefochtenen Bestimmung nichts. Eine Gesetzesbestimmung ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach ihrem Wortlaut, Sinn und Zweck sowie nach den ihr zugrundeliegenden Wertungen auszulegen. Die Vorarbeiten sind weder verbindlich noch für die Auslegung unmittelbar entscheidend; denn ein Gesetz entfaltet ein eigenständiges, vom Willen des Gesetzgebers unabhängiges Dasein, sobald es in Kraft getreten ist. Das heisst nicht, die Gesetzesmaterialien seien methodisch unbeachtlich; sie können namentlich dann, wenn eine Bestimmung unklar ist oder verschiedene, sich widersprechende Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel sein, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 112 II 170 E. 2b, 109 Ia 303, mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist jedoch offensichtlich, dass die der Gerichtsberichterstattung gesetzten Grenzen unmittelbar dem ordnungsgemässen Prozessverlauf dienen, welcher u.a. nur damit erreicht werden kann, dass die Beteiligten nicht unnötig blossgestellt werden. Daran ändert der Umstand nichts, dass die angefochtenen Bestimmungen auch dem Persönlichkeitsschutz der am Prozess Beteiligten zu dienen vermögen. Daraus ergibt sich somit, dass § 15 GOG eine Vorschrift des öffentlichen Rechts zur Sicherung eines geordneten Verfahrens darstellt. Dies trifft sowohl auf die Richtlinien nach § 15 Abs. 1 GOG als auch auf die Sanktionen nach § 15 Abs. 2 und 3 GOG zu. Sie verletzen demnach den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesprivatrechts nicht.
d) Im übrigen verkennen die Beschwerdeführer die Tragweite des Bundesprivatrechts, wenn sie diesem einen abschliessenden Persönlichkeitsschutz zuzuordnen suchen. Der Schutz der Persönlichkeit ist universelles Anliegen der Rechtsordnung überhaupt. Die Menschenwürde ist nicht nur Schutzobjekt des Privatrechts, sondern der Rechtsordnung schlechthin, und sie manifestiert sich auch in den Grundrechtsverbürgungen der Bundesverfassung (vgl. HANS HUBER, Diskussionsvotum zum Schweizerischen Juristentag 1960, ZSR 79/1960 II S. 667a ff.). Der Persönlichkeitsschutz ist Anliegen des privaten wie des öffentlichen Rechts (vgl. KARL OFTINGER, Diskussionsvotum zum Schweizerischen Juristentag 1960, ZSR 79/1960 II S. 658a f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der Verfassung und der Persönlichkeitsschutz des Privatrechts, Bern 1964, S. 74 ff.). Dies gilt namentlich auch für den Bereich des Prozessrechts. Die Prozessbeteiligten haben bereits aus dem Gebot der Fairness (vgl. PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 41 ff.) Anspruch darauf, im Verfahren ihre Würde garantiert zu erhalten. Dazu dienen nicht bloss die den kantonalen Prozessordnungen und Art. 4 BV entfliessenden Verfahrensgarantien, sondern auch der allgemeine Anspruch darauf, im Verfahren mit der gebotenen Achtung der Persönlichkeit behandelt zu werden. In besonderem Masse gilt dies für den strafrechtlich Beschuldigten. Dient das moderne Strafrecht vorab dem humanen Bestreben nach Wiedergewinnung des Delinquenten für das Leben in der freien Gesellschaft (O.A. GERMANN, Massnahmenrecht des Schweizerischen Strafgesetzbuchs, ZStrR 73/1958 S. 74), ist auch das Prozessrecht mit einer würdigen Behandlung des Beschuldigten diesem Ziel verpflichtet. Die Gefahr einer Verletzung der Menschenwürde und der Persönlichkeitsrechte aber liegt nicht nur in einer unkorrekten Verfahrensabwicklung, sondern ebensosehr in einer unnötig verletzenden oder blossstellenden Gerichtsberichterstattung. Die Berichte über die Gerichtsverhandlungen haben somit die Persönlichkeit der Prozessbeteiligten zu beachten (SCHULTZ, a.a.O., S. 134). Dies sicherzustellen sind auch die kantonalen Prozessrechte berufen.
Öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Persönlichkeitsschutz haben in diesem Sinne nebeneinander Bestand. Dass die Ansprüche eines Prozessbeteiligten wegen seine Persönlichkeit verletzenden Gerichtsberichterstattungen sich nach Massgabe des Privatrechts beurteilen und nach Art. 28 ff. ZGB geltend gemacht werden können, schliesst die Befugnis der Kantone nicht aus, den Anliegen der Prozessbeteiligten auch im Rahmen der gerichtspolizeilichen Vorschriften Rechnung zu tragen. Die richtig verstandenen Anliegen einer ordnungsgemässen Rechtspflege, welche auch den Persönlichkeitsschutz der Prozessbeteiligten umfassen, rechtfertigen zusätzliche Einschränkungen des Öffentlichkeitsprinzipes; der Persönlichkeitsschutz des Privatrechts reicht hiezu nicht aus. Zum umfassenden Schutz der Persönlichkeit der Prozessbeteiligten bedarf es daher eines Zusammenwirkens von Privatrecht und Prozessrecht.
Die unnötige Verletzung oder Blossstellung vom Prozessbeteiligten ist unter keinem Gesichtspunkt zu rechtfertigen. Es reicht nicht aus, den Verletzten auf seine zivilrechtlichen Ansprüche gegen den Täter zu verweisen. Der Staat selbst hat an einer Verletzung teil, wenn er diese während oder im Anschluss an die Verhandlung duldet. So wenig er zulassen darf, dass an der Verhandlung gegen die Prozessbeteiligten von Privaten Gewalttätigkeiten verübt werden, darf er es hinnehmen, dass ihr Persönlichkeitsrecht verletzt wird (MAX GULDENER, Bundesprivatrecht und kantonales Zivilprozessrecht, ZSR 80/1961 II S. 6 und 54 f.).
e) Aus all diesen Gründen erweist sich die Rüge, der kantonale Gesetzgeber habe mit der Bestimmung von § 15 GOG in die Kompetenz des Bundes zur Regelung des privaten Persönlichkeitsschutzes eingegriffen und damit Art. 2 ÜbBest. BV verletzt, als unbegründet. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte abzuweisen.
f) Die Beschwerdeführer machen unter dem Gesichtswinkel der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht geltend, die angefochtenen Bestimmungen stünden, soweit sie sich auf Radio und Fernsehen beziehen, mit dem Bundesrecht in Widerspruch. Diese Frage braucht daher im vorliegenden Fall nicht geprüft zu werden (vgl. BGE 112 Ia 407 E. 5).
4. a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, § 15 GOG verletze in verschiedener Hinsicht geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrechte sowie Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie berufen sich insbesondere auf Art. 55 BV, die Meinungsäusserungsfreiheit und Art. 10 EMRK sowie auf die Informationsfreiheit und den Grundsatz der Öffentlichkeit gerichtlicher Verhandlungen.
b) Die Bundesverfassung garantiert in Art. 55 BV ausdrücklich die Pressefreiheit und gewährt dem Bürger damit das Recht, seine Meinung mit den Mitteln der Druckerpresse in der Öffentlichkeit zu verbreiten (BGE 107 Ia 49 E. 3, 279 f.; vgl. BGE 96 I 588 E. 3). Die Meinungsäusserungsfreiheit wird als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes anerkannt. Es gewährleistet das Recht des Bürgers, seine Meinung frei zu bilden und zu äussern und sie andern bekanntzugeben (BGE 108 Ia 175; BGE 107 Ia 65, 229 E. b, 236, 279; BGE 105 Ia 182). In der umfassend verstandenen Meinungsäusserungsfreiheit ist die ausdrücklich garantierte Pressefreiheit als Teilgehalt enthalten und stellt insofern einen besondern Anwendungsfall derselben dar (BGE 107 Ia 49 E. 3, 280; BGE 98 Ia 421 E. 2a; BGE 96 I 592 E. 6; ZBl 85/1984 S. 310).
Aus der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit ergibt sich die Informationsfreiheit, d.h. das Recht, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Behörden frei zu empfangen und sich aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu unterrichten (BGE 107 Ia 305 f., 236 E. 2; BGE 105 Ia 182; BGE 104 Ia 91 E. 4 und 5, 378 E. 2; ZBl 83/1982 S. 222 E. d). Die Informationsfreiheit enthält nach der Rechtsprechung keine generelle Pflicht der Behörden zur Unterrichtung über Angelegenheiten der Verwaltung und räumt dem Bürger keinen positiven Anspruch auf Information ein; das Bundesgericht hat die Informationsfreiheit nicht als ungeschriebenes eigenständiges Verfassungsrecht anerkannt (BGE 107 Ia 305 f.; BGE 104 Ia 91 E. 4 und 5). Soweit die Behörden aber informieren und Auskunft erteilen, sind sie an das Rechtsgleichheitsgebot und an das Willkürverbot gebunden (BGE 104 Ia 97, 378; ZBl 83/1982 S. 39 E. 3a und S. 222). Ferner garantiert Art. 10 Ziff. 1 EMRK u.a. die Freiheit der Meinungsäusserung (BGE 108 Ia 277, 318 E. 2). Diese Konventionsgarantie entspricht in bezug auf die Äusserung und Weitergabe von Meinungen und in bezug auf die Möglichkeit, sich aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu informieren, dem geschriebenen und ungeschriebenen Bundesverfassungsrecht (BGE 108 Ia 175, 277 E. b, 318 E. 2a; ZBl 83/1982 S. 222 E. d; vgl. aber JOCHEN ABR. FROWEIN/ WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 13 zu Art. 10; JOCHEN ABR. FROWEIN, Artikel 10 EMRK in der Praxis von Kommission und Gerichtshof, in: Archiv für Presserecht 17/1986 S. 198); besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang den Schranken nach Art. 10 Ziff. 2 EMRK zu. Die erhobenen Rügen sind demnach unter den Gesichtspunkten der Pressefreiheit, der Meinungsäusserungsfreiheit und von Art. 10 EMRK sowie der daraus fliessenden Informationsfreiheit gemeinsam zu behandeln (vgl. BGE 104 Ia 91 f.).
Die Meinungsäusserungsfreiheit und die Pressefreiheit gelten wie andere Freiheitsrechte nicht unbegrenzt. Einschränkungen sind zulässig, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (BGE 107 Ia 49 f.; BGE 104 Ia 103; BGE 98 Ia 63 E. 7; BGE 96 I 589 E. 4); Einschränkungen von Art. 10 Ziff. 1 EMRK sind nach Massgabe von Ziff. 2 zulässig (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 8. Juli 1986 i.S. Lingens, Ziff. 39 ff., Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A Nr. 103, in deutscher Übersetzung in: EuGRZ 1986 S. 424 ff.). Bei der Beurteilung der Äusserungsmöglichkeiten und der Informationsfreiheit ist der Bedeutung dieser Grundrechte für die Entfaltung des Einzelnen sowie für die Meinungsbildung und -äusserung in einem demokratischen Rechtsstaat Rechnung zu tragen, soweit die Meinungsäusserungsfreiheit im Vordergrund steht (BGE 107 Ia 279, BGE 96 I 592 E. 6; ZBl 85/1984 S. 310 E. 2a). In bezug auf die Pressefreiheit ist die spezielle Funktion der Presse zu beachten, die als Vermittlerin von Informationen über das Gemeinwesen zur öffentlichen Meinungsbildung und damit zur öffentlichen Kontrolle beiträgt (BGE 104 Ia 379 E. a; ZBl 85/1984 S. 311 E. a; erwähntes Urteil des Europäischen Gerichtshofes i.S. Lingens, Ziff. 41; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1984, S. 108 und S. 112 f.); dies trifft für die Berichterstattung über Regierungs- und Verwaltungstätigkeit ebenso wie über das Gerichtswesen zu (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Gibt es eine Medienfreiheit?, in: recht 1983 S. 12 f.).
c) Die Beschwerdeführer berufen sich ferner auf den Grundsatz der Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen. Die Öffentlichkeit der Verhandlungen der Gerichte ist nach § 72 KV sowie nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantiert. Dieser Grundsatz bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz. Er soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeführt wird. Durch die Öffentlichkeit wird es der Allgemeinheit ermöglicht, die Prozesse unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit verbietet einen Ausschluss dort, wo nicht überwiegende Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater das vordringlich gebieten (vgl. BGE 111 Ia 245, BGE 108 Ia 92, mit Hinweisen; SCHULTZ, a.a.O., S. 129 ff.). In diesem Sinne sehen auch § 72 KV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor. Solche generelle Ausnahmen stehen im vorliegenden Fall nicht zur Diskussion.
Es fragt sich, ob die Beschwerdeführer, welche die Interessen der Journalisten vertreten, befugt sind, sich auf den Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen zu berufen. Diese Frage braucht indessen nicht näher geprüft zu werden. Entscheidend ist, dass im Grundsatz die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen gewährleistet ist und dass demnach diese Verhandlungen eine allgemein zugängliche Informationsquelle darstellen, aus der sich der Einzelne sowie der Journalist aufgrund der Informationsfreiheit grundsätzlich ohne Eingriffe der Behörden unterrichten kann (vgl. MARCEL GUIGNARD, Die Gerichtsberichterstattung, in: Festschrift für den Aargauischen Juristenverein, Aarau 1986, S. 53 f.). Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen kommt daher im vorliegenden Fall keine selbständige Bedeutung zu; sie ist vielmehr im Zusammenhang mit der Rüge der Verletzung der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit und von Art. 10 EMRK und der daraus abgeleiteten Informationsfreiheit zu behandeln (vgl. BGE 105 Ia 182 f.).
d) Die Beschwerdeführer machen in materieller Hinsicht keine Verletzung von Art. 55bis BV geltend. Es braucht daher nicht untersucht zu werden, inwiefern die in § 15 GOG enthaltenen Berichterstattungsrichtlinien und Sanktionen für Radio und Fernsehen vor der Verfassung standhalten (vgl. Urteil vom 17. Oktober 1980, in: ZBl 83/1982 S. 219 ff.).
e) Im folgenden sind die erhobenen Rügen in bezug auf die in § 15 GOG enthaltenen Absätze und Bestimmungen einzeln zu prüfen.
5. a) Die angefochtene Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG verlangt, dass die Gerichtsberichterstattung sachlich sein müsse und niemanden unnötig blossstellen dürfe. Sie enthält damit eine Anweisung, wie die Berichterstattung auszugestalten ist; Verstösse dagegen können die Folgen nach § 15 Abs. 2 und Abs. 3 GOG nach sich ziehen. Insofern stellt die Bestimmung einen Eingriff in die Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit dar. Es ist daher zu prüfen, ob dieser Eingriff im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist und somit vor den Verfassungs- und Konventionsgarantien standhält.
Für die Beurteilung dieser Frage ist davon auszugehen, dass zwischen Information und Meinungsäusserung unterschieden werden kann (vgl. BGE 107 Ia 315 f.; erwähntes Urteil des Europäischen Gerichtshofes i.S. Lingens, Ziff. 45 f.). Die Berichterstattung über Gerichtsverhandlungen ist zum einen Information, d.h. Wiedergabe von Tatsachen, wie sie im Gerichtssaal stattgefunden haben. Wie oben dargelegt, kann der Bürger aufgrund der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen unmittelbar und mittels der Gerichtsberichterstattung in den Massenmedien mittelbar davon Kenntnis erhalten, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeführt wird (vgl. BGE 111 Ia 245, BGE 108 Ia 92). Der Bürger nimmt insbesondere aufgrund von Presseberichten teil an der Rechtsprechung und kann eine gewisse Kontrolle ausüben. Diese Funktion kann indessen nur erfüllt werden, soweit die Berichterstattung wahrheitsgetreu und sachlich erfolgt. Die richtige Orientierung der Öffentlichkeit ist allgemein eine wesentliche Grundlage des Funktionierens des demokratischen Staatswesens und steht mit der Pressefreiheit nicht in Widerspruch (BGE 107 Ia 316; vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Zur Bedeutung der Pressefreiheit beim privat- und strafrechtlichen Ehrenschutz, in: ZSR 86/1967 I S. 140 ff.). Das gilt auch für die Berichterstattung über das Gerichtswesen. Eine unsachliche und wahrheitswidrige Berichterstattung beeinträchtigt sodann das Vertrauen in die Justiz und kann den ordnungsgemässen Gang der Rechtspflege beeinträchtigen. Im Rahmen der abstrakten Normkontrolle braucht nicht umschrieben zu werden, was genau als sachliche bzw. als objektive Berichterstattung zu verstehen ist; als Richtlinie ist sie verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (BGE 107 Ia 316; ZBl 83/1982 S. 225 und 226). Die Verpflichtung zu sachlicher Berichterstattung im Sinne einer objektiven Information über Gerichtsverhandlungen steht damit in einem überwiegenden öffentlichen Interesse und erweist sich wegen der geringen Tragweite des Eingriffs in die Verfassungs- und Konventionsgarantien als verhältnismässig.
Das gleiche gilt für das Verbot, mit der Gerichtsberichterstattung niemanden unnötig blosszustellen. Die Meinungsäusserungs- und die Pressefreiheit sind unter Respektierung der Freiheitsrechte von Drittpersonen auszuüben (BGE 107 Ia 229 E. b, mit Hinweisen). Diese Freiheitsrechte geben keinen Anspruch darauf, Prozessbeteiligte unnötig blosszustellen und damit deren Persönlichkeitsrechte zu verletzen. Wie alle Freiheitsrechte finden auch sie ihre Grenze an der schützenswerten Rechtssphäre der andern. Das Anwachsen des Medienangebotes hat daher dem Gedanken des Schutzes der Individualität und der Würde des Einzelnen im Rahmen des auch öffentlichrechtlich gebotenen Persönlichkeitsschutzes erhöhte Aktualität verliehen (JÖRG PAUL MÜLLER, Zur Bedeutung der Pressefreiheit beim privat- und strafrechtlichen Ehrenschutz, a.a.O., S. 115 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 92). Darüber hinaus vermag die unnötige Blossstellung von den an einem Gerichtsverfahren beteiligten Personen den ordentlichen Gang der Rechtspflege zu beeinträchtigen. Die Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG liegt damit auch in dieser Hinsicht im überwiegenden öffentlichen Interesse und kann nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden.
Soweit die Gerichtsberichterstattung aber Meinungsäusserungen über das Gerichtsverfahren und die Rechtspflege enthält, schliesst die Bestimmung von § 15 Abs. 1 GOG bei verfassungskonformer Auslegung Kritik an der Rechtspflege nicht aus. Es gehört vielmehr zu den Grundanliegen der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit in einem demokratischen Rechtsstaat, dass solche Kritik publik gemacht werden kann, auch wenn sie in der Sache selbst scharf ausfällt. Auch solche Kritik soll aber im Ton sachlich bleiben, denn das öffentliche Interesse an der Information verlangt nicht, dass sie sich im Ton vergreift. Objektivität und Sachlichkeit in der Ausdrucksweise sind die Voraussetzung dafür, dass die Rechtspflege ihren ordnungsgemässen Gang, frei von sachfremden Einflüssen, nehmen kann. Werden die Justizorgane öffentlich mit masslosen und unqualifizierten Vorwürfen angegriffen, besteht insbesondere die Gefahr, dass die in der Streitsache mitwirkenden Organe einerseits die notwendige innere Distanz zum Streitgegenstand verlieren und dass sie anderseits nicht mehr unbefangen zu urteilen vermögen. Mit den Erfordernissen einer unabhängigen Rechtspflege ist eine solche Situation klarerweise unvereinbar, und es wird die Gefahr geschaffen, das Ansehen der gesamten Rechtsprechung herabzusetzen (BGE 108 Ia 320 f., 106 Ia 108 f.).
§ 15 Abs. 1 GOG ist mithin auch unter dem Blickwinkel der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit einer verfassungskonformen Auslegung durchaus zugänglich. Sollte sich aus der konkreten Rechtsanwendung eine Verletzung dieser Grundrechte ergeben, steht den Betroffenen hiegegen die staatsrechtliche Beschwerde mit inzidenter Normenkontrolle und einem Schutz vor verfassungs- und konventionswidriger Rechtsanwendung zur Verfügung.
b) Die Beschwerdeführer erachten ferner die Bestimmung von § 15 Abs. 2 GOG, wonach die Massenmedien eine vom zuständigen Gericht angeordnete und formulierte Berichtigung ihrer Berichterstattung zu veröffentlichen haben, als verfassungs- und konventionswidrig. Eine solche Pflicht, Berichtigungen zu veröffentlichen, greift grundsätzlich in den Freiheitsbereich der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit ein. Zu prüfen ist demnach, inwieweit hierfür ein überwiegendes öffentliches Interesse gegeben sei und ob eine solche Pflicht verhältnismässig sei.
Wendet man die vorstehend dargelegten Grundsätze über die Bedeutung einer im objektivierbaren Bereich sachlichen Gerichtsberichterstattung sinngemäss auch auf diesen Punkt an, so lässt sich nicht beanstanden, dass das Gesetz insoweit eine Berichtigungspflicht statuiert. Soweit sich eine unsachliche oder blossstellende Gerichtsberichterstattung oder eine unsachlich gehaltene Kritik negativ auf die in einem demokratischen Rechtsstaat notwendige Information des Bürgers auswirkt und zudem den ordnungsgemässen Gang der Justiz beeinträchtigt, ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Presse zu einer Berichtigungsveröffentlichung angehalten wird. Hierfür besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, und die Pflicht zur Aufnahme einer Berichtigung erweist sich als angemessenes Mittel. Ein Organ der Presse, welches sich weigern würde, eine offensichtlich falsche Tatsachendarstellung oder eine unsachliche und unnötig verletzende Gerichtsberichterstattung zu berichtigen, verstiesse zugleich gegen ein sittliches Gebot und gegen seine Pflicht als Mittler zwischen Behörde und Öffentlichkeit. Indessen ist eine einschränkende Auslegung der Bestimmung am Platze. Ist eine Darstellung nicht offensichtlich unsachlich, sondern ist der fragliche Vorgang auch einer differenzierten Betrachtungsweise zugänglich, so kann keine Berichtigung im strengen Sinne des Wortes, sondern allenfalls höchstens eine Gegendarstellung gefordert werden. Mit einer solchen nimmt die Gerichtsverwaltung nicht für sich in Anspruch, allein die Wahrheit zu vertreten, sondern sie überlässt die Meinungsbildung der Öffentlichkeit (BGE 107 Ia 317). Nach der im vorliegenden Verfahren abgegebenen Vernehmlassung des Regierungsrates ist nicht beabsichtigt, § 15 Abs. 2 GOG in Missachtung dieser Beschränkungen auszulegen und anzuwenden. Wie oben dargelegt, stünde bei zu extensiver Auslegung von § 15 Abs. 2 GOG im Einzelfall immer noch die staatsrechtliche Beschwerde offen. Die angefochtene Bestimmung kann daher im abstrakten Normkontrollverfahren nicht als verfassungs- oder konventionswidrig bezeichnet werden.
c) Nach § 15 Abs. 3 GOG können Gerichtsberichterstatter, die gegen die für die Berichterstattung aufgestellten Regeln verstossen, durch Entscheid des Obergerichts von den öffentlichen Verhandlungen der Gerichte des Kantons ausgeschlossen werden. Auch darin erblicken die Beschwerdeführer eine Verletzung der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit sowie der Informationsfreiheit.
Für die Beurteilung dieser Rüge ist zum einen davon auszugehen, dass die regelmässigen Gerichtsberichterstatter aufgrund eines Akkreditierungssystems oder einer faktischen Akkreditierung eine Sonderstellung einnehmen. Sie verfügen oftmals über Sonderrechte und erhalten zusätzliche Informationen über Gerichtstermine und einzelne Verfahren sowie für das Verständnis einzelner Prozessverfahren notwendige Unterlagen (vgl. GUIGNARD, a.a.O., S. 58 f.). Diese medienfreundliche Behandlung der Gerichtsberichterstatter ist nicht nur nach der Praxis der meisten Kantone verbreitet, sondern ausdrücklich auch in Art. 25 des Reglementes für das Schweizerische Bundesgericht (SR 173.111.1) normiert. Das Korrelat zur Gewährung einer derartigen Sonderstellung besteht dabei regelmässig in der Möglichkeit von deren Entzug, sofern von der Akkreditierung im geschilderten Sinne missbräuchlich Gebrauch gemacht wird (vgl. SCHULTZ, a.a.O., S. 134 f.). Berichterstatter, welche in grober Weise die ihnen auferlegten sittlichen und rechtlichen Pflichten verletzen, dürfen ohne Beeinträchtigung der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit im Interesse der Anliegen einer sachgerechten Rechtspflege dieser Privilegien verlustig erklärt werden. Darin kann keine Verletzung der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit sowie der Informationsfreiheit erblickt werden (vgl. GUIGNARD, a.a.O., S. 72 f.). Die angefochtene Bestimmung ist in dieser Hinsicht auch unter dem Gesichtswinkel der nach Art. 4 BV garantierten Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden.
Der Wortlaut von § 15 Abs. 3 GOG lässt es zu, dass ein Gerichtsberichterstatter unbedingt von allen Verhandlungen der Gerichte ausgeschlossen werden könnte. Damit würde er alle Rechte verlieren, die sich einerseits aus der Informationsfreiheit und andererseits aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen ergeben. Eine solche Auslegung hielte vor der Verfassung und der Konvention nicht stand. Die angefochtene Bestimmung lässt sich indessen auch verfassungs- und konventionsmässig auslegen. Als schwerwiegende Sanktion wird sich der Ausschluss eines Gerichtsberichterstatters von den öffentlichen Verhandlungen nur in echten Ausnahmefällen und bei wiederholten und schweren Verstössen gegen die Berufspflichten rechtfertigen lassen. Ein Ausschluss kann weiter nur insofern verfügt werden, als er die Stellung eines Berichterstatters betrifft. Es wäre indessen unzulässig, einen Gerichtsberichterstatter auch als Teil des zum Verfahren zugelassenen Publikums, d.h. bei einem Verzicht auf eine Berichterstattung, von den Verhandlungen auszuschliessen. Ein solcher Ausschluss müsste zudem dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen. Vorbehalten bleiben die Fälle, in denen die Öffentlichkeit in einem Verfahren gänzlich ausgeschlossen wird.
Nach der Vernehmlassung des Kantons ist nicht damit zu rechnen, dass § 15 Abs. 3 GOG unter Missachtung der erwähnten Schranken angewendet wird. Es darf auch beachtet werden, dass ein Ausschluss nicht von jedem Gericht, sondern lediglich vom Obergericht verfügt werden darf. Das Obergericht bietet Gewähr dafür, dass ein Ausschluss eines Gerichtsberichterstatters unter Abwägung der zugrundeliegenden Interessen und insbesondere unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und des Gleichheitsgebotes erfolgt (vgl. BGE 109 Ia 303; Urteil vom 10. Juli 1986 i.S. B. E. 3b, in: EuGRZ 1986 S. 650). Zudem steht dem Betroffenen im Einzelfall die staatsrechtliche Beschwerde offen. Bei dieser Sachlage zeigt sich, dass die Bestimmung von § 15 Abs. 3 GOG einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung zugänglich und die Wahrscheinlichkeit einer solchen zulässigen Auslegung im Einzelfall gegeben ist. Demnach rechtfertigt sich die Aufhebung der angefochtenen Bestimmung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht.
6. Aus all diesen Gründen hält die angefochtene Bestimmung von § 15 GOG im Rahmen der vorgetragenen Rügen der abstrakten Normenkontrolle stand. | de | Art. 2 Disp. trans. Cost.; libertà d'espressione, libertà di stampa (art. 55 Cost.), libertà d'informazione, art. 10 CEDU; legge d'organizzazione giudiziaria del Cantone di Argovia. 1. Le disposizioni del § 15 della legge d'organizzazione giudiziaria del cantone di Argovia sulla cronaca giudiziaria non ledono la competenza della Confederazione di emanare norme di diritto privato sulla protezione della personalità e non violano pertanto l'art. 2 Disp. trans. Cost. (consid. 3).
2. Libertà d'espressione, di stampa, d'informazione, e art. 10 CEDU (consid. 4). Tali garanzie non sono violate
- dal dovere di effettuare una cronaca giudiziaria obiettiva e dal divieto di rivelazioni inutili di carattere privato (consid. 5a),
- dall'obbligo di pubblicare una rettifica formulata dal tribunale (consid. 5b),
- dalla facoltà di escludere dai dibattimenti un cronista giudiziario (consid. 5c). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-309%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 32
Am 24. März 1983 beschloss der Einwohnerrat von Kriens eine Totalrevision des Zonenplanes sowie des Bau- und Zonenreglementes (BZR). Dabei wurde das Arthur Schindler gehörende Grundstück Nr. 1210 der allgemeinen Landwirtschaftszone zugeteilt. Arthur Schindler hatte eine Zuweisung seiner Parzelle zur zweigeschossigen Wohnzone mit einer Ausnützung von 0,2 und einer Gebäudelänge von max. 20 m beantragt. Weil ihm dies nicht gewährt wurde, zog er den genannten Beschluss des Einwohnerrates mit Beschwerde vom 5. April 1983 an den Regierungsrat weiter. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 24. Mai 1985 ab und genehmigte die neue Nutzungsplanung der Gemeinde Kriens mit für den vorliegenden Fall im wesentlichen unerheblichen Einschränkungen und Vorbehalten.
Eine dagegen von Arthur Schindler erhobene staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. (Streitig ist, ob für die Zuweisung von Parzelle Nr. 1210 zur allgemeinen Landwirtschaftszone ein hinlängliches öffentliches Interesse besteht, das ausserdem die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegt. Das Bundesgericht prüft diese Fragen frei, legt sich aber Zurückhaltung auf, soweit die Beurteilung von der Würdigung örtlicher Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen.)
3. a) Die Gemeinde Kriens und der Regierungsrat berufen sich für die umstrittene Massnahme u.a. auf die Notwendigkeit, die im früheren Zonenplan viel zu grosszügig bemessene Bauzone zu verkleinern. Nach unbestritten gebliebenen Angaben des Regierungsrates reichten die im Zonenplan von 1967 ausgeschiedenen Bauzonen für 34 700 Einwohner aus. Nach dem revidierten Zonenplan würden die ausgeschiedenen Bauzonen 28 900 Einwohnern Raum bieten. Dies übersteige immer noch die Prognosen der Regionalplanung, die für das Jahr 2000 eine Zunahme der Bevölkerung auf 26 800 Einwohner vorsehe. Diese Bauzone, die im wesentlichen bereits bestanden habe, sei mit den Anforderungen von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) kaum vereinbar. Eine Erweiterung in einem Gebiet, das bisher nicht in der Bauzone gelegen habe, sei daher nicht zulässig. Das Grundstück Nr. 1210 sei heute nicht überbaut, es werde innert 15 Jahren auch nicht benötigt.
b) Der Beschwerdeführer vermag dagegen nichts Stichhaltiges vorzubringen.
aa) Sein Einwand, das Grundstück habe bis vor kurzem der Bauzone angehört, ist nicht richtig. Das Grundstück Nr. 1210, Obersidhalde, das eine Fläche von 13 865 m2 aufweist, lag bis zur Ortsplanungsrevision vom 24. März 1983 im übrigen Gemeindegebiet. Dieses war gemäss Art. 21 Ziff. 11 Abs. 1 des Bau- und Zonenreglementes für die Gemeinde Kriens vom 24. April 1972 (BZR 1972) in erster Linie für Bauten bestimmt, die den Bedürfnissen der Land- und Forstwirtschaft oder des Gartenbaus dienten. Andere Bauten konnten bewilligt werden, wenn die Gesamtkonzeption der Ortsplanung nicht gefährdet wurde und die Gemeinde durch Bau, Unterhalt und Betrieb der für die Erschliessung nötigen Strassen, des Versorgungsnetzes und der Kanalisation nicht belastet wurde, keine erhebliche Störung der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung des umliegenden Landes zu erwarten und eine gute Einfügung in das Landschaftsbild gewährleistet war. Der Gemeinderat war nicht verpflichtet, nichtlandwirtschaftliche Bauten an die Kanalisation anschliessen zu lassen.
Für nicht der Land- und Forstwirtschaft oder dem Gartenbau dienende Bauten galten folgende Bauvorschriften: Es waren max. zwei Vollgeschosse ohne Dachgeschoss-Ausbau und max. ein Vollgeschoss mit Dachgeschoss-Ausbau zulässig. Die Ausnützungsziffer betrug max. 0,2 und die Gebäudelänge max. 20 m. Diese Werte durften durch einen Gestaltungsplan nicht abgeändert werden.
Dieses übrige Gemeindegebiet, das in der Gemeinde Kriens nach dem BZR 1972 auch die Funktion der Landwirtschaftszone zu übernehmen hatte, stellte im Zeitpunkt des Inkrafttretens der im vorliegenden Verfahren zur Diskussion stehenden Ortsplanungsrevision am 24. Mai 1985 weder im Sinne des kantonalen noch im Sinne des Bundesrechtes eine Bauzone dar (Urteil des Bundesgerichts vom 21. November 1984 i.S. M., in: ZBl 86/1985, S. 211 ff.). Die Vorschrift des übrigen Gemeindegebietes von Art. 21 Ziff. 11 BZR 1972 stützte sich auf § 37 des Baugesetzes des Kantons Luzern vom 15. September 1970 (BauG). Zu dieser kantonalen Vorschrift wurde für die Zeit zwischen dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG) und dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, also für die Zeit zwischen dem 1. Juli 1972 und dem 1. Januar 1980, in zutreffender Weise folgende Anmerkung 16 beigefügt:
"Nach Art. 20 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (SR 814.20) und Art. 27 der Allgemeinen
Gewässerschutzverordnung des Bundes vom 19. Juni 1972 mit der Änderung vom
6. November 1974 (SR 814.201) sind im übrigen
Gemeindegebiet nur noch Bauten und Anlagen zulässig, wenn deren
Zweckbestimmung den beanspruchten Standort ausserhalb der Bauzonen bedingt
und dem Bauvorhaben keine überwiegenden öffentlichen Interessen
entgegenstehen (Landwirtschaftsbetriebe, Freilandgärtnereien usw.). Eine
Baubewilligung darf erst erteilt werden, wenn die Zustimmung des kantonalen
Amtes für Gewässerschutz vorliegt. Vgl. ferner die VV des Regierungsrates
zum Bundesbeschluss vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem
Gebiete der Raumplanung vom 24. November 1972 (V XVII 486), wonach Bauten
und Anlagen in den provisorischen Schutzgebieten zusätzlich der Zustimmung
des kantonalen Baudepartementes bedürfen."
Nach dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes wurde diese Anmerkung durch die folgende neue Anmerkung 16 b ersetzt:
"Nach den §§ 2 ff. der Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über die
Raumplanung vom 14. Januar 1980 (SRL Nr. 700) dürfen andere Bauten - dazu
gehören auch nicht dem gewerblichen Gartenbau dienende Bauten - nur
bewilligt werden, wenn eine rechtskräftige Ausnahmebewilligung des
kantonalen Raumplanungsamtes vorliegt. Dies gilt auch für alle
Zweckänderungen."
Diese vom Kanton Luzern richtig erkannten Wirkungen des Bundesrechts, die mit der Vollzugsverordnung vom 14. Januar 1980 zum Bundesgesetz über die Raumplanung vom Regierungsrat ausdrücklich auch ins kantonale Recht aufgenommen und dort näher ausgeführt worden sind, schliessen die Annahme des Beschwerdeführers, die Parzelle Nr. 1210 habe bis zu ihrem Einbezug in die allgemeine Landwirtschaftszone der Bauzone angehört, aus. Diese Eigenschaft verlor es am 1. Juli 1972 mit dem Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes.
Da es bei den erwähnten Präzisierungen des kommunalen und kantonalen Baurechts um eine Anpassung an Bundesrecht und nicht um eine Revision der kommunalen Nutzungsplanung ging, war § 39 Abs. 1 BauG - entgegen der Meinung des Beschwerdeführers - nicht anwendbar. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs kann keine Rede sein.
bb) Die Gemeinde Kriens hat in der 1983 beschlossenen Ortsplanungsrevision auch Grundstücke ausgezont, die früher in der Bauzone lagen. Da der Regierungsrat, wie erwähnt, die Bauzone des ihm unterbreiteten Zonenplanes immer noch als erheblich zu gross erachtete, nahm er u.a. neun von der Gemeinde zur Bauzone geschlagene Gebiete von der Genehmigung vorläufig aus. Bei dieser Sachlage kann die Einzonung von früher ausserhalb der Bauzone gelegenem Land - wie das bei der Parzelle Nr. 1210 seit dem 1. Juli 1972 zutrifft - nur in Frage kommen, wenn besonders gewichtige Gründe dafür sprechen. Solche besonders schwerwiegenden Interessen vermag der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht geltend zu machen.
cc) Nach Auffassung der Regierung eignet sich das Grundstück des Beschwerdeführers zudem nicht als Bauzonenland. Es befinde sich an einem steilen Hang in überhöhter und landschaftlich empfindlicher Lage. Aufgrund der Immissionen der Nationalstrasse N 2 und der eher schattigen, gegen Nordosten abfallenden Hanglage sei eine Wohnüberbauung schon aus wohnhygienischen Gründen fragwürdig. Schliesslich würde die steile Hanglage einen aufwendigen Ausbau der Strasse bedingen.
Der Beschwerdeführer vermag diese Würdigung der Regierung nicht einleuchtend zu widerlegen. Wenn er erklärt, andere, bereits überbaute und näher bei der Nationalstrasse gelegene Grundstücke seien den Immissionen dieser Strasse auch und mehr ausgesetzt, so spricht das noch nicht für die Bauland-Qualität seines Landes. Er räumt immerhin ein, dass sein Land in einer Entfernung von 450 m bis 600 m zur N 2 liege. Zudem bestreitet er nicht, dass sein Grundstück strassenmässig nicht als erschlossen betrachtet werden könne, dass der Ausbau der bestehenden, zu schmalen Strasse mit einem erheblichen Aufwand verbunden wäre und dass ein solcher Ausbau angesichts der Hanglage negative Auswirkungen auf das Landschaftsbild hätte. Der Umstand, dass das Land wasser- und abwassertechnisch weitgehend groberschlossen ist, spricht zwar für einen Einbezug der fraglichen Parzelle in die Bauzone. Gleich verhält es sich mit dem genehmigten Überbauungsplan, der allerdings bereits im Juni 1963 erarbeitet worden ist. Diese und die weiteren, vom Beschwerdeführer für die Einzonung angeführten Gründe unterliegen in der Interessenabwägung aber gegenüber denjenigen, die eine Belassung der Parzelle Nr. 1210 in einer Nichtbauzone nahelegen. Was speziell den Vorteil der Aussichtslage betrifft, so ist zu beachten, dass diesem der Nachteil der landschaftlich empfindlichen Lage gegenübersteht.
dd) Dass in Kriens das Angebot an Einfamilienhaus-Zonen langsam knapp werde, verlangt die Einzonung der relativ weit vom Ortszentrum entfernten, an einer Randlage zwischen zwei Waldtraversen gelegenen, noch nicht baureifen Parzelle Nr. 1210 nicht. Wie der Gemeinderat Kriens einleuchtend geltend macht, wäre vorher die Umzonung bereits eingezonten Landes zu prüfen. Seines Erachtens wären zudem bei Bedarf andere, besser gelegene Gebiete einzuzonen. Er verweist dabei auf das von ihm vorgesehene Bauzonenland, welches der Regierungsrat am 24. Mai 1985 jedoch vorläufig von der Genehmigung ausgeschlossen hat. Diese planerische Beurteilung, die dem bei den Akten liegenden Zonenplan 1983 zugrunde liegt, ist unter Berücksichtigung der erwähnten Zurückhaltung, welche sich das Bundesgericht bei der Beurteilung solcher Fragen auferlegt (BGE 109 Ia 259 E. 4, 270 E. 5c, je mit Hinweisen), nicht zu beanstanden.
ee) Der Beschwerdeführer erklärt im weiteren, die Zuweisung seines Grundstückes zur Landwirtschaftszone verstosse gegen das Raumplanungsgesetz. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren kann dies nur als Argument gegen das öffentliche Interesse der Eigentumsbeschränkung, d.h. nur als Unterstützung der Rüge der Verletzung des verfassungsmässigen Rechts der Eigentumsgarantie vorgebracht werden.
Selbst wenn die Parzelle Nr. 1210 des Beschwerdeführers kein Fruchtfolgeflächen-Land darstellen sollte, hiesse dies, entgegen der Meinung des Beschwerdeführers, nicht, dass sie nicht der Landwirtschaftszone zugeteilt werden dürfte. Die Landwirtschaft benötigt u.a. auch Rauhfutter-Flächen. Ausserdem umfassen Landwirtschaftszonen gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG auch dasjenige Land, das im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll. Zudem kann der Grundsatz, man solle eher Hanglagen überbauen und ebene Flächen der landwirtschaftlichen Nutzung überlassen, nicht bedeuten, dass alle für die Überbauung geeigneten Hanglagen Bauzonen zuzuweisen wären. | de | Zonenplan; Art. 22ter BV, öffentliches Interesse. Begriff der Bauzone nach kantonalem und nach Bundesrecht (E. 3b aa).
Kriterien für den Einbezug einer Parzelle in eine bereits zu grosse Bauzone (E. 3b bb und cc).
Einbezug von Land in eine Einfamilienhaus-Zone bei zu grosser Bauzone (E. 3b dd).
Art. 16 RPG: auch Land, das nicht zur Fruchtfolgefläche gehört, kann der Landwirtschaftszone zugeteilt werden (E. 3b ee). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-32%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 32
Am 24. März 1983 beschloss der Einwohnerrat von Kriens eine Totalrevision des Zonenplanes sowie des Bau- und Zonenreglementes (BZR). Dabei wurde das Arthur Schindler gehörende Grundstück Nr. 1210 der allgemeinen Landwirtschaftszone zugeteilt. Arthur Schindler hatte eine Zuweisung seiner Parzelle zur zweigeschossigen Wohnzone mit einer Ausnützung von 0,2 und einer Gebäudelänge von max. 20 m beantragt. Weil ihm dies nicht gewährt wurde, zog er den genannten Beschluss des Einwohnerrates mit Beschwerde vom 5. April 1983 an den Regierungsrat weiter. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 24. Mai 1985 ab und genehmigte die neue Nutzungsplanung der Gemeinde Kriens mit für den vorliegenden Fall im wesentlichen unerheblichen Einschränkungen und Vorbehalten.
Eine dagegen von Arthur Schindler erhobene staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. (Streitig ist, ob für die Zuweisung von Parzelle Nr. 1210 zur allgemeinen Landwirtschaftszone ein hinlängliches öffentliches Interesse besteht, das ausserdem die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegt. Das Bundesgericht prüft diese Fragen frei, legt sich aber Zurückhaltung auf, soweit die Beurteilung von der Würdigung örtlicher Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen.)
3. a) Die Gemeinde Kriens und der Regierungsrat berufen sich für die umstrittene Massnahme u.a. auf die Notwendigkeit, die im früheren Zonenplan viel zu grosszügig bemessene Bauzone zu verkleinern. Nach unbestritten gebliebenen Angaben des Regierungsrates reichten die im Zonenplan von 1967 ausgeschiedenen Bauzonen für 34 700 Einwohner aus. Nach dem revidierten Zonenplan würden die ausgeschiedenen Bauzonen 28 900 Einwohnern Raum bieten. Dies übersteige immer noch die Prognosen der Regionalplanung, die für das Jahr 2000 eine Zunahme der Bevölkerung auf 26 800 Einwohner vorsehe. Diese Bauzone, die im wesentlichen bereits bestanden habe, sei mit den Anforderungen von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) kaum vereinbar. Eine Erweiterung in einem Gebiet, das bisher nicht in der Bauzone gelegen habe, sei daher nicht zulässig. Das Grundstück Nr. 1210 sei heute nicht überbaut, es werde innert 15 Jahren auch nicht benötigt.
b) Der Beschwerdeführer vermag dagegen nichts Stichhaltiges vorzubringen.
aa) Sein Einwand, das Grundstück habe bis vor kurzem der Bauzone angehört, ist nicht richtig. Das Grundstück Nr. 1210, Obersidhalde, das eine Fläche von 13 865 m2 aufweist, lag bis zur Ortsplanungsrevision vom 24. März 1983 im übrigen Gemeindegebiet. Dieses war gemäss Art. 21 Ziff. 11 Abs. 1 des Bau- und Zonenreglementes für die Gemeinde Kriens vom 24. April 1972 (BZR 1972) in erster Linie für Bauten bestimmt, die den Bedürfnissen der Land- und Forstwirtschaft oder des Gartenbaus dienten. Andere Bauten konnten bewilligt werden, wenn die Gesamtkonzeption der Ortsplanung nicht gefährdet wurde und die Gemeinde durch Bau, Unterhalt und Betrieb der für die Erschliessung nötigen Strassen, des Versorgungsnetzes und der Kanalisation nicht belastet wurde, keine erhebliche Störung der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung des umliegenden Landes zu erwarten und eine gute Einfügung in das Landschaftsbild gewährleistet war. Der Gemeinderat war nicht verpflichtet, nichtlandwirtschaftliche Bauten an die Kanalisation anschliessen zu lassen.
Für nicht der Land- und Forstwirtschaft oder dem Gartenbau dienende Bauten galten folgende Bauvorschriften: Es waren max. zwei Vollgeschosse ohne Dachgeschoss-Ausbau und max. ein Vollgeschoss mit Dachgeschoss-Ausbau zulässig. Die Ausnützungsziffer betrug max. 0,2 und die Gebäudelänge max. 20 m. Diese Werte durften durch einen Gestaltungsplan nicht abgeändert werden.
Dieses übrige Gemeindegebiet, das in der Gemeinde Kriens nach dem BZR 1972 auch die Funktion der Landwirtschaftszone zu übernehmen hatte, stellte im Zeitpunkt des Inkrafttretens der im vorliegenden Verfahren zur Diskussion stehenden Ortsplanungsrevision am 24. Mai 1985 weder im Sinne des kantonalen noch im Sinne des Bundesrechtes eine Bauzone dar (Urteil des Bundesgerichts vom 21. November 1984 i.S. M., in: ZBl 86/1985, S. 211 ff.). Die Vorschrift des übrigen Gemeindegebietes von Art. 21 Ziff. 11 BZR 1972 stützte sich auf § 37 des Baugesetzes des Kantons Luzern vom 15. September 1970 (BauG). Zu dieser kantonalen Vorschrift wurde für die Zeit zwischen dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG) und dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, also für die Zeit zwischen dem 1. Juli 1972 und dem 1. Januar 1980, in zutreffender Weise folgende Anmerkung 16 beigefügt:
"Nach Art. 20 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (SR 814.20) und Art. 27 der Allgemeinen
Gewässerschutzverordnung des Bundes vom 19. Juni 1972 mit der Änderung vom
6. November 1974 (SR 814.201) sind im übrigen
Gemeindegebiet nur noch Bauten und Anlagen zulässig, wenn deren
Zweckbestimmung den beanspruchten Standort ausserhalb der Bauzonen bedingt
und dem Bauvorhaben keine überwiegenden öffentlichen Interessen
entgegenstehen (Landwirtschaftsbetriebe, Freilandgärtnereien usw.). Eine
Baubewilligung darf erst erteilt werden, wenn die Zustimmung des kantonalen
Amtes für Gewässerschutz vorliegt. Vgl. ferner die VV des Regierungsrates
zum Bundesbeschluss vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem
Gebiete der Raumplanung vom 24. November 1972 (V XVII 486), wonach Bauten
und Anlagen in den provisorischen Schutzgebieten zusätzlich der Zustimmung
des kantonalen Baudepartementes bedürfen."
Nach dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes wurde diese Anmerkung durch die folgende neue Anmerkung 16 b ersetzt:
"Nach den §§ 2 ff. der Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über die
Raumplanung vom 14. Januar 1980 (SRL Nr. 700) dürfen andere Bauten - dazu
gehören auch nicht dem gewerblichen Gartenbau dienende Bauten - nur
bewilligt werden, wenn eine rechtskräftige Ausnahmebewilligung des
kantonalen Raumplanungsamtes vorliegt. Dies gilt auch für alle
Zweckänderungen."
Diese vom Kanton Luzern richtig erkannten Wirkungen des Bundesrechts, die mit der Vollzugsverordnung vom 14. Januar 1980 zum Bundesgesetz über die Raumplanung vom Regierungsrat ausdrücklich auch ins kantonale Recht aufgenommen und dort näher ausgeführt worden sind, schliessen die Annahme des Beschwerdeführers, die Parzelle Nr. 1210 habe bis zu ihrem Einbezug in die allgemeine Landwirtschaftszone der Bauzone angehört, aus. Diese Eigenschaft verlor es am 1. Juli 1972 mit dem Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes.
Da es bei den erwähnten Präzisierungen des kommunalen und kantonalen Baurechts um eine Anpassung an Bundesrecht und nicht um eine Revision der kommunalen Nutzungsplanung ging, war § 39 Abs. 1 BauG - entgegen der Meinung des Beschwerdeführers - nicht anwendbar. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs kann keine Rede sein.
bb) Die Gemeinde Kriens hat in der 1983 beschlossenen Ortsplanungsrevision auch Grundstücke ausgezont, die früher in der Bauzone lagen. Da der Regierungsrat, wie erwähnt, die Bauzone des ihm unterbreiteten Zonenplanes immer noch als erheblich zu gross erachtete, nahm er u.a. neun von der Gemeinde zur Bauzone geschlagene Gebiete von der Genehmigung vorläufig aus. Bei dieser Sachlage kann die Einzonung von früher ausserhalb der Bauzone gelegenem Land - wie das bei der Parzelle Nr. 1210 seit dem 1. Juli 1972 zutrifft - nur in Frage kommen, wenn besonders gewichtige Gründe dafür sprechen. Solche besonders schwerwiegenden Interessen vermag der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht geltend zu machen.
cc) Nach Auffassung der Regierung eignet sich das Grundstück des Beschwerdeführers zudem nicht als Bauzonenland. Es befinde sich an einem steilen Hang in überhöhter und landschaftlich empfindlicher Lage. Aufgrund der Immissionen der Nationalstrasse N 2 und der eher schattigen, gegen Nordosten abfallenden Hanglage sei eine Wohnüberbauung schon aus wohnhygienischen Gründen fragwürdig. Schliesslich würde die steile Hanglage einen aufwendigen Ausbau der Strasse bedingen.
Der Beschwerdeführer vermag diese Würdigung der Regierung nicht einleuchtend zu widerlegen. Wenn er erklärt, andere, bereits überbaute und näher bei der Nationalstrasse gelegene Grundstücke seien den Immissionen dieser Strasse auch und mehr ausgesetzt, so spricht das noch nicht für die Bauland-Qualität seines Landes. Er räumt immerhin ein, dass sein Land in einer Entfernung von 450 m bis 600 m zur N 2 liege. Zudem bestreitet er nicht, dass sein Grundstück strassenmässig nicht als erschlossen betrachtet werden könne, dass der Ausbau der bestehenden, zu schmalen Strasse mit einem erheblichen Aufwand verbunden wäre und dass ein solcher Ausbau angesichts der Hanglage negative Auswirkungen auf das Landschaftsbild hätte. Der Umstand, dass das Land wasser- und abwassertechnisch weitgehend groberschlossen ist, spricht zwar für einen Einbezug der fraglichen Parzelle in die Bauzone. Gleich verhält es sich mit dem genehmigten Überbauungsplan, der allerdings bereits im Juni 1963 erarbeitet worden ist. Diese und die weiteren, vom Beschwerdeführer für die Einzonung angeführten Gründe unterliegen in der Interessenabwägung aber gegenüber denjenigen, die eine Belassung der Parzelle Nr. 1210 in einer Nichtbauzone nahelegen. Was speziell den Vorteil der Aussichtslage betrifft, so ist zu beachten, dass diesem der Nachteil der landschaftlich empfindlichen Lage gegenübersteht.
dd) Dass in Kriens das Angebot an Einfamilienhaus-Zonen langsam knapp werde, verlangt die Einzonung der relativ weit vom Ortszentrum entfernten, an einer Randlage zwischen zwei Waldtraversen gelegenen, noch nicht baureifen Parzelle Nr. 1210 nicht. Wie der Gemeinderat Kriens einleuchtend geltend macht, wäre vorher die Umzonung bereits eingezonten Landes zu prüfen. Seines Erachtens wären zudem bei Bedarf andere, besser gelegene Gebiete einzuzonen. Er verweist dabei auf das von ihm vorgesehene Bauzonenland, welches der Regierungsrat am 24. Mai 1985 jedoch vorläufig von der Genehmigung ausgeschlossen hat. Diese planerische Beurteilung, die dem bei den Akten liegenden Zonenplan 1983 zugrunde liegt, ist unter Berücksichtigung der erwähnten Zurückhaltung, welche sich das Bundesgericht bei der Beurteilung solcher Fragen auferlegt (BGE 109 Ia 259 E. 4, 270 E. 5c, je mit Hinweisen), nicht zu beanstanden.
ee) Der Beschwerdeführer erklärt im weiteren, die Zuweisung seines Grundstückes zur Landwirtschaftszone verstosse gegen das Raumplanungsgesetz. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren kann dies nur als Argument gegen das öffentliche Interesse der Eigentumsbeschränkung, d.h. nur als Unterstützung der Rüge der Verletzung des verfassungsmässigen Rechts der Eigentumsgarantie vorgebracht werden.
Selbst wenn die Parzelle Nr. 1210 des Beschwerdeführers kein Fruchtfolgeflächen-Land darstellen sollte, hiesse dies, entgegen der Meinung des Beschwerdeführers, nicht, dass sie nicht der Landwirtschaftszone zugeteilt werden dürfte. Die Landwirtschaft benötigt u.a. auch Rauhfutter-Flächen. Ausserdem umfassen Landwirtschaftszonen gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG auch dasjenige Land, das im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll. Zudem kann der Grundsatz, man solle eher Hanglagen überbauen und ebene Flächen der landwirtschaftlichen Nutzung überlassen, nicht bedeuten, dass alle für die Überbauung geeigneten Hanglagen Bauzonen zuzuweisen wären. | de | Plan de zones; art. 22ter Cst., intérêt public. Notion de la zone à bâtir en droit cantonal et fédéral (consid. 3b aa).
Critères pour le classement d'une parcelle dans une zone à bâtir déjà trop grande (consid. 3b bb et cc).
Classement de terrain dans une zone de maisons individuelles en cas de zone à bâtir trop grande (consid. 3b dd).
Art. 16 LAT: du terrain qui n'appartient pas à la surface d'assolement peut aussi être classé en zone agricole (consid. 3b ee). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-32%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 32
Am 24. März 1983 beschloss der Einwohnerrat von Kriens eine Totalrevision des Zonenplanes sowie des Bau- und Zonenreglementes (BZR). Dabei wurde das Arthur Schindler gehörende Grundstück Nr. 1210 der allgemeinen Landwirtschaftszone zugeteilt. Arthur Schindler hatte eine Zuweisung seiner Parzelle zur zweigeschossigen Wohnzone mit einer Ausnützung von 0,2 und einer Gebäudelänge von max. 20 m beantragt. Weil ihm dies nicht gewährt wurde, zog er den genannten Beschluss des Einwohnerrates mit Beschwerde vom 5. April 1983 an den Regierungsrat weiter. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 24. Mai 1985 ab und genehmigte die neue Nutzungsplanung der Gemeinde Kriens mit für den vorliegenden Fall im wesentlichen unerheblichen Einschränkungen und Vorbehalten.
Eine dagegen von Arthur Schindler erhobene staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. (Streitig ist, ob für die Zuweisung von Parzelle Nr. 1210 zur allgemeinen Landwirtschaftszone ein hinlängliches öffentliches Interesse besteht, das ausserdem die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegt. Das Bundesgericht prüft diese Fragen frei, legt sich aber Zurückhaltung auf, soweit die Beurteilung von der Würdigung örtlicher Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen.)
3. a) Die Gemeinde Kriens und der Regierungsrat berufen sich für die umstrittene Massnahme u.a. auf die Notwendigkeit, die im früheren Zonenplan viel zu grosszügig bemessene Bauzone zu verkleinern. Nach unbestritten gebliebenen Angaben des Regierungsrates reichten die im Zonenplan von 1967 ausgeschiedenen Bauzonen für 34 700 Einwohner aus. Nach dem revidierten Zonenplan würden die ausgeschiedenen Bauzonen 28 900 Einwohnern Raum bieten. Dies übersteige immer noch die Prognosen der Regionalplanung, die für das Jahr 2000 eine Zunahme der Bevölkerung auf 26 800 Einwohner vorsehe. Diese Bauzone, die im wesentlichen bereits bestanden habe, sei mit den Anforderungen von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) kaum vereinbar. Eine Erweiterung in einem Gebiet, das bisher nicht in der Bauzone gelegen habe, sei daher nicht zulässig. Das Grundstück Nr. 1210 sei heute nicht überbaut, es werde innert 15 Jahren auch nicht benötigt.
b) Der Beschwerdeführer vermag dagegen nichts Stichhaltiges vorzubringen.
aa) Sein Einwand, das Grundstück habe bis vor kurzem der Bauzone angehört, ist nicht richtig. Das Grundstück Nr. 1210, Obersidhalde, das eine Fläche von 13 865 m2 aufweist, lag bis zur Ortsplanungsrevision vom 24. März 1983 im übrigen Gemeindegebiet. Dieses war gemäss Art. 21 Ziff. 11 Abs. 1 des Bau- und Zonenreglementes für die Gemeinde Kriens vom 24. April 1972 (BZR 1972) in erster Linie für Bauten bestimmt, die den Bedürfnissen der Land- und Forstwirtschaft oder des Gartenbaus dienten. Andere Bauten konnten bewilligt werden, wenn die Gesamtkonzeption der Ortsplanung nicht gefährdet wurde und die Gemeinde durch Bau, Unterhalt und Betrieb der für die Erschliessung nötigen Strassen, des Versorgungsnetzes und der Kanalisation nicht belastet wurde, keine erhebliche Störung der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung des umliegenden Landes zu erwarten und eine gute Einfügung in das Landschaftsbild gewährleistet war. Der Gemeinderat war nicht verpflichtet, nichtlandwirtschaftliche Bauten an die Kanalisation anschliessen zu lassen.
Für nicht der Land- und Forstwirtschaft oder dem Gartenbau dienende Bauten galten folgende Bauvorschriften: Es waren max. zwei Vollgeschosse ohne Dachgeschoss-Ausbau und max. ein Vollgeschoss mit Dachgeschoss-Ausbau zulässig. Die Ausnützungsziffer betrug max. 0,2 und die Gebäudelänge max. 20 m. Diese Werte durften durch einen Gestaltungsplan nicht abgeändert werden.
Dieses übrige Gemeindegebiet, das in der Gemeinde Kriens nach dem BZR 1972 auch die Funktion der Landwirtschaftszone zu übernehmen hatte, stellte im Zeitpunkt des Inkrafttretens der im vorliegenden Verfahren zur Diskussion stehenden Ortsplanungsrevision am 24. Mai 1985 weder im Sinne des kantonalen noch im Sinne des Bundesrechtes eine Bauzone dar (Urteil des Bundesgerichts vom 21. November 1984 i.S. M., in: ZBl 86/1985, S. 211 ff.). Die Vorschrift des übrigen Gemeindegebietes von Art. 21 Ziff. 11 BZR 1972 stützte sich auf § 37 des Baugesetzes des Kantons Luzern vom 15. September 1970 (BauG). Zu dieser kantonalen Vorschrift wurde für die Zeit zwischen dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG) und dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, also für die Zeit zwischen dem 1. Juli 1972 und dem 1. Januar 1980, in zutreffender Weise folgende Anmerkung 16 beigefügt:
"Nach Art. 20 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (SR 814.20) und Art. 27 der Allgemeinen
Gewässerschutzverordnung des Bundes vom 19. Juni 1972 mit der Änderung vom
6. November 1974 (SR 814.201) sind im übrigen
Gemeindegebiet nur noch Bauten und Anlagen zulässig, wenn deren
Zweckbestimmung den beanspruchten Standort ausserhalb der Bauzonen bedingt
und dem Bauvorhaben keine überwiegenden öffentlichen Interessen
entgegenstehen (Landwirtschaftsbetriebe, Freilandgärtnereien usw.). Eine
Baubewilligung darf erst erteilt werden, wenn die Zustimmung des kantonalen
Amtes für Gewässerschutz vorliegt. Vgl. ferner die VV des Regierungsrates
zum Bundesbeschluss vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem
Gebiete der Raumplanung vom 24. November 1972 (V XVII 486), wonach Bauten
und Anlagen in den provisorischen Schutzgebieten zusätzlich der Zustimmung
des kantonalen Baudepartementes bedürfen."
Nach dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes wurde diese Anmerkung durch die folgende neue Anmerkung 16 b ersetzt:
"Nach den §§ 2 ff. der Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über die
Raumplanung vom 14. Januar 1980 (SRL Nr. 700) dürfen andere Bauten - dazu
gehören auch nicht dem gewerblichen Gartenbau dienende Bauten - nur
bewilligt werden, wenn eine rechtskräftige Ausnahmebewilligung des
kantonalen Raumplanungsamtes vorliegt. Dies gilt auch für alle
Zweckänderungen."
Diese vom Kanton Luzern richtig erkannten Wirkungen des Bundesrechts, die mit der Vollzugsverordnung vom 14. Januar 1980 zum Bundesgesetz über die Raumplanung vom Regierungsrat ausdrücklich auch ins kantonale Recht aufgenommen und dort näher ausgeführt worden sind, schliessen die Annahme des Beschwerdeführers, die Parzelle Nr. 1210 habe bis zu ihrem Einbezug in die allgemeine Landwirtschaftszone der Bauzone angehört, aus. Diese Eigenschaft verlor es am 1. Juli 1972 mit dem Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes.
Da es bei den erwähnten Präzisierungen des kommunalen und kantonalen Baurechts um eine Anpassung an Bundesrecht und nicht um eine Revision der kommunalen Nutzungsplanung ging, war § 39 Abs. 1 BauG - entgegen der Meinung des Beschwerdeführers - nicht anwendbar. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs kann keine Rede sein.
bb) Die Gemeinde Kriens hat in der 1983 beschlossenen Ortsplanungsrevision auch Grundstücke ausgezont, die früher in der Bauzone lagen. Da der Regierungsrat, wie erwähnt, die Bauzone des ihm unterbreiteten Zonenplanes immer noch als erheblich zu gross erachtete, nahm er u.a. neun von der Gemeinde zur Bauzone geschlagene Gebiete von der Genehmigung vorläufig aus. Bei dieser Sachlage kann die Einzonung von früher ausserhalb der Bauzone gelegenem Land - wie das bei der Parzelle Nr. 1210 seit dem 1. Juli 1972 zutrifft - nur in Frage kommen, wenn besonders gewichtige Gründe dafür sprechen. Solche besonders schwerwiegenden Interessen vermag der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht geltend zu machen.
cc) Nach Auffassung der Regierung eignet sich das Grundstück des Beschwerdeführers zudem nicht als Bauzonenland. Es befinde sich an einem steilen Hang in überhöhter und landschaftlich empfindlicher Lage. Aufgrund der Immissionen der Nationalstrasse N 2 und der eher schattigen, gegen Nordosten abfallenden Hanglage sei eine Wohnüberbauung schon aus wohnhygienischen Gründen fragwürdig. Schliesslich würde die steile Hanglage einen aufwendigen Ausbau der Strasse bedingen.
Der Beschwerdeführer vermag diese Würdigung der Regierung nicht einleuchtend zu widerlegen. Wenn er erklärt, andere, bereits überbaute und näher bei der Nationalstrasse gelegene Grundstücke seien den Immissionen dieser Strasse auch und mehr ausgesetzt, so spricht das noch nicht für die Bauland-Qualität seines Landes. Er räumt immerhin ein, dass sein Land in einer Entfernung von 450 m bis 600 m zur N 2 liege. Zudem bestreitet er nicht, dass sein Grundstück strassenmässig nicht als erschlossen betrachtet werden könne, dass der Ausbau der bestehenden, zu schmalen Strasse mit einem erheblichen Aufwand verbunden wäre und dass ein solcher Ausbau angesichts der Hanglage negative Auswirkungen auf das Landschaftsbild hätte. Der Umstand, dass das Land wasser- und abwassertechnisch weitgehend groberschlossen ist, spricht zwar für einen Einbezug der fraglichen Parzelle in die Bauzone. Gleich verhält es sich mit dem genehmigten Überbauungsplan, der allerdings bereits im Juni 1963 erarbeitet worden ist. Diese und die weiteren, vom Beschwerdeführer für die Einzonung angeführten Gründe unterliegen in der Interessenabwägung aber gegenüber denjenigen, die eine Belassung der Parzelle Nr. 1210 in einer Nichtbauzone nahelegen. Was speziell den Vorteil der Aussichtslage betrifft, so ist zu beachten, dass diesem der Nachteil der landschaftlich empfindlichen Lage gegenübersteht.
dd) Dass in Kriens das Angebot an Einfamilienhaus-Zonen langsam knapp werde, verlangt die Einzonung der relativ weit vom Ortszentrum entfernten, an einer Randlage zwischen zwei Waldtraversen gelegenen, noch nicht baureifen Parzelle Nr. 1210 nicht. Wie der Gemeinderat Kriens einleuchtend geltend macht, wäre vorher die Umzonung bereits eingezonten Landes zu prüfen. Seines Erachtens wären zudem bei Bedarf andere, besser gelegene Gebiete einzuzonen. Er verweist dabei auf das von ihm vorgesehene Bauzonenland, welches der Regierungsrat am 24. Mai 1985 jedoch vorläufig von der Genehmigung ausgeschlossen hat. Diese planerische Beurteilung, die dem bei den Akten liegenden Zonenplan 1983 zugrunde liegt, ist unter Berücksichtigung der erwähnten Zurückhaltung, welche sich das Bundesgericht bei der Beurteilung solcher Fragen auferlegt (BGE 109 Ia 259 E. 4, 270 E. 5c, je mit Hinweisen), nicht zu beanstanden.
ee) Der Beschwerdeführer erklärt im weiteren, die Zuweisung seines Grundstückes zur Landwirtschaftszone verstosse gegen das Raumplanungsgesetz. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren kann dies nur als Argument gegen das öffentliche Interesse der Eigentumsbeschränkung, d.h. nur als Unterstützung der Rüge der Verletzung des verfassungsmässigen Rechts der Eigentumsgarantie vorgebracht werden.
Selbst wenn die Parzelle Nr. 1210 des Beschwerdeführers kein Fruchtfolgeflächen-Land darstellen sollte, hiesse dies, entgegen der Meinung des Beschwerdeführers, nicht, dass sie nicht der Landwirtschaftszone zugeteilt werden dürfte. Die Landwirtschaft benötigt u.a. auch Rauhfutter-Flächen. Ausserdem umfassen Landwirtschaftszonen gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG auch dasjenige Land, das im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll. Zudem kann der Grundsatz, man solle eher Hanglagen überbauen und ebene Flächen der landwirtschaftlichen Nutzung überlassen, nicht bedeuten, dass alle für die Überbauung geeigneten Hanglagen Bauzonen zuzuweisen wären. | de | Piano delle zone; art. 22ter Cost., interesse pubblico. Nozione di zona agricola secondo il diritto cantonale e federale (consid. 3b aa).
Criteri per l'attribuzione di un fondo ad una zona edificabile che già è eccessivamente estesa (consid. 3b bb, cc).
Attribuzione di terreno ad una zona di case monofamiliari allorquando la zona edificabile è eccessivamente estesa (consid. 3b dd).
Art. 16 LPT: può essere attribuito alla zona agricola anche terreno inidoneo all'avvicendamento delle colture (consid. 3b ee). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-32%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,037 | 113 Ia 325 | 113 Ia 325
Sachverhalt ab Seite 325
Par trois règlements adoptés le 6 mars 1987, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a modifié le règlement du 9 septembre 1977 des maisons d'arrêts et de détention préventive d'Echallens, Morges, Orbe, Vevey et des salles d'arrêts de Lausanne, le règlement du 9 septembre 1977 de la prison du Bois-Mermet à Lausanne et le règlement du 20 janvier 1982 des Etablissements de la Plaine de l'Orbe.
Ces révisions avaient pour objet de supprimer le droit des détenus de recevoir des colis contenant des denrées alimentaires en dehors des fêtes de Noël et de Pâques, en compensant cette restriction par une précision de leur droit de s'approvisionner à la "cantine" de l'établissement en denrées alimentaires et autres objets. En ce qui concerne les Etablissements de la Plaine de l'Orbe, la limitation du droit de recevoir des colis contenant des denrées alimentaires, qui était déjà applicable aux condamnés, a été étendue aux prévenus.
Les trois règlements du 6 mars 1987 ont été publiés le 13 mars 1987 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.
Le Tribunal fédéral a été saisi de deux recours de droit public formés l'un par dame T., la Section vaudoise de la Ligue suisse des droits de l'homme et l'Association de défense des prisonniers de Suisse, l'autre par B. Les recourants demandaient au Tribunal fédéral d'annuler les nouvelles dispositions dans la mesure où celles-ci visaient les personnes en détention préventive. Ils invoquaient une violation du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle, de l'art. 4 Cst. et de l'art. 3 CEDH. Le Tribunal fédéral a admis les recours dans la mesure où ils étaient recevables; il a annulé les dispositions litigieuses.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Selon l'art. 88 OJ, la qualité pour former un recours de droit public appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui sont de portée générale ou qui les concernent personnellement.
a) Lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'attaquer un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne à qui les dispositions prétendument inconstitutionnelles pourraient s'appliquer un jour; une atteinte simplement virtuelle aux intérêts juridiquement protégés du recourant suffit, à la condition toutefois qu'elle puisse être envisagée avec une certaine vraisemblance (ATF 110 Ia 10 consid. 1a, ATF 106 Ia 357 consid. 1a, ATF 104 Ia 307 consid. 1a). On ne saurait exclure d'emblée que B. et dame T. soient un jour soumis aux dispositions dont ils invoquent l'inconstitutionnalité. Il faut dès lors leur reconnaître la qualité pour attaquer ces dispositions.
b) Une association a qualité pour entreprendre un arrêté de portée générale à condition qu'elle ait la personnalité juridique, que ses membres pris individuellement aient eux-mêmes qualité pour recourir, que la défense de leurs intérêts constitutionnellement protégés figure parmi ses buts statutaires et qu'enfin l'acte attaqué lèse objectivement les membres dans leur majorité ou du moins en grand nombre (ATF 106 Ia 357 consid. 1a, ATF 103 Ia 68 consid. b, 102 Ia 374 consid. 1).
La Section vaudoise de la Ligue suisse des droits de l'homme n'est pas statutairement chargée de la défense des intérêts de ses membres; au surplus, ceux-ci ne sont pas nécessairement, tout au moins dans leur majorité, des personnes en détention. Il faut par conséquent constater que du point de vue de l'art. 88 OJ, cette association n'a pas qualité pour agir en l'espèce.
L'Association de défense des prisonniers de Suisse réunit en priorité des détenus et ex-détenus des prisons suisses, quelle que soit leur nationalité. Elle a notamment pour but de défendre les intérêts de ses membres. Elle allègue qu'un grand nombre de ceux-ci sont effectivement lésés par les dispositions attaquées. Elle ne tente cependant pas de le démontrer, par exemple en présentant une liste de ses membres dont il ressortirait qu'un grand nombre d'entre eux sont actuellement détenus dans les prisons concernées. Il lui incombait pourtant de le faire. Le Tribunal fédéral examine certes d'office la qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ, mais il appartient au recourant de lui fournir les éléments de fait propres à permettre cet examen en toute connaissance de cause. La question de la recevabilité du recours de l'Association de défense des prisonniers de Suisse peut cependant rester indécise, du moment que celle-ci agit conjointement avec dame T.
4. La constitutionnalité d'un règlement cantonal sur le régime de détention dans une prison doit d'abord être examinée sous l'angle de la liberté personnelle, garantie par le droit constitutionnel non écrit de la Confédération. Outre le droit d'aller et venir et le droit au respect de l'intégrité corporelle, toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine sont garanties à l'individu, à titre subsidiaire et dans la mesure où elles ne font pas déjà l'objet de garanties particulières. La liberté personnelle peut être restreinte à certaines conditions, mais elle ne doit pas être complètement supprimée ou vidée de tout contenu (ATF 112 Ia 162 consid. a, 249 consid. 3, ATF 111 Ia 232 consid. 3a, ATF 106 Ia 280 consid. a).
Les personnes détenues peuvent invoquer la garantie de la liberté personnelle, mais elles ne jouissent pas de ce droit constitutionnel dans tous ses aspects. La mesure d'incarcération qui les frappe doit certes reposer sur une base légale et être ordonnée dans l'intérêt public. Cependant, une fois incarcérés, les intéressés sont soumis aux restrictions qui découlent de la mesure de contrainte qui leur est imposée. En vertu du principe de la proportionnalité, ces contraintes ne doivent toutefois pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au but de l'incarcération et au fonctionnement normal de l'établissement de détention (ATF 106 Ia 280 consid. a, ATF 103 Ia 295 consid. a). A l'égard de personnes détenues préventivement, les exigences inhérentes au but de la détention doivent être examinées dans chaque cas, les restrictions imposées pouvant être d'autant plus sévères que le risque de fuite, de collusion ou de désordre interne apparaît plus élevé. D'une manière générale, il se justifie de garantir la sécurité de chaque détenu et celle du personnel de surveillance.
Les restrictions de la liberté personnelle que comporte le régime de détention doivent aussi être compatibles avec les garanties données par la Convention européenne des droits de l'homme. Celle-ci ne confère cependant pas, dans ce domaine, des garanties plus étendues que le principe constitutionnel de la liberté personnelle (ATF 106 Ia 281 consid. b, ATF 102 Ia 283 consid. 2b). L'un des recourants invoque dès lors en vain l'art. 3 CEDH relatif à la torture et aux peines ou traitements inhumains ou dégradants. En outre, contrairement à l'opinion des recourants, les restrictions contestées ne concernent nullement la présomption d'innocence consacrée à l'art. 6 ch. 2 CEDH, dont bénéficient les prévenus. La privation du droit de recevoir des denrées alimentaires n'est en effet pas imposée à ceux-ci en fonction de leur culpabilité, mais seulement parce qu'il n'est pas possible d'exclure d'emblée que leur comportement puisse troubler l'ordre de l'établissement.
L'un des recourants invoque une violation de l'art. 4 Cst.; il ne prétend cependant pas que cette disposition confère aux détenus des droits plus étendus que ceux que leur offre la garantie de la liberté personnelle. Celle-ci est donc seule en cause.
5. Le Conseil d'Etat fait valoir que la prison du Bois-Mermet fournit à ses prisonniers des menus variés et adaptés aux besoins particuliers des intéressés (régimes alimentaires) ainsi que des possibilités étendues de faire acheter des aliments à l'extérieur ("cantine"). Dans ces conditions, à son avis, la privation du droit de se faire envoyer des denrées alimentaires en dehors des fêtes de Noël et de Pâques n'est qu'une atteinte peu grave à la liberté personnelle. Il ne prétend cependant pas que tous les détenus des prisons concernées soient placés dans des conditions aussi favorables. De toute manière, quelle que soit la qualité de l'alimentation fournie par l'établissement, l'envoi de denrées alimentaires à des détenus constitue pour ceux-ci un témoignage de l'affection qui leur est portée par leurs parents et leurs amis; c'est par conséquent un moyen de maintenir des liens concrets avec la société dont ils sont séparés depuis leur arrestation. Des restrictions semblables à celles instituées dans les textes critiqués sont dès lors de nature à aggraver les effets psychologiques de la détention en développant chez les personnes incarcérées le sentiment de leur isolement. Ces restrictions peuvent, selon les circonstances, compromettre la réinsertion sociale de ces personnes après leur libération. On doit donc admettre que les dispositions attaquées apportent une restriction importante à la liberté personnelle des détenus.
Le Tribunal fédéral a examiné la régularité, au regard de la liberté personnelle, de deux ordonnances zurichoises limitant les denrées alimentaires admises à certaines marchandises dont le contrôle était facile ou qui pouvaient n'être pas contrôlées. La deuxième ordonnance a été annulée parce que l'autorité intimée n'avait pas démontré que la liste des denrées autorisées, prétendument exhaustive, n'aurait pu être étendue à d'autres denrées pouvant être contrôlées sans difficulté (ATF 102 Ia 288 consid. 6, ATF 99 Ia 279 consid. 7). Cependant, depuis le prononcé de ces arrêts, la population pénitentiaire a augmenté de façon importante en Suisse et sa structure s'est profondément modifiée. Sur la base d'éléments précis, le Conseil d'Etat explique qu'il est contraint d'adopter les mesures litigieuses parce qu'il ne lui est plus possible d'effectuer les vérifications indispensables au maintien de l'ordre dans les établissements pénitentiaires. Ces vérifications étaient aisées à une époque encore récente où les envois étaient beaucoup moins nombreux. Les objets dont on cherchait à éviter l'introduction clandestine étaient au premier chef des objets métalliques qu'il est techniquement possible de repérer sans endommager la marchandise destinée aux détenus. Aujourd'hui, la tâche du personnel affecté au contrôle des envois consiste avant tout dans la recherche de stupéfiants; or ceux-ci ne peuvent être détectés sans détérioration des marchandises.
Compte tenu des expériences générales faites en matière de détention et des faits allégués par le Conseil d'Etat, que les recourants ne contestent pas et que le Tribunal fédéral n'a aucune raison de mettre en doute, l'ordre des prisons est exposé à de graves perturbations, causées par l'introduction et la circulation de stupéfiants au moyen de combinaisons alimentaires ingénieuses. Il est également concevable que les denrées adressées aux détenus camouflent d'autres substances toxiques immédiatement dangereuses pour eux-mêmes ou pour le personnel de surveillance. Seul un contrôle sérieux et approfondi, impliquant l'ouverture ou le découpage de ces denrées, est propre à prévenir ces dangers. De telles inspections des aliments réduisent considérablement l'agrément que leur envoi devrait procurer aux destinataires. Elles constituent une source de conflit entre ceux-ci et le personnel de surveillance. Qu'il s'agisse de produits naturels (fruits) ou manufacturés (gâteaux, préparations carnées), il a été constaté que des cachettes sont parfois aménagées dans certains d'entre eux; une vérification sûre impliquerait souvent leur destruction irrémédiable. Il en résulte que les dispositions attaquées sont justifiées par un intérêt public certain; il reste à examiner si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire à sa sauvegarde.
6. Le principe de la proportionnalité n'est pas violé du seul fait que les restrictions critiquées s'appliquent à tous les détenus et qu'elles visent toutes les denrées alimentaires. En effet, l'ordre des prisons pourrait être compromis si les règles de contrôle n'étaient applicables qu'aux seuls condamnés, à l'exclusion des personnes en détention préventive. Il risquerait aussi d'être menacé si ces règles n'étaient imposées qu'aux consommateurs de stupéfiants, présumés ou avérés, car il est fréquent que des stupéfiants soient envoyés à d'autres détenus chargés de les leur transmettre. Enfin, en raison de l'ingéniosité dont les trafiquants de stupéfiants font constamment preuve, un contrôle limité à une liste de denrées alimentaires déterminées serait illusoire.
En revanche, la limitation apportée au nombre des envois ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Le Conseil d'Etat a décidé une interdiction presque absolue, tempérée par la seule possibilité de recevoir des denrées alimentaires à Noël et à Pâques. Il a simplement étendu à l'ensemble des détenus le régime antérieurement applicable aux condamnés, sans examiner la possibilité d'une solution plus souple pour les prévenus. Ce système implique par exemple qu'une personne incarcérée peu après Pâques ne pourrait recevoir aucun envoi de denrées alimentaires avant d'avoir été détenue durant près de huit mois; une telle situation est excessivement rigoureuse. Or, compte tenu de l'importance de l'atteinte apportée à la liberté des détenus en détention préventive, on peut raisonnablement attendre du canton qu'il aménage un système de contrôle leur permettant de recevoir, en règle générale, au moins six envois de denrées alimentaires répartis dans l'année, voire, dans certains cas spéciaux, quatre envois par an.
A cet égard, il n'appartient pas à la juridiction fédérale de se substituer au législateur cantonal. Pour autant que l'exigence minimale indiquée ci-dessus soit respectée, le droit constitutionnel ne s'oppose pas à ce que la réglementation cantonale soit uniforme pour tous les détenus ou qu'elle fasse au contraire des distinctions, par exemple en fonction de la cause de la détention (condamnés ou détenus en détention préventive) ou du risque spécifique que pourraient présenter certains types de détenus (consommateurs ou diffuseurs de stupéfiants).
Violant ainsi la liberté personnelle des personnes en détention préventive, les dispositions attaquées doivent être annulées. | fr | Persönliche Freiheit; Vollzug der Untersuchungshaft; Reglement, das die Sendung von Nahrungsmitteln an Untersuchungshäftlinge ausserhalb der Weihnachts- und Osternzeit verbietet. Tragweite der persönlichen Freiheit hinsichtlich der Ausgestaltung der Untersuchungshaft (E. 4).
Die angefochtene Massnahme ist durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt (E. 5), doch die Begrenzung der Anzahl Sendungen verstösst gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip. Untersuchungshäftlinge müssen grundsätzlich aufs ganze Jahr verteilt wenigstens sechs, in speziellen Fällen vier, Nahrungsmittelpakete empfangen dürfen (E. 6). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 325
Par trois règlements adoptés le 6 mars 1987, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a modifié le règlement du 9 septembre 1977 des maisons d'arrêts et de détention préventive d'Echallens, Morges, Orbe, Vevey et des salles d'arrêts de Lausanne, le règlement du 9 septembre 1977 de la prison du Bois-Mermet à Lausanne et le règlement du 20 janvier 1982 des Etablissements de la Plaine de l'Orbe.
Ces révisions avaient pour objet de supprimer le droit des détenus de recevoir des colis contenant des denrées alimentaires en dehors des fêtes de Noël et de Pâques, en compensant cette restriction par une précision de leur droit de s'approvisionner à la "cantine" de l'établissement en denrées alimentaires et autres objets. En ce qui concerne les Etablissements de la Plaine de l'Orbe, la limitation du droit de recevoir des colis contenant des denrées alimentaires, qui était déjà applicable aux condamnés, a été étendue aux prévenus.
Les trois règlements du 6 mars 1987 ont été publiés le 13 mars 1987 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.
Le Tribunal fédéral a été saisi de deux recours de droit public formés l'un par dame T., la Section vaudoise de la Ligue suisse des droits de l'homme et l'Association de défense des prisonniers de Suisse, l'autre par B. Les recourants demandaient au Tribunal fédéral d'annuler les nouvelles dispositions dans la mesure où celles-ci visaient les personnes en détention préventive. Ils invoquaient une violation du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle, de l'art. 4 Cst. et de l'art. 3 CEDH. Le Tribunal fédéral a admis les recours dans la mesure où ils étaient recevables; il a annulé les dispositions litigieuses.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Selon l'art. 88 OJ, la qualité pour former un recours de droit public appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui sont de portée générale ou qui les concernent personnellement.
a) Lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'attaquer un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne à qui les dispositions prétendument inconstitutionnelles pourraient s'appliquer un jour; une atteinte simplement virtuelle aux intérêts juridiquement protégés du recourant suffit, à la condition toutefois qu'elle puisse être envisagée avec une certaine vraisemblance (ATF 110 Ia 10 consid. 1a, ATF 106 Ia 357 consid. 1a, ATF 104 Ia 307 consid. 1a). On ne saurait exclure d'emblée que B. et dame T. soient un jour soumis aux dispositions dont ils invoquent l'inconstitutionnalité. Il faut dès lors leur reconnaître la qualité pour attaquer ces dispositions.
b) Une association a qualité pour entreprendre un arrêté de portée générale à condition qu'elle ait la personnalité juridique, que ses membres pris individuellement aient eux-mêmes qualité pour recourir, que la défense de leurs intérêts constitutionnellement protégés figure parmi ses buts statutaires et qu'enfin l'acte attaqué lèse objectivement les membres dans leur majorité ou du moins en grand nombre (ATF 106 Ia 357 consid. 1a, ATF 103 Ia 68 consid. b, 102 Ia 374 consid. 1).
La Section vaudoise de la Ligue suisse des droits de l'homme n'est pas statutairement chargée de la défense des intérêts de ses membres; au surplus, ceux-ci ne sont pas nécessairement, tout au moins dans leur majorité, des personnes en détention. Il faut par conséquent constater que du point de vue de l'art. 88 OJ, cette association n'a pas qualité pour agir en l'espèce.
L'Association de défense des prisonniers de Suisse réunit en priorité des détenus et ex-détenus des prisons suisses, quelle que soit leur nationalité. Elle a notamment pour but de défendre les intérêts de ses membres. Elle allègue qu'un grand nombre de ceux-ci sont effectivement lésés par les dispositions attaquées. Elle ne tente cependant pas de le démontrer, par exemple en présentant une liste de ses membres dont il ressortirait qu'un grand nombre d'entre eux sont actuellement détenus dans les prisons concernées. Il lui incombait pourtant de le faire. Le Tribunal fédéral examine certes d'office la qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ, mais il appartient au recourant de lui fournir les éléments de fait propres à permettre cet examen en toute connaissance de cause. La question de la recevabilité du recours de l'Association de défense des prisonniers de Suisse peut cependant rester indécise, du moment que celle-ci agit conjointement avec dame T.
4. La constitutionnalité d'un règlement cantonal sur le régime de détention dans une prison doit d'abord être examinée sous l'angle de la liberté personnelle, garantie par le droit constitutionnel non écrit de la Confédération. Outre le droit d'aller et venir et le droit au respect de l'intégrité corporelle, toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine sont garanties à l'individu, à titre subsidiaire et dans la mesure où elles ne font pas déjà l'objet de garanties particulières. La liberté personnelle peut être restreinte à certaines conditions, mais elle ne doit pas être complètement supprimée ou vidée de tout contenu (ATF 112 Ia 162 consid. a, 249 consid. 3, ATF 111 Ia 232 consid. 3a, ATF 106 Ia 280 consid. a).
Les personnes détenues peuvent invoquer la garantie de la liberté personnelle, mais elles ne jouissent pas de ce droit constitutionnel dans tous ses aspects. La mesure d'incarcération qui les frappe doit certes reposer sur une base légale et être ordonnée dans l'intérêt public. Cependant, une fois incarcérés, les intéressés sont soumis aux restrictions qui découlent de la mesure de contrainte qui leur est imposée. En vertu du principe de la proportionnalité, ces contraintes ne doivent toutefois pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au but de l'incarcération et au fonctionnement normal de l'établissement de détention (ATF 106 Ia 280 consid. a, ATF 103 Ia 295 consid. a). A l'égard de personnes détenues préventivement, les exigences inhérentes au but de la détention doivent être examinées dans chaque cas, les restrictions imposées pouvant être d'autant plus sévères que le risque de fuite, de collusion ou de désordre interne apparaît plus élevé. D'une manière générale, il se justifie de garantir la sécurité de chaque détenu et celle du personnel de surveillance.
Les restrictions de la liberté personnelle que comporte le régime de détention doivent aussi être compatibles avec les garanties données par la Convention européenne des droits de l'homme. Celle-ci ne confère cependant pas, dans ce domaine, des garanties plus étendues que le principe constitutionnel de la liberté personnelle (ATF 106 Ia 281 consid. b, ATF 102 Ia 283 consid. 2b). L'un des recourants invoque dès lors en vain l'art. 3 CEDH relatif à la torture et aux peines ou traitements inhumains ou dégradants. En outre, contrairement à l'opinion des recourants, les restrictions contestées ne concernent nullement la présomption d'innocence consacrée à l'art. 6 ch. 2 CEDH, dont bénéficient les prévenus. La privation du droit de recevoir des denrées alimentaires n'est en effet pas imposée à ceux-ci en fonction de leur culpabilité, mais seulement parce qu'il n'est pas possible d'exclure d'emblée que leur comportement puisse troubler l'ordre de l'établissement.
L'un des recourants invoque une violation de l'art. 4 Cst.; il ne prétend cependant pas que cette disposition confère aux détenus des droits plus étendus que ceux que leur offre la garantie de la liberté personnelle. Celle-ci est donc seule en cause.
5. Le Conseil d'Etat fait valoir que la prison du Bois-Mermet fournit à ses prisonniers des menus variés et adaptés aux besoins particuliers des intéressés (régimes alimentaires) ainsi que des possibilités étendues de faire acheter des aliments à l'extérieur ("cantine"). Dans ces conditions, à son avis, la privation du droit de se faire envoyer des denrées alimentaires en dehors des fêtes de Noël et de Pâques n'est qu'une atteinte peu grave à la liberté personnelle. Il ne prétend cependant pas que tous les détenus des prisons concernées soient placés dans des conditions aussi favorables. De toute manière, quelle que soit la qualité de l'alimentation fournie par l'établissement, l'envoi de denrées alimentaires à des détenus constitue pour ceux-ci un témoignage de l'affection qui leur est portée par leurs parents et leurs amis; c'est par conséquent un moyen de maintenir des liens concrets avec la société dont ils sont séparés depuis leur arrestation. Des restrictions semblables à celles instituées dans les textes critiqués sont dès lors de nature à aggraver les effets psychologiques de la détention en développant chez les personnes incarcérées le sentiment de leur isolement. Ces restrictions peuvent, selon les circonstances, compromettre la réinsertion sociale de ces personnes après leur libération. On doit donc admettre que les dispositions attaquées apportent une restriction importante à la liberté personnelle des détenus.
Le Tribunal fédéral a examiné la régularité, au regard de la liberté personnelle, de deux ordonnances zurichoises limitant les denrées alimentaires admises à certaines marchandises dont le contrôle était facile ou qui pouvaient n'être pas contrôlées. La deuxième ordonnance a été annulée parce que l'autorité intimée n'avait pas démontré que la liste des denrées autorisées, prétendument exhaustive, n'aurait pu être étendue à d'autres denrées pouvant être contrôlées sans difficulté (ATF 102 Ia 288 consid. 6, ATF 99 Ia 279 consid. 7). Cependant, depuis le prononcé de ces arrêts, la population pénitentiaire a augmenté de façon importante en Suisse et sa structure s'est profondément modifiée. Sur la base d'éléments précis, le Conseil d'Etat explique qu'il est contraint d'adopter les mesures litigieuses parce qu'il ne lui est plus possible d'effectuer les vérifications indispensables au maintien de l'ordre dans les établissements pénitentiaires. Ces vérifications étaient aisées à une époque encore récente où les envois étaient beaucoup moins nombreux. Les objets dont on cherchait à éviter l'introduction clandestine étaient au premier chef des objets métalliques qu'il est techniquement possible de repérer sans endommager la marchandise destinée aux détenus. Aujourd'hui, la tâche du personnel affecté au contrôle des envois consiste avant tout dans la recherche de stupéfiants; or ceux-ci ne peuvent être détectés sans détérioration des marchandises.
Compte tenu des expériences générales faites en matière de détention et des faits allégués par le Conseil d'Etat, que les recourants ne contestent pas et que le Tribunal fédéral n'a aucune raison de mettre en doute, l'ordre des prisons est exposé à de graves perturbations, causées par l'introduction et la circulation de stupéfiants au moyen de combinaisons alimentaires ingénieuses. Il est également concevable que les denrées adressées aux détenus camouflent d'autres substances toxiques immédiatement dangereuses pour eux-mêmes ou pour le personnel de surveillance. Seul un contrôle sérieux et approfondi, impliquant l'ouverture ou le découpage de ces denrées, est propre à prévenir ces dangers. De telles inspections des aliments réduisent considérablement l'agrément que leur envoi devrait procurer aux destinataires. Elles constituent une source de conflit entre ceux-ci et le personnel de surveillance. Qu'il s'agisse de produits naturels (fruits) ou manufacturés (gâteaux, préparations carnées), il a été constaté que des cachettes sont parfois aménagées dans certains d'entre eux; une vérification sûre impliquerait souvent leur destruction irrémédiable. Il en résulte que les dispositions attaquées sont justifiées par un intérêt public certain; il reste à examiner si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire à sa sauvegarde.
6. Le principe de la proportionnalité n'est pas violé du seul fait que les restrictions critiquées s'appliquent à tous les détenus et qu'elles visent toutes les denrées alimentaires. En effet, l'ordre des prisons pourrait être compromis si les règles de contrôle n'étaient applicables qu'aux seuls condamnés, à l'exclusion des personnes en détention préventive. Il risquerait aussi d'être menacé si ces règles n'étaient imposées qu'aux consommateurs de stupéfiants, présumés ou avérés, car il est fréquent que des stupéfiants soient envoyés à d'autres détenus chargés de les leur transmettre. Enfin, en raison de l'ingéniosité dont les trafiquants de stupéfiants font constamment preuve, un contrôle limité à une liste de denrées alimentaires déterminées serait illusoire.
En revanche, la limitation apportée au nombre des envois ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Le Conseil d'Etat a décidé une interdiction presque absolue, tempérée par la seule possibilité de recevoir des denrées alimentaires à Noël et à Pâques. Il a simplement étendu à l'ensemble des détenus le régime antérieurement applicable aux condamnés, sans examiner la possibilité d'une solution plus souple pour les prévenus. Ce système implique par exemple qu'une personne incarcérée peu après Pâques ne pourrait recevoir aucun envoi de denrées alimentaires avant d'avoir été détenue durant près de huit mois; une telle situation est excessivement rigoureuse. Or, compte tenu de l'importance de l'atteinte apportée à la liberté des détenus en détention préventive, on peut raisonnablement attendre du canton qu'il aménage un système de contrôle leur permettant de recevoir, en règle générale, au moins six envois de denrées alimentaires répartis dans l'année, voire, dans certains cas spéciaux, quatre envois par an.
A cet égard, il n'appartient pas à la juridiction fédérale de se substituer au législateur cantonal. Pour autant que l'exigence minimale indiquée ci-dessus soit respectée, le droit constitutionnel ne s'oppose pas à ce que la réglementation cantonale soit uniforme pour tous les détenus ou qu'elle fasse au contraire des distinctions, par exemple en fonction de la cause de la détention (condamnés ou détenus en détention préventive) ou du risque spécifique que pourraient présenter certains types de détenus (consommateurs ou diffuseurs de stupéfiants).
Violant ainsi la liberté personnelle des personnes en détention préventive, les dispositions attaquées doivent être annulées. | fr | Liberté personnelle; régime de la détention préventive. Règlement interdisant l'envoi de denrées alimentaires aux détenus en dehors des fêtes de Noël et de Pâques. Portée de la liberté personnelle sur les modalités de la détention préventive (consid. 4).
La mesure attaquée est justifiée par un intérêt public (consid. 5) mais le nombre des envois admis ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Les détenus en détention préventive doivent pouvoir recevoir, en règle générale, au moins six envois de denrées alimentaires répartis dans l'année, voire, dans certains cas spéciaux, quatre envois par an (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,039 | 113 Ia 325 | 113 Ia 325
Sachverhalt ab Seite 325
Par trois règlements adoptés le 6 mars 1987, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a modifié le règlement du 9 septembre 1977 des maisons d'arrêts et de détention préventive d'Echallens, Morges, Orbe, Vevey et des salles d'arrêts de Lausanne, le règlement du 9 septembre 1977 de la prison du Bois-Mermet à Lausanne et le règlement du 20 janvier 1982 des Etablissements de la Plaine de l'Orbe.
Ces révisions avaient pour objet de supprimer le droit des détenus de recevoir des colis contenant des denrées alimentaires en dehors des fêtes de Noël et de Pâques, en compensant cette restriction par une précision de leur droit de s'approvisionner à la "cantine" de l'établissement en denrées alimentaires et autres objets. En ce qui concerne les Etablissements de la Plaine de l'Orbe, la limitation du droit de recevoir des colis contenant des denrées alimentaires, qui était déjà applicable aux condamnés, a été étendue aux prévenus.
Les trois règlements du 6 mars 1987 ont été publiés le 13 mars 1987 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.
Le Tribunal fédéral a été saisi de deux recours de droit public formés l'un par dame T., la Section vaudoise de la Ligue suisse des droits de l'homme et l'Association de défense des prisonniers de Suisse, l'autre par B. Les recourants demandaient au Tribunal fédéral d'annuler les nouvelles dispositions dans la mesure où celles-ci visaient les personnes en détention préventive. Ils invoquaient une violation du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle, de l'art. 4 Cst. et de l'art. 3 CEDH. Le Tribunal fédéral a admis les recours dans la mesure où ils étaient recevables; il a annulé les dispositions litigieuses.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Selon l'art. 88 OJ, la qualité pour former un recours de droit public appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui sont de portée générale ou qui les concernent personnellement.
a) Lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'attaquer un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne à qui les dispositions prétendument inconstitutionnelles pourraient s'appliquer un jour; une atteinte simplement virtuelle aux intérêts juridiquement protégés du recourant suffit, à la condition toutefois qu'elle puisse être envisagée avec une certaine vraisemblance (ATF 110 Ia 10 consid. 1a, ATF 106 Ia 357 consid. 1a, ATF 104 Ia 307 consid. 1a). On ne saurait exclure d'emblée que B. et dame T. soient un jour soumis aux dispositions dont ils invoquent l'inconstitutionnalité. Il faut dès lors leur reconnaître la qualité pour attaquer ces dispositions.
b) Une association a qualité pour entreprendre un arrêté de portée générale à condition qu'elle ait la personnalité juridique, que ses membres pris individuellement aient eux-mêmes qualité pour recourir, que la défense de leurs intérêts constitutionnellement protégés figure parmi ses buts statutaires et qu'enfin l'acte attaqué lèse objectivement les membres dans leur majorité ou du moins en grand nombre (ATF 106 Ia 357 consid. 1a, ATF 103 Ia 68 consid. b, 102 Ia 374 consid. 1).
La Section vaudoise de la Ligue suisse des droits de l'homme n'est pas statutairement chargée de la défense des intérêts de ses membres; au surplus, ceux-ci ne sont pas nécessairement, tout au moins dans leur majorité, des personnes en détention. Il faut par conséquent constater que du point de vue de l'art. 88 OJ, cette association n'a pas qualité pour agir en l'espèce.
L'Association de défense des prisonniers de Suisse réunit en priorité des détenus et ex-détenus des prisons suisses, quelle que soit leur nationalité. Elle a notamment pour but de défendre les intérêts de ses membres. Elle allègue qu'un grand nombre de ceux-ci sont effectivement lésés par les dispositions attaquées. Elle ne tente cependant pas de le démontrer, par exemple en présentant une liste de ses membres dont il ressortirait qu'un grand nombre d'entre eux sont actuellement détenus dans les prisons concernées. Il lui incombait pourtant de le faire. Le Tribunal fédéral examine certes d'office la qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ, mais il appartient au recourant de lui fournir les éléments de fait propres à permettre cet examen en toute connaissance de cause. La question de la recevabilité du recours de l'Association de défense des prisonniers de Suisse peut cependant rester indécise, du moment que celle-ci agit conjointement avec dame T.
4. La constitutionnalité d'un règlement cantonal sur le régime de détention dans une prison doit d'abord être examinée sous l'angle de la liberté personnelle, garantie par le droit constitutionnel non écrit de la Confédération. Outre le droit d'aller et venir et le droit au respect de l'intégrité corporelle, toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine sont garanties à l'individu, à titre subsidiaire et dans la mesure où elles ne font pas déjà l'objet de garanties particulières. La liberté personnelle peut être restreinte à certaines conditions, mais elle ne doit pas être complètement supprimée ou vidée de tout contenu (ATF 112 Ia 162 consid. a, 249 consid. 3, ATF 111 Ia 232 consid. 3a, ATF 106 Ia 280 consid. a).
Les personnes détenues peuvent invoquer la garantie de la liberté personnelle, mais elles ne jouissent pas de ce droit constitutionnel dans tous ses aspects. La mesure d'incarcération qui les frappe doit certes reposer sur une base légale et être ordonnée dans l'intérêt public. Cependant, une fois incarcérés, les intéressés sont soumis aux restrictions qui découlent de la mesure de contrainte qui leur est imposée. En vertu du principe de la proportionnalité, ces contraintes ne doivent toutefois pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au but de l'incarcération et au fonctionnement normal de l'établissement de détention (ATF 106 Ia 280 consid. a, ATF 103 Ia 295 consid. a). A l'égard de personnes détenues préventivement, les exigences inhérentes au but de la détention doivent être examinées dans chaque cas, les restrictions imposées pouvant être d'autant plus sévères que le risque de fuite, de collusion ou de désordre interne apparaît plus élevé. D'une manière générale, il se justifie de garantir la sécurité de chaque détenu et celle du personnel de surveillance.
Les restrictions de la liberté personnelle que comporte le régime de détention doivent aussi être compatibles avec les garanties données par la Convention européenne des droits de l'homme. Celle-ci ne confère cependant pas, dans ce domaine, des garanties plus étendues que le principe constitutionnel de la liberté personnelle (ATF 106 Ia 281 consid. b, ATF 102 Ia 283 consid. 2b). L'un des recourants invoque dès lors en vain l'art. 3 CEDH relatif à la torture et aux peines ou traitements inhumains ou dégradants. En outre, contrairement à l'opinion des recourants, les restrictions contestées ne concernent nullement la présomption d'innocence consacrée à l'art. 6 ch. 2 CEDH, dont bénéficient les prévenus. La privation du droit de recevoir des denrées alimentaires n'est en effet pas imposée à ceux-ci en fonction de leur culpabilité, mais seulement parce qu'il n'est pas possible d'exclure d'emblée que leur comportement puisse troubler l'ordre de l'établissement.
L'un des recourants invoque une violation de l'art. 4 Cst.; il ne prétend cependant pas que cette disposition confère aux détenus des droits plus étendus que ceux que leur offre la garantie de la liberté personnelle. Celle-ci est donc seule en cause.
5. Le Conseil d'Etat fait valoir que la prison du Bois-Mermet fournit à ses prisonniers des menus variés et adaptés aux besoins particuliers des intéressés (régimes alimentaires) ainsi que des possibilités étendues de faire acheter des aliments à l'extérieur ("cantine"). Dans ces conditions, à son avis, la privation du droit de se faire envoyer des denrées alimentaires en dehors des fêtes de Noël et de Pâques n'est qu'une atteinte peu grave à la liberté personnelle. Il ne prétend cependant pas que tous les détenus des prisons concernées soient placés dans des conditions aussi favorables. De toute manière, quelle que soit la qualité de l'alimentation fournie par l'établissement, l'envoi de denrées alimentaires à des détenus constitue pour ceux-ci un témoignage de l'affection qui leur est portée par leurs parents et leurs amis; c'est par conséquent un moyen de maintenir des liens concrets avec la société dont ils sont séparés depuis leur arrestation. Des restrictions semblables à celles instituées dans les textes critiqués sont dès lors de nature à aggraver les effets psychologiques de la détention en développant chez les personnes incarcérées le sentiment de leur isolement. Ces restrictions peuvent, selon les circonstances, compromettre la réinsertion sociale de ces personnes après leur libération. On doit donc admettre que les dispositions attaquées apportent une restriction importante à la liberté personnelle des détenus.
Le Tribunal fédéral a examiné la régularité, au regard de la liberté personnelle, de deux ordonnances zurichoises limitant les denrées alimentaires admises à certaines marchandises dont le contrôle était facile ou qui pouvaient n'être pas contrôlées. La deuxième ordonnance a été annulée parce que l'autorité intimée n'avait pas démontré que la liste des denrées autorisées, prétendument exhaustive, n'aurait pu être étendue à d'autres denrées pouvant être contrôlées sans difficulté (ATF 102 Ia 288 consid. 6, ATF 99 Ia 279 consid. 7). Cependant, depuis le prononcé de ces arrêts, la population pénitentiaire a augmenté de façon importante en Suisse et sa structure s'est profondément modifiée. Sur la base d'éléments précis, le Conseil d'Etat explique qu'il est contraint d'adopter les mesures litigieuses parce qu'il ne lui est plus possible d'effectuer les vérifications indispensables au maintien de l'ordre dans les établissements pénitentiaires. Ces vérifications étaient aisées à une époque encore récente où les envois étaient beaucoup moins nombreux. Les objets dont on cherchait à éviter l'introduction clandestine étaient au premier chef des objets métalliques qu'il est techniquement possible de repérer sans endommager la marchandise destinée aux détenus. Aujourd'hui, la tâche du personnel affecté au contrôle des envois consiste avant tout dans la recherche de stupéfiants; or ceux-ci ne peuvent être détectés sans détérioration des marchandises.
Compte tenu des expériences générales faites en matière de détention et des faits allégués par le Conseil d'Etat, que les recourants ne contestent pas et que le Tribunal fédéral n'a aucune raison de mettre en doute, l'ordre des prisons est exposé à de graves perturbations, causées par l'introduction et la circulation de stupéfiants au moyen de combinaisons alimentaires ingénieuses. Il est également concevable que les denrées adressées aux détenus camouflent d'autres substances toxiques immédiatement dangereuses pour eux-mêmes ou pour le personnel de surveillance. Seul un contrôle sérieux et approfondi, impliquant l'ouverture ou le découpage de ces denrées, est propre à prévenir ces dangers. De telles inspections des aliments réduisent considérablement l'agrément que leur envoi devrait procurer aux destinataires. Elles constituent une source de conflit entre ceux-ci et le personnel de surveillance. Qu'il s'agisse de produits naturels (fruits) ou manufacturés (gâteaux, préparations carnées), il a été constaté que des cachettes sont parfois aménagées dans certains d'entre eux; une vérification sûre impliquerait souvent leur destruction irrémédiable. Il en résulte que les dispositions attaquées sont justifiées par un intérêt public certain; il reste à examiner si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire à sa sauvegarde.
6. Le principe de la proportionnalité n'est pas violé du seul fait que les restrictions critiquées s'appliquent à tous les détenus et qu'elles visent toutes les denrées alimentaires. En effet, l'ordre des prisons pourrait être compromis si les règles de contrôle n'étaient applicables qu'aux seuls condamnés, à l'exclusion des personnes en détention préventive. Il risquerait aussi d'être menacé si ces règles n'étaient imposées qu'aux consommateurs de stupéfiants, présumés ou avérés, car il est fréquent que des stupéfiants soient envoyés à d'autres détenus chargés de les leur transmettre. Enfin, en raison de l'ingéniosité dont les trafiquants de stupéfiants font constamment preuve, un contrôle limité à une liste de denrées alimentaires déterminées serait illusoire.
En revanche, la limitation apportée au nombre des envois ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Le Conseil d'Etat a décidé une interdiction presque absolue, tempérée par la seule possibilité de recevoir des denrées alimentaires à Noël et à Pâques. Il a simplement étendu à l'ensemble des détenus le régime antérieurement applicable aux condamnés, sans examiner la possibilité d'une solution plus souple pour les prévenus. Ce système implique par exemple qu'une personne incarcérée peu après Pâques ne pourrait recevoir aucun envoi de denrées alimentaires avant d'avoir été détenue durant près de huit mois; une telle situation est excessivement rigoureuse. Or, compte tenu de l'importance de l'atteinte apportée à la liberté des détenus en détention préventive, on peut raisonnablement attendre du canton qu'il aménage un système de contrôle leur permettant de recevoir, en règle générale, au moins six envois de denrées alimentaires répartis dans l'année, voire, dans certains cas spéciaux, quatre envois par an.
A cet égard, il n'appartient pas à la juridiction fédérale de se substituer au législateur cantonal. Pour autant que l'exigence minimale indiquée ci-dessus soit respectée, le droit constitutionnel ne s'oppose pas à ce que la réglementation cantonale soit uniforme pour tous les détenus ou qu'elle fasse au contraire des distinctions, par exemple en fonction de la cause de la détention (condamnés ou détenus en détention préventive) ou du risque spécifique que pourraient présenter certains types de détenus (consommateurs ou diffuseurs de stupéfiants).
Violant ainsi la liberté personnelle des personnes en détention préventive, les dispositions attaquées doivent être annulées. | fr | Libertà personale; regime del carcere preventivo. Regolamento che vieta l'invio di prodotti alimentari ai detenuti, tranne che nell'epoca di Natale e di Pasqua. Portata della libertà personale per quanto concerne le modalità del carcere preventivo (consid. 4).
La misura impugnata è giustificata dall'interesse pubblico (consid. 5), ma il numero degli invii ammessi non rispetta il principio della proporzionalità. I detenuti in carcere preventivo devono poter ricevere, di regola, almeno sei invii di prodotti alimentari nel corso di tutto un anno o, in determinati casi speciali, quattro invii per anno (consid. 6). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,040 | 113 Ia 332 | 113 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 332
M., proprietario di un fondo edificato nella zona agricola del Comune di Sonogno, ha introdotto una domanda per la construzione di un'autorimessa, che il Municipio ha acconsentito a trattare nella procedura semplificata della notifica. Scaduto il termine entro il quale l'autorità competente deve allora manifestare la propria opposizione, M. ha eseguito i lavori pur sapendo che l'esame della pratica non era concluso e nonostante ripetute diffide a volerli sospendere.
Il Municipio ha respinto una successiva domanda di sanatoria nelle forme ordinarie per il contrasto con il diritto cantonale e con il piano regolatore, decisione annullata dal Consiglio di Stato che ha ammesso l'esistenza di un'autorizzazione tacita a costruire. Il Tribunale amministrativo ha dichiarato privo di oggetto un gravame del Comune, visto che nel frattempo M. aveva ritirato questa seconda istanza.
Il Municipio di Sonogno ha quindi emesso un ordine di demolire l'autorimessa; il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa di M. contro questo provvedimento, risoluzione confermata dal Tribunale amministrativo che ha riconosciuto al proprietario il beneficio di una licenza edilizia tacita, negando che fossero adempiute le premesse di una revoca.
Il Comune di Sonogno ha interposto un ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione della sua autonomia, accolto dal Tribunale federale.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. b) Un comune è legittimato a sollevare una lesione della sua autonomia nell'ambito del ricorso di diritto pubblico qualora sia toccato da una decisione come detentore del pubblico potere (DTF 112 Ia 62 consid. 2, DTF 111 Ia 252 consid. 2 e citazioni). È incontestabilmente il caso nella fattispecie, dove la sentenza impugnata ha approvato il giudizio dell'autorità amministrativa cantonale, che aveva annullato l'ordine di demolire una costruzione reputata illegale dal Municipio del ricorrente. Le questioni di sapere se l'autonomia esista nella materia e sia stata disattesa sono problemi di merito che non concernono l'ammissibilità del rimedio (DTF 112 Ia 63 consid. 2, DTF 111 Ia 253 consid. 2 con i richiami).
Quando un comune si rivolge al Tribunale federale con un ricorso di diritto pubblico fondato su questo motivo gli è possibile denunciare anche l'inosservanza dell'art. 4 Cost. e dei diritti specifici che ne discendono, purché tali critiche siano strettamente connesse alla censura principale (DTF 111 Ia 253 consid. 2 con rimandi). Rientrano nella categoria, in particolare, il diritto all'uguaglianza di trattamento, il divieto dell'arbitrio, il diritto di essere sentito e finanche il principio della proporzionalità invocato singolarmente (DTF 96 I 239, 242 consid. 5, DTF 97 I 511 consid. 1 e 519 consid. 6, DTF 98 Ia 431 consid. 2, DTF 104 Ia 388 consid. 1, DTF 108 Ia 85 consid. 1b). Al comune è pure concesso di addurre la trasgressione di altri diritti fondamentali, che si tratti di libertà individuali o di norme generali quali la buona fede, affermando che la portata loro attribuita in concreto pregiudica la sua autonomia (DTF 104 Ia 127 consid. 2b, DTF 103 Ia 195 consid. 4a e b).
3. Il ricorrente afferma che il Tribunale amministrativo è incorso nell'arbitrio, da una parte riconoscendo che la licenza edilizia per la costruzione litigiosa era stata concessa nella forma tacita in seguito all'avvio della procedura di notifica, e d'altro canto stimando che le condizioni poste dal diritto cantonale per una revoca, del resto non intervenuta formalmente nella circostanza, non erano adempiute.
a) Nel Cantone Ticino è la legge edilizia del 19 febbraio 1973 (LE) che disciplina, al capo settimo (art. da 39 a 55), le autorizzazioni a construire. Le nuove opere presuppongono dapprima una licenza comunale (art. 39). Il Municipio sottopone la domanda ad un esame preliminare: se non è manifestamente in contrasto con il diritto in vigore ne ordina la pubblicazione durante quindici giorni e la comunica ai proprietari confinanti (art. 41 e 42). Sollevate in questo termine eventuali opposizioni (art. 43), il Municipio le decide assieme alla domanda nel mese successivo, con l'obbligo di motivare un rifiuto (art. 44). Esso trasmette poi la pratica al Dipartimento competente per concedere l'autorizzazione cantonale e statuire sulle relative opposizioni, che si pronuncia secondo modalità identiche (art. 45 e 46). La licenza e l'autorizzazione di costruzione, che valgono un anno e possono essere rinnovate (art. 47), sono notificate contemporaneamente dal Municipio all'interessato e agli opponenti (art. 48). Contro di esse è dato ricorso al Consiglio di Stato e, in seconda istanza, al Tribunale amministrativo (art. 49).
L'art. 42 cpv. 3 prevede un trattamento semplificato di piccoli lavori interni in edifici esistenti, che non determinano un cambiamento della destinazione, o per lavori di manutenzione di importanza non sostanziale. I dettagli di questa procedura sono indicati dall'art. 36 del regolamento di applicazione della legge edilizia (RLE), del 22 gennaio 1974, secondo il quale è sufficiente notificare al Municipio, in due copie, un'esatta descrizione del fondo e delle opere, fra quelle enumerate al primo capoverso, che si intendono eseguire, di regola corredata da schizzi illustrativi (secondo capoverso). I lavori possono iniziare trenta giorni dopo la comunicazione se l'autorità non vi si è opposta motivando il suo rifiuto (quarto capoverso), contro il quale sono aperte le vie di ricorso dell'art. 49 LE (quinto capoverso). L'art. 36 cpv. 3 RLE impone al Municipio di trasmettere immediatamente una copia della notifica al Dipartimento delle pubbliche costruzioni (art. 1 cpv. 1 RLE), in particolare quando si tratta di lavori al di fuori della zona edificabile o all'interno di una zona di pianificazione (lett. a). Questo comma è stato modificato con il decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio, del 29 gennaio 1980, che ha introdotto l'ipotesi accennata, mentre in precedenza l'invio al Dipartimento era stabilito per riguardo a monumenti storici, edifici o nuclei salvaguardati e agli arretramenti dalle strade cantonali (cfr. il testo dell'art. 36 cpv. 3 nella versione anteriore, pubblicato da SCOLARI, Commentario della legge edilizia, pag. 317). In tal caso l'opposizione incombe all'autorità cantonale e il ricorso è diretto contro la sua decisione.
b) Non esistono dubbi sul fatto che il fabbricato litigioso doveva sottostare alla procedura ordinaria di licenza e di autorizzazione edilizia, come ammesso dalle giurisdizioni cantonali e dall'istante medesimo, che ha presentato la domanda di regolarizzazione in questa forma. Aderendo alla proposta avanzata il Comune ha tuttavia esaminato il progetto alla stregua di una semplice notifica; non gli è però sfuggito che occorreva almeno un permesso eccezionale secondo l'art. 24 LPT e che il suo compito si limitava ad inoltrare la pratica al Dipartimento delle pubbliche construzioni in conformità all'art. 36 cpv. 3 lett. a RLE. È la ragione per cui, benché si sia mal espresso al riguardo nel precedente ricorso, il Municipio ha rinviato gli atti a quest'autorità con preavviso negativo il 17 ottobre 1984, scostandosi dall'opinione contraria manifestata dal resistente in una lettera del 15 ottobre 1984. A torto il Tribunale amministrativo ha stimato che il Municipio aveva omesso di opporsi tempestivamente alla notifica. È un dato di fatto, invece, che il Dipartimento non ha comunicato all'istante il suo disaccordo sul progetto controverso nei trenta giorni successivi.
Secondo la decisione impugnata l'errore di procedura commesso dall'esecutivo comunale, accettando di sottoporre la domanda alle norme sulla notifica, non ha impedito che il silenzio dell'organo competente producesse degli effetti giuridici, e cioè la concessione di una licenza tacita allo spirare del termine legale. Simile parere non è criticabile: se M. avesse contato sull'atteggiamento tenuto nella circostanza dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni per innalzare l'autorimessa, egli potrebbe infatti prevalersi della sua buona fede allo scopo di esigere che la situazione così instaurata sia mantenuta.
In realtà i fatti si sono svolti in altra maniera. Nel suo scritto del 2 aprile 1985 l'istante ha sostenuto di essere titolare di un permesso tacito per erigere il fabbricato in questione. A quel momento erano trascorsi quasi sei mesi da quando, l'8 ottobre 1984, l'esecutivo comunale aveva acconsentito a trattare la domanda nella procedura della notifica. Il Municipio ha immediatamente reagito, avvertendo M. che la pratica era ancora pendente presso il Dipartimento e che di conseguenza qualsiasi autorizzazione era esclusa. Due giorni più tardi l'Ufficio cantonale per le autorizzazioni a costruire gli ha indirizzato una copia della lettera con la quale informava il Comune che la Commissione della bellezze naturali non aveva terminato il suo esame. Da quella data il resistente non poteva più ignorare che la concessione di una licenza comunale non entrava in considerazione e che la regolarità della procedura di notifica era almeno dubbia. Ora, è proprio soltanto nel periodo successivo che egli ha iniziato la costruzione del discusso edificio, eseguendo dei lavori per i quali sono stati emessi, fra il 13 agosto e il 24 settembre 1985, ripetuti ordini di sospensione. Al momento dell'esecuzione dei lavori il proprietario non poteva pertanto fondare un legittimo affidamento su di una tacita concessione di una licenza. È sintomatico, d'altronde, che la sua domanda di sanatoria secondo la procedura ordinaria di licenza e di autorizzazione a costruire è stata introdotta il 4 ottobre 1985. | it | Gemeindeautonomie und Grundsatz von Treu und Glauben. 1. Aufzählung der zulässigen, in Verbindung mit der Autonomiebeschwerde zusätzlich erhoben Rügen (E. 1b).
2. Es ist willkürlich, in Anwendung der Tessiner Baubestimmungen das Vertrauen eines Grundstückeigentümers zu schützen, der bei Baubeginn wusste, dass er nicht mit einer Baubewilligung rechnen konnte (E. 3b). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,041 | 113 Ia 332 | 113 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 332
M., proprietario di un fondo edificato nella zona agricola del Comune di Sonogno, ha introdotto una domanda per la construzione di un'autorimessa, che il Municipio ha acconsentito a trattare nella procedura semplificata della notifica. Scaduto il termine entro il quale l'autorità competente deve allora manifestare la propria opposizione, M. ha eseguito i lavori pur sapendo che l'esame della pratica non era concluso e nonostante ripetute diffide a volerli sospendere.
Il Municipio ha respinto una successiva domanda di sanatoria nelle forme ordinarie per il contrasto con il diritto cantonale e con il piano regolatore, decisione annullata dal Consiglio di Stato che ha ammesso l'esistenza di un'autorizzazione tacita a costruire. Il Tribunale amministrativo ha dichiarato privo di oggetto un gravame del Comune, visto che nel frattempo M. aveva ritirato questa seconda istanza.
Il Municipio di Sonogno ha quindi emesso un ordine di demolire l'autorimessa; il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa di M. contro questo provvedimento, risoluzione confermata dal Tribunale amministrativo che ha riconosciuto al proprietario il beneficio di una licenza edilizia tacita, negando che fossero adempiute le premesse di una revoca.
Il Comune di Sonogno ha interposto un ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione della sua autonomia, accolto dal Tribunale federale.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. b) Un comune è legittimato a sollevare una lesione della sua autonomia nell'ambito del ricorso di diritto pubblico qualora sia toccato da una decisione come detentore del pubblico potere (DTF 112 Ia 62 consid. 2, DTF 111 Ia 252 consid. 2 e citazioni). È incontestabilmente il caso nella fattispecie, dove la sentenza impugnata ha approvato il giudizio dell'autorità amministrativa cantonale, che aveva annullato l'ordine di demolire una costruzione reputata illegale dal Municipio del ricorrente. Le questioni di sapere se l'autonomia esista nella materia e sia stata disattesa sono problemi di merito che non concernono l'ammissibilità del rimedio (DTF 112 Ia 63 consid. 2, DTF 111 Ia 253 consid. 2 con i richiami).
Quando un comune si rivolge al Tribunale federale con un ricorso di diritto pubblico fondato su questo motivo gli è possibile denunciare anche l'inosservanza dell'art. 4 Cost. e dei diritti specifici che ne discendono, purché tali critiche siano strettamente connesse alla censura principale (DTF 111 Ia 253 consid. 2 con rimandi). Rientrano nella categoria, in particolare, il diritto all'uguaglianza di trattamento, il divieto dell'arbitrio, il diritto di essere sentito e finanche il principio della proporzionalità invocato singolarmente (DTF 96 I 239, 242 consid. 5, DTF 97 I 511 consid. 1 e 519 consid. 6, DTF 98 Ia 431 consid. 2, DTF 104 Ia 388 consid. 1, DTF 108 Ia 85 consid. 1b). Al comune è pure concesso di addurre la trasgressione di altri diritti fondamentali, che si tratti di libertà individuali o di norme generali quali la buona fede, affermando che la portata loro attribuita in concreto pregiudica la sua autonomia (DTF 104 Ia 127 consid. 2b, DTF 103 Ia 195 consid. 4a e b).
3. Il ricorrente afferma che il Tribunale amministrativo è incorso nell'arbitrio, da una parte riconoscendo che la licenza edilizia per la costruzione litigiosa era stata concessa nella forma tacita in seguito all'avvio della procedura di notifica, e d'altro canto stimando che le condizioni poste dal diritto cantonale per una revoca, del resto non intervenuta formalmente nella circostanza, non erano adempiute.
a) Nel Cantone Ticino è la legge edilizia del 19 febbraio 1973 (LE) che disciplina, al capo settimo (art. da 39 a 55), le autorizzazioni a construire. Le nuove opere presuppongono dapprima una licenza comunale (art. 39). Il Municipio sottopone la domanda ad un esame preliminare: se non è manifestamente in contrasto con il diritto in vigore ne ordina la pubblicazione durante quindici giorni e la comunica ai proprietari confinanti (art. 41 e 42). Sollevate in questo termine eventuali opposizioni (art. 43), il Municipio le decide assieme alla domanda nel mese successivo, con l'obbligo di motivare un rifiuto (art. 44). Esso trasmette poi la pratica al Dipartimento competente per concedere l'autorizzazione cantonale e statuire sulle relative opposizioni, che si pronuncia secondo modalità identiche (art. 45 e 46). La licenza e l'autorizzazione di costruzione, che valgono un anno e possono essere rinnovate (art. 47), sono notificate contemporaneamente dal Municipio all'interessato e agli opponenti (art. 48). Contro di esse è dato ricorso al Consiglio di Stato e, in seconda istanza, al Tribunale amministrativo (art. 49).
L'art. 42 cpv. 3 prevede un trattamento semplificato di piccoli lavori interni in edifici esistenti, che non determinano un cambiamento della destinazione, o per lavori di manutenzione di importanza non sostanziale. I dettagli di questa procedura sono indicati dall'art. 36 del regolamento di applicazione della legge edilizia (RLE), del 22 gennaio 1974, secondo il quale è sufficiente notificare al Municipio, in due copie, un'esatta descrizione del fondo e delle opere, fra quelle enumerate al primo capoverso, che si intendono eseguire, di regola corredata da schizzi illustrativi (secondo capoverso). I lavori possono iniziare trenta giorni dopo la comunicazione se l'autorità non vi si è opposta motivando il suo rifiuto (quarto capoverso), contro il quale sono aperte le vie di ricorso dell'art. 49 LE (quinto capoverso). L'art. 36 cpv. 3 RLE impone al Municipio di trasmettere immediatamente una copia della notifica al Dipartimento delle pubbliche costruzioni (art. 1 cpv. 1 RLE), in particolare quando si tratta di lavori al di fuori della zona edificabile o all'interno di una zona di pianificazione (lett. a). Questo comma è stato modificato con il decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio, del 29 gennaio 1980, che ha introdotto l'ipotesi accennata, mentre in precedenza l'invio al Dipartimento era stabilito per riguardo a monumenti storici, edifici o nuclei salvaguardati e agli arretramenti dalle strade cantonali (cfr. il testo dell'art. 36 cpv. 3 nella versione anteriore, pubblicato da SCOLARI, Commentario della legge edilizia, pag. 317). In tal caso l'opposizione incombe all'autorità cantonale e il ricorso è diretto contro la sua decisione.
b) Non esistono dubbi sul fatto che il fabbricato litigioso doveva sottostare alla procedura ordinaria di licenza e di autorizzazione edilizia, come ammesso dalle giurisdizioni cantonali e dall'istante medesimo, che ha presentato la domanda di regolarizzazione in questa forma. Aderendo alla proposta avanzata il Comune ha tuttavia esaminato il progetto alla stregua di una semplice notifica; non gli è però sfuggito che occorreva almeno un permesso eccezionale secondo l'art. 24 LPT e che il suo compito si limitava ad inoltrare la pratica al Dipartimento delle pubbliche construzioni in conformità all'art. 36 cpv. 3 lett. a RLE. È la ragione per cui, benché si sia mal espresso al riguardo nel precedente ricorso, il Municipio ha rinviato gli atti a quest'autorità con preavviso negativo il 17 ottobre 1984, scostandosi dall'opinione contraria manifestata dal resistente in una lettera del 15 ottobre 1984. A torto il Tribunale amministrativo ha stimato che il Municipio aveva omesso di opporsi tempestivamente alla notifica. È un dato di fatto, invece, che il Dipartimento non ha comunicato all'istante il suo disaccordo sul progetto controverso nei trenta giorni successivi.
Secondo la decisione impugnata l'errore di procedura commesso dall'esecutivo comunale, accettando di sottoporre la domanda alle norme sulla notifica, non ha impedito che il silenzio dell'organo competente producesse degli effetti giuridici, e cioè la concessione di una licenza tacita allo spirare del termine legale. Simile parere non è criticabile: se M. avesse contato sull'atteggiamento tenuto nella circostanza dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni per innalzare l'autorimessa, egli potrebbe infatti prevalersi della sua buona fede allo scopo di esigere che la situazione così instaurata sia mantenuta.
In realtà i fatti si sono svolti in altra maniera. Nel suo scritto del 2 aprile 1985 l'istante ha sostenuto di essere titolare di un permesso tacito per erigere il fabbricato in questione. A quel momento erano trascorsi quasi sei mesi da quando, l'8 ottobre 1984, l'esecutivo comunale aveva acconsentito a trattare la domanda nella procedura della notifica. Il Municipio ha immediatamente reagito, avvertendo M. che la pratica era ancora pendente presso il Dipartimento e che di conseguenza qualsiasi autorizzazione era esclusa. Due giorni più tardi l'Ufficio cantonale per le autorizzazioni a costruire gli ha indirizzato una copia della lettera con la quale informava il Comune che la Commissione della bellezze naturali non aveva terminato il suo esame. Da quella data il resistente non poteva più ignorare che la concessione di una licenza comunale non entrava in considerazione e che la regolarità della procedura di notifica era almeno dubbia. Ora, è proprio soltanto nel periodo successivo che egli ha iniziato la costruzione del discusso edificio, eseguendo dei lavori per i quali sono stati emessi, fra il 13 agosto e il 24 settembre 1985, ripetuti ordini di sospensione. Al momento dell'esecuzione dei lavori il proprietario non poteva pertanto fondare un legittimo affidamento su di una tacita concessione di una licenza. È sintomatico, d'altronde, che la sua domanda di sanatoria secondo la procedura ordinaria di licenza e di autorizzazione a costruire è stata introdotta il 4 ottobre 1985. | it | Autonomie communale et principe de la bonne foi. 1. Enumération des griefs recevables en relation avec la violation de l'autonomie communale (consid. 1b).
2. Au regard de la loi tessinoise sur les constructions (consid. 3a), il est arbitraire d'admettre la bonne foi du propriétaire qui lorsqu'il a commencé les travaux, savait qu'il ne pourrait compter sur un permis de construire (consid. 3b). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,042 | 113 Ia 332 | 113 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 332
M., proprietario di un fondo edificato nella zona agricola del Comune di Sonogno, ha introdotto una domanda per la construzione di un'autorimessa, che il Municipio ha acconsentito a trattare nella procedura semplificata della notifica. Scaduto il termine entro il quale l'autorità competente deve allora manifestare la propria opposizione, M. ha eseguito i lavori pur sapendo che l'esame della pratica non era concluso e nonostante ripetute diffide a volerli sospendere.
Il Municipio ha respinto una successiva domanda di sanatoria nelle forme ordinarie per il contrasto con il diritto cantonale e con il piano regolatore, decisione annullata dal Consiglio di Stato che ha ammesso l'esistenza di un'autorizzazione tacita a costruire. Il Tribunale amministrativo ha dichiarato privo di oggetto un gravame del Comune, visto che nel frattempo M. aveva ritirato questa seconda istanza.
Il Municipio di Sonogno ha quindi emesso un ordine di demolire l'autorimessa; il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa di M. contro questo provvedimento, risoluzione confermata dal Tribunale amministrativo che ha riconosciuto al proprietario il beneficio di una licenza edilizia tacita, negando che fossero adempiute le premesse di una revoca.
Il Comune di Sonogno ha interposto un ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione della sua autonomia, accolto dal Tribunale federale.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. b) Un comune è legittimato a sollevare una lesione della sua autonomia nell'ambito del ricorso di diritto pubblico qualora sia toccato da una decisione come detentore del pubblico potere (DTF 112 Ia 62 consid. 2, DTF 111 Ia 252 consid. 2 e citazioni). È incontestabilmente il caso nella fattispecie, dove la sentenza impugnata ha approvato il giudizio dell'autorità amministrativa cantonale, che aveva annullato l'ordine di demolire una costruzione reputata illegale dal Municipio del ricorrente. Le questioni di sapere se l'autonomia esista nella materia e sia stata disattesa sono problemi di merito che non concernono l'ammissibilità del rimedio (DTF 112 Ia 63 consid. 2, DTF 111 Ia 253 consid. 2 con i richiami).
Quando un comune si rivolge al Tribunale federale con un ricorso di diritto pubblico fondato su questo motivo gli è possibile denunciare anche l'inosservanza dell'art. 4 Cost. e dei diritti specifici che ne discendono, purché tali critiche siano strettamente connesse alla censura principale (DTF 111 Ia 253 consid. 2 con rimandi). Rientrano nella categoria, in particolare, il diritto all'uguaglianza di trattamento, il divieto dell'arbitrio, il diritto di essere sentito e finanche il principio della proporzionalità invocato singolarmente (DTF 96 I 239, 242 consid. 5, DTF 97 I 511 consid. 1 e 519 consid. 6, DTF 98 Ia 431 consid. 2, DTF 104 Ia 388 consid. 1, DTF 108 Ia 85 consid. 1b). Al comune è pure concesso di addurre la trasgressione di altri diritti fondamentali, che si tratti di libertà individuali o di norme generali quali la buona fede, affermando che la portata loro attribuita in concreto pregiudica la sua autonomia (DTF 104 Ia 127 consid. 2b, DTF 103 Ia 195 consid. 4a e b).
3. Il ricorrente afferma che il Tribunale amministrativo è incorso nell'arbitrio, da una parte riconoscendo che la licenza edilizia per la costruzione litigiosa era stata concessa nella forma tacita in seguito all'avvio della procedura di notifica, e d'altro canto stimando che le condizioni poste dal diritto cantonale per una revoca, del resto non intervenuta formalmente nella circostanza, non erano adempiute.
a) Nel Cantone Ticino è la legge edilizia del 19 febbraio 1973 (LE) che disciplina, al capo settimo (art. da 39 a 55), le autorizzazioni a construire. Le nuove opere presuppongono dapprima una licenza comunale (art. 39). Il Municipio sottopone la domanda ad un esame preliminare: se non è manifestamente in contrasto con il diritto in vigore ne ordina la pubblicazione durante quindici giorni e la comunica ai proprietari confinanti (art. 41 e 42). Sollevate in questo termine eventuali opposizioni (art. 43), il Municipio le decide assieme alla domanda nel mese successivo, con l'obbligo di motivare un rifiuto (art. 44). Esso trasmette poi la pratica al Dipartimento competente per concedere l'autorizzazione cantonale e statuire sulle relative opposizioni, che si pronuncia secondo modalità identiche (art. 45 e 46). La licenza e l'autorizzazione di costruzione, che valgono un anno e possono essere rinnovate (art. 47), sono notificate contemporaneamente dal Municipio all'interessato e agli opponenti (art. 48). Contro di esse è dato ricorso al Consiglio di Stato e, in seconda istanza, al Tribunale amministrativo (art. 49).
L'art. 42 cpv. 3 prevede un trattamento semplificato di piccoli lavori interni in edifici esistenti, che non determinano un cambiamento della destinazione, o per lavori di manutenzione di importanza non sostanziale. I dettagli di questa procedura sono indicati dall'art. 36 del regolamento di applicazione della legge edilizia (RLE), del 22 gennaio 1974, secondo il quale è sufficiente notificare al Municipio, in due copie, un'esatta descrizione del fondo e delle opere, fra quelle enumerate al primo capoverso, che si intendono eseguire, di regola corredata da schizzi illustrativi (secondo capoverso). I lavori possono iniziare trenta giorni dopo la comunicazione se l'autorità non vi si è opposta motivando il suo rifiuto (quarto capoverso), contro il quale sono aperte le vie di ricorso dell'art. 49 LE (quinto capoverso). L'art. 36 cpv. 3 RLE impone al Municipio di trasmettere immediatamente una copia della notifica al Dipartimento delle pubbliche costruzioni (art. 1 cpv. 1 RLE), in particolare quando si tratta di lavori al di fuori della zona edificabile o all'interno di una zona di pianificazione (lett. a). Questo comma è stato modificato con il decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio, del 29 gennaio 1980, che ha introdotto l'ipotesi accennata, mentre in precedenza l'invio al Dipartimento era stabilito per riguardo a monumenti storici, edifici o nuclei salvaguardati e agli arretramenti dalle strade cantonali (cfr. il testo dell'art. 36 cpv. 3 nella versione anteriore, pubblicato da SCOLARI, Commentario della legge edilizia, pag. 317). In tal caso l'opposizione incombe all'autorità cantonale e il ricorso è diretto contro la sua decisione.
b) Non esistono dubbi sul fatto che il fabbricato litigioso doveva sottostare alla procedura ordinaria di licenza e di autorizzazione edilizia, come ammesso dalle giurisdizioni cantonali e dall'istante medesimo, che ha presentato la domanda di regolarizzazione in questa forma. Aderendo alla proposta avanzata il Comune ha tuttavia esaminato il progetto alla stregua di una semplice notifica; non gli è però sfuggito che occorreva almeno un permesso eccezionale secondo l'art. 24 LPT e che il suo compito si limitava ad inoltrare la pratica al Dipartimento delle pubbliche construzioni in conformità all'art. 36 cpv. 3 lett. a RLE. È la ragione per cui, benché si sia mal espresso al riguardo nel precedente ricorso, il Municipio ha rinviato gli atti a quest'autorità con preavviso negativo il 17 ottobre 1984, scostandosi dall'opinione contraria manifestata dal resistente in una lettera del 15 ottobre 1984. A torto il Tribunale amministrativo ha stimato che il Municipio aveva omesso di opporsi tempestivamente alla notifica. È un dato di fatto, invece, che il Dipartimento non ha comunicato all'istante il suo disaccordo sul progetto controverso nei trenta giorni successivi.
Secondo la decisione impugnata l'errore di procedura commesso dall'esecutivo comunale, accettando di sottoporre la domanda alle norme sulla notifica, non ha impedito che il silenzio dell'organo competente producesse degli effetti giuridici, e cioè la concessione di una licenza tacita allo spirare del termine legale. Simile parere non è criticabile: se M. avesse contato sull'atteggiamento tenuto nella circostanza dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni per innalzare l'autorimessa, egli potrebbe infatti prevalersi della sua buona fede allo scopo di esigere che la situazione così instaurata sia mantenuta.
In realtà i fatti si sono svolti in altra maniera. Nel suo scritto del 2 aprile 1985 l'istante ha sostenuto di essere titolare di un permesso tacito per erigere il fabbricato in questione. A quel momento erano trascorsi quasi sei mesi da quando, l'8 ottobre 1984, l'esecutivo comunale aveva acconsentito a trattare la domanda nella procedura della notifica. Il Municipio ha immediatamente reagito, avvertendo M. che la pratica era ancora pendente presso il Dipartimento e che di conseguenza qualsiasi autorizzazione era esclusa. Due giorni più tardi l'Ufficio cantonale per le autorizzazioni a costruire gli ha indirizzato una copia della lettera con la quale informava il Comune che la Commissione della bellezze naturali non aveva terminato il suo esame. Da quella data il resistente non poteva più ignorare che la concessione di una licenza comunale non entrava in considerazione e che la regolarità della procedura di notifica era almeno dubbia. Ora, è proprio soltanto nel periodo successivo che egli ha iniziato la costruzione del discusso edificio, eseguendo dei lavori per i quali sono stati emessi, fra il 13 agosto e il 24 settembre 1985, ripetuti ordini di sospensione. Al momento dell'esecuzione dei lavori il proprietario non poteva pertanto fondare un legittimo affidamento su di una tacita concessione di una licenza. È sintomatico, d'altronde, che la sua domanda di sanatoria secondo la procedura ordinaria di licenza e di autorizzazione a costruire è stata introdotta il 4 ottobre 1985. | it | Autonomia comunale e principio della buona fede. 1. Riepilogo delle censure ammissibili in riferimento alla violazione dell'autonomia comunale (consid. 1b).
2. Arbitrio nel riconoscere un legittimo affidamento, secondo la legislazione edilizia ticinese (consid. 3a), del proprietario che era consapevole di non poter contare su una licenza quando ha iniziato la construzione (consid. 3b). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,043 | 113 Ia 336 | 113 Ia 336
Sachverhalt ab Seite 337
Selon l'art. 80 de la constitution du canton du Valais (Cst. cant.), la commune bourgeoisiale est une collectivité de droit public chargée de réaliser des tâches d'intérêt public fixées par la loi. A teneur de l'art. 47 al. 1 de la loi du 13 novembre 1980 sur le régime communal (LRC), les attributions des communes bourgeoisiales comprennent, notamment, la gestion de leurs biens (lettre d), la prestation des contributions fixées par les lois spéciales (lettre e) et la réalisation, dans la mesure de leurs moyens, d'oeuvres d'intérêt public (lettre f). Aux termes de l'art. 114 de la loi du 4 juillet 1962 sur l'instruction publique (LIP), les bourgeoisies contribuent, selon leur situation financière, aux frais de construction et de réparations importantes des édifices scolaires. Leur contribution est fixée de 0 à 30% du coût effectif des travaux, sous déduction des subventions cantonales (al. 1). A défaut d'entente entre la Municipalité et la bourgeoisie, le Département de l'intérieur décide. Il tient compte de la situation financière des parties. Le recours au Conseil d'Etat est réservé (al. 2).
Le 12 juillet 1978, le Conseil de la commune municipale de St-Maurice (Conseil communal) informa le Conseil bourgeoisial de cette ville de son intention de commencer en 1979 les travaux de construction d'un centre sportif scolaire (salles de gymnastique) et d'inviter la commune bourgeoisiale (bourgeoisie) de St-Maurice à participer aux frais de cet ouvrage conformément à l'art. 114 LIP. Après l'achèvement des travaux, le Conseil communal soumit au Conseil bourgeoisial une proposition fixant le montant de la participation de la bourgeoisie à 567'357 fr., représentant 22,5% du coût de la construction, après déduction d'un subside de l'Etat de 30%.
La bourgeoisie et la commune municipale n'ayant pu se mettre d'accord sur le montant de cette participation, le Conseil communal saisit l'autorité compétente prévue par l'art. 114 al. 2 LIP, soit le Département de l'intérieur. Après avoir entendu les parties et requis l'avis de l'administration cantonale des finances, celui-ci décida de fixer la participation de la bourgeoisie à 22,5%. Cette décision a été confirmée sur recours, tout d'abord par le Conseil d'Etat, le 3 avril 1985, puis par le Tribunal administratif, le 11 septembre 1986.
Contre cet arrêt, la bourgeoisie de St-Maurice a formé un recours de droit public dans lequel elle s'est plainte en substance d'arbitraire, de violation de son droit d'être entendue et a invoqué son "droit à la survie en tant que communauté de droit public reconnue par le droit cantonal". Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Une corporation de droit public a qualité pour former un recours de droit public lorsqu'elle se trouve affectée par la décision attaquée de la même manière que n'importe quel particulier. Elle peut alors invoquer, au même titre qu'un particulier, une violation des droits constitutionnels et soulever de façon indépendante le grief de violation de l'art. 4 Cst. En revanche, lorsque la décision attaquée l'affecte en sa qualité de personne morale de droit public, elle peut seulement faire valoir par cette voie une atteinte à son existence, à son territoire ou à son autonomie. Elle peut en outre se plaindre de la violation de son droit d'être entendue, à condition que ce grief soit en rapport étroit avec celui tiré de la violation de l'autonomie ou de la violation du droit à l'existence. Pour que le recours soit recevable, il suffit alors à la recourante d'invoquer que le droit cantonal lui garantit le droit à l'existence ou une certaine marge d'autonomie dans le domaine envisagé, et que la décision attaquée viole ce droit ou cette autonomie. C'est en revanche une question de fond que de déterminer si la recourante jouit effectivement d'autonomie dans le domaine en cause ou d'un droit à l'existence, et si cette autonomie ou ce droit ont été violés (ATF 111 Ia 251 ss, 109 Ia 44, 107 Ia 178).
b) Il ressort du texte même des art. 80 Cst. cant., 46 et 47 LRC et 114 LIP que l'obligation mise à la charge de la bourgeoisie de St-Maurice lui incombe en sa qualité de corporation de droit public. C'est donc à ce titre seulement que la recourante se trouve affectée par la décision attaquée. Selon la jurisprudence, une corporation de droit public ne saurait contester par la voie du recours de droit public l'obligation qui lui est faite de contribuer à la réalisation d'un ouvrage d'intérêt public (ATF 103 Ia 63). La recourante n'a donc pas qualité pour se plaindre d'une violation des droits constitutionnels du citoyen ou pour soulever à titre indépendant le grief de violation de l'art. 4 Cst. Sans doute, cette décision l'affecte-t-elle dans ses intérêts financiers; mais cela ne suffit pas pour lui reconnaître la qualité pour agir (arrêts non publiés du 5 mars 1984, diverses Caisses d'allocations familiales du canton de St-Gall, et du 31 octobre 1975, commune de Gluringen). La recourante a en revanche qualité pour se plaindre d'une violation de son droit à l'existence et pour faire valoir, à l'appui de ce grief, que la décision attaquée consacre une application arbitraire des dispositions topiques du droit cantonal et une violation.
c) Certes, le moyen concernant le droit à l'existence n'a été soulevé pour la première fois que dans le recours de droit public. Le Tribunal fédéral admet toutefois, à titre exceptionnel, qu'un moyen soit présenté pour la première fois dans un recours de droit public lorsque l'autorité cantonale de dernière instance avait la compétence de revoir l'ensemble des questions de droit sans être liée par les moyens des parties, et qu'elle a effectivement fait usage de ce pouvoir en se prononçant sur un moyen non expressément soulevé devant elle (cf. ATF 107 Ia 191 consid. 2b et 266).
Dans le cas particulier, la première de ces deux conditions se trouve remplie puisque, selon l'art. 79 al. 2 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives, le Tribunal administratif n'est pas lié par les motifs invoqués par le recourant. Il faut constater également, en passant, que le présent recours est irrecevable en tant qu'il se dirige contre la décision cantonale de première instance (cf. ATF 111 Ia 353 ss et les arrêts cités).
S'agissant de la seconde condition, on peut hésiter. Examinant la question de savoir si l'art. 114 LIP portait une atteinte disproportionnée aux intérêts financiers des bourgeoisies, le Tribunal administratif a certes évoqué la question d'une éventuelle atteinte à l'autonomie, voire au droit à l'existence, qui eût pu résulter de l'application de cette disposition; il a toutefois nié que celle-ci fût, comme telle, de nature à porter une telle atteinte dès lors que la contribution dont elle statuait le principe pouvait être échelonnée de manière à tenir compte de la situation financière des communes en cause. En revanche, la juridiction cantonale ne dit pas que, telle qu'elle a été fixée dans le cas particulier et compte tenu de l'ensemble des données du cas, la contribution réclamée n'est pas de nature à porter atteinte à l'existence même de la recourante; tout au plus se borne-t-elle à réfuter que, contrairement à ce qu'affirmait celle-ci, le Conseil d'Etat avait tenu compte de la situation financière de la bourgeoisie et de celle de la commune de St-Maurice.
Cependant, et comme on le verra encore, la question peut demeurer indécise.
d) La recourante affirme que la contribution qui lui est réclamée aura pour effet de déséquilibrer complètement ses finances, de telle sorte que son existence même s'en trouvera compromise. On peut se demander si elle est recevable à invoquer la garantie de son droit à l'existence également contre une décision qui, sans remettre en question son existence formelle ou l'intégrité de son territoire, est de nature à provoquer une perte de substance telle que son existence même s'en trouverait mise en péril (cf. ATF 110 Ia 51 et les références). On peut également se dispenser de trancher cette question dans le cas particulier, car la décision attaquée n'est de toute façon pas de nature à mettre en danger ou tout au moins à menacer sérieusement l'existence de la recourante.
2. a) Pour apprécier la situation financière de la recourante, le Département de l'intérieur et le Conseil d'Etat, puis le Tribunal administratif se sont fondés notamment sur un rapport établi le 12 avril 1983 par l'administration cantonale des finances...
Ce rapport indique, pour les trois exercices envisagés (1979, 1980 et 1981), des actifs disponibles et réalisables de 450'000 fr. sur un total d'actifs de plus de 1'300'000 fr., ainsi que des dettes s'élevant respectivement à 31'817 fr., 66'317 et 39'882 fr. Le seul autre poste de passif mentionné consiste en des provisions pour un montant de 320'000 fr.; ce qui laisse un excédent d'actif de l'ordre de 950'000 fr. Le bilan et les comptes de ces trois exercices ne figurent pas au dossier. On trouve, en revanche, ceux des exercices 1982 et 1984. Il en ressort certes que les actifs disponibles et réalisables ont diminué pour se situer aux environs respectivement de 350'000 et 300'000 fr. On constate cependant, au passif, la création nouvelle d'un fonds de réserve d'un montant de 200'000 fr., en plus des provisions qui, en 1982, étaient encore de 320'000 fr. et, en 1984, ont passé à 330'000 fr...
...
L'appréciation de la situation financière de la recourante faite par le Tribunal administratif, confirmant celle du Département de l'intérieur et du Conseil d'Etat, résiste au grief d'arbitraire. Sans doute, la seule réalisation des actifs disponibles ne permet-elle pas de faire face à la contribution réclamée, et une ponction plus importante dans le patrimoine de la recourante s'avère-t-elle inéluctable. Mais l'effort financier qui est ainsi demandé à la bourgeoisie n'apparaît pas en l'espèce de nature à mettre en péril son existence même, voire l'accomplissement de certaines de ses tâches essentielles. | fr | Gemeindeautonomie. Beteiligung einer Bürgergemeinde an den Kosten für die Erstellung einer Turnhalle. Legitimation öffentlich-rechtlicher Körperschaften zur staatsrechtlichen Beschwerde; Zusammenfassung der Rechtsprechung (E. 1a). Kann die Bürgergemeinde sich auf die Existenz- bzw. Bestandesgarantie berufen, wenn es um einen Entscheid geht, der, ohne dass er ihre Existenz als solche oder ihre geographische Einheit in Frage stellt, sie finanziell so zu treffen vermag, dass sie in ihrem Bestand bedroht wird? Frage offen gelassen, da die fragliche Kostenbeteiligung sowieso nicht geeignet ist, die Bürgergemeinde in ihrer Existenz ernstlich zu gefährden (E. 1b-d und 2a). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-336%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,044 | 113 Ia 336 | 113 Ia 336
Sachverhalt ab Seite 337
Selon l'art. 80 de la constitution du canton du Valais (Cst. cant.), la commune bourgeoisiale est une collectivité de droit public chargée de réaliser des tâches d'intérêt public fixées par la loi. A teneur de l'art. 47 al. 1 de la loi du 13 novembre 1980 sur le régime communal (LRC), les attributions des communes bourgeoisiales comprennent, notamment, la gestion de leurs biens (lettre d), la prestation des contributions fixées par les lois spéciales (lettre e) et la réalisation, dans la mesure de leurs moyens, d'oeuvres d'intérêt public (lettre f). Aux termes de l'art. 114 de la loi du 4 juillet 1962 sur l'instruction publique (LIP), les bourgeoisies contribuent, selon leur situation financière, aux frais de construction et de réparations importantes des édifices scolaires. Leur contribution est fixée de 0 à 30% du coût effectif des travaux, sous déduction des subventions cantonales (al. 1). A défaut d'entente entre la Municipalité et la bourgeoisie, le Département de l'intérieur décide. Il tient compte de la situation financière des parties. Le recours au Conseil d'Etat est réservé (al. 2).
Le 12 juillet 1978, le Conseil de la commune municipale de St-Maurice (Conseil communal) informa le Conseil bourgeoisial de cette ville de son intention de commencer en 1979 les travaux de construction d'un centre sportif scolaire (salles de gymnastique) et d'inviter la commune bourgeoisiale (bourgeoisie) de St-Maurice à participer aux frais de cet ouvrage conformément à l'art. 114 LIP. Après l'achèvement des travaux, le Conseil communal soumit au Conseil bourgeoisial une proposition fixant le montant de la participation de la bourgeoisie à 567'357 fr., représentant 22,5% du coût de la construction, après déduction d'un subside de l'Etat de 30%.
La bourgeoisie et la commune municipale n'ayant pu se mettre d'accord sur le montant de cette participation, le Conseil communal saisit l'autorité compétente prévue par l'art. 114 al. 2 LIP, soit le Département de l'intérieur. Après avoir entendu les parties et requis l'avis de l'administration cantonale des finances, celui-ci décida de fixer la participation de la bourgeoisie à 22,5%. Cette décision a été confirmée sur recours, tout d'abord par le Conseil d'Etat, le 3 avril 1985, puis par le Tribunal administratif, le 11 septembre 1986.
Contre cet arrêt, la bourgeoisie de St-Maurice a formé un recours de droit public dans lequel elle s'est plainte en substance d'arbitraire, de violation de son droit d'être entendue et a invoqué son "droit à la survie en tant que communauté de droit public reconnue par le droit cantonal". Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Une corporation de droit public a qualité pour former un recours de droit public lorsqu'elle se trouve affectée par la décision attaquée de la même manière que n'importe quel particulier. Elle peut alors invoquer, au même titre qu'un particulier, une violation des droits constitutionnels et soulever de façon indépendante le grief de violation de l'art. 4 Cst. En revanche, lorsque la décision attaquée l'affecte en sa qualité de personne morale de droit public, elle peut seulement faire valoir par cette voie une atteinte à son existence, à son territoire ou à son autonomie. Elle peut en outre se plaindre de la violation de son droit d'être entendue, à condition que ce grief soit en rapport étroit avec celui tiré de la violation de l'autonomie ou de la violation du droit à l'existence. Pour que le recours soit recevable, il suffit alors à la recourante d'invoquer que le droit cantonal lui garantit le droit à l'existence ou une certaine marge d'autonomie dans le domaine envisagé, et que la décision attaquée viole ce droit ou cette autonomie. C'est en revanche une question de fond que de déterminer si la recourante jouit effectivement d'autonomie dans le domaine en cause ou d'un droit à l'existence, et si cette autonomie ou ce droit ont été violés (ATF 111 Ia 251 ss, 109 Ia 44, 107 Ia 178).
b) Il ressort du texte même des art. 80 Cst. cant., 46 et 47 LRC et 114 LIP que l'obligation mise à la charge de la bourgeoisie de St-Maurice lui incombe en sa qualité de corporation de droit public. C'est donc à ce titre seulement que la recourante se trouve affectée par la décision attaquée. Selon la jurisprudence, une corporation de droit public ne saurait contester par la voie du recours de droit public l'obligation qui lui est faite de contribuer à la réalisation d'un ouvrage d'intérêt public (ATF 103 Ia 63). La recourante n'a donc pas qualité pour se plaindre d'une violation des droits constitutionnels du citoyen ou pour soulever à titre indépendant le grief de violation de l'art. 4 Cst. Sans doute, cette décision l'affecte-t-elle dans ses intérêts financiers; mais cela ne suffit pas pour lui reconnaître la qualité pour agir (arrêts non publiés du 5 mars 1984, diverses Caisses d'allocations familiales du canton de St-Gall, et du 31 octobre 1975, commune de Gluringen). La recourante a en revanche qualité pour se plaindre d'une violation de son droit à l'existence et pour faire valoir, à l'appui de ce grief, que la décision attaquée consacre une application arbitraire des dispositions topiques du droit cantonal et une violation.
c) Certes, le moyen concernant le droit à l'existence n'a été soulevé pour la première fois que dans le recours de droit public. Le Tribunal fédéral admet toutefois, à titre exceptionnel, qu'un moyen soit présenté pour la première fois dans un recours de droit public lorsque l'autorité cantonale de dernière instance avait la compétence de revoir l'ensemble des questions de droit sans être liée par les moyens des parties, et qu'elle a effectivement fait usage de ce pouvoir en se prononçant sur un moyen non expressément soulevé devant elle (cf. ATF 107 Ia 191 consid. 2b et 266).
Dans le cas particulier, la première de ces deux conditions se trouve remplie puisque, selon l'art. 79 al. 2 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives, le Tribunal administratif n'est pas lié par les motifs invoqués par le recourant. Il faut constater également, en passant, que le présent recours est irrecevable en tant qu'il se dirige contre la décision cantonale de première instance (cf. ATF 111 Ia 353 ss et les arrêts cités).
S'agissant de la seconde condition, on peut hésiter. Examinant la question de savoir si l'art. 114 LIP portait une atteinte disproportionnée aux intérêts financiers des bourgeoisies, le Tribunal administratif a certes évoqué la question d'une éventuelle atteinte à l'autonomie, voire au droit à l'existence, qui eût pu résulter de l'application de cette disposition; il a toutefois nié que celle-ci fût, comme telle, de nature à porter une telle atteinte dès lors que la contribution dont elle statuait le principe pouvait être échelonnée de manière à tenir compte de la situation financière des communes en cause. En revanche, la juridiction cantonale ne dit pas que, telle qu'elle a été fixée dans le cas particulier et compte tenu de l'ensemble des données du cas, la contribution réclamée n'est pas de nature à porter atteinte à l'existence même de la recourante; tout au plus se borne-t-elle à réfuter que, contrairement à ce qu'affirmait celle-ci, le Conseil d'Etat avait tenu compte de la situation financière de la bourgeoisie et de celle de la commune de St-Maurice.
Cependant, et comme on le verra encore, la question peut demeurer indécise.
d) La recourante affirme que la contribution qui lui est réclamée aura pour effet de déséquilibrer complètement ses finances, de telle sorte que son existence même s'en trouvera compromise. On peut se demander si elle est recevable à invoquer la garantie de son droit à l'existence également contre une décision qui, sans remettre en question son existence formelle ou l'intégrité de son territoire, est de nature à provoquer une perte de substance telle que son existence même s'en trouverait mise en péril (cf. ATF 110 Ia 51 et les références). On peut également se dispenser de trancher cette question dans le cas particulier, car la décision attaquée n'est de toute façon pas de nature à mettre en danger ou tout au moins à menacer sérieusement l'existence de la recourante.
2. a) Pour apprécier la situation financière de la recourante, le Département de l'intérieur et le Conseil d'Etat, puis le Tribunal administratif se sont fondés notamment sur un rapport établi le 12 avril 1983 par l'administration cantonale des finances...
Ce rapport indique, pour les trois exercices envisagés (1979, 1980 et 1981), des actifs disponibles et réalisables de 450'000 fr. sur un total d'actifs de plus de 1'300'000 fr., ainsi que des dettes s'élevant respectivement à 31'817 fr., 66'317 et 39'882 fr. Le seul autre poste de passif mentionné consiste en des provisions pour un montant de 320'000 fr.; ce qui laisse un excédent d'actif de l'ordre de 950'000 fr. Le bilan et les comptes de ces trois exercices ne figurent pas au dossier. On trouve, en revanche, ceux des exercices 1982 et 1984. Il en ressort certes que les actifs disponibles et réalisables ont diminué pour se situer aux environs respectivement de 350'000 et 300'000 fr. On constate cependant, au passif, la création nouvelle d'un fonds de réserve d'un montant de 200'000 fr., en plus des provisions qui, en 1982, étaient encore de 320'000 fr. et, en 1984, ont passé à 330'000 fr...
...
L'appréciation de la situation financière de la recourante faite par le Tribunal administratif, confirmant celle du Département de l'intérieur et du Conseil d'Etat, résiste au grief d'arbitraire. Sans doute, la seule réalisation des actifs disponibles ne permet-elle pas de faire face à la contribution réclamée, et une ponction plus importante dans le patrimoine de la recourante s'avère-t-elle inéluctable. Mais l'effort financier qui est ainsi demandé à la bourgeoisie n'apparaît pas en l'espèce de nature à mettre en péril son existence même, voire l'accomplissement de certaines de ses tâches essentielles. | fr | Autonomie communale. Participation d'une commune bourgeoisiale aux frais de construction d'une salle de gymnastique. Qualité pour recourir des corporations de droit public; rappel de la jurisprudence (consid. 1a). La commune bourgeoisiale peut-elle invoquer la garantie de son droit à l'existence également contre une décision qui, sans remettre en question son existence formelle ou l'intégrité de son territoire, est de nature à provoquer une perte de substance telle que son existence même s'en trouverait mise en péril? Question laissée indécise, car la contribution litigieuse n'est de toute façon pas de nature à menacer sérieusement l'existence de la bourgeoisie recourante (consid. 1b-d et 2a). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-336%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,045 | 113 Ia 336 | 113 Ia 336
Sachverhalt ab Seite 337
Selon l'art. 80 de la constitution du canton du Valais (Cst. cant.), la commune bourgeoisiale est une collectivité de droit public chargée de réaliser des tâches d'intérêt public fixées par la loi. A teneur de l'art. 47 al. 1 de la loi du 13 novembre 1980 sur le régime communal (LRC), les attributions des communes bourgeoisiales comprennent, notamment, la gestion de leurs biens (lettre d), la prestation des contributions fixées par les lois spéciales (lettre e) et la réalisation, dans la mesure de leurs moyens, d'oeuvres d'intérêt public (lettre f). Aux termes de l'art. 114 de la loi du 4 juillet 1962 sur l'instruction publique (LIP), les bourgeoisies contribuent, selon leur situation financière, aux frais de construction et de réparations importantes des édifices scolaires. Leur contribution est fixée de 0 à 30% du coût effectif des travaux, sous déduction des subventions cantonales (al. 1). A défaut d'entente entre la Municipalité et la bourgeoisie, le Département de l'intérieur décide. Il tient compte de la situation financière des parties. Le recours au Conseil d'Etat est réservé (al. 2).
Le 12 juillet 1978, le Conseil de la commune municipale de St-Maurice (Conseil communal) informa le Conseil bourgeoisial de cette ville de son intention de commencer en 1979 les travaux de construction d'un centre sportif scolaire (salles de gymnastique) et d'inviter la commune bourgeoisiale (bourgeoisie) de St-Maurice à participer aux frais de cet ouvrage conformément à l'art. 114 LIP. Après l'achèvement des travaux, le Conseil communal soumit au Conseil bourgeoisial une proposition fixant le montant de la participation de la bourgeoisie à 567'357 fr., représentant 22,5% du coût de la construction, après déduction d'un subside de l'Etat de 30%.
La bourgeoisie et la commune municipale n'ayant pu se mettre d'accord sur le montant de cette participation, le Conseil communal saisit l'autorité compétente prévue par l'art. 114 al. 2 LIP, soit le Département de l'intérieur. Après avoir entendu les parties et requis l'avis de l'administration cantonale des finances, celui-ci décida de fixer la participation de la bourgeoisie à 22,5%. Cette décision a été confirmée sur recours, tout d'abord par le Conseil d'Etat, le 3 avril 1985, puis par le Tribunal administratif, le 11 septembre 1986.
Contre cet arrêt, la bourgeoisie de St-Maurice a formé un recours de droit public dans lequel elle s'est plainte en substance d'arbitraire, de violation de son droit d'être entendue et a invoqué son "droit à la survie en tant que communauté de droit public reconnue par le droit cantonal". Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Une corporation de droit public a qualité pour former un recours de droit public lorsqu'elle se trouve affectée par la décision attaquée de la même manière que n'importe quel particulier. Elle peut alors invoquer, au même titre qu'un particulier, une violation des droits constitutionnels et soulever de façon indépendante le grief de violation de l'art. 4 Cst. En revanche, lorsque la décision attaquée l'affecte en sa qualité de personne morale de droit public, elle peut seulement faire valoir par cette voie une atteinte à son existence, à son territoire ou à son autonomie. Elle peut en outre se plaindre de la violation de son droit d'être entendue, à condition que ce grief soit en rapport étroit avec celui tiré de la violation de l'autonomie ou de la violation du droit à l'existence. Pour que le recours soit recevable, il suffit alors à la recourante d'invoquer que le droit cantonal lui garantit le droit à l'existence ou une certaine marge d'autonomie dans le domaine envisagé, et que la décision attaquée viole ce droit ou cette autonomie. C'est en revanche une question de fond que de déterminer si la recourante jouit effectivement d'autonomie dans le domaine en cause ou d'un droit à l'existence, et si cette autonomie ou ce droit ont été violés (ATF 111 Ia 251 ss, 109 Ia 44, 107 Ia 178).
b) Il ressort du texte même des art. 80 Cst. cant., 46 et 47 LRC et 114 LIP que l'obligation mise à la charge de la bourgeoisie de St-Maurice lui incombe en sa qualité de corporation de droit public. C'est donc à ce titre seulement que la recourante se trouve affectée par la décision attaquée. Selon la jurisprudence, une corporation de droit public ne saurait contester par la voie du recours de droit public l'obligation qui lui est faite de contribuer à la réalisation d'un ouvrage d'intérêt public (ATF 103 Ia 63). La recourante n'a donc pas qualité pour se plaindre d'une violation des droits constitutionnels du citoyen ou pour soulever à titre indépendant le grief de violation de l'art. 4 Cst. Sans doute, cette décision l'affecte-t-elle dans ses intérêts financiers; mais cela ne suffit pas pour lui reconnaître la qualité pour agir (arrêts non publiés du 5 mars 1984, diverses Caisses d'allocations familiales du canton de St-Gall, et du 31 octobre 1975, commune de Gluringen). La recourante a en revanche qualité pour se plaindre d'une violation de son droit à l'existence et pour faire valoir, à l'appui de ce grief, que la décision attaquée consacre une application arbitraire des dispositions topiques du droit cantonal et une violation.
c) Certes, le moyen concernant le droit à l'existence n'a été soulevé pour la première fois que dans le recours de droit public. Le Tribunal fédéral admet toutefois, à titre exceptionnel, qu'un moyen soit présenté pour la première fois dans un recours de droit public lorsque l'autorité cantonale de dernière instance avait la compétence de revoir l'ensemble des questions de droit sans être liée par les moyens des parties, et qu'elle a effectivement fait usage de ce pouvoir en se prononçant sur un moyen non expressément soulevé devant elle (cf. ATF 107 Ia 191 consid. 2b et 266).
Dans le cas particulier, la première de ces deux conditions se trouve remplie puisque, selon l'art. 79 al. 2 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives, le Tribunal administratif n'est pas lié par les motifs invoqués par le recourant. Il faut constater également, en passant, que le présent recours est irrecevable en tant qu'il se dirige contre la décision cantonale de première instance (cf. ATF 111 Ia 353 ss et les arrêts cités).
S'agissant de la seconde condition, on peut hésiter. Examinant la question de savoir si l'art. 114 LIP portait une atteinte disproportionnée aux intérêts financiers des bourgeoisies, le Tribunal administratif a certes évoqué la question d'une éventuelle atteinte à l'autonomie, voire au droit à l'existence, qui eût pu résulter de l'application de cette disposition; il a toutefois nié que celle-ci fût, comme telle, de nature à porter une telle atteinte dès lors que la contribution dont elle statuait le principe pouvait être échelonnée de manière à tenir compte de la situation financière des communes en cause. En revanche, la juridiction cantonale ne dit pas que, telle qu'elle a été fixée dans le cas particulier et compte tenu de l'ensemble des données du cas, la contribution réclamée n'est pas de nature à porter atteinte à l'existence même de la recourante; tout au plus se borne-t-elle à réfuter que, contrairement à ce qu'affirmait celle-ci, le Conseil d'Etat avait tenu compte de la situation financière de la bourgeoisie et de celle de la commune de St-Maurice.
Cependant, et comme on le verra encore, la question peut demeurer indécise.
d) La recourante affirme que la contribution qui lui est réclamée aura pour effet de déséquilibrer complètement ses finances, de telle sorte que son existence même s'en trouvera compromise. On peut se demander si elle est recevable à invoquer la garantie de son droit à l'existence également contre une décision qui, sans remettre en question son existence formelle ou l'intégrité de son territoire, est de nature à provoquer une perte de substance telle que son existence même s'en trouverait mise en péril (cf. ATF 110 Ia 51 et les références). On peut également se dispenser de trancher cette question dans le cas particulier, car la décision attaquée n'est de toute façon pas de nature à mettre en danger ou tout au moins à menacer sérieusement l'existence de la recourante.
2. a) Pour apprécier la situation financière de la recourante, le Département de l'intérieur et le Conseil d'Etat, puis le Tribunal administratif se sont fondés notamment sur un rapport établi le 12 avril 1983 par l'administration cantonale des finances...
Ce rapport indique, pour les trois exercices envisagés (1979, 1980 et 1981), des actifs disponibles et réalisables de 450'000 fr. sur un total d'actifs de plus de 1'300'000 fr., ainsi que des dettes s'élevant respectivement à 31'817 fr., 66'317 et 39'882 fr. Le seul autre poste de passif mentionné consiste en des provisions pour un montant de 320'000 fr.; ce qui laisse un excédent d'actif de l'ordre de 950'000 fr. Le bilan et les comptes de ces trois exercices ne figurent pas au dossier. On trouve, en revanche, ceux des exercices 1982 et 1984. Il en ressort certes que les actifs disponibles et réalisables ont diminué pour se situer aux environs respectivement de 350'000 et 300'000 fr. On constate cependant, au passif, la création nouvelle d'un fonds de réserve d'un montant de 200'000 fr., en plus des provisions qui, en 1982, étaient encore de 320'000 fr. et, en 1984, ont passé à 330'000 fr...
...
L'appréciation de la situation financière de la recourante faite par le Tribunal administratif, confirmant celle du Département de l'intérieur et du Conseil d'Etat, résiste au grief d'arbitraire. Sans doute, la seule réalisation des actifs disponibles ne permet-elle pas de faire face à la contribution réclamée, et une ponction plus importante dans le patrimoine de la recourante s'avère-t-elle inéluctable. Mais l'effort financier qui est ainsi demandé à la bourgeoisie n'apparaît pas en l'espèce de nature à mettre en péril son existence même, voire l'accomplissement de certaines de ses tâches essentielles. | fr | Autonomia comunale. Partecipazione di un Patriziato alle spese di costruzione di una palestra. Legittimazione ricorsuale degli enti di diritto pubblico; richiamo della giurisprudenza (consid. 1a). Può il Patriziato invocare la garanzia del suo diritto all'esistenza anche contro una decisione che, senza mettere in questione la sua esistenza formale o l'integrità del suo territorio, è suscettibile di toccarlo nei suoi interessi finanziari in modo tale da compromettere la sua stessa esistenza? Questione lasciata indecisa, dato che il contributo litigioso non è comunque tale da porre seriamente in pericolo l'esistenza del Patriziato ricorrente (consid. 1b-d e 2a). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-336%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,046 | 113 Ia 341 | 113 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 342
Unter dem Namen "Kreisspital-Verband Bülach" besteht im Kanton Zürich ein Zweckverband im Sinne von § 7 des Gesetzes über das Gemeindewesen des Kantons Zürich. Dem Zweckverband sind die Gemeinden des Bezirkes Bülach sowie einzelne Gemeinden des benachbarten Bezirkes Dielsdorf, so die politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt angeschlossen. In bezug auf den Verbandszweck, die Möglichkeit eines Austrittes einer Gemeinde aus dem Zweckverband und das Verfahren zur Änderung der Statuten sahen diese in der Fassung vom 23. April 1969 folgende Bestimmungen vor:
"§ 1 - Bestand und Zweck
Die Politischen Gemeinden ... (Aufzählung) bilden zusammen unter dem Namen Kreisspital-Verband Bülach einen Zweckverband) ... zu dem Zwecke, in Bülach gemeinsam eine Krankenanstalt zu unterhalten, welche die Bezeichnung 'Kreisspital Bülach' trägt.
§ 3 - Austritt
Jeder Verbandsgemeinde steht es frei, nach Ablauf von 10 Jahren, vom Beitritt an gerechnet, den Austritt aus dem Verband zu erklären. Eine solche Kündigung ist bei einjähriger Kündigungsfrist nur auf das Ende eines Rechnungsjahres statthaft.
Die austretende Gemeinde geht ihrer Rechte am Verbandsvermögen verlustig.
Ob und in welchem Betrage sie eine Auflösungssumme zu leisten hat, wird der Vereinbarung der Spitalkommission mit ihr überlassen...
§ 5 - Abstimmung der Verbandsgemeinden
Der Abstimmung durch die Verbandsgemeinden bleiben vorbehalten:
a) Änderung dieser Statuten ...
Für derartige Beschlüsse ist notwendig, aber auch genügend, dass zwei Drittel der Gemeinden zustimmen ..."
Infolge der Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse und insbesondere der neuen Definition von Versorgungsregionen und -einrichtungen im Rahmen der Zürcher Krankenhausplanung wurden die Statuten des Zweckverbandes einer Revision unterzogen. Der Revision vom 3. Oktober 1985 stimmte eine Mehrheit von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden zu. Der Verbandszweck und die Austrittsmöglichkeit einzelner Gemeinden sind darin wie folgt umschrieben:
"§ 2 - Zweck
Der Kreisspital-Verband Bülach stellt die erweiterte medizinische Grund- und Basisversorgung der Bevölkerung der Verbandsgemeinden und der Spitalregion Zürcher Unterland sicher. Dazu werden das Kreisspital Bülach als Schwerpunktspital und die dezentralisierten Krankenheime gemeinsam betrieben.
§ 3 - Mitgliedschaft
Über die Bedingungen bei Ein- und Austritten aus dem Zweckverband entscheiden die Gemeinden auf Antrag der Spitalkommission...
§ 7 - Abstimmungen der Verbandsgemeinden
Der Abstimmung der Verbandsgemeinden bleiben vorbehalten:
- Änderung der Statuten
- Beschlussfassung über Ein- und Austritte von Gemeinden in den bzw. aus dem Zweckverband ...
Für derartige Beschlüsse ist es notwendig, aber auch genügend, dass zwei Drittel der Gemeinden zustimmen ..."
Die Politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt stimmten den neuen Statuten u.a. deshalb nicht zu, weil diese die Erstellung eines für sie ungünstig gelegenen Krankenheimes in Bassersdorf ermöglichen sollten.
Mit Beschluss vom 1. April 1987 stellte der Regierungsrat des Kantons Zürich fest, dass die nach den alten Statuten erforderliche Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden zustande gekommen sei. Er genehmigte daher die neuen Statuten. Mit deren Genehmigung durch den Regierungsrat traten sie in Kraft. Gegen diesen Genehmigungsentscheid des Regierungsrates reichten die Politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie rügen eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und machen eine Verletzung von Art. 4 BV geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Der Zweckverband Kreisspital-Verband Bülach ist nach Art. 1 sowohl der alten wie auch der neuen Statuten ein Zweckverband des öffentlichen Rechts im Sinne von § 7 des Gesetzes des Kantons Zürich über das Gemeindewesen (Gemeindegesetz, GG). Den Verbandsgemeinden obliegen nach den Statuten Verpflichtungen auf dem Gebiete des Spitalwesens. Mit der Revision der Statuten werden diese Verpflichtungen teilweise geändert. Aufgrund des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses des Regierungsrates treten die neuen Statuten in Kraft (§ 23 der neuen Statuten). Er trifft die beschwerdeführenden Gemeinden damit in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen hoheitlicher Gewalt. Die Beschwerdeführerinnen sind daher nach der Rechtsprechung legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob ihnen im betreffenden Sachbereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 111 Ia 252 E. 2, BGE 110 Ia 198 E. 1, mit Hinweisen). Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen weitern Erörterungen Anlass. Auf die vorliegende Beschwerde kann daher eingetreten werden.
b) Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates verletze sie in ihrer Autonomie. Die Verletzung erblicken sie darin, dass die neuen Statuten genehmigt worden sind, obwohl sie ihnen nicht zugestimmt haben. Sie bestreiten zwar nicht, dass die nach den alten Statuten für eine Statutenänderung benötigte Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden vorhanden ist, und sie machen daher nicht geltend, der Regierungsrat habe die alten Statutenbestimmungen falsch ausgelegt und angewendet. Sie behaupten indessen, dass die alten Statuten in bezug auf das Änderungsverfahren mit der in der Kantonsverfassung und im Gemeindegesetz garantierten Gemeindeautonomie in Widerspruch stünden. Damit verlangen die drei Gemeinden eine vorfrageweise Überprüfung der alten Statuten auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit. Dies ist nach der neuesten Praxis des Bundesgerichts zulässig (BGE 113 Ia 204 E. c). Denn die Statuten einer öffentlichrechtlichen Körperschaft haben rechtssatzähnlichen Charakter mit bindender Wirkung für die beteiligten Verbandsgemeinden. Die Zulässigkeit der Überprüfung wird auch nicht durch den Umstand ausgeschlossen, dass die beschwerdeführenden Gemeinden den alten Statuten bei der Gründung des Zweckverbandes oder beim Eintritt zugestimmt haben. Die allfällige Bejahung der Verfassungswidrigkeit der Statuten hat aber lediglich zur Folge, dass sie im konkreten Fall nicht angewendet werden und dass ausschliesslich der angefochtene Genehmigungsbeschluss aufgehoben wird (BGE 113 Ia 204 f.).
2. a) Eine Gemeinde ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 111 Ia 253, BGE 110 Ia 199 E. 2, BGE 109 Ia 45 E. b, mit Hinweisen).
Art. 48 KV räumt den Gemeinden allgemein das Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen. Nach § 5 des Gesetzes über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz) erfüllen die Gemeinden die Aufgaben, die ihnen die Gesundheitsgesetzgebung überträgt. § 39 Abs. 1 Gesundheitsgesetz bestimmt, welche Spitäler der Kanton errichtet und betreibt. Gemäss § 39 Abs. 2 Gesundheitsgesetz ist die Errichtung und der Betrieb anderer als kantonaler Krankenhäuser Sache der Gemeinden. Für den Betrieb eines Krankenhauses bedarf es einer Bewilligung der Direktion des Gesundheitswesens, die nur aus schwerwiegenden Gründen verweigert oder entzogen werden kann (§ 43 Gesundheitsgesetz). In gesundheitspolizeilicher Beziehung unterstehen die Krankenhäuser der Aufsicht der Gesundheitsdirektion (§ 42 Abs. 1 Gesundheitsgesetz). § 40 Gesundheitsgesetz sieht Staatsbeiträge an Bau und Betrieb von Krankenhäusern vor. Voraussetzungen, Arten und Höhe der Beiträge werden durch die kantonale Subventionsverordnung geregelt.
Nach dieser Ordnung kommt den zürcherischen Gemeinden auf dem Gebiet des Krankenhauswesens eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Diese wird freilich faktisch dadurch eingeschränkt, dass es der Kanton als Subventionsgeber in der Hand hat, bestimmend einzugreifen. Da die gesetzliche Ordnung den Gemeinden einen Aktionsbereich einräumt, worin sie in bedeutendem Masse selbständig tätig sein können, ging das Bundesgericht davon aus, es stehe ihnen im Spitalwesen eine gewisse Autonomie zu (Urteil vom 11. Dezember 1974 i.S. Gemeinde Dübendorf, in: ZBl 76/1975 S. 298/299). Die Autonomie der beschwerdeführenden Gemeinden ist daher zu bejahen.
b) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet. Die Gemeinde kann sodann verlangen, dass die kantonale Behörde materiell die kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Vorschriften nicht verletze, die den Sachbereich, in dem Autonomie besteht, ordnen.
Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörden auf Willkür hin, soweit Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone handelt (BGE 111 Ia 132 E. 4a, 253 E. 3, BGE 110 Ia 200 E. b, BGE 109 Ia 45 E. b, mit Hinweisen). - Nach Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung ist die Autonomie der Gemeinden innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetzgebung garantiert; soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf eine Verletzung des Gemeindegesetzes berufen, kommt lediglich eine Willkürprüfung in Betracht. Die beschwerdeführenden Gemeinden rufen indessen auch Art. 47bis der Kantonsverfassung an, wonach die Gemeinden sich zu Zweckverbänden zusammenschliessen können. In dieser Hinsicht ist eine freie Prüfung der vorliegenden Beschwerde nicht zum vornherein auszuschliessen. Wie es sich damit verhält, kann indessen offengelassen werden, da die vorliegende Beschwerde auch bei beschränkter Kognition gutzuheissen ist. Lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür ist indessen die Auslegung der neuen und der alten Statuten zu prüfen.
3. Die Beschwerdeführerinnen machen zur Hauptsache geltend, eine wesentliche Statutenänderung, die von ihnen abgelehnt werde, könne ihnen nicht durch einen Mehrheitsentscheid des Zweckverbandes aufgezwungen werden. Sie anerkennen zwar, dass bereits die alten Statuten für eine Änderung ein Mehrheitsverfahren vorsehen. Ein Mehrheitsentscheid verletze sie indessen dann in ihrer Autonomie, wenn es sich um wesentliche Statutenänderungen handle; insbesondere könne das Austrittsrecht und die Formulierung des Zweckes des Verbandes nicht entgegen ihrem Willen geändert werden.
Das Bundesgericht hat sich im Urteil i.S. Einwohnergemeinde Egerkingen (BGE 113 Ia 200, insbes. E. 3) ausführlich zur Frage ausgesprochen, ob es unter dem Gesichtswinkel der Gemeindeautonomie zulässig sei, dass die Statuten eines Zweckverbandes aufgrund eines Mehrheitsentscheides der Verbandsgemeinden geändert werden. Es hat in diesem Entscheid ausgeführt, das Erfordernis der Einstimmigkeit für Statutenrevisionen vermöge auf der einen Seite den Schutz der einzelnen beteiligten Gemeinden in optimaler Weise zu garantieren. Es könnten ihr dann von der (allenfalls qualifizierten) Mehrheit keine ihr nicht genehmen Statuten aufgezwungen werden; dadurch werde das Vertrauen der Verbandsgemeinden in den Verband und dessen Tätigkeit gestärkt. Auf der andern Seite könne das Einstimmigkeitsprinzip die Handlungsfähigkeit des Verbandes lähmen. Deshalb erleichtere ein Mehrheitsverfahren etwa eine Anpassung an veränderte Umstände oder eine Weiterentwicklung der Aufgaben. Dieser Grundkonflikt zwischen Schutzbedürfnis der einzelnen Gemeinden und der Handlungsfähigkeit des Verbandes werde in den einzelnen Kantonen etwa in dem Sinne gelöst, dass grundlegende Bestimmungen der Statuten nur unter Zustimmung aller beteiligten Gemeinden revidiert werden könnten, während Statutenbestimmungen von untergeordneter Bedeutung mit (einfacher oder qualifizierter) Mehrheit einer Revision unterzogen werden dürfen. Zu den grundlegenden Statutenbestimmungen könnten solche gezählt werden, welche die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen, wie etwa die Umschreibung des Verbandszweckes, des Kostenverteilers, der Haftung und Auflösung und ähnliches mehr. In die gleiche Richtung weise die Literatur, welche in bezug auf die Frage des Einstimmigkeits- bzw. des Mehrheitsprinzips bei Statutenrevisionen eine Differenzierung nach deren Bedeutung befürworte (Hinweise auf die Literatur in: BGE 113 Ia 209 E. d).
Aufgrund dieser Überlegungen ist im folgenden die Beschwerde der drei Gemeinden zu Gemeinden zu prüfen.
4. Zum einen machen die Beschwerdeführerinnen geltend, mit den vom Regierungsrat genehmigten Statuten sei ihnen das frühere, zwar an gewisse Verpflichtungen finanzieller Art gebundene, aber grundsätzlich freie Austrittsrecht entzogen worden. Dies sei ohne ihre Zustimmung nicht zulässig. Sie erblicken darin eine Verletzung ihrer Autonomie.
a) Vorerst ist die Rechtsnatur des Kreisspital-Verbandes Bülach näher zu untersuchen. Das zürcherische Gemeinderecht kennt zwei Zweckverbandsarten, den Zweckverband kraft freiwilligen Zusammenschlusses gemäss Art. 47bis Abs. 1 KV und § 7 Abs. 1 GG einerseits und den zwangsweisen Zusammenschluss gemäss Art. 47bis Abs. 2 KV und § 7 Abs. 2 GG andererseits. Die zwangsweise Verbindung von Gemeinden ist nur zulässig, wenn ohne sie die Durchführung wichtiger Gemeindeaufgaben in Frage gestellt wäre (vgl. MAX METTLER, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, S. 34). Die drei beschwerdeführenden Gemeinden sind nicht nur Mitglieder des Kreisspital-Verbandes Bülach, sondern auch des entsprechenden Verbandes Dielsdorf; die spitalmässige Versorgung ist daher bei ihnen auch ohne den Bülacher Verband nicht in Frage gestellt. Aus ihrer Sicht handelt es sich deshalb dabei um einen sogenannten freiwilligen Zweckverband. Daran vermag auch die Verfügung der Direktion des Gesundheitswesens über die Einzugsbereiche der kommunalen und regionalen Krankenhäuser vom 22. November 1973 nichts zu ändern; mit dieser Verfügung wurden zwar u.a. die Einzugsbereiche der drei beschwerdeführenden Gemeinden je hälftig für das Kreisspital Bülach und das Bezirksspital Dielsdorf festgelegt. Hiebei handelt es sich nur um eine subventionsrechtliche Festlegung ohne grundsätzliche Bedeutung im Hinblick auf das Wesen der Zweckverbände als Rechtsträger der beiden erwähnten Spitäler.
b) Zu prüfen ist ferner die Bedeutung der Statutenrevision mit Bezug auf das Recht einer einzelnen Gemeinde, ihre Mitgliedschaft beim Zweckverband zu kündigen. Gemäss § 3 der alten Statuten stand es jeder Vertragsgemeinde frei, nach Ablauf von 10 Jahren, vom Beitritt an gerechnet, den Austritt aus dem Verband zu erklären. § 3 Abs. 2 der alten Statuten bestimmte sodann, die austretende Gemeinde gehe ihrer Rechte am Verbandsvermögen verlustig; ob und in welchem Betrage sie eine Auflösungssumme zu leisten habe, werde der Vereinbarung der Spitalkommission mit der betreffenden Gemeinde überlassen. Die kantonale Direktion des Innern vertritt in ihrer Vernehmlassung entgegen den Beschwerdeführerinnen die Meinung, der Wortlaut der neuen Statuten, insbesondere von § 3, schliesse die Möglichkeit der einseitigen Kündigung keineswegs aus. Dabei wird übersehen, dass § 3 der neuen Statuten nicht isoliert für sich allein betrachtet werden darf. Zutreffend ist nur, dass diese Statutenvorschrift bestimmt, über die Bedingungen bei Austritten aus dem Zweckverband hätten die Gemeinden auf Antrag der Spitalkommission zu befinden. In § 7 der neuen Statuten wird sodann bestimmt, für die Beschlussfassung über Austritte von Gemeinden sei die Abstimmung der Verbandsgemeinden vorbehalten. Damit ergeben sich zwei bedeutende Änderungen im Verhältnis zu den alten Statuten. Es besteht kein Kündigungsrecht mehr, sondern ein Austrittsgesuch bedarf der mehrheitlichen Zustimmung aller Verbandsgemeinden. Ferner werden die Modalitäten des Austrittes nicht mehr der Vereinbarung der Spitalkommission mit der austrittswilligen Gemeinde vorbehalten, sondern einseitig durch Entscheid aller Mitgliedergemeinden bestimmt. Für eine andere Auslegung finden sich weder im Wortlaut der neuen Statuten noch in den Revisionsakten irgendwelche Anhaltspunkte. Es ist daher davon auszugehen, dass mit der Statutenrevision das freie Austrittsrecht der einzelnen Verbandsgemeinden tatsächlich aufgehoben worden ist.
c) Statutenbestimmungen über die Möglichkeit und die Modalitäten des Austritts einer Gemeinde aus einem Zweckverband sind für den Verband selber und die beteiligten Verbandsgemeinden von zentraler Bedeutung. Sie können insbesondere für die einzelne Gemeinde im Hinblick auf die Frage, ob sie einem Zweckverband beitreten wolle oder nicht, ausschlaggebend sein. Die Beschränkung der Austrittsmöglichkeiten ist von derartigem Gewicht, dass sie entgegen dem Willen einer Verbandsgemeinde nicht ohne Verletzung der Gemeindeautonomie beschlossen und in Kraft gesetzt werden kann. Dies trifft im vorliegenden Fall insbesondere deshalb zu, weil, wie oben dargelegt, der Austritt nach den neuen Statuten in das Belieben der übrigen Gemeinden gestellt ist.
Art. 47bis Abs. 1 KV räumt den Gemeinden das Recht ein, sich freiwillig zu Zweckverbänden zusammenzuschliessen. Daraus kann abgeleitet werden, dass sich diese von der Bindung auch wieder sollen lösen können (METTLER, a.a.O., S. 42; MARKUS FELDMANN, Eingemeindungen und Zweckverbände, in: ZBl 35/1934 S. 561 ff., insbes. S. 564). An diesem Recht vermögen auch Statutenbestimmungen, welche für eine Statutenrevision ein Mehrheitsverfahren vorsehen, nichts zu ändern. Das Bundesgericht ist denn auch in einem Entscheid aus dem Jahre 1974 stillschweigend davon ausgegangen, dass eine Gemeinde aus einem Spital-Verband austreten könne (ZBl 76/1975 S. 302). Auch in der Literatur wird die Auffassung vertreten, der Austritt könne einer Verbandsgemeinde grundsätzlich nicht verweigert werden (vgl. MARCEL SCHENKER, Das Recht der Gemeindeverbände, Diss. St. Gallen 1986, S. 303; PETER GRÜTER, Die schweizerischen Zweckverbände, Diss. Zürich 1973, S. 118 ff.). Die Beschränkung des Austritts mit der Möglichkeit, dass ein Austritt aufgrund eines Mehrheitsentscheides überhaupt verhindert wird, kann deshalb ohne Zustimmung der betroffenen Gemeinden nicht in Kraft gesetzt werden.
Aufgrund dieser Erwägungen verletzte es im vorliegenden Fall die Autonomie der beschwerdeführenden Gemeinden, dass die neuen Statuten mit der in ihnen enthaltenen Einschränkung der Austrittsmöglichkeiten entgegen ihrem Willen genehmigt wurden. Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich daher in dieser Hinsicht als begründet. Demnach ist der angefochtene Genehmigungsbeschluss unter Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
5. a) Die Beschwerdeführerinnen beanstanden weiter, dass der Zweck des Spital-Verbandes mit den neuen Statuten erweitert worden ist.
Vorerst ist die Bedeutung der Statutenänderung in dieser Hinsicht zu prüfen. - Entgegen der Auffassung der kantonalen Direktion des Innern in ihrer Vernehmlassung kommt einmal der Neufassung des Verbandszweckes weit mehr als nur redaktionelle Bedeutung zu. Dies zeigt sich in erster Linie aufgrund des klaren und eindeutigen Wortlautes der entsprechenden Statutenbestimmungen. So ist in § 1 Abs. 1 der alten Statuten als Verbandszweck nur der Betrieb einer Krankenanstalt in Bülach (Kreisspital Bülach) erwähnt, während § 2 der neuen Statuten ausdrücklich bestimmt, vom Kreisspital-Verband Bülach würden neben dem Kreisspital Bülach als Schwerpunktspital dezentralisierte Krankenheime betrieben. Die vorgesehene Errichtung der letzteren bildete aufgrund der Akten im übrigen gerade Ausgangspunkt der Revision der Verbandsstatuten. Vorgeschichte und Wortlaut der Revision zeigen damit deutlich, dass deren eigentliches Ziel die Schaffung einer einwandfreien rechtlichen Grundlage für die neu vorgesehenen Krankenheime, insbesondere dasjenige in Bassersdorf, bildete. - Es ist bei dieser Sachlage daher davon auszugehen, dass die Statuten auch in bezug auf die Umschreibung des Verbandszweckes eine erhebliche Änderung erfahren haben.
Nach den obenstehenden Erwägungen ist eine derartige Erweiterung des Verbandszweckes entgegen dem Willen der beschwerdeführenden Gemeinden unter dem Gesichtswinkel ihrer Autonomie nicht unbedenklich. Es ist indessen zu beachten, dass die Beschwerdeführerinnen diesen Punkt nicht selbständig aufgreifen und in dieser Hinsicht nicht ausdrücklich eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend machen. Sie erachten vielmehr den Ausschluss des Austrittsrechts deshalb um so stossender, weil der Verbandszweck ausgedehnt worden ist und gestützt darauf ein Spital in Bassersdorf errichtet werden soll, der den Einwohnern der beschwerdeführenden Gemeinden von geringem oder überhaupt keinem Nutzen ist. Bei dieser Sachlage braucht nicht näher geprüft zu werden, ob die Genehmigung der neuen Statuten durch den Regierungsrat nicht auch unter diesem Gesichtswinkel aufzuheben wäre.
b) Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des Gleichheitsprinzips nach Art. 4 BV und damit des elementaren Gerechtigkeitsgebotes geltend. Diese Verfassungsverletzungen erblicken sie darin, dass sie durch den Verlust des einseitigen Kündigungsrechts dazu gezwungen werden können, sich am neuen Krankenheim Bassersdorf zu beteiligen, obwohl sie davon wegen dessen abgelegenen Standorts und wegen der bisherigen Beteiligung am Spitalverband Dielsdorf nicht profitieren könnten. Auch diese Frage kann im vorliegenden Fall offengelassen werden, da die Beschwerde bereits aus den in Erwägung 4 festgehaltenen Überlegungen gutzuheissen ist. | de | Gemeindeautonomie; Revision der Statuten eines Zweckverbandes. Es stellt eine Verletzung der Gemeindeautonomie dar, aufgrund eines statutarisch vorgesehenen Mehrheitsentscheides der Verbandsgemeinden entgegen dem Willen einzelner Gemeinden eine Revision der Statuten eines Zweckverbandes in Kraft zu setzen, welche eine wesentliche Erschwerung des Austrittes und Erweiterung des Verbandszweckes zur Folge hat. | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,047 | 113 Ia 341 | 113 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 342
Unter dem Namen "Kreisspital-Verband Bülach" besteht im Kanton Zürich ein Zweckverband im Sinne von § 7 des Gesetzes über das Gemeindewesen des Kantons Zürich. Dem Zweckverband sind die Gemeinden des Bezirkes Bülach sowie einzelne Gemeinden des benachbarten Bezirkes Dielsdorf, so die politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt angeschlossen. In bezug auf den Verbandszweck, die Möglichkeit eines Austrittes einer Gemeinde aus dem Zweckverband und das Verfahren zur Änderung der Statuten sahen diese in der Fassung vom 23. April 1969 folgende Bestimmungen vor:
"§ 1 - Bestand und Zweck
Die Politischen Gemeinden ... (Aufzählung) bilden zusammen unter dem Namen Kreisspital-Verband Bülach einen Zweckverband) ... zu dem Zwecke, in Bülach gemeinsam eine Krankenanstalt zu unterhalten, welche die Bezeichnung 'Kreisspital Bülach' trägt.
§ 3 - Austritt
Jeder Verbandsgemeinde steht es frei, nach Ablauf von 10 Jahren, vom Beitritt an gerechnet, den Austritt aus dem Verband zu erklären. Eine solche Kündigung ist bei einjähriger Kündigungsfrist nur auf das Ende eines Rechnungsjahres statthaft.
Die austretende Gemeinde geht ihrer Rechte am Verbandsvermögen verlustig.
Ob und in welchem Betrage sie eine Auflösungssumme zu leisten hat, wird der Vereinbarung der Spitalkommission mit ihr überlassen...
§ 5 - Abstimmung der Verbandsgemeinden
Der Abstimmung durch die Verbandsgemeinden bleiben vorbehalten:
a) Änderung dieser Statuten ...
Für derartige Beschlüsse ist notwendig, aber auch genügend, dass zwei Drittel der Gemeinden zustimmen ..."
Infolge der Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse und insbesondere der neuen Definition von Versorgungsregionen und -einrichtungen im Rahmen der Zürcher Krankenhausplanung wurden die Statuten des Zweckverbandes einer Revision unterzogen. Der Revision vom 3. Oktober 1985 stimmte eine Mehrheit von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden zu. Der Verbandszweck und die Austrittsmöglichkeit einzelner Gemeinden sind darin wie folgt umschrieben:
"§ 2 - Zweck
Der Kreisspital-Verband Bülach stellt die erweiterte medizinische Grund- und Basisversorgung der Bevölkerung der Verbandsgemeinden und der Spitalregion Zürcher Unterland sicher. Dazu werden das Kreisspital Bülach als Schwerpunktspital und die dezentralisierten Krankenheime gemeinsam betrieben.
§ 3 - Mitgliedschaft
Über die Bedingungen bei Ein- und Austritten aus dem Zweckverband entscheiden die Gemeinden auf Antrag der Spitalkommission...
§ 7 - Abstimmungen der Verbandsgemeinden
Der Abstimmung der Verbandsgemeinden bleiben vorbehalten:
- Änderung der Statuten
- Beschlussfassung über Ein- und Austritte von Gemeinden in den bzw. aus dem Zweckverband ...
Für derartige Beschlüsse ist es notwendig, aber auch genügend, dass zwei Drittel der Gemeinden zustimmen ..."
Die Politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt stimmten den neuen Statuten u.a. deshalb nicht zu, weil diese die Erstellung eines für sie ungünstig gelegenen Krankenheimes in Bassersdorf ermöglichen sollten.
Mit Beschluss vom 1. April 1987 stellte der Regierungsrat des Kantons Zürich fest, dass die nach den alten Statuten erforderliche Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden zustande gekommen sei. Er genehmigte daher die neuen Statuten. Mit deren Genehmigung durch den Regierungsrat traten sie in Kraft. Gegen diesen Genehmigungsentscheid des Regierungsrates reichten die Politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie rügen eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und machen eine Verletzung von Art. 4 BV geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Der Zweckverband Kreisspital-Verband Bülach ist nach Art. 1 sowohl der alten wie auch der neuen Statuten ein Zweckverband des öffentlichen Rechts im Sinne von § 7 des Gesetzes des Kantons Zürich über das Gemeindewesen (Gemeindegesetz, GG). Den Verbandsgemeinden obliegen nach den Statuten Verpflichtungen auf dem Gebiete des Spitalwesens. Mit der Revision der Statuten werden diese Verpflichtungen teilweise geändert. Aufgrund des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses des Regierungsrates treten die neuen Statuten in Kraft (§ 23 der neuen Statuten). Er trifft die beschwerdeführenden Gemeinden damit in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen hoheitlicher Gewalt. Die Beschwerdeführerinnen sind daher nach der Rechtsprechung legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob ihnen im betreffenden Sachbereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 111 Ia 252 E. 2, BGE 110 Ia 198 E. 1, mit Hinweisen). Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen weitern Erörterungen Anlass. Auf die vorliegende Beschwerde kann daher eingetreten werden.
b) Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates verletze sie in ihrer Autonomie. Die Verletzung erblicken sie darin, dass die neuen Statuten genehmigt worden sind, obwohl sie ihnen nicht zugestimmt haben. Sie bestreiten zwar nicht, dass die nach den alten Statuten für eine Statutenänderung benötigte Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden vorhanden ist, und sie machen daher nicht geltend, der Regierungsrat habe die alten Statutenbestimmungen falsch ausgelegt und angewendet. Sie behaupten indessen, dass die alten Statuten in bezug auf das Änderungsverfahren mit der in der Kantonsverfassung und im Gemeindegesetz garantierten Gemeindeautonomie in Widerspruch stünden. Damit verlangen die drei Gemeinden eine vorfrageweise Überprüfung der alten Statuten auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit. Dies ist nach der neuesten Praxis des Bundesgerichts zulässig (BGE 113 Ia 204 E. c). Denn die Statuten einer öffentlichrechtlichen Körperschaft haben rechtssatzähnlichen Charakter mit bindender Wirkung für die beteiligten Verbandsgemeinden. Die Zulässigkeit der Überprüfung wird auch nicht durch den Umstand ausgeschlossen, dass die beschwerdeführenden Gemeinden den alten Statuten bei der Gründung des Zweckverbandes oder beim Eintritt zugestimmt haben. Die allfällige Bejahung der Verfassungswidrigkeit der Statuten hat aber lediglich zur Folge, dass sie im konkreten Fall nicht angewendet werden und dass ausschliesslich der angefochtene Genehmigungsbeschluss aufgehoben wird (BGE 113 Ia 204 f.).
2. a) Eine Gemeinde ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 111 Ia 253, BGE 110 Ia 199 E. 2, BGE 109 Ia 45 E. b, mit Hinweisen).
Art. 48 KV räumt den Gemeinden allgemein das Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen. Nach § 5 des Gesetzes über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz) erfüllen die Gemeinden die Aufgaben, die ihnen die Gesundheitsgesetzgebung überträgt. § 39 Abs. 1 Gesundheitsgesetz bestimmt, welche Spitäler der Kanton errichtet und betreibt. Gemäss § 39 Abs. 2 Gesundheitsgesetz ist die Errichtung und der Betrieb anderer als kantonaler Krankenhäuser Sache der Gemeinden. Für den Betrieb eines Krankenhauses bedarf es einer Bewilligung der Direktion des Gesundheitswesens, die nur aus schwerwiegenden Gründen verweigert oder entzogen werden kann (§ 43 Gesundheitsgesetz). In gesundheitspolizeilicher Beziehung unterstehen die Krankenhäuser der Aufsicht der Gesundheitsdirektion (§ 42 Abs. 1 Gesundheitsgesetz). § 40 Gesundheitsgesetz sieht Staatsbeiträge an Bau und Betrieb von Krankenhäusern vor. Voraussetzungen, Arten und Höhe der Beiträge werden durch die kantonale Subventionsverordnung geregelt.
Nach dieser Ordnung kommt den zürcherischen Gemeinden auf dem Gebiet des Krankenhauswesens eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Diese wird freilich faktisch dadurch eingeschränkt, dass es der Kanton als Subventionsgeber in der Hand hat, bestimmend einzugreifen. Da die gesetzliche Ordnung den Gemeinden einen Aktionsbereich einräumt, worin sie in bedeutendem Masse selbständig tätig sein können, ging das Bundesgericht davon aus, es stehe ihnen im Spitalwesen eine gewisse Autonomie zu (Urteil vom 11. Dezember 1974 i.S. Gemeinde Dübendorf, in: ZBl 76/1975 S. 298/299). Die Autonomie der beschwerdeführenden Gemeinden ist daher zu bejahen.
b) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet. Die Gemeinde kann sodann verlangen, dass die kantonale Behörde materiell die kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Vorschriften nicht verletze, die den Sachbereich, in dem Autonomie besteht, ordnen.
Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörden auf Willkür hin, soweit Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone handelt (BGE 111 Ia 132 E. 4a, 253 E. 3, BGE 110 Ia 200 E. b, BGE 109 Ia 45 E. b, mit Hinweisen). - Nach Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung ist die Autonomie der Gemeinden innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetzgebung garantiert; soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf eine Verletzung des Gemeindegesetzes berufen, kommt lediglich eine Willkürprüfung in Betracht. Die beschwerdeführenden Gemeinden rufen indessen auch Art. 47bis der Kantonsverfassung an, wonach die Gemeinden sich zu Zweckverbänden zusammenschliessen können. In dieser Hinsicht ist eine freie Prüfung der vorliegenden Beschwerde nicht zum vornherein auszuschliessen. Wie es sich damit verhält, kann indessen offengelassen werden, da die vorliegende Beschwerde auch bei beschränkter Kognition gutzuheissen ist. Lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür ist indessen die Auslegung der neuen und der alten Statuten zu prüfen.
3. Die Beschwerdeführerinnen machen zur Hauptsache geltend, eine wesentliche Statutenänderung, die von ihnen abgelehnt werde, könne ihnen nicht durch einen Mehrheitsentscheid des Zweckverbandes aufgezwungen werden. Sie anerkennen zwar, dass bereits die alten Statuten für eine Änderung ein Mehrheitsverfahren vorsehen. Ein Mehrheitsentscheid verletze sie indessen dann in ihrer Autonomie, wenn es sich um wesentliche Statutenänderungen handle; insbesondere könne das Austrittsrecht und die Formulierung des Zweckes des Verbandes nicht entgegen ihrem Willen geändert werden.
Das Bundesgericht hat sich im Urteil i.S. Einwohnergemeinde Egerkingen (BGE 113 Ia 200, insbes. E. 3) ausführlich zur Frage ausgesprochen, ob es unter dem Gesichtswinkel der Gemeindeautonomie zulässig sei, dass die Statuten eines Zweckverbandes aufgrund eines Mehrheitsentscheides der Verbandsgemeinden geändert werden. Es hat in diesem Entscheid ausgeführt, das Erfordernis der Einstimmigkeit für Statutenrevisionen vermöge auf der einen Seite den Schutz der einzelnen beteiligten Gemeinden in optimaler Weise zu garantieren. Es könnten ihr dann von der (allenfalls qualifizierten) Mehrheit keine ihr nicht genehmen Statuten aufgezwungen werden; dadurch werde das Vertrauen der Verbandsgemeinden in den Verband und dessen Tätigkeit gestärkt. Auf der andern Seite könne das Einstimmigkeitsprinzip die Handlungsfähigkeit des Verbandes lähmen. Deshalb erleichtere ein Mehrheitsverfahren etwa eine Anpassung an veränderte Umstände oder eine Weiterentwicklung der Aufgaben. Dieser Grundkonflikt zwischen Schutzbedürfnis der einzelnen Gemeinden und der Handlungsfähigkeit des Verbandes werde in den einzelnen Kantonen etwa in dem Sinne gelöst, dass grundlegende Bestimmungen der Statuten nur unter Zustimmung aller beteiligten Gemeinden revidiert werden könnten, während Statutenbestimmungen von untergeordneter Bedeutung mit (einfacher oder qualifizierter) Mehrheit einer Revision unterzogen werden dürfen. Zu den grundlegenden Statutenbestimmungen könnten solche gezählt werden, welche die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen, wie etwa die Umschreibung des Verbandszweckes, des Kostenverteilers, der Haftung und Auflösung und ähnliches mehr. In die gleiche Richtung weise die Literatur, welche in bezug auf die Frage des Einstimmigkeits- bzw. des Mehrheitsprinzips bei Statutenrevisionen eine Differenzierung nach deren Bedeutung befürworte (Hinweise auf die Literatur in: BGE 113 Ia 209 E. d).
Aufgrund dieser Überlegungen ist im folgenden die Beschwerde der drei Gemeinden zu Gemeinden zu prüfen.
4. Zum einen machen die Beschwerdeführerinnen geltend, mit den vom Regierungsrat genehmigten Statuten sei ihnen das frühere, zwar an gewisse Verpflichtungen finanzieller Art gebundene, aber grundsätzlich freie Austrittsrecht entzogen worden. Dies sei ohne ihre Zustimmung nicht zulässig. Sie erblicken darin eine Verletzung ihrer Autonomie.
a) Vorerst ist die Rechtsnatur des Kreisspital-Verbandes Bülach näher zu untersuchen. Das zürcherische Gemeinderecht kennt zwei Zweckverbandsarten, den Zweckverband kraft freiwilligen Zusammenschlusses gemäss Art. 47bis Abs. 1 KV und § 7 Abs. 1 GG einerseits und den zwangsweisen Zusammenschluss gemäss Art. 47bis Abs. 2 KV und § 7 Abs. 2 GG andererseits. Die zwangsweise Verbindung von Gemeinden ist nur zulässig, wenn ohne sie die Durchführung wichtiger Gemeindeaufgaben in Frage gestellt wäre (vgl. MAX METTLER, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, S. 34). Die drei beschwerdeführenden Gemeinden sind nicht nur Mitglieder des Kreisspital-Verbandes Bülach, sondern auch des entsprechenden Verbandes Dielsdorf; die spitalmässige Versorgung ist daher bei ihnen auch ohne den Bülacher Verband nicht in Frage gestellt. Aus ihrer Sicht handelt es sich deshalb dabei um einen sogenannten freiwilligen Zweckverband. Daran vermag auch die Verfügung der Direktion des Gesundheitswesens über die Einzugsbereiche der kommunalen und regionalen Krankenhäuser vom 22. November 1973 nichts zu ändern; mit dieser Verfügung wurden zwar u.a. die Einzugsbereiche der drei beschwerdeführenden Gemeinden je hälftig für das Kreisspital Bülach und das Bezirksspital Dielsdorf festgelegt. Hiebei handelt es sich nur um eine subventionsrechtliche Festlegung ohne grundsätzliche Bedeutung im Hinblick auf das Wesen der Zweckverbände als Rechtsträger der beiden erwähnten Spitäler.
b) Zu prüfen ist ferner die Bedeutung der Statutenrevision mit Bezug auf das Recht einer einzelnen Gemeinde, ihre Mitgliedschaft beim Zweckverband zu kündigen. Gemäss § 3 der alten Statuten stand es jeder Vertragsgemeinde frei, nach Ablauf von 10 Jahren, vom Beitritt an gerechnet, den Austritt aus dem Verband zu erklären. § 3 Abs. 2 der alten Statuten bestimmte sodann, die austretende Gemeinde gehe ihrer Rechte am Verbandsvermögen verlustig; ob und in welchem Betrage sie eine Auflösungssumme zu leisten habe, werde der Vereinbarung der Spitalkommission mit der betreffenden Gemeinde überlassen. Die kantonale Direktion des Innern vertritt in ihrer Vernehmlassung entgegen den Beschwerdeführerinnen die Meinung, der Wortlaut der neuen Statuten, insbesondere von § 3, schliesse die Möglichkeit der einseitigen Kündigung keineswegs aus. Dabei wird übersehen, dass § 3 der neuen Statuten nicht isoliert für sich allein betrachtet werden darf. Zutreffend ist nur, dass diese Statutenvorschrift bestimmt, über die Bedingungen bei Austritten aus dem Zweckverband hätten die Gemeinden auf Antrag der Spitalkommission zu befinden. In § 7 der neuen Statuten wird sodann bestimmt, für die Beschlussfassung über Austritte von Gemeinden sei die Abstimmung der Verbandsgemeinden vorbehalten. Damit ergeben sich zwei bedeutende Änderungen im Verhältnis zu den alten Statuten. Es besteht kein Kündigungsrecht mehr, sondern ein Austrittsgesuch bedarf der mehrheitlichen Zustimmung aller Verbandsgemeinden. Ferner werden die Modalitäten des Austrittes nicht mehr der Vereinbarung der Spitalkommission mit der austrittswilligen Gemeinde vorbehalten, sondern einseitig durch Entscheid aller Mitgliedergemeinden bestimmt. Für eine andere Auslegung finden sich weder im Wortlaut der neuen Statuten noch in den Revisionsakten irgendwelche Anhaltspunkte. Es ist daher davon auszugehen, dass mit der Statutenrevision das freie Austrittsrecht der einzelnen Verbandsgemeinden tatsächlich aufgehoben worden ist.
c) Statutenbestimmungen über die Möglichkeit und die Modalitäten des Austritts einer Gemeinde aus einem Zweckverband sind für den Verband selber und die beteiligten Verbandsgemeinden von zentraler Bedeutung. Sie können insbesondere für die einzelne Gemeinde im Hinblick auf die Frage, ob sie einem Zweckverband beitreten wolle oder nicht, ausschlaggebend sein. Die Beschränkung der Austrittsmöglichkeiten ist von derartigem Gewicht, dass sie entgegen dem Willen einer Verbandsgemeinde nicht ohne Verletzung der Gemeindeautonomie beschlossen und in Kraft gesetzt werden kann. Dies trifft im vorliegenden Fall insbesondere deshalb zu, weil, wie oben dargelegt, der Austritt nach den neuen Statuten in das Belieben der übrigen Gemeinden gestellt ist.
Art. 47bis Abs. 1 KV räumt den Gemeinden das Recht ein, sich freiwillig zu Zweckverbänden zusammenzuschliessen. Daraus kann abgeleitet werden, dass sich diese von der Bindung auch wieder sollen lösen können (METTLER, a.a.O., S. 42; MARKUS FELDMANN, Eingemeindungen und Zweckverbände, in: ZBl 35/1934 S. 561 ff., insbes. S. 564). An diesem Recht vermögen auch Statutenbestimmungen, welche für eine Statutenrevision ein Mehrheitsverfahren vorsehen, nichts zu ändern. Das Bundesgericht ist denn auch in einem Entscheid aus dem Jahre 1974 stillschweigend davon ausgegangen, dass eine Gemeinde aus einem Spital-Verband austreten könne (ZBl 76/1975 S. 302). Auch in der Literatur wird die Auffassung vertreten, der Austritt könne einer Verbandsgemeinde grundsätzlich nicht verweigert werden (vgl. MARCEL SCHENKER, Das Recht der Gemeindeverbände, Diss. St. Gallen 1986, S. 303; PETER GRÜTER, Die schweizerischen Zweckverbände, Diss. Zürich 1973, S. 118 ff.). Die Beschränkung des Austritts mit der Möglichkeit, dass ein Austritt aufgrund eines Mehrheitsentscheides überhaupt verhindert wird, kann deshalb ohne Zustimmung der betroffenen Gemeinden nicht in Kraft gesetzt werden.
Aufgrund dieser Erwägungen verletzte es im vorliegenden Fall die Autonomie der beschwerdeführenden Gemeinden, dass die neuen Statuten mit der in ihnen enthaltenen Einschränkung der Austrittsmöglichkeiten entgegen ihrem Willen genehmigt wurden. Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich daher in dieser Hinsicht als begründet. Demnach ist der angefochtene Genehmigungsbeschluss unter Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
5. a) Die Beschwerdeführerinnen beanstanden weiter, dass der Zweck des Spital-Verbandes mit den neuen Statuten erweitert worden ist.
Vorerst ist die Bedeutung der Statutenänderung in dieser Hinsicht zu prüfen. - Entgegen der Auffassung der kantonalen Direktion des Innern in ihrer Vernehmlassung kommt einmal der Neufassung des Verbandszweckes weit mehr als nur redaktionelle Bedeutung zu. Dies zeigt sich in erster Linie aufgrund des klaren und eindeutigen Wortlautes der entsprechenden Statutenbestimmungen. So ist in § 1 Abs. 1 der alten Statuten als Verbandszweck nur der Betrieb einer Krankenanstalt in Bülach (Kreisspital Bülach) erwähnt, während § 2 der neuen Statuten ausdrücklich bestimmt, vom Kreisspital-Verband Bülach würden neben dem Kreisspital Bülach als Schwerpunktspital dezentralisierte Krankenheime betrieben. Die vorgesehene Errichtung der letzteren bildete aufgrund der Akten im übrigen gerade Ausgangspunkt der Revision der Verbandsstatuten. Vorgeschichte und Wortlaut der Revision zeigen damit deutlich, dass deren eigentliches Ziel die Schaffung einer einwandfreien rechtlichen Grundlage für die neu vorgesehenen Krankenheime, insbesondere dasjenige in Bassersdorf, bildete. - Es ist bei dieser Sachlage daher davon auszugehen, dass die Statuten auch in bezug auf die Umschreibung des Verbandszweckes eine erhebliche Änderung erfahren haben.
Nach den obenstehenden Erwägungen ist eine derartige Erweiterung des Verbandszweckes entgegen dem Willen der beschwerdeführenden Gemeinden unter dem Gesichtswinkel ihrer Autonomie nicht unbedenklich. Es ist indessen zu beachten, dass die Beschwerdeführerinnen diesen Punkt nicht selbständig aufgreifen und in dieser Hinsicht nicht ausdrücklich eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend machen. Sie erachten vielmehr den Ausschluss des Austrittsrechts deshalb um so stossender, weil der Verbandszweck ausgedehnt worden ist und gestützt darauf ein Spital in Bassersdorf errichtet werden soll, der den Einwohnern der beschwerdeführenden Gemeinden von geringem oder überhaupt keinem Nutzen ist. Bei dieser Sachlage braucht nicht näher geprüft zu werden, ob die Genehmigung der neuen Statuten durch den Regierungsrat nicht auch unter diesem Gesichtswinkel aufzuheben wäre.
b) Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des Gleichheitsprinzips nach Art. 4 BV und damit des elementaren Gerechtigkeitsgebotes geltend. Diese Verfassungsverletzungen erblicken sie darin, dass sie durch den Verlust des einseitigen Kündigungsrechts dazu gezwungen werden können, sich am neuen Krankenheim Bassersdorf zu beteiligen, obwohl sie davon wegen dessen abgelegenen Standorts und wegen der bisherigen Beteiligung am Spitalverband Dielsdorf nicht profitieren könnten. Auch diese Frage kann im vorliegenden Fall offengelassen werden, da die Beschwerde bereits aus den in Erwägung 4 festgehaltenen Überlegungen gutzuheissen ist. | de | Autonomie communale; révision des statuts d'un groupement intercommunal. La garantie de l'autonomie communale s'oppose à la mise en vigueur d'une révision des statuts d'un groupement intercommunal qui a pour effet de rendre le retrait du groupement plus difficile et d'en étendre le but, lorsque cette révision repose sur une décision prise conformément aux statuts par la majorité des communes intéressées, malgré l'opposition de certaines d'entre elles. | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,048 | 113 Ia 341 | 113 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 342
Unter dem Namen "Kreisspital-Verband Bülach" besteht im Kanton Zürich ein Zweckverband im Sinne von § 7 des Gesetzes über das Gemeindewesen des Kantons Zürich. Dem Zweckverband sind die Gemeinden des Bezirkes Bülach sowie einzelne Gemeinden des benachbarten Bezirkes Dielsdorf, so die politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt angeschlossen. In bezug auf den Verbandszweck, die Möglichkeit eines Austrittes einer Gemeinde aus dem Zweckverband und das Verfahren zur Änderung der Statuten sahen diese in der Fassung vom 23. April 1969 folgende Bestimmungen vor:
"§ 1 - Bestand und Zweck
Die Politischen Gemeinden ... (Aufzählung) bilden zusammen unter dem Namen Kreisspital-Verband Bülach einen Zweckverband) ... zu dem Zwecke, in Bülach gemeinsam eine Krankenanstalt zu unterhalten, welche die Bezeichnung 'Kreisspital Bülach' trägt.
§ 3 - Austritt
Jeder Verbandsgemeinde steht es frei, nach Ablauf von 10 Jahren, vom Beitritt an gerechnet, den Austritt aus dem Verband zu erklären. Eine solche Kündigung ist bei einjähriger Kündigungsfrist nur auf das Ende eines Rechnungsjahres statthaft.
Die austretende Gemeinde geht ihrer Rechte am Verbandsvermögen verlustig.
Ob und in welchem Betrage sie eine Auflösungssumme zu leisten hat, wird der Vereinbarung der Spitalkommission mit ihr überlassen...
§ 5 - Abstimmung der Verbandsgemeinden
Der Abstimmung durch die Verbandsgemeinden bleiben vorbehalten:
a) Änderung dieser Statuten ...
Für derartige Beschlüsse ist notwendig, aber auch genügend, dass zwei Drittel der Gemeinden zustimmen ..."
Infolge der Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse und insbesondere der neuen Definition von Versorgungsregionen und -einrichtungen im Rahmen der Zürcher Krankenhausplanung wurden die Statuten des Zweckverbandes einer Revision unterzogen. Der Revision vom 3. Oktober 1985 stimmte eine Mehrheit von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden zu. Der Verbandszweck und die Austrittsmöglichkeit einzelner Gemeinden sind darin wie folgt umschrieben:
"§ 2 - Zweck
Der Kreisspital-Verband Bülach stellt die erweiterte medizinische Grund- und Basisversorgung der Bevölkerung der Verbandsgemeinden und der Spitalregion Zürcher Unterland sicher. Dazu werden das Kreisspital Bülach als Schwerpunktspital und die dezentralisierten Krankenheime gemeinsam betrieben.
§ 3 - Mitgliedschaft
Über die Bedingungen bei Ein- und Austritten aus dem Zweckverband entscheiden die Gemeinden auf Antrag der Spitalkommission...
§ 7 - Abstimmungen der Verbandsgemeinden
Der Abstimmung der Verbandsgemeinden bleiben vorbehalten:
- Änderung der Statuten
- Beschlussfassung über Ein- und Austritte von Gemeinden in den bzw. aus dem Zweckverband ...
Für derartige Beschlüsse ist es notwendig, aber auch genügend, dass zwei Drittel der Gemeinden zustimmen ..."
Die Politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt stimmten den neuen Statuten u.a. deshalb nicht zu, weil diese die Erstellung eines für sie ungünstig gelegenen Krankenheimes in Bassersdorf ermöglichen sollten.
Mit Beschluss vom 1. April 1987 stellte der Regierungsrat des Kantons Zürich fest, dass die nach den alten Statuten erforderliche Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden zustande gekommen sei. Er genehmigte daher die neuen Statuten. Mit deren Genehmigung durch den Regierungsrat traten sie in Kraft. Gegen diesen Genehmigungsentscheid des Regierungsrates reichten die Politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie rügen eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und machen eine Verletzung von Art. 4 BV geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Der Zweckverband Kreisspital-Verband Bülach ist nach Art. 1 sowohl der alten wie auch der neuen Statuten ein Zweckverband des öffentlichen Rechts im Sinne von § 7 des Gesetzes des Kantons Zürich über das Gemeindewesen (Gemeindegesetz, GG). Den Verbandsgemeinden obliegen nach den Statuten Verpflichtungen auf dem Gebiete des Spitalwesens. Mit der Revision der Statuten werden diese Verpflichtungen teilweise geändert. Aufgrund des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses des Regierungsrates treten die neuen Statuten in Kraft (§ 23 der neuen Statuten). Er trifft die beschwerdeführenden Gemeinden damit in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen hoheitlicher Gewalt. Die Beschwerdeführerinnen sind daher nach der Rechtsprechung legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob ihnen im betreffenden Sachbereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 111 Ia 252 E. 2, BGE 110 Ia 198 E. 1, mit Hinweisen). Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen weitern Erörterungen Anlass. Auf die vorliegende Beschwerde kann daher eingetreten werden.
b) Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates verletze sie in ihrer Autonomie. Die Verletzung erblicken sie darin, dass die neuen Statuten genehmigt worden sind, obwohl sie ihnen nicht zugestimmt haben. Sie bestreiten zwar nicht, dass die nach den alten Statuten für eine Statutenänderung benötigte Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden vorhanden ist, und sie machen daher nicht geltend, der Regierungsrat habe die alten Statutenbestimmungen falsch ausgelegt und angewendet. Sie behaupten indessen, dass die alten Statuten in bezug auf das Änderungsverfahren mit der in der Kantonsverfassung und im Gemeindegesetz garantierten Gemeindeautonomie in Widerspruch stünden. Damit verlangen die drei Gemeinden eine vorfrageweise Überprüfung der alten Statuten auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit. Dies ist nach der neuesten Praxis des Bundesgerichts zulässig (BGE 113 Ia 204 E. c). Denn die Statuten einer öffentlichrechtlichen Körperschaft haben rechtssatzähnlichen Charakter mit bindender Wirkung für die beteiligten Verbandsgemeinden. Die Zulässigkeit der Überprüfung wird auch nicht durch den Umstand ausgeschlossen, dass die beschwerdeführenden Gemeinden den alten Statuten bei der Gründung des Zweckverbandes oder beim Eintritt zugestimmt haben. Die allfällige Bejahung der Verfassungswidrigkeit der Statuten hat aber lediglich zur Folge, dass sie im konkreten Fall nicht angewendet werden und dass ausschliesslich der angefochtene Genehmigungsbeschluss aufgehoben wird (BGE 113 Ia 204 f.).
2. a) Eine Gemeinde ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 111 Ia 253, BGE 110 Ia 199 E. 2, BGE 109 Ia 45 E. b, mit Hinweisen).
Art. 48 KV räumt den Gemeinden allgemein das Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen. Nach § 5 des Gesetzes über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz) erfüllen die Gemeinden die Aufgaben, die ihnen die Gesundheitsgesetzgebung überträgt. § 39 Abs. 1 Gesundheitsgesetz bestimmt, welche Spitäler der Kanton errichtet und betreibt. Gemäss § 39 Abs. 2 Gesundheitsgesetz ist die Errichtung und der Betrieb anderer als kantonaler Krankenhäuser Sache der Gemeinden. Für den Betrieb eines Krankenhauses bedarf es einer Bewilligung der Direktion des Gesundheitswesens, die nur aus schwerwiegenden Gründen verweigert oder entzogen werden kann (§ 43 Gesundheitsgesetz). In gesundheitspolizeilicher Beziehung unterstehen die Krankenhäuser der Aufsicht der Gesundheitsdirektion (§ 42 Abs. 1 Gesundheitsgesetz). § 40 Gesundheitsgesetz sieht Staatsbeiträge an Bau und Betrieb von Krankenhäusern vor. Voraussetzungen, Arten und Höhe der Beiträge werden durch die kantonale Subventionsverordnung geregelt.
Nach dieser Ordnung kommt den zürcherischen Gemeinden auf dem Gebiet des Krankenhauswesens eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Diese wird freilich faktisch dadurch eingeschränkt, dass es der Kanton als Subventionsgeber in der Hand hat, bestimmend einzugreifen. Da die gesetzliche Ordnung den Gemeinden einen Aktionsbereich einräumt, worin sie in bedeutendem Masse selbständig tätig sein können, ging das Bundesgericht davon aus, es stehe ihnen im Spitalwesen eine gewisse Autonomie zu (Urteil vom 11. Dezember 1974 i.S. Gemeinde Dübendorf, in: ZBl 76/1975 S. 298/299). Die Autonomie der beschwerdeführenden Gemeinden ist daher zu bejahen.
b) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet. Die Gemeinde kann sodann verlangen, dass die kantonale Behörde materiell die kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Vorschriften nicht verletze, die den Sachbereich, in dem Autonomie besteht, ordnen.
Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörden auf Willkür hin, soweit Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone handelt (BGE 111 Ia 132 E. 4a, 253 E. 3, BGE 110 Ia 200 E. b, BGE 109 Ia 45 E. b, mit Hinweisen). - Nach Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung ist die Autonomie der Gemeinden innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetzgebung garantiert; soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf eine Verletzung des Gemeindegesetzes berufen, kommt lediglich eine Willkürprüfung in Betracht. Die beschwerdeführenden Gemeinden rufen indessen auch Art. 47bis der Kantonsverfassung an, wonach die Gemeinden sich zu Zweckverbänden zusammenschliessen können. In dieser Hinsicht ist eine freie Prüfung der vorliegenden Beschwerde nicht zum vornherein auszuschliessen. Wie es sich damit verhält, kann indessen offengelassen werden, da die vorliegende Beschwerde auch bei beschränkter Kognition gutzuheissen ist. Lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür ist indessen die Auslegung der neuen und der alten Statuten zu prüfen.
3. Die Beschwerdeführerinnen machen zur Hauptsache geltend, eine wesentliche Statutenänderung, die von ihnen abgelehnt werde, könne ihnen nicht durch einen Mehrheitsentscheid des Zweckverbandes aufgezwungen werden. Sie anerkennen zwar, dass bereits die alten Statuten für eine Änderung ein Mehrheitsverfahren vorsehen. Ein Mehrheitsentscheid verletze sie indessen dann in ihrer Autonomie, wenn es sich um wesentliche Statutenänderungen handle; insbesondere könne das Austrittsrecht und die Formulierung des Zweckes des Verbandes nicht entgegen ihrem Willen geändert werden.
Das Bundesgericht hat sich im Urteil i.S. Einwohnergemeinde Egerkingen (BGE 113 Ia 200, insbes. E. 3) ausführlich zur Frage ausgesprochen, ob es unter dem Gesichtswinkel der Gemeindeautonomie zulässig sei, dass die Statuten eines Zweckverbandes aufgrund eines Mehrheitsentscheides der Verbandsgemeinden geändert werden. Es hat in diesem Entscheid ausgeführt, das Erfordernis der Einstimmigkeit für Statutenrevisionen vermöge auf der einen Seite den Schutz der einzelnen beteiligten Gemeinden in optimaler Weise zu garantieren. Es könnten ihr dann von der (allenfalls qualifizierten) Mehrheit keine ihr nicht genehmen Statuten aufgezwungen werden; dadurch werde das Vertrauen der Verbandsgemeinden in den Verband und dessen Tätigkeit gestärkt. Auf der andern Seite könne das Einstimmigkeitsprinzip die Handlungsfähigkeit des Verbandes lähmen. Deshalb erleichtere ein Mehrheitsverfahren etwa eine Anpassung an veränderte Umstände oder eine Weiterentwicklung der Aufgaben. Dieser Grundkonflikt zwischen Schutzbedürfnis der einzelnen Gemeinden und der Handlungsfähigkeit des Verbandes werde in den einzelnen Kantonen etwa in dem Sinne gelöst, dass grundlegende Bestimmungen der Statuten nur unter Zustimmung aller beteiligten Gemeinden revidiert werden könnten, während Statutenbestimmungen von untergeordneter Bedeutung mit (einfacher oder qualifizierter) Mehrheit einer Revision unterzogen werden dürfen. Zu den grundlegenden Statutenbestimmungen könnten solche gezählt werden, welche die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen, wie etwa die Umschreibung des Verbandszweckes, des Kostenverteilers, der Haftung und Auflösung und ähnliches mehr. In die gleiche Richtung weise die Literatur, welche in bezug auf die Frage des Einstimmigkeits- bzw. des Mehrheitsprinzips bei Statutenrevisionen eine Differenzierung nach deren Bedeutung befürworte (Hinweise auf die Literatur in: BGE 113 Ia 209 E. d).
Aufgrund dieser Überlegungen ist im folgenden die Beschwerde der drei Gemeinden zu Gemeinden zu prüfen.
4. Zum einen machen die Beschwerdeführerinnen geltend, mit den vom Regierungsrat genehmigten Statuten sei ihnen das frühere, zwar an gewisse Verpflichtungen finanzieller Art gebundene, aber grundsätzlich freie Austrittsrecht entzogen worden. Dies sei ohne ihre Zustimmung nicht zulässig. Sie erblicken darin eine Verletzung ihrer Autonomie.
a) Vorerst ist die Rechtsnatur des Kreisspital-Verbandes Bülach näher zu untersuchen. Das zürcherische Gemeinderecht kennt zwei Zweckverbandsarten, den Zweckverband kraft freiwilligen Zusammenschlusses gemäss Art. 47bis Abs. 1 KV und § 7 Abs. 1 GG einerseits und den zwangsweisen Zusammenschluss gemäss Art. 47bis Abs. 2 KV und § 7 Abs. 2 GG andererseits. Die zwangsweise Verbindung von Gemeinden ist nur zulässig, wenn ohne sie die Durchführung wichtiger Gemeindeaufgaben in Frage gestellt wäre (vgl. MAX METTLER, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, S. 34). Die drei beschwerdeführenden Gemeinden sind nicht nur Mitglieder des Kreisspital-Verbandes Bülach, sondern auch des entsprechenden Verbandes Dielsdorf; die spitalmässige Versorgung ist daher bei ihnen auch ohne den Bülacher Verband nicht in Frage gestellt. Aus ihrer Sicht handelt es sich deshalb dabei um einen sogenannten freiwilligen Zweckverband. Daran vermag auch die Verfügung der Direktion des Gesundheitswesens über die Einzugsbereiche der kommunalen und regionalen Krankenhäuser vom 22. November 1973 nichts zu ändern; mit dieser Verfügung wurden zwar u.a. die Einzugsbereiche der drei beschwerdeführenden Gemeinden je hälftig für das Kreisspital Bülach und das Bezirksspital Dielsdorf festgelegt. Hiebei handelt es sich nur um eine subventionsrechtliche Festlegung ohne grundsätzliche Bedeutung im Hinblick auf das Wesen der Zweckverbände als Rechtsträger der beiden erwähnten Spitäler.
b) Zu prüfen ist ferner die Bedeutung der Statutenrevision mit Bezug auf das Recht einer einzelnen Gemeinde, ihre Mitgliedschaft beim Zweckverband zu kündigen. Gemäss § 3 der alten Statuten stand es jeder Vertragsgemeinde frei, nach Ablauf von 10 Jahren, vom Beitritt an gerechnet, den Austritt aus dem Verband zu erklären. § 3 Abs. 2 der alten Statuten bestimmte sodann, die austretende Gemeinde gehe ihrer Rechte am Verbandsvermögen verlustig; ob und in welchem Betrage sie eine Auflösungssumme zu leisten habe, werde der Vereinbarung der Spitalkommission mit der betreffenden Gemeinde überlassen. Die kantonale Direktion des Innern vertritt in ihrer Vernehmlassung entgegen den Beschwerdeführerinnen die Meinung, der Wortlaut der neuen Statuten, insbesondere von § 3, schliesse die Möglichkeit der einseitigen Kündigung keineswegs aus. Dabei wird übersehen, dass § 3 der neuen Statuten nicht isoliert für sich allein betrachtet werden darf. Zutreffend ist nur, dass diese Statutenvorschrift bestimmt, über die Bedingungen bei Austritten aus dem Zweckverband hätten die Gemeinden auf Antrag der Spitalkommission zu befinden. In § 7 der neuen Statuten wird sodann bestimmt, für die Beschlussfassung über Austritte von Gemeinden sei die Abstimmung der Verbandsgemeinden vorbehalten. Damit ergeben sich zwei bedeutende Änderungen im Verhältnis zu den alten Statuten. Es besteht kein Kündigungsrecht mehr, sondern ein Austrittsgesuch bedarf der mehrheitlichen Zustimmung aller Verbandsgemeinden. Ferner werden die Modalitäten des Austrittes nicht mehr der Vereinbarung der Spitalkommission mit der austrittswilligen Gemeinde vorbehalten, sondern einseitig durch Entscheid aller Mitgliedergemeinden bestimmt. Für eine andere Auslegung finden sich weder im Wortlaut der neuen Statuten noch in den Revisionsakten irgendwelche Anhaltspunkte. Es ist daher davon auszugehen, dass mit der Statutenrevision das freie Austrittsrecht der einzelnen Verbandsgemeinden tatsächlich aufgehoben worden ist.
c) Statutenbestimmungen über die Möglichkeit und die Modalitäten des Austritts einer Gemeinde aus einem Zweckverband sind für den Verband selber und die beteiligten Verbandsgemeinden von zentraler Bedeutung. Sie können insbesondere für die einzelne Gemeinde im Hinblick auf die Frage, ob sie einem Zweckverband beitreten wolle oder nicht, ausschlaggebend sein. Die Beschränkung der Austrittsmöglichkeiten ist von derartigem Gewicht, dass sie entgegen dem Willen einer Verbandsgemeinde nicht ohne Verletzung der Gemeindeautonomie beschlossen und in Kraft gesetzt werden kann. Dies trifft im vorliegenden Fall insbesondere deshalb zu, weil, wie oben dargelegt, der Austritt nach den neuen Statuten in das Belieben der übrigen Gemeinden gestellt ist.
Art. 47bis Abs. 1 KV räumt den Gemeinden das Recht ein, sich freiwillig zu Zweckverbänden zusammenzuschliessen. Daraus kann abgeleitet werden, dass sich diese von der Bindung auch wieder sollen lösen können (METTLER, a.a.O., S. 42; MARKUS FELDMANN, Eingemeindungen und Zweckverbände, in: ZBl 35/1934 S. 561 ff., insbes. S. 564). An diesem Recht vermögen auch Statutenbestimmungen, welche für eine Statutenrevision ein Mehrheitsverfahren vorsehen, nichts zu ändern. Das Bundesgericht ist denn auch in einem Entscheid aus dem Jahre 1974 stillschweigend davon ausgegangen, dass eine Gemeinde aus einem Spital-Verband austreten könne (ZBl 76/1975 S. 302). Auch in der Literatur wird die Auffassung vertreten, der Austritt könne einer Verbandsgemeinde grundsätzlich nicht verweigert werden (vgl. MARCEL SCHENKER, Das Recht der Gemeindeverbände, Diss. St. Gallen 1986, S. 303; PETER GRÜTER, Die schweizerischen Zweckverbände, Diss. Zürich 1973, S. 118 ff.). Die Beschränkung des Austritts mit der Möglichkeit, dass ein Austritt aufgrund eines Mehrheitsentscheides überhaupt verhindert wird, kann deshalb ohne Zustimmung der betroffenen Gemeinden nicht in Kraft gesetzt werden.
Aufgrund dieser Erwägungen verletzte es im vorliegenden Fall die Autonomie der beschwerdeführenden Gemeinden, dass die neuen Statuten mit der in ihnen enthaltenen Einschränkung der Austrittsmöglichkeiten entgegen ihrem Willen genehmigt wurden. Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich daher in dieser Hinsicht als begründet. Demnach ist der angefochtene Genehmigungsbeschluss unter Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
5. a) Die Beschwerdeführerinnen beanstanden weiter, dass der Zweck des Spital-Verbandes mit den neuen Statuten erweitert worden ist.
Vorerst ist die Bedeutung der Statutenänderung in dieser Hinsicht zu prüfen. - Entgegen der Auffassung der kantonalen Direktion des Innern in ihrer Vernehmlassung kommt einmal der Neufassung des Verbandszweckes weit mehr als nur redaktionelle Bedeutung zu. Dies zeigt sich in erster Linie aufgrund des klaren und eindeutigen Wortlautes der entsprechenden Statutenbestimmungen. So ist in § 1 Abs. 1 der alten Statuten als Verbandszweck nur der Betrieb einer Krankenanstalt in Bülach (Kreisspital Bülach) erwähnt, während § 2 der neuen Statuten ausdrücklich bestimmt, vom Kreisspital-Verband Bülach würden neben dem Kreisspital Bülach als Schwerpunktspital dezentralisierte Krankenheime betrieben. Die vorgesehene Errichtung der letzteren bildete aufgrund der Akten im übrigen gerade Ausgangspunkt der Revision der Verbandsstatuten. Vorgeschichte und Wortlaut der Revision zeigen damit deutlich, dass deren eigentliches Ziel die Schaffung einer einwandfreien rechtlichen Grundlage für die neu vorgesehenen Krankenheime, insbesondere dasjenige in Bassersdorf, bildete. - Es ist bei dieser Sachlage daher davon auszugehen, dass die Statuten auch in bezug auf die Umschreibung des Verbandszweckes eine erhebliche Änderung erfahren haben.
Nach den obenstehenden Erwägungen ist eine derartige Erweiterung des Verbandszweckes entgegen dem Willen der beschwerdeführenden Gemeinden unter dem Gesichtswinkel ihrer Autonomie nicht unbedenklich. Es ist indessen zu beachten, dass die Beschwerdeführerinnen diesen Punkt nicht selbständig aufgreifen und in dieser Hinsicht nicht ausdrücklich eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend machen. Sie erachten vielmehr den Ausschluss des Austrittsrechts deshalb um so stossender, weil der Verbandszweck ausgedehnt worden ist und gestützt darauf ein Spital in Bassersdorf errichtet werden soll, der den Einwohnern der beschwerdeführenden Gemeinden von geringem oder überhaupt keinem Nutzen ist. Bei dieser Sachlage braucht nicht näher geprüft zu werden, ob die Genehmigung der neuen Statuten durch den Regierungsrat nicht auch unter diesem Gesichtswinkel aufzuheben wäre.
b) Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des Gleichheitsprinzips nach Art. 4 BV und damit des elementaren Gerechtigkeitsgebotes geltend. Diese Verfassungsverletzungen erblicken sie darin, dass sie durch den Verlust des einseitigen Kündigungsrechts dazu gezwungen werden können, sich am neuen Krankenheim Bassersdorf zu beteiligen, obwohl sie davon wegen dessen abgelegenen Standorts und wegen der bisherigen Beteiligung am Spitalverband Dielsdorf nicht profitieren könnten. Auch diese Frage kann im vorliegenden Fall offengelassen werden, da die Beschwerde bereits aus den in Erwägung 4 festgehaltenen Überlegungen gutzuheissen ist. | de | Autonomia comunale; revisione dello statuto di un consorzio intercomunale. Viola l'autonomia comunale il fatto di mettere in vigore una revisione dello statuto di un consorzio intercomunale che ha per effetto di rendere più difficile l'uscita dal consorzio e di ampliare lo scopo di quest'ultimo, ove la revisione si fondi su di una decisione adottata conformemente allo statuto dalla maggioranza dei comuni interessati malgrado l'opposizione di taluni di essi. | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,049 | 113 Ia 351 | 113 Ia 351
Sachverhalt ab Seite 351
Le Tribunal cantonal valaisan a condamné, en appel, X. à 26 mois de réclusion et à 10'000 fr. d'amende pour escroquerie, corruption, instigation à gestion déloyale des intérêts publics et instigation à faux.
X. a formé un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. (alléguant pour l'essentiel une appréciation arbitraire des preuves) ainsi qu'un pourvoi en nullité. Il demande l'annulation de l'arrêt attaqué.
Le recourant est décédé en 1986. Son épouse et ses deux enfants ont déclaré maintenir le recours ainsi que le pourvoi.
Erwägungen
Considérant en droit:
D'après l'art. 88 OJ, ont qualité pour former un recours de droit public les particuliers lésés par les décisions des autorités seulement lorsqu'elles les concernent personnellement (ATF 108 Ia 25 consid. 2, ATF 107 Ia 267). Les sanctions fondées sur le droit pénal visent l'auteur des actes pénalement répréhensibles, personnellement (voir l'art. 48 ch. 3 CP concernant l'extinction de l'amende par le décès du condamné), si bien que la mort du prévenu, de l'accusé ou du condamné met fin à la poursuite pénale dirigée contre lui (E. HAFTER, Allg. Teil, 2e éd., p. 429; H. SCHULTZ, Allg. Teil I, 4e éd., p. 253). La qualité d'auteur d'un comportement réprimé pénalement n'étant pas transmissible, il faut admettre que les droits individuels découlant des garanties constitutionnelles dont il jouit dans la procédure pénale sont indissociables de sa personne. S'ils sont intransmissibles, force est d'en conclure que nul ne peut lui succéder en qualité de partie, la substitution de parties étant exclue (F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 182/183; W. KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1984, p. 220). Ainsi, dès l'instant où le condamné décède, le recours de droit public qu'il a formé devient sans objet (H. MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4e éd., Bâle 1979, p. 164 n. 306; F. GYGI, op.cit., p. 183; W. KÄLIN, op.cit., notamment p. 220). Le fait qu'il ait lui-même, de son vivant, déposé dans les formes le recours de droit public est dépourvu de portée, car les conditions nécessaires pour un jugement au fond doivent encore exister au moment du prononcé de l'arrêt du Tribunal fédéral (H. MARTI, op.cit., p. 165 n. 308; W. KÄLIN, notamment p. 335). Dans la procédure du recours de droit public, il n'existe pas de disposition équivalant à l'art. 270 al. 2 PPF, qui offre à certains parents et alliés de l'accusé décédé la faculté de continuer la procédure de pourvoi engagée par le défunt, ce qui permet d'opérer dans ce cadre une substitution de parties (voir ATF 81 IV 75).
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Déclare le recours sans objet et raye l'affaire du rôle. | fr | Art. 88 OG. Die verfassungsmässigen Rechte des Angeklagten sind untrennbar mit seiner Person verbunden; stirbt er nach Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde, wird diese gegenstandslos. | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,050 | 113 Ia 351 | 113 Ia 351
Sachverhalt ab Seite 351
Le Tribunal cantonal valaisan a condamné, en appel, X. à 26 mois de réclusion et à 10'000 fr. d'amende pour escroquerie, corruption, instigation à gestion déloyale des intérêts publics et instigation à faux.
X. a formé un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. (alléguant pour l'essentiel une appréciation arbitraire des preuves) ainsi qu'un pourvoi en nullité. Il demande l'annulation de l'arrêt attaqué.
Le recourant est décédé en 1986. Son épouse et ses deux enfants ont déclaré maintenir le recours ainsi que le pourvoi.
Erwägungen
Considérant en droit:
D'après l'art. 88 OJ, ont qualité pour former un recours de droit public les particuliers lésés par les décisions des autorités seulement lorsqu'elles les concernent personnellement (ATF 108 Ia 25 consid. 2, ATF 107 Ia 267). Les sanctions fondées sur le droit pénal visent l'auteur des actes pénalement répréhensibles, personnellement (voir l'art. 48 ch. 3 CP concernant l'extinction de l'amende par le décès du condamné), si bien que la mort du prévenu, de l'accusé ou du condamné met fin à la poursuite pénale dirigée contre lui (E. HAFTER, Allg. Teil, 2e éd., p. 429; H. SCHULTZ, Allg. Teil I, 4e éd., p. 253). La qualité d'auteur d'un comportement réprimé pénalement n'étant pas transmissible, il faut admettre que les droits individuels découlant des garanties constitutionnelles dont il jouit dans la procédure pénale sont indissociables de sa personne. S'ils sont intransmissibles, force est d'en conclure que nul ne peut lui succéder en qualité de partie, la substitution de parties étant exclue (F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 182/183; W. KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1984, p. 220). Ainsi, dès l'instant où le condamné décède, le recours de droit public qu'il a formé devient sans objet (H. MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4e éd., Bâle 1979, p. 164 n. 306; F. GYGI, op.cit., p. 183; W. KÄLIN, op.cit., notamment p. 220). Le fait qu'il ait lui-même, de son vivant, déposé dans les formes le recours de droit public est dépourvu de portée, car les conditions nécessaires pour un jugement au fond doivent encore exister au moment du prononcé de l'arrêt du Tribunal fédéral (H. MARTI, op.cit., p. 165 n. 308; W. KÄLIN, notamment p. 335). Dans la procédure du recours de droit public, il n'existe pas de disposition équivalant à l'art. 270 al. 2 PPF, qui offre à certains parents et alliés de l'accusé décédé la faculté de continuer la procédure de pourvoi engagée par le défunt, ce qui permet d'opérer dans ce cadre une substitution de parties (voir ATF 81 IV 75).
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Déclare le recours sans objet et raye l'affaire du rôle. | fr | Art. 88 OJ. Les droits constitutionnels de l'accusé sont indissociables de sa personne; s'il décède, le recours de droit public formé de son vivant devient sans objet. | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,051 | 113 Ia 351 | 113 Ia 351
Sachverhalt ab Seite 351
Le Tribunal cantonal valaisan a condamné, en appel, X. à 26 mois de réclusion et à 10'000 fr. d'amende pour escroquerie, corruption, instigation à gestion déloyale des intérêts publics et instigation à faux.
X. a formé un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. (alléguant pour l'essentiel une appréciation arbitraire des preuves) ainsi qu'un pourvoi en nullité. Il demande l'annulation de l'arrêt attaqué.
Le recourant est décédé en 1986. Son épouse et ses deux enfants ont déclaré maintenir le recours ainsi que le pourvoi.
Erwägungen
Considérant en droit:
D'après l'art. 88 OJ, ont qualité pour former un recours de droit public les particuliers lésés par les décisions des autorités seulement lorsqu'elles les concernent personnellement (ATF 108 Ia 25 consid. 2, ATF 107 Ia 267). Les sanctions fondées sur le droit pénal visent l'auteur des actes pénalement répréhensibles, personnellement (voir l'art. 48 ch. 3 CP concernant l'extinction de l'amende par le décès du condamné), si bien que la mort du prévenu, de l'accusé ou du condamné met fin à la poursuite pénale dirigée contre lui (E. HAFTER, Allg. Teil, 2e éd., p. 429; H. SCHULTZ, Allg. Teil I, 4e éd., p. 253). La qualité d'auteur d'un comportement réprimé pénalement n'étant pas transmissible, il faut admettre que les droits individuels découlant des garanties constitutionnelles dont il jouit dans la procédure pénale sont indissociables de sa personne. S'ils sont intransmissibles, force est d'en conclure que nul ne peut lui succéder en qualité de partie, la substitution de parties étant exclue (F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 182/183; W. KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1984, p. 220). Ainsi, dès l'instant où le condamné décède, le recours de droit public qu'il a formé devient sans objet (H. MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4e éd., Bâle 1979, p. 164 n. 306; F. GYGI, op.cit., p. 183; W. KÄLIN, op.cit., notamment p. 220). Le fait qu'il ait lui-même, de son vivant, déposé dans les formes le recours de droit public est dépourvu de portée, car les conditions nécessaires pour un jugement au fond doivent encore exister au moment du prononcé de l'arrêt du Tribunal fédéral (H. MARTI, op.cit., p. 165 n. 308; W. KÄLIN, notamment p. 335). Dans la procédure du recours de droit public, il n'existe pas de disposition équivalant à l'art. 270 al. 2 PPF, qui offre à certains parents et alliés de l'accusé décédé la faculté de continuer la procédure de pourvoi engagée par le défunt, ce qui permet d'opérer dans ce cadre une substitution de parties (voir ATF 81 IV 75).
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Déclare le recours sans objet et raye l'affaire du rôle. | fr | Art. 88 OG. I diritti costituzionali dell'imputato sono indissociabili dalla sua persona; se egli muore dopo aver proposto ricorso di diritto pubblico, quest'ultimo diviene senza oggetto. | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,052 | 113 Ia 353 | 113 Ia 353
Sachverhalt ab Seite 354
Die Eheleute X. waren vom 1. April 1980 bis 31. März 1983 Mieter des Restaurants "Schönegg", Parzelle 3202, Bahnhofstrasse 2/Tägerhardstrasse/ Freistrasse in Wettingen. Sie schlossen jedoch das Restaurant bereits am 1. Oktober 1982, da es ihnen infolge der Bauarbeiten für die Bahnunterführung, der endgültigen Schliessung des SBB-Niveauüberganges sowie der überaus lärmigen Kanalisationsarbeiten, welche unmittelbar vor und neben der Liegenschaft Schönegg vorgenommen wurden, nicht mehr möglich sei, den Gastwirtschaftsbetrieb aufrecht zu erhalten. Mit Eingabe vom 21. Juli 1983 an die kantonale Schätzungskommission verlangten sie von der Einwohnergemeinde Wettingen und vom Staat Aargau eine Enteignungsentschädigung mit der Begründung, sie seien unzumutbaren übermässigen Immissionen ausgesetzt gewesen.
Mit Urteil vom 21. Februar 1984 wies die Schätzungskommission die Klage ab, im wesentlichen mit der Begründung, dass die zeitlich begrenzten Immissionen nicht übermässig gewesen seien.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, an welches die Eheleute X. den Entscheid der Schätzungskommission weiterzogen, wies ihre Beschwerde am 19. Dezember 1986 ebenfalls ab. Es vertrat die Auffassung, die von den Eheleuten X. geltend gemachten Nachteile seien nicht Folge einer formellen Enteignung, da die Eigentümer der Liegenschaft weder Land noch Rechte hätten abtreten müssen; doch stelle sich die Frage, ob eine materielle Enteignung gegeben sei. Vom Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis könne indessen nicht gesprochen werden; auch ein Sonderopfer liege nicht vor, da zahlreiche andere Grundeigentümer und Geschäftsinhaber an der Bahnhof- und Seminarstrasse in gleicher Weise betroffen worden seien.
Die Eheleute X. führen gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügen eine Verletzung von Art. 4 und 22ter BV.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gegenstand der formellen Enteignung bilden auch nach aargauischem Recht nicht nur das Grundeigentum und beschränkte dingliche Rechte, sondern alle von der Eigentumsgarantie geschützten vermögenswerten Rechte, wie die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechte, sowie die Rechte von Mietern und Pächtern der von der Enteignung betroffenen Grundstücke (§ 182 Abs. 1 BauG; ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1982, N. 1 zu § 182, S. 468). Dazu zählt auch das in Art. 684 ZGB umschriebene Recht, das Unterlassen übermässiger Einwirkungen zu fordern. Sind diese unvermeidlich, ist der Abwehranspruch zu enteignen (BGE 110 Ib 376 E. 2c zur analogen Regelung des Art. 5 des eidgenössischen Enteignungsgesetzes). Dabei können auch Mieter diesen Anspruch geltend machen, sofern sie am betroffenen Grundstück Besitz haben (BGE 106 Ib 243 E. 2); doch bilden in diesem Falle deren vertraglichen Rechte Gegenstand der Enteignung. Sie können eine Entschädigung einzig für vorzeitige Vertragsauflösung oder für Beeinträchtigung des vertragsgemässen Gebrauchs der Sache bis zum Vertragsablauf oder zum nächsten Kündigungstermin verlangen (BGE BGE 109 Ib 41 E. 6b; BGE 106 Ib 245 f. E. 4).
a) Im vorliegenden Fall leiten die Beschwerdeführer ihre Entschädigungsansprüche aus den Strassen- und Kanalisationsbauarbeiten her, die auf dem benachbarten öffentlichen Grund ausgeführt wurden und die ihrer Meinung nach zu übermässigen Immissionen im Sinne von Art. 684 ZGB geführt haben. Im Zusammenhang mit diesen Arbeiten wurde im April 1981 der Niveauübergang über die SBB-Geleise geschlossen und ab August - nach der Darstellung der Beschwerdeführer bereits ab Ende Juli 1982 - wurden verhältnismässig lärmintensive Bauarbeiten in unmittelbarer Nähe des Restaurants Schönegg durchgeführt sowie die Tägerhardstrasse und teilweise die Bahnhofstrasse geschlossen. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Einwirkungen hätten den vertragsgemässen Gebrauch des Mietobjektes verunmöglicht und sie zur Schliessung des Restaurants ab 1. Oktober 1982 genötigt. Hieraus sei ihnen bis zum Ablauf des Vertrages der geltend gemachte Schaden entstanden.
b) Die Schätzungskommission anerkannte die Zulässigkeit und Rechtzeitigkeit der nachträglichen Forderungsanmeldung, befand jedoch, die Immissionen seien nicht übermässig im Sinne von Art. 684 ZGB gewesen. Sie wies daher die Klage ab, wobei sie zum Eventualantrag der Beschwerdeführer feststellte, eine Entschädigung wegen materieller Enteignung sei nur möglich für Beschränkungen, die nicht nach den Vorschriften der formellen Enteignung zu entschädigen seien; im vorliegenden Fall sei jedoch wegen formeller Enteignung des nachbarrechtlichen Abwehranspruches eine Entschädigung verlangt und auch geprüft worden.
Wie dargelegt, ging das Verwaltungsgericht demgegenüber davon aus, die Eigentümer der Liegenschaft Schönegg hätten weder Land noch Rechte abtreten müssen, für die Entschädigungsansprüche gestellt werden könnten. Die Nachteile, die sich für die Beschwerdeführer als Mieter des Restaurants Schönegg aus der vorübergehenden Beeinträchtigung der Zufahrt ergeben hätten, seien nicht die Folge einer formellen Enteignung im Sinne von § 193 Abs. 1 lit. c BauG. Es stelle sich daher die Frage, ob eine materielle Enteignung oder ein anderer Entschädigungstitel vorliege, was das Gericht indessen verneinte.
c) Dieser Begründung des Verwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Die Verkehrsanordnungen, mit denen die an das Restaurant Schönegg anstossenden Strassen für den allgemeinen Verkehr vorübergehend gesperrt wurden, waren Folge der Bauarbeiten, die ab Ende Juli 1982 in unmittelbarer Nähe der Liegenschaft der Beschwerdeführer durchgeführt wurden. Solche Arbeiten können zu übermässigen Immissionen und, falls sie zu dulden sind, zur Enteignung des nachbarrechtlichen Abwehranspruches führen (BGE 96 II 348 E. 6; ERICH ZIMMERLIN, a.a.O., N. 3 zu § 30, S. 170 sowie N. 11 zu §§ 65-68, S. 169). Die Beschwerdeführer, welche das Übermass der Einwirkungen behaupten, waren somit befugt, eine nachträgliche Forderung aus formeller Enteignung anzumelden. Das Verwaltungsgericht hätte daher das Begehren der Beschwerdeführer unter diesem Titel prüfen müssen.
Diese Feststellungen führen jedoch nicht ohne weiteres dazu, dass die Beschwerde gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen ist. Obwohl das Gericht die Forderung der Beschwerdeführer nicht ausdrücklich unter dem Titel Enteignung nachbarrechtlicher Abwehransprüche geprüft hat, ergibt sich aus seinen Erwägungen mit genügender Deutlichkeit, dass es die Frage, ob die Beschwerdeführer übermässigen Einwirkungen ausgesetzt gewesen seien, verneint hat. Trifft diese Schlussfolgerung zu, so ist dem angefochtenen Entscheid im Ergebnis zuzustimmen, was zur Abweisung der Beschwerde führen muss, auch wenn der Auffassung des Gerichts, es gehe nicht um eine formelle Enteignung, nicht gefolgt werden kann. Von einer Verletzung von Art. 4 BV könnte unter diesen Umständen nicht gesprochen werden (BGE 109 Ia 22 E. 2).
3. Zu prüfen ist daher, ob das Verwaltungsgericht, ohne verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführer zu verletzen, übermässige Einwirkungen verneinen sowie - falls es darauf ankäme - den Nachweis des Schadens und dessen Kausalzusammenhang mit dem schädigenden Ereignis als nicht gegeben erachten durfte. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben Grundeigentümer bzw. Mieter als Besitzer vorübergehende Störungen, die sich aus Bauarbeiten auf den Nachbarparzellen ergeben, in der Regel entschädigungslos hinzunehmen. Ersatz ist nur zu leisten, wenn die Einwirkungen ihrer Art, Stärke und Dauer nach aussergewöhnlich sind und zu einer beträchtlichen Schädigung von Nachbarn führen (vgl. BGE 93 I 295 ff.; BGE 91 II 107 E. 3; BGE 83 II 383; nicht publizierte Entscheide des Bundesgerichts vom 16. Juli 1984 i.S. Staat Bern c. Lehmann, E. 4a, vom 30. November 1983 Wegmüller/Kressmann E. 4). (...) | de | Enteignung von Nachbarrechten. 1. Bauarbeiten auf öffentlichem Grund können zu übermässigen Immissionen und, falls sie zu dulden sind, zur Enteignung des nachbarrechtlichen Abwehranspruches führen. Ein Entschädigungsbegehren ist daher als Forderung aus formeller Enteignung zu behandeln (E. 2).
2. Vorübergehende Störungen, die sich aus Bauarbeiten auf Nachbargrundstücken ergeben, sind in der Regel entschädigungslos hinzunehmen. Ersatz ist nur zu leisten, wenn die Einwirkungen ihrer Art, Stärke und Dauer nach aussergewöhnlich sind und zu einer beträchtlichen Schädigung von Nachbarn führen (E. 3). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,053 | 113 Ia 353 | 113 Ia 353
Sachverhalt ab Seite 354
Die Eheleute X. waren vom 1. April 1980 bis 31. März 1983 Mieter des Restaurants "Schönegg", Parzelle 3202, Bahnhofstrasse 2/Tägerhardstrasse/ Freistrasse in Wettingen. Sie schlossen jedoch das Restaurant bereits am 1. Oktober 1982, da es ihnen infolge der Bauarbeiten für die Bahnunterführung, der endgültigen Schliessung des SBB-Niveauüberganges sowie der überaus lärmigen Kanalisationsarbeiten, welche unmittelbar vor und neben der Liegenschaft Schönegg vorgenommen wurden, nicht mehr möglich sei, den Gastwirtschaftsbetrieb aufrecht zu erhalten. Mit Eingabe vom 21. Juli 1983 an die kantonale Schätzungskommission verlangten sie von der Einwohnergemeinde Wettingen und vom Staat Aargau eine Enteignungsentschädigung mit der Begründung, sie seien unzumutbaren übermässigen Immissionen ausgesetzt gewesen.
Mit Urteil vom 21. Februar 1984 wies die Schätzungskommission die Klage ab, im wesentlichen mit der Begründung, dass die zeitlich begrenzten Immissionen nicht übermässig gewesen seien.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, an welches die Eheleute X. den Entscheid der Schätzungskommission weiterzogen, wies ihre Beschwerde am 19. Dezember 1986 ebenfalls ab. Es vertrat die Auffassung, die von den Eheleuten X. geltend gemachten Nachteile seien nicht Folge einer formellen Enteignung, da die Eigentümer der Liegenschaft weder Land noch Rechte hätten abtreten müssen; doch stelle sich die Frage, ob eine materielle Enteignung gegeben sei. Vom Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis könne indessen nicht gesprochen werden; auch ein Sonderopfer liege nicht vor, da zahlreiche andere Grundeigentümer und Geschäftsinhaber an der Bahnhof- und Seminarstrasse in gleicher Weise betroffen worden seien.
Die Eheleute X. führen gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügen eine Verletzung von Art. 4 und 22ter BV.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gegenstand der formellen Enteignung bilden auch nach aargauischem Recht nicht nur das Grundeigentum und beschränkte dingliche Rechte, sondern alle von der Eigentumsgarantie geschützten vermögenswerten Rechte, wie die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechte, sowie die Rechte von Mietern und Pächtern der von der Enteignung betroffenen Grundstücke (§ 182 Abs. 1 BauG; ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1982, N. 1 zu § 182, S. 468). Dazu zählt auch das in Art. 684 ZGB umschriebene Recht, das Unterlassen übermässiger Einwirkungen zu fordern. Sind diese unvermeidlich, ist der Abwehranspruch zu enteignen (BGE 110 Ib 376 E. 2c zur analogen Regelung des Art. 5 des eidgenössischen Enteignungsgesetzes). Dabei können auch Mieter diesen Anspruch geltend machen, sofern sie am betroffenen Grundstück Besitz haben (BGE 106 Ib 243 E. 2); doch bilden in diesem Falle deren vertraglichen Rechte Gegenstand der Enteignung. Sie können eine Entschädigung einzig für vorzeitige Vertragsauflösung oder für Beeinträchtigung des vertragsgemässen Gebrauchs der Sache bis zum Vertragsablauf oder zum nächsten Kündigungstermin verlangen (BGE BGE 109 Ib 41 E. 6b; BGE 106 Ib 245 f. E. 4).
a) Im vorliegenden Fall leiten die Beschwerdeführer ihre Entschädigungsansprüche aus den Strassen- und Kanalisationsbauarbeiten her, die auf dem benachbarten öffentlichen Grund ausgeführt wurden und die ihrer Meinung nach zu übermässigen Immissionen im Sinne von Art. 684 ZGB geführt haben. Im Zusammenhang mit diesen Arbeiten wurde im April 1981 der Niveauübergang über die SBB-Geleise geschlossen und ab August - nach der Darstellung der Beschwerdeführer bereits ab Ende Juli 1982 - wurden verhältnismässig lärmintensive Bauarbeiten in unmittelbarer Nähe des Restaurants Schönegg durchgeführt sowie die Tägerhardstrasse und teilweise die Bahnhofstrasse geschlossen. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Einwirkungen hätten den vertragsgemässen Gebrauch des Mietobjektes verunmöglicht und sie zur Schliessung des Restaurants ab 1. Oktober 1982 genötigt. Hieraus sei ihnen bis zum Ablauf des Vertrages der geltend gemachte Schaden entstanden.
b) Die Schätzungskommission anerkannte die Zulässigkeit und Rechtzeitigkeit der nachträglichen Forderungsanmeldung, befand jedoch, die Immissionen seien nicht übermässig im Sinne von Art. 684 ZGB gewesen. Sie wies daher die Klage ab, wobei sie zum Eventualantrag der Beschwerdeführer feststellte, eine Entschädigung wegen materieller Enteignung sei nur möglich für Beschränkungen, die nicht nach den Vorschriften der formellen Enteignung zu entschädigen seien; im vorliegenden Fall sei jedoch wegen formeller Enteignung des nachbarrechtlichen Abwehranspruches eine Entschädigung verlangt und auch geprüft worden.
Wie dargelegt, ging das Verwaltungsgericht demgegenüber davon aus, die Eigentümer der Liegenschaft Schönegg hätten weder Land noch Rechte abtreten müssen, für die Entschädigungsansprüche gestellt werden könnten. Die Nachteile, die sich für die Beschwerdeführer als Mieter des Restaurants Schönegg aus der vorübergehenden Beeinträchtigung der Zufahrt ergeben hätten, seien nicht die Folge einer formellen Enteignung im Sinne von § 193 Abs. 1 lit. c BauG. Es stelle sich daher die Frage, ob eine materielle Enteignung oder ein anderer Entschädigungstitel vorliege, was das Gericht indessen verneinte.
c) Dieser Begründung des Verwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Die Verkehrsanordnungen, mit denen die an das Restaurant Schönegg anstossenden Strassen für den allgemeinen Verkehr vorübergehend gesperrt wurden, waren Folge der Bauarbeiten, die ab Ende Juli 1982 in unmittelbarer Nähe der Liegenschaft der Beschwerdeführer durchgeführt wurden. Solche Arbeiten können zu übermässigen Immissionen und, falls sie zu dulden sind, zur Enteignung des nachbarrechtlichen Abwehranspruches führen (BGE 96 II 348 E. 6; ERICH ZIMMERLIN, a.a.O., N. 3 zu § 30, S. 170 sowie N. 11 zu §§ 65-68, S. 169). Die Beschwerdeführer, welche das Übermass der Einwirkungen behaupten, waren somit befugt, eine nachträgliche Forderung aus formeller Enteignung anzumelden. Das Verwaltungsgericht hätte daher das Begehren der Beschwerdeführer unter diesem Titel prüfen müssen.
Diese Feststellungen führen jedoch nicht ohne weiteres dazu, dass die Beschwerde gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen ist. Obwohl das Gericht die Forderung der Beschwerdeführer nicht ausdrücklich unter dem Titel Enteignung nachbarrechtlicher Abwehransprüche geprüft hat, ergibt sich aus seinen Erwägungen mit genügender Deutlichkeit, dass es die Frage, ob die Beschwerdeführer übermässigen Einwirkungen ausgesetzt gewesen seien, verneint hat. Trifft diese Schlussfolgerung zu, so ist dem angefochtenen Entscheid im Ergebnis zuzustimmen, was zur Abweisung der Beschwerde führen muss, auch wenn der Auffassung des Gerichts, es gehe nicht um eine formelle Enteignung, nicht gefolgt werden kann. Von einer Verletzung von Art. 4 BV könnte unter diesen Umständen nicht gesprochen werden (BGE 109 Ia 22 E. 2).
3. Zu prüfen ist daher, ob das Verwaltungsgericht, ohne verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführer zu verletzen, übermässige Einwirkungen verneinen sowie - falls es darauf ankäme - den Nachweis des Schadens und dessen Kausalzusammenhang mit dem schädigenden Ereignis als nicht gegeben erachten durfte. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben Grundeigentümer bzw. Mieter als Besitzer vorübergehende Störungen, die sich aus Bauarbeiten auf den Nachbarparzellen ergeben, in der Regel entschädigungslos hinzunehmen. Ersatz ist nur zu leisten, wenn die Einwirkungen ihrer Art, Stärke und Dauer nach aussergewöhnlich sind und zu einer beträchtlichen Schädigung von Nachbarn führen (vgl. BGE 93 I 295 ff.; BGE 91 II 107 E. 3; BGE 83 II 383; nicht publizierte Entscheide des Bundesgerichts vom 16. Juli 1984 i.S. Staat Bern c. Lehmann, E. 4a, vom 30. November 1983 Wegmüller/Kressmann E. 4). (...) | de | Expropriation de droits de voisinage. 1. Des travaux de construction sur le domaine public peuvent entraîner des immissions excessives et, lorsque celles-ci doivent être supportées, l'expropriation des droits de défense des voisins. Une demande d'indemnisation doit dès lors être traitée en tant que prétention fondée sur une expropriation formelle (consid. 2).
2. Des perturbations temporaires subies sur des fonds voisins en raison de travaux de construction ne donnent en règle générale pas lieu à indemnisation. Une indemnité n'est due que lorsque les effets dommageables, de par leur nature, leur intensité et leur durée, sont exceptionnels et causent aux voisins un dommage considérable (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,054 | 113 Ia 353 | 113 Ia 353
Sachverhalt ab Seite 354
Die Eheleute X. waren vom 1. April 1980 bis 31. März 1983 Mieter des Restaurants "Schönegg", Parzelle 3202, Bahnhofstrasse 2/Tägerhardstrasse/ Freistrasse in Wettingen. Sie schlossen jedoch das Restaurant bereits am 1. Oktober 1982, da es ihnen infolge der Bauarbeiten für die Bahnunterführung, der endgültigen Schliessung des SBB-Niveauüberganges sowie der überaus lärmigen Kanalisationsarbeiten, welche unmittelbar vor und neben der Liegenschaft Schönegg vorgenommen wurden, nicht mehr möglich sei, den Gastwirtschaftsbetrieb aufrecht zu erhalten. Mit Eingabe vom 21. Juli 1983 an die kantonale Schätzungskommission verlangten sie von der Einwohnergemeinde Wettingen und vom Staat Aargau eine Enteignungsentschädigung mit der Begründung, sie seien unzumutbaren übermässigen Immissionen ausgesetzt gewesen.
Mit Urteil vom 21. Februar 1984 wies die Schätzungskommission die Klage ab, im wesentlichen mit der Begründung, dass die zeitlich begrenzten Immissionen nicht übermässig gewesen seien.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, an welches die Eheleute X. den Entscheid der Schätzungskommission weiterzogen, wies ihre Beschwerde am 19. Dezember 1986 ebenfalls ab. Es vertrat die Auffassung, die von den Eheleuten X. geltend gemachten Nachteile seien nicht Folge einer formellen Enteignung, da die Eigentümer der Liegenschaft weder Land noch Rechte hätten abtreten müssen; doch stelle sich die Frage, ob eine materielle Enteignung gegeben sei. Vom Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis könne indessen nicht gesprochen werden; auch ein Sonderopfer liege nicht vor, da zahlreiche andere Grundeigentümer und Geschäftsinhaber an der Bahnhof- und Seminarstrasse in gleicher Weise betroffen worden seien.
Die Eheleute X. führen gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügen eine Verletzung von Art. 4 und 22ter BV.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gegenstand der formellen Enteignung bilden auch nach aargauischem Recht nicht nur das Grundeigentum und beschränkte dingliche Rechte, sondern alle von der Eigentumsgarantie geschützten vermögenswerten Rechte, wie die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechte, sowie die Rechte von Mietern und Pächtern der von der Enteignung betroffenen Grundstücke (§ 182 Abs. 1 BauG; ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1982, N. 1 zu § 182, S. 468). Dazu zählt auch das in Art. 684 ZGB umschriebene Recht, das Unterlassen übermässiger Einwirkungen zu fordern. Sind diese unvermeidlich, ist der Abwehranspruch zu enteignen (BGE 110 Ib 376 E. 2c zur analogen Regelung des Art. 5 des eidgenössischen Enteignungsgesetzes). Dabei können auch Mieter diesen Anspruch geltend machen, sofern sie am betroffenen Grundstück Besitz haben (BGE 106 Ib 243 E. 2); doch bilden in diesem Falle deren vertraglichen Rechte Gegenstand der Enteignung. Sie können eine Entschädigung einzig für vorzeitige Vertragsauflösung oder für Beeinträchtigung des vertragsgemässen Gebrauchs der Sache bis zum Vertragsablauf oder zum nächsten Kündigungstermin verlangen (BGE BGE 109 Ib 41 E. 6b; BGE 106 Ib 245 f. E. 4).
a) Im vorliegenden Fall leiten die Beschwerdeführer ihre Entschädigungsansprüche aus den Strassen- und Kanalisationsbauarbeiten her, die auf dem benachbarten öffentlichen Grund ausgeführt wurden und die ihrer Meinung nach zu übermässigen Immissionen im Sinne von Art. 684 ZGB geführt haben. Im Zusammenhang mit diesen Arbeiten wurde im April 1981 der Niveauübergang über die SBB-Geleise geschlossen und ab August - nach der Darstellung der Beschwerdeführer bereits ab Ende Juli 1982 - wurden verhältnismässig lärmintensive Bauarbeiten in unmittelbarer Nähe des Restaurants Schönegg durchgeführt sowie die Tägerhardstrasse und teilweise die Bahnhofstrasse geschlossen. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Einwirkungen hätten den vertragsgemässen Gebrauch des Mietobjektes verunmöglicht und sie zur Schliessung des Restaurants ab 1. Oktober 1982 genötigt. Hieraus sei ihnen bis zum Ablauf des Vertrages der geltend gemachte Schaden entstanden.
b) Die Schätzungskommission anerkannte die Zulässigkeit und Rechtzeitigkeit der nachträglichen Forderungsanmeldung, befand jedoch, die Immissionen seien nicht übermässig im Sinne von Art. 684 ZGB gewesen. Sie wies daher die Klage ab, wobei sie zum Eventualantrag der Beschwerdeführer feststellte, eine Entschädigung wegen materieller Enteignung sei nur möglich für Beschränkungen, die nicht nach den Vorschriften der formellen Enteignung zu entschädigen seien; im vorliegenden Fall sei jedoch wegen formeller Enteignung des nachbarrechtlichen Abwehranspruches eine Entschädigung verlangt und auch geprüft worden.
Wie dargelegt, ging das Verwaltungsgericht demgegenüber davon aus, die Eigentümer der Liegenschaft Schönegg hätten weder Land noch Rechte abtreten müssen, für die Entschädigungsansprüche gestellt werden könnten. Die Nachteile, die sich für die Beschwerdeführer als Mieter des Restaurants Schönegg aus der vorübergehenden Beeinträchtigung der Zufahrt ergeben hätten, seien nicht die Folge einer formellen Enteignung im Sinne von § 193 Abs. 1 lit. c BauG. Es stelle sich daher die Frage, ob eine materielle Enteignung oder ein anderer Entschädigungstitel vorliege, was das Gericht indessen verneinte.
c) Dieser Begründung des Verwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Die Verkehrsanordnungen, mit denen die an das Restaurant Schönegg anstossenden Strassen für den allgemeinen Verkehr vorübergehend gesperrt wurden, waren Folge der Bauarbeiten, die ab Ende Juli 1982 in unmittelbarer Nähe der Liegenschaft der Beschwerdeführer durchgeführt wurden. Solche Arbeiten können zu übermässigen Immissionen und, falls sie zu dulden sind, zur Enteignung des nachbarrechtlichen Abwehranspruches führen (BGE 96 II 348 E. 6; ERICH ZIMMERLIN, a.a.O., N. 3 zu § 30, S. 170 sowie N. 11 zu §§ 65-68, S. 169). Die Beschwerdeführer, welche das Übermass der Einwirkungen behaupten, waren somit befugt, eine nachträgliche Forderung aus formeller Enteignung anzumelden. Das Verwaltungsgericht hätte daher das Begehren der Beschwerdeführer unter diesem Titel prüfen müssen.
Diese Feststellungen führen jedoch nicht ohne weiteres dazu, dass die Beschwerde gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen ist. Obwohl das Gericht die Forderung der Beschwerdeführer nicht ausdrücklich unter dem Titel Enteignung nachbarrechtlicher Abwehransprüche geprüft hat, ergibt sich aus seinen Erwägungen mit genügender Deutlichkeit, dass es die Frage, ob die Beschwerdeführer übermässigen Einwirkungen ausgesetzt gewesen seien, verneint hat. Trifft diese Schlussfolgerung zu, so ist dem angefochtenen Entscheid im Ergebnis zuzustimmen, was zur Abweisung der Beschwerde führen muss, auch wenn der Auffassung des Gerichts, es gehe nicht um eine formelle Enteignung, nicht gefolgt werden kann. Von einer Verletzung von Art. 4 BV könnte unter diesen Umständen nicht gesprochen werden (BGE 109 Ia 22 E. 2).
3. Zu prüfen ist daher, ob das Verwaltungsgericht, ohne verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführer zu verletzen, übermässige Einwirkungen verneinen sowie - falls es darauf ankäme - den Nachweis des Schadens und dessen Kausalzusammenhang mit dem schädigenden Ereignis als nicht gegeben erachten durfte. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben Grundeigentümer bzw. Mieter als Besitzer vorübergehende Störungen, die sich aus Bauarbeiten auf den Nachbarparzellen ergeben, in der Regel entschädigungslos hinzunehmen. Ersatz ist nur zu leisten, wenn die Einwirkungen ihrer Art, Stärke und Dauer nach aussergewöhnlich sind und zu einer beträchtlichen Schädigung von Nachbarn führen (vgl. BGE 93 I 295 ff.; BGE 91 II 107 E. 3; BGE 83 II 383; nicht publizierte Entscheide des Bundesgerichts vom 16. Juli 1984 i.S. Staat Bern c. Lehmann, E. 4a, vom 30. November 1983 Wegmüller/Kressmann E. 4). (...) | de | Espropriazione di diritti di vicinato. 1. Lavori di costruzione su suolo pubblico possono comportare immissioni eccessive e, qualora queste debbano essere tollerate, l'espropriazione dei diritti di tutela dei vicini. Una domanda d'indennità deve quindi essere trattata come pretesa fondata su di un'espropriazione formale (consid. 2).
2. Inconvenienti temporanei subiti su fondi vicini in conseguenza di lavori di costruzione non vanno, di regola, indennizzati. Un'indennità è dovuta solo se gli effetti pregiudizievoli sono, per la loro natura, la loro intensità e la loro durata, eccezionali e causano ai vicini un danno considerevole (consid. 3). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 358
Die Stadt Chur erstellte 1862 den neuen Friedhof Daleu mit einer Fläche von 1600 Klaftern (1 Klafter = 4,41 m2). Sie finanzierte den Gesamtaufwand von Fr. 25'816.-- in erheblichem Umfang, nämlich Fr. 9'000.--, durch den "Verkauf" von Familiengräbern, wobei pro Klafter Fr. 75.-- zu bezahlen waren. Diese Geschäfte wurden in sogenannten Legitimationsscheinen festgehalten. Diese stammen für das Verfahren X. vom 25. September 1862 und für das Verfahren Y. und Mitbeteiligte aus dem Zeitraum 1877 bis 1920.
Mit Brief vom 31. März 1986 erhielten die privaten Beschwerdegegner vom Bestattungsamt der Stadt Chur die Mitteilung, es sei ihnen bzw. ihrem Rechtsvorgänger dannzumal eine Konzession verliehen worden. Nach dem städtischen Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen vom 7. Juli 1974 erlösche das Nutzungsrecht an einem Privatgrab nach 40 Jahren. Der Beliehene habe nach Ablauf der Nutzungszeit gegenüber andern Bewerbern das Vorrecht, das bisher benützte Privatgrab gegen Entrichtung der geltenden Taxe erneut für 40 Jahre in Anspruch zu nehmen. Es werde festgestellt, dass die gesetzliche Konzessionsdauer abgelaufen sei. Die Adressaten wurden daher aufgefordert, den beigelegten Konzessionsschein innert Frist unterzeichnet zurückzuschicken und die Gebühr zu entrichten (im Falle von Y. Fr. 3'400.--). In denjenigen Fällen, in denen noch nicht 20 Jahre seit der letzten Erdbestattung verflossen waren, war das Bestattungsamt bereit, die Konzession noch für den Rest dieser Grabesruhe kostenlos weiterlaufen zu lassen. Der Stadtrat wies die dagegen erhobenen Beschwerden mit Entscheiden vom 24. September 1986 ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden jedoch hiess, nachdem es einen Augenschein durchgeführt hatte, mit zwei Urteilen vom 4. Februar/4. Mai 1987 die dagegen eingereichten Rekurse im Sinne der Erwägungen gut.
Die Stadt Chur erhob am 12. Juni 1987 gegen beide Urteile je eine staatsrechtliche Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
5. Zunächst ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht ohne Willkür feststellen durfte, das Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 biete keine gesetzliche Grundlage für eine Einschränkung der als Konzession betrachteten Legitimationsscheine.
a) Das Verwaltungsgericht führt dazu in den angefochtenen Entscheiden aus, im Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 werde mit keiner Silbe erwähnt, altrechtliche Konzessionen würden durch das neue Gesetz in irgendeiner Weise tangiert. Es würden ganz offensichtlich nur die Fälle der Verleihung neuer sowie die Erneuerung bestehender, inzwischen abgelaufener Konzessionen geregelt. Daraus dürfe aber nicht auch eine stillschweigende Beschränkung noch andauernder altrechtlicher Konzessionen gefolgert werden. Die Konzessionsdauer sei ein wesentlicher Bestandteil der Verleihung, denn sie sei mitbestimmend für das Ausmass der Verpflichtungen, die der Konzessionär übernehme. Eine einseitige Abänderung der Konzessionsdauer treffe das verliehene Nutzungsrecht in seiner Substanz, weshalb das Gesetz dies besonders aussprechen müsse, was vorliegend nicht der Fall sei.
b) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergebe sich aus dem Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 ausdrücklich, dass die altrechtlichen, noch nicht abgelaufenen Konzessionen auf eine bestimmte Zeitdauer befristet seien. Sie beruft sich indessen auf die Bestattungsordnung für die Stadt Chur vom 16. November 1923. Darin werde ausdrücklich je nach Vereinbarung eine Begrenzung von 60 oder 80 Jahren normiert (§ 10) und zudem die Möglichkeit festgehalten, dass die Aufhebung eines Friedhofes verfügt werden könne (§ 11). Die Beschwerdeführerin verkennt aber offensichtlich, dass diese Bestattungsordnung bereits mit dem Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 23. Juni 1957 aufgehoben wurde (Art. 26 Abs. 2) und somit für die Beantwortung der Frage, ob eine Beschränkung altrechtlicher, noch nicht abgelaufener Konzessionen möglich sei, nicht mehr massgebend sein kann. Der Vorwurf willkürlicher Rechtsanwendung durch das Verwaltungsgericht ist somit nicht belegt. Im übrigen ist auch sonst nicht ersichtlich, inwiefern die angefochtenen Entscheide in dieser Hinsicht völlig unhaltbar sein sollten.
Man kann zusätzlich auf die bereits von der Beschwerdeführerin angerufene Bestimmung der Bestattungsordnung für die Stadt Chur aus dem Jahre 1923 hinweisen. Wenn noch damals die Dauer entweder auf 60 oder auf 80 Jahre vereinbart werden konnte, so dürfen an ein Gesetz, das eine generelle Verkürzung auf 40 Jahre anordnen will, ohne Willkür besonders hohe Anforderungen gestellt werden; eine derartige Rückwirkung hätte deutlich zum Ausdruck gebracht werden müssen. Auch das Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 23. Juni 1957 schafft lediglich die Möglichkeit, für die Zukunft Privatgräber auf 60 Jahre zur Verfügung zu stellen, von einer Anwendung der Befristung auf bestehende Rechte ist keine Rede (Art. 14). Auch damit sollte keine Neuerung eingeführt werden (Botschaft des Stadtrates an die Einwohnergemeinde der Stadt Chur vom 20. Mai 1957). Um gegen diese Argumente aufzukommen, reicht es nicht, einfach den Gegenstandpunkt zu vertreten; soweit in den Beschwerden lediglich die Meinung vertreten wird, eine Rückwirkung sei zulässig, gehen die Ausführungen am zu entscheidenden Problem vorbei.
6. Das Verwaltungsgericht hielt das Vorgehen der Stadt Chur überdies für verfassungsrechtlich verfehlt. Diese Frage überprüft das Bundesgericht auch im Rahmen einer Autonomiebeschwerde frei (BGE 110 Ia 206 E. 2a; BGE 104 Ia 127 E. 2b).
a) aa) Das Verwaltungsgericht nimmt an, die Rechte an den Privatgräbern seien Sondernutzungsrechte an Sachen im öffentlichen Gebrauch im Sinne des alten (§ 225 des Bündnerischen Civilgesetzbuches von 1862, CGB; Art. 130 Abs. 2 aEGZGB) und des geltenden (§ 150 Abs. 2 EGZGB) Sachenrechts. Soweit ihr Inhalt gestützt auf die im Zeitpunkt der Ausstellung der Legitimationsscheine jeweils geltende Gesetzgebung durch Vereinbarung bestimmt worden sei, liege ein wohlerworbenes Recht vor. Zwar enthielten die Legitimationsscheine keine Bestimmung über eine zeitliche Begrenzung; vielmehr lasse die in allen Konzessionen festgeschriebene Zulässigkeit der Vererbung theoretisch eine ewige Dauer der verliehenen Rechte zu. Ein Vertragsverhältnis mit zeitlich unbeschränkter Verbindlichkeit könne es aber nicht geben. Die ewige Dauer, welche faktisch der Veräusserung der im Gemeingebrauch stehenden Sache gleichkäme, sei auch aufgrund von § 225 CGB und Art. 130 aEGZGB untersagt, welche den Erwerb durch Zueignung ausdrücklich verbieten würden.
bb) Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass vertragliche Vereinbarungen in einer Konzession und damit auch eine vereinbarte Dauer, wohlerworbene Rechte begründen; sie macht aber geltend, das Gericht habe übersehen, dass die Konzessionsdauer in den Legitimationsscheinen eben gerade nicht festgelegt sei. Dies trifft offensichtlich nicht zu. Wie die in E. 6a/aa zitierten Ausführungen zeigen, erkannte das Verwaltungsgericht sehr wohl, dass die durch die Legitimationsscheine verliehenen Konzessionen nicht beschränkt sind. Gestützt auf die von ihm als massgebend betrachteten Normen kam es indessen zum Schluss, unbeschränkte, ewige Verleihungen seien rechtlich nicht zulässig. Die tatsächliche Geltungsdauer der im Streite liegenden Legitimationsscheine sei deshalb gestützt auf dasjenige Recht, das im Zeitpunkt der Ausstellung der einzelnen Legitimationsscheine jeweils galt, durch richterliche Auslegung zu ermitteln. Demgegenüber ist die Beschwerdeführerin der Meinung, die Rechtsstellung der Beliehenen in bezug auf die Dauer der Konzession beruhe unmittelbar auf zwingendem Recht, nämlich auf § 225 CGB sowie auf den Begräbnisordnungen von 1862, 1876 und 1896. Demzufolge könne das Verwaltungsgericht hinsichtlich dieser Frage nicht eine richterliche Lückenfüllung vornehmen und damit die Nichtregelung der Konzessionsdauer der vertraglichen Seite zuweisen und als wohlerworbenes Recht qualifizieren.
cc) Es entspricht bundesgerichtlicher Praxis, diejenigen Rechte innerhalb einer Konzession als wohlerworben einzustufen, welche nicht durch einen Rechtssatz, sondern aufgrund freier Vereinbarung der Parteien entstanden sind (Urteil vom 10. April 1985, E. 2b, im ZBl 86/1985, S. 498 ff., S. 500 mit weiteren Hinweisen). Ob dies vorliegend für die Dauer der Privatgrabstätten der Fall ist, prüft das Bundesgericht, da es sich um eine Frage des kantonalen und gemeindeeigenen Gesetzesrechts handelt, nur auf Willkür hin.
Wie bereits in E. 5b ausgeführt, bestätigte die Bestattungsordnung für die Stadt Chur von 1923 ausdrücklich, dass die Benützungsdauer für die Privatgrabstätten je nach Vereinbarung 60 oder 80 Jahre sein könne. Demgegenüber enthalten die Begräbnisordnungen von 1862, 1876 und 1893 keine derartigen Regelungen; sie legen aber die Dauer der Konzession auch nicht selber fest und entziehen damit diese Kompetenz auch nicht ausdrücklich der freien Vereinbarung durch die Parteien. Sie bestimmen einzig, die Privatgrabstätten dürften nicht veräussert werden und könnten nur durch Vererbung auf andere Personen übergehen. Im gleichen Sinn normiert auch § 225 CGB, die "Privat-Berechtigungen" an Sachen, die zum öffentlichen Gebrauch bestimmt seien, könnten weder durch Zueignung noch durch Ersitzung erworben werden. Es lässt sich somit nicht sagen, das Verwaltungsgericht habe klares Recht verletzt, wenn es davon ausging, die Dauer der aus den Legitimationsscheinen fliessenden Benützungsrechte sei nicht generell-abstrakt festgelegt, sondern im Rahmen der gesetzlichen Schranken frei vereinbar gewesen und stelle damit ein wohlerworbenes Recht dar. Daran ändert nichts, dass die einzelnen Legitimationsscheine keine zeitliche Beschränkung enthalten und dieser an sich notwendige Punkt nun durch richterliche Lückenfüllung zu entscheiden ist, denn auch verwaltungsrechtliche Verträge können durch solche Interpretation ergänzt werden (vgl. dazu BGE 96 I 288 E. 4).
b) Auch wenn ein wohlerworbenes Recht auf die Konzessionsdauer anerkannt wird, kann eine Beschränkung Platz greifen, denn auch solche Rechte bewirken keine Bindung, die in ihrer Tragweite über die Eigentumsgarantie hinausgeht. Eingriffe in wohlerworbene Rechte sind somit zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im überwiegendem öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind sowie voll entschädigt werden, sofern sie einer Enteignung gleichkommen (BGE 112 Ia 278 E. 5a; Urteil des Bundesgerichts vom 10. April 1985, E. 3c, im ZBl 86/1985, S. 501 f.). Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheide gestützt auf diese Grundsätze gefällt. Es ist dabei zum - bereits als nicht willkürlich beurteilten (E. 5) - Schluss gekommen, dass das geltende Recht keine gesetzliche Grundlage für die einseitig, von der Stadt Chur mit Verfügungen vom 31. März 1986 für die altrechtlichen, noch nicht abgelaufenen Privatgrabstätten festgelegte Dauer bietet. Folglich braucht auf die weiteren Erwägungen nicht mehr eingegangen zu werden. Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, heute Richtlinien für künftige Entscheidungen zu geben. | de | Wohlerworbene Rechte; Aufhebung von Privatgrabstätten. Wohlerworben sind diejenigen Rechte einer Konzession, welche nicht durch einen Rechtssatz, sondern aufgrund freier Vereinbarung der Parteien entstanden sind (E. 6a/cc).
Allgemeine Voraussetzungen für die Beschränkung von wohlerworbenen Rechten unter dem Titel der Eigentumsgarantie (E. 6b). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-357%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 358
Die Stadt Chur erstellte 1862 den neuen Friedhof Daleu mit einer Fläche von 1600 Klaftern (1 Klafter = 4,41 m2). Sie finanzierte den Gesamtaufwand von Fr. 25'816.-- in erheblichem Umfang, nämlich Fr. 9'000.--, durch den "Verkauf" von Familiengräbern, wobei pro Klafter Fr. 75.-- zu bezahlen waren. Diese Geschäfte wurden in sogenannten Legitimationsscheinen festgehalten. Diese stammen für das Verfahren X. vom 25. September 1862 und für das Verfahren Y. und Mitbeteiligte aus dem Zeitraum 1877 bis 1920.
Mit Brief vom 31. März 1986 erhielten die privaten Beschwerdegegner vom Bestattungsamt der Stadt Chur die Mitteilung, es sei ihnen bzw. ihrem Rechtsvorgänger dannzumal eine Konzession verliehen worden. Nach dem städtischen Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen vom 7. Juli 1974 erlösche das Nutzungsrecht an einem Privatgrab nach 40 Jahren. Der Beliehene habe nach Ablauf der Nutzungszeit gegenüber andern Bewerbern das Vorrecht, das bisher benützte Privatgrab gegen Entrichtung der geltenden Taxe erneut für 40 Jahre in Anspruch zu nehmen. Es werde festgestellt, dass die gesetzliche Konzessionsdauer abgelaufen sei. Die Adressaten wurden daher aufgefordert, den beigelegten Konzessionsschein innert Frist unterzeichnet zurückzuschicken und die Gebühr zu entrichten (im Falle von Y. Fr. 3'400.--). In denjenigen Fällen, in denen noch nicht 20 Jahre seit der letzten Erdbestattung verflossen waren, war das Bestattungsamt bereit, die Konzession noch für den Rest dieser Grabesruhe kostenlos weiterlaufen zu lassen. Der Stadtrat wies die dagegen erhobenen Beschwerden mit Entscheiden vom 24. September 1986 ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden jedoch hiess, nachdem es einen Augenschein durchgeführt hatte, mit zwei Urteilen vom 4. Februar/4. Mai 1987 die dagegen eingereichten Rekurse im Sinne der Erwägungen gut.
Die Stadt Chur erhob am 12. Juni 1987 gegen beide Urteile je eine staatsrechtliche Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
5. Zunächst ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht ohne Willkür feststellen durfte, das Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 biete keine gesetzliche Grundlage für eine Einschränkung der als Konzession betrachteten Legitimationsscheine.
a) Das Verwaltungsgericht führt dazu in den angefochtenen Entscheiden aus, im Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 werde mit keiner Silbe erwähnt, altrechtliche Konzessionen würden durch das neue Gesetz in irgendeiner Weise tangiert. Es würden ganz offensichtlich nur die Fälle der Verleihung neuer sowie die Erneuerung bestehender, inzwischen abgelaufener Konzessionen geregelt. Daraus dürfe aber nicht auch eine stillschweigende Beschränkung noch andauernder altrechtlicher Konzessionen gefolgert werden. Die Konzessionsdauer sei ein wesentlicher Bestandteil der Verleihung, denn sie sei mitbestimmend für das Ausmass der Verpflichtungen, die der Konzessionär übernehme. Eine einseitige Abänderung der Konzessionsdauer treffe das verliehene Nutzungsrecht in seiner Substanz, weshalb das Gesetz dies besonders aussprechen müsse, was vorliegend nicht der Fall sei.
b) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergebe sich aus dem Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 ausdrücklich, dass die altrechtlichen, noch nicht abgelaufenen Konzessionen auf eine bestimmte Zeitdauer befristet seien. Sie beruft sich indessen auf die Bestattungsordnung für die Stadt Chur vom 16. November 1923. Darin werde ausdrücklich je nach Vereinbarung eine Begrenzung von 60 oder 80 Jahren normiert (§ 10) und zudem die Möglichkeit festgehalten, dass die Aufhebung eines Friedhofes verfügt werden könne (§ 11). Die Beschwerdeführerin verkennt aber offensichtlich, dass diese Bestattungsordnung bereits mit dem Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 23. Juni 1957 aufgehoben wurde (Art. 26 Abs. 2) und somit für die Beantwortung der Frage, ob eine Beschränkung altrechtlicher, noch nicht abgelaufener Konzessionen möglich sei, nicht mehr massgebend sein kann. Der Vorwurf willkürlicher Rechtsanwendung durch das Verwaltungsgericht ist somit nicht belegt. Im übrigen ist auch sonst nicht ersichtlich, inwiefern die angefochtenen Entscheide in dieser Hinsicht völlig unhaltbar sein sollten.
Man kann zusätzlich auf die bereits von der Beschwerdeführerin angerufene Bestimmung der Bestattungsordnung für die Stadt Chur aus dem Jahre 1923 hinweisen. Wenn noch damals die Dauer entweder auf 60 oder auf 80 Jahre vereinbart werden konnte, so dürfen an ein Gesetz, das eine generelle Verkürzung auf 40 Jahre anordnen will, ohne Willkür besonders hohe Anforderungen gestellt werden; eine derartige Rückwirkung hätte deutlich zum Ausdruck gebracht werden müssen. Auch das Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 23. Juni 1957 schafft lediglich die Möglichkeit, für die Zukunft Privatgräber auf 60 Jahre zur Verfügung zu stellen, von einer Anwendung der Befristung auf bestehende Rechte ist keine Rede (Art. 14). Auch damit sollte keine Neuerung eingeführt werden (Botschaft des Stadtrates an die Einwohnergemeinde der Stadt Chur vom 20. Mai 1957). Um gegen diese Argumente aufzukommen, reicht es nicht, einfach den Gegenstandpunkt zu vertreten; soweit in den Beschwerden lediglich die Meinung vertreten wird, eine Rückwirkung sei zulässig, gehen die Ausführungen am zu entscheidenden Problem vorbei.
6. Das Verwaltungsgericht hielt das Vorgehen der Stadt Chur überdies für verfassungsrechtlich verfehlt. Diese Frage überprüft das Bundesgericht auch im Rahmen einer Autonomiebeschwerde frei (BGE 110 Ia 206 E. 2a; BGE 104 Ia 127 E. 2b).
a) aa) Das Verwaltungsgericht nimmt an, die Rechte an den Privatgräbern seien Sondernutzungsrechte an Sachen im öffentlichen Gebrauch im Sinne des alten (§ 225 des Bündnerischen Civilgesetzbuches von 1862, CGB; Art. 130 Abs. 2 aEGZGB) und des geltenden (§ 150 Abs. 2 EGZGB) Sachenrechts. Soweit ihr Inhalt gestützt auf die im Zeitpunkt der Ausstellung der Legitimationsscheine jeweils geltende Gesetzgebung durch Vereinbarung bestimmt worden sei, liege ein wohlerworbenes Recht vor. Zwar enthielten die Legitimationsscheine keine Bestimmung über eine zeitliche Begrenzung; vielmehr lasse die in allen Konzessionen festgeschriebene Zulässigkeit der Vererbung theoretisch eine ewige Dauer der verliehenen Rechte zu. Ein Vertragsverhältnis mit zeitlich unbeschränkter Verbindlichkeit könne es aber nicht geben. Die ewige Dauer, welche faktisch der Veräusserung der im Gemeingebrauch stehenden Sache gleichkäme, sei auch aufgrund von § 225 CGB und Art. 130 aEGZGB untersagt, welche den Erwerb durch Zueignung ausdrücklich verbieten würden.
bb) Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass vertragliche Vereinbarungen in einer Konzession und damit auch eine vereinbarte Dauer, wohlerworbene Rechte begründen; sie macht aber geltend, das Gericht habe übersehen, dass die Konzessionsdauer in den Legitimationsscheinen eben gerade nicht festgelegt sei. Dies trifft offensichtlich nicht zu. Wie die in E. 6a/aa zitierten Ausführungen zeigen, erkannte das Verwaltungsgericht sehr wohl, dass die durch die Legitimationsscheine verliehenen Konzessionen nicht beschränkt sind. Gestützt auf die von ihm als massgebend betrachteten Normen kam es indessen zum Schluss, unbeschränkte, ewige Verleihungen seien rechtlich nicht zulässig. Die tatsächliche Geltungsdauer der im Streite liegenden Legitimationsscheine sei deshalb gestützt auf dasjenige Recht, das im Zeitpunkt der Ausstellung der einzelnen Legitimationsscheine jeweils galt, durch richterliche Auslegung zu ermitteln. Demgegenüber ist die Beschwerdeführerin der Meinung, die Rechtsstellung der Beliehenen in bezug auf die Dauer der Konzession beruhe unmittelbar auf zwingendem Recht, nämlich auf § 225 CGB sowie auf den Begräbnisordnungen von 1862, 1876 und 1896. Demzufolge könne das Verwaltungsgericht hinsichtlich dieser Frage nicht eine richterliche Lückenfüllung vornehmen und damit die Nichtregelung der Konzessionsdauer der vertraglichen Seite zuweisen und als wohlerworbenes Recht qualifizieren.
cc) Es entspricht bundesgerichtlicher Praxis, diejenigen Rechte innerhalb einer Konzession als wohlerworben einzustufen, welche nicht durch einen Rechtssatz, sondern aufgrund freier Vereinbarung der Parteien entstanden sind (Urteil vom 10. April 1985, E. 2b, im ZBl 86/1985, S. 498 ff., S. 500 mit weiteren Hinweisen). Ob dies vorliegend für die Dauer der Privatgrabstätten der Fall ist, prüft das Bundesgericht, da es sich um eine Frage des kantonalen und gemeindeeigenen Gesetzesrechts handelt, nur auf Willkür hin.
Wie bereits in E. 5b ausgeführt, bestätigte die Bestattungsordnung für die Stadt Chur von 1923 ausdrücklich, dass die Benützungsdauer für die Privatgrabstätten je nach Vereinbarung 60 oder 80 Jahre sein könne. Demgegenüber enthalten die Begräbnisordnungen von 1862, 1876 und 1893 keine derartigen Regelungen; sie legen aber die Dauer der Konzession auch nicht selber fest und entziehen damit diese Kompetenz auch nicht ausdrücklich der freien Vereinbarung durch die Parteien. Sie bestimmen einzig, die Privatgrabstätten dürften nicht veräussert werden und könnten nur durch Vererbung auf andere Personen übergehen. Im gleichen Sinn normiert auch § 225 CGB, die "Privat-Berechtigungen" an Sachen, die zum öffentlichen Gebrauch bestimmt seien, könnten weder durch Zueignung noch durch Ersitzung erworben werden. Es lässt sich somit nicht sagen, das Verwaltungsgericht habe klares Recht verletzt, wenn es davon ausging, die Dauer der aus den Legitimationsscheinen fliessenden Benützungsrechte sei nicht generell-abstrakt festgelegt, sondern im Rahmen der gesetzlichen Schranken frei vereinbar gewesen und stelle damit ein wohlerworbenes Recht dar. Daran ändert nichts, dass die einzelnen Legitimationsscheine keine zeitliche Beschränkung enthalten und dieser an sich notwendige Punkt nun durch richterliche Lückenfüllung zu entscheiden ist, denn auch verwaltungsrechtliche Verträge können durch solche Interpretation ergänzt werden (vgl. dazu BGE 96 I 288 E. 4).
b) Auch wenn ein wohlerworbenes Recht auf die Konzessionsdauer anerkannt wird, kann eine Beschränkung Platz greifen, denn auch solche Rechte bewirken keine Bindung, die in ihrer Tragweite über die Eigentumsgarantie hinausgeht. Eingriffe in wohlerworbene Rechte sind somit zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im überwiegendem öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind sowie voll entschädigt werden, sofern sie einer Enteignung gleichkommen (BGE 112 Ia 278 E. 5a; Urteil des Bundesgerichts vom 10. April 1985, E. 3c, im ZBl 86/1985, S. 501 f.). Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheide gestützt auf diese Grundsätze gefällt. Es ist dabei zum - bereits als nicht willkürlich beurteilten (E. 5) - Schluss gekommen, dass das geltende Recht keine gesetzliche Grundlage für die einseitig, von der Stadt Chur mit Verfügungen vom 31. März 1986 für die altrechtlichen, noch nicht abgelaufenen Privatgrabstätten festgelegte Dauer bietet. Folglich braucht auf die weiteren Erwägungen nicht mehr eingegangen zu werden. Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, heute Richtlinien für künftige Entscheidungen zu geben. | de | Droits acquis; suppression de tombes privées. Ont le caractère de droits acquis, les droits fixés dans une concession dont le fondement ne réside pas dans la loi mais dans la libre convention des parties (consid. 6a/cc).
Conditions générales pour la limitation des droits acquis sous l'angle de la garantie de la propriété (consid. 6b). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-357%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 358
Die Stadt Chur erstellte 1862 den neuen Friedhof Daleu mit einer Fläche von 1600 Klaftern (1 Klafter = 4,41 m2). Sie finanzierte den Gesamtaufwand von Fr. 25'816.-- in erheblichem Umfang, nämlich Fr. 9'000.--, durch den "Verkauf" von Familiengräbern, wobei pro Klafter Fr. 75.-- zu bezahlen waren. Diese Geschäfte wurden in sogenannten Legitimationsscheinen festgehalten. Diese stammen für das Verfahren X. vom 25. September 1862 und für das Verfahren Y. und Mitbeteiligte aus dem Zeitraum 1877 bis 1920.
Mit Brief vom 31. März 1986 erhielten die privaten Beschwerdegegner vom Bestattungsamt der Stadt Chur die Mitteilung, es sei ihnen bzw. ihrem Rechtsvorgänger dannzumal eine Konzession verliehen worden. Nach dem städtischen Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen vom 7. Juli 1974 erlösche das Nutzungsrecht an einem Privatgrab nach 40 Jahren. Der Beliehene habe nach Ablauf der Nutzungszeit gegenüber andern Bewerbern das Vorrecht, das bisher benützte Privatgrab gegen Entrichtung der geltenden Taxe erneut für 40 Jahre in Anspruch zu nehmen. Es werde festgestellt, dass die gesetzliche Konzessionsdauer abgelaufen sei. Die Adressaten wurden daher aufgefordert, den beigelegten Konzessionsschein innert Frist unterzeichnet zurückzuschicken und die Gebühr zu entrichten (im Falle von Y. Fr. 3'400.--). In denjenigen Fällen, in denen noch nicht 20 Jahre seit der letzten Erdbestattung verflossen waren, war das Bestattungsamt bereit, die Konzession noch für den Rest dieser Grabesruhe kostenlos weiterlaufen zu lassen. Der Stadtrat wies die dagegen erhobenen Beschwerden mit Entscheiden vom 24. September 1986 ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden jedoch hiess, nachdem es einen Augenschein durchgeführt hatte, mit zwei Urteilen vom 4. Februar/4. Mai 1987 die dagegen eingereichten Rekurse im Sinne der Erwägungen gut.
Die Stadt Chur erhob am 12. Juni 1987 gegen beide Urteile je eine staatsrechtliche Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
5. Zunächst ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht ohne Willkür feststellen durfte, das Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 biete keine gesetzliche Grundlage für eine Einschränkung der als Konzession betrachteten Legitimationsscheine.
a) Das Verwaltungsgericht führt dazu in den angefochtenen Entscheiden aus, im Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 werde mit keiner Silbe erwähnt, altrechtliche Konzessionen würden durch das neue Gesetz in irgendeiner Weise tangiert. Es würden ganz offensichtlich nur die Fälle der Verleihung neuer sowie die Erneuerung bestehender, inzwischen abgelaufener Konzessionen geregelt. Daraus dürfe aber nicht auch eine stillschweigende Beschränkung noch andauernder altrechtlicher Konzessionen gefolgert werden. Die Konzessionsdauer sei ein wesentlicher Bestandteil der Verleihung, denn sie sei mitbestimmend für das Ausmass der Verpflichtungen, die der Konzessionär übernehme. Eine einseitige Abänderung der Konzessionsdauer treffe das verliehene Nutzungsrecht in seiner Substanz, weshalb das Gesetz dies besonders aussprechen müsse, was vorliegend nicht der Fall sei.
b) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergebe sich aus dem Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 7. Juli 1974 ausdrücklich, dass die altrechtlichen, noch nicht abgelaufenen Konzessionen auf eine bestimmte Zeitdauer befristet seien. Sie beruft sich indessen auf die Bestattungsordnung für die Stadt Chur vom 16. November 1923. Darin werde ausdrücklich je nach Vereinbarung eine Begrenzung von 60 oder 80 Jahren normiert (§ 10) und zudem die Möglichkeit festgehalten, dass die Aufhebung eines Friedhofes verfügt werden könne (§ 11). Die Beschwerdeführerin verkennt aber offensichtlich, dass diese Bestattungsordnung bereits mit dem Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 23. Juni 1957 aufgehoben wurde (Art. 26 Abs. 2) und somit für die Beantwortung der Frage, ob eine Beschränkung altrechtlicher, noch nicht abgelaufener Konzessionen möglich sei, nicht mehr massgebend sein kann. Der Vorwurf willkürlicher Rechtsanwendung durch das Verwaltungsgericht ist somit nicht belegt. Im übrigen ist auch sonst nicht ersichtlich, inwiefern die angefochtenen Entscheide in dieser Hinsicht völlig unhaltbar sein sollten.
Man kann zusätzlich auf die bereits von der Beschwerdeführerin angerufene Bestimmung der Bestattungsordnung für die Stadt Chur aus dem Jahre 1923 hinweisen. Wenn noch damals die Dauer entweder auf 60 oder auf 80 Jahre vereinbart werden konnte, so dürfen an ein Gesetz, das eine generelle Verkürzung auf 40 Jahre anordnen will, ohne Willkür besonders hohe Anforderungen gestellt werden; eine derartige Rückwirkung hätte deutlich zum Ausdruck gebracht werden müssen. Auch das Gesetz über das Bestattungs- und Friedhofwesen der Stadt Chur vom 23. Juni 1957 schafft lediglich die Möglichkeit, für die Zukunft Privatgräber auf 60 Jahre zur Verfügung zu stellen, von einer Anwendung der Befristung auf bestehende Rechte ist keine Rede (Art. 14). Auch damit sollte keine Neuerung eingeführt werden (Botschaft des Stadtrates an die Einwohnergemeinde der Stadt Chur vom 20. Mai 1957). Um gegen diese Argumente aufzukommen, reicht es nicht, einfach den Gegenstandpunkt zu vertreten; soweit in den Beschwerden lediglich die Meinung vertreten wird, eine Rückwirkung sei zulässig, gehen die Ausführungen am zu entscheidenden Problem vorbei.
6. Das Verwaltungsgericht hielt das Vorgehen der Stadt Chur überdies für verfassungsrechtlich verfehlt. Diese Frage überprüft das Bundesgericht auch im Rahmen einer Autonomiebeschwerde frei (BGE 110 Ia 206 E. 2a; BGE 104 Ia 127 E. 2b).
a) aa) Das Verwaltungsgericht nimmt an, die Rechte an den Privatgräbern seien Sondernutzungsrechte an Sachen im öffentlichen Gebrauch im Sinne des alten (§ 225 des Bündnerischen Civilgesetzbuches von 1862, CGB; Art. 130 Abs. 2 aEGZGB) und des geltenden (§ 150 Abs. 2 EGZGB) Sachenrechts. Soweit ihr Inhalt gestützt auf die im Zeitpunkt der Ausstellung der Legitimationsscheine jeweils geltende Gesetzgebung durch Vereinbarung bestimmt worden sei, liege ein wohlerworbenes Recht vor. Zwar enthielten die Legitimationsscheine keine Bestimmung über eine zeitliche Begrenzung; vielmehr lasse die in allen Konzessionen festgeschriebene Zulässigkeit der Vererbung theoretisch eine ewige Dauer der verliehenen Rechte zu. Ein Vertragsverhältnis mit zeitlich unbeschränkter Verbindlichkeit könne es aber nicht geben. Die ewige Dauer, welche faktisch der Veräusserung der im Gemeingebrauch stehenden Sache gleichkäme, sei auch aufgrund von § 225 CGB und Art. 130 aEGZGB untersagt, welche den Erwerb durch Zueignung ausdrücklich verbieten würden.
bb) Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass vertragliche Vereinbarungen in einer Konzession und damit auch eine vereinbarte Dauer, wohlerworbene Rechte begründen; sie macht aber geltend, das Gericht habe übersehen, dass die Konzessionsdauer in den Legitimationsscheinen eben gerade nicht festgelegt sei. Dies trifft offensichtlich nicht zu. Wie die in E. 6a/aa zitierten Ausführungen zeigen, erkannte das Verwaltungsgericht sehr wohl, dass die durch die Legitimationsscheine verliehenen Konzessionen nicht beschränkt sind. Gestützt auf die von ihm als massgebend betrachteten Normen kam es indessen zum Schluss, unbeschränkte, ewige Verleihungen seien rechtlich nicht zulässig. Die tatsächliche Geltungsdauer der im Streite liegenden Legitimationsscheine sei deshalb gestützt auf dasjenige Recht, das im Zeitpunkt der Ausstellung der einzelnen Legitimationsscheine jeweils galt, durch richterliche Auslegung zu ermitteln. Demgegenüber ist die Beschwerdeführerin der Meinung, die Rechtsstellung der Beliehenen in bezug auf die Dauer der Konzession beruhe unmittelbar auf zwingendem Recht, nämlich auf § 225 CGB sowie auf den Begräbnisordnungen von 1862, 1876 und 1896. Demzufolge könne das Verwaltungsgericht hinsichtlich dieser Frage nicht eine richterliche Lückenfüllung vornehmen und damit die Nichtregelung der Konzessionsdauer der vertraglichen Seite zuweisen und als wohlerworbenes Recht qualifizieren.
cc) Es entspricht bundesgerichtlicher Praxis, diejenigen Rechte innerhalb einer Konzession als wohlerworben einzustufen, welche nicht durch einen Rechtssatz, sondern aufgrund freier Vereinbarung der Parteien entstanden sind (Urteil vom 10. April 1985, E. 2b, im ZBl 86/1985, S. 498 ff., S. 500 mit weiteren Hinweisen). Ob dies vorliegend für die Dauer der Privatgrabstätten der Fall ist, prüft das Bundesgericht, da es sich um eine Frage des kantonalen und gemeindeeigenen Gesetzesrechts handelt, nur auf Willkür hin.
Wie bereits in E. 5b ausgeführt, bestätigte die Bestattungsordnung für die Stadt Chur von 1923 ausdrücklich, dass die Benützungsdauer für die Privatgrabstätten je nach Vereinbarung 60 oder 80 Jahre sein könne. Demgegenüber enthalten die Begräbnisordnungen von 1862, 1876 und 1893 keine derartigen Regelungen; sie legen aber die Dauer der Konzession auch nicht selber fest und entziehen damit diese Kompetenz auch nicht ausdrücklich der freien Vereinbarung durch die Parteien. Sie bestimmen einzig, die Privatgrabstätten dürften nicht veräussert werden und könnten nur durch Vererbung auf andere Personen übergehen. Im gleichen Sinn normiert auch § 225 CGB, die "Privat-Berechtigungen" an Sachen, die zum öffentlichen Gebrauch bestimmt seien, könnten weder durch Zueignung noch durch Ersitzung erworben werden. Es lässt sich somit nicht sagen, das Verwaltungsgericht habe klares Recht verletzt, wenn es davon ausging, die Dauer der aus den Legitimationsscheinen fliessenden Benützungsrechte sei nicht generell-abstrakt festgelegt, sondern im Rahmen der gesetzlichen Schranken frei vereinbar gewesen und stelle damit ein wohlerworbenes Recht dar. Daran ändert nichts, dass die einzelnen Legitimationsscheine keine zeitliche Beschränkung enthalten und dieser an sich notwendige Punkt nun durch richterliche Lückenfüllung zu entscheiden ist, denn auch verwaltungsrechtliche Verträge können durch solche Interpretation ergänzt werden (vgl. dazu BGE 96 I 288 E. 4).
b) Auch wenn ein wohlerworbenes Recht auf die Konzessionsdauer anerkannt wird, kann eine Beschränkung Platz greifen, denn auch solche Rechte bewirken keine Bindung, die in ihrer Tragweite über die Eigentumsgarantie hinausgeht. Eingriffe in wohlerworbene Rechte sind somit zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im überwiegendem öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind sowie voll entschädigt werden, sofern sie einer Enteignung gleichkommen (BGE 112 Ia 278 E. 5a; Urteil des Bundesgerichts vom 10. April 1985, E. 3c, im ZBl 86/1985, S. 501 f.). Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheide gestützt auf diese Grundsätze gefällt. Es ist dabei zum - bereits als nicht willkürlich beurteilten (E. 5) - Schluss gekommen, dass das geltende Recht keine gesetzliche Grundlage für die einseitig, von der Stadt Chur mit Verfügungen vom 31. März 1986 für die altrechtlichen, noch nicht abgelaufenen Privatgrabstätten festgelegte Dauer bietet. Folglich braucht auf die weiteren Erwägungen nicht mehr eingegangen zu werden. Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, heute Richtlinien für künftige Entscheidungen zu geben. | de | Diritti acquisiti; soppressione di tombe private. Hanno carattere di diritti acquisiti i diritti stabiliti in una concessione fondata non sulla legge, bensì su di un libero accordo tra le parti (consid. 6a/cc).
Condizioni generali, sotto il profilo della garanzia della proprietà, per la limitazione dei diritti acquisiti (consid. 6b). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-357%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 363
Die X. AG ist Eigentümerin einer Parzelle im Gebiet Tschüchas/Piz Sura in der Gemeinde Silvaplana. Sie beabsichtigt seit längerer Zeit, dieses Land zu überbauen.
Am 15. März 1985 beschloss die Gemeinde Silvaplana, ihre aus dem Jahre 1976 stammende Ortsplanung zu überarbeiten. Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte am 6. Oktober 1986 die abgeänderten Bestimmungen des kommunalen Baugesetzes sowie die neuen Zonen- und Generellen Gestaltungspläne jedoch nur teilweise und beauftragte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft, im Sinne von Art. 12 der Verordnung über Bewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzonen und über Planungszonen vom 28. Januar 1980 (BAB) ein Verfahren zum Erlass von Planungszonen unter anderem für das Gebiet Tschüchas/Piz Sura in der Gemeinde Silvaplana einzuleiten.
Das Departement stellte die betroffenen Gebiete in zwei Plänen von 1:1000 dar und legte diese vom 20. Februar bis zum 11. März 1987 in der Gemeinde Silvaplana öffentlich auf.
Dagegen erhoben die X. AG und andere Grundeigentümer Einsprache.
Die Regierung des Kantons Graubünden wies diese Rechtsmittel am 17. August 1987 ab und entschied unter anderem, es werde für das Gebiet Tschüchas/Piz Sura eine Planungszone im Sinne von Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) bestimmt. Diese Anordnung gelte ab sofort und bleibe bis zum Vorliegen einer den Anforderungen des übergeordneten Rechts entsprechenden Ortsplanung, längstens aber für 5 Jahre, in Kraft. Innerhalb der Planungszone dürfe nichts unternommen werden, was die beabsichtigte Planung erschweren könnte. Es dürften insbesondere keine Hochbauten erstellt und keine Erschliessungsmassnahmen getroffen werden.
Die X. AG beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde, der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden sei, soweit er sich auf das Gebiet Tschüchas/Piz Sura beziehe, vollumfänglich aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
2. Müssen Nutzungspläne angepasst werden, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Die Unterstellung unter eine Planungszone bewirkt also eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung. Sie ist mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist, die Institutsgarantie nicht verletzt sowie voll entschädigt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt (BGE 111 Ia 26 f. E. 3, 96 E. 2; je mit Hinweisen; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte. Besonderer Teil, Bern 1985, S. 292 ff.). Bestritten ist, dass ein ausreichendes öffentliches Interesse besteht und dass die Massnahme verhältnismässig sei. Das Bundesgericht darf jedoch die Regelung von Art. 27 RPG nicht überprüfen, sondern nur ihre Anwendung (Art. 113 Abs. 3 BV).
a) Die Planungszone setzt eine begründete Planungsabsicht voraus; darin besteht das öffentliche Interesse an der Massnahme (vgl. BGE 105 Ia 229 E. 2d).
aa) Die Beschwerdeführerin macht im wesentlichen geltend, der angefochtene Entscheid lasse jegliche Angaben darüber vermissen, warum die Bauzone zu gross sei. Jedenfalls sei daraus nicht ersichtlich, warum die Reduktion gerade das Gebiet Tschüchas/Piz Sura betreffen müsse. Das sei weder rechtlich noch sachlich gerechtfertigt. Das Gebiet sei mit fünf Häusern teilweise überbaut, voll erschlossen sowie in ein separates Quartierplanverfahren einbezogen worden, das nur am Widerstand egoistischer Nachbarn gescheitert sei. Ihre Parzelle sei im übrigen so klein, dass deswegen eine Überschreitung der Baulandreserve nicht besonders schwer ins Gewicht falle. Belanglos sei, dass das Grundstück peripher liege, denn das Gebiet Tschüchas/Piz Sura sei sowohl im östlichen wie im westlichen Teil teilweise bereits überbaut; es sei deshalb auch nicht einsichtig, wo die von der Regierung geltend gemachte landschaftliche Bedeutung des Gebietes liegen solle; die Gefahr einer Zersiedlung bestehe nicht. Das Land in Tschüchas sei auch nur beschränkt zur landwirtschaftlichen Nutzung geeignet.
bb) Zu Recht bestreitet die Beschwerdeführerin nicht, dass schon eine klar umrissene Willenserklärung auf Planänderung, wie sie die Regierung in ihrem Beschluss vom 6. Oktober 1986 ausgesprochen hat, eine Planungszone begründen kann (BGE 110 Ia 165 E. 6 mit Hinweisen). Eine einigermassen konkretisierte Absicht genügt, denn die Planung soll ja nicht in diesem Verfahren verwirklicht werden. Ziel ist vielmehr, die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Folglich muss ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte (BGE 110 Ia 165 E. 6; BGE 105 Ia 228 E. 2d). Es gilt, jede negative Präjudizierung zu verhindern. Dementsprechend dürfen die Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht zu hoch angesetzt werden. Die Planungsabsicht kann vor allem dann nicht konkreter gefasst werden, wenn die Planungszone von der Exekutive erlassen wird, während das Planungsorgan, dessen Handlungsmöglichkeiten gewahrt werden sollen, Volk und Parlament sind. Da es gilt, die bundesgesetzlich gebotene demokratische Mitwirkung (Art. 4 Abs. 2 RPG) zu erhalten, kann das Bundesgericht nur einschreiten, wenn die Massnahme offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos ist (vgl. BGE 105 Ia 228 f. E. 2d; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 3. November 1982 i.S. M. gegen Kanton Basel-Stadt, E. 6a). Schliesslich bezieht sich die Planungsabsicht auf "Räume". Bezweckt ist eine auf ein ganzes Gebiet gerichtete, gesamthafte Überprüfung. Die Verhältnisse auf einzelnen Parzellen sind soweit von Belang, als dadurch der Charakter des Planungsgebietes insgesamt wesentlich beeinflusst wird.
Soweit die Beschwerdeführerin somit allein mit dem Überbauungs- und Erschliessungszustand ihrer Parzelle argumentiert, kann dies von vornherein nicht zu einer Gutheissung der Beschwerde führen. Das Gesetz orientiert sich nicht daran, ob Häuser, Leitungen oder Strassen auf einzelnen Parzellen vorhanden sind, sondern ob "Land" insgesamt "weitgehend überbaut" ist (Art. 15 lit. a RPG). Begründeter Anlass für eine Planungszone besteht, wenn sich die Eigentümerin wie hier intensiv um die Überbauung eines Gebietes bemüht, das ernstlich für eine Bauzonenreduktion in Frage kommt.
cc) Die Planungsabsicht muss ferner in einem Planungsbedürfnis begründet sein. Das ist jedenfalls zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht, wie er sich aus Verfassung, Gesetz und übergeordneten Plänen ergibt. Dann verlangt sogar das Gesetz eine Anpassung (vgl. Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG).
Unbegründet ist der Vorwurf, der angefochtene Regierungsentscheid enthalte keine genügenden Angaben. Er fasst mit ausdrücklichem Hinweis auf den Beschluss vom 6. Oktober 1986, der sich bei den Akten befindet, das Ergebnis zusammen, wonach die Gemeinde Silvaplana auch nach der Ortsplanungsrevision über Bauzonen verfüge, welche das bundesrechtlich zulässige Mass um etwa das Doppelte überstiegen, und dass in erster Linie nicht oder nur teilweise überbaute und nicht genügend erschlossene Baugebiete zu redimensionieren seien, darunter Tschüchas/Piz Sura. Es hätte an der Beschwerdeführerin gelegen, sich damit und mit den Angaben im Entscheid vom 6. Oktober 1986 näher auseinanderzusetzen (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
Eine nochmalige Überprüfung der Ortsplanung Silvaplana im Blick auf eine Bauzonenreduktion ist somit hinlänglich begründet.
b) Die Vorstellung über die künftige Planung, welcher die Planungszone dient, muss - soweit dies überhaupt zu untersuchen ist (vgl. E. 2a/bb) - zulässig sein (vgl. BGE 105 Ia 229 E. 2d).
Die Beschwerdeführerin vertritt im Grunde die Auffassung, ihre Parzelle müsse auf jeden Fall der Bauzone zugewiesen werden.
Hier irrt sie sich offensichtlich. Auch Parzellen mit Erschliessungsanlagen oder Gebäuden dürfen oder müssen allenfalls einer Nichtbauzone zugeteilt werden (BGE 107 Ia 243 E. 3b und c; BGE 105 Ia 233 E. 3c/aa; BGE 103 Ia 256 E. 3d). Mit dem Begriff der weitgehenden Überbauung (Art. 15 lit. a RPG) meint das Gesetz nicht die Qualität einzelner Parzellen, sondern ganzer Gebiete. Zudem ist auch der an die Strasse angrenzende Teil der Parzelle Nr. 1005 nach der Untersuchung von Marcel H., Raumplaner BSP, vom 30. Oktober 1985 kanalisationsmässig nicht erschlossen. Auch die Quartierplanverfahren sind gar nicht durchgeführt worden.
c) Die Planungszone darf nicht weiter gehen, als es ihr Zweck erfordert.
aa) Die Beschwerdeführerin macht unter sinngemässer Anrufung des Verhältnismässigkeitsprinzips geltend, es gehe um eine derart kleine Fläche, dass eine Überschreitung der Baulandreserve nicht besonders schwer ins Gewicht falle; dem Gebot des Natur- und Landschaftsschutzes könne zudem mit anderen, zweckmässigeren Mitteln Nachachtung verschafft werden; die Massnahme bedeute eine übermässige Härte.
bb) Soweit die Beschwerdeführerin die Massnahme an sich, bzw. das öffentliche Interesse an ihr, auch hier wiederum in Frage stellt, ist auf die Erwägungen in Ziffer 2a und b zu verweisen. Lässt sich die Planungszone mit einem hinreichenden öffentlichen Interesse rechtfertigen, so kann diese Raumplanungsmassnahme nicht allein für eine bestimmte Parzelle wiederum in Frage gestellt werden, indem vorgebracht wird, die fragliche Fläche falle nicht ins Gewicht. Auf die Grösse eines betroffenen Grundstückes kommt es nicht an, weil - wie dargetan - das fragliche Gebiet gesamthaft zu betrachten ist. Auch eine mildere Massnahme als ein Verbot von Hochbauten ist nicht angezeigt, solange die Möglichkeit einer Umzonung in das Nichtbaugebiet zur Diskussion steht. Die Frage, ob die auf dem Spiele stehenden Landschaftsschutzzinteressen nicht auch mit einer weniger weitgehenden Anordnung hinreichend geschützt werden könnten, ist deshalb gar nicht entscheidend; sie kann offenbleiben. | de | Art. 22ter BV; Planungszone gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG. - Die Unterstellung unter eine Planungszone bewirkt eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung, die mit der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV nur vereinbar ist, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist, die Institutsgarantie nicht verletzt sowie voll entschädigt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt (E. 2).
- Das öffentliche Interesse an einer Planungszone bedingt eine begründete Planungsabsicht und setzt voraus, dass die Vorstellung über die künftige Planung zulässig ist (E. 2a und b).
- Verhältnismässigkeit der Planungszone im konkreten Fall (E. 2c). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-362%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Die X. AG ist Eigentümerin einer Parzelle im Gebiet Tschüchas/Piz Sura in der Gemeinde Silvaplana. Sie beabsichtigt seit längerer Zeit, dieses Land zu überbauen.
Am 15. März 1985 beschloss die Gemeinde Silvaplana, ihre aus dem Jahre 1976 stammende Ortsplanung zu überarbeiten. Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte am 6. Oktober 1986 die abgeänderten Bestimmungen des kommunalen Baugesetzes sowie die neuen Zonen- und Generellen Gestaltungspläne jedoch nur teilweise und beauftragte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft, im Sinne von Art. 12 der Verordnung über Bewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzonen und über Planungszonen vom 28. Januar 1980 (BAB) ein Verfahren zum Erlass von Planungszonen unter anderem für das Gebiet Tschüchas/Piz Sura in der Gemeinde Silvaplana einzuleiten.
Das Departement stellte die betroffenen Gebiete in zwei Plänen von 1:1000 dar und legte diese vom 20. Februar bis zum 11. März 1987 in der Gemeinde Silvaplana öffentlich auf.
Dagegen erhoben die X. AG und andere Grundeigentümer Einsprache.
Die Regierung des Kantons Graubünden wies diese Rechtsmittel am 17. August 1987 ab und entschied unter anderem, es werde für das Gebiet Tschüchas/Piz Sura eine Planungszone im Sinne von Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) bestimmt. Diese Anordnung gelte ab sofort und bleibe bis zum Vorliegen einer den Anforderungen des übergeordneten Rechts entsprechenden Ortsplanung, längstens aber für 5 Jahre, in Kraft. Innerhalb der Planungszone dürfe nichts unternommen werden, was die beabsichtigte Planung erschweren könnte. Es dürften insbesondere keine Hochbauten erstellt und keine Erschliessungsmassnahmen getroffen werden.
Die X. AG beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde, der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden sei, soweit er sich auf das Gebiet Tschüchas/Piz Sura beziehe, vollumfänglich aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
2. Müssen Nutzungspläne angepasst werden, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Die Unterstellung unter eine Planungszone bewirkt also eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung. Sie ist mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist, die Institutsgarantie nicht verletzt sowie voll entschädigt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt (BGE 111 Ia 26 f. E. 3, 96 E. 2; je mit Hinweisen; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte. Besonderer Teil, Bern 1985, S. 292 ff.). Bestritten ist, dass ein ausreichendes öffentliches Interesse besteht und dass die Massnahme verhältnismässig sei. Das Bundesgericht darf jedoch die Regelung von Art. 27 RPG nicht überprüfen, sondern nur ihre Anwendung (Art. 113 Abs. 3 BV).
a) Die Planungszone setzt eine begründete Planungsabsicht voraus; darin besteht das öffentliche Interesse an der Massnahme (vgl. BGE 105 Ia 229 E. 2d).
aa) Die Beschwerdeführerin macht im wesentlichen geltend, der angefochtene Entscheid lasse jegliche Angaben darüber vermissen, warum die Bauzone zu gross sei. Jedenfalls sei daraus nicht ersichtlich, warum die Reduktion gerade das Gebiet Tschüchas/Piz Sura betreffen müsse. Das sei weder rechtlich noch sachlich gerechtfertigt. Das Gebiet sei mit fünf Häusern teilweise überbaut, voll erschlossen sowie in ein separates Quartierplanverfahren einbezogen worden, das nur am Widerstand egoistischer Nachbarn gescheitert sei. Ihre Parzelle sei im übrigen so klein, dass deswegen eine Überschreitung der Baulandreserve nicht besonders schwer ins Gewicht falle. Belanglos sei, dass das Grundstück peripher liege, denn das Gebiet Tschüchas/Piz Sura sei sowohl im östlichen wie im westlichen Teil teilweise bereits überbaut; es sei deshalb auch nicht einsichtig, wo die von der Regierung geltend gemachte landschaftliche Bedeutung des Gebietes liegen solle; die Gefahr einer Zersiedlung bestehe nicht. Das Land in Tschüchas sei auch nur beschränkt zur landwirtschaftlichen Nutzung geeignet.
bb) Zu Recht bestreitet die Beschwerdeführerin nicht, dass schon eine klar umrissene Willenserklärung auf Planänderung, wie sie die Regierung in ihrem Beschluss vom 6. Oktober 1986 ausgesprochen hat, eine Planungszone begründen kann (BGE 110 Ia 165 E. 6 mit Hinweisen). Eine einigermassen konkretisierte Absicht genügt, denn die Planung soll ja nicht in diesem Verfahren verwirklicht werden. Ziel ist vielmehr, die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Folglich muss ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte (BGE 110 Ia 165 E. 6; BGE 105 Ia 228 E. 2d). Es gilt, jede negative Präjudizierung zu verhindern. Dementsprechend dürfen die Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht zu hoch angesetzt werden. Die Planungsabsicht kann vor allem dann nicht konkreter gefasst werden, wenn die Planungszone von der Exekutive erlassen wird, während das Planungsorgan, dessen Handlungsmöglichkeiten gewahrt werden sollen, Volk und Parlament sind. Da es gilt, die bundesgesetzlich gebotene demokratische Mitwirkung (Art. 4 Abs. 2 RPG) zu erhalten, kann das Bundesgericht nur einschreiten, wenn die Massnahme offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos ist (vgl. BGE 105 Ia 228 f. E. 2d; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 3. November 1982 i.S. M. gegen Kanton Basel-Stadt, E. 6a). Schliesslich bezieht sich die Planungsabsicht auf "Räume". Bezweckt ist eine auf ein ganzes Gebiet gerichtete, gesamthafte Überprüfung. Die Verhältnisse auf einzelnen Parzellen sind soweit von Belang, als dadurch der Charakter des Planungsgebietes insgesamt wesentlich beeinflusst wird.
Soweit die Beschwerdeführerin somit allein mit dem Überbauungs- und Erschliessungszustand ihrer Parzelle argumentiert, kann dies von vornherein nicht zu einer Gutheissung der Beschwerde führen. Das Gesetz orientiert sich nicht daran, ob Häuser, Leitungen oder Strassen auf einzelnen Parzellen vorhanden sind, sondern ob "Land" insgesamt "weitgehend überbaut" ist (Art. 15 lit. a RPG). Begründeter Anlass für eine Planungszone besteht, wenn sich die Eigentümerin wie hier intensiv um die Überbauung eines Gebietes bemüht, das ernstlich für eine Bauzonenreduktion in Frage kommt.
cc) Die Planungsabsicht muss ferner in einem Planungsbedürfnis begründet sein. Das ist jedenfalls zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht, wie er sich aus Verfassung, Gesetz und übergeordneten Plänen ergibt. Dann verlangt sogar das Gesetz eine Anpassung (vgl. Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG).
Unbegründet ist der Vorwurf, der angefochtene Regierungsentscheid enthalte keine genügenden Angaben. Er fasst mit ausdrücklichem Hinweis auf den Beschluss vom 6. Oktober 1986, der sich bei den Akten befindet, das Ergebnis zusammen, wonach die Gemeinde Silvaplana auch nach der Ortsplanungsrevision über Bauzonen verfüge, welche das bundesrechtlich zulässige Mass um etwa das Doppelte überstiegen, und dass in erster Linie nicht oder nur teilweise überbaute und nicht genügend erschlossene Baugebiete zu redimensionieren seien, darunter Tschüchas/Piz Sura. Es hätte an der Beschwerdeführerin gelegen, sich damit und mit den Angaben im Entscheid vom 6. Oktober 1986 näher auseinanderzusetzen (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
Eine nochmalige Überprüfung der Ortsplanung Silvaplana im Blick auf eine Bauzonenreduktion ist somit hinlänglich begründet.
b) Die Vorstellung über die künftige Planung, welcher die Planungszone dient, muss - soweit dies überhaupt zu untersuchen ist (vgl. E. 2a/bb) - zulässig sein (vgl. BGE 105 Ia 229 E. 2d).
Die Beschwerdeführerin vertritt im Grunde die Auffassung, ihre Parzelle müsse auf jeden Fall der Bauzone zugewiesen werden.
Hier irrt sie sich offensichtlich. Auch Parzellen mit Erschliessungsanlagen oder Gebäuden dürfen oder müssen allenfalls einer Nichtbauzone zugeteilt werden (BGE 107 Ia 243 E. 3b und c; BGE 105 Ia 233 E. 3c/aa; BGE 103 Ia 256 E. 3d). Mit dem Begriff der weitgehenden Überbauung (Art. 15 lit. a RPG) meint das Gesetz nicht die Qualität einzelner Parzellen, sondern ganzer Gebiete. Zudem ist auch der an die Strasse angrenzende Teil der Parzelle Nr. 1005 nach der Untersuchung von Marcel H., Raumplaner BSP, vom 30. Oktober 1985 kanalisationsmässig nicht erschlossen. Auch die Quartierplanverfahren sind gar nicht durchgeführt worden.
c) Die Planungszone darf nicht weiter gehen, als es ihr Zweck erfordert.
aa) Die Beschwerdeführerin macht unter sinngemässer Anrufung des Verhältnismässigkeitsprinzips geltend, es gehe um eine derart kleine Fläche, dass eine Überschreitung der Baulandreserve nicht besonders schwer ins Gewicht falle; dem Gebot des Natur- und Landschaftsschutzes könne zudem mit anderen, zweckmässigeren Mitteln Nachachtung verschafft werden; die Massnahme bedeute eine übermässige Härte.
bb) Soweit die Beschwerdeführerin die Massnahme an sich, bzw. das öffentliche Interesse an ihr, auch hier wiederum in Frage stellt, ist auf die Erwägungen in Ziffer 2a und b zu verweisen. Lässt sich die Planungszone mit einem hinreichenden öffentlichen Interesse rechtfertigen, so kann diese Raumplanungsmassnahme nicht allein für eine bestimmte Parzelle wiederum in Frage gestellt werden, indem vorgebracht wird, die fragliche Fläche falle nicht ins Gewicht. Auf die Grösse eines betroffenen Grundstückes kommt es nicht an, weil - wie dargetan - das fragliche Gebiet gesamthaft zu betrachten ist. Auch eine mildere Massnahme als ein Verbot von Hochbauten ist nicht angezeigt, solange die Möglichkeit einer Umzonung in das Nichtbaugebiet zur Diskussion steht. Die Frage, ob die auf dem Spiele stehenden Landschaftsschutzzinteressen nicht auch mit einer weniger weitgehenden Anordnung hinreichend geschützt werden könnten, ist deshalb gar nicht entscheidend; sie kann offenbleiben. | de | Art. 22ter Cst.; zone réservée selon l'art. 27 al. 1 LAT. - Le classement en zone réservée entraîne une restriction de droit public à la propriété qui n'est compatible avec la garantie de l'art. 22ter Cst. que si elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public prépondérant, respecte le principe de la proportionnalité, ne viole pas la garantie de la propriété en tant qu'institution et donne lieu à pleine indemnisation si elle équivaut à une expropriation (consid. 2).
- L'intérêt public attaché à la création d'une zone réservée implique une sérieuse volonté d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur (consid. 2a et b).
- La zone réservée, dans le cas particulier, n'a pas été établie au mépris du principe de la proportionnalité (consid. 2c). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-362%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 363
Die X. AG ist Eigentümerin einer Parzelle im Gebiet Tschüchas/Piz Sura in der Gemeinde Silvaplana. Sie beabsichtigt seit längerer Zeit, dieses Land zu überbauen.
Am 15. März 1985 beschloss die Gemeinde Silvaplana, ihre aus dem Jahre 1976 stammende Ortsplanung zu überarbeiten. Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte am 6. Oktober 1986 die abgeänderten Bestimmungen des kommunalen Baugesetzes sowie die neuen Zonen- und Generellen Gestaltungspläne jedoch nur teilweise und beauftragte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft, im Sinne von Art. 12 der Verordnung über Bewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzonen und über Planungszonen vom 28. Januar 1980 (BAB) ein Verfahren zum Erlass von Planungszonen unter anderem für das Gebiet Tschüchas/Piz Sura in der Gemeinde Silvaplana einzuleiten.
Das Departement stellte die betroffenen Gebiete in zwei Plänen von 1:1000 dar und legte diese vom 20. Februar bis zum 11. März 1987 in der Gemeinde Silvaplana öffentlich auf.
Dagegen erhoben die X. AG und andere Grundeigentümer Einsprache.
Die Regierung des Kantons Graubünden wies diese Rechtsmittel am 17. August 1987 ab und entschied unter anderem, es werde für das Gebiet Tschüchas/Piz Sura eine Planungszone im Sinne von Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) bestimmt. Diese Anordnung gelte ab sofort und bleibe bis zum Vorliegen einer den Anforderungen des übergeordneten Rechts entsprechenden Ortsplanung, längstens aber für 5 Jahre, in Kraft. Innerhalb der Planungszone dürfe nichts unternommen werden, was die beabsichtigte Planung erschweren könnte. Es dürften insbesondere keine Hochbauten erstellt und keine Erschliessungsmassnahmen getroffen werden.
Die X. AG beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde, der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden sei, soweit er sich auf das Gebiet Tschüchas/Piz Sura beziehe, vollumfänglich aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
2. Müssen Nutzungspläne angepasst werden, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Die Unterstellung unter eine Planungszone bewirkt also eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung. Sie ist mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist, die Institutsgarantie nicht verletzt sowie voll entschädigt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt (BGE 111 Ia 26 f. E. 3, 96 E. 2; je mit Hinweisen; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte. Besonderer Teil, Bern 1985, S. 292 ff.). Bestritten ist, dass ein ausreichendes öffentliches Interesse besteht und dass die Massnahme verhältnismässig sei. Das Bundesgericht darf jedoch die Regelung von Art. 27 RPG nicht überprüfen, sondern nur ihre Anwendung (Art. 113 Abs. 3 BV).
a) Die Planungszone setzt eine begründete Planungsabsicht voraus; darin besteht das öffentliche Interesse an der Massnahme (vgl. BGE 105 Ia 229 E. 2d).
aa) Die Beschwerdeführerin macht im wesentlichen geltend, der angefochtene Entscheid lasse jegliche Angaben darüber vermissen, warum die Bauzone zu gross sei. Jedenfalls sei daraus nicht ersichtlich, warum die Reduktion gerade das Gebiet Tschüchas/Piz Sura betreffen müsse. Das sei weder rechtlich noch sachlich gerechtfertigt. Das Gebiet sei mit fünf Häusern teilweise überbaut, voll erschlossen sowie in ein separates Quartierplanverfahren einbezogen worden, das nur am Widerstand egoistischer Nachbarn gescheitert sei. Ihre Parzelle sei im übrigen so klein, dass deswegen eine Überschreitung der Baulandreserve nicht besonders schwer ins Gewicht falle. Belanglos sei, dass das Grundstück peripher liege, denn das Gebiet Tschüchas/Piz Sura sei sowohl im östlichen wie im westlichen Teil teilweise bereits überbaut; es sei deshalb auch nicht einsichtig, wo die von der Regierung geltend gemachte landschaftliche Bedeutung des Gebietes liegen solle; die Gefahr einer Zersiedlung bestehe nicht. Das Land in Tschüchas sei auch nur beschränkt zur landwirtschaftlichen Nutzung geeignet.
bb) Zu Recht bestreitet die Beschwerdeführerin nicht, dass schon eine klar umrissene Willenserklärung auf Planänderung, wie sie die Regierung in ihrem Beschluss vom 6. Oktober 1986 ausgesprochen hat, eine Planungszone begründen kann (BGE 110 Ia 165 E. 6 mit Hinweisen). Eine einigermassen konkretisierte Absicht genügt, denn die Planung soll ja nicht in diesem Verfahren verwirklicht werden. Ziel ist vielmehr, die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Folglich muss ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte (BGE 110 Ia 165 E. 6; BGE 105 Ia 228 E. 2d). Es gilt, jede negative Präjudizierung zu verhindern. Dementsprechend dürfen die Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht zu hoch angesetzt werden. Die Planungsabsicht kann vor allem dann nicht konkreter gefasst werden, wenn die Planungszone von der Exekutive erlassen wird, während das Planungsorgan, dessen Handlungsmöglichkeiten gewahrt werden sollen, Volk und Parlament sind. Da es gilt, die bundesgesetzlich gebotene demokratische Mitwirkung (Art. 4 Abs. 2 RPG) zu erhalten, kann das Bundesgericht nur einschreiten, wenn die Massnahme offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos ist (vgl. BGE 105 Ia 228 f. E. 2d; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 3. November 1982 i.S. M. gegen Kanton Basel-Stadt, E. 6a). Schliesslich bezieht sich die Planungsabsicht auf "Räume". Bezweckt ist eine auf ein ganzes Gebiet gerichtete, gesamthafte Überprüfung. Die Verhältnisse auf einzelnen Parzellen sind soweit von Belang, als dadurch der Charakter des Planungsgebietes insgesamt wesentlich beeinflusst wird.
Soweit die Beschwerdeführerin somit allein mit dem Überbauungs- und Erschliessungszustand ihrer Parzelle argumentiert, kann dies von vornherein nicht zu einer Gutheissung der Beschwerde führen. Das Gesetz orientiert sich nicht daran, ob Häuser, Leitungen oder Strassen auf einzelnen Parzellen vorhanden sind, sondern ob "Land" insgesamt "weitgehend überbaut" ist (Art. 15 lit. a RPG). Begründeter Anlass für eine Planungszone besteht, wenn sich die Eigentümerin wie hier intensiv um die Überbauung eines Gebietes bemüht, das ernstlich für eine Bauzonenreduktion in Frage kommt.
cc) Die Planungsabsicht muss ferner in einem Planungsbedürfnis begründet sein. Das ist jedenfalls zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht, wie er sich aus Verfassung, Gesetz und übergeordneten Plänen ergibt. Dann verlangt sogar das Gesetz eine Anpassung (vgl. Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG).
Unbegründet ist der Vorwurf, der angefochtene Regierungsentscheid enthalte keine genügenden Angaben. Er fasst mit ausdrücklichem Hinweis auf den Beschluss vom 6. Oktober 1986, der sich bei den Akten befindet, das Ergebnis zusammen, wonach die Gemeinde Silvaplana auch nach der Ortsplanungsrevision über Bauzonen verfüge, welche das bundesrechtlich zulässige Mass um etwa das Doppelte überstiegen, und dass in erster Linie nicht oder nur teilweise überbaute und nicht genügend erschlossene Baugebiete zu redimensionieren seien, darunter Tschüchas/Piz Sura. Es hätte an der Beschwerdeführerin gelegen, sich damit und mit den Angaben im Entscheid vom 6. Oktober 1986 näher auseinanderzusetzen (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
Eine nochmalige Überprüfung der Ortsplanung Silvaplana im Blick auf eine Bauzonenreduktion ist somit hinlänglich begründet.
b) Die Vorstellung über die künftige Planung, welcher die Planungszone dient, muss - soweit dies überhaupt zu untersuchen ist (vgl. E. 2a/bb) - zulässig sein (vgl. BGE 105 Ia 229 E. 2d).
Die Beschwerdeführerin vertritt im Grunde die Auffassung, ihre Parzelle müsse auf jeden Fall der Bauzone zugewiesen werden.
Hier irrt sie sich offensichtlich. Auch Parzellen mit Erschliessungsanlagen oder Gebäuden dürfen oder müssen allenfalls einer Nichtbauzone zugeteilt werden (BGE 107 Ia 243 E. 3b und c; BGE 105 Ia 233 E. 3c/aa; BGE 103 Ia 256 E. 3d). Mit dem Begriff der weitgehenden Überbauung (Art. 15 lit. a RPG) meint das Gesetz nicht die Qualität einzelner Parzellen, sondern ganzer Gebiete. Zudem ist auch der an die Strasse angrenzende Teil der Parzelle Nr. 1005 nach der Untersuchung von Marcel H., Raumplaner BSP, vom 30. Oktober 1985 kanalisationsmässig nicht erschlossen. Auch die Quartierplanverfahren sind gar nicht durchgeführt worden.
c) Die Planungszone darf nicht weiter gehen, als es ihr Zweck erfordert.
aa) Die Beschwerdeführerin macht unter sinngemässer Anrufung des Verhältnismässigkeitsprinzips geltend, es gehe um eine derart kleine Fläche, dass eine Überschreitung der Baulandreserve nicht besonders schwer ins Gewicht falle; dem Gebot des Natur- und Landschaftsschutzes könne zudem mit anderen, zweckmässigeren Mitteln Nachachtung verschafft werden; die Massnahme bedeute eine übermässige Härte.
bb) Soweit die Beschwerdeführerin die Massnahme an sich, bzw. das öffentliche Interesse an ihr, auch hier wiederum in Frage stellt, ist auf die Erwägungen in Ziffer 2a und b zu verweisen. Lässt sich die Planungszone mit einem hinreichenden öffentlichen Interesse rechtfertigen, so kann diese Raumplanungsmassnahme nicht allein für eine bestimmte Parzelle wiederum in Frage gestellt werden, indem vorgebracht wird, die fragliche Fläche falle nicht ins Gewicht. Auf die Grösse eines betroffenen Grundstückes kommt es nicht an, weil - wie dargetan - das fragliche Gebiet gesamthaft zu betrachten ist. Auch eine mildere Massnahme als ein Verbot von Hochbauten ist nicht angezeigt, solange die Möglichkeit einer Umzonung in das Nichtbaugebiet zur Diskussion steht. Die Frage, ob die auf dem Spiele stehenden Landschaftsschutzzinteressen nicht auch mit einer weniger weitgehenden Anordnung hinreichend geschützt werden könnten, ist deshalb gar nicht entscheidend; sie kann offenbleiben. | de | Art. 22ter Cost.; zona di pianificazione ai sensi dell'art. 27 cpv. 1 LPT. - L'attribuzione ad una zona di pianificazione comporta una restrizione di diritto pubblico della proprietà, che è compatibile con la garanzia dell'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (consid. 2).
- L'interesse pubblico alla creazione di una zona di pianificazione implica una seria intenzione pianificatoria e presuppone l'ammissibilità del progetto di pianificazione futura (consid. 2a, b).
- Nella fattispecie, la zona di pianificazione è stata determinata rispettando il principio della proporzionalità (consid. 2c). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-362%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 369
A.- Gian Michele, Gloria, Alessandra Balli e Consuelo Botteri-Balli possiedono una collezione di circa 590 reperti archologici appartenuti al loro avo Emilio Balli (1855-1934); sono comproprietari per un terzo e per un ventesimo, inoltre, di due collezioni analoghe, l'una di circa 490 e l'altra di circa 90 reperti. Il 1o febbraio 1979, in applicazione della legge cantonale per la protezione dei monumenti storici ed artistici, il Dipartimento dell'ambiente del Cantone Ticino ha iscritto le tre collezioni nel catalogo dei monumenti storici siccome "parte integrante della documentazione archeologica del Cantone Ticino" e "materiale indispensabile per il proseguimento delle ricerche volte ad aumentare le conoscenze in materia". Contro l'iscrizione nel catalogo i fratelli Balli sono insorti al Tribunale cantonale amministrativo.
Il 29 settembre 1979 la corte ha respinto il ricorso, tranne per quanto concerne due reperti che, ormai fuori Cantone, non potevano soggiacere al vincolo di monumento. Riguardo alla pretesa per espropriazione materiale fatta valere nel ricorso, i giudici hanno rinviato le parti al foro competente. Questa sentenza non è stata oggetto di rimedi giuridici e ha acquisito carattere definitivo.
B.- Introdotta una notifica del 23 settembre 1980 al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, i proprietari Balli hanno chiesto che il Cantone Ticino versasse loro Fr. 700'000.-- a titolo di espropriazione materiale per l'inserimento dei reperti nel catalogo dei monumenti storici, come pure Fr. 50'000.-- per oneri di esposizione e Fr. 25'000.-- annui per spese ricorrenti; hanno sollecitato altresì lo sgravio delle collezioni da ogni imposta. La corte, statuendo il 4 gennaio 1982, non ha ravvisato nel vincolo di monumento storico gli estremi di un'espropriazione e ha negato anche le indennità accessorie; per il resto ha invitato i proprietari a sottoporre l'istanza di esenzione fiscale all'autorità tributaria.
C.- Il 18 febbraio 1982 Gian Michele, Gloria, Alessandra Balli e Consuelo Botteri-Balli si sono rivolti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che la sentenza predetta fosse annullata e che il Cantone Ticino fosse tenuto al pagamento di Fr. 700'000.-- con interessi, riservati eventuali crediti da parte loro nei confronti dello Stato e della Città di Locarno per la mancata restituzione o il danneggiamento di reperti; in subordine hanno proposto che la causa fosse rinviata al Tribunale di espropriazione per completare l'istruttoria ed emanare un nuovo giudizio. Con sentenza del 30 giugno 1982 il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso.
D.- I fratelli Balli hanno esperito il 30 luglio 1982 al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico per violazione degli art. 4 e 22ter Cost. in cui postulano l'annullamento della sentenza appena citata. Dal profilo formale sostengono che il Tribunale amministrativo, rifiutando di ispezionare i reperti e di ordinare una perizia sul valore delle collezioni, non avrebbe esaminato compiutamente gli oneri connessi al vincolo imposto dall'autorità e la portata dei medesimi nel caso specifico; dal punto di vista sostanziale, dopo avere illustrato tutte le conseguenze derivanti dal vincolo, essi affermano - in sintesi - che le premesse dell'espropriazione materiale sono date tanto per la gravità della restrizione in sé quanto per l'esistenza di un sacrificio particolare a loro carico. Invitati a esprimersi, Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino e il Tribunale cantonale amministrativo propongono di respingere il gravame.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. La decisione impugnata emana dall'ultima autorità cantonale e si fonda sul diritto pubblico ticinese. Il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile poiché il giudizio concerne oggetti mobili e non cade nel novero delle misure prese per la pianificazione del territorio, come sarebbe il caso se il vincolo di monumento storico gravasse un fondo (art. 17 in rapporto con gli art. 5 cpv. 2 e 34 cpv. 1 LPT; DTF 111 Ib 257 consid. 1a). Solo il ricorso di diritto pubblico entra così in considerazione (art. 84 cpv. 2 OG). I proprietari, la cui richiesta di indennità per espropriazione materiale è stata respinta, sono manifestamente legittimati a insorgere (art. 88 OG). Tempestivo, il gravame è quindi proponibile e la richiesta di annullare la sentenza cantonale è conforme alla natura meramente cassatoria del rimedio (DTF 112 Ia 225 consid. 1c).
2. (Esame simultaneo delle censure formali e sostanziali.)
3. a) La legge ticinese per la protezione dei monumenti storici ed artistici (LMS), del 15 aprile 1946, stabilisce che possono essere "dichiarate monumenti nel senso della legge e, come tali, assoggettate ad una particolare protezione" tutte le cose immobili o mobili, compresi i documenti, le quali abbiano pregio di antichità o d'arte (art. 1). Sono escluse le opere di artisti viventi o la cui esecuzione risalga a meno di cinquant'anni, come pure le opere di artisti stranieri entrate nel territorio cantonale da meno di cinquant'anni (art. 2 cpv. 1). Gli oggetti d'arte o d'antichità che appartengono a privati, inoltre, possono diventare monumenti "solo in quanto la loro perdita od esportazione arrechino, per il loro grande pregio, un danno grave al patrimonio artistico od alla storia del Cantone" (art. 2 cpv. 2). È indiscusso che le collezioni archeologiche dei ricorrenti sono parte, per il loro grande pregio, di quest'ultima categoria. È pacifico altresì che il vincolo di monumento storico si giustifica - come è stato riconosciuto il 26 settembre 1979 con sentenza avente forza di giudicato - per il danno ingente che la perdita o l'esportazione dei reperti cagionerebbe al patrimonio culturale ticinese.
Il vincolo di monumento storico comporta le restrizioni che seguono:
- il divieto di alterare l'oggetto, sia pure a scopo di manutenzione o di restauro, senza il consenso dell'autorità (art. 7 cpv. 1 LMS);
- l'obbligo di conservazione, alleviato da eventuali interventi di sussidio, ritenuto che lo Stato ha la facoltà di eseguire esso medesimo i lavori necessari e di rivalersi verso il proprietario come un gestore di affari senza mandato (l'art. 8 cpv. 2 LMS rinvia all'art. 472 CO, ma si tratta in realtà dell'art. 472 vCO corrispondente all'attuale art. 422 CO);
- l'obbligo di conservare i beni mobili nel luogo accertato dal catalogo, di annunciare ogni trasferimento all'interno dei confini cantonali e di ottenere l'autorizzazione per ogni passaggio di proprietà (art. 14 LMS);
- il divieto di esportazione definitiva dal territorio cantonale e l'obbligo di richiedere un'autorizzazione per l'esportazione temporanea (art. 15 LMS).
b) Dai materiali legislativi si desume con chiarezza che il legislatore cantonale ha inteso precisare, rafforzare e inasprire nel 1946 i vincoli già istituiti dalla precedente legge sulla conservazione dei monumenti storici ed artistici del 14 gennaio 1909 (dibattito parlamentare del 15 aprile 1946 in: Verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria primaverile 1946, pag. 9 seg.; Messaggio del Consiglio di Stato del 15 gennaio 1946: ibidem, pag. 11 segg.; Rapporto della Commissione della legislazione del 14 marzo 1946: ibidem, pag. 18 segg.). Quella legge prevedeva in particolare, all'art. 11 cpv. 1 e 2, un "diritto di prelazione" che nell'ipotesi in cui un bene dichiarato monumento fosse stato venduto o trasferito fuori Cantone il governo avrebbe potuto esercitare "a parità di condizioni ed entro tre mesi dall'avvenuta denuncia (obbligatoria) di alienazione o d'esportazione" (Bollettino officiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino 1909, pag. 46 seg.). Il termine per l'esercizio del diritto poteva essere prorogato a sei mesi ove per la simultanea offerta di numerose opere d'antichità o d'arte il Consiglio di Stato non avesse avuto "in pronto tutte le somme necessarie agli acquisti" (art. 11 cpv. 3). Se il "diritto di prelazione" (in effetti un diritto di compera a un prezzo fissato da esperti, come emerge dall'art. 46 del regolamento 29 settembre 1909: Bollettino officiale 1909, pag. 373) non fosse stato esercitato nei termini, l'autorizzazione di vendita o di esportazione si riteneva tacitamente concessa (art. 11 cpv. 2 seconda frase). Solo in via eccezionale il Consiglio di Stato poteva rifiutare l'autorizzazione senza valersi del diritto di "prelazione": quando si trattava di oggetti "aventi un'importanza capitale per l'arte e per la storia del Cantone", ma in casi simili il proprietario poteva essere retribuito "con compensi equitativi"; la decisione del governo era impugnabile al Tribunale di appello (art. 12).
Il messaggio del Consiglio di Stato (pag. 14), il rapporto della Commissione (pag. 18 seg.) e il dibattito svoltosi in Gran Consiglio (interventi Marazzi e Riva, relatore) dimostrano che nel 1946 si è voluto sopprimere, distanziandosi dalla vecchia normativa, ogni forma di risarcimento per il divieto di esportare dal Cantone beni mobili dichiarati monumenti storici. Il messaggio del Consiglio di Stato definisce l'indennizzo accordato dalla legge anteriore "privo di costante e sicura efficacia pratica", con la sola concessione che l'onere derivante ai privati sarebbe stato "mitigato" procedendo alle iscrizioni nel catalogo secondo criteri restrittivi. Del resto - argomentava il messaggio - la maggior parte delle cose mobili dichiarate monumenti appartengono alle parrocchie, sicché l'opera dell'ente pubblico volta a impedire la dispersione di oggetti meritevoli di tutela sarebbe stata accolta, "com'è già stato, con soddisfazione dall'Autorità ecclesiastica".
Ci si potrebbe domandare, ciò premesso, se il legislatore ticinese - ispirandosi verosimilmente alla legge italiana del 1o giugno 1939, n. 1039, sulla tutela delle cose d'interesse artistico o storico (Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti del Regno d'Italia 1939, vol. V, pag. 3403 segg.) ed escludendo ogni indennizzo per le limitazioni imposte - rispettasse la garanzia della proprietà (art. 22ter cpv. 3 Cost., all'epoca diritto costituzionale non scritto). Sia come sia, il problema non dev'essere risolto poiché nel frattempo l'eventuale vizio è stato riparato. La nuova legge ticinese di espropriazione, dell'8 marzo 1971, si applica per vero a tutti i casi in cui una restrizione della proprietà abbia conseguenze equivalenti a quelle di un'espropriazione (art. 2 cpv. 2); la massima autorità cantonale ha riconosciuto che tale disposto fa stato - contrariamente alla tesi sostenuta dal governo - non solo per gli immobili, ma anche per i beni mobili, in conformità all'art. 27 del regolamento d'applicazione della legge 15 aprile 1946 per la protezione dei monumenti storici ed artistici (testo modificato il 22 gennaio 1974). Se ne conclude che, prevedendo oggi un'indennità piena per i casi di espropriazione materiale, la legislazione ticinese adempie senza dubbio le esigenze dell'art. 22ter cpv. 3 Cost.
c) (Analisi comparativa degli altri ordinamenti cantonali, suddivisi per gruppi.)
d) La genesi legislativa e il raffronto con gli altri ordinamenti cantonali mostrano d'acchito che, così come sono uscite dalla riforma del 1946, le norme ticinesi sono assai incisive sia per quanto attiene all'inventariazione delle cose mobili private sia per i vincoli istituiti al riguardo. La nozione di "pregio d'antichità o d'arte", infatti, è particolarmente estesa e suscettibile di comprendere vaste categorie di oggetti; le eccezioni sancite dall'art. 2 lett. a e b LMS per le opere di artisti viventi o la cui esecuzione risalga a meno di cinquant'anni oppure per le opere di artisti stranieri entrate nel territorio ticinese da meno di cinquant'anni non sono di grande portata: l'unica vera attenuazione delle possibilità d'intervento statale è l'art. 2 cpv. 2 LMS, che permette di dichiarare monumenti solo i beni mobili privati la cui perdita o esportazione arrecherebbe un danno grave al patrimonio artistico o alla storia ticinese. Gli oneri che gravano il proprietario (e che ancora saranno esaminati diffusamente) non trovano equilibrio nei diritti del proprietario verso lo Stato: l'esecuzione di lavori conservativi o di restauro per opera del Cantone fa nascere anzi diritti di rivalsa nei confronti del proprietario (art. 8 cpv. 2 LMS) e alla facoltà d'espropriazione formale che spetta all'ente pubblico (art. 8 cpv. 3 LMS) non fa riscontro alcuna possibilità per il proprietario di esigere dallo Stato l'assunzione dei beni.
Giova rilevare che il diritto del proprietario di esigere l'acquisto dei beni da parte dello Stato (cfr. DTF 109 Ib 261 consid. 1 con richiamo), oltre a ritrovarsi in svariate legislazioni cantonali, costituisce una delle raccomandazioni fatte dagli esperti in un modello di legge elaborato durante un convegno sui problemi giuridici relativi alla tutela dei monumenti indetto nel 1970 dal Politecnico federale di Zurigo (v. THEODOR BÜHLER, Organisation, Verfahren und Rechtsschutz in der Denkmalpflege, in: Rechtsfragen der Denkmalpflege, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, nuova serie, vol. 3, 1981, pag. 134 nota 6; il disegno di legge è annesso alla pubblicazione). Questo modello, una volta chiarita la nozione di monumento (§ 2 cpv. 1 e 2), istituisce non solo un diritto di prelazione e di espropriazione a favore dell'ente pubblico (§ 13 e 14 cpv. 1), ma anche un corrispettivo diritto a favore del proprietario, che può esigere l'espropriazione dell'oggetto (§ 14 cpv. 2 e 3); per il resto il modello contiene un rinvio generale al principio dell'indennizzo ove i vincoli imposti equivalgano a un'espropriazione (§ 24 cpv. 1).
Gli elementi appena descritti si ravvisavano già nella cessata legge ticinese sulla conservazione dei monumenti storici ed artistici del 14 gennaio 1909, la quale nelle sue caratteristiche essenziali appare perfino aver precorso i tempi e non si rivela per nulla "manchevole" o a tratti "sovrabbondante" come il Consiglio di Stato l'ha definita nel messaggio del 15 gennaio 1946 con la manifesta intenzione di eliminare ogni forma di compenso per i vincoli monumentali. È vero che il vizio della legge promulgata nel 1946 è stato corretto della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971: rimane pur sempre la circostanza, tuttavia, che rispetto ad altri ordinamenti cantonali (e al noto modello degli esperti) la legislazione ticinese si distingue per un palese squilibrio tra i diritti concessi all'ente pubblico e quelli riconosciuti al privato. Ciò può essere di rilievo per il giudizio.
4. a) Il concetto di espropriazione materiale, coniato nel 1941 (sentenza inedita del 18 luglio 1941 in re Wettstein) e ripreso nelle sentenze successive, ha trovato in DTF 91 I 338 una formulazione rimasta poi sostanzialmente invariata (GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 766 seg.). Secondo la stessa vi è espropriazione materiale quando l'uso odierno o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, sicché il proprietario è spogliato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; vi è altresì espropriazione materiale quando un solo proprietario o un numero limitato di proprietari è toccato in modo meno grave, ma tale che - fosse negato un indennizzo - il sacrificio imposto a favore della collettività riuscirebbe eccessivamente gravoso e incompatibile con l'uguaglianza di trattamento (DTF 112 Ib 506 consid. 3 con richiami). Nell'una e nell'altra ipotesi la protezione si estende all'uso futuro della cosa solo se, alla data determinante, questo appare come molto probabile in un avvenire prossimo; per giudicare in proposito vanno presi in considerazione tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui la possibilità di un miglior uso dipende (loc.cit.).
La prassi citata si riferisce a casi di espropriazione fondiaria, e soprattutto - per quanto riguarda l'uso futuro del bene - alla possibilità di fabbricare previa demolizione di uno stabile esistente, ciò che spesso si verifica nell'evenienza di vincoli monumentali. Per statuire sull'edificabilità è determinante, prima ancora dell'attitudine fisica del fondo alla costruzione e dell'interesse economico a un'operazione siffatta, lo statuto pianificatorio del terreno: se l'edificazione è giuridicamente esclusa o estremamente problematica in un futuro prossimo, è vano domandarsi se essa sarebbe fattibile dal profilo tecnico o vantaggiosa dal lato finanziario (DTF 112 Ib 109 consid. 2b, 109 Ib 15 consid. 2 con rinvii).
b) Giurisprudenza e dottrina ammettono che anche cose mobili e altri beni patrimoniali, trovandosi al beneficio della garanzia della proprietà (cfr. DTF 105 Ia 46, DTF 96 I 292 supra, DTF 94 I 448 consid. 2, DTF 91 I 419 consid. 3e; MEIER-HAYOZ in: Berner Kommentar, 5a edizione, nota 441 seg. dell'introduzione agli art. 641-654 CC), possono essere oggetto di espropriazione materiale (MEIER-HAYOZ, op.cit., nota 625; GEORG MÜLLER in: Kommentar BV, maggio 1987, nota 45 ad art. 22ter Cost.; HANS HUBER, Öffentlichrechtliche Gewährleistung, Beschränkung und Inanspruchnahme privaten Eigentums in der Schweiz, in: Staat und Privateigentum, Colonia 1960, pag. 77; GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, vol. I, Zurigo 1960, pag. 530 nota 48). Le decisioni giudiziarie sono rare: in DTF 74 I 465 la lite verteva sull'indennità conseguente al mancato esercizio di una rete per la distribuzione dell'energia elettrica, in DTF 96 I 291 consid. 5c sull'indennità per il mancato uso di un corso d'acqua concesso a titolo privativo.
Che un'espropriazione materiale possa colpire cose mobili è stato riconosciuto espressamente in DTF 93 I 708 a proposito dell'obbligo imposto dal Canton Ginevra agli editori di depositare gratuitamente presso la biblioteca universitaria un esemplare degli stampati destinati al pubblico. In quell'occasione il Tribunale federale ha dichiarato applicabili anche ai beni mobili i principi espressi in DTF 91 I 338; ha negato però che l'obbligo di deposito costituisse un'espropriazione materiale, sempre che il prezzo dello stampato fosse relativamente modesto (contenuto, all'epoca, in Fr. 50.--); per opere di valore superiore lo Stato avrebbe dovuto pagare il prezzo di costo (pag. 712 seg.). Si noti ancora che in quel caso il Tribunale federale non era chiamato a giudicare una fattispecie concreta, ma a esaminare la costituzionalità in astratto della regolamentazione ginevrina.
5. I principi generali istituiti dalla giurisprudenza per l'espropriazione degli immobili devono applicarsi quindi alla controversia attuale tenendo conto delle peculiarità inerenti alle cose mobili (CHRISTOPH JOLLER, Denkmalpflegerische Massnahmen nach schweizerischem Recht, tesi, Friburgo, 1986, pag. 154 seg.). Ciò significa che i vincoli sanciti dall'ordinamento cantonale a salvaguardia dei beni iscritti nel catalogo delle antichità protette devono essere vagliati singolarmente; questo esame deve considerare sia la natura del vincolo rispetto alle facoltà che l'art. 22ter Cost. assicura al proprietario, sia gli effetti che il vincolo esplica nel caso precipuo.
a) L'obbligo di mantenere la cosa mobile nel luogo menzionato dall'inventario e quello di ottenere un'autorizzazione per il trasferimento della stessa all'interno del territorio cantonale costituiscono semplici vincoli di procedura. È palese che l'autorità, già per gli scopi insiti nella tutela, deve conoscere il luogo in cui gli oggetti si trovano e poter intervenire qualora fosse previsto uno spostamento in sede non adeguata alla loro conservazione. Il permesso di trasferimento, del resto, non può essere rifiutato senza ragione oggettiva: l'autorità è tenuta infatti a valersi nel giusto modo del potere di apprezzamento che le compete e non può statuire a beneplacito. Gli oneri in discorso non risultano così particolarmente incisivi e in essi non si può scorgere una restrizione notevole delle facoltà che spettano al proprietario.
b) Il divieto di alterare l'oggetto, sia pure a scopo di manutenzione o di restauro, e l'obbligo di chiedere il permesso dell'autorità per qualsiasi lavoro di modifica hanno a loro volta natura procedurale. Valgono, per analogia, le considerazioni sopra esposte. Un restauro che dovesse rendersi necessario e per il quale fossero date tutte le garanzie non potrà essere rifiutato, tanto più che gli interessi del proprietario alla salvaguardia del monumento coincideranno di regola con quelli dell'ente pubblico. È indispensabile per altro che eventuali controversie sull'idoneità delle misure previste siano risolte prima di ogni manomissione. Quanto poi al divieto di alterare l'oggetto oltre i limiti di una corretta manutenzione o di un corretto restauro, esso limita si il potere di disposizione del proprietario, ma non cagiona a costui alcun pregiudizio economico. L'imperativo si traduce nel divieto di un impiego scriteriato, abusivo, che deteriori o distrugga l'oggetto. Un impedimento del genere non rappresenta però una restrizione notevole del diritto di proprietà.
c) L'obbligo di conservare il bene mobile crea invece una situazione delicata. Esso implica per vero un'obbligazione di fare che può anche rivelarsi dispendiosa e di impegno proibitivo. Una valutazione d'ordine generale non è possibile: bisogna considerare il caso specifico. In linea di massima si può ritenere, comunque sia, che dal proprietario non possono esigersi investimenti finanziati con il suo ulteriore patrimonio ove la conservazione della cosa mobile non abbia per lui utilità economica, e in specie non dia il minimo reddito. Vale una volta di più il ragionamento analogo svolto dal Tribunale federale in merito all'obbligo di conservare o al divieto di demolire stabili protetti come beni culturali: la proibizione di demolire edifici per sostituirli con fabbricati più redditizi non costituisce espropriazione materiale ove l'immobile, debitamente restaurato, mantenga una ragionevole redditività economica che dev'essere analizzata nel caso concreto (DTF 111 Ib 267 consid. 4c, DTF 99 Ia 41 consid. 3c; sentenza inedita del 1o ottobre 1986 in re Schuchter, consid. 5).
Proprio il richiamo di questa giurisprudenza mostra che i criteri elaborati in materia immobiliare non possono essere trasferiti come tali, per quanto riguarda l'obbligo conservativo, ai monumenti mobili. La demolizione di un edificio è voluta dal proprietario, in genere, per fruire del valore assoluto del terreno, relativizzato dalla presenza della costruzione. L'alternativa mantenimento o demolizione si prospetta, in altri termini, per l'uso più vantaggioso di un'entità - il terreno - che la demolizione trasferirebbe dalla categoria delle aree edificate a quella delle aree fabbricabili. Questi elementi di calcolo economico non si riscontrano nel caso di beni mobili: qui non esiste un supporto fondiario e l'onere di conservazione, salvo ipotesi del tutto particolari (provento di rassegne, mostre e simili oppure ricupero di materiali preziosi costituenti l'oggetto), non trova contropartita nel reddito che il bene permette di conseguire.
Ora, è indubbio che l'obbligo di conservazione può comportare in taluni casi spese ragguardevoli e ricorrenti: ciò può verificarsi per un oggetto singolo e delicato (si pensi a un quadro antico, da mantenere in condizioni ambientali costanti in modo da evitarne il deterioramento), e ancor più per una collezione di beni protetti non solo singolarmente, ma per il loro insieme: in tale evenienza occorrono locali adeguati, sorveglianza, controlli periodici, manutenzione costante, tutti oneri che possono rivelarsi costosi anche per la necessità di personale qualificato. Il collezionista o l'amatore, motivati per lo più da interessi ideali o affettivi, faranno fronte spontaneamente a tali spese ove le condizioni economiche lo permettano. Tuttavia di simile attività volontaria mal si vede come l'ente pubblico possa fare un obbligo qualora non sovvenzioni debitamente il proprietario o non intervenga in sua vece e in suo sgravio. È vero che la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 1946 prevede la possibilità dell'intervento surrogatorio dello Stato, ma questo fonda per espressa disposizione di legge un credito del Cantone, il quale può esigere il rimborso delle spese (art. 8 cpv. 2). Al proprietario è accollato, in altri termini, l'onere integrale della conservazione, che egli deve sopportare con i suoi ulteriori elementi di reddito o di patrimonio per quanto elevato l'impegno possa essere. Ne consegue che la gravità dell'onere non può essere esclusa a priori. Certo, si potrebbe essere tentati di porre la stessa in relazione con i mezzi finanziari di cui normalmente il collezionista dispone; se non che codesto ragionamento farebbe dell'onere di conservazione un tributo commisurato alla capacità contributiva del proprietario e porterebbe a una disuguaglianza di trattamento poiché quelle risorse non possono servire come criterio distintivo nell'ambito della materia in esame. Nel considerando che segue si tornerà sull'argomento.
d) Il divieto assoluto di esportare l'oggetto dal territorio cantonale può rivelarsi ancora più grave dell'obbligo di conservazione. Per sua natura esso influisce sulla libertà di alienare la cosa protetta a compratori con domicilio fuori Cantone, i quali di regola sono intenzionati all'acquisto solo ove possano esportare il bene. L'ultima giurisdizione cantonale ha argomentato che, in sé, la libertà di alienare a titolo retributivo o grazioso permane, salva la riserva imposta all'acquirente di non trasferire la cosa oltre Cantone. Tale assunto non può essere condiviso nella sua apoditticità. È vero che, se gli oggetti hanno rilevanza puramente locale, la cerchia degli interessati è ristretta alla gente del luogo e il divieto di esportazione non toglie al proprietario la possibilità di realizzare convenientemente l'oggetto poiché non preclude alcun potenziale compratore. Del tutto diversa si presenta la situazione allorché il bene - per il suo particolare pregio artistico, antiquario o scientifico - desti l'interesse di persone residenti oltre le frontiere cantonali. A tale riguardo non occorre nemmeno prefigurare l'esistenza di virtuali clienti esteri: già il fatto di escludere interessati di altri Cantoni riduce in modo drastico la possibilità di realizzare l'oggetto ove appena si pensi al numero ridotto degli abitanti e degli enti giuridici del Ticino rispetto all'intera Svizzera, come pure alla forza economica e ai motivi che possono indurre una persona all'acquisto. A ciò si deve aggiungere che gli amatori di simili oggetti sono relativamente rari e che il novero dei possibili acquirenti non si esaurisce in una serie di persone fisiche (la categoria degli speculatori e degli egoisti cui allude la corte cantonale) ma comprende istituti privati, semipubblici o pubblici, in specie fondazioni e musei. Nel campo dei beni mobili con qualità storiche, artistiche o scientifiche il valore di mercato di un oggetto - che per sua natura, come si è visto, non può essere determinato in funzione del reddito o dell'utilità economica conseguibile - dipende molte volte dall'interesse che l'oggetto medesimo suscita nel collezionista o nel responsabile di un museo, come avviene per le opere di pittori, scultori, orafi, ceramisti, vetrai, o per i manoscritti e i libri antichi.
Ne consegue che il problema dell'eventuale indennizzo spettante a un proprietario per il divieto di esportare antichità dal Cantone si distingue radicalmente da qualsiasi compenso dovuto per la tutela di un fondo come monumento. In quest'ultima ipotesi, come detto, il Tribunale federale esamina se nonostante il vincolo sia garantita al proprietario una redditività ragionevole e in caso affermativo nega - almeno in linea di principio - ogni indennizzo seppure la costruzione di un nuovo edificio al posto del monumento consenta un maggior beneficio economico. Nell'oggetto mobile l'elemento del reddito ragionevole manca e fa difetto altresì la nozione di "miglior uso" poiché la cosa non può essere adibita a un uso diverso e la sua distruzione non libererebbe alcun fondo da cui ricavare entrate maggiori. L'interesse economico del proprietario del bene mobile risiede così, eccettuate le rare particolarità evocate dianzi, nel prodotto ch'egli ritrae alienando l'oggetto in condizioni di libero mercato. Questo parametro costituisce anche l'unico criterio cui far capo per valutare la gravità concreta del vincolo impostogli.
Il Tribunale amministrativo reputa che il divieto di esportazione dal territorio cantonale non colpisca il proprietario di beni mobili più duramente del divieto di vendere fondi a persone domiciliate all'estero. Dimentica però che gli immobili non sono trasferibili per loro natura e che il divieto di vendere a persone con domicilio all'estero lascia intatta la vasta cerchia di potenziali acquirenti con domicilio in Svizzera. La corte cantonale ha parificato in realtà due situazioni fondamentalmente diverse, violando gli art. 4 e 22ter Cost. A torto dipoi il Tribunale amministrativo ha escluso in via affatto generale, senza riferimento alle peculiarità del caso sul quale doveva pronunciarsi e senza alcuna misura istruttoria (ispezione dei reperti, perizia sul valore dei medesimi e sulle incidenze derivanti dal divieto di esportazione) che l'obbligo di mantenere gli oggetti sul suolo ticinese possa configurare una limitazione delle facoltà essenziali del proprietario. Il vincolo restringe sensibilmente già come tale una delle facoltà giuridiche primarie, quella di disporre della cosa per alienazione, e incide in modo evidente nella libertà contrattuale. La gravità del divieto puro e semplice di esportare è suffragata anche dal confronto con le altre legislazioni cantonali: nessuna di esse, a quanto si è visto, istituisce una proibizione tanto categorica senza garantire lo statuto giuridico del proprietario, sia attraverso l'esercizio di un diritto di prelazione da parte dello Stato, sia prevedendo l'acquisto per un prezzo stabilito di comune intesa, sia riservando l'espropriazione formale (che assicura un'indennità piena), sia conferendo al proprietario la facoltà di esigere l'assunzione dell'oggetto per opera dell'ente pubblico.
Alla limitazione del diritto di proprietà contenuta nell'ordinamento ticinese non può dunque essere negato, in linea di principio, carattere di particolare gravità né per quanto concerne il divieto di esportazione né per quel che riguarda l'obbligo di conservazione. Tali precetti vanno, per la Svizzera, nettamente più lontano dell'usuale. Giovi rammentare che il criterio relativo al carattere inusitato di una misura è già stato assunto dalla giurisprudenza per decidere se la base legale di una limitazione alla garanzia della proprietà debba essere "chiara e netta" o resistere soltanto alla censura di arbitrio (ZBl 88/1987 pag. 540 consid. 3b; DTF 90 I 340 consid. 3, DTF 89 I 467 consid. 2, 104 consid. 1, DTF 69 I 242): nulla osta a che esso sia utilizzato, ove opportuno, anche per il giudizio sull'esistenza di un'espropriazione materiale.
Ancora un rilievo merita il nesso che intercorre tra divieto di esportazione e obbligo di conservazione. Il dovere di conservare l'oggetto, che in determinate circostanze può risultare gravoso, è accettato dal proprietario nella misura in cui il bene mantenga il proprio valore sul mercato libero, possa essere realizzato cioè con una libera alienazione. Tale contropartita viene a cadere qualora il divieto di esportazione distolga dall'acquisto i clienti più interessati. Anche da questo profilo il Tribunale amministrativo ha negato in modo aprioristico la gravità del vincolo monumentale imposto alle collezioni dei ricorrenti senza vagliarne appieno gli effetti concreti.
6. L'argomentazione dei giudici cantonali non può essere condivisa neppure ove esclude i requisiti della seconda ipotesi in cui la giurisprudenza ravvisa un'espropriazione materiale, il caso cioè di una limitazione meno grave dei diritti di uno solo o di un numero circoscritto di proprietari, ma tale da esigere lo stanziamento di un'indennità per il particolare sacrificio richiesto e per il principio di uguaglianza.
a) Al riguardo è bene premettere che in tema di espropriazione materiale il riferimento all'uguaglianza concerne una ripartizione o una compensazione di oneri e non può essere equiparato semplicemente al precetto di uguaglianza com'è inteso di solito nelle cause relative alla violazione dell'art. 4 Cost. (MEIER-HAYOZ, op.cit., nota 638). Abitualmente il mancato ossequio di tale precetto da parte di un'autorità cantonale non conduce alla mera elargizione di un indennizzo per il danno patito, bensì all'annullamento della norma o della decisione vera e propria; il problema del compenso si pone solo in subordine, ove la limitazione al diritto di proprietà risulti legittima. I criteri vigenti in caso di espropriazione materiale sono analoghi a quelli applicabili, per esempio, nell'eventualità di un raggruppamento terreni, ove la giurisprudenza prescrive all'autorità di vegliare a un'equilibrata ripartizione dei vantaggi e degli oneri tra i consorziati nel rispetto dell'art. 4 Cost. e del principio della compensazione reale che sgorga dall'art. 22ter Cost. (DTF 105 Ia 326 consid. 2b e 2c). V'è da domandarsi, quindi, se l'indennità espropriativa dovuta per restrizione meno grave a uno solo o a un numero circoscritto di proprietari trovi conforto unicamente nell'art. 4 e non anche nell'art. 22ter Cost. (MÜLLER, op.cit., note 57 a 59 ad art. 22ter Cost.). Il problema può continuare a rimanere irrisolto (DTF 110 Ib 32 consid. 4 con rinvii), ritenuto che in ogni modo la limitazione imposta al proprietario, sebbene "meno grave", deve pur sempre essere di una certa intensità (DTF 109 Ib 15 consid. 2; MÜLLER, loc.cit.; GRISEL, op.cit., vol. II, pag. 774; KUTTLER, Materielle Enteignung aus der Sicht des Bundesgerichts, in: ZBl 88/1987 pag. 192 segg.; AEMISEGGER, Raumplanung und Entschädigungspflicht, Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Schriftenreihe Nr. 36, Berna 1983, pag. 66; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. 2, pag. 768 n. 2198).
b) L'ultima giurisdizione cantonale ha evocato, per negare l'esistenza di un sacrificio particolare, l'art. 724 CC, che assegna in proprietà gli oggetti senza padrone di rilevante pregio scientifico - segnatamente i reperti archeologici - al Cantone nel cui territorio essi sono scoperti. Ha richiamato altresì il vecchio decreto legislativo circa gli scavi per la ricerca di oggetti archeologici, del 19 maggio 1905 (Bollettino officiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino 1905, pag. 67 seg.), che precorrendo quasi la soluzione adottata dal Codice civile svizzero conferiva la proprietà dei rinvenimenti per due terzi allo Stato e per un terzo allo scopritore, "con facoltà nello Stato di far propria anche questa parte rimborsandone all'inventore il valore corrispondente" (art. 3). Ciò non basta tuttavia per escludere l'ipotesi di un'espropriazione materiale. I giudici disconoscono che le norme citate regolavano e regolano l'acquisto originario della proprietà su cose senza padrone, designando il soggetto giuridico al quale la titolarità va attribuita. È indubbio che il fatto di impedire la nascita di un diritto di proprietà non può costituire espropriazione materiale poiché quest'ultima premette appunto l'esistenza di un diritto in tal senso. Ora, i ricorrenti sono legittimi proprietari dei reperti in questione - come stabiliscono sentenze passate in giudicato - per aver acquisito i loro diritti nel secolo scorso, prima che entrassero in vigore le norme accennate. Sostenere ch'essi non meritano tutela giuridica perché sono divenuti proprietari solo in virtù della casuale epoca dei ritrovamenti archeologici significa riconoscere ai loro diritti un contenuto meno pieno di quelli che competono ai proprietari di altri oggetti mobiliari altrettanto considerevoli per la storia o l'arte del Cantone (opere pittoriche o scultoree, incunaboli, documenti storici ecc.). L'argomento della corte viola l'uguaglianza di trattamento davanti alla legge e trasgredisce l'art. 4 Cost.
È opportuno soggiungere che la corte cantonale ha trascurato di accertare persino quanti sono i proprietari privati di oggetti mobili inclusi nel catalogo dei monumenti giusta l'art. 5 cpv. 3 LMS, fattore che può essere di rilievo per il giudizio. Ora, dall'elenco dei monumenti storici ed artistici del Cantone Ticino pubblicato dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni nel 1969 e dai vari aggiornamenti si evince che - a parte gli enti ecclesiastici (Confraternite, Seminario Diocesano, Capitoli canonicali, Amministrazione apostolica e altri organismi) - il numero dei proprietari privati di beni mobili figuranti nel catalogo è ridottissimo. Tale circostanza non può semplicemente andare ignorata.
7. Tutto quanto precede permette di concludere che l'impugnazione dei ricorrenti dev'essere accolta e la sentenza cantonale annullata. Il tribunale amministrativo si pronuncerà di nuovo tenendo conto dei considerandi esposti nell'attuale giudizio (DTF 112 Ia 354 consid. 3bb).
(...) | it | Unterschutzstellung einer archeologischen Sammlung: Entschädigung für materielle Enteignung (Art. 4 und 22ter BV). 1. Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Entscheid der letzten kant. Instanz über die Entschädigung für materielle Enteignung beweglicher Sachen (E. 1).
2. a) Inhalt und Zweck der Tessiner Gesetzesbestimmungen, soweit sie bewegliche Sachen im gleichen Masse wie historische Monumente und Kunstdenkmäler schützt (E. 3a).
b) Vereinbarkeit einer solchen Regelung mit Art. 22ter BV (E. 3b).
c) Besonderheit der Tessiner Gesetzgebung in diesem Bereich gegenüber der Regelung aller übrigen Kantone (E. 3d).
3. Grundsätzliche Anwendbarkeit der von der Rechtsprechung als massgeblich erklärten Kriterien im Bereich der materiellen Enteignung von Grundstücken auf die Enteignung beweglicher Sachen (E. 4).
4. Die Pflicht zur Einholung einer Bewilligung für die Verlegung eines Gegenstandes der Antike innerhalb des Kantonsgebiets stellt keine schwere Beschränkung des Eigentums an beweglichen Sachen dar, ebensowenig das Verbot, den Gegenstand zu verändern, selbst wenn die Arbeiten nur seiner Erhaltung oder Restaurierung dienen; hingegen können die Verpflichtung, Arbeiten zur Erhaltung des Gutes ausführen zu lassen, und das generelle Verbot der Ausfuhr aus dem Kantonsgebiet eine schwere Beeinträchtigung bewirken (E. 5).
5. Eine weniger schwere Beeinträchtigung des Eigentums an beweglichem Gut kann ebenfalls eine materielle Enteignung bewirken, wenn sie nur einen einzigen oder eine beschränkte Anzahl Eigentümer trifft; Anwendung im konkreten Fall (E. 6). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-368%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,062 | 113 Ia 368 | 113 Ia 368
Sachverhalt ab Seite 369
A.- Gian Michele, Gloria, Alessandra Balli e Consuelo Botteri-Balli possiedono una collezione di circa 590 reperti archologici appartenuti al loro avo Emilio Balli (1855-1934); sono comproprietari per un terzo e per un ventesimo, inoltre, di due collezioni analoghe, l'una di circa 490 e l'altra di circa 90 reperti. Il 1o febbraio 1979, in applicazione della legge cantonale per la protezione dei monumenti storici ed artistici, il Dipartimento dell'ambiente del Cantone Ticino ha iscritto le tre collezioni nel catalogo dei monumenti storici siccome "parte integrante della documentazione archeologica del Cantone Ticino" e "materiale indispensabile per il proseguimento delle ricerche volte ad aumentare le conoscenze in materia". Contro l'iscrizione nel catalogo i fratelli Balli sono insorti al Tribunale cantonale amministrativo.
Il 29 settembre 1979 la corte ha respinto il ricorso, tranne per quanto concerne due reperti che, ormai fuori Cantone, non potevano soggiacere al vincolo di monumento. Riguardo alla pretesa per espropriazione materiale fatta valere nel ricorso, i giudici hanno rinviato le parti al foro competente. Questa sentenza non è stata oggetto di rimedi giuridici e ha acquisito carattere definitivo.
B.- Introdotta una notifica del 23 settembre 1980 al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, i proprietari Balli hanno chiesto che il Cantone Ticino versasse loro Fr. 700'000.-- a titolo di espropriazione materiale per l'inserimento dei reperti nel catalogo dei monumenti storici, come pure Fr. 50'000.-- per oneri di esposizione e Fr. 25'000.-- annui per spese ricorrenti; hanno sollecitato altresì lo sgravio delle collezioni da ogni imposta. La corte, statuendo il 4 gennaio 1982, non ha ravvisato nel vincolo di monumento storico gli estremi di un'espropriazione e ha negato anche le indennità accessorie; per il resto ha invitato i proprietari a sottoporre l'istanza di esenzione fiscale all'autorità tributaria.
C.- Il 18 febbraio 1982 Gian Michele, Gloria, Alessandra Balli e Consuelo Botteri-Balli si sono rivolti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che la sentenza predetta fosse annullata e che il Cantone Ticino fosse tenuto al pagamento di Fr. 700'000.-- con interessi, riservati eventuali crediti da parte loro nei confronti dello Stato e della Città di Locarno per la mancata restituzione o il danneggiamento di reperti; in subordine hanno proposto che la causa fosse rinviata al Tribunale di espropriazione per completare l'istruttoria ed emanare un nuovo giudizio. Con sentenza del 30 giugno 1982 il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso.
D.- I fratelli Balli hanno esperito il 30 luglio 1982 al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico per violazione degli art. 4 e 22ter Cost. in cui postulano l'annullamento della sentenza appena citata. Dal profilo formale sostengono che il Tribunale amministrativo, rifiutando di ispezionare i reperti e di ordinare una perizia sul valore delle collezioni, non avrebbe esaminato compiutamente gli oneri connessi al vincolo imposto dall'autorità e la portata dei medesimi nel caso specifico; dal punto di vista sostanziale, dopo avere illustrato tutte le conseguenze derivanti dal vincolo, essi affermano - in sintesi - che le premesse dell'espropriazione materiale sono date tanto per la gravità della restrizione in sé quanto per l'esistenza di un sacrificio particolare a loro carico. Invitati a esprimersi, Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino e il Tribunale cantonale amministrativo propongono di respingere il gravame.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. La decisione impugnata emana dall'ultima autorità cantonale e si fonda sul diritto pubblico ticinese. Il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile poiché il giudizio concerne oggetti mobili e non cade nel novero delle misure prese per la pianificazione del territorio, come sarebbe il caso se il vincolo di monumento storico gravasse un fondo (art. 17 in rapporto con gli art. 5 cpv. 2 e 34 cpv. 1 LPT; DTF 111 Ib 257 consid. 1a). Solo il ricorso di diritto pubblico entra così in considerazione (art. 84 cpv. 2 OG). I proprietari, la cui richiesta di indennità per espropriazione materiale è stata respinta, sono manifestamente legittimati a insorgere (art. 88 OG). Tempestivo, il gravame è quindi proponibile e la richiesta di annullare la sentenza cantonale è conforme alla natura meramente cassatoria del rimedio (DTF 112 Ia 225 consid. 1c).
2. (Esame simultaneo delle censure formali e sostanziali.)
3. a) La legge ticinese per la protezione dei monumenti storici ed artistici (LMS), del 15 aprile 1946, stabilisce che possono essere "dichiarate monumenti nel senso della legge e, come tali, assoggettate ad una particolare protezione" tutte le cose immobili o mobili, compresi i documenti, le quali abbiano pregio di antichità o d'arte (art. 1). Sono escluse le opere di artisti viventi o la cui esecuzione risalga a meno di cinquant'anni, come pure le opere di artisti stranieri entrate nel territorio cantonale da meno di cinquant'anni (art. 2 cpv. 1). Gli oggetti d'arte o d'antichità che appartengono a privati, inoltre, possono diventare monumenti "solo in quanto la loro perdita od esportazione arrechino, per il loro grande pregio, un danno grave al patrimonio artistico od alla storia del Cantone" (art. 2 cpv. 2). È indiscusso che le collezioni archeologiche dei ricorrenti sono parte, per il loro grande pregio, di quest'ultima categoria. È pacifico altresì che il vincolo di monumento storico si giustifica - come è stato riconosciuto il 26 settembre 1979 con sentenza avente forza di giudicato - per il danno ingente che la perdita o l'esportazione dei reperti cagionerebbe al patrimonio culturale ticinese.
Il vincolo di monumento storico comporta le restrizioni che seguono:
- il divieto di alterare l'oggetto, sia pure a scopo di manutenzione o di restauro, senza il consenso dell'autorità (art. 7 cpv. 1 LMS);
- l'obbligo di conservazione, alleviato da eventuali interventi di sussidio, ritenuto che lo Stato ha la facoltà di eseguire esso medesimo i lavori necessari e di rivalersi verso il proprietario come un gestore di affari senza mandato (l'art. 8 cpv. 2 LMS rinvia all'art. 472 CO, ma si tratta in realtà dell'art. 472 vCO corrispondente all'attuale art. 422 CO);
- l'obbligo di conservare i beni mobili nel luogo accertato dal catalogo, di annunciare ogni trasferimento all'interno dei confini cantonali e di ottenere l'autorizzazione per ogni passaggio di proprietà (art. 14 LMS);
- il divieto di esportazione definitiva dal territorio cantonale e l'obbligo di richiedere un'autorizzazione per l'esportazione temporanea (art. 15 LMS).
b) Dai materiali legislativi si desume con chiarezza che il legislatore cantonale ha inteso precisare, rafforzare e inasprire nel 1946 i vincoli già istituiti dalla precedente legge sulla conservazione dei monumenti storici ed artistici del 14 gennaio 1909 (dibattito parlamentare del 15 aprile 1946 in: Verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria primaverile 1946, pag. 9 seg.; Messaggio del Consiglio di Stato del 15 gennaio 1946: ibidem, pag. 11 segg.; Rapporto della Commissione della legislazione del 14 marzo 1946: ibidem, pag. 18 segg.). Quella legge prevedeva in particolare, all'art. 11 cpv. 1 e 2, un "diritto di prelazione" che nell'ipotesi in cui un bene dichiarato monumento fosse stato venduto o trasferito fuori Cantone il governo avrebbe potuto esercitare "a parità di condizioni ed entro tre mesi dall'avvenuta denuncia (obbligatoria) di alienazione o d'esportazione" (Bollettino officiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino 1909, pag. 46 seg.). Il termine per l'esercizio del diritto poteva essere prorogato a sei mesi ove per la simultanea offerta di numerose opere d'antichità o d'arte il Consiglio di Stato non avesse avuto "in pronto tutte le somme necessarie agli acquisti" (art. 11 cpv. 3). Se il "diritto di prelazione" (in effetti un diritto di compera a un prezzo fissato da esperti, come emerge dall'art. 46 del regolamento 29 settembre 1909: Bollettino officiale 1909, pag. 373) non fosse stato esercitato nei termini, l'autorizzazione di vendita o di esportazione si riteneva tacitamente concessa (art. 11 cpv. 2 seconda frase). Solo in via eccezionale il Consiglio di Stato poteva rifiutare l'autorizzazione senza valersi del diritto di "prelazione": quando si trattava di oggetti "aventi un'importanza capitale per l'arte e per la storia del Cantone", ma in casi simili il proprietario poteva essere retribuito "con compensi equitativi"; la decisione del governo era impugnabile al Tribunale di appello (art. 12).
Il messaggio del Consiglio di Stato (pag. 14), il rapporto della Commissione (pag. 18 seg.) e il dibattito svoltosi in Gran Consiglio (interventi Marazzi e Riva, relatore) dimostrano che nel 1946 si è voluto sopprimere, distanziandosi dalla vecchia normativa, ogni forma di risarcimento per il divieto di esportare dal Cantone beni mobili dichiarati monumenti storici. Il messaggio del Consiglio di Stato definisce l'indennizzo accordato dalla legge anteriore "privo di costante e sicura efficacia pratica", con la sola concessione che l'onere derivante ai privati sarebbe stato "mitigato" procedendo alle iscrizioni nel catalogo secondo criteri restrittivi. Del resto - argomentava il messaggio - la maggior parte delle cose mobili dichiarate monumenti appartengono alle parrocchie, sicché l'opera dell'ente pubblico volta a impedire la dispersione di oggetti meritevoli di tutela sarebbe stata accolta, "com'è già stato, con soddisfazione dall'Autorità ecclesiastica".
Ci si potrebbe domandare, ciò premesso, se il legislatore ticinese - ispirandosi verosimilmente alla legge italiana del 1o giugno 1939, n. 1039, sulla tutela delle cose d'interesse artistico o storico (Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti del Regno d'Italia 1939, vol. V, pag. 3403 segg.) ed escludendo ogni indennizzo per le limitazioni imposte - rispettasse la garanzia della proprietà (art. 22ter cpv. 3 Cost., all'epoca diritto costituzionale non scritto). Sia come sia, il problema non dev'essere risolto poiché nel frattempo l'eventuale vizio è stato riparato. La nuova legge ticinese di espropriazione, dell'8 marzo 1971, si applica per vero a tutti i casi in cui una restrizione della proprietà abbia conseguenze equivalenti a quelle di un'espropriazione (art. 2 cpv. 2); la massima autorità cantonale ha riconosciuto che tale disposto fa stato - contrariamente alla tesi sostenuta dal governo - non solo per gli immobili, ma anche per i beni mobili, in conformità all'art. 27 del regolamento d'applicazione della legge 15 aprile 1946 per la protezione dei monumenti storici ed artistici (testo modificato il 22 gennaio 1974). Se ne conclude che, prevedendo oggi un'indennità piena per i casi di espropriazione materiale, la legislazione ticinese adempie senza dubbio le esigenze dell'art. 22ter cpv. 3 Cost.
c) (Analisi comparativa degli altri ordinamenti cantonali, suddivisi per gruppi.)
d) La genesi legislativa e il raffronto con gli altri ordinamenti cantonali mostrano d'acchito che, così come sono uscite dalla riforma del 1946, le norme ticinesi sono assai incisive sia per quanto attiene all'inventariazione delle cose mobili private sia per i vincoli istituiti al riguardo. La nozione di "pregio d'antichità o d'arte", infatti, è particolarmente estesa e suscettibile di comprendere vaste categorie di oggetti; le eccezioni sancite dall'art. 2 lett. a e b LMS per le opere di artisti viventi o la cui esecuzione risalga a meno di cinquant'anni oppure per le opere di artisti stranieri entrate nel territorio ticinese da meno di cinquant'anni non sono di grande portata: l'unica vera attenuazione delle possibilità d'intervento statale è l'art. 2 cpv. 2 LMS, che permette di dichiarare monumenti solo i beni mobili privati la cui perdita o esportazione arrecherebbe un danno grave al patrimonio artistico o alla storia ticinese. Gli oneri che gravano il proprietario (e che ancora saranno esaminati diffusamente) non trovano equilibrio nei diritti del proprietario verso lo Stato: l'esecuzione di lavori conservativi o di restauro per opera del Cantone fa nascere anzi diritti di rivalsa nei confronti del proprietario (art. 8 cpv. 2 LMS) e alla facoltà d'espropriazione formale che spetta all'ente pubblico (art. 8 cpv. 3 LMS) non fa riscontro alcuna possibilità per il proprietario di esigere dallo Stato l'assunzione dei beni.
Giova rilevare che il diritto del proprietario di esigere l'acquisto dei beni da parte dello Stato (cfr. DTF 109 Ib 261 consid. 1 con richiamo), oltre a ritrovarsi in svariate legislazioni cantonali, costituisce una delle raccomandazioni fatte dagli esperti in un modello di legge elaborato durante un convegno sui problemi giuridici relativi alla tutela dei monumenti indetto nel 1970 dal Politecnico federale di Zurigo (v. THEODOR BÜHLER, Organisation, Verfahren und Rechtsschutz in der Denkmalpflege, in: Rechtsfragen der Denkmalpflege, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, nuova serie, vol. 3, 1981, pag. 134 nota 6; il disegno di legge è annesso alla pubblicazione). Questo modello, una volta chiarita la nozione di monumento (§ 2 cpv. 1 e 2), istituisce non solo un diritto di prelazione e di espropriazione a favore dell'ente pubblico (§ 13 e 14 cpv. 1), ma anche un corrispettivo diritto a favore del proprietario, che può esigere l'espropriazione dell'oggetto (§ 14 cpv. 2 e 3); per il resto il modello contiene un rinvio generale al principio dell'indennizzo ove i vincoli imposti equivalgano a un'espropriazione (§ 24 cpv. 1).
Gli elementi appena descritti si ravvisavano già nella cessata legge ticinese sulla conservazione dei monumenti storici ed artistici del 14 gennaio 1909, la quale nelle sue caratteristiche essenziali appare perfino aver precorso i tempi e non si rivela per nulla "manchevole" o a tratti "sovrabbondante" come il Consiglio di Stato l'ha definita nel messaggio del 15 gennaio 1946 con la manifesta intenzione di eliminare ogni forma di compenso per i vincoli monumentali. È vero che il vizio della legge promulgata nel 1946 è stato corretto della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971: rimane pur sempre la circostanza, tuttavia, che rispetto ad altri ordinamenti cantonali (e al noto modello degli esperti) la legislazione ticinese si distingue per un palese squilibrio tra i diritti concessi all'ente pubblico e quelli riconosciuti al privato. Ciò può essere di rilievo per il giudizio.
4. a) Il concetto di espropriazione materiale, coniato nel 1941 (sentenza inedita del 18 luglio 1941 in re Wettstein) e ripreso nelle sentenze successive, ha trovato in DTF 91 I 338 una formulazione rimasta poi sostanzialmente invariata (GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 766 seg.). Secondo la stessa vi è espropriazione materiale quando l'uso odierno o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, sicché il proprietario è spogliato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; vi è altresì espropriazione materiale quando un solo proprietario o un numero limitato di proprietari è toccato in modo meno grave, ma tale che - fosse negato un indennizzo - il sacrificio imposto a favore della collettività riuscirebbe eccessivamente gravoso e incompatibile con l'uguaglianza di trattamento (DTF 112 Ib 506 consid. 3 con richiami). Nell'una e nell'altra ipotesi la protezione si estende all'uso futuro della cosa solo se, alla data determinante, questo appare come molto probabile in un avvenire prossimo; per giudicare in proposito vanno presi in considerazione tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui la possibilità di un miglior uso dipende (loc.cit.).
La prassi citata si riferisce a casi di espropriazione fondiaria, e soprattutto - per quanto riguarda l'uso futuro del bene - alla possibilità di fabbricare previa demolizione di uno stabile esistente, ciò che spesso si verifica nell'evenienza di vincoli monumentali. Per statuire sull'edificabilità è determinante, prima ancora dell'attitudine fisica del fondo alla costruzione e dell'interesse economico a un'operazione siffatta, lo statuto pianificatorio del terreno: se l'edificazione è giuridicamente esclusa o estremamente problematica in un futuro prossimo, è vano domandarsi se essa sarebbe fattibile dal profilo tecnico o vantaggiosa dal lato finanziario (DTF 112 Ib 109 consid. 2b, 109 Ib 15 consid. 2 con rinvii).
b) Giurisprudenza e dottrina ammettono che anche cose mobili e altri beni patrimoniali, trovandosi al beneficio della garanzia della proprietà (cfr. DTF 105 Ia 46, DTF 96 I 292 supra, DTF 94 I 448 consid. 2, DTF 91 I 419 consid. 3e; MEIER-HAYOZ in: Berner Kommentar, 5a edizione, nota 441 seg. dell'introduzione agli art. 641-654 CC), possono essere oggetto di espropriazione materiale (MEIER-HAYOZ, op.cit., nota 625; GEORG MÜLLER in: Kommentar BV, maggio 1987, nota 45 ad art. 22ter Cost.; HANS HUBER, Öffentlichrechtliche Gewährleistung, Beschränkung und Inanspruchnahme privaten Eigentums in der Schweiz, in: Staat und Privateigentum, Colonia 1960, pag. 77; GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, vol. I, Zurigo 1960, pag. 530 nota 48). Le decisioni giudiziarie sono rare: in DTF 74 I 465 la lite verteva sull'indennità conseguente al mancato esercizio di una rete per la distribuzione dell'energia elettrica, in DTF 96 I 291 consid. 5c sull'indennità per il mancato uso di un corso d'acqua concesso a titolo privativo.
Che un'espropriazione materiale possa colpire cose mobili è stato riconosciuto espressamente in DTF 93 I 708 a proposito dell'obbligo imposto dal Canton Ginevra agli editori di depositare gratuitamente presso la biblioteca universitaria un esemplare degli stampati destinati al pubblico. In quell'occasione il Tribunale federale ha dichiarato applicabili anche ai beni mobili i principi espressi in DTF 91 I 338; ha negato però che l'obbligo di deposito costituisse un'espropriazione materiale, sempre che il prezzo dello stampato fosse relativamente modesto (contenuto, all'epoca, in Fr. 50.--); per opere di valore superiore lo Stato avrebbe dovuto pagare il prezzo di costo (pag. 712 seg.). Si noti ancora che in quel caso il Tribunale federale non era chiamato a giudicare una fattispecie concreta, ma a esaminare la costituzionalità in astratto della regolamentazione ginevrina.
5. I principi generali istituiti dalla giurisprudenza per l'espropriazione degli immobili devono applicarsi quindi alla controversia attuale tenendo conto delle peculiarità inerenti alle cose mobili (CHRISTOPH JOLLER, Denkmalpflegerische Massnahmen nach schweizerischem Recht, tesi, Friburgo, 1986, pag. 154 seg.). Ciò significa che i vincoli sanciti dall'ordinamento cantonale a salvaguardia dei beni iscritti nel catalogo delle antichità protette devono essere vagliati singolarmente; questo esame deve considerare sia la natura del vincolo rispetto alle facoltà che l'art. 22ter Cost. assicura al proprietario, sia gli effetti che il vincolo esplica nel caso precipuo.
a) L'obbligo di mantenere la cosa mobile nel luogo menzionato dall'inventario e quello di ottenere un'autorizzazione per il trasferimento della stessa all'interno del territorio cantonale costituiscono semplici vincoli di procedura. È palese che l'autorità, già per gli scopi insiti nella tutela, deve conoscere il luogo in cui gli oggetti si trovano e poter intervenire qualora fosse previsto uno spostamento in sede non adeguata alla loro conservazione. Il permesso di trasferimento, del resto, non può essere rifiutato senza ragione oggettiva: l'autorità è tenuta infatti a valersi nel giusto modo del potere di apprezzamento che le compete e non può statuire a beneplacito. Gli oneri in discorso non risultano così particolarmente incisivi e in essi non si può scorgere una restrizione notevole delle facoltà che spettano al proprietario.
b) Il divieto di alterare l'oggetto, sia pure a scopo di manutenzione o di restauro, e l'obbligo di chiedere il permesso dell'autorità per qualsiasi lavoro di modifica hanno a loro volta natura procedurale. Valgono, per analogia, le considerazioni sopra esposte. Un restauro che dovesse rendersi necessario e per il quale fossero date tutte le garanzie non potrà essere rifiutato, tanto più che gli interessi del proprietario alla salvaguardia del monumento coincideranno di regola con quelli dell'ente pubblico. È indispensabile per altro che eventuali controversie sull'idoneità delle misure previste siano risolte prima di ogni manomissione. Quanto poi al divieto di alterare l'oggetto oltre i limiti di una corretta manutenzione o di un corretto restauro, esso limita si il potere di disposizione del proprietario, ma non cagiona a costui alcun pregiudizio economico. L'imperativo si traduce nel divieto di un impiego scriteriato, abusivo, che deteriori o distrugga l'oggetto. Un impedimento del genere non rappresenta però una restrizione notevole del diritto di proprietà.
c) L'obbligo di conservare il bene mobile crea invece una situazione delicata. Esso implica per vero un'obbligazione di fare che può anche rivelarsi dispendiosa e di impegno proibitivo. Una valutazione d'ordine generale non è possibile: bisogna considerare il caso specifico. In linea di massima si può ritenere, comunque sia, che dal proprietario non possono esigersi investimenti finanziati con il suo ulteriore patrimonio ove la conservazione della cosa mobile non abbia per lui utilità economica, e in specie non dia il minimo reddito. Vale una volta di più il ragionamento analogo svolto dal Tribunale federale in merito all'obbligo di conservare o al divieto di demolire stabili protetti come beni culturali: la proibizione di demolire edifici per sostituirli con fabbricati più redditizi non costituisce espropriazione materiale ove l'immobile, debitamente restaurato, mantenga una ragionevole redditività economica che dev'essere analizzata nel caso concreto (DTF 111 Ib 267 consid. 4c, DTF 99 Ia 41 consid. 3c; sentenza inedita del 1o ottobre 1986 in re Schuchter, consid. 5).
Proprio il richiamo di questa giurisprudenza mostra che i criteri elaborati in materia immobiliare non possono essere trasferiti come tali, per quanto riguarda l'obbligo conservativo, ai monumenti mobili. La demolizione di un edificio è voluta dal proprietario, in genere, per fruire del valore assoluto del terreno, relativizzato dalla presenza della costruzione. L'alternativa mantenimento o demolizione si prospetta, in altri termini, per l'uso più vantaggioso di un'entità - il terreno - che la demolizione trasferirebbe dalla categoria delle aree edificate a quella delle aree fabbricabili. Questi elementi di calcolo economico non si riscontrano nel caso di beni mobili: qui non esiste un supporto fondiario e l'onere di conservazione, salvo ipotesi del tutto particolari (provento di rassegne, mostre e simili oppure ricupero di materiali preziosi costituenti l'oggetto), non trova contropartita nel reddito che il bene permette di conseguire.
Ora, è indubbio che l'obbligo di conservazione può comportare in taluni casi spese ragguardevoli e ricorrenti: ciò può verificarsi per un oggetto singolo e delicato (si pensi a un quadro antico, da mantenere in condizioni ambientali costanti in modo da evitarne il deterioramento), e ancor più per una collezione di beni protetti non solo singolarmente, ma per il loro insieme: in tale evenienza occorrono locali adeguati, sorveglianza, controlli periodici, manutenzione costante, tutti oneri che possono rivelarsi costosi anche per la necessità di personale qualificato. Il collezionista o l'amatore, motivati per lo più da interessi ideali o affettivi, faranno fronte spontaneamente a tali spese ove le condizioni economiche lo permettano. Tuttavia di simile attività volontaria mal si vede come l'ente pubblico possa fare un obbligo qualora non sovvenzioni debitamente il proprietario o non intervenga in sua vece e in suo sgravio. È vero che la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 1946 prevede la possibilità dell'intervento surrogatorio dello Stato, ma questo fonda per espressa disposizione di legge un credito del Cantone, il quale può esigere il rimborso delle spese (art. 8 cpv. 2). Al proprietario è accollato, in altri termini, l'onere integrale della conservazione, che egli deve sopportare con i suoi ulteriori elementi di reddito o di patrimonio per quanto elevato l'impegno possa essere. Ne consegue che la gravità dell'onere non può essere esclusa a priori. Certo, si potrebbe essere tentati di porre la stessa in relazione con i mezzi finanziari di cui normalmente il collezionista dispone; se non che codesto ragionamento farebbe dell'onere di conservazione un tributo commisurato alla capacità contributiva del proprietario e porterebbe a una disuguaglianza di trattamento poiché quelle risorse non possono servire come criterio distintivo nell'ambito della materia in esame. Nel considerando che segue si tornerà sull'argomento.
d) Il divieto assoluto di esportare l'oggetto dal territorio cantonale può rivelarsi ancora più grave dell'obbligo di conservazione. Per sua natura esso influisce sulla libertà di alienare la cosa protetta a compratori con domicilio fuori Cantone, i quali di regola sono intenzionati all'acquisto solo ove possano esportare il bene. L'ultima giurisdizione cantonale ha argomentato che, in sé, la libertà di alienare a titolo retributivo o grazioso permane, salva la riserva imposta all'acquirente di non trasferire la cosa oltre Cantone. Tale assunto non può essere condiviso nella sua apoditticità. È vero che, se gli oggetti hanno rilevanza puramente locale, la cerchia degli interessati è ristretta alla gente del luogo e il divieto di esportazione non toglie al proprietario la possibilità di realizzare convenientemente l'oggetto poiché non preclude alcun potenziale compratore. Del tutto diversa si presenta la situazione allorché il bene - per il suo particolare pregio artistico, antiquario o scientifico - desti l'interesse di persone residenti oltre le frontiere cantonali. A tale riguardo non occorre nemmeno prefigurare l'esistenza di virtuali clienti esteri: già il fatto di escludere interessati di altri Cantoni riduce in modo drastico la possibilità di realizzare l'oggetto ove appena si pensi al numero ridotto degli abitanti e degli enti giuridici del Ticino rispetto all'intera Svizzera, come pure alla forza economica e ai motivi che possono indurre una persona all'acquisto. A ciò si deve aggiungere che gli amatori di simili oggetti sono relativamente rari e che il novero dei possibili acquirenti non si esaurisce in una serie di persone fisiche (la categoria degli speculatori e degli egoisti cui allude la corte cantonale) ma comprende istituti privati, semipubblici o pubblici, in specie fondazioni e musei. Nel campo dei beni mobili con qualità storiche, artistiche o scientifiche il valore di mercato di un oggetto - che per sua natura, come si è visto, non può essere determinato in funzione del reddito o dell'utilità economica conseguibile - dipende molte volte dall'interesse che l'oggetto medesimo suscita nel collezionista o nel responsabile di un museo, come avviene per le opere di pittori, scultori, orafi, ceramisti, vetrai, o per i manoscritti e i libri antichi.
Ne consegue che il problema dell'eventuale indennizzo spettante a un proprietario per il divieto di esportare antichità dal Cantone si distingue radicalmente da qualsiasi compenso dovuto per la tutela di un fondo come monumento. In quest'ultima ipotesi, come detto, il Tribunale federale esamina se nonostante il vincolo sia garantita al proprietario una redditività ragionevole e in caso affermativo nega - almeno in linea di principio - ogni indennizzo seppure la costruzione di un nuovo edificio al posto del monumento consenta un maggior beneficio economico. Nell'oggetto mobile l'elemento del reddito ragionevole manca e fa difetto altresì la nozione di "miglior uso" poiché la cosa non può essere adibita a un uso diverso e la sua distruzione non libererebbe alcun fondo da cui ricavare entrate maggiori. L'interesse economico del proprietario del bene mobile risiede così, eccettuate le rare particolarità evocate dianzi, nel prodotto ch'egli ritrae alienando l'oggetto in condizioni di libero mercato. Questo parametro costituisce anche l'unico criterio cui far capo per valutare la gravità concreta del vincolo impostogli.
Il Tribunale amministrativo reputa che il divieto di esportazione dal territorio cantonale non colpisca il proprietario di beni mobili più duramente del divieto di vendere fondi a persone domiciliate all'estero. Dimentica però che gli immobili non sono trasferibili per loro natura e che il divieto di vendere a persone con domicilio all'estero lascia intatta la vasta cerchia di potenziali acquirenti con domicilio in Svizzera. La corte cantonale ha parificato in realtà due situazioni fondamentalmente diverse, violando gli art. 4 e 22ter Cost. A torto dipoi il Tribunale amministrativo ha escluso in via affatto generale, senza riferimento alle peculiarità del caso sul quale doveva pronunciarsi e senza alcuna misura istruttoria (ispezione dei reperti, perizia sul valore dei medesimi e sulle incidenze derivanti dal divieto di esportazione) che l'obbligo di mantenere gli oggetti sul suolo ticinese possa configurare una limitazione delle facoltà essenziali del proprietario. Il vincolo restringe sensibilmente già come tale una delle facoltà giuridiche primarie, quella di disporre della cosa per alienazione, e incide in modo evidente nella libertà contrattuale. La gravità del divieto puro e semplice di esportare è suffragata anche dal confronto con le altre legislazioni cantonali: nessuna di esse, a quanto si è visto, istituisce una proibizione tanto categorica senza garantire lo statuto giuridico del proprietario, sia attraverso l'esercizio di un diritto di prelazione da parte dello Stato, sia prevedendo l'acquisto per un prezzo stabilito di comune intesa, sia riservando l'espropriazione formale (che assicura un'indennità piena), sia conferendo al proprietario la facoltà di esigere l'assunzione dell'oggetto per opera dell'ente pubblico.
Alla limitazione del diritto di proprietà contenuta nell'ordinamento ticinese non può dunque essere negato, in linea di principio, carattere di particolare gravità né per quanto concerne il divieto di esportazione né per quel che riguarda l'obbligo di conservazione. Tali precetti vanno, per la Svizzera, nettamente più lontano dell'usuale. Giovi rammentare che il criterio relativo al carattere inusitato di una misura è già stato assunto dalla giurisprudenza per decidere se la base legale di una limitazione alla garanzia della proprietà debba essere "chiara e netta" o resistere soltanto alla censura di arbitrio (ZBl 88/1987 pag. 540 consid. 3b; DTF 90 I 340 consid. 3, DTF 89 I 467 consid. 2, 104 consid. 1, DTF 69 I 242): nulla osta a che esso sia utilizzato, ove opportuno, anche per il giudizio sull'esistenza di un'espropriazione materiale.
Ancora un rilievo merita il nesso che intercorre tra divieto di esportazione e obbligo di conservazione. Il dovere di conservare l'oggetto, che in determinate circostanze può risultare gravoso, è accettato dal proprietario nella misura in cui il bene mantenga il proprio valore sul mercato libero, possa essere realizzato cioè con una libera alienazione. Tale contropartita viene a cadere qualora il divieto di esportazione distolga dall'acquisto i clienti più interessati. Anche da questo profilo il Tribunale amministrativo ha negato in modo aprioristico la gravità del vincolo monumentale imposto alle collezioni dei ricorrenti senza vagliarne appieno gli effetti concreti.
6. L'argomentazione dei giudici cantonali non può essere condivisa neppure ove esclude i requisiti della seconda ipotesi in cui la giurisprudenza ravvisa un'espropriazione materiale, il caso cioè di una limitazione meno grave dei diritti di uno solo o di un numero circoscritto di proprietari, ma tale da esigere lo stanziamento di un'indennità per il particolare sacrificio richiesto e per il principio di uguaglianza.
a) Al riguardo è bene premettere che in tema di espropriazione materiale il riferimento all'uguaglianza concerne una ripartizione o una compensazione di oneri e non può essere equiparato semplicemente al precetto di uguaglianza com'è inteso di solito nelle cause relative alla violazione dell'art. 4 Cost. (MEIER-HAYOZ, op.cit., nota 638). Abitualmente il mancato ossequio di tale precetto da parte di un'autorità cantonale non conduce alla mera elargizione di un indennizzo per il danno patito, bensì all'annullamento della norma o della decisione vera e propria; il problema del compenso si pone solo in subordine, ove la limitazione al diritto di proprietà risulti legittima. I criteri vigenti in caso di espropriazione materiale sono analoghi a quelli applicabili, per esempio, nell'eventualità di un raggruppamento terreni, ove la giurisprudenza prescrive all'autorità di vegliare a un'equilibrata ripartizione dei vantaggi e degli oneri tra i consorziati nel rispetto dell'art. 4 Cost. e del principio della compensazione reale che sgorga dall'art. 22ter Cost. (DTF 105 Ia 326 consid. 2b e 2c). V'è da domandarsi, quindi, se l'indennità espropriativa dovuta per restrizione meno grave a uno solo o a un numero circoscritto di proprietari trovi conforto unicamente nell'art. 4 e non anche nell'art. 22ter Cost. (MÜLLER, op.cit., note 57 a 59 ad art. 22ter Cost.). Il problema può continuare a rimanere irrisolto (DTF 110 Ib 32 consid. 4 con rinvii), ritenuto che in ogni modo la limitazione imposta al proprietario, sebbene "meno grave", deve pur sempre essere di una certa intensità (DTF 109 Ib 15 consid. 2; MÜLLER, loc.cit.; GRISEL, op.cit., vol. II, pag. 774; KUTTLER, Materielle Enteignung aus der Sicht des Bundesgerichts, in: ZBl 88/1987 pag. 192 segg.; AEMISEGGER, Raumplanung und Entschädigungspflicht, Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Schriftenreihe Nr. 36, Berna 1983, pag. 66; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. 2, pag. 768 n. 2198).
b) L'ultima giurisdizione cantonale ha evocato, per negare l'esistenza di un sacrificio particolare, l'art. 724 CC, che assegna in proprietà gli oggetti senza padrone di rilevante pregio scientifico - segnatamente i reperti archeologici - al Cantone nel cui territorio essi sono scoperti. Ha richiamato altresì il vecchio decreto legislativo circa gli scavi per la ricerca di oggetti archeologici, del 19 maggio 1905 (Bollettino officiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino 1905, pag. 67 seg.), che precorrendo quasi la soluzione adottata dal Codice civile svizzero conferiva la proprietà dei rinvenimenti per due terzi allo Stato e per un terzo allo scopritore, "con facoltà nello Stato di far propria anche questa parte rimborsandone all'inventore il valore corrispondente" (art. 3). Ciò non basta tuttavia per escludere l'ipotesi di un'espropriazione materiale. I giudici disconoscono che le norme citate regolavano e regolano l'acquisto originario della proprietà su cose senza padrone, designando il soggetto giuridico al quale la titolarità va attribuita. È indubbio che il fatto di impedire la nascita di un diritto di proprietà non può costituire espropriazione materiale poiché quest'ultima premette appunto l'esistenza di un diritto in tal senso. Ora, i ricorrenti sono legittimi proprietari dei reperti in questione - come stabiliscono sentenze passate in giudicato - per aver acquisito i loro diritti nel secolo scorso, prima che entrassero in vigore le norme accennate. Sostenere ch'essi non meritano tutela giuridica perché sono divenuti proprietari solo in virtù della casuale epoca dei ritrovamenti archeologici significa riconoscere ai loro diritti un contenuto meno pieno di quelli che competono ai proprietari di altri oggetti mobiliari altrettanto considerevoli per la storia o l'arte del Cantone (opere pittoriche o scultoree, incunaboli, documenti storici ecc.). L'argomento della corte viola l'uguaglianza di trattamento davanti alla legge e trasgredisce l'art. 4 Cost.
È opportuno soggiungere che la corte cantonale ha trascurato di accertare persino quanti sono i proprietari privati di oggetti mobili inclusi nel catalogo dei monumenti giusta l'art. 5 cpv. 3 LMS, fattore che può essere di rilievo per il giudizio. Ora, dall'elenco dei monumenti storici ed artistici del Cantone Ticino pubblicato dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni nel 1969 e dai vari aggiornamenti si evince che - a parte gli enti ecclesiastici (Confraternite, Seminario Diocesano, Capitoli canonicali, Amministrazione apostolica e altri organismi) - il numero dei proprietari privati di beni mobili figuranti nel catalogo è ridottissimo. Tale circostanza non può semplicemente andare ignorata.
7. Tutto quanto precede permette di concludere che l'impugnazione dei ricorrenti dev'essere accolta e la sentenza cantonale annullata. Il tribunale amministrativo si pronuncerà di nuovo tenendo conto dei considerandi esposti nell'attuale giudizio (DTF 112 Ia 354 consid. 3bb).
(...) | it | Découvertes archéologiques traitées comme monument historique: indemnité pour expropriation matérielle (art. 4 et 22ter Cst.). 1. Recevabilité du recours de droit public contre une décision de dernière instance cantonale relative à l'indemnisation pour l'expropriation matérielle de choses mobilières (consid. 1).
2. a) Teneur et but de la législation tessinoise en tant qu'elle prévoit la même protection pour les biens mobiliers que pour les monuments historiques et artistiques (consid. 3a).
b) Compatibilité d'une telle réglementation avec l'art. 22ter al. 3 Cst. (consid. 3b).
c) Particularité de cette législation tessinoise par rapport à celle de tous les autres cantons (consid. 3d).
3. Application de principe des critères définis par la jurisprudence pour l'expropriation matérielle des immeubles au cas où le différend porte sur des choses mobilières (consid. 4).
4. Ne constitue pas une restriction grave de la propriété mobilière l'obligation d'obtenir une autorisation pour déplacer une antiquité à l'intérieur du territoire cantonal, non plus que l'interdiction de modifier un tel objet même à seule fin de l'entretenir ou de le restaurer; en revanche, une restriction grave peut résulter de l'obligation d'exécuter des travaux destinés à la conservation de la chose, ainsi que de l'interdiction absolue d'exportation hors du territoire cantonal (consid. 5).
5. Une atteinte de moindre importance à la propriété mobilière peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle touche un seul ou un nombre restreint de propriétaires; situation en l'espèce (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-368%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,063 | 113 Ia 368 | 113 Ia 368
Sachverhalt ab Seite 369
A.- Gian Michele, Gloria, Alessandra Balli e Consuelo Botteri-Balli possiedono una collezione di circa 590 reperti archologici appartenuti al loro avo Emilio Balli (1855-1934); sono comproprietari per un terzo e per un ventesimo, inoltre, di due collezioni analoghe, l'una di circa 490 e l'altra di circa 90 reperti. Il 1o febbraio 1979, in applicazione della legge cantonale per la protezione dei monumenti storici ed artistici, il Dipartimento dell'ambiente del Cantone Ticino ha iscritto le tre collezioni nel catalogo dei monumenti storici siccome "parte integrante della documentazione archeologica del Cantone Ticino" e "materiale indispensabile per il proseguimento delle ricerche volte ad aumentare le conoscenze in materia". Contro l'iscrizione nel catalogo i fratelli Balli sono insorti al Tribunale cantonale amministrativo.
Il 29 settembre 1979 la corte ha respinto il ricorso, tranne per quanto concerne due reperti che, ormai fuori Cantone, non potevano soggiacere al vincolo di monumento. Riguardo alla pretesa per espropriazione materiale fatta valere nel ricorso, i giudici hanno rinviato le parti al foro competente. Questa sentenza non è stata oggetto di rimedi giuridici e ha acquisito carattere definitivo.
B.- Introdotta una notifica del 23 settembre 1980 al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, i proprietari Balli hanno chiesto che il Cantone Ticino versasse loro Fr. 700'000.-- a titolo di espropriazione materiale per l'inserimento dei reperti nel catalogo dei monumenti storici, come pure Fr. 50'000.-- per oneri di esposizione e Fr. 25'000.-- annui per spese ricorrenti; hanno sollecitato altresì lo sgravio delle collezioni da ogni imposta. La corte, statuendo il 4 gennaio 1982, non ha ravvisato nel vincolo di monumento storico gli estremi di un'espropriazione e ha negato anche le indennità accessorie; per il resto ha invitato i proprietari a sottoporre l'istanza di esenzione fiscale all'autorità tributaria.
C.- Il 18 febbraio 1982 Gian Michele, Gloria, Alessandra Balli e Consuelo Botteri-Balli si sono rivolti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che la sentenza predetta fosse annullata e che il Cantone Ticino fosse tenuto al pagamento di Fr. 700'000.-- con interessi, riservati eventuali crediti da parte loro nei confronti dello Stato e della Città di Locarno per la mancata restituzione o il danneggiamento di reperti; in subordine hanno proposto che la causa fosse rinviata al Tribunale di espropriazione per completare l'istruttoria ed emanare un nuovo giudizio. Con sentenza del 30 giugno 1982 il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso.
D.- I fratelli Balli hanno esperito il 30 luglio 1982 al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico per violazione degli art. 4 e 22ter Cost. in cui postulano l'annullamento della sentenza appena citata. Dal profilo formale sostengono che il Tribunale amministrativo, rifiutando di ispezionare i reperti e di ordinare una perizia sul valore delle collezioni, non avrebbe esaminato compiutamente gli oneri connessi al vincolo imposto dall'autorità e la portata dei medesimi nel caso specifico; dal punto di vista sostanziale, dopo avere illustrato tutte le conseguenze derivanti dal vincolo, essi affermano - in sintesi - che le premesse dell'espropriazione materiale sono date tanto per la gravità della restrizione in sé quanto per l'esistenza di un sacrificio particolare a loro carico. Invitati a esprimersi, Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino e il Tribunale cantonale amministrativo propongono di respingere il gravame.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. La decisione impugnata emana dall'ultima autorità cantonale e si fonda sul diritto pubblico ticinese. Il ricorso di diritto amministrativo non è ammissibile poiché il giudizio concerne oggetti mobili e non cade nel novero delle misure prese per la pianificazione del territorio, come sarebbe il caso se il vincolo di monumento storico gravasse un fondo (art. 17 in rapporto con gli art. 5 cpv. 2 e 34 cpv. 1 LPT; DTF 111 Ib 257 consid. 1a). Solo il ricorso di diritto pubblico entra così in considerazione (art. 84 cpv. 2 OG). I proprietari, la cui richiesta di indennità per espropriazione materiale è stata respinta, sono manifestamente legittimati a insorgere (art. 88 OG). Tempestivo, il gravame è quindi proponibile e la richiesta di annullare la sentenza cantonale è conforme alla natura meramente cassatoria del rimedio (DTF 112 Ia 225 consid. 1c).
2. (Esame simultaneo delle censure formali e sostanziali.)
3. a) La legge ticinese per la protezione dei monumenti storici ed artistici (LMS), del 15 aprile 1946, stabilisce che possono essere "dichiarate monumenti nel senso della legge e, come tali, assoggettate ad una particolare protezione" tutte le cose immobili o mobili, compresi i documenti, le quali abbiano pregio di antichità o d'arte (art. 1). Sono escluse le opere di artisti viventi o la cui esecuzione risalga a meno di cinquant'anni, come pure le opere di artisti stranieri entrate nel territorio cantonale da meno di cinquant'anni (art. 2 cpv. 1). Gli oggetti d'arte o d'antichità che appartengono a privati, inoltre, possono diventare monumenti "solo in quanto la loro perdita od esportazione arrechino, per il loro grande pregio, un danno grave al patrimonio artistico od alla storia del Cantone" (art. 2 cpv. 2). È indiscusso che le collezioni archeologiche dei ricorrenti sono parte, per il loro grande pregio, di quest'ultima categoria. È pacifico altresì che il vincolo di monumento storico si giustifica - come è stato riconosciuto il 26 settembre 1979 con sentenza avente forza di giudicato - per il danno ingente che la perdita o l'esportazione dei reperti cagionerebbe al patrimonio culturale ticinese.
Il vincolo di monumento storico comporta le restrizioni che seguono:
- il divieto di alterare l'oggetto, sia pure a scopo di manutenzione o di restauro, senza il consenso dell'autorità (art. 7 cpv. 1 LMS);
- l'obbligo di conservazione, alleviato da eventuali interventi di sussidio, ritenuto che lo Stato ha la facoltà di eseguire esso medesimo i lavori necessari e di rivalersi verso il proprietario come un gestore di affari senza mandato (l'art. 8 cpv. 2 LMS rinvia all'art. 472 CO, ma si tratta in realtà dell'art. 472 vCO corrispondente all'attuale art. 422 CO);
- l'obbligo di conservare i beni mobili nel luogo accertato dal catalogo, di annunciare ogni trasferimento all'interno dei confini cantonali e di ottenere l'autorizzazione per ogni passaggio di proprietà (art. 14 LMS);
- il divieto di esportazione definitiva dal territorio cantonale e l'obbligo di richiedere un'autorizzazione per l'esportazione temporanea (art. 15 LMS).
b) Dai materiali legislativi si desume con chiarezza che il legislatore cantonale ha inteso precisare, rafforzare e inasprire nel 1946 i vincoli già istituiti dalla precedente legge sulla conservazione dei monumenti storici ed artistici del 14 gennaio 1909 (dibattito parlamentare del 15 aprile 1946 in: Verbali del Gran Consiglio, sessione ordinaria primaverile 1946, pag. 9 seg.; Messaggio del Consiglio di Stato del 15 gennaio 1946: ibidem, pag. 11 segg.; Rapporto della Commissione della legislazione del 14 marzo 1946: ibidem, pag. 18 segg.). Quella legge prevedeva in particolare, all'art. 11 cpv. 1 e 2, un "diritto di prelazione" che nell'ipotesi in cui un bene dichiarato monumento fosse stato venduto o trasferito fuori Cantone il governo avrebbe potuto esercitare "a parità di condizioni ed entro tre mesi dall'avvenuta denuncia (obbligatoria) di alienazione o d'esportazione" (Bollettino officiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino 1909, pag. 46 seg.). Il termine per l'esercizio del diritto poteva essere prorogato a sei mesi ove per la simultanea offerta di numerose opere d'antichità o d'arte il Consiglio di Stato non avesse avuto "in pronto tutte le somme necessarie agli acquisti" (art. 11 cpv. 3). Se il "diritto di prelazione" (in effetti un diritto di compera a un prezzo fissato da esperti, come emerge dall'art. 46 del regolamento 29 settembre 1909: Bollettino officiale 1909, pag. 373) non fosse stato esercitato nei termini, l'autorizzazione di vendita o di esportazione si riteneva tacitamente concessa (art. 11 cpv. 2 seconda frase). Solo in via eccezionale il Consiglio di Stato poteva rifiutare l'autorizzazione senza valersi del diritto di "prelazione": quando si trattava di oggetti "aventi un'importanza capitale per l'arte e per la storia del Cantone", ma in casi simili il proprietario poteva essere retribuito "con compensi equitativi"; la decisione del governo era impugnabile al Tribunale di appello (art. 12).
Il messaggio del Consiglio di Stato (pag. 14), il rapporto della Commissione (pag. 18 seg.) e il dibattito svoltosi in Gran Consiglio (interventi Marazzi e Riva, relatore) dimostrano che nel 1946 si è voluto sopprimere, distanziandosi dalla vecchia normativa, ogni forma di risarcimento per il divieto di esportare dal Cantone beni mobili dichiarati monumenti storici. Il messaggio del Consiglio di Stato definisce l'indennizzo accordato dalla legge anteriore "privo di costante e sicura efficacia pratica", con la sola concessione che l'onere derivante ai privati sarebbe stato "mitigato" procedendo alle iscrizioni nel catalogo secondo criteri restrittivi. Del resto - argomentava il messaggio - la maggior parte delle cose mobili dichiarate monumenti appartengono alle parrocchie, sicché l'opera dell'ente pubblico volta a impedire la dispersione di oggetti meritevoli di tutela sarebbe stata accolta, "com'è già stato, con soddisfazione dall'Autorità ecclesiastica".
Ci si potrebbe domandare, ciò premesso, se il legislatore ticinese - ispirandosi verosimilmente alla legge italiana del 1o giugno 1939, n. 1039, sulla tutela delle cose d'interesse artistico o storico (Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti del Regno d'Italia 1939, vol. V, pag. 3403 segg.) ed escludendo ogni indennizzo per le limitazioni imposte - rispettasse la garanzia della proprietà (art. 22ter cpv. 3 Cost., all'epoca diritto costituzionale non scritto). Sia come sia, il problema non dev'essere risolto poiché nel frattempo l'eventuale vizio è stato riparato. La nuova legge ticinese di espropriazione, dell'8 marzo 1971, si applica per vero a tutti i casi in cui una restrizione della proprietà abbia conseguenze equivalenti a quelle di un'espropriazione (art. 2 cpv. 2); la massima autorità cantonale ha riconosciuto che tale disposto fa stato - contrariamente alla tesi sostenuta dal governo - non solo per gli immobili, ma anche per i beni mobili, in conformità all'art. 27 del regolamento d'applicazione della legge 15 aprile 1946 per la protezione dei monumenti storici ed artistici (testo modificato il 22 gennaio 1974). Se ne conclude che, prevedendo oggi un'indennità piena per i casi di espropriazione materiale, la legislazione ticinese adempie senza dubbio le esigenze dell'art. 22ter cpv. 3 Cost.
c) (Analisi comparativa degli altri ordinamenti cantonali, suddivisi per gruppi.)
d) La genesi legislativa e il raffronto con gli altri ordinamenti cantonali mostrano d'acchito che, così come sono uscite dalla riforma del 1946, le norme ticinesi sono assai incisive sia per quanto attiene all'inventariazione delle cose mobili private sia per i vincoli istituiti al riguardo. La nozione di "pregio d'antichità o d'arte", infatti, è particolarmente estesa e suscettibile di comprendere vaste categorie di oggetti; le eccezioni sancite dall'art. 2 lett. a e b LMS per le opere di artisti viventi o la cui esecuzione risalga a meno di cinquant'anni oppure per le opere di artisti stranieri entrate nel territorio ticinese da meno di cinquant'anni non sono di grande portata: l'unica vera attenuazione delle possibilità d'intervento statale è l'art. 2 cpv. 2 LMS, che permette di dichiarare monumenti solo i beni mobili privati la cui perdita o esportazione arrecherebbe un danno grave al patrimonio artistico o alla storia ticinese. Gli oneri che gravano il proprietario (e che ancora saranno esaminati diffusamente) non trovano equilibrio nei diritti del proprietario verso lo Stato: l'esecuzione di lavori conservativi o di restauro per opera del Cantone fa nascere anzi diritti di rivalsa nei confronti del proprietario (art. 8 cpv. 2 LMS) e alla facoltà d'espropriazione formale che spetta all'ente pubblico (art. 8 cpv. 3 LMS) non fa riscontro alcuna possibilità per il proprietario di esigere dallo Stato l'assunzione dei beni.
Giova rilevare che il diritto del proprietario di esigere l'acquisto dei beni da parte dello Stato (cfr. DTF 109 Ib 261 consid. 1 con richiamo), oltre a ritrovarsi in svariate legislazioni cantonali, costituisce una delle raccomandazioni fatte dagli esperti in un modello di legge elaborato durante un convegno sui problemi giuridici relativi alla tutela dei monumenti indetto nel 1970 dal Politecnico federale di Zurigo (v. THEODOR BÜHLER, Organisation, Verfahren und Rechtsschutz in der Denkmalpflege, in: Rechtsfragen der Denkmalpflege, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, nuova serie, vol. 3, 1981, pag. 134 nota 6; il disegno di legge è annesso alla pubblicazione). Questo modello, una volta chiarita la nozione di monumento (§ 2 cpv. 1 e 2), istituisce non solo un diritto di prelazione e di espropriazione a favore dell'ente pubblico (§ 13 e 14 cpv. 1), ma anche un corrispettivo diritto a favore del proprietario, che può esigere l'espropriazione dell'oggetto (§ 14 cpv. 2 e 3); per il resto il modello contiene un rinvio generale al principio dell'indennizzo ove i vincoli imposti equivalgano a un'espropriazione (§ 24 cpv. 1).
Gli elementi appena descritti si ravvisavano già nella cessata legge ticinese sulla conservazione dei monumenti storici ed artistici del 14 gennaio 1909, la quale nelle sue caratteristiche essenziali appare perfino aver precorso i tempi e non si rivela per nulla "manchevole" o a tratti "sovrabbondante" come il Consiglio di Stato l'ha definita nel messaggio del 15 gennaio 1946 con la manifesta intenzione di eliminare ogni forma di compenso per i vincoli monumentali. È vero che il vizio della legge promulgata nel 1946 è stato corretto della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971: rimane pur sempre la circostanza, tuttavia, che rispetto ad altri ordinamenti cantonali (e al noto modello degli esperti) la legislazione ticinese si distingue per un palese squilibrio tra i diritti concessi all'ente pubblico e quelli riconosciuti al privato. Ciò può essere di rilievo per il giudizio.
4. a) Il concetto di espropriazione materiale, coniato nel 1941 (sentenza inedita del 18 luglio 1941 in re Wettstein) e ripreso nelle sentenze successive, ha trovato in DTF 91 I 338 una formulazione rimasta poi sostanzialmente invariata (GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 766 seg.). Secondo la stessa vi è espropriazione materiale quando l'uso odierno o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, sicché il proprietario è spogliato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; vi è altresì espropriazione materiale quando un solo proprietario o un numero limitato di proprietari è toccato in modo meno grave, ma tale che - fosse negato un indennizzo - il sacrificio imposto a favore della collettività riuscirebbe eccessivamente gravoso e incompatibile con l'uguaglianza di trattamento (DTF 112 Ib 506 consid. 3 con richiami). Nell'una e nell'altra ipotesi la protezione si estende all'uso futuro della cosa solo se, alla data determinante, questo appare come molto probabile in un avvenire prossimo; per giudicare in proposito vanno presi in considerazione tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui la possibilità di un miglior uso dipende (loc.cit.).
La prassi citata si riferisce a casi di espropriazione fondiaria, e soprattutto - per quanto riguarda l'uso futuro del bene - alla possibilità di fabbricare previa demolizione di uno stabile esistente, ciò che spesso si verifica nell'evenienza di vincoli monumentali. Per statuire sull'edificabilità è determinante, prima ancora dell'attitudine fisica del fondo alla costruzione e dell'interesse economico a un'operazione siffatta, lo statuto pianificatorio del terreno: se l'edificazione è giuridicamente esclusa o estremamente problematica in un futuro prossimo, è vano domandarsi se essa sarebbe fattibile dal profilo tecnico o vantaggiosa dal lato finanziario (DTF 112 Ib 109 consid. 2b, 109 Ib 15 consid. 2 con rinvii).
b) Giurisprudenza e dottrina ammettono che anche cose mobili e altri beni patrimoniali, trovandosi al beneficio della garanzia della proprietà (cfr. DTF 105 Ia 46, DTF 96 I 292 supra, DTF 94 I 448 consid. 2, DTF 91 I 419 consid. 3e; MEIER-HAYOZ in: Berner Kommentar, 5a edizione, nota 441 seg. dell'introduzione agli art. 641-654 CC), possono essere oggetto di espropriazione materiale (MEIER-HAYOZ, op.cit., nota 625; GEORG MÜLLER in: Kommentar BV, maggio 1987, nota 45 ad art. 22ter Cost.; HANS HUBER, Öffentlichrechtliche Gewährleistung, Beschränkung und Inanspruchnahme privaten Eigentums in der Schweiz, in: Staat und Privateigentum, Colonia 1960, pag. 77; GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, vol. I, Zurigo 1960, pag. 530 nota 48). Le decisioni giudiziarie sono rare: in DTF 74 I 465 la lite verteva sull'indennità conseguente al mancato esercizio di una rete per la distribuzione dell'energia elettrica, in DTF 96 I 291 consid. 5c sull'indennità per il mancato uso di un corso d'acqua concesso a titolo privativo.
Che un'espropriazione materiale possa colpire cose mobili è stato riconosciuto espressamente in DTF 93 I 708 a proposito dell'obbligo imposto dal Canton Ginevra agli editori di depositare gratuitamente presso la biblioteca universitaria un esemplare degli stampati destinati al pubblico. In quell'occasione il Tribunale federale ha dichiarato applicabili anche ai beni mobili i principi espressi in DTF 91 I 338; ha negato però che l'obbligo di deposito costituisse un'espropriazione materiale, sempre che il prezzo dello stampato fosse relativamente modesto (contenuto, all'epoca, in Fr. 50.--); per opere di valore superiore lo Stato avrebbe dovuto pagare il prezzo di costo (pag. 712 seg.). Si noti ancora che in quel caso il Tribunale federale non era chiamato a giudicare una fattispecie concreta, ma a esaminare la costituzionalità in astratto della regolamentazione ginevrina.
5. I principi generali istituiti dalla giurisprudenza per l'espropriazione degli immobili devono applicarsi quindi alla controversia attuale tenendo conto delle peculiarità inerenti alle cose mobili (CHRISTOPH JOLLER, Denkmalpflegerische Massnahmen nach schweizerischem Recht, tesi, Friburgo, 1986, pag. 154 seg.). Ciò significa che i vincoli sanciti dall'ordinamento cantonale a salvaguardia dei beni iscritti nel catalogo delle antichità protette devono essere vagliati singolarmente; questo esame deve considerare sia la natura del vincolo rispetto alle facoltà che l'art. 22ter Cost. assicura al proprietario, sia gli effetti che il vincolo esplica nel caso precipuo.
a) L'obbligo di mantenere la cosa mobile nel luogo menzionato dall'inventario e quello di ottenere un'autorizzazione per il trasferimento della stessa all'interno del territorio cantonale costituiscono semplici vincoli di procedura. È palese che l'autorità, già per gli scopi insiti nella tutela, deve conoscere il luogo in cui gli oggetti si trovano e poter intervenire qualora fosse previsto uno spostamento in sede non adeguata alla loro conservazione. Il permesso di trasferimento, del resto, non può essere rifiutato senza ragione oggettiva: l'autorità è tenuta infatti a valersi nel giusto modo del potere di apprezzamento che le compete e non può statuire a beneplacito. Gli oneri in discorso non risultano così particolarmente incisivi e in essi non si può scorgere una restrizione notevole delle facoltà che spettano al proprietario.
b) Il divieto di alterare l'oggetto, sia pure a scopo di manutenzione o di restauro, e l'obbligo di chiedere il permesso dell'autorità per qualsiasi lavoro di modifica hanno a loro volta natura procedurale. Valgono, per analogia, le considerazioni sopra esposte. Un restauro che dovesse rendersi necessario e per il quale fossero date tutte le garanzie non potrà essere rifiutato, tanto più che gli interessi del proprietario alla salvaguardia del monumento coincideranno di regola con quelli dell'ente pubblico. È indispensabile per altro che eventuali controversie sull'idoneità delle misure previste siano risolte prima di ogni manomissione. Quanto poi al divieto di alterare l'oggetto oltre i limiti di una corretta manutenzione o di un corretto restauro, esso limita si il potere di disposizione del proprietario, ma non cagiona a costui alcun pregiudizio economico. L'imperativo si traduce nel divieto di un impiego scriteriato, abusivo, che deteriori o distrugga l'oggetto. Un impedimento del genere non rappresenta però una restrizione notevole del diritto di proprietà.
c) L'obbligo di conservare il bene mobile crea invece una situazione delicata. Esso implica per vero un'obbligazione di fare che può anche rivelarsi dispendiosa e di impegno proibitivo. Una valutazione d'ordine generale non è possibile: bisogna considerare il caso specifico. In linea di massima si può ritenere, comunque sia, che dal proprietario non possono esigersi investimenti finanziati con il suo ulteriore patrimonio ove la conservazione della cosa mobile non abbia per lui utilità economica, e in specie non dia il minimo reddito. Vale una volta di più il ragionamento analogo svolto dal Tribunale federale in merito all'obbligo di conservare o al divieto di demolire stabili protetti come beni culturali: la proibizione di demolire edifici per sostituirli con fabbricati più redditizi non costituisce espropriazione materiale ove l'immobile, debitamente restaurato, mantenga una ragionevole redditività economica che dev'essere analizzata nel caso concreto (DTF 111 Ib 267 consid. 4c, DTF 99 Ia 41 consid. 3c; sentenza inedita del 1o ottobre 1986 in re Schuchter, consid. 5).
Proprio il richiamo di questa giurisprudenza mostra che i criteri elaborati in materia immobiliare non possono essere trasferiti come tali, per quanto riguarda l'obbligo conservativo, ai monumenti mobili. La demolizione di un edificio è voluta dal proprietario, in genere, per fruire del valore assoluto del terreno, relativizzato dalla presenza della costruzione. L'alternativa mantenimento o demolizione si prospetta, in altri termini, per l'uso più vantaggioso di un'entità - il terreno - che la demolizione trasferirebbe dalla categoria delle aree edificate a quella delle aree fabbricabili. Questi elementi di calcolo economico non si riscontrano nel caso di beni mobili: qui non esiste un supporto fondiario e l'onere di conservazione, salvo ipotesi del tutto particolari (provento di rassegne, mostre e simili oppure ricupero di materiali preziosi costituenti l'oggetto), non trova contropartita nel reddito che il bene permette di conseguire.
Ora, è indubbio che l'obbligo di conservazione può comportare in taluni casi spese ragguardevoli e ricorrenti: ciò può verificarsi per un oggetto singolo e delicato (si pensi a un quadro antico, da mantenere in condizioni ambientali costanti in modo da evitarne il deterioramento), e ancor più per una collezione di beni protetti non solo singolarmente, ma per il loro insieme: in tale evenienza occorrono locali adeguati, sorveglianza, controlli periodici, manutenzione costante, tutti oneri che possono rivelarsi costosi anche per la necessità di personale qualificato. Il collezionista o l'amatore, motivati per lo più da interessi ideali o affettivi, faranno fronte spontaneamente a tali spese ove le condizioni economiche lo permettano. Tuttavia di simile attività volontaria mal si vede come l'ente pubblico possa fare un obbligo qualora non sovvenzioni debitamente il proprietario o non intervenga in sua vece e in suo sgravio. È vero che la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 1946 prevede la possibilità dell'intervento surrogatorio dello Stato, ma questo fonda per espressa disposizione di legge un credito del Cantone, il quale può esigere il rimborso delle spese (art. 8 cpv. 2). Al proprietario è accollato, in altri termini, l'onere integrale della conservazione, che egli deve sopportare con i suoi ulteriori elementi di reddito o di patrimonio per quanto elevato l'impegno possa essere. Ne consegue che la gravità dell'onere non può essere esclusa a priori. Certo, si potrebbe essere tentati di porre la stessa in relazione con i mezzi finanziari di cui normalmente il collezionista dispone; se non che codesto ragionamento farebbe dell'onere di conservazione un tributo commisurato alla capacità contributiva del proprietario e porterebbe a una disuguaglianza di trattamento poiché quelle risorse non possono servire come criterio distintivo nell'ambito della materia in esame. Nel considerando che segue si tornerà sull'argomento.
d) Il divieto assoluto di esportare l'oggetto dal territorio cantonale può rivelarsi ancora più grave dell'obbligo di conservazione. Per sua natura esso influisce sulla libertà di alienare la cosa protetta a compratori con domicilio fuori Cantone, i quali di regola sono intenzionati all'acquisto solo ove possano esportare il bene. L'ultima giurisdizione cantonale ha argomentato che, in sé, la libertà di alienare a titolo retributivo o grazioso permane, salva la riserva imposta all'acquirente di non trasferire la cosa oltre Cantone. Tale assunto non può essere condiviso nella sua apoditticità. È vero che, se gli oggetti hanno rilevanza puramente locale, la cerchia degli interessati è ristretta alla gente del luogo e il divieto di esportazione non toglie al proprietario la possibilità di realizzare convenientemente l'oggetto poiché non preclude alcun potenziale compratore. Del tutto diversa si presenta la situazione allorché il bene - per il suo particolare pregio artistico, antiquario o scientifico - desti l'interesse di persone residenti oltre le frontiere cantonali. A tale riguardo non occorre nemmeno prefigurare l'esistenza di virtuali clienti esteri: già il fatto di escludere interessati di altri Cantoni riduce in modo drastico la possibilità di realizzare l'oggetto ove appena si pensi al numero ridotto degli abitanti e degli enti giuridici del Ticino rispetto all'intera Svizzera, come pure alla forza economica e ai motivi che possono indurre una persona all'acquisto. A ciò si deve aggiungere che gli amatori di simili oggetti sono relativamente rari e che il novero dei possibili acquirenti non si esaurisce in una serie di persone fisiche (la categoria degli speculatori e degli egoisti cui allude la corte cantonale) ma comprende istituti privati, semipubblici o pubblici, in specie fondazioni e musei. Nel campo dei beni mobili con qualità storiche, artistiche o scientifiche il valore di mercato di un oggetto - che per sua natura, come si è visto, non può essere determinato in funzione del reddito o dell'utilità economica conseguibile - dipende molte volte dall'interesse che l'oggetto medesimo suscita nel collezionista o nel responsabile di un museo, come avviene per le opere di pittori, scultori, orafi, ceramisti, vetrai, o per i manoscritti e i libri antichi.
Ne consegue che il problema dell'eventuale indennizzo spettante a un proprietario per il divieto di esportare antichità dal Cantone si distingue radicalmente da qualsiasi compenso dovuto per la tutela di un fondo come monumento. In quest'ultima ipotesi, come detto, il Tribunale federale esamina se nonostante il vincolo sia garantita al proprietario una redditività ragionevole e in caso affermativo nega - almeno in linea di principio - ogni indennizzo seppure la costruzione di un nuovo edificio al posto del monumento consenta un maggior beneficio economico. Nell'oggetto mobile l'elemento del reddito ragionevole manca e fa difetto altresì la nozione di "miglior uso" poiché la cosa non può essere adibita a un uso diverso e la sua distruzione non libererebbe alcun fondo da cui ricavare entrate maggiori. L'interesse economico del proprietario del bene mobile risiede così, eccettuate le rare particolarità evocate dianzi, nel prodotto ch'egli ritrae alienando l'oggetto in condizioni di libero mercato. Questo parametro costituisce anche l'unico criterio cui far capo per valutare la gravità concreta del vincolo impostogli.
Il Tribunale amministrativo reputa che il divieto di esportazione dal territorio cantonale non colpisca il proprietario di beni mobili più duramente del divieto di vendere fondi a persone domiciliate all'estero. Dimentica però che gli immobili non sono trasferibili per loro natura e che il divieto di vendere a persone con domicilio all'estero lascia intatta la vasta cerchia di potenziali acquirenti con domicilio in Svizzera. La corte cantonale ha parificato in realtà due situazioni fondamentalmente diverse, violando gli art. 4 e 22ter Cost. A torto dipoi il Tribunale amministrativo ha escluso in via affatto generale, senza riferimento alle peculiarità del caso sul quale doveva pronunciarsi e senza alcuna misura istruttoria (ispezione dei reperti, perizia sul valore dei medesimi e sulle incidenze derivanti dal divieto di esportazione) che l'obbligo di mantenere gli oggetti sul suolo ticinese possa configurare una limitazione delle facoltà essenziali del proprietario. Il vincolo restringe sensibilmente già come tale una delle facoltà giuridiche primarie, quella di disporre della cosa per alienazione, e incide in modo evidente nella libertà contrattuale. La gravità del divieto puro e semplice di esportare è suffragata anche dal confronto con le altre legislazioni cantonali: nessuna di esse, a quanto si è visto, istituisce una proibizione tanto categorica senza garantire lo statuto giuridico del proprietario, sia attraverso l'esercizio di un diritto di prelazione da parte dello Stato, sia prevedendo l'acquisto per un prezzo stabilito di comune intesa, sia riservando l'espropriazione formale (che assicura un'indennità piena), sia conferendo al proprietario la facoltà di esigere l'assunzione dell'oggetto per opera dell'ente pubblico.
Alla limitazione del diritto di proprietà contenuta nell'ordinamento ticinese non può dunque essere negato, in linea di principio, carattere di particolare gravità né per quanto concerne il divieto di esportazione né per quel che riguarda l'obbligo di conservazione. Tali precetti vanno, per la Svizzera, nettamente più lontano dell'usuale. Giovi rammentare che il criterio relativo al carattere inusitato di una misura è già stato assunto dalla giurisprudenza per decidere se la base legale di una limitazione alla garanzia della proprietà debba essere "chiara e netta" o resistere soltanto alla censura di arbitrio (ZBl 88/1987 pag. 540 consid. 3b; DTF 90 I 340 consid. 3, DTF 89 I 467 consid. 2, 104 consid. 1, DTF 69 I 242): nulla osta a che esso sia utilizzato, ove opportuno, anche per il giudizio sull'esistenza di un'espropriazione materiale.
Ancora un rilievo merita il nesso che intercorre tra divieto di esportazione e obbligo di conservazione. Il dovere di conservare l'oggetto, che in determinate circostanze può risultare gravoso, è accettato dal proprietario nella misura in cui il bene mantenga il proprio valore sul mercato libero, possa essere realizzato cioè con una libera alienazione. Tale contropartita viene a cadere qualora il divieto di esportazione distolga dall'acquisto i clienti più interessati. Anche da questo profilo il Tribunale amministrativo ha negato in modo aprioristico la gravità del vincolo monumentale imposto alle collezioni dei ricorrenti senza vagliarne appieno gli effetti concreti.
6. L'argomentazione dei giudici cantonali non può essere condivisa neppure ove esclude i requisiti della seconda ipotesi in cui la giurisprudenza ravvisa un'espropriazione materiale, il caso cioè di una limitazione meno grave dei diritti di uno solo o di un numero circoscritto di proprietari, ma tale da esigere lo stanziamento di un'indennità per il particolare sacrificio richiesto e per il principio di uguaglianza.
a) Al riguardo è bene premettere che in tema di espropriazione materiale il riferimento all'uguaglianza concerne una ripartizione o una compensazione di oneri e non può essere equiparato semplicemente al precetto di uguaglianza com'è inteso di solito nelle cause relative alla violazione dell'art. 4 Cost. (MEIER-HAYOZ, op.cit., nota 638). Abitualmente il mancato ossequio di tale precetto da parte di un'autorità cantonale non conduce alla mera elargizione di un indennizzo per il danno patito, bensì all'annullamento della norma o della decisione vera e propria; il problema del compenso si pone solo in subordine, ove la limitazione al diritto di proprietà risulti legittima. I criteri vigenti in caso di espropriazione materiale sono analoghi a quelli applicabili, per esempio, nell'eventualità di un raggruppamento terreni, ove la giurisprudenza prescrive all'autorità di vegliare a un'equilibrata ripartizione dei vantaggi e degli oneri tra i consorziati nel rispetto dell'art. 4 Cost. e del principio della compensazione reale che sgorga dall'art. 22ter Cost. (DTF 105 Ia 326 consid. 2b e 2c). V'è da domandarsi, quindi, se l'indennità espropriativa dovuta per restrizione meno grave a uno solo o a un numero circoscritto di proprietari trovi conforto unicamente nell'art. 4 e non anche nell'art. 22ter Cost. (MÜLLER, op.cit., note 57 a 59 ad art. 22ter Cost.). Il problema può continuare a rimanere irrisolto (DTF 110 Ib 32 consid. 4 con rinvii), ritenuto che in ogni modo la limitazione imposta al proprietario, sebbene "meno grave", deve pur sempre essere di una certa intensità (DTF 109 Ib 15 consid. 2; MÜLLER, loc.cit.; GRISEL, op.cit., vol. II, pag. 774; KUTTLER, Materielle Enteignung aus der Sicht des Bundesgerichts, in: ZBl 88/1987 pag. 192 segg.; AEMISEGGER, Raumplanung und Entschädigungspflicht, Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Schriftenreihe Nr. 36, Berna 1983, pag. 66; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. 2, pag. 768 n. 2198).
b) L'ultima giurisdizione cantonale ha evocato, per negare l'esistenza di un sacrificio particolare, l'art. 724 CC, che assegna in proprietà gli oggetti senza padrone di rilevante pregio scientifico - segnatamente i reperti archeologici - al Cantone nel cui territorio essi sono scoperti. Ha richiamato altresì il vecchio decreto legislativo circa gli scavi per la ricerca di oggetti archeologici, del 19 maggio 1905 (Bollettino officiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino 1905, pag. 67 seg.), che precorrendo quasi la soluzione adottata dal Codice civile svizzero conferiva la proprietà dei rinvenimenti per due terzi allo Stato e per un terzo allo scopritore, "con facoltà nello Stato di far propria anche questa parte rimborsandone all'inventore il valore corrispondente" (art. 3). Ciò non basta tuttavia per escludere l'ipotesi di un'espropriazione materiale. I giudici disconoscono che le norme citate regolavano e regolano l'acquisto originario della proprietà su cose senza padrone, designando il soggetto giuridico al quale la titolarità va attribuita. È indubbio che il fatto di impedire la nascita di un diritto di proprietà non può costituire espropriazione materiale poiché quest'ultima premette appunto l'esistenza di un diritto in tal senso. Ora, i ricorrenti sono legittimi proprietari dei reperti in questione - come stabiliscono sentenze passate in giudicato - per aver acquisito i loro diritti nel secolo scorso, prima che entrassero in vigore le norme accennate. Sostenere ch'essi non meritano tutela giuridica perché sono divenuti proprietari solo in virtù della casuale epoca dei ritrovamenti archeologici significa riconoscere ai loro diritti un contenuto meno pieno di quelli che competono ai proprietari di altri oggetti mobiliari altrettanto considerevoli per la storia o l'arte del Cantone (opere pittoriche o scultoree, incunaboli, documenti storici ecc.). L'argomento della corte viola l'uguaglianza di trattamento davanti alla legge e trasgredisce l'art. 4 Cost.
È opportuno soggiungere che la corte cantonale ha trascurato di accertare persino quanti sono i proprietari privati di oggetti mobili inclusi nel catalogo dei monumenti giusta l'art. 5 cpv. 3 LMS, fattore che può essere di rilievo per il giudizio. Ora, dall'elenco dei monumenti storici ed artistici del Cantone Ticino pubblicato dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni nel 1969 e dai vari aggiornamenti si evince che - a parte gli enti ecclesiastici (Confraternite, Seminario Diocesano, Capitoli canonicali, Amministrazione apostolica e altri organismi) - il numero dei proprietari privati di beni mobili figuranti nel catalogo è ridottissimo. Tale circostanza non può semplicemente andare ignorata.
7. Tutto quanto precede permette di concludere che l'impugnazione dei ricorrenti dev'essere accolta e la sentenza cantonale annullata. Il tribunale amministrativo si pronuncerà di nuovo tenendo conto dei considerandi esposti nell'attuale giudizio (DTF 112 Ia 354 consid. 3bb).
(...) | it | Vincolo di monumento storico imposto a reperti archeologici: indennità per espropriazione materiale (art. 4 e 22ter Cost.). 1. Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico volto contro una decisione dell'ultima autorità cantonale in materia di indennizzo per l'espropriazione materiale di oggetti mobili (consid. 1).
2. a) Contenuto e finalità della legislazione ticinese nella misura in cui protegge beni mobili alla stregua di monumenti storici e artistici (consid. 3a).
b) Compatibilità di tale regolamentazione con l'art. 22ter cpv. 3 Cost. (consid. 3b).
c) Peculiarità della normativa ticinese rispetto all'ordinamento di tutti gli altri Cantoni (consid. 3d).
3. Applicabilità di principio dei criteri istituiti dalla giurisprudenza in tema di espropriazione materiale di fondi nel caso in cui la controversia riguardi cose mobili (consid. 4).
4. Non costituisce una restrizione grave della proprietà mobiliare l'obbligo di ottenere un'autorizzazione per trasferire un oggetto di antichità rimanendo all'interno del territorio cantonale, né il divieto di alterare l'oggetto sia pure a scopo di manutenzione o di restauro; possono comportare una restrizione grave, invece, l'obbligo di eseguire i lavori occorrenti a conservare il bene e il divieto assoluto di esportazione dal territorio cantonale (consid. 5).
5. Una restrizione "meno grave" della proprietà mobiliare può dar luogo ugualmente a espropriazione materiale ove colpisca uno solo o un numero ristretto di proprietari; esame della situazione concreta (consid. 6). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-368%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 38
La loi vaudoise sur l'organisation sanitaire du 9 décembre 1952 (LOS) prévoyait que:
"Le médecin-dentiste exerce son art personnellement dans son cabinet.
Il peut avoir deux cabinets, dans deux localités différentes. Dans ce
cas, il exerce son art personnellement dans chacun de ces cabinets, qui ne
seront ainsi ouverts qu'alternativement."
Cette disposition a été remplacée par l'art. 103 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), entrée en vigueur le 1er janvier 1986, qui dispose:
"Un médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plusieurs cabinets. Le
Département peut toutefois autoriser, à titre temporaire, l'ouverture d'un
cabinet secondaire lorsque les besoins de la santé publique l'exigent.
Dans ce cas, le médecin-dentiste exerce son art personnellement dans
chacun de ses cabinets, qui ne seront ainsi ouverts qu'alternativement.
Aucun médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plus d'un cabinet
secondaire."
Le Dr K., médecin-dentiste, exploite trois cabinets: le premier à Morat (Fribourg), le deuxième à Chavornay (Vaud) et le troisième au Landeron (Neuchâtel).
Estimant que cette situation était contraire à la loi, le Département de l'intérieur et de la santé publique du canton de Vaud demanda au Dr K. de renoncer à l'exploitation de l'un de ses cabinets. L'intéressé n'ayant jamais donné suite à cette injonction, le Département le dénonça à la Préfecture du district d'Orbe le 3 juillet 1981. Le Dr K., qui n'avait pas fait opposition en temps utile, paya l'amende de 1'000 fr. prononcée contre lui.
Comme il poursuivait l'exploitation de ses trois cabinets dentaires, une nouvelle procédure pénale fut ouverte le 30 septembre 1982. Le Dr K. contesta cependant la nouvelle amende qui lui fut infligée et fut acquitté par le Tribunal de police du district d'Orbe. Cette décision fut ensuite confirmée par la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois le 16 janvier 1984. La Cour estima que l'exploitation du cabinet de Chavornay ne pouvait constituer une infraction aussi longtemps que l'autorisation de pratiquer accordée au Dr K. ne lui avait pas été retirée.
Le 10 juillet 1985, le Département de l'intérieur et de la santé publique, se fondant sur l'art. 133 LOS, retira ainsi au Dr K. l'autorisation de pratiquer la médecine dentaire dans le canton de Vaud.
Saisi d'un recours contre cette décision, le Conseil d'Etat vaudois estima que les conditions de l'art. 133 LOS n'étaient pas remplies et qu'une sanction disciplinaire ne pouvait donc pas être prononcée. Par décision du 26 mars 1986, il admit alors partiellement le recours en ce sens que l'autorisation de pratiquer la médecine dentaire n'était pas retirée au recourant, mais qu'il lui était ordonné de fermer son cabinet de Chavornay dans un délai échéant au 15 mai 1986. Le Conseil d'Etat prononça également que, si le Dr K. procédait à la fermeture de l'un de ses deux cabinets dentaires situés à l'extérieur du canton, il pourrait solliciter l'autorisation du Département de continuer à pratiquer la médecine dentaire dans son cabinet de Chavornay.
Le Dr K. a formé un recours de droit public contre la décision du Conseil d'Etat vaudois, en invoquant une violation des art. 4 et 31 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé la décision attaquée dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. Le recourant soutient principalement que l'ordre de fermer son cabinet de Chavornay constitue une violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
a) Le médecin qui exerce sa profession de manière indépendante et qui déploie l'activité économique correspondante est en principe protégé par l'art. 31 Cst. (ATF 111 Ia 186 consid. 2a et les arrêts cités).
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 109 Ia 70 consid. 3a, ATF 106 Ia 269 consid. 1). Ne sont toutefois pas admises les mesures qui tendent à porter atteinte à la libre concurrence, à avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 186 consid. b).
L'atteinte doit en outre reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia 105 consid. 4, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).
b) La loi cantonale interdit aux médecins-dentistes d'avoir plus de deux cabinets. Ce principe, contenu déjà à l'art. 56 LOS, a été repris à l'art. 103 LSP qui pose des conditions plus restrictives pour l'ouverture d'un second cabinet. Toutefois, en l'espèce, il s'agit uniquement de déterminer si l'interdiction générale d'exploiter plus de deux cabinets est justifiée par un motif suffisant d'intérêt public.
Il découle de la liberté du commerce et de l'industrie que l'exercice d'une activité économique ne peut en principe pas être subordonné à l'exigence d'un besoin. Il n'existe, en ce qui concerne les cabinets dentaires, aucune disposition comparable aux art. 31ter et 32quater al. 1 Cst. En soi, l'augmentation du nombre des cabinets ne constitue d'ailleurs pas un risque pour la santé publique. Le canton ne peut donc pas justifier la disposition querellée par le souci d'éviter une trop forte concurrence entre les médecins-dentistes; il ne saurait davantage empêcher que ceux qui peuvent faire les investissements nécessaires à l'acquisition de plusieurs cabinets soient avantagés par rapport aux autres membres de la profession. En effet, de telles mesures devraient être considérées comme des mesures de politique économique, tendant à influer sur la libre concurrence, que les cantons n'ont précisément pas la compétence d'adopter.
Ainsi, l'intérêt à prendre en considération est celui de la population, sous l'angle de la protection de la santé publique, et non pas l'intérêt économique des membres de la profession. Or, il peut être dans l'intérêt public, surtout dans une zone rurale, d'avoir un cabinet dentaire ouvert dans un village, par exemple un jour par semaine, plutôt que d'obliger la population à faire un déplacement important, ce qui pourrait l'inciter à négliger les soins dentaires. Dans ce cas, il existe un intérêt public qui s'oppose à l'application d'une règle absolue limitant à deux le nombre des cabinets exploités par un seul et même médecin-dentiste.
c) L'autorité cantonale entend certes "réfréner les abus qui pourraient résulter de l'industrialisation de la médecine dentaire". Cette argumentation est cependant peu claire, dans la mesure où la mécanisation ne saurait supprimer les soins en bouche donnés par le médecin-dentiste, celui-ci ayant en outre l'obligation d'exercer son art personnellement. On ne conçoit pas non plus que la qualité des soins soit inférieure lorsque le médecin exerce son activité le lundi dans un village et le mardi dans un autre. Si les cabinets devaient être sous-équipés en installations, il suffirait d'adopter des dispositions imposant l'équipement minimum.
Le Conseil d'Etat explique aussi qu'il convient d'éviter "que le médecin-dentiste disperse ses efforts". Il semble qu'il envisage ici la fatigue qui pourrait résulter des déplacements. Outre que les causes de fatigue sont innombrables et que l'on pourrait s'inquiéter aussi de la distance séparant le logement du lieu de travail, cette argumentation n'a de sens que si l'on examine de manière concrète l'importance et la fréquence des déplacements. On ne peut pas raisonnablement soutenir qu'un médecin-dentiste ne pourrait pas parcourir, en voiture ou à l'aide des transports publics, 50 ou 100 km par semaine sans qu'il en résulte pour lui une fatigue préjudiciable à la qualité des soins. Cet argument ne peut donc pas être admis pour justifier de manière absolue et dans tous les cas l'interdiction d'avoir plus de deux cabinets.
L'autorité cantonale envisage encore le risque que le médecin-dentiste engage des aides moins qualifiés que lui pour exercer certains travaux qui lui incombent. Ce risque constitue un argument sérieux. Il faut cependant observer que le droit cantonal soumet à autorisation l'engagement d'un assistant (art. 93 al. 2 LSP) et interdit à un médecin-dentiste de s'adjoindre plus d'un assistant (art. 93 al. 6 LSP). L'accomplissement de certains actes est réservé exclusivement au médecin-dentiste (art. 100 al. 1 LSP) et l'exercice illégal de la médecine dentaire est pénalement réprimé (art. 186 al. 1 LSP). L'art. 103 LSP prévoit enfin que, si le médecin-dentiste pratique dans plus d'un cabinet, il doit exercer son art personnellement dans chacun de ses cabinets, qui ne seront ainsi ouverts qu'alternativement. Il s'agit là d'un éventail de mesures très large, qui devrait garantir que les soins soient donnés par le médecin-dentiste lui-même.
Dans la mesure où l'autorité cantonale éprouve des difficultés de contrôle, on pourrait concevoir que le médecin-dentiste doive indiquer très précisément au Département les jours d'ouverture de chacun de ses cabinets et qu'il soit contraint de les fermer lorsqu'il ne s'y trouve pas. Compte tenu des mesures qui peuvent être prises, les difficultés de contrôle ne suffisent cependant pas à justifier une décision aussi lourde que celle d'ordonner la fermeture d'un cabinet. Le recourant observe d'ailleurs à juste titre que, si un médecin-dentiste dispose de plusieurs fauteuils dans le même cabinet, il existe un risque tout à fait comparable que des soins soient donnés par des personnes non qualifiées.
d) Il s'ensuit que la décision attaquée n'est pas fondée sur des motifs précis et convaincants, déduits d'une analyse de la situation particulière du recourant. En réalité, l'autorité cantonale a appliqué strictement l'art. 103 LSP, prévoyant qu'aucun médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plus d'un cabinet secondaire. Une règle aussi absolue, qui ne tient pas compte des intérêts en jeu, viole le principe de la proportionnalité auquel est soumise toute atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie.
Le recours doit dès lors être admis pour violation de l'art. 31 Cst. et la décision attaquée annulée en tant qu'elle ordonne au recourant de fermer son cabinet de Chavornay ou l'invite à procéder à la fermeture de l'un de ses deux autres cabinets situés à l'extérieur du canton. | fr | Art. 31 BV: Schliessung einer Zahnarztpraxis. Ein allgemeines Verbot zur Führung von mehr als zwei Zahnarztpraxen, wie es das Waadtländer Gesetz kennt, wird nicht durch ein überwiegendes öffentliches Interesse am Schutz der Gesundheit gerechtfertigt und verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip. | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,065 | 113 Ia 38 | 113 Ia 38
Sachverhalt ab Seite 38
La loi vaudoise sur l'organisation sanitaire du 9 décembre 1952 (LOS) prévoyait que:
"Le médecin-dentiste exerce son art personnellement dans son cabinet.
Il peut avoir deux cabinets, dans deux localités différentes. Dans ce
cas, il exerce son art personnellement dans chacun de ces cabinets, qui ne
seront ainsi ouverts qu'alternativement."
Cette disposition a été remplacée par l'art. 103 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), entrée en vigueur le 1er janvier 1986, qui dispose:
"Un médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plusieurs cabinets. Le
Département peut toutefois autoriser, à titre temporaire, l'ouverture d'un
cabinet secondaire lorsque les besoins de la santé publique l'exigent.
Dans ce cas, le médecin-dentiste exerce son art personnellement dans
chacun de ses cabinets, qui ne seront ainsi ouverts qu'alternativement.
Aucun médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plus d'un cabinet
secondaire."
Le Dr K., médecin-dentiste, exploite trois cabinets: le premier à Morat (Fribourg), le deuxième à Chavornay (Vaud) et le troisième au Landeron (Neuchâtel).
Estimant que cette situation était contraire à la loi, le Département de l'intérieur et de la santé publique du canton de Vaud demanda au Dr K. de renoncer à l'exploitation de l'un de ses cabinets. L'intéressé n'ayant jamais donné suite à cette injonction, le Département le dénonça à la Préfecture du district d'Orbe le 3 juillet 1981. Le Dr K., qui n'avait pas fait opposition en temps utile, paya l'amende de 1'000 fr. prononcée contre lui.
Comme il poursuivait l'exploitation de ses trois cabinets dentaires, une nouvelle procédure pénale fut ouverte le 30 septembre 1982. Le Dr K. contesta cependant la nouvelle amende qui lui fut infligée et fut acquitté par le Tribunal de police du district d'Orbe. Cette décision fut ensuite confirmée par la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois le 16 janvier 1984. La Cour estima que l'exploitation du cabinet de Chavornay ne pouvait constituer une infraction aussi longtemps que l'autorisation de pratiquer accordée au Dr K. ne lui avait pas été retirée.
Le 10 juillet 1985, le Département de l'intérieur et de la santé publique, se fondant sur l'art. 133 LOS, retira ainsi au Dr K. l'autorisation de pratiquer la médecine dentaire dans le canton de Vaud.
Saisi d'un recours contre cette décision, le Conseil d'Etat vaudois estima que les conditions de l'art. 133 LOS n'étaient pas remplies et qu'une sanction disciplinaire ne pouvait donc pas être prononcée. Par décision du 26 mars 1986, il admit alors partiellement le recours en ce sens que l'autorisation de pratiquer la médecine dentaire n'était pas retirée au recourant, mais qu'il lui était ordonné de fermer son cabinet de Chavornay dans un délai échéant au 15 mai 1986. Le Conseil d'Etat prononça également que, si le Dr K. procédait à la fermeture de l'un de ses deux cabinets dentaires situés à l'extérieur du canton, il pourrait solliciter l'autorisation du Département de continuer à pratiquer la médecine dentaire dans son cabinet de Chavornay.
Le Dr K. a formé un recours de droit public contre la décision du Conseil d'Etat vaudois, en invoquant une violation des art. 4 et 31 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé la décision attaquée dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. Le recourant soutient principalement que l'ordre de fermer son cabinet de Chavornay constitue une violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
a) Le médecin qui exerce sa profession de manière indépendante et qui déploie l'activité économique correspondante est en principe protégé par l'art. 31 Cst. (ATF 111 Ia 186 consid. 2a et les arrêts cités).
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 109 Ia 70 consid. 3a, ATF 106 Ia 269 consid. 1). Ne sont toutefois pas admises les mesures qui tendent à porter atteinte à la libre concurrence, à avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 186 consid. b).
L'atteinte doit en outre reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia 105 consid. 4, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).
b) La loi cantonale interdit aux médecins-dentistes d'avoir plus de deux cabinets. Ce principe, contenu déjà à l'art. 56 LOS, a été repris à l'art. 103 LSP qui pose des conditions plus restrictives pour l'ouverture d'un second cabinet. Toutefois, en l'espèce, il s'agit uniquement de déterminer si l'interdiction générale d'exploiter plus de deux cabinets est justifiée par un motif suffisant d'intérêt public.
Il découle de la liberté du commerce et de l'industrie que l'exercice d'une activité économique ne peut en principe pas être subordonné à l'exigence d'un besoin. Il n'existe, en ce qui concerne les cabinets dentaires, aucune disposition comparable aux art. 31ter et 32quater al. 1 Cst. En soi, l'augmentation du nombre des cabinets ne constitue d'ailleurs pas un risque pour la santé publique. Le canton ne peut donc pas justifier la disposition querellée par le souci d'éviter une trop forte concurrence entre les médecins-dentistes; il ne saurait davantage empêcher que ceux qui peuvent faire les investissements nécessaires à l'acquisition de plusieurs cabinets soient avantagés par rapport aux autres membres de la profession. En effet, de telles mesures devraient être considérées comme des mesures de politique économique, tendant à influer sur la libre concurrence, que les cantons n'ont précisément pas la compétence d'adopter.
Ainsi, l'intérêt à prendre en considération est celui de la population, sous l'angle de la protection de la santé publique, et non pas l'intérêt économique des membres de la profession. Or, il peut être dans l'intérêt public, surtout dans une zone rurale, d'avoir un cabinet dentaire ouvert dans un village, par exemple un jour par semaine, plutôt que d'obliger la population à faire un déplacement important, ce qui pourrait l'inciter à négliger les soins dentaires. Dans ce cas, il existe un intérêt public qui s'oppose à l'application d'une règle absolue limitant à deux le nombre des cabinets exploités par un seul et même médecin-dentiste.
c) L'autorité cantonale entend certes "réfréner les abus qui pourraient résulter de l'industrialisation de la médecine dentaire". Cette argumentation est cependant peu claire, dans la mesure où la mécanisation ne saurait supprimer les soins en bouche donnés par le médecin-dentiste, celui-ci ayant en outre l'obligation d'exercer son art personnellement. On ne conçoit pas non plus que la qualité des soins soit inférieure lorsque le médecin exerce son activité le lundi dans un village et le mardi dans un autre. Si les cabinets devaient être sous-équipés en installations, il suffirait d'adopter des dispositions imposant l'équipement minimum.
Le Conseil d'Etat explique aussi qu'il convient d'éviter "que le médecin-dentiste disperse ses efforts". Il semble qu'il envisage ici la fatigue qui pourrait résulter des déplacements. Outre que les causes de fatigue sont innombrables et que l'on pourrait s'inquiéter aussi de la distance séparant le logement du lieu de travail, cette argumentation n'a de sens que si l'on examine de manière concrète l'importance et la fréquence des déplacements. On ne peut pas raisonnablement soutenir qu'un médecin-dentiste ne pourrait pas parcourir, en voiture ou à l'aide des transports publics, 50 ou 100 km par semaine sans qu'il en résulte pour lui une fatigue préjudiciable à la qualité des soins. Cet argument ne peut donc pas être admis pour justifier de manière absolue et dans tous les cas l'interdiction d'avoir plus de deux cabinets.
L'autorité cantonale envisage encore le risque que le médecin-dentiste engage des aides moins qualifiés que lui pour exercer certains travaux qui lui incombent. Ce risque constitue un argument sérieux. Il faut cependant observer que le droit cantonal soumet à autorisation l'engagement d'un assistant (art. 93 al. 2 LSP) et interdit à un médecin-dentiste de s'adjoindre plus d'un assistant (art. 93 al. 6 LSP). L'accomplissement de certains actes est réservé exclusivement au médecin-dentiste (art. 100 al. 1 LSP) et l'exercice illégal de la médecine dentaire est pénalement réprimé (art. 186 al. 1 LSP). L'art. 103 LSP prévoit enfin que, si le médecin-dentiste pratique dans plus d'un cabinet, il doit exercer son art personnellement dans chacun de ses cabinets, qui ne seront ainsi ouverts qu'alternativement. Il s'agit là d'un éventail de mesures très large, qui devrait garantir que les soins soient donnés par le médecin-dentiste lui-même.
Dans la mesure où l'autorité cantonale éprouve des difficultés de contrôle, on pourrait concevoir que le médecin-dentiste doive indiquer très précisément au Département les jours d'ouverture de chacun de ses cabinets et qu'il soit contraint de les fermer lorsqu'il ne s'y trouve pas. Compte tenu des mesures qui peuvent être prises, les difficultés de contrôle ne suffisent cependant pas à justifier une décision aussi lourde que celle d'ordonner la fermeture d'un cabinet. Le recourant observe d'ailleurs à juste titre que, si un médecin-dentiste dispose de plusieurs fauteuils dans le même cabinet, il existe un risque tout à fait comparable que des soins soient donnés par des personnes non qualifiées.
d) Il s'ensuit que la décision attaquée n'est pas fondée sur des motifs précis et convaincants, déduits d'une analyse de la situation particulière du recourant. En réalité, l'autorité cantonale a appliqué strictement l'art. 103 LSP, prévoyant qu'aucun médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plus d'un cabinet secondaire. Une règle aussi absolue, qui ne tient pas compte des intérêts en jeu, viole le principe de la proportionnalité auquel est soumise toute atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie.
Le recours doit dès lors être admis pour violation de l'art. 31 Cst. et la décision attaquée annulée en tant qu'elle ordonne au recourant de fermer son cabinet de Chavornay ou l'invite à procéder à la fermeture de l'un de ses deux autres cabinets situés à l'extérieur du canton. | fr | Art. 31 Cst.: fermeture d'un cabinet dentaire. L'interdiction générale, posée par la loi vaudoise, d'exploiter plus de deux cabinets n'est pas justifiée par un intérêt prépondérant à la protection de la santé publique et viole le principe de la proportionnalité. | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,066 | 113 Ia 38 | 113 Ia 38
Sachverhalt ab Seite 38
La loi vaudoise sur l'organisation sanitaire du 9 décembre 1952 (LOS) prévoyait que:
"Le médecin-dentiste exerce son art personnellement dans son cabinet.
Il peut avoir deux cabinets, dans deux localités différentes. Dans ce
cas, il exerce son art personnellement dans chacun de ces cabinets, qui ne
seront ainsi ouverts qu'alternativement."
Cette disposition a été remplacée par l'art. 103 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), entrée en vigueur le 1er janvier 1986, qui dispose:
"Un médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plusieurs cabinets. Le
Département peut toutefois autoriser, à titre temporaire, l'ouverture d'un
cabinet secondaire lorsque les besoins de la santé publique l'exigent.
Dans ce cas, le médecin-dentiste exerce son art personnellement dans
chacun de ses cabinets, qui ne seront ainsi ouverts qu'alternativement.
Aucun médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plus d'un cabinet
secondaire."
Le Dr K., médecin-dentiste, exploite trois cabinets: le premier à Morat (Fribourg), le deuxième à Chavornay (Vaud) et le troisième au Landeron (Neuchâtel).
Estimant que cette situation était contraire à la loi, le Département de l'intérieur et de la santé publique du canton de Vaud demanda au Dr K. de renoncer à l'exploitation de l'un de ses cabinets. L'intéressé n'ayant jamais donné suite à cette injonction, le Département le dénonça à la Préfecture du district d'Orbe le 3 juillet 1981. Le Dr K., qui n'avait pas fait opposition en temps utile, paya l'amende de 1'000 fr. prononcée contre lui.
Comme il poursuivait l'exploitation de ses trois cabinets dentaires, une nouvelle procédure pénale fut ouverte le 30 septembre 1982. Le Dr K. contesta cependant la nouvelle amende qui lui fut infligée et fut acquitté par le Tribunal de police du district d'Orbe. Cette décision fut ensuite confirmée par la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois le 16 janvier 1984. La Cour estima que l'exploitation du cabinet de Chavornay ne pouvait constituer une infraction aussi longtemps que l'autorisation de pratiquer accordée au Dr K. ne lui avait pas été retirée.
Le 10 juillet 1985, le Département de l'intérieur et de la santé publique, se fondant sur l'art. 133 LOS, retira ainsi au Dr K. l'autorisation de pratiquer la médecine dentaire dans le canton de Vaud.
Saisi d'un recours contre cette décision, le Conseil d'Etat vaudois estima que les conditions de l'art. 133 LOS n'étaient pas remplies et qu'une sanction disciplinaire ne pouvait donc pas être prononcée. Par décision du 26 mars 1986, il admit alors partiellement le recours en ce sens que l'autorisation de pratiquer la médecine dentaire n'était pas retirée au recourant, mais qu'il lui était ordonné de fermer son cabinet de Chavornay dans un délai échéant au 15 mai 1986. Le Conseil d'Etat prononça également que, si le Dr K. procédait à la fermeture de l'un de ses deux cabinets dentaires situés à l'extérieur du canton, il pourrait solliciter l'autorisation du Département de continuer à pratiquer la médecine dentaire dans son cabinet de Chavornay.
Le Dr K. a formé un recours de droit public contre la décision du Conseil d'Etat vaudois, en invoquant une violation des art. 4 et 31 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé la décision attaquée dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. Le recourant soutient principalement que l'ordre de fermer son cabinet de Chavornay constitue une violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
a) Le médecin qui exerce sa profession de manière indépendante et qui déploie l'activité économique correspondante est en principe protégé par l'art. 31 Cst. (ATF 111 Ia 186 consid. 2a et les arrêts cités).
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 109 Ia 70 consid. 3a, ATF 106 Ia 269 consid. 1). Ne sont toutefois pas admises les mesures qui tendent à porter atteinte à la libre concurrence, à avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 186 consid. b).
L'atteinte doit en outre reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia 105 consid. 4, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).
b) La loi cantonale interdit aux médecins-dentistes d'avoir plus de deux cabinets. Ce principe, contenu déjà à l'art. 56 LOS, a été repris à l'art. 103 LSP qui pose des conditions plus restrictives pour l'ouverture d'un second cabinet. Toutefois, en l'espèce, il s'agit uniquement de déterminer si l'interdiction générale d'exploiter plus de deux cabinets est justifiée par un motif suffisant d'intérêt public.
Il découle de la liberté du commerce et de l'industrie que l'exercice d'une activité économique ne peut en principe pas être subordonné à l'exigence d'un besoin. Il n'existe, en ce qui concerne les cabinets dentaires, aucune disposition comparable aux art. 31ter et 32quater al. 1 Cst. En soi, l'augmentation du nombre des cabinets ne constitue d'ailleurs pas un risque pour la santé publique. Le canton ne peut donc pas justifier la disposition querellée par le souci d'éviter une trop forte concurrence entre les médecins-dentistes; il ne saurait davantage empêcher que ceux qui peuvent faire les investissements nécessaires à l'acquisition de plusieurs cabinets soient avantagés par rapport aux autres membres de la profession. En effet, de telles mesures devraient être considérées comme des mesures de politique économique, tendant à influer sur la libre concurrence, que les cantons n'ont précisément pas la compétence d'adopter.
Ainsi, l'intérêt à prendre en considération est celui de la population, sous l'angle de la protection de la santé publique, et non pas l'intérêt économique des membres de la profession. Or, il peut être dans l'intérêt public, surtout dans une zone rurale, d'avoir un cabinet dentaire ouvert dans un village, par exemple un jour par semaine, plutôt que d'obliger la population à faire un déplacement important, ce qui pourrait l'inciter à négliger les soins dentaires. Dans ce cas, il existe un intérêt public qui s'oppose à l'application d'une règle absolue limitant à deux le nombre des cabinets exploités par un seul et même médecin-dentiste.
c) L'autorité cantonale entend certes "réfréner les abus qui pourraient résulter de l'industrialisation de la médecine dentaire". Cette argumentation est cependant peu claire, dans la mesure où la mécanisation ne saurait supprimer les soins en bouche donnés par le médecin-dentiste, celui-ci ayant en outre l'obligation d'exercer son art personnellement. On ne conçoit pas non plus que la qualité des soins soit inférieure lorsque le médecin exerce son activité le lundi dans un village et le mardi dans un autre. Si les cabinets devaient être sous-équipés en installations, il suffirait d'adopter des dispositions imposant l'équipement minimum.
Le Conseil d'Etat explique aussi qu'il convient d'éviter "que le médecin-dentiste disperse ses efforts". Il semble qu'il envisage ici la fatigue qui pourrait résulter des déplacements. Outre que les causes de fatigue sont innombrables et que l'on pourrait s'inquiéter aussi de la distance séparant le logement du lieu de travail, cette argumentation n'a de sens que si l'on examine de manière concrète l'importance et la fréquence des déplacements. On ne peut pas raisonnablement soutenir qu'un médecin-dentiste ne pourrait pas parcourir, en voiture ou à l'aide des transports publics, 50 ou 100 km par semaine sans qu'il en résulte pour lui une fatigue préjudiciable à la qualité des soins. Cet argument ne peut donc pas être admis pour justifier de manière absolue et dans tous les cas l'interdiction d'avoir plus de deux cabinets.
L'autorité cantonale envisage encore le risque que le médecin-dentiste engage des aides moins qualifiés que lui pour exercer certains travaux qui lui incombent. Ce risque constitue un argument sérieux. Il faut cependant observer que le droit cantonal soumet à autorisation l'engagement d'un assistant (art. 93 al. 2 LSP) et interdit à un médecin-dentiste de s'adjoindre plus d'un assistant (art. 93 al. 6 LSP). L'accomplissement de certains actes est réservé exclusivement au médecin-dentiste (art. 100 al. 1 LSP) et l'exercice illégal de la médecine dentaire est pénalement réprimé (art. 186 al. 1 LSP). L'art. 103 LSP prévoit enfin que, si le médecin-dentiste pratique dans plus d'un cabinet, il doit exercer son art personnellement dans chacun de ses cabinets, qui ne seront ainsi ouverts qu'alternativement. Il s'agit là d'un éventail de mesures très large, qui devrait garantir que les soins soient donnés par le médecin-dentiste lui-même.
Dans la mesure où l'autorité cantonale éprouve des difficultés de contrôle, on pourrait concevoir que le médecin-dentiste doive indiquer très précisément au Département les jours d'ouverture de chacun de ses cabinets et qu'il soit contraint de les fermer lorsqu'il ne s'y trouve pas. Compte tenu des mesures qui peuvent être prises, les difficultés de contrôle ne suffisent cependant pas à justifier une décision aussi lourde que celle d'ordonner la fermeture d'un cabinet. Le recourant observe d'ailleurs à juste titre que, si un médecin-dentiste dispose de plusieurs fauteuils dans le même cabinet, il existe un risque tout à fait comparable que des soins soient donnés par des personnes non qualifiées.
d) Il s'ensuit que la décision attaquée n'est pas fondée sur des motifs précis et convaincants, déduits d'une analyse de la situation particulière du recourant. En réalité, l'autorité cantonale a appliqué strictement l'art. 103 LSP, prévoyant qu'aucun médecin-dentiste ne peut pratiquer dans plus d'un cabinet secondaire. Une règle aussi absolue, qui ne tient pas compte des intérêts en jeu, viole le principe de la proportionnalité auquel est soumise toute atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie.
Le recours doit dès lors être admis pour violation de l'art. 31 Cst. et la décision attaquée annulée en tant qu'elle ordonne au recourant de fermer son cabinet de Chavornay ou l'invite à procéder à la fermeture de l'un de ses deux autres cabinets situés à l'extérieur du canton. | fr | Art. 31 Cost.: chiusura di un gabinetto dentistico. Il divieto generale, stabilito dalla legge vodese, di esercire più di due gabinetti dentistici non è giustificato da un interesse preponderante alla protezione della salute pubblica e viola il principio della proporzionalità. | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,067 | 113 Ia 384 | 113 Ia 384
Sachverhalt ab Seite 385
Domicilié dans le canton de Vaud, Jean-Marc Schlaeppi a obtenu le 15 novembre 1982 l'autorisation de pratiquer la profession d'agent d'affaires breveté en Valais. Le 25 novembre 1985, il a demandé au Tribunal cantonal vaudois une autorisation générale d'exercer cette profession dans le canton de Vaud, ce qui lui a été refusé par décision du 17 juin/7 août 1986.
Le Tribunal fédéral rejette dans la mesure où il est recevable le recours de droit public formé contre cet arrêt par l'agent d'affaires valaisan.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Dans la mesure où, selon lui, la profession d'agent d'affaires est une profession libérale, le recourant prétend être mis au bénéfice de l'art. 5 Disp.trans. Cst. et pouvoir exercer son activité sur tout le territoire de la Confédération.
a) L'art. 33 Cst. autorise les cantons à exiger des preuves de capacité de ceux qui veulent exercer une profession libérale. Son al. 2 charge la législation fédérale de pourvoir à ce que ces personnes puissent obtenir à cet effet des actes de capacité valables dans toute la Confédération. En attendant la promulgation de cette loi, l'art. 5 Disp.trans. Cst. permet aux personnes qui exercent une profession libérale et qui ont obtenu un certificat de capacité d'un canton ou d'une autorité concordataire représentant plusieurs cantons d'exercer leur profession sur tout le territoire de la Confédération.
b) Au moment où l'autorité intimée a rendu sa décision, seuls onze cantons suisses connaissaient la profession d'agent d'affaires; de plus, parmi ceux-ci, quatre cantons ne faisaient pas dépendre l'exercice de la profession d'un examen de capacité. Depuis lors, le canton du Valais a abrogé la loi de 1971 sur les agents intermédiaires (loi abrogatoire du 23 janvier 1987), renonçant désormais à réglementer l'activité d'agent d'affaires.
Ainsi, à la différence de toutes les professions que la jurisprudence a reconnues à ce jour comme étant des professions libérales, celle d'agent d'affaires n'existe pas sur tout le territoire de la Confédération ou, à tout le moins, sur la majeure partie de celui-ci et relève principalement du particularisme cantonal. Dans un tel contexte, l'activité d'agent d'affaires ne satisfait pas à la définition de la profession libérale contenue à l'art. 33 Cst.
En effet, les deux alinéas de l'art. 33 Cst. ne peuvent être interprétés indépendamment l'un de l'autre et, avant même d'avoir à examiner si, par sa nature, une profession correspond à ce que la jurisprudence entend sous le notion de profession libérale, il faut voir préalablement si, en vertu de l'al. 2, la Confédération pourrait, le cas échéant, légiférer dans le domaine précis pour unifier les conditions d'accès à la profession considérée sur l'ensemble de son territoire (ATF 22, 923/924).
Or, sous peine d'étendre à l'excès la compétence reconnue par le constituant à l'Etat fédéral, il faut d'emblée exclure du champ d'application de l'art. 33 Cst. toutes les activités qui ne sont organisées et réglementées que dans quelques cantons et qui, comme en l'espèce, traduisent une pure spécificité cantonale.
Dès l'instant que la profession d'agent d'affaires n'est pas implantée d'une manière suffisante à l'échelle nationale, une réglementation fédérale en la matière ne saurait se justifier sous le couvert de l'art. 33 Cst. Par voie de conséquence, faute d'être englobée dans la compétence fédérale prévue à l'art. 33 al. 2 Cst., la profession en cause ne peut bénéficier du régime transitoire aménagé par l'art. 5 Disp.trans. Cst.
c) Au surplus, dans les quelques cantons qui connaissent cette activité, la notion d'agent d'affaires varie fortement. Alors que certains cantons ne réglementent que la profession d'agent de poursuites au sens de l'art. 27 LP (ATF 95 I 331), d'autres étendent plus ou moins la notion à des activités aussi diverses que celle d'avocat des causes mineures, d'agent immobilier, de détective privé, ou de conseiller fiscal (ATF 71 I 249ss). Ces disparités cantonales dans la définition même des professions en question montrent qu'il n'existe pas en Suisse l'uniformité minimale nécessaire pour imposer à un canton - par le biais de l'art. 5 Disp.trans. Cst. - la reconnaissance d'un certificat délivré sous de tout autres conditions par un canton tiers.
d) L'art. 5 Disp.trans. Cst. étant inapplicable en l'espèce pour les motifs qui viennent d'être évoqués, il importe peu de déterminer si, par ailleurs, la profession d'agent d'affaires telle qu'elle est réglementée dans le canton de Vaud et, anciennement, dans le canton du Valais présente les caractéristiques d'une profession libérale. Tout au plus convient-il d'exprimer les doutes les plus sérieux à cet égard.
En effet, loin de correspondre aux conditions posées par la jurisprudence pour la reconnaissance d'une profession libérale (ATF 112 Ia 33, ATF 111 Ia 110, 91 I 306, ATF 89 I 36, ATF 83 I 253), les connaissances exigées relèvent pour l'essentiel d'un apprentissage purement pratique ainsi qu'en fait foi l'exigence primordiale du stage alors que l'examen final ne porte que sur des notions élémentaires dans les matières qui font l'objet d'une épreuve (cf., pour le Valais, art. 12 du règlement de la LAI). Exigeant une expérience des affaires et de la pratique judiciaire plutôt qu'une formation juridique (cf. BURCKHARDT, Kommentar der Schweiz. Bundesverfassung, 3e éd., p. 276), la profession d'agent d'affaires n'impose pas à ses membres des études d'un niveau qui justifierait de classer l'activité parmi les professions libérales.
Au demeurant, en assimilant son activité à celle de l'avocat, le recourant perd de vue qu'en matière de poursuite pour dettes et faillites, l'agent d'affaires est limité - conformément à sa formation - à l'application de la partie procédurale de la LP et que lui échappent tous les problèmes de fond qui nécessitent l'intervention d'un avocat. De même, dans sa pratique judiciaire - autorisée pour les causes mineures -, dont il n'est pas contestable qu'elle pose parfois des problèmes juridiques délicats, l'agent d'affaires peut consulter un avocat pour résoudre les problèmes que ses connaissances pratiques lui permettent de déceler, mais non de résoudre. Enfin, sans en avoir le monopole, les avocats ont pour mission de conseiller les parties (art. 1er de la loi vaudoise sur le barreau), ce qui n'est pas prévu pour les agents d'affaires brevetés (art. 2 LAAB). Au vu de ces différences fondamentales, les deux professions ne peuvent être assimilées ainsi que le souhaite le recourant et son argumentation sur ce point se révèle sans pertinence. | fr | Art. 33 BV und 5 ÜbBest. BV; Ausübung des Geschäftsagentenberufs. 1. Berufe, die nur in einigen Kantonen bekannt und Ausdruck einer kant. Besonderheit sind, sind von vorneherein von den in Art. 33 BV und Art. 5 ÜbBest. BV gewährleisteten Garantien ausgeschlossen (E. 2b und c).
2. Der Beruf eines Geschäftsagenten im Kanton Waadt beruht im wesentlichen auf einer rein praktischen Lehrzeit und verlangt eher Erfahrung in Geschäften und Gerichtspraxis als eine juristische Ausbildung; er lässt sich nicht mit dem Anwaltsberuf gleichsetzen, weshalb er schwerlich als eine wissenschaftliche Berufsart qualifiziert werden kann (E. 2d). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-384%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 385
Domicilié dans le canton de Vaud, Jean-Marc Schlaeppi a obtenu le 15 novembre 1982 l'autorisation de pratiquer la profession d'agent d'affaires breveté en Valais. Le 25 novembre 1985, il a demandé au Tribunal cantonal vaudois une autorisation générale d'exercer cette profession dans le canton de Vaud, ce qui lui a été refusé par décision du 17 juin/7 août 1986.
Le Tribunal fédéral rejette dans la mesure où il est recevable le recours de droit public formé contre cet arrêt par l'agent d'affaires valaisan.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Dans la mesure où, selon lui, la profession d'agent d'affaires est une profession libérale, le recourant prétend être mis au bénéfice de l'art. 5 Disp.trans. Cst. et pouvoir exercer son activité sur tout le territoire de la Confédération.
a) L'art. 33 Cst. autorise les cantons à exiger des preuves de capacité de ceux qui veulent exercer une profession libérale. Son al. 2 charge la législation fédérale de pourvoir à ce que ces personnes puissent obtenir à cet effet des actes de capacité valables dans toute la Confédération. En attendant la promulgation de cette loi, l'art. 5 Disp.trans. Cst. permet aux personnes qui exercent une profession libérale et qui ont obtenu un certificat de capacité d'un canton ou d'une autorité concordataire représentant plusieurs cantons d'exercer leur profession sur tout le territoire de la Confédération.
b) Au moment où l'autorité intimée a rendu sa décision, seuls onze cantons suisses connaissaient la profession d'agent d'affaires; de plus, parmi ceux-ci, quatre cantons ne faisaient pas dépendre l'exercice de la profession d'un examen de capacité. Depuis lors, le canton du Valais a abrogé la loi de 1971 sur les agents intermédiaires (loi abrogatoire du 23 janvier 1987), renonçant désormais à réglementer l'activité d'agent d'affaires.
Ainsi, à la différence de toutes les professions que la jurisprudence a reconnues à ce jour comme étant des professions libérales, celle d'agent d'affaires n'existe pas sur tout le territoire de la Confédération ou, à tout le moins, sur la majeure partie de celui-ci et relève principalement du particularisme cantonal. Dans un tel contexte, l'activité d'agent d'affaires ne satisfait pas à la définition de la profession libérale contenue à l'art. 33 Cst.
En effet, les deux alinéas de l'art. 33 Cst. ne peuvent être interprétés indépendamment l'un de l'autre et, avant même d'avoir à examiner si, par sa nature, une profession correspond à ce que la jurisprudence entend sous le notion de profession libérale, il faut voir préalablement si, en vertu de l'al. 2, la Confédération pourrait, le cas échéant, légiférer dans le domaine précis pour unifier les conditions d'accès à la profession considérée sur l'ensemble de son territoire (ATF 22, 923/924).
Or, sous peine d'étendre à l'excès la compétence reconnue par le constituant à l'Etat fédéral, il faut d'emblée exclure du champ d'application de l'art. 33 Cst. toutes les activités qui ne sont organisées et réglementées que dans quelques cantons et qui, comme en l'espèce, traduisent une pure spécificité cantonale.
Dès l'instant que la profession d'agent d'affaires n'est pas implantée d'une manière suffisante à l'échelle nationale, une réglementation fédérale en la matière ne saurait se justifier sous le couvert de l'art. 33 Cst. Par voie de conséquence, faute d'être englobée dans la compétence fédérale prévue à l'art. 33 al. 2 Cst., la profession en cause ne peut bénéficier du régime transitoire aménagé par l'art. 5 Disp.trans. Cst.
c) Au surplus, dans les quelques cantons qui connaissent cette activité, la notion d'agent d'affaires varie fortement. Alors que certains cantons ne réglementent que la profession d'agent de poursuites au sens de l'art. 27 LP (ATF 95 I 331), d'autres étendent plus ou moins la notion à des activités aussi diverses que celle d'avocat des causes mineures, d'agent immobilier, de détective privé, ou de conseiller fiscal (ATF 71 I 249ss). Ces disparités cantonales dans la définition même des professions en question montrent qu'il n'existe pas en Suisse l'uniformité minimale nécessaire pour imposer à un canton - par le biais de l'art. 5 Disp.trans. Cst. - la reconnaissance d'un certificat délivré sous de tout autres conditions par un canton tiers.
d) L'art. 5 Disp.trans. Cst. étant inapplicable en l'espèce pour les motifs qui viennent d'être évoqués, il importe peu de déterminer si, par ailleurs, la profession d'agent d'affaires telle qu'elle est réglementée dans le canton de Vaud et, anciennement, dans le canton du Valais présente les caractéristiques d'une profession libérale. Tout au plus convient-il d'exprimer les doutes les plus sérieux à cet égard.
En effet, loin de correspondre aux conditions posées par la jurisprudence pour la reconnaissance d'une profession libérale (ATF 112 Ia 33, ATF 111 Ia 110, 91 I 306, ATF 89 I 36, ATF 83 I 253), les connaissances exigées relèvent pour l'essentiel d'un apprentissage purement pratique ainsi qu'en fait foi l'exigence primordiale du stage alors que l'examen final ne porte que sur des notions élémentaires dans les matières qui font l'objet d'une épreuve (cf., pour le Valais, art. 12 du règlement de la LAI). Exigeant une expérience des affaires et de la pratique judiciaire plutôt qu'une formation juridique (cf. BURCKHARDT, Kommentar der Schweiz. Bundesverfassung, 3e éd., p. 276), la profession d'agent d'affaires n'impose pas à ses membres des études d'un niveau qui justifierait de classer l'activité parmi les professions libérales.
Au demeurant, en assimilant son activité à celle de l'avocat, le recourant perd de vue qu'en matière de poursuite pour dettes et faillites, l'agent d'affaires est limité - conformément à sa formation - à l'application de la partie procédurale de la LP et que lui échappent tous les problèmes de fond qui nécessitent l'intervention d'un avocat. De même, dans sa pratique judiciaire - autorisée pour les causes mineures -, dont il n'est pas contestable qu'elle pose parfois des problèmes juridiques délicats, l'agent d'affaires peut consulter un avocat pour résoudre les problèmes que ses connaissances pratiques lui permettent de déceler, mais non de résoudre. Enfin, sans en avoir le monopole, les avocats ont pour mission de conseiller les parties (art. 1er de la loi vaudoise sur le barreau), ce qui n'est pas prévu pour les agents d'affaires brevetés (art. 2 LAAB). Au vu de ces différences fondamentales, les deux professions ne peuvent être assimilées ainsi que le souhaite le recourant et son argumentation sur ce point se révèle sans pertinence. | fr | Art. 33 Cst. et 5 Disp.trans. Cst.; exercice de la profession d'agent d'affaires. 1. Sont d'emblée exclues de la garantie accordée aux professions libérales par les art. 33 Cst. et 5 Disp.trans. Cst., les activités qui ne sont réglementées que dans quelques cantons et qui traduisent une pure spécificité cantonale (consid. 2b et c).
2. La profession d'agent d'affaires dans le canton de Vaud relève pour l'essentiel d'un apprentissage purement pratique, exigeant une expérience des affaires et de la pratique judiciaire plutôt qu'une formation juridique; elle n'est pas assimilable à la profession d'avocat; il est dès lors douteux qu'elle puisse être qualifiée de libérale (consid. 2d). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-384%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,069 | 113 Ia 384 | 113 Ia 384
Sachverhalt ab Seite 385
Domicilié dans le canton de Vaud, Jean-Marc Schlaeppi a obtenu le 15 novembre 1982 l'autorisation de pratiquer la profession d'agent d'affaires breveté en Valais. Le 25 novembre 1985, il a demandé au Tribunal cantonal vaudois une autorisation générale d'exercer cette profession dans le canton de Vaud, ce qui lui a été refusé par décision du 17 juin/7 août 1986.
Le Tribunal fédéral rejette dans la mesure où il est recevable le recours de droit public formé contre cet arrêt par l'agent d'affaires valaisan.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Dans la mesure où, selon lui, la profession d'agent d'affaires est une profession libérale, le recourant prétend être mis au bénéfice de l'art. 5 Disp.trans. Cst. et pouvoir exercer son activité sur tout le territoire de la Confédération.
a) L'art. 33 Cst. autorise les cantons à exiger des preuves de capacité de ceux qui veulent exercer une profession libérale. Son al. 2 charge la législation fédérale de pourvoir à ce que ces personnes puissent obtenir à cet effet des actes de capacité valables dans toute la Confédération. En attendant la promulgation de cette loi, l'art. 5 Disp.trans. Cst. permet aux personnes qui exercent une profession libérale et qui ont obtenu un certificat de capacité d'un canton ou d'une autorité concordataire représentant plusieurs cantons d'exercer leur profession sur tout le territoire de la Confédération.
b) Au moment où l'autorité intimée a rendu sa décision, seuls onze cantons suisses connaissaient la profession d'agent d'affaires; de plus, parmi ceux-ci, quatre cantons ne faisaient pas dépendre l'exercice de la profession d'un examen de capacité. Depuis lors, le canton du Valais a abrogé la loi de 1971 sur les agents intermédiaires (loi abrogatoire du 23 janvier 1987), renonçant désormais à réglementer l'activité d'agent d'affaires.
Ainsi, à la différence de toutes les professions que la jurisprudence a reconnues à ce jour comme étant des professions libérales, celle d'agent d'affaires n'existe pas sur tout le territoire de la Confédération ou, à tout le moins, sur la majeure partie de celui-ci et relève principalement du particularisme cantonal. Dans un tel contexte, l'activité d'agent d'affaires ne satisfait pas à la définition de la profession libérale contenue à l'art. 33 Cst.
En effet, les deux alinéas de l'art. 33 Cst. ne peuvent être interprétés indépendamment l'un de l'autre et, avant même d'avoir à examiner si, par sa nature, une profession correspond à ce que la jurisprudence entend sous le notion de profession libérale, il faut voir préalablement si, en vertu de l'al. 2, la Confédération pourrait, le cas échéant, légiférer dans le domaine précis pour unifier les conditions d'accès à la profession considérée sur l'ensemble de son territoire (ATF 22, 923/924).
Or, sous peine d'étendre à l'excès la compétence reconnue par le constituant à l'Etat fédéral, il faut d'emblée exclure du champ d'application de l'art. 33 Cst. toutes les activités qui ne sont organisées et réglementées que dans quelques cantons et qui, comme en l'espèce, traduisent une pure spécificité cantonale.
Dès l'instant que la profession d'agent d'affaires n'est pas implantée d'une manière suffisante à l'échelle nationale, une réglementation fédérale en la matière ne saurait se justifier sous le couvert de l'art. 33 Cst. Par voie de conséquence, faute d'être englobée dans la compétence fédérale prévue à l'art. 33 al. 2 Cst., la profession en cause ne peut bénéficier du régime transitoire aménagé par l'art. 5 Disp.trans. Cst.
c) Au surplus, dans les quelques cantons qui connaissent cette activité, la notion d'agent d'affaires varie fortement. Alors que certains cantons ne réglementent que la profession d'agent de poursuites au sens de l'art. 27 LP (ATF 95 I 331), d'autres étendent plus ou moins la notion à des activités aussi diverses que celle d'avocat des causes mineures, d'agent immobilier, de détective privé, ou de conseiller fiscal (ATF 71 I 249ss). Ces disparités cantonales dans la définition même des professions en question montrent qu'il n'existe pas en Suisse l'uniformité minimale nécessaire pour imposer à un canton - par le biais de l'art. 5 Disp.trans. Cst. - la reconnaissance d'un certificat délivré sous de tout autres conditions par un canton tiers.
d) L'art. 5 Disp.trans. Cst. étant inapplicable en l'espèce pour les motifs qui viennent d'être évoqués, il importe peu de déterminer si, par ailleurs, la profession d'agent d'affaires telle qu'elle est réglementée dans le canton de Vaud et, anciennement, dans le canton du Valais présente les caractéristiques d'une profession libérale. Tout au plus convient-il d'exprimer les doutes les plus sérieux à cet égard.
En effet, loin de correspondre aux conditions posées par la jurisprudence pour la reconnaissance d'une profession libérale (ATF 112 Ia 33, ATF 111 Ia 110, 91 I 306, ATF 89 I 36, ATF 83 I 253), les connaissances exigées relèvent pour l'essentiel d'un apprentissage purement pratique ainsi qu'en fait foi l'exigence primordiale du stage alors que l'examen final ne porte que sur des notions élémentaires dans les matières qui font l'objet d'une épreuve (cf., pour le Valais, art. 12 du règlement de la LAI). Exigeant une expérience des affaires et de la pratique judiciaire plutôt qu'une formation juridique (cf. BURCKHARDT, Kommentar der Schweiz. Bundesverfassung, 3e éd., p. 276), la profession d'agent d'affaires n'impose pas à ses membres des études d'un niveau qui justifierait de classer l'activité parmi les professions libérales.
Au demeurant, en assimilant son activité à celle de l'avocat, le recourant perd de vue qu'en matière de poursuite pour dettes et faillites, l'agent d'affaires est limité - conformément à sa formation - à l'application de la partie procédurale de la LP et que lui échappent tous les problèmes de fond qui nécessitent l'intervention d'un avocat. De même, dans sa pratique judiciaire - autorisée pour les causes mineures -, dont il n'est pas contestable qu'elle pose parfois des problèmes juridiques délicats, l'agent d'affaires peut consulter un avocat pour résoudre les problèmes que ses connaissances pratiques lui permettent de déceler, mais non de résoudre. Enfin, sans en avoir le monopole, les avocats ont pour mission de conseiller les parties (art. 1er de la loi vaudoise sur le barreau), ce qui n'est pas prévu pour les agents d'affaires brevetés (art. 2 LAAB). Au vu de ces différences fondamentales, les deux professions ne peuvent être assimilées ainsi que le souhaite le recourant et son argumentation sur ce point se révèle sans pertinence. | fr | Art. 33 Cost. e 5 Disp.trans. Cost.; esercizio della professione di agente d'affari. 1. Sono comunque escluse dalla garanzia accordata alle professioni liberali dagli art. 33 Cost. e 5 Disp.trans. Cost. le attività disciplinate soltanto da alcuni Cantoni e che hanno un carattere specificamente cantonale (consid. 2b, c).
2. La professione di agente d'affari nel cantone di Vaud è fondata in sostanza su di un tirocinio puramente pratico, che esige piuttosto un'esperienza negli affari e nella pratica giudiziaria che una formazione giuridica; essa non è assimilabile alla professione d'avvocato; è pertanto dubbio che possa essere qualificata come professione liberale (consid. 2d). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-384%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,070 | 113 Ia 388 | 113 Ia 388
Sachverhalt ab Seite 388
Der Regierungsrat des Kantons Zürich bewilligte am 26. November 1986 einen Kredit von 1'300'000 Franken "für die Erneuerung der Hulfteggstrasse S-2, Steg-Risigrund, Gemeinde Fischenthal". Er betrachtete diese Ausgaben als gebunden.
Beat Hübscher und Mitbeteiligte erhoben am 7. Februar 1987 gestützt auf Art. 85 lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts und stellten unter anderem den Antrag, es sei der Beschluss des Regierungsrates vom 26. November 1986 betreffend Ausbauprojekt Hulfteggstrasse, Abschnitt Steg-Risigrund, in der Gemeinde Fischenthal aufzuheben. Sie machten im wesentlichen geltend, als einmalige Aufwendung für den Ausbau der Strasse könne der Kredit nicht als gebundene Ausgabe deklariert werden.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
1. b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Besteht in einem Kanton das Institut des fakultativen und/oder des obligatorischen Finanzreferendums, so kann Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde jeder Ausgabenbeschluss des Staates sowie ein darüber ergangener Rechtsmittelentscheid sein, unabhängig davon, ob jener von der Exekutive (BGE 105 Ia 385 ff.) oder der Legislative (BGE 112 Ia 221 ff.) gefasst worden ist. Die Frage, ob der Kreditbeschluss dem Referendum unterstellt werden muss oder nicht, ist - genauso wie diejenige, ob die Kreditvorlage vollständig sei (vgl. BGE 112 Ia 224 E. 1b) - nicht eine solche des Eintretens auf die Beschwerde, sondern eine der materiellen Beurteilung. In diesem Sinn ist in Bestätigung des Entscheides i.S. Jacot (BGE 105 Ia 385 ff.) die seitherige, unklare Praxis des Bundesgerichts zu präzisieren (vgl. dazu das Urteil vom 7. Juni 1985 i.S. Progressive Organisationen, E. 1, ZBl 87/1986, S. 451 f.). Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 26. November 1986 stellt somit ein zulässiges Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde dar. Keine Bedeutung hat im vorliegenden Fall die mit den Urteilen i.S. Escher (BGE 104 Ia 305 ff.) und i.S. Stauffacher (BGE 105 Ia 359 ff.) eingeleitete und in der Literatur kritisierte Rechtsprechung, wonach dann, wenn eine Verordnung oder ein Einzelakt der Exekutive oder der Verwaltung Vorschriften enthält, die richtigerweise Gegenstand eines dem Referendum unterliegenden Gesetzes sein müssten, nicht die Stimmrechtsbeschwerde, sondern gestützt auf Art. 84 Abs. 1 lit. a OG die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips zu ergreifen ist (vgl. BGE 105 Ia 361 E. 4b). | de | Art. 85 lit. a OG; Finanzreferendum; Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde. Besteht in einem Kanton das Institut des fakultativen und/oder des obligatorischen Finanzreferendums, so kann Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde jeder Ausgabenbeschluss des Staates sowie ein darüber ergangener Rechtsmittelentscheid sein, unabhängig davon, ob jener von der Exekutive oder der Legislative gefasst worden ist (Präzisierung der Rechtsprechung). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-388%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,071 | 113 Ia 388 | 113 Ia 388
Sachverhalt ab Seite 388
Der Regierungsrat des Kantons Zürich bewilligte am 26. November 1986 einen Kredit von 1'300'000 Franken "für die Erneuerung der Hulfteggstrasse S-2, Steg-Risigrund, Gemeinde Fischenthal". Er betrachtete diese Ausgaben als gebunden.
Beat Hübscher und Mitbeteiligte erhoben am 7. Februar 1987 gestützt auf Art. 85 lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts und stellten unter anderem den Antrag, es sei der Beschluss des Regierungsrates vom 26. November 1986 betreffend Ausbauprojekt Hulfteggstrasse, Abschnitt Steg-Risigrund, in der Gemeinde Fischenthal aufzuheben. Sie machten im wesentlichen geltend, als einmalige Aufwendung für den Ausbau der Strasse könne der Kredit nicht als gebundene Ausgabe deklariert werden.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
1. b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Besteht in einem Kanton das Institut des fakultativen und/oder des obligatorischen Finanzreferendums, so kann Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde jeder Ausgabenbeschluss des Staates sowie ein darüber ergangener Rechtsmittelentscheid sein, unabhängig davon, ob jener von der Exekutive (BGE 105 Ia 385 ff.) oder der Legislative (BGE 112 Ia 221 ff.) gefasst worden ist. Die Frage, ob der Kreditbeschluss dem Referendum unterstellt werden muss oder nicht, ist - genauso wie diejenige, ob die Kreditvorlage vollständig sei (vgl. BGE 112 Ia 224 E. 1b) - nicht eine solche des Eintretens auf die Beschwerde, sondern eine der materiellen Beurteilung. In diesem Sinn ist in Bestätigung des Entscheides i.S. Jacot (BGE 105 Ia 385 ff.) die seitherige, unklare Praxis des Bundesgerichts zu präzisieren (vgl. dazu das Urteil vom 7. Juni 1985 i.S. Progressive Organisationen, E. 1, ZBl 87/1986, S. 451 f.). Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 26. November 1986 stellt somit ein zulässiges Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde dar. Keine Bedeutung hat im vorliegenden Fall die mit den Urteilen i.S. Escher (BGE 104 Ia 305 ff.) und i.S. Stauffacher (BGE 105 Ia 359 ff.) eingeleitete und in der Literatur kritisierte Rechtsprechung, wonach dann, wenn eine Verordnung oder ein Einzelakt der Exekutive oder der Verwaltung Vorschriften enthält, die richtigerweise Gegenstand eines dem Referendum unterliegenden Gesetzes sein müssten, nicht die Stimmrechtsbeschwerde, sondern gestützt auf Art. 84 Abs. 1 lit. a OG die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips zu ergreifen ist (vgl. BGE 105 Ia 361 E. 4b). | de | Art. 85 let. a OJ; référendum financier; objet du recours pour violation du droit de vote. Lorsqu'un canton connaît l'institution du référendum financier obligatoire et/ou facultatif, toute décision ordonnant une dépense de l'Etat, de même que tout arrêt rendu sur un recours dirigé contre une telle décision, peut faire l'objet d'un recours pour violation du droit de vote. L'acte peut émaner indifféremment du pouvoir exécutif ou législatif (précision de la jurisprudence). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-388%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,072 | 113 Ia 388 | 113 Ia 388
Sachverhalt ab Seite 388
Der Regierungsrat des Kantons Zürich bewilligte am 26. November 1986 einen Kredit von 1'300'000 Franken "für die Erneuerung der Hulfteggstrasse S-2, Steg-Risigrund, Gemeinde Fischenthal". Er betrachtete diese Ausgaben als gebunden.
Beat Hübscher und Mitbeteiligte erhoben am 7. Februar 1987 gestützt auf Art. 85 lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts und stellten unter anderem den Antrag, es sei der Beschluss des Regierungsrates vom 26. November 1986 betreffend Ausbauprojekt Hulfteggstrasse, Abschnitt Steg-Risigrund, in der Gemeinde Fischenthal aufzuheben. Sie machten im wesentlichen geltend, als einmalige Aufwendung für den Ausbau der Strasse könne der Kredit nicht als gebundene Ausgabe deklariert werden.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
1. b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Besteht in einem Kanton das Institut des fakultativen und/oder des obligatorischen Finanzreferendums, so kann Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde jeder Ausgabenbeschluss des Staates sowie ein darüber ergangener Rechtsmittelentscheid sein, unabhängig davon, ob jener von der Exekutive (BGE 105 Ia 385 ff.) oder der Legislative (BGE 112 Ia 221 ff.) gefasst worden ist. Die Frage, ob der Kreditbeschluss dem Referendum unterstellt werden muss oder nicht, ist - genauso wie diejenige, ob die Kreditvorlage vollständig sei (vgl. BGE 112 Ia 224 E. 1b) - nicht eine solche des Eintretens auf die Beschwerde, sondern eine der materiellen Beurteilung. In diesem Sinn ist in Bestätigung des Entscheides i.S. Jacot (BGE 105 Ia 385 ff.) die seitherige, unklare Praxis des Bundesgerichts zu präzisieren (vgl. dazu das Urteil vom 7. Juni 1985 i.S. Progressive Organisationen, E. 1, ZBl 87/1986, S. 451 f.). Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 26. November 1986 stellt somit ein zulässiges Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde dar. Keine Bedeutung hat im vorliegenden Fall die mit den Urteilen i.S. Escher (BGE 104 Ia 305 ff.) und i.S. Stauffacher (BGE 105 Ia 359 ff.) eingeleitete und in der Literatur kritisierte Rechtsprechung, wonach dann, wenn eine Verordnung oder ein Einzelakt der Exekutive oder der Verwaltung Vorschriften enthält, die richtigerweise Gegenstand eines dem Referendum unterliegenden Gesetzes sein müssten, nicht die Stimmrechtsbeschwerde, sondern gestützt auf Art. 84 Abs. 1 lit. a OG die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips zu ergreifen ist (vgl. BGE 105 Ia 361 E. 4b). | de | Art. 85 lett. a OG; referendum finanziario; oggetto del ricorso per violazione del diritto di voto. Ove un Cantone conosca l'istituto del referendum finanziario obbligatorio e/o facoltativo, ogni decisione che preveda una spesa dello Stato, come pure ogni decisione emanata su ricorso contro tale risoluzione, è impugnabile con ricorso per violazione del diritto di voto. È irrilevante che l'atto con cui è stabilita la spesa provenga da un'autorità legislativa od esecutiva (precisazione della giurisprudenza). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-388%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,073 | 113 Ia 390 | 113 Ia 390
Sachverhalt ab Seite 391
Mit der Verlegung des Waffenplatzes Zürich in die neue Kasernenanlage im Reppischtal wurde das Areal der Zürcher Militärkaserne, die zu den grössten Baukomplexen des Historismus zählt und als Schutzobjekt von kantonaler Bedeutung eingestuft ist (Regierungsratsbeschluss vom 13. August 1981, Nr. 3048), frei und kann einer neuen Nutzung zugeführt werden. Nach § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verlegung der Kaserne und des Waffenplatzes Zürich vom 7. Dezember 1975 bleibt das dadurch freiwerdende staatliche Areal "... weiterhin als nicht realisierbares Vermögen öffentlichen Zwecken gewidmet". Nachdem im Dezember 1978 zwei Volksinitiativen verworfen worden waren, deren eine den Abbruch des Gebäudes und die Schaffung eines Parkes, die andere die Umwandlung in ein öffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum verlangt hatte, schuf der Regierungsrat im Einvernehmen mit dem Stadtrat von Zürich ein Gesamtnutzungskonzept mit vier Schwerpunkten (öffentliche Grünräume Quartierzentrum, Kultur, öffentliche Verwaltung). Der Kantonsrat nahm am 6. Februar 1984 von diesem Konzept zustimmend Kenntnis. Eine städtische Volksinitiative, welche durch Einführung einer Gestaltungsplanpflicht dieses Projekt nochmals in Frage stellen wollte, wurde in der Volksabstimmung vom 22. September 1985 ebenfalls verworfen.
Um die Militärkaserne und das Zeughaus 5 zu sanieren und sie dem neuen Verwendungszweck zuzuführen, will der Regierungsrat insgesamt 118,18 Mio. Franken aufwenden. Hievon erachtet er 46,506 Mio. Franken als gebundene Ausgabe, die ausschliesslich der Werterhaltung der bestehenden Bausubstanz dienen soll, deren Unterhalt in den letzten 20 Jahren offenbar vernachlässigt und auf das Notwendigste beschränkt worden war. Von diesem Betrag entfallen 16,68 Mio. auf die Fassadensanierung, 7,795 Mio. auf die Sanierung der Fundamente und der Tragkonstruktion, 6,33 Mio. auf die Sanierung der Grundinstallationen und der Haustechnik, 4,56 Mio. auf die Wiederherstellung von Böden, Decken und Wänden, 5,75 Mio. auf Innenausbausanierungen wie Schreiner-, Schlosser- und Malerarbeiten; der Rest verteilt sich auf Umgebungsarbeiten, Baunebenkosten, Erneuerung der Beleuchtung u.a. sowie Unvorhergesehenes. Die übrigen Kosten von rund 71,674 Mio. Franken sollen nach Auffassung des Regierungsrates der eigentlichen Verwirklichung der Neukonzeption dienen; diesen Betrag erachtet er deshalb als neue Ausgabe und ersuchte den Kantonsrat mit Antrag vom 19. März 1986 um einen entsprechenden Kreditbeschluss. Der Kantonsrat stimmte diesem Antrag am 3. November 1986 zu. Den Betrag von rund 46,506 Mio. Franken für die Sanierung bewilligte der Regierungsrat demgegenüber am 1. Oktober 1986 in eigener Kompetenz.
Die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich (Beschwerdeführer 1) und Hermann Koch (Beschwerdeführer 2) reichten am 24. November 1986 eine staatsrechtliche Beschwerde ein und beantragten, der Ausgabenbeschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 22. Oktober 1986 sei aufzuheben. Sie rügen eine Verletzung des Stimmrechts und der Gewaltentrennung.
Unter demselben Datum erheben auch die POCH-Zürich - Progressive Organisationen Zürich (Beschwerdeführer 3), Matthias Bürcher (Beschwerdeführer 4) und Daniel Vischer (Beschwerdeführer 5) staatsrechtliche Beschwerde. Sie rufen dieselben Beschwerdegründe an und stellen sinngemäss dieselben Begehren, beantragen aber eventualiter auch die Aufhebung des Kreditbeschlusses des Kantonsrates vom 3. November 1986.
Mit Vernehmlassung vom 8. Dezember 1986 beantragt die Direktion des Innern des Kantons Zürich namens des Regierungsrates, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Direktion legt dar, die Sanierungsarbeiten, welche mit dem Regierungsratsbeschluss vom 1. Oktober 1986 in der Höhe von 46,506 Mio. Franken bewilligt worden seien, dienten nicht der Zuführung der Räumlichkeiten zu einem neuen Verwaltungszweck, sondern ausschliesslich der Erhaltung der baulichen Substanz und dem Weiterbestand der schutzwürdigen Kasernenbauten. Der Kredit sei in erster Linie zum Vollzug der denkmalpflegerischen Schutzpflicht gemäss § 204 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) bestimmt. Er umfasse diejenigen Ausgaben, die zur Erhaltung der Kaserne unabhängig von anderen Nutzungen notwendig seien. Neben den erforderlichen Reparatur- und Ergänzungsarbeiten seien Ausgaben für eine minimale Büronutzung in diesem Betrag enthalten, welche sich aus den geltenden Vorschriften für Elektroinstallationen, den Brandschutz und den sanitarischen Bereich ergäben. Diese Installationen müssten im Rahmen eines grösseren Unterhalts baupolizeilich zwingend erneuert werden. Sitzungsrisse und Senkungsschäden machten eine Fundamentunterfangung nötig, ansonsten die teure, denkmalpflegerisch geforderte Fassadenrenovation wirtschaftlich nicht vertretbar wäre. Alle Aufwendungen, welche für bauliche Massnahmen zur Unterbringung von Verwaltungsabteilungen dienten, seien im Kredit von 71,674 Mio. Franken enthalten, der dem obligatorischen Referendum unterstellt sei. Das vom Regierungsrat gewählte Vorgehen entspreche konstanter Praxis.
In ihrer Beschwerdeergänzung machen die Beschwerdeführer sinngemäss geltend, das Sanierungskonzept hänge umfangmässig und gestalterisch vom zugrundeliegenden Nutzungskonzept ab, weshalb die Ausgaben für die Werterhaltung und diejenigen für die Neu- und Umbauarbeiten notwendigerweise miteinander verbunden seien. Es stehe keineswegs fest, dass bei einer anderen Nutzung das gleiche Sanierungsprojekt zum Tragen gekommen wäre. Es bestehe somit nicht nur ein grosser Handlungsspielraum der Behörden, sondern es müsse auch von einer vollständigen Neunutzung der Kaserne gesprochen werden. Im übrigen habe es der Regierungsrat unterlassen, die Zusammensetzung der angeblich gebundenen Ausgaben näher darzulegen.
Der Regierungsrat erhielt Gelegenheit, zu den Beschwerdeergänzungen Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 20. März 1987 legt die Direktion des Innern die Kriterien zur Ausscheidung gebundener und neuer Ausgaben näher dar. Sie weist darauf hin, dass auch diejenigen Aufwendungen als gebunden betrachtet würden, die zur Gewährleistung einer minimalen Nutzung notwendig wären. Gestützt auf neu beigelegte Akten wird die Ausscheidung näher dargestellt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Beide Beschwerden beziehen sich auf denselben Sachverhalt und richten sich - diejenige der Beschwerdeführer 1 und 2 ausschliesslich, die der Beschwerdeführer 3 bis 5 principaliter - gegen denselben Regierungsratsbeschluss. In den Rechtsschriften beider Verfahren werden dieselben Rechtssätze angerufen und im wesentlichen die gleichen Schlussfolgerungen gezogen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, in sinngemässer Anwendung des Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG die beiden Beschwerden in einem Verfahren zusammenzufassen und sie durch einen einzigen Entscheid zu beurteilen (vgl. BGE 99 Ia 661 E. 1; BGE 94 I 638 E. 2).
2. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 112 Ia 224 E. 1 mit Hinweis).
a) Die Beschwerdeführer haben vom Beschluss des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 durch eine Pressemitteilung erfahren, welche vom 22. Oktober 1986 datiert. Es darf angenommen werden, dass diese Mitteilung den Beschwerdeführern am folgenden Tag über die Medien zur Kenntnis gelangte, so dass als massgebender Zeitpunkt der Eröffnung oder Mitteilung des angefochtenen Beschlusses (Art. 89 Abs. 1 OG) der 23. Oktober 1986 gilt. Die dreissigtägige Beschwerdefrist lief somit am 22. November 1986 ab. Da dieser Tag ein Samstag war, verlängerte sich die Frist bis zum 24. November 1986 und ist somit eingehalten.
Soweit sich die POCH-Zürich eventualiter auch gegen den Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 wenden, ist die Beschwerdefrist ohne weiteres eingehalten.
b) Die Beschwerdeführer erheben Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG.
aa) Sowohl der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 1. Oktober 1986 (RRB Nr. 3481) wie auch derjenige des Kantonsrates vom 3. November 1986 stellen zulässige Anfechtungsobjekte dieses Rechtsmittels dar (BGE 113 Ia 389 E. 1b).
bb) Die Beschwerdeführer 2, 4 und 5 sind unbestrittenermassen stimmberechtigte Einwohner des Kantons Zürich. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert. Darüber hinaus sind grundsätzlich auch politische Parteien, welche im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung dieser Rechtsvorkehr berechtigt (BGE 113 Ia 49 E. 1a mit Hinweis); dies trifft sowohl für die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich wie auch für die POCH-Zürich zu.
cc) Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann geltend gemacht werden, eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe ohnehin dem Referendum untersteht, dies jedenfalls dann, wenn sich die Unvollständigkeit im Abstimmungsergebnis auswirken kann oder wenn die Kosten eines Projekts in einen gebundenen und einen nicht gebundenen Teil zerlegt worden sind. Die von den Beschwerdeführern im wesentlichen vorgebrachte Rüge, die gesamten Aufwendungen für das Projekt Militärkaserne und Zeughaus 5 seien zu Unrecht in gebundene und neue Ausgaben aufgeschlüsselt worden, bzw. diese Aufteilung sei quantitativ unrichtig erfolgt, ist demnach zulässig (vgl. BGE 112 Ia 224 E. 1b mit Hinweisen). Sie richtet sich sowohl gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 wie auch gegen denjenigen des Kantonsrates vom 3. November 1986.
dd) Auf die Beschwerden ist insoweit nicht einzutreten, als der Grundsatz der Gewaltenteilung angerufen wird. Dieses verfassungsmässige Recht ist gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG geltend zu machen (BGE 105 Ia 359 ff. E. 3d und 4b; BGE 103 Ia 372 E. 1; BGE 102 Ia 108 E. 1a; je mit Hinweisen). Hiezu ist aber nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 112 Ia 94 E. 2, 177 E. 3; BGE 110 Ia 78, E. 2; je mit Hinweisen). Dies machen die Beschwerdeführer nicht geltend. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Rüge der Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips mit derjenigen der Verletzung des Stimmrechts zusammenfallen kann, da auch bei dieser unter Umständen streitig sein kann, ob zwingende Kompetenznormen, welche die Zuständigkeit von Staatsorganen umschreiben, verletzt worden sind (vgl. dazu BGE 105 Ia 387 E. 1a; BGE 104 Ia 307 E. 1b mit Hinweisen; BGE 103 Ia 401 E. 3).
3. Bei Stimmrechtsbeschwerden ist nicht nur die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei zu prüfen, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk. Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden ist dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen (BGE 112 Ia 212 E. 2a, 226 E. 2, 334 E. 4a; je mit Hinweisen).
4. Der Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 über 71,674 Mio. Franken unterliegt in jedem Fall dem obligatorischen Finanzreferendum (Art. 30 Abs. 1 Ziffer 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 - KV). Dementsprechend machen die Beschwerdeführer nicht geltend, es sei ein kantonaler Hoheitsakt zu Unrecht der Volksabstimmung entzogen worden. Sie rügen indessen, die gesamten Aufwendungen für das Projekt Militärkaserne und Zeughaus 5 hätten als neu beurteilt werden müssen und den Stimmbürgern müsse deshalb eine Kreditvorlage über 118,18 Mio. Franken und nicht bloss eine solche von 71,674 Mio. Franken unterbreitet werden. Der Beschwerdeführer 5 hatte im Kantonsrat einen entsprechenden Antrag gestellt, der indessen vom Rat als nicht zulässig erklärt wurde.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen.
b) Indessen besteht kein für die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der vorstehend umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt; dies deshalb, weil das Finanzreferendum ein Institut des kantonalen Verfassungsrechtes ist und das Bundesgericht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat. In Ausübung dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die Kontrolle darüber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 112 Ia 51 E. 4a und 4b, mit Hinweisen).
c) Für den Kanton Zürich ist im vorliegenden Fall das Gesetz über den Finanzhaushalt des Kantons Zürich vom 2. September 1979 (FHG) zu beachten. Nach § 3 FHG bedürfen die Ausgaben des Kantons einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche liegt insbesondere vor, wenn eine Ausgabe "... die unmittelbare oder voraussehbare Anwendung von Gesetzen und Kreditbeschlüssen ist und namentlich der Beschaffung der für die Verwaltungstätigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel und deren Erneuerung, vorbehältlich der Neubauten, dient" (lit. b). Nach der Praxis des Kantons Zürich sind aufgrund dieser Bestimmung Umbauten nur dann dem Finanzreferendum zu unterstellen, wenn und soweit sie nicht der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen und damit unzulängliche oder unwirtschaftliche Verhältnisse der Aufgabenerfüllung beseitigen, sondern das Gebäude einem neuen Zweck dienstbar machen. Dagegen sind Neu-, Erweiterungs- oder Ergänzungsbauten dem Finanzreferendum zu unterstellen (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1929f; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. Hübscher, E. 3a/cc). Dies entspricht weitgehend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche in Anwendung der allgemeinen Grundsätze zum Finanzreferendum davon ausgeht, dass Ausgaben für den blossen Gebäudeunterhalt grundsätzlich als gebunden, solche für die Erweiterung oder die Ergänzung staatlicher Gebäude als neu zu betrachten sind. Ausgaben für den Umbau solcher Gebäude unterliegen aber dann dem Finanzreferendum, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden sind. Dagegen lässt sich - entgegen der im Kanton Zürich geübten Praxis - nicht in allgemeiner Weise sagen, dass grössere Ausgaben für die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes immer dann als gebunden zu betrachten sind, wenn der Zweck des Gebäudes beibehalten wird. Der Entscheid darüber hängt davon ab, ob die Behörde hinsichtlich des "ob" oder "wie" der Aufwendungen eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besitzt (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit Hinweisen). Die Aussage in der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz, dass das in einzelnen Urteilen des Bundesgerichts und in der Auffassung verschiedener Autoren erwähnte Kriterium der Wahlmöglichkeit bei der Aufgabenerfüllung nur für die Errichtung von Neubauten massgebend sei (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1931), ist deshalb in diesem Sinn zu präzisieren: Kommt der entscheidenden Behörde jene Handlungsfreiheit zu, so unterliegen auch Umbauten ohne Zweckänderung dem Finanzreferendum. Damit soll insbesondere erreicht werden, dass dieses Mitwirkungsrecht des Volkes sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (vgl. E. 4b sowie Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. Hübscher, E. 3a/cc).
d) Im Lichte dieser Grundsätze und unter Berücksichtigung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse kann es nicht zweifelhaft sein, dass ein bestimmter, durch Abgrenzung im Einzelfall noch zu bestimmender Teil der vorgesehenen Aufwendungen allein dem Gebäudeunterhalt dient und demnach vom Regierungsrat zu Recht als gebunden betrachtet werden durfte. Der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat bereits 1975 entschieden, dass das durch die Verlegung des Waffenplatzes und der Kaserne freiwerdende staatliche Areal weiterhin als nicht realisierbares Vermögen öffentlichen Zwecken gewidmet bleiben soll (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verlegung der Kaserne und des Waffenplatzes Zürich vom 7. Dezember 1975). Eine Übertragung in das Finanzvermögen oder eine Veräusserung kommt somit nicht in Frage. Am 3. Dezember 1978 verwarfen die Stimmbürger zudem zwei Initiativen, welche den Abbruch der Gebäude bzw. ihre Transformation in ein öffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum zum Ziel hatten. Es darf somit davon ausgegangen werden, der Wille der Stimmbürger gehe dahin, die historischen Kasernengebäude zu erhalten und sie für öffentliche Zwecke zu nutzen. Bei dieser Zielsetzung ergibt sich aus § 204 PBG eine Unterhaltspflicht sowohl für das Hauptgebäude des Kasernenareals wie auch für das Zeughaus 5, und die Ausgaben, welche nur der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen, dürfen unter diesen Umständen als gebunden betrachtet werden. Es lässt sich auch nicht sagen, dem Regierungsrat stehe in bezug auf die Sanierung eine grosse Handlungsfreiheit zu. Die Beschwerdeführer machen dies zwar geltend, insbesondere hinsichtlich der sachlichen Modalitäten der Erneuerung. Sie vertiefen diesen Gesichtspunkt indessen nicht, so dass darauf nicht näher einzugehen ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Beigefügt sei lediglich, dass sich allein wegen der Grösse des Projekts eine solche Annahme nicht rechtfertigen würde. Damit würde ein rein quantitatives Kriterium zur Begründung einer qualitativen Unterscheidung herangezogen. Auch der Umstand, dass eine noch umfassendere Sanierung oder eine Ausrichtung auf andere, aufwendigere Zwecke möglich gewesen wäre, genügt für sich allein noch nicht, um aus an sich gebundenen Aufwendungen referendumspflichtige neue Ausgaben zu machen (vgl. BGE 111 Ia 39 E. 4d mit Hinweisen).
5. Die Beschwerdeführer wenden sich auch gegen die vom Regierungsrat vorgenommene Ausscheidung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben innerhalb desselben Gesamtprojekts.
a) Wenn in einem Bauvorhaben sowohl die bauliche Substanz erneuert als auch eine Ausgabe gemäss § 3 FHG vorgenommen werden, so sind gemäss § 45 Abs. 2 der Verordnung über die Finanzverwaltung vom 10. März 1982 (FVV) die beiden Teile als gebundene und neue Ausgabe betragsmässig zu trennen, und es ist nach den kreditrechtlichen Bestimmungen je ein Kredit einzuholen. Die Bundesgerichtspraxis hat eine derartige Kostenaufteilung in Entscheiden, welche andere Kantone betrafen, wiederholt ausdrücklich sanktioniert (vgl. BGE 111 Ia 34 ff.). Allerdings wurde in diesen Fällen die Zweckbestimmung der fraglichen Bauten an sich beibehalten. Demgegenüber erfolgt im vorliegenden Fall eine Umnutzung. In BGE 111 Ia 37 E. 4c hat das Bundesgericht im Sinne eines obiter dictum festgehalten, dass Ausgaben für den Umbau staatlicher Gebäude jedenfalls dann dem Finanzreferendum unterlägen, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden seien, während sich nicht in allgemeiner Weise sagen lasse, grössere Ausgaben für Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes seien immer dann als gebunden zu betrachten, wenn der Zweck beibehalten werde. Dieser Gedankengang könnte so verstanden werden, dass die Kosten eines Gesamtprojekts, das im Hinblick auf die Zweckänderung eines Gebäudes sowohl Um- und Neubauten wie auch Unterhaltsarbeiten vorsieht, ausschliesslich als neue Ausgaben anzusehen seien. Diese Konsequenz ist jedoch nicht ohne weiteres zwingend. Die fragliche Erwägung will vor allem sicherstellen, dass die Ausgaben, welche der Neunutzung dienen, als neue Ausgaben behandelt werden. Sie schliesst aber nicht schlechthin aus, dass nach dem einschlägigen kantonalen Recht reiner, der Erhaltung der Bausubstanz dienender Sanierungs- und Unterhaltsaufwand auch dann als gebundene Ausgabe angesehen und separat behandelt werden kann, wenn er im Rahmen eines mit einer Neunutzung verbundenen Gesamtprojekts anfällt. Dann, wenn das kantonale Recht grundsätzlich die rechnerische Ausscheidung eines Unterhalts- und eines Neu- bzw. Umbauanteils innerhalb desselben Projekts zulässt, kann es vernünftigerweise keinen Unterschied ausmachen, ob der reine Sanierungsaufwand, der als gebundene Ausgabe behandelt werden darf, im Rahmen einer Zweckänderung anfällt oder nicht. Aufgrund dieser Überlegungen lässt sich nicht sagen, eine Regelung, wie sie der Kanton Zürich in § 45 Abs. 2 FVV kennt, sei geeignet, das Institut des Finanzreferendums nach zürcherischem Recht auszuhöhlen. Auch der von den Beschwerdeführern zitierte Passus aus der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1930) kann durchaus ohne Verfassungsverletzung so verstanden werden, dass Umbauten insoweit dem Finanzreferendum zu unterstellen sind, als sie ein Gebäude einem neuen Zweck dienstbar machen oder sich sonstwie nicht bloss auf Unterhalt, Sanierung oder Erneuerung beschränken.
Gegen die in § 45 Abs. 2 FVV vorgesehene Aufteilung der Aufwendungen für dasselbe Bauvorhaben ist somit aus der Sicht des Verfassungsrechts grundsätzlich nichts einzuwenden. Zu betonen ist allerdings, dass der Stimmbürger über diese Aufteilung hinreichend informiert werden muss. Es ist vorab in einer Abstimmungserläuterung darzulegen, wieviel das Gesamtprojekt kostet, wieviel davon und weshalb als gebundene Ausgaben beurteilt wird. Nur so kann er sich ein vollständiges Bild von der Tragweite seines Entscheides machen (vgl. dazu BGE 112 Ia 231 E. 2b/bb).
b) Als nächstes ist zu untersuchen, ob der Regierungsrat die Aufteilung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben anhand von verfassungskonformen Kriterien vorgenommen hat. Das Bundesgericht hat auch diese Frage, da von ihr unter Umständen unmittelbar die Referendumspflicht eines Kredites abhängen kann, frei zu prüfen (vgl. E. 3).
aa) Nach der Darstellung der Direktion des Innern in den Vernehmlassungen soll der Kredit des Regierungsrates diejenigen Ausgaben enthalten, die zur Erhaltung der Kaserne unabhängig von anderen Nutzungen notwendig seien. Zu diesen zählt der Regierungsrat z.B. denkmalpflegerisch bedingte Aufwendungen, ferner etwa die Sanierung der Tragkonstruktionen sowie Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Gebäude und nicht im Hinblick auf neue Gebäudeteile oder neue Nutzungen notwendig sind. Ausserdem rechnet er hiezu auch diejenigen Kosten, die für die Gewährleistung einer minimalen Nutzung aufzuwenden wären. Darunter versteht er diejenige Nutzung, die aufgrund der bestehenden Grundrissstruktur mit dem geringsten Aufwand eingerichtet und aufrechterhalten werden kann. In der eigentlichen Kaserne sei dies - so der Kanton weiter - eine einfache Büronutzung, im Zeughaus 5 eine Lagernutzung. Dieses Minimalprojekt sei in dem Sinne fiktiv, als die Nutzung für den tatsächlich vorgesehenen Zweck damit nicht möglich wäre; es präjudiziere aber auch eine spätere tatsächliche Nutzung nicht. Der Aufwand, der im Hinblick auf die beabsichtigte tatsächliche Nutzung entstehe, sei höher und werde nicht als gebundene Ausgabe betrachtet.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss nur nutzungsunabhängige Kosten zu den gebundenen Ausgaben zähle. Insbesondere treten sie der vom Regierungsrat vorgenommenen "fiktiven Abgrenzung" im Zusammenhang mit der Gewährleistung einer minimalen Nutzung entgegen. Sie kritisieren im wesentlichen, dass der Sanierungsanteil und der Neu- bzw. Umbauanteil nicht real voneinander geschieden würden.
bb) Soweit sich die dem Unterhalt bzw. der Substanzerhaltung dienenden Aufwendungen nach Zweck und Gegenstand real, objektmässig ausscheiden lassen, ist die Kostenaufteilung dem Grundsatz nach unproblematisch. Indessen können nicht in allen Bereichen die neuen und die gebundenen Ausgaben dermassen voneinander getrennt werden. Bestimmte Ausgabenpositionen, wie z.B. Honorare, Baunebenkosten, Reserve für Unvorhergesehenes, lassen sich praktisch nicht objektbezogen, sondern nur rechnerisch, bzw. aufgrund einer Schätzung, zuordnen. Dies gilt erst recht im Rahmen eines nicht nur Sanierung, sondern auch Um- und Neubauten umfassenden Gesamtprojekts, wo bestimmte Arbeiten beiden Zielen dienen oder wo gewisse Neubauarbeiten (auch) die Funktion an sich notwendiger Sanierungsmassnahmen übernehmen, etwa indem ein für die Sanierung ohnehin notwendiger Bau- oder Einrichtungsteil im Hinblick auf eine intensivere Neunutzung grösser dimensioniert wird. Wird z.B. anstelle einer alten, nicht mehr brauchbaren Heizung im Blick auf die neue Zweckbestimmung des Gebäudes eine neue, stärkere Anlage angeschafft, so lässt sich durchaus erwägen, einen Teil der Kosten - etwa denjenigen, welcher auf eine kleinere, der bisherigen Nutzung genügenden Ersatzanlage entfallen wäre - als gebundene Aufwendungen anzusehen. Es wäre jedenfalls nicht ohne weiteres überzeugender, die Kosten einer solchen vergrösserten Ersatzanlage ausschliesslich entweder den gebundenen oder aber den neuen Ausgaben zuzurechnen.
Die Ausgaben zur Sanierung der Tragkonstruktionen und der Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Gebäude und nicht im Hinblick auf neue Gebäudeteile oder auf zusätzliche Lasten zufolge neuer Zusatznutzungen notwendig sind, können ohne weiteres zu den gebundenen Ausgaben gezählt werden. Die Direktion des Innern hat zu Recht darauf hingewiesen, dass sich bei unstabilem Baugrund eine denkmalpflegerische Fassadenrenovation ohne Gebäudeunterfangung kaum vertreten liesse. Schliesslich gehören auch die aus bau- oder feuerpolizeilichen Gründen nötig gewordenen Aufwendungen zum Unterhalt und damit zu den gebundenen Ausgaben.
cc) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch unter Schutz stehende Gebäude des Verwaltungsvermögens genutzt werden müssen. Ein entsprechender Wille der Stimmbürger lässt sich auch den gesetzlichen Grundlagen sowie den im Zusammenhang mit dem Kasernenareal erfolgten Volksabstimmungen entnehmen (vgl. E. 4d). Damit aber gehört die Gewährleistung der Nutzbarkeit solcher Gebäude mit zu den Zielen des Gebäudeunterhaltes. Aus der Sicht der Verfassung, welche nur die Handhabung des Finanzreferendums entsprechend seiner staatspolitischen Bedeutung sicherstellen will, ist deshalb nichts dagegen einzuwenden, wenn im Rahmen eines auf eine Neunutzung ausgerichteten Gesamtprojekts derjenige Kostenanteil als gebunden angesehen wird, der für die Schaffung und Erhaltung der Minimalgrundlagen einer vernünftigen, dem Objekt angepassten Nutzung notwendig ist.
Die Beschwerdeführer machen aber geltend, es sei unzulässig, die Kostenaufteilung aufgrund eines "fiktiven Vergleichsprojekts" vorzunehmen. Dieses Vorbringen ist unbehelflich. Zwar spricht die Direktion des Innern in ihren beiden ersten Vernehmlassungen selbst von einem "fiktiven Minimalprojekt". Der Einwand ist deshalb verständlich, indessen stellt der Kanton in seiner Stellungnahme vom 14. Juli 1987 in überzeugender Weise klar, dass alle dem "fiktiven Minimalprojekt" zugerechneten Arbeiten effektiv ausgeführt würden, das Gesamtprojekt aber über diese hinausgehe. Zum Beispiel würden zu den gebundenen Ausgaben lediglich die Kosten des Streichens derjenigen Wände gezählt, die nach dem Ausführungsprojekt bestehen blieben, nicht jedoch solcher, die entfernt würden. Die Kosten für den Abbruch bestehender und für das Streichen neuer Wände stellten dagegen neue Ausgaben dar. So verstanden, lässt sich gegen diese Abgrenzungsmethode grundsätzlich nichts einwenden.
dd) Die vom Regierungsrat angewendeten Kriterien haben indessen zur Folge, dass sich das "Minimalprojekt" und das Ausführungsprojekt gegenseitig bedingen: Der Zweck des Vorhabens wird durch das Gesamtprojekt bestimmt. Erst danach lässt sich der Umfang der gebundenen Ausgaben erkennen d.h. namentlich bestimmen, welche Bauteile bestehen bleiben und welche dem Umbau weichen müssen. Die als gebundene Ausgaben beschlossenen finanziellen Mittel dürfen deshalb nur dann verwendet werden, wenn auch das Kreditbegehren für die neuen Ausgaben vom zuständigen Organ bewilligt wird. Ist dies nicht der Fall, so ist ein neues Gesamtprojekt aufzustellen und die zu seiner Realisierung notwendigen Beträge sind entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen.
c) Zu prüfen bleibt, ob der Regierungsrat die von ihm dargelegten, nicht zu beanstandenden Grundsätze über die Ausscheidung gebundener und neuer Ausgaben auch richtig angewendet hat. Das Bundesgericht beschränkt sich dabei insoweit auf Willkür, als es um die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geht (vgl. E. 3); zudem rechtfertigt es sich, dem Regierungsrat in diesem Zusammenhang einen gewissen Beurteilungsspielraum einzuräumen, dies insbesondere auch deshalb, weil vorliegend über die neuen Ausgaben auf jeden Fall eine Volksabstimmung stattfindet und es somit nur darum geht, abzuklären, ob die entsprechende Vorlage vollständig sei oder nicht. Unter diesen Umständen ist es Sache der Beschwerdeführer, im einzelnen darzulegen, dass und inwieweit dem nicht so sei (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Im Rahmen der 1,088 Mio. Franken umfassenden Baumeisterarbeiten rügen die Beschwerdeführer, dass darin unter anderem auch Kosten für das "Erstellen der begehbaren Terrasse im 4. OG und des Ausgangs auf die Terrasse" enthalten seien. Sie stützen ihre Rüge offensichtlich auf das Wort "Erstellen" ab. Sie legen aber nicht dar, welches der vorbestehende Zustand war. Sie setzen sich auch nicht mit der Frage auseinander, ob und inwieweit gewisse Modernisierungen noch zum Unterhalt gezählt werden können. Es sei in diesem Zusammenhang auf die Bundesgerichtspraxis verwiesen, wonach zum Unterhalt öffentlicher Gebäude nicht nur die laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Anpassung eines Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse zählen (vgl. BGE 112 Ia 54 E. 6b; BGE 111 Ia 38 E. 4d; Urteil vom 23. März 1979, E. 5b, ZBl 81/1980, S. 128f.). Auf diese Rüge ist daher nicht einzutreten. In der Sache wäre sie im übrigen unbegründet, da die Direktion des Innern dartut, dass die Terrasse bereits besteht und nur saniert wird, so dass das im Kostenvoranschlag gewählte Wort "Erstellen" den wirklichen Sachverhalt gar nicht trifft.
bb) Die Beschwerdeführer kritisieren, dass im Zusammenhang mit den Zimmerarbeiten die Ausgaben für "Zargen für neue Dachflächenfenster und Oberlichter" zu den gebundenen Ausgaben gerechnet werden. Soweit mit "neu" lediglich der Ersatz bestehender Fensterzargen gemeint ist, erweist sich die Rüge ohne weiteres als unbegründet. Sinngemäss behaupten die Beschwerdeführer indessen, es würden mehr Fenster und Oberlichter erstellt, was sie allerdings nicht aktenmässig belegen. Die Direktion des Innern anerkennt in ihrer Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 aber, dass sechs neue Dachfenster geschaffen würden. Die dafür notwendigen Mittel seien aber deshalb gebundene Ausgaben, weil der Einbau neuer Dachflächenfenster gleich teuer zu stehen komme wie die Sanierung undurchbrochener Dachflächen. Ob diesem Argument gefolgt werden könnte, ist fraglich, kann aber offenbleiben, weil die Beschwerdeführer ihrerseits diese Rüge nicht in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise vertiefen und sich auch hier nicht mit der Frage befassen, ob und inwieweit auch gewisse Modernisierungsmassnahmen noch zum Unterhalt gezählt werden können. Dasselbe gilt für die Auslagen für Oberlichter und für Dachflächenfenster. In all diesen Punkten kann somit auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
cc) Problematisch erscheinen die ebenfalls gerügten Ausgaben für "Sicherheitsbeschläge bei Fenstern mit Nutzung Kapo" und für Fenster "zum Teil mit erhöhter Sicherheit (Verbundsicherheitsglas bei allen Fenstern bis 2. OG, ausgenommen öffentlich genutzte Räume". Es ist fraglich, ob diese Aufwendungen bei strenger Betrachtungsweise noch als gebunden qualifiziert werden könnten. Da indessen nach kantonaler Praxis Umbauten nur dann dem Finanzreferendum unterstellt sind, wenn sie nicht dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen und weil gegen diese Rechtsauffassung aus der Sicht der Verfassung grundsätzlich nichts einzuwenden ist, lässt sich auch die Beurteilung dieser Ausgaben als gebundene durchaus vertreten. Dies insbesondere dann, wenn man den Beurteilungsspielraum mitberücksichtigt, der dem Regierungsrat in dieser Hinsicht zusteht. Zudem ist nicht auszuschliessen, dass diese Installationen auch dann hätten gemacht werden müssen, wenn das Gebäude eine Militärkaserne geblieben wäre. Selbst wenn man diese Aufwendungen als neue Ausgaben beurteilen wollte, so könnte dies nicht zu einer teilweisen Gutheissung der Stimmrechtsbeschwerde führen. Dies würde nämlich bedeuten, dass der Kredit von 71,674 Mio. Franken, der auf jeden Fall der Volksabstimmung unterliegt, um weniger als ein Prozent erhöht werden müsste. Es darf aber davon ausgegangen werden, dass kaum ein Stimmbürger wegen dieser minimalen Erhöhung anders stimmen würde (vgl. BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Eine Verletzung des durch die Bundesverfassung gewährleisteten Stimmrechts ist somit nicht zu befürchten.
dd) Die Beschwerdeführer befassen sich auch mit dem Beispiel der Unterfangungen. Sie verweisen auf eine Äusserung des Regierungsrates zum Gesamtnutzungskonzept aus dem Jahre 1982, wonach "gemäss ersten Besichtigungen... die Fundationen aller Bauten als gut erachtet werden", Unterfangungen jedoch "in Ausrichtung auf zukünftige grössere Lasten und für allfällige Unterfahrungen" nötig werden könnten. Damit halten sie für erwiesen, dass die vom Regierungsrat im angefochtenen Beschluss den gebundenen Ausgaben zugeschiedenen Unterfangungen effektiv neue Ausgaben darstellten. Der Regierungsrat hat jedoch schon im Antrag an den Kantonsrat für den Umbau- bzw. Erneuerungskredit darauf hingewiesen, dass im Jahre 1985 durchgeführte Sondierungen gezeigt hätten, dass die Fundierungen schlecht seien. Diese tatsächliche Feststellung fechten die Beschwerdeführer nicht in substantiierter Weise an (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Sollte die Darstellung des Regierungsrates aber zutreffen, so wäre der Rüge der Beschwerdeführer, soweit diese als hinreichend begründet gelten könnte, ohnehin der Boden entzogen.
ee) Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, dass gewisse Positionen des Kostenvoranschlages mangels Spezifizierung für sie nicht kontrollierbar seien. Sie legen jedoch nicht begründet dar, inwiefern dadurch ihr Stimmrecht verletzt worden sei oder warum der Regierungsrat deshalb in Willkür verfallen sei. Im übrigen erscheint es nicht als unzulässig, wenn - wie die Direktion des Innern in der Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 ausführt - mangels Vorliegens eines konkreten Projekts mit definierter tatsächlicher Zweckbestimmung die den Bereich der öffentlichen Nutzung betreffenden Zahlen durch Extrapolation aufgrund von Quadrat- und Kubikmeterzahlen des öffentlichen Bereichs im Verhältnis zur übrigen Kaserne ermittelt werden.
6. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
Sollte der Kredit über 71,674 Mio. Franken in der Volksabstimmung abgelehnt werden, so darf auch derjenige über 46,506 Mio. Franken nicht freigegeben werden; es ist vielmehr eine neue Gesamtvorlage aufzustellen, und die zu seiner Realisierung notwendigen finanziellen Mitteln sind entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen (vgl. E. 5b/dd). | de | Art. 85 lit. a OG; Finanzreferendum; Renovation und Umbau der Militärkaserne in der Stadt Zürich. 1. Vereinigung der staatsrechtlichen Beschwerden (E. 1).
2. Verhältnis zwischen der staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung und der Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (E. 2b/dd).
Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann geltend gemacht werden, eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe ohnehin dem Referendum untersteht, dies jedenfalls dann, wenn sich die Unvollständigkeit im Abstimmungsergebnis auswirken kann oder wenn die Kosten eines Projekts in einen gebundenen und einen nicht gebundenen Teil zerlegt worden sind (E. 2b/cc).
3. Neue und gebundene Ausgaben; Rechtsprechung des Bundesgerichts, Recht und Praxis des Kantons Zürich (E. 4a bis c).
Ein durch Abgrenzung im Einzelfall noch zu bestimmender Teil der vorgesehenen Aufwendungen dient allein dem Unterhalt der Gebäude, welche aufgrund verschiedener Willensäusserungen des Gesetzgebers und des Stimmvolkes zu erhalten und für öffentliche Zwecke zu nutzen sind (E. 4d).
4. Aufteilung eines Objektkredites in gebundene und neue Ausgaben: Zulässigkeit der Aufteilung (E. 5a) und der vom Kanton angewandten Kriterien (E. 5b); Folgen dieser Aufteilung für das Projekt, wenn der Kredit für die neuen Ausgaben verweigert wird (E. 5b/dd).
Prüfung der von den Beschwerdeführern in bezug auf die Aufteilung vorgebrachten Rügen (E. 5c). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-390%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,074 | 113 Ia 390 | 113 Ia 390
Sachverhalt ab Seite 391
Mit der Verlegung des Waffenplatzes Zürich in die neue Kasernenanlage im Reppischtal wurde das Areal der Zürcher Militärkaserne, die zu den grössten Baukomplexen des Historismus zählt und als Schutzobjekt von kantonaler Bedeutung eingestuft ist (Regierungsratsbeschluss vom 13. August 1981, Nr. 3048), frei und kann einer neuen Nutzung zugeführt werden. Nach § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verlegung der Kaserne und des Waffenplatzes Zürich vom 7. Dezember 1975 bleibt das dadurch freiwerdende staatliche Areal "... weiterhin als nicht realisierbares Vermögen öffentlichen Zwecken gewidmet". Nachdem im Dezember 1978 zwei Volksinitiativen verworfen worden waren, deren eine den Abbruch des Gebäudes und die Schaffung eines Parkes, die andere die Umwandlung in ein öffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum verlangt hatte, schuf der Regierungsrat im Einvernehmen mit dem Stadtrat von Zürich ein Gesamtnutzungskonzept mit vier Schwerpunkten (öffentliche Grünräume Quartierzentrum, Kultur, öffentliche Verwaltung). Der Kantonsrat nahm am 6. Februar 1984 von diesem Konzept zustimmend Kenntnis. Eine städtische Volksinitiative, welche durch Einführung einer Gestaltungsplanpflicht dieses Projekt nochmals in Frage stellen wollte, wurde in der Volksabstimmung vom 22. September 1985 ebenfalls verworfen.
Um die Militärkaserne und das Zeughaus 5 zu sanieren und sie dem neuen Verwendungszweck zuzuführen, will der Regierungsrat insgesamt 118,18 Mio. Franken aufwenden. Hievon erachtet er 46,506 Mio. Franken als gebundene Ausgabe, die ausschliesslich der Werterhaltung der bestehenden Bausubstanz dienen soll, deren Unterhalt in den letzten 20 Jahren offenbar vernachlässigt und auf das Notwendigste beschränkt worden war. Von diesem Betrag entfallen 16,68 Mio. auf die Fassadensanierung, 7,795 Mio. auf die Sanierung der Fundamente und der Tragkonstruktion, 6,33 Mio. auf die Sanierung der Grundinstallationen und der Haustechnik, 4,56 Mio. auf die Wiederherstellung von Böden, Decken und Wänden, 5,75 Mio. auf Innenausbausanierungen wie Schreiner-, Schlosser- und Malerarbeiten; der Rest verteilt sich auf Umgebungsarbeiten, Baunebenkosten, Erneuerung der Beleuchtung u.a. sowie Unvorhergesehenes. Die übrigen Kosten von rund 71,674 Mio. Franken sollen nach Auffassung des Regierungsrates der eigentlichen Verwirklichung der Neukonzeption dienen; diesen Betrag erachtet er deshalb als neue Ausgabe und ersuchte den Kantonsrat mit Antrag vom 19. März 1986 um einen entsprechenden Kreditbeschluss. Der Kantonsrat stimmte diesem Antrag am 3. November 1986 zu. Den Betrag von rund 46,506 Mio. Franken für die Sanierung bewilligte der Regierungsrat demgegenüber am 1. Oktober 1986 in eigener Kompetenz.
Die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich (Beschwerdeführer 1) und Hermann Koch (Beschwerdeführer 2) reichten am 24. November 1986 eine staatsrechtliche Beschwerde ein und beantragten, der Ausgabenbeschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 22. Oktober 1986 sei aufzuheben. Sie rügen eine Verletzung des Stimmrechts und der Gewaltentrennung.
Unter demselben Datum erheben auch die POCH-Zürich - Progressive Organisationen Zürich (Beschwerdeführer 3), Matthias Bürcher (Beschwerdeführer 4) und Daniel Vischer (Beschwerdeführer 5) staatsrechtliche Beschwerde. Sie rufen dieselben Beschwerdegründe an und stellen sinngemäss dieselben Begehren, beantragen aber eventualiter auch die Aufhebung des Kreditbeschlusses des Kantonsrates vom 3. November 1986.
Mit Vernehmlassung vom 8. Dezember 1986 beantragt die Direktion des Innern des Kantons Zürich namens des Regierungsrates, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Direktion legt dar, die Sanierungsarbeiten, welche mit dem Regierungsratsbeschluss vom 1. Oktober 1986 in der Höhe von 46,506 Mio. Franken bewilligt worden seien, dienten nicht der Zuführung der Räumlichkeiten zu einem neuen Verwaltungszweck, sondern ausschliesslich der Erhaltung der baulichen Substanz und dem Weiterbestand der schutzwürdigen Kasernenbauten. Der Kredit sei in erster Linie zum Vollzug der denkmalpflegerischen Schutzpflicht gemäss § 204 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) bestimmt. Er umfasse diejenigen Ausgaben, die zur Erhaltung der Kaserne unabhängig von anderen Nutzungen notwendig seien. Neben den erforderlichen Reparatur- und Ergänzungsarbeiten seien Ausgaben für eine minimale Büronutzung in diesem Betrag enthalten, welche sich aus den geltenden Vorschriften für Elektroinstallationen, den Brandschutz und den sanitarischen Bereich ergäben. Diese Installationen müssten im Rahmen eines grösseren Unterhalts baupolizeilich zwingend erneuert werden. Sitzungsrisse und Senkungsschäden machten eine Fundamentunterfangung nötig, ansonsten die teure, denkmalpflegerisch geforderte Fassadenrenovation wirtschaftlich nicht vertretbar wäre. Alle Aufwendungen, welche für bauliche Massnahmen zur Unterbringung von Verwaltungsabteilungen dienten, seien im Kredit von 71,674 Mio. Franken enthalten, der dem obligatorischen Referendum unterstellt sei. Das vom Regierungsrat gewählte Vorgehen entspreche konstanter Praxis.
In ihrer Beschwerdeergänzung machen die Beschwerdeführer sinngemäss geltend, das Sanierungskonzept hänge umfangmässig und gestalterisch vom zugrundeliegenden Nutzungskonzept ab, weshalb die Ausgaben für die Werterhaltung und diejenigen für die Neu- und Umbauarbeiten notwendigerweise miteinander verbunden seien. Es stehe keineswegs fest, dass bei einer anderen Nutzung das gleiche Sanierungsprojekt zum Tragen gekommen wäre. Es bestehe somit nicht nur ein grosser Handlungsspielraum der Behörden, sondern es müsse auch von einer vollständigen Neunutzung der Kaserne gesprochen werden. Im übrigen habe es der Regierungsrat unterlassen, die Zusammensetzung der angeblich gebundenen Ausgaben näher darzulegen.
Der Regierungsrat erhielt Gelegenheit, zu den Beschwerdeergänzungen Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 20. März 1987 legt die Direktion des Innern die Kriterien zur Ausscheidung gebundener und neuer Ausgaben näher dar. Sie weist darauf hin, dass auch diejenigen Aufwendungen als gebunden betrachtet würden, die zur Gewährleistung einer minimalen Nutzung notwendig wären. Gestützt auf neu beigelegte Akten wird die Ausscheidung näher dargestellt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Beide Beschwerden beziehen sich auf denselben Sachverhalt und richten sich - diejenige der Beschwerdeführer 1 und 2 ausschliesslich, die der Beschwerdeführer 3 bis 5 principaliter - gegen denselben Regierungsratsbeschluss. In den Rechtsschriften beider Verfahren werden dieselben Rechtssätze angerufen und im wesentlichen die gleichen Schlussfolgerungen gezogen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, in sinngemässer Anwendung des Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG die beiden Beschwerden in einem Verfahren zusammenzufassen und sie durch einen einzigen Entscheid zu beurteilen (vgl. BGE 99 Ia 661 E. 1; BGE 94 I 638 E. 2).
2. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 112 Ia 224 E. 1 mit Hinweis).
a) Die Beschwerdeführer haben vom Beschluss des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 durch eine Pressemitteilung erfahren, welche vom 22. Oktober 1986 datiert. Es darf angenommen werden, dass diese Mitteilung den Beschwerdeführern am folgenden Tag über die Medien zur Kenntnis gelangte, so dass als massgebender Zeitpunkt der Eröffnung oder Mitteilung des angefochtenen Beschlusses (Art. 89 Abs. 1 OG) der 23. Oktober 1986 gilt. Die dreissigtägige Beschwerdefrist lief somit am 22. November 1986 ab. Da dieser Tag ein Samstag war, verlängerte sich die Frist bis zum 24. November 1986 und ist somit eingehalten.
Soweit sich die POCH-Zürich eventualiter auch gegen den Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 wenden, ist die Beschwerdefrist ohne weiteres eingehalten.
b) Die Beschwerdeführer erheben Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG.
aa) Sowohl der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 1. Oktober 1986 (RRB Nr. 3481) wie auch derjenige des Kantonsrates vom 3. November 1986 stellen zulässige Anfechtungsobjekte dieses Rechtsmittels dar (BGE 113 Ia 389 E. 1b).
bb) Die Beschwerdeführer 2, 4 und 5 sind unbestrittenermassen stimmberechtigte Einwohner des Kantons Zürich. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert. Darüber hinaus sind grundsätzlich auch politische Parteien, welche im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung dieser Rechtsvorkehr berechtigt (BGE 113 Ia 49 E. 1a mit Hinweis); dies trifft sowohl für die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich wie auch für die POCH-Zürich zu.
cc) Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann geltend gemacht werden, eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe ohnehin dem Referendum untersteht, dies jedenfalls dann, wenn sich die Unvollständigkeit im Abstimmungsergebnis auswirken kann oder wenn die Kosten eines Projekts in einen gebundenen und einen nicht gebundenen Teil zerlegt worden sind. Die von den Beschwerdeführern im wesentlichen vorgebrachte Rüge, die gesamten Aufwendungen für das Projekt Militärkaserne und Zeughaus 5 seien zu Unrecht in gebundene und neue Ausgaben aufgeschlüsselt worden, bzw. diese Aufteilung sei quantitativ unrichtig erfolgt, ist demnach zulässig (vgl. BGE 112 Ia 224 E. 1b mit Hinweisen). Sie richtet sich sowohl gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 wie auch gegen denjenigen des Kantonsrates vom 3. November 1986.
dd) Auf die Beschwerden ist insoweit nicht einzutreten, als der Grundsatz der Gewaltenteilung angerufen wird. Dieses verfassungsmässige Recht ist gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG geltend zu machen (BGE 105 Ia 359 ff. E. 3d und 4b; BGE 103 Ia 372 E. 1; BGE 102 Ia 108 E. 1a; je mit Hinweisen). Hiezu ist aber nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 112 Ia 94 E. 2, 177 E. 3; BGE 110 Ia 78, E. 2; je mit Hinweisen). Dies machen die Beschwerdeführer nicht geltend. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Rüge der Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips mit derjenigen der Verletzung des Stimmrechts zusammenfallen kann, da auch bei dieser unter Umständen streitig sein kann, ob zwingende Kompetenznormen, welche die Zuständigkeit von Staatsorganen umschreiben, verletzt worden sind (vgl. dazu BGE 105 Ia 387 E. 1a; BGE 104 Ia 307 E. 1b mit Hinweisen; BGE 103 Ia 401 E. 3).
3. Bei Stimmrechtsbeschwerden ist nicht nur die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei zu prüfen, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk. Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden ist dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen (BGE 112 Ia 212 E. 2a, 226 E. 2, 334 E. 4a; je mit Hinweisen).
4. Der Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 über 71,674 Mio. Franken unterliegt in jedem Fall dem obligatorischen Finanzreferendum (Art. 30 Abs. 1 Ziffer 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 - KV). Dementsprechend machen die Beschwerdeführer nicht geltend, es sei ein kantonaler Hoheitsakt zu Unrecht der Volksabstimmung entzogen worden. Sie rügen indessen, die gesamten Aufwendungen für das Projekt Militärkaserne und Zeughaus 5 hätten als neu beurteilt werden müssen und den Stimmbürgern müsse deshalb eine Kreditvorlage über 118,18 Mio. Franken und nicht bloss eine solche von 71,674 Mio. Franken unterbreitet werden. Der Beschwerdeführer 5 hatte im Kantonsrat einen entsprechenden Antrag gestellt, der indessen vom Rat als nicht zulässig erklärt wurde.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen.
b) Indessen besteht kein für die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der vorstehend umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt; dies deshalb, weil das Finanzreferendum ein Institut des kantonalen Verfassungsrechtes ist und das Bundesgericht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat. In Ausübung dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die Kontrolle darüber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 112 Ia 51 E. 4a und 4b, mit Hinweisen).
c) Für den Kanton Zürich ist im vorliegenden Fall das Gesetz über den Finanzhaushalt des Kantons Zürich vom 2. September 1979 (FHG) zu beachten. Nach § 3 FHG bedürfen die Ausgaben des Kantons einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche liegt insbesondere vor, wenn eine Ausgabe "... die unmittelbare oder voraussehbare Anwendung von Gesetzen und Kreditbeschlüssen ist und namentlich der Beschaffung der für die Verwaltungstätigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel und deren Erneuerung, vorbehältlich der Neubauten, dient" (lit. b). Nach der Praxis des Kantons Zürich sind aufgrund dieser Bestimmung Umbauten nur dann dem Finanzreferendum zu unterstellen, wenn und soweit sie nicht der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen und damit unzulängliche oder unwirtschaftliche Verhältnisse der Aufgabenerfüllung beseitigen, sondern das Gebäude einem neuen Zweck dienstbar machen. Dagegen sind Neu-, Erweiterungs- oder Ergänzungsbauten dem Finanzreferendum zu unterstellen (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1929f; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. Hübscher, E. 3a/cc). Dies entspricht weitgehend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche in Anwendung der allgemeinen Grundsätze zum Finanzreferendum davon ausgeht, dass Ausgaben für den blossen Gebäudeunterhalt grundsätzlich als gebunden, solche für die Erweiterung oder die Ergänzung staatlicher Gebäude als neu zu betrachten sind. Ausgaben für den Umbau solcher Gebäude unterliegen aber dann dem Finanzreferendum, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden sind. Dagegen lässt sich - entgegen der im Kanton Zürich geübten Praxis - nicht in allgemeiner Weise sagen, dass grössere Ausgaben für die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes immer dann als gebunden zu betrachten sind, wenn der Zweck des Gebäudes beibehalten wird. Der Entscheid darüber hängt davon ab, ob die Behörde hinsichtlich des "ob" oder "wie" der Aufwendungen eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besitzt (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit Hinweisen). Die Aussage in der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz, dass das in einzelnen Urteilen des Bundesgerichts und in der Auffassung verschiedener Autoren erwähnte Kriterium der Wahlmöglichkeit bei der Aufgabenerfüllung nur für die Errichtung von Neubauten massgebend sei (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1931), ist deshalb in diesem Sinn zu präzisieren: Kommt der entscheidenden Behörde jene Handlungsfreiheit zu, so unterliegen auch Umbauten ohne Zweckänderung dem Finanzreferendum. Damit soll insbesondere erreicht werden, dass dieses Mitwirkungsrecht des Volkes sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (vgl. E. 4b sowie Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. Hübscher, E. 3a/cc).
d) Im Lichte dieser Grundsätze und unter Berücksichtigung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse kann es nicht zweifelhaft sein, dass ein bestimmter, durch Abgrenzung im Einzelfall noch zu bestimmender Teil der vorgesehenen Aufwendungen allein dem Gebäudeunterhalt dient und demnach vom Regierungsrat zu Recht als gebunden betrachtet werden durfte. Der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat bereits 1975 entschieden, dass das durch die Verlegung des Waffenplatzes und der Kaserne freiwerdende staatliche Areal weiterhin als nicht realisierbares Vermögen öffentlichen Zwecken gewidmet bleiben soll (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verlegung der Kaserne und des Waffenplatzes Zürich vom 7. Dezember 1975). Eine Übertragung in das Finanzvermögen oder eine Veräusserung kommt somit nicht in Frage. Am 3. Dezember 1978 verwarfen die Stimmbürger zudem zwei Initiativen, welche den Abbruch der Gebäude bzw. ihre Transformation in ein öffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum zum Ziel hatten. Es darf somit davon ausgegangen werden, der Wille der Stimmbürger gehe dahin, die historischen Kasernengebäude zu erhalten und sie für öffentliche Zwecke zu nutzen. Bei dieser Zielsetzung ergibt sich aus § 204 PBG eine Unterhaltspflicht sowohl für das Hauptgebäude des Kasernenareals wie auch für das Zeughaus 5, und die Ausgaben, welche nur der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen, dürfen unter diesen Umständen als gebunden betrachtet werden. Es lässt sich auch nicht sagen, dem Regierungsrat stehe in bezug auf die Sanierung eine grosse Handlungsfreiheit zu. Die Beschwerdeführer machen dies zwar geltend, insbesondere hinsichtlich der sachlichen Modalitäten der Erneuerung. Sie vertiefen diesen Gesichtspunkt indessen nicht, so dass darauf nicht näher einzugehen ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Beigefügt sei lediglich, dass sich allein wegen der Grösse des Projekts eine solche Annahme nicht rechtfertigen würde. Damit würde ein rein quantitatives Kriterium zur Begründung einer qualitativen Unterscheidung herangezogen. Auch der Umstand, dass eine noch umfassendere Sanierung oder eine Ausrichtung auf andere, aufwendigere Zwecke möglich gewesen wäre, genügt für sich allein noch nicht, um aus an sich gebundenen Aufwendungen referendumspflichtige neue Ausgaben zu machen (vgl. BGE 111 Ia 39 E. 4d mit Hinweisen).
5. Die Beschwerdeführer wenden sich auch gegen die vom Regierungsrat vorgenommene Ausscheidung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben innerhalb desselben Gesamtprojekts.
a) Wenn in einem Bauvorhaben sowohl die bauliche Substanz erneuert als auch eine Ausgabe gemäss § 3 FHG vorgenommen werden, so sind gemäss § 45 Abs. 2 der Verordnung über die Finanzverwaltung vom 10. März 1982 (FVV) die beiden Teile als gebundene und neue Ausgabe betragsmässig zu trennen, und es ist nach den kreditrechtlichen Bestimmungen je ein Kredit einzuholen. Die Bundesgerichtspraxis hat eine derartige Kostenaufteilung in Entscheiden, welche andere Kantone betrafen, wiederholt ausdrücklich sanktioniert (vgl. BGE 111 Ia 34 ff.). Allerdings wurde in diesen Fällen die Zweckbestimmung der fraglichen Bauten an sich beibehalten. Demgegenüber erfolgt im vorliegenden Fall eine Umnutzung. In BGE 111 Ia 37 E. 4c hat das Bundesgericht im Sinne eines obiter dictum festgehalten, dass Ausgaben für den Umbau staatlicher Gebäude jedenfalls dann dem Finanzreferendum unterlägen, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden seien, während sich nicht in allgemeiner Weise sagen lasse, grössere Ausgaben für Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes seien immer dann als gebunden zu betrachten, wenn der Zweck beibehalten werde. Dieser Gedankengang könnte so verstanden werden, dass die Kosten eines Gesamtprojekts, das im Hinblick auf die Zweckänderung eines Gebäudes sowohl Um- und Neubauten wie auch Unterhaltsarbeiten vorsieht, ausschliesslich als neue Ausgaben anzusehen seien. Diese Konsequenz ist jedoch nicht ohne weiteres zwingend. Die fragliche Erwägung will vor allem sicherstellen, dass die Ausgaben, welche der Neunutzung dienen, als neue Ausgaben behandelt werden. Sie schliesst aber nicht schlechthin aus, dass nach dem einschlägigen kantonalen Recht reiner, der Erhaltung der Bausubstanz dienender Sanierungs- und Unterhaltsaufwand auch dann als gebundene Ausgabe angesehen und separat behandelt werden kann, wenn er im Rahmen eines mit einer Neunutzung verbundenen Gesamtprojekts anfällt. Dann, wenn das kantonale Recht grundsätzlich die rechnerische Ausscheidung eines Unterhalts- und eines Neu- bzw. Umbauanteils innerhalb desselben Projekts zulässt, kann es vernünftigerweise keinen Unterschied ausmachen, ob der reine Sanierungsaufwand, der als gebundene Ausgabe behandelt werden darf, im Rahmen einer Zweckänderung anfällt oder nicht. Aufgrund dieser Überlegungen lässt sich nicht sagen, eine Regelung, wie sie der Kanton Zürich in § 45 Abs. 2 FVV kennt, sei geeignet, das Institut des Finanzreferendums nach zürcherischem Recht auszuhöhlen. Auch der von den Beschwerdeführern zitierte Passus aus der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1930) kann durchaus ohne Verfassungsverletzung so verstanden werden, dass Umbauten insoweit dem Finanzreferendum zu unterstellen sind, als sie ein Gebäude einem neuen Zweck dienstbar machen oder sich sonstwie nicht bloss auf Unterhalt, Sanierung oder Erneuerung beschränken.
Gegen die in § 45 Abs. 2 FVV vorgesehene Aufteilung der Aufwendungen für dasselbe Bauvorhaben ist somit aus der Sicht des Verfassungsrechts grundsätzlich nichts einzuwenden. Zu betonen ist allerdings, dass der Stimmbürger über diese Aufteilung hinreichend informiert werden muss. Es ist vorab in einer Abstimmungserläuterung darzulegen, wieviel das Gesamtprojekt kostet, wieviel davon und weshalb als gebundene Ausgaben beurteilt wird. Nur so kann er sich ein vollständiges Bild von der Tragweite seines Entscheides machen (vgl. dazu BGE 112 Ia 231 E. 2b/bb).
b) Als nächstes ist zu untersuchen, ob der Regierungsrat die Aufteilung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben anhand von verfassungskonformen Kriterien vorgenommen hat. Das Bundesgericht hat auch diese Frage, da von ihr unter Umständen unmittelbar die Referendumspflicht eines Kredites abhängen kann, frei zu prüfen (vgl. E. 3).
aa) Nach der Darstellung der Direktion des Innern in den Vernehmlassungen soll der Kredit des Regierungsrates diejenigen Ausgaben enthalten, die zur Erhaltung der Kaserne unabhängig von anderen Nutzungen notwendig seien. Zu diesen zählt der Regierungsrat z.B. denkmalpflegerisch bedingte Aufwendungen, ferner etwa die Sanierung der Tragkonstruktionen sowie Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Gebäude und nicht im Hinblick auf neue Gebäudeteile oder neue Nutzungen notwendig sind. Ausserdem rechnet er hiezu auch diejenigen Kosten, die für die Gewährleistung einer minimalen Nutzung aufzuwenden wären. Darunter versteht er diejenige Nutzung, die aufgrund der bestehenden Grundrissstruktur mit dem geringsten Aufwand eingerichtet und aufrechterhalten werden kann. In der eigentlichen Kaserne sei dies - so der Kanton weiter - eine einfache Büronutzung, im Zeughaus 5 eine Lagernutzung. Dieses Minimalprojekt sei in dem Sinne fiktiv, als die Nutzung für den tatsächlich vorgesehenen Zweck damit nicht möglich wäre; es präjudiziere aber auch eine spätere tatsächliche Nutzung nicht. Der Aufwand, der im Hinblick auf die beabsichtigte tatsächliche Nutzung entstehe, sei höher und werde nicht als gebundene Ausgabe betrachtet.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss nur nutzungsunabhängige Kosten zu den gebundenen Ausgaben zähle. Insbesondere treten sie der vom Regierungsrat vorgenommenen "fiktiven Abgrenzung" im Zusammenhang mit der Gewährleistung einer minimalen Nutzung entgegen. Sie kritisieren im wesentlichen, dass der Sanierungsanteil und der Neu- bzw. Umbauanteil nicht real voneinander geschieden würden.
bb) Soweit sich die dem Unterhalt bzw. der Substanzerhaltung dienenden Aufwendungen nach Zweck und Gegenstand real, objektmässig ausscheiden lassen, ist die Kostenaufteilung dem Grundsatz nach unproblematisch. Indessen können nicht in allen Bereichen die neuen und die gebundenen Ausgaben dermassen voneinander getrennt werden. Bestimmte Ausgabenpositionen, wie z.B. Honorare, Baunebenkosten, Reserve für Unvorhergesehenes, lassen sich praktisch nicht objektbezogen, sondern nur rechnerisch, bzw. aufgrund einer Schätzung, zuordnen. Dies gilt erst recht im Rahmen eines nicht nur Sanierung, sondern auch Um- und Neubauten umfassenden Gesamtprojekts, wo bestimmte Arbeiten beiden Zielen dienen oder wo gewisse Neubauarbeiten (auch) die Funktion an sich notwendiger Sanierungsmassnahmen übernehmen, etwa indem ein für die Sanierung ohnehin notwendiger Bau- oder Einrichtungsteil im Hinblick auf eine intensivere Neunutzung grösser dimensioniert wird. Wird z.B. anstelle einer alten, nicht mehr brauchbaren Heizung im Blick auf die neue Zweckbestimmung des Gebäudes eine neue, stärkere Anlage angeschafft, so lässt sich durchaus erwägen, einen Teil der Kosten - etwa denjenigen, welcher auf eine kleinere, der bisherigen Nutzung genügenden Ersatzanlage entfallen wäre - als gebundene Aufwendungen anzusehen. Es wäre jedenfalls nicht ohne weiteres überzeugender, die Kosten einer solchen vergrösserten Ersatzanlage ausschliesslich entweder den gebundenen oder aber den neuen Ausgaben zuzurechnen.
Die Ausgaben zur Sanierung der Tragkonstruktionen und der Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Gebäude und nicht im Hinblick auf neue Gebäudeteile oder auf zusätzliche Lasten zufolge neuer Zusatznutzungen notwendig sind, können ohne weiteres zu den gebundenen Ausgaben gezählt werden. Die Direktion des Innern hat zu Recht darauf hingewiesen, dass sich bei unstabilem Baugrund eine denkmalpflegerische Fassadenrenovation ohne Gebäudeunterfangung kaum vertreten liesse. Schliesslich gehören auch die aus bau- oder feuerpolizeilichen Gründen nötig gewordenen Aufwendungen zum Unterhalt und damit zu den gebundenen Ausgaben.
cc) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch unter Schutz stehende Gebäude des Verwaltungsvermögens genutzt werden müssen. Ein entsprechender Wille der Stimmbürger lässt sich auch den gesetzlichen Grundlagen sowie den im Zusammenhang mit dem Kasernenareal erfolgten Volksabstimmungen entnehmen (vgl. E. 4d). Damit aber gehört die Gewährleistung der Nutzbarkeit solcher Gebäude mit zu den Zielen des Gebäudeunterhaltes. Aus der Sicht der Verfassung, welche nur die Handhabung des Finanzreferendums entsprechend seiner staatspolitischen Bedeutung sicherstellen will, ist deshalb nichts dagegen einzuwenden, wenn im Rahmen eines auf eine Neunutzung ausgerichteten Gesamtprojekts derjenige Kostenanteil als gebunden angesehen wird, der für die Schaffung und Erhaltung der Minimalgrundlagen einer vernünftigen, dem Objekt angepassten Nutzung notwendig ist.
Die Beschwerdeführer machen aber geltend, es sei unzulässig, die Kostenaufteilung aufgrund eines "fiktiven Vergleichsprojekts" vorzunehmen. Dieses Vorbringen ist unbehelflich. Zwar spricht die Direktion des Innern in ihren beiden ersten Vernehmlassungen selbst von einem "fiktiven Minimalprojekt". Der Einwand ist deshalb verständlich, indessen stellt der Kanton in seiner Stellungnahme vom 14. Juli 1987 in überzeugender Weise klar, dass alle dem "fiktiven Minimalprojekt" zugerechneten Arbeiten effektiv ausgeführt würden, das Gesamtprojekt aber über diese hinausgehe. Zum Beispiel würden zu den gebundenen Ausgaben lediglich die Kosten des Streichens derjenigen Wände gezählt, die nach dem Ausführungsprojekt bestehen blieben, nicht jedoch solcher, die entfernt würden. Die Kosten für den Abbruch bestehender und für das Streichen neuer Wände stellten dagegen neue Ausgaben dar. So verstanden, lässt sich gegen diese Abgrenzungsmethode grundsätzlich nichts einwenden.
dd) Die vom Regierungsrat angewendeten Kriterien haben indessen zur Folge, dass sich das "Minimalprojekt" und das Ausführungsprojekt gegenseitig bedingen: Der Zweck des Vorhabens wird durch das Gesamtprojekt bestimmt. Erst danach lässt sich der Umfang der gebundenen Ausgaben erkennen d.h. namentlich bestimmen, welche Bauteile bestehen bleiben und welche dem Umbau weichen müssen. Die als gebundene Ausgaben beschlossenen finanziellen Mittel dürfen deshalb nur dann verwendet werden, wenn auch das Kreditbegehren für die neuen Ausgaben vom zuständigen Organ bewilligt wird. Ist dies nicht der Fall, so ist ein neues Gesamtprojekt aufzustellen und die zu seiner Realisierung notwendigen Beträge sind entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen.
c) Zu prüfen bleibt, ob der Regierungsrat die von ihm dargelegten, nicht zu beanstandenden Grundsätze über die Ausscheidung gebundener und neuer Ausgaben auch richtig angewendet hat. Das Bundesgericht beschränkt sich dabei insoweit auf Willkür, als es um die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geht (vgl. E. 3); zudem rechtfertigt es sich, dem Regierungsrat in diesem Zusammenhang einen gewissen Beurteilungsspielraum einzuräumen, dies insbesondere auch deshalb, weil vorliegend über die neuen Ausgaben auf jeden Fall eine Volksabstimmung stattfindet und es somit nur darum geht, abzuklären, ob die entsprechende Vorlage vollständig sei oder nicht. Unter diesen Umständen ist es Sache der Beschwerdeführer, im einzelnen darzulegen, dass und inwieweit dem nicht so sei (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Im Rahmen der 1,088 Mio. Franken umfassenden Baumeisterarbeiten rügen die Beschwerdeführer, dass darin unter anderem auch Kosten für das "Erstellen der begehbaren Terrasse im 4. OG und des Ausgangs auf die Terrasse" enthalten seien. Sie stützen ihre Rüge offensichtlich auf das Wort "Erstellen" ab. Sie legen aber nicht dar, welches der vorbestehende Zustand war. Sie setzen sich auch nicht mit der Frage auseinander, ob und inwieweit gewisse Modernisierungen noch zum Unterhalt gezählt werden können. Es sei in diesem Zusammenhang auf die Bundesgerichtspraxis verwiesen, wonach zum Unterhalt öffentlicher Gebäude nicht nur die laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Anpassung eines Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse zählen (vgl. BGE 112 Ia 54 E. 6b; BGE 111 Ia 38 E. 4d; Urteil vom 23. März 1979, E. 5b, ZBl 81/1980, S. 128f.). Auf diese Rüge ist daher nicht einzutreten. In der Sache wäre sie im übrigen unbegründet, da die Direktion des Innern dartut, dass die Terrasse bereits besteht und nur saniert wird, so dass das im Kostenvoranschlag gewählte Wort "Erstellen" den wirklichen Sachverhalt gar nicht trifft.
bb) Die Beschwerdeführer kritisieren, dass im Zusammenhang mit den Zimmerarbeiten die Ausgaben für "Zargen für neue Dachflächenfenster und Oberlichter" zu den gebundenen Ausgaben gerechnet werden. Soweit mit "neu" lediglich der Ersatz bestehender Fensterzargen gemeint ist, erweist sich die Rüge ohne weiteres als unbegründet. Sinngemäss behaupten die Beschwerdeführer indessen, es würden mehr Fenster und Oberlichter erstellt, was sie allerdings nicht aktenmässig belegen. Die Direktion des Innern anerkennt in ihrer Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 aber, dass sechs neue Dachfenster geschaffen würden. Die dafür notwendigen Mittel seien aber deshalb gebundene Ausgaben, weil der Einbau neuer Dachflächenfenster gleich teuer zu stehen komme wie die Sanierung undurchbrochener Dachflächen. Ob diesem Argument gefolgt werden könnte, ist fraglich, kann aber offenbleiben, weil die Beschwerdeführer ihrerseits diese Rüge nicht in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise vertiefen und sich auch hier nicht mit der Frage befassen, ob und inwieweit auch gewisse Modernisierungsmassnahmen noch zum Unterhalt gezählt werden können. Dasselbe gilt für die Auslagen für Oberlichter und für Dachflächenfenster. In all diesen Punkten kann somit auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
cc) Problematisch erscheinen die ebenfalls gerügten Ausgaben für "Sicherheitsbeschläge bei Fenstern mit Nutzung Kapo" und für Fenster "zum Teil mit erhöhter Sicherheit (Verbundsicherheitsglas bei allen Fenstern bis 2. OG, ausgenommen öffentlich genutzte Räume". Es ist fraglich, ob diese Aufwendungen bei strenger Betrachtungsweise noch als gebunden qualifiziert werden könnten. Da indessen nach kantonaler Praxis Umbauten nur dann dem Finanzreferendum unterstellt sind, wenn sie nicht dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen und weil gegen diese Rechtsauffassung aus der Sicht der Verfassung grundsätzlich nichts einzuwenden ist, lässt sich auch die Beurteilung dieser Ausgaben als gebundene durchaus vertreten. Dies insbesondere dann, wenn man den Beurteilungsspielraum mitberücksichtigt, der dem Regierungsrat in dieser Hinsicht zusteht. Zudem ist nicht auszuschliessen, dass diese Installationen auch dann hätten gemacht werden müssen, wenn das Gebäude eine Militärkaserne geblieben wäre. Selbst wenn man diese Aufwendungen als neue Ausgaben beurteilen wollte, so könnte dies nicht zu einer teilweisen Gutheissung der Stimmrechtsbeschwerde führen. Dies würde nämlich bedeuten, dass der Kredit von 71,674 Mio. Franken, der auf jeden Fall der Volksabstimmung unterliegt, um weniger als ein Prozent erhöht werden müsste. Es darf aber davon ausgegangen werden, dass kaum ein Stimmbürger wegen dieser minimalen Erhöhung anders stimmen würde (vgl. BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Eine Verletzung des durch die Bundesverfassung gewährleisteten Stimmrechts ist somit nicht zu befürchten.
dd) Die Beschwerdeführer befassen sich auch mit dem Beispiel der Unterfangungen. Sie verweisen auf eine Äusserung des Regierungsrates zum Gesamtnutzungskonzept aus dem Jahre 1982, wonach "gemäss ersten Besichtigungen... die Fundationen aller Bauten als gut erachtet werden", Unterfangungen jedoch "in Ausrichtung auf zukünftige grössere Lasten und für allfällige Unterfahrungen" nötig werden könnten. Damit halten sie für erwiesen, dass die vom Regierungsrat im angefochtenen Beschluss den gebundenen Ausgaben zugeschiedenen Unterfangungen effektiv neue Ausgaben darstellten. Der Regierungsrat hat jedoch schon im Antrag an den Kantonsrat für den Umbau- bzw. Erneuerungskredit darauf hingewiesen, dass im Jahre 1985 durchgeführte Sondierungen gezeigt hätten, dass die Fundierungen schlecht seien. Diese tatsächliche Feststellung fechten die Beschwerdeführer nicht in substantiierter Weise an (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Sollte die Darstellung des Regierungsrates aber zutreffen, so wäre der Rüge der Beschwerdeführer, soweit diese als hinreichend begründet gelten könnte, ohnehin der Boden entzogen.
ee) Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, dass gewisse Positionen des Kostenvoranschlages mangels Spezifizierung für sie nicht kontrollierbar seien. Sie legen jedoch nicht begründet dar, inwiefern dadurch ihr Stimmrecht verletzt worden sei oder warum der Regierungsrat deshalb in Willkür verfallen sei. Im übrigen erscheint es nicht als unzulässig, wenn - wie die Direktion des Innern in der Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 ausführt - mangels Vorliegens eines konkreten Projekts mit definierter tatsächlicher Zweckbestimmung die den Bereich der öffentlichen Nutzung betreffenden Zahlen durch Extrapolation aufgrund von Quadrat- und Kubikmeterzahlen des öffentlichen Bereichs im Verhältnis zur übrigen Kaserne ermittelt werden.
6. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
Sollte der Kredit über 71,674 Mio. Franken in der Volksabstimmung abgelehnt werden, so darf auch derjenige über 46,506 Mio. Franken nicht freigegeben werden; es ist vielmehr eine neue Gesamtvorlage aufzustellen, und die zu seiner Realisierung notwendigen finanziellen Mitteln sind entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen (vgl. E. 5b/dd). | de | Art. 85 let. a OJ; référendum financier; rénovation et transformation de la caserne militaire en ville de Zürich. 1. Jonction des recours de droit public (consid. 1).
2. Rapport entre le recours de droit public fondé sur l'art. 84 al. 1 let. a OJ pour violation du principe de la séparation des pouvoirs et le recours pour violation du droit de vote de l'art. 85 let. a OJ (consid. 2b/dd).
Ce dernier recours permet de faire valoir qu'un projet de crédit est incomplet même si la dépense est de toute façon soumise au référendum, à tout le moins lorsque le résultat du scrutin peut s'en trouver affecté ou lorsque les dépenses afférentes au projet ont été scindées en dépenses liées et en dépenses nouvelles (consid. 2b/cc).
3. Dépenses nouvelles et liées; jurisprudence du Tribunal fédéral, droit et pratique du canton de Zurich (consid. 4a à c).
Pour une part qui reste à déterminer concrètement dans chaque cas, les dépenses prévues serviront uniquement à l'entretien des immeubles qui, de par la volonté plusieurs fois exprimée du législateur et des citoyens, devront être conservés et utilisés comme bâtiments publics (consid. 4d).
4. Division d'un crédit d'ouvrage en dépenses liées et nouvelles: admissibilité d'une telle division (consid. 5a) et des critères retenus par le canton (consid. 5b); conséquences de cette scission pour le projet en cas de refus du crédit relatif aux dépenses nouvelles (consid. 5b/dd).
Examen des griefs que les recourants articulent au sujet de cette division (consid. 5c). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-390%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,075 | 113 Ia 390 | 113 Ia 390
Sachverhalt ab Seite 391
Mit der Verlegung des Waffenplatzes Zürich in die neue Kasernenanlage im Reppischtal wurde das Areal der Zürcher Militärkaserne, die zu den grössten Baukomplexen des Historismus zählt und als Schutzobjekt von kantonaler Bedeutung eingestuft ist (Regierungsratsbeschluss vom 13. August 1981, Nr. 3048), frei und kann einer neuen Nutzung zugeführt werden. Nach § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verlegung der Kaserne und des Waffenplatzes Zürich vom 7. Dezember 1975 bleibt das dadurch freiwerdende staatliche Areal "... weiterhin als nicht realisierbares Vermögen öffentlichen Zwecken gewidmet". Nachdem im Dezember 1978 zwei Volksinitiativen verworfen worden waren, deren eine den Abbruch des Gebäudes und die Schaffung eines Parkes, die andere die Umwandlung in ein öffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum verlangt hatte, schuf der Regierungsrat im Einvernehmen mit dem Stadtrat von Zürich ein Gesamtnutzungskonzept mit vier Schwerpunkten (öffentliche Grünräume Quartierzentrum, Kultur, öffentliche Verwaltung). Der Kantonsrat nahm am 6. Februar 1984 von diesem Konzept zustimmend Kenntnis. Eine städtische Volksinitiative, welche durch Einführung einer Gestaltungsplanpflicht dieses Projekt nochmals in Frage stellen wollte, wurde in der Volksabstimmung vom 22. September 1985 ebenfalls verworfen.
Um die Militärkaserne und das Zeughaus 5 zu sanieren und sie dem neuen Verwendungszweck zuzuführen, will der Regierungsrat insgesamt 118,18 Mio. Franken aufwenden. Hievon erachtet er 46,506 Mio. Franken als gebundene Ausgabe, die ausschliesslich der Werterhaltung der bestehenden Bausubstanz dienen soll, deren Unterhalt in den letzten 20 Jahren offenbar vernachlässigt und auf das Notwendigste beschränkt worden war. Von diesem Betrag entfallen 16,68 Mio. auf die Fassadensanierung, 7,795 Mio. auf die Sanierung der Fundamente und der Tragkonstruktion, 6,33 Mio. auf die Sanierung der Grundinstallationen und der Haustechnik, 4,56 Mio. auf die Wiederherstellung von Böden, Decken und Wänden, 5,75 Mio. auf Innenausbausanierungen wie Schreiner-, Schlosser- und Malerarbeiten; der Rest verteilt sich auf Umgebungsarbeiten, Baunebenkosten, Erneuerung der Beleuchtung u.a. sowie Unvorhergesehenes. Die übrigen Kosten von rund 71,674 Mio. Franken sollen nach Auffassung des Regierungsrates der eigentlichen Verwirklichung der Neukonzeption dienen; diesen Betrag erachtet er deshalb als neue Ausgabe und ersuchte den Kantonsrat mit Antrag vom 19. März 1986 um einen entsprechenden Kreditbeschluss. Der Kantonsrat stimmte diesem Antrag am 3. November 1986 zu. Den Betrag von rund 46,506 Mio. Franken für die Sanierung bewilligte der Regierungsrat demgegenüber am 1. Oktober 1986 in eigener Kompetenz.
Die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich (Beschwerdeführer 1) und Hermann Koch (Beschwerdeführer 2) reichten am 24. November 1986 eine staatsrechtliche Beschwerde ein und beantragten, der Ausgabenbeschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 22. Oktober 1986 sei aufzuheben. Sie rügen eine Verletzung des Stimmrechts und der Gewaltentrennung.
Unter demselben Datum erheben auch die POCH-Zürich - Progressive Organisationen Zürich (Beschwerdeführer 3), Matthias Bürcher (Beschwerdeführer 4) und Daniel Vischer (Beschwerdeführer 5) staatsrechtliche Beschwerde. Sie rufen dieselben Beschwerdegründe an und stellen sinngemäss dieselben Begehren, beantragen aber eventualiter auch die Aufhebung des Kreditbeschlusses des Kantonsrates vom 3. November 1986.
Mit Vernehmlassung vom 8. Dezember 1986 beantragt die Direktion des Innern des Kantons Zürich namens des Regierungsrates, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Direktion legt dar, die Sanierungsarbeiten, welche mit dem Regierungsratsbeschluss vom 1. Oktober 1986 in der Höhe von 46,506 Mio. Franken bewilligt worden seien, dienten nicht der Zuführung der Räumlichkeiten zu einem neuen Verwaltungszweck, sondern ausschliesslich der Erhaltung der baulichen Substanz und dem Weiterbestand der schutzwürdigen Kasernenbauten. Der Kredit sei in erster Linie zum Vollzug der denkmalpflegerischen Schutzpflicht gemäss § 204 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) bestimmt. Er umfasse diejenigen Ausgaben, die zur Erhaltung der Kaserne unabhängig von anderen Nutzungen notwendig seien. Neben den erforderlichen Reparatur- und Ergänzungsarbeiten seien Ausgaben für eine minimale Büronutzung in diesem Betrag enthalten, welche sich aus den geltenden Vorschriften für Elektroinstallationen, den Brandschutz und den sanitarischen Bereich ergäben. Diese Installationen müssten im Rahmen eines grösseren Unterhalts baupolizeilich zwingend erneuert werden. Sitzungsrisse und Senkungsschäden machten eine Fundamentunterfangung nötig, ansonsten die teure, denkmalpflegerisch geforderte Fassadenrenovation wirtschaftlich nicht vertretbar wäre. Alle Aufwendungen, welche für bauliche Massnahmen zur Unterbringung von Verwaltungsabteilungen dienten, seien im Kredit von 71,674 Mio. Franken enthalten, der dem obligatorischen Referendum unterstellt sei. Das vom Regierungsrat gewählte Vorgehen entspreche konstanter Praxis.
In ihrer Beschwerdeergänzung machen die Beschwerdeführer sinngemäss geltend, das Sanierungskonzept hänge umfangmässig und gestalterisch vom zugrundeliegenden Nutzungskonzept ab, weshalb die Ausgaben für die Werterhaltung und diejenigen für die Neu- und Umbauarbeiten notwendigerweise miteinander verbunden seien. Es stehe keineswegs fest, dass bei einer anderen Nutzung das gleiche Sanierungsprojekt zum Tragen gekommen wäre. Es bestehe somit nicht nur ein grosser Handlungsspielraum der Behörden, sondern es müsse auch von einer vollständigen Neunutzung der Kaserne gesprochen werden. Im übrigen habe es der Regierungsrat unterlassen, die Zusammensetzung der angeblich gebundenen Ausgaben näher darzulegen.
Der Regierungsrat erhielt Gelegenheit, zu den Beschwerdeergänzungen Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 20. März 1987 legt die Direktion des Innern die Kriterien zur Ausscheidung gebundener und neuer Ausgaben näher dar. Sie weist darauf hin, dass auch diejenigen Aufwendungen als gebunden betrachtet würden, die zur Gewährleistung einer minimalen Nutzung notwendig wären. Gestützt auf neu beigelegte Akten wird die Ausscheidung näher dargestellt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Beide Beschwerden beziehen sich auf denselben Sachverhalt und richten sich - diejenige der Beschwerdeführer 1 und 2 ausschliesslich, die der Beschwerdeführer 3 bis 5 principaliter - gegen denselben Regierungsratsbeschluss. In den Rechtsschriften beider Verfahren werden dieselben Rechtssätze angerufen und im wesentlichen die gleichen Schlussfolgerungen gezogen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, in sinngemässer Anwendung des Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG die beiden Beschwerden in einem Verfahren zusammenzufassen und sie durch einen einzigen Entscheid zu beurteilen (vgl. BGE 99 Ia 661 E. 1; BGE 94 I 638 E. 2).
2. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 112 Ia 224 E. 1 mit Hinweis).
a) Die Beschwerdeführer haben vom Beschluss des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 durch eine Pressemitteilung erfahren, welche vom 22. Oktober 1986 datiert. Es darf angenommen werden, dass diese Mitteilung den Beschwerdeführern am folgenden Tag über die Medien zur Kenntnis gelangte, so dass als massgebender Zeitpunkt der Eröffnung oder Mitteilung des angefochtenen Beschlusses (Art. 89 Abs. 1 OG) der 23. Oktober 1986 gilt. Die dreissigtägige Beschwerdefrist lief somit am 22. November 1986 ab. Da dieser Tag ein Samstag war, verlängerte sich die Frist bis zum 24. November 1986 und ist somit eingehalten.
Soweit sich die POCH-Zürich eventualiter auch gegen den Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 wenden, ist die Beschwerdefrist ohne weiteres eingehalten.
b) Die Beschwerdeführer erheben Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG.
aa) Sowohl der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 1. Oktober 1986 (RRB Nr. 3481) wie auch derjenige des Kantonsrates vom 3. November 1986 stellen zulässige Anfechtungsobjekte dieses Rechtsmittels dar (BGE 113 Ia 389 E. 1b).
bb) Die Beschwerdeführer 2, 4 und 5 sind unbestrittenermassen stimmberechtigte Einwohner des Kantons Zürich. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert. Darüber hinaus sind grundsätzlich auch politische Parteien, welche im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung dieser Rechtsvorkehr berechtigt (BGE 113 Ia 49 E. 1a mit Hinweis); dies trifft sowohl für die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich wie auch für die POCH-Zürich zu.
cc) Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann geltend gemacht werden, eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe ohnehin dem Referendum untersteht, dies jedenfalls dann, wenn sich die Unvollständigkeit im Abstimmungsergebnis auswirken kann oder wenn die Kosten eines Projekts in einen gebundenen und einen nicht gebundenen Teil zerlegt worden sind. Die von den Beschwerdeführern im wesentlichen vorgebrachte Rüge, die gesamten Aufwendungen für das Projekt Militärkaserne und Zeughaus 5 seien zu Unrecht in gebundene und neue Ausgaben aufgeschlüsselt worden, bzw. diese Aufteilung sei quantitativ unrichtig erfolgt, ist demnach zulässig (vgl. BGE 112 Ia 224 E. 1b mit Hinweisen). Sie richtet sich sowohl gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 wie auch gegen denjenigen des Kantonsrates vom 3. November 1986.
dd) Auf die Beschwerden ist insoweit nicht einzutreten, als der Grundsatz der Gewaltenteilung angerufen wird. Dieses verfassungsmässige Recht ist gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG geltend zu machen (BGE 105 Ia 359 ff. E. 3d und 4b; BGE 103 Ia 372 E. 1; BGE 102 Ia 108 E. 1a; je mit Hinweisen). Hiezu ist aber nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 112 Ia 94 E. 2, 177 E. 3; BGE 110 Ia 78, E. 2; je mit Hinweisen). Dies machen die Beschwerdeführer nicht geltend. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Rüge der Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips mit derjenigen der Verletzung des Stimmrechts zusammenfallen kann, da auch bei dieser unter Umständen streitig sein kann, ob zwingende Kompetenznormen, welche die Zuständigkeit von Staatsorganen umschreiben, verletzt worden sind (vgl. dazu BGE 105 Ia 387 E. 1a; BGE 104 Ia 307 E. 1b mit Hinweisen; BGE 103 Ia 401 E. 3).
3. Bei Stimmrechtsbeschwerden ist nicht nur die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei zu prüfen, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk. Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden ist dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen (BGE 112 Ia 212 E. 2a, 226 E. 2, 334 E. 4a; je mit Hinweisen).
4. Der Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 über 71,674 Mio. Franken unterliegt in jedem Fall dem obligatorischen Finanzreferendum (Art. 30 Abs. 1 Ziffer 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 - KV). Dementsprechend machen die Beschwerdeführer nicht geltend, es sei ein kantonaler Hoheitsakt zu Unrecht der Volksabstimmung entzogen worden. Sie rügen indessen, die gesamten Aufwendungen für das Projekt Militärkaserne und Zeughaus 5 hätten als neu beurteilt werden müssen und den Stimmbürgern müsse deshalb eine Kreditvorlage über 118,18 Mio. Franken und nicht bloss eine solche von 71,674 Mio. Franken unterbreitet werden. Der Beschwerdeführer 5 hatte im Kantonsrat einen entsprechenden Antrag gestellt, der indessen vom Rat als nicht zulässig erklärt wurde.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen.
b) Indessen besteht kein für die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der vorstehend umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt; dies deshalb, weil das Finanzreferendum ein Institut des kantonalen Verfassungsrechtes ist und das Bundesgericht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat. In Ausübung dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die Kontrolle darüber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 112 Ia 51 E. 4a und 4b, mit Hinweisen).
c) Für den Kanton Zürich ist im vorliegenden Fall das Gesetz über den Finanzhaushalt des Kantons Zürich vom 2. September 1979 (FHG) zu beachten. Nach § 3 FHG bedürfen die Ausgaben des Kantons einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche liegt insbesondere vor, wenn eine Ausgabe "... die unmittelbare oder voraussehbare Anwendung von Gesetzen und Kreditbeschlüssen ist und namentlich der Beschaffung der für die Verwaltungstätigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel und deren Erneuerung, vorbehältlich der Neubauten, dient" (lit. b). Nach der Praxis des Kantons Zürich sind aufgrund dieser Bestimmung Umbauten nur dann dem Finanzreferendum zu unterstellen, wenn und soweit sie nicht der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen und damit unzulängliche oder unwirtschaftliche Verhältnisse der Aufgabenerfüllung beseitigen, sondern das Gebäude einem neuen Zweck dienstbar machen. Dagegen sind Neu-, Erweiterungs- oder Ergänzungsbauten dem Finanzreferendum zu unterstellen (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1929f; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. Hübscher, E. 3a/cc). Dies entspricht weitgehend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche in Anwendung der allgemeinen Grundsätze zum Finanzreferendum davon ausgeht, dass Ausgaben für den blossen Gebäudeunterhalt grundsätzlich als gebunden, solche für die Erweiterung oder die Ergänzung staatlicher Gebäude als neu zu betrachten sind. Ausgaben für den Umbau solcher Gebäude unterliegen aber dann dem Finanzreferendum, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden sind. Dagegen lässt sich - entgegen der im Kanton Zürich geübten Praxis - nicht in allgemeiner Weise sagen, dass grössere Ausgaben für die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes immer dann als gebunden zu betrachten sind, wenn der Zweck des Gebäudes beibehalten wird. Der Entscheid darüber hängt davon ab, ob die Behörde hinsichtlich des "ob" oder "wie" der Aufwendungen eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besitzt (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit Hinweisen). Die Aussage in der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz, dass das in einzelnen Urteilen des Bundesgerichts und in der Auffassung verschiedener Autoren erwähnte Kriterium der Wahlmöglichkeit bei der Aufgabenerfüllung nur für die Errichtung von Neubauten massgebend sei (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1931), ist deshalb in diesem Sinn zu präzisieren: Kommt der entscheidenden Behörde jene Handlungsfreiheit zu, so unterliegen auch Umbauten ohne Zweckänderung dem Finanzreferendum. Damit soll insbesondere erreicht werden, dass dieses Mitwirkungsrecht des Volkes sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (vgl. E. 4b sowie Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. Hübscher, E. 3a/cc).
d) Im Lichte dieser Grundsätze und unter Berücksichtigung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse kann es nicht zweifelhaft sein, dass ein bestimmter, durch Abgrenzung im Einzelfall noch zu bestimmender Teil der vorgesehenen Aufwendungen allein dem Gebäudeunterhalt dient und demnach vom Regierungsrat zu Recht als gebunden betrachtet werden durfte. Der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat bereits 1975 entschieden, dass das durch die Verlegung des Waffenplatzes und der Kaserne freiwerdende staatliche Areal weiterhin als nicht realisierbares Vermögen öffentlichen Zwecken gewidmet bleiben soll (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verlegung der Kaserne und des Waffenplatzes Zürich vom 7. Dezember 1975). Eine Übertragung in das Finanzvermögen oder eine Veräusserung kommt somit nicht in Frage. Am 3. Dezember 1978 verwarfen die Stimmbürger zudem zwei Initiativen, welche den Abbruch der Gebäude bzw. ihre Transformation in ein öffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum zum Ziel hatten. Es darf somit davon ausgegangen werden, der Wille der Stimmbürger gehe dahin, die historischen Kasernengebäude zu erhalten und sie für öffentliche Zwecke zu nutzen. Bei dieser Zielsetzung ergibt sich aus § 204 PBG eine Unterhaltspflicht sowohl für das Hauptgebäude des Kasernenareals wie auch für das Zeughaus 5, und die Ausgaben, welche nur der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen, dürfen unter diesen Umständen als gebunden betrachtet werden. Es lässt sich auch nicht sagen, dem Regierungsrat stehe in bezug auf die Sanierung eine grosse Handlungsfreiheit zu. Die Beschwerdeführer machen dies zwar geltend, insbesondere hinsichtlich der sachlichen Modalitäten der Erneuerung. Sie vertiefen diesen Gesichtspunkt indessen nicht, so dass darauf nicht näher einzugehen ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Beigefügt sei lediglich, dass sich allein wegen der Grösse des Projekts eine solche Annahme nicht rechtfertigen würde. Damit würde ein rein quantitatives Kriterium zur Begründung einer qualitativen Unterscheidung herangezogen. Auch der Umstand, dass eine noch umfassendere Sanierung oder eine Ausrichtung auf andere, aufwendigere Zwecke möglich gewesen wäre, genügt für sich allein noch nicht, um aus an sich gebundenen Aufwendungen referendumspflichtige neue Ausgaben zu machen (vgl. BGE 111 Ia 39 E. 4d mit Hinweisen).
5. Die Beschwerdeführer wenden sich auch gegen die vom Regierungsrat vorgenommene Ausscheidung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben innerhalb desselben Gesamtprojekts.
a) Wenn in einem Bauvorhaben sowohl die bauliche Substanz erneuert als auch eine Ausgabe gemäss § 3 FHG vorgenommen werden, so sind gemäss § 45 Abs. 2 der Verordnung über die Finanzverwaltung vom 10. März 1982 (FVV) die beiden Teile als gebundene und neue Ausgabe betragsmässig zu trennen, und es ist nach den kreditrechtlichen Bestimmungen je ein Kredit einzuholen. Die Bundesgerichtspraxis hat eine derartige Kostenaufteilung in Entscheiden, welche andere Kantone betrafen, wiederholt ausdrücklich sanktioniert (vgl. BGE 111 Ia 34 ff.). Allerdings wurde in diesen Fällen die Zweckbestimmung der fraglichen Bauten an sich beibehalten. Demgegenüber erfolgt im vorliegenden Fall eine Umnutzung. In BGE 111 Ia 37 E. 4c hat das Bundesgericht im Sinne eines obiter dictum festgehalten, dass Ausgaben für den Umbau staatlicher Gebäude jedenfalls dann dem Finanzreferendum unterlägen, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden seien, während sich nicht in allgemeiner Weise sagen lasse, grössere Ausgaben für Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes seien immer dann als gebunden zu betrachten, wenn der Zweck beibehalten werde. Dieser Gedankengang könnte so verstanden werden, dass die Kosten eines Gesamtprojekts, das im Hinblick auf die Zweckänderung eines Gebäudes sowohl Um- und Neubauten wie auch Unterhaltsarbeiten vorsieht, ausschliesslich als neue Ausgaben anzusehen seien. Diese Konsequenz ist jedoch nicht ohne weiteres zwingend. Die fragliche Erwägung will vor allem sicherstellen, dass die Ausgaben, welche der Neunutzung dienen, als neue Ausgaben behandelt werden. Sie schliesst aber nicht schlechthin aus, dass nach dem einschlägigen kantonalen Recht reiner, der Erhaltung der Bausubstanz dienender Sanierungs- und Unterhaltsaufwand auch dann als gebundene Ausgabe angesehen und separat behandelt werden kann, wenn er im Rahmen eines mit einer Neunutzung verbundenen Gesamtprojekts anfällt. Dann, wenn das kantonale Recht grundsätzlich die rechnerische Ausscheidung eines Unterhalts- und eines Neu- bzw. Umbauanteils innerhalb desselben Projekts zulässt, kann es vernünftigerweise keinen Unterschied ausmachen, ob der reine Sanierungsaufwand, der als gebundene Ausgabe behandelt werden darf, im Rahmen einer Zweckänderung anfällt oder nicht. Aufgrund dieser Überlegungen lässt sich nicht sagen, eine Regelung, wie sie der Kanton Zürich in § 45 Abs. 2 FVV kennt, sei geeignet, das Institut des Finanzreferendums nach zürcherischem Recht auszuhöhlen. Auch der von den Beschwerdeführern zitierte Passus aus der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz (Zürcher Amtsblatt 1978, S. 1930) kann durchaus ohne Verfassungsverletzung so verstanden werden, dass Umbauten insoweit dem Finanzreferendum zu unterstellen sind, als sie ein Gebäude einem neuen Zweck dienstbar machen oder sich sonstwie nicht bloss auf Unterhalt, Sanierung oder Erneuerung beschränken.
Gegen die in § 45 Abs. 2 FVV vorgesehene Aufteilung der Aufwendungen für dasselbe Bauvorhaben ist somit aus der Sicht des Verfassungsrechts grundsätzlich nichts einzuwenden. Zu betonen ist allerdings, dass der Stimmbürger über diese Aufteilung hinreichend informiert werden muss. Es ist vorab in einer Abstimmungserläuterung darzulegen, wieviel das Gesamtprojekt kostet, wieviel davon und weshalb als gebundene Ausgaben beurteilt wird. Nur so kann er sich ein vollständiges Bild von der Tragweite seines Entscheides machen (vgl. dazu BGE 112 Ia 231 E. 2b/bb).
b) Als nächstes ist zu untersuchen, ob der Regierungsrat die Aufteilung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben anhand von verfassungskonformen Kriterien vorgenommen hat. Das Bundesgericht hat auch diese Frage, da von ihr unter Umständen unmittelbar die Referendumspflicht eines Kredites abhängen kann, frei zu prüfen (vgl. E. 3).
aa) Nach der Darstellung der Direktion des Innern in den Vernehmlassungen soll der Kredit des Regierungsrates diejenigen Ausgaben enthalten, die zur Erhaltung der Kaserne unabhängig von anderen Nutzungen notwendig seien. Zu diesen zählt der Regierungsrat z.B. denkmalpflegerisch bedingte Aufwendungen, ferner etwa die Sanierung der Tragkonstruktionen sowie Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Gebäude und nicht im Hinblick auf neue Gebäudeteile oder neue Nutzungen notwendig sind. Ausserdem rechnet er hiezu auch diejenigen Kosten, die für die Gewährleistung einer minimalen Nutzung aufzuwenden wären. Darunter versteht er diejenige Nutzung, die aufgrund der bestehenden Grundrissstruktur mit dem geringsten Aufwand eingerichtet und aufrechterhalten werden kann. In der eigentlichen Kaserne sei dies - so der Kanton weiter - eine einfache Büronutzung, im Zeughaus 5 eine Lagernutzung. Dieses Minimalprojekt sei in dem Sinne fiktiv, als die Nutzung für den tatsächlich vorgesehenen Zweck damit nicht möglich wäre; es präjudiziere aber auch eine spätere tatsächliche Nutzung nicht. Der Aufwand, der im Hinblick auf die beabsichtigte tatsächliche Nutzung entstehe, sei höher und werde nicht als gebundene Ausgabe betrachtet.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss nur nutzungsunabhängige Kosten zu den gebundenen Ausgaben zähle. Insbesondere treten sie der vom Regierungsrat vorgenommenen "fiktiven Abgrenzung" im Zusammenhang mit der Gewährleistung einer minimalen Nutzung entgegen. Sie kritisieren im wesentlichen, dass der Sanierungsanteil und der Neu- bzw. Umbauanteil nicht real voneinander geschieden würden.
bb) Soweit sich die dem Unterhalt bzw. der Substanzerhaltung dienenden Aufwendungen nach Zweck und Gegenstand real, objektmässig ausscheiden lassen, ist die Kostenaufteilung dem Grundsatz nach unproblematisch. Indessen können nicht in allen Bereichen die neuen und die gebundenen Ausgaben dermassen voneinander getrennt werden. Bestimmte Ausgabenpositionen, wie z.B. Honorare, Baunebenkosten, Reserve für Unvorhergesehenes, lassen sich praktisch nicht objektbezogen, sondern nur rechnerisch, bzw. aufgrund einer Schätzung, zuordnen. Dies gilt erst recht im Rahmen eines nicht nur Sanierung, sondern auch Um- und Neubauten umfassenden Gesamtprojekts, wo bestimmte Arbeiten beiden Zielen dienen oder wo gewisse Neubauarbeiten (auch) die Funktion an sich notwendiger Sanierungsmassnahmen übernehmen, etwa indem ein für die Sanierung ohnehin notwendiger Bau- oder Einrichtungsteil im Hinblick auf eine intensivere Neunutzung grösser dimensioniert wird. Wird z.B. anstelle einer alten, nicht mehr brauchbaren Heizung im Blick auf die neue Zweckbestimmung des Gebäudes eine neue, stärkere Anlage angeschafft, so lässt sich durchaus erwägen, einen Teil der Kosten - etwa denjenigen, welcher auf eine kleinere, der bisherigen Nutzung genügenden Ersatzanlage entfallen wäre - als gebundene Aufwendungen anzusehen. Es wäre jedenfalls nicht ohne weiteres überzeugender, die Kosten einer solchen vergrösserten Ersatzanlage ausschliesslich entweder den gebundenen oder aber den neuen Ausgaben zuzurechnen.
Die Ausgaben zur Sanierung der Tragkonstruktionen und der Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Gebäude und nicht im Hinblick auf neue Gebäudeteile oder auf zusätzliche Lasten zufolge neuer Zusatznutzungen notwendig sind, können ohne weiteres zu den gebundenen Ausgaben gezählt werden. Die Direktion des Innern hat zu Recht darauf hingewiesen, dass sich bei unstabilem Baugrund eine denkmalpflegerische Fassadenrenovation ohne Gebäudeunterfangung kaum vertreten liesse. Schliesslich gehören auch die aus bau- oder feuerpolizeilichen Gründen nötig gewordenen Aufwendungen zum Unterhalt und damit zu den gebundenen Ausgaben.
cc) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch unter Schutz stehende Gebäude des Verwaltungsvermögens genutzt werden müssen. Ein entsprechender Wille der Stimmbürger lässt sich auch den gesetzlichen Grundlagen sowie den im Zusammenhang mit dem Kasernenareal erfolgten Volksabstimmungen entnehmen (vgl. E. 4d). Damit aber gehört die Gewährleistung der Nutzbarkeit solcher Gebäude mit zu den Zielen des Gebäudeunterhaltes. Aus der Sicht der Verfassung, welche nur die Handhabung des Finanzreferendums entsprechend seiner staatspolitischen Bedeutung sicherstellen will, ist deshalb nichts dagegen einzuwenden, wenn im Rahmen eines auf eine Neunutzung ausgerichteten Gesamtprojekts derjenige Kostenanteil als gebunden angesehen wird, der für die Schaffung und Erhaltung der Minimalgrundlagen einer vernünftigen, dem Objekt angepassten Nutzung notwendig ist.
Die Beschwerdeführer machen aber geltend, es sei unzulässig, die Kostenaufteilung aufgrund eines "fiktiven Vergleichsprojekts" vorzunehmen. Dieses Vorbringen ist unbehelflich. Zwar spricht die Direktion des Innern in ihren beiden ersten Vernehmlassungen selbst von einem "fiktiven Minimalprojekt". Der Einwand ist deshalb verständlich, indessen stellt der Kanton in seiner Stellungnahme vom 14. Juli 1987 in überzeugender Weise klar, dass alle dem "fiktiven Minimalprojekt" zugerechneten Arbeiten effektiv ausgeführt würden, das Gesamtprojekt aber über diese hinausgehe. Zum Beispiel würden zu den gebundenen Ausgaben lediglich die Kosten des Streichens derjenigen Wände gezählt, die nach dem Ausführungsprojekt bestehen blieben, nicht jedoch solcher, die entfernt würden. Die Kosten für den Abbruch bestehender und für das Streichen neuer Wände stellten dagegen neue Ausgaben dar. So verstanden, lässt sich gegen diese Abgrenzungsmethode grundsätzlich nichts einwenden.
dd) Die vom Regierungsrat angewendeten Kriterien haben indessen zur Folge, dass sich das "Minimalprojekt" und das Ausführungsprojekt gegenseitig bedingen: Der Zweck des Vorhabens wird durch das Gesamtprojekt bestimmt. Erst danach lässt sich der Umfang der gebundenen Ausgaben erkennen d.h. namentlich bestimmen, welche Bauteile bestehen bleiben und welche dem Umbau weichen müssen. Die als gebundene Ausgaben beschlossenen finanziellen Mittel dürfen deshalb nur dann verwendet werden, wenn auch das Kreditbegehren für die neuen Ausgaben vom zuständigen Organ bewilligt wird. Ist dies nicht der Fall, so ist ein neues Gesamtprojekt aufzustellen und die zu seiner Realisierung notwendigen Beträge sind entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen.
c) Zu prüfen bleibt, ob der Regierungsrat die von ihm dargelegten, nicht zu beanstandenden Grundsätze über die Ausscheidung gebundener und neuer Ausgaben auch richtig angewendet hat. Das Bundesgericht beschränkt sich dabei insoweit auf Willkür, als es um die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geht (vgl. E. 3); zudem rechtfertigt es sich, dem Regierungsrat in diesem Zusammenhang einen gewissen Beurteilungsspielraum einzuräumen, dies insbesondere auch deshalb, weil vorliegend über die neuen Ausgaben auf jeden Fall eine Volksabstimmung stattfindet und es somit nur darum geht, abzuklären, ob die entsprechende Vorlage vollständig sei oder nicht. Unter diesen Umständen ist es Sache der Beschwerdeführer, im einzelnen darzulegen, dass und inwieweit dem nicht so sei (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Im Rahmen der 1,088 Mio. Franken umfassenden Baumeisterarbeiten rügen die Beschwerdeführer, dass darin unter anderem auch Kosten für das "Erstellen der begehbaren Terrasse im 4. OG und des Ausgangs auf die Terrasse" enthalten seien. Sie stützen ihre Rüge offensichtlich auf das Wort "Erstellen" ab. Sie legen aber nicht dar, welches der vorbestehende Zustand war. Sie setzen sich auch nicht mit der Frage auseinander, ob und inwieweit gewisse Modernisierungen noch zum Unterhalt gezählt werden können. Es sei in diesem Zusammenhang auf die Bundesgerichtspraxis verwiesen, wonach zum Unterhalt öffentlicher Gebäude nicht nur die laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Anpassung eines Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse zählen (vgl. BGE 112 Ia 54 E. 6b; BGE 111 Ia 38 E. 4d; Urteil vom 23. März 1979, E. 5b, ZBl 81/1980, S. 128f.). Auf diese Rüge ist daher nicht einzutreten. In der Sache wäre sie im übrigen unbegründet, da die Direktion des Innern dartut, dass die Terrasse bereits besteht und nur saniert wird, so dass das im Kostenvoranschlag gewählte Wort "Erstellen" den wirklichen Sachverhalt gar nicht trifft.
bb) Die Beschwerdeführer kritisieren, dass im Zusammenhang mit den Zimmerarbeiten die Ausgaben für "Zargen für neue Dachflächenfenster und Oberlichter" zu den gebundenen Ausgaben gerechnet werden. Soweit mit "neu" lediglich der Ersatz bestehender Fensterzargen gemeint ist, erweist sich die Rüge ohne weiteres als unbegründet. Sinngemäss behaupten die Beschwerdeführer indessen, es würden mehr Fenster und Oberlichter erstellt, was sie allerdings nicht aktenmässig belegen. Die Direktion des Innern anerkennt in ihrer Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 aber, dass sechs neue Dachfenster geschaffen würden. Die dafür notwendigen Mittel seien aber deshalb gebundene Ausgaben, weil der Einbau neuer Dachflächenfenster gleich teuer zu stehen komme wie die Sanierung undurchbrochener Dachflächen. Ob diesem Argument gefolgt werden könnte, ist fraglich, kann aber offenbleiben, weil die Beschwerdeführer ihrerseits diese Rüge nicht in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise vertiefen und sich auch hier nicht mit der Frage befassen, ob und inwieweit auch gewisse Modernisierungsmassnahmen noch zum Unterhalt gezählt werden können. Dasselbe gilt für die Auslagen für Oberlichter und für Dachflächenfenster. In all diesen Punkten kann somit auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
cc) Problematisch erscheinen die ebenfalls gerügten Ausgaben für "Sicherheitsbeschläge bei Fenstern mit Nutzung Kapo" und für Fenster "zum Teil mit erhöhter Sicherheit (Verbundsicherheitsglas bei allen Fenstern bis 2. OG, ausgenommen öffentlich genutzte Räume". Es ist fraglich, ob diese Aufwendungen bei strenger Betrachtungsweise noch als gebunden qualifiziert werden könnten. Da indessen nach kantonaler Praxis Umbauten nur dann dem Finanzreferendum unterstellt sind, wenn sie nicht dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen und weil gegen diese Rechtsauffassung aus der Sicht der Verfassung grundsätzlich nichts einzuwenden ist, lässt sich auch die Beurteilung dieser Ausgaben als gebundene durchaus vertreten. Dies insbesondere dann, wenn man den Beurteilungsspielraum mitberücksichtigt, der dem Regierungsrat in dieser Hinsicht zusteht. Zudem ist nicht auszuschliessen, dass diese Installationen auch dann hätten gemacht werden müssen, wenn das Gebäude eine Militärkaserne geblieben wäre. Selbst wenn man diese Aufwendungen als neue Ausgaben beurteilen wollte, so könnte dies nicht zu einer teilweisen Gutheissung der Stimmrechtsbeschwerde führen. Dies würde nämlich bedeuten, dass der Kredit von 71,674 Mio. Franken, der auf jeden Fall der Volksabstimmung unterliegt, um weniger als ein Prozent erhöht werden müsste. Es darf aber davon ausgegangen werden, dass kaum ein Stimmbürger wegen dieser minimalen Erhöhung anders stimmen würde (vgl. BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Eine Verletzung des durch die Bundesverfassung gewährleisteten Stimmrechts ist somit nicht zu befürchten.
dd) Die Beschwerdeführer befassen sich auch mit dem Beispiel der Unterfangungen. Sie verweisen auf eine Äusserung des Regierungsrates zum Gesamtnutzungskonzept aus dem Jahre 1982, wonach "gemäss ersten Besichtigungen... die Fundationen aller Bauten als gut erachtet werden", Unterfangungen jedoch "in Ausrichtung auf zukünftige grössere Lasten und für allfällige Unterfahrungen" nötig werden könnten. Damit halten sie für erwiesen, dass die vom Regierungsrat im angefochtenen Beschluss den gebundenen Ausgaben zugeschiedenen Unterfangungen effektiv neue Ausgaben darstellten. Der Regierungsrat hat jedoch schon im Antrag an den Kantonsrat für den Umbau- bzw. Erneuerungskredit darauf hingewiesen, dass im Jahre 1985 durchgeführte Sondierungen gezeigt hätten, dass die Fundierungen schlecht seien. Diese tatsächliche Feststellung fechten die Beschwerdeführer nicht in substantiierter Weise an (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Sollte die Darstellung des Regierungsrates aber zutreffen, so wäre der Rüge der Beschwerdeführer, soweit diese als hinreichend begründet gelten könnte, ohnehin der Boden entzogen.
ee) Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, dass gewisse Positionen des Kostenvoranschlages mangels Spezifizierung für sie nicht kontrollierbar seien. Sie legen jedoch nicht begründet dar, inwiefern dadurch ihr Stimmrecht verletzt worden sei oder warum der Regierungsrat deshalb in Willkür verfallen sei. Im übrigen erscheint es nicht als unzulässig, wenn - wie die Direktion des Innern in der Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 ausführt - mangels Vorliegens eines konkreten Projekts mit definierter tatsächlicher Zweckbestimmung die den Bereich der öffentlichen Nutzung betreffenden Zahlen durch Extrapolation aufgrund von Quadrat- und Kubikmeterzahlen des öffentlichen Bereichs im Verhältnis zur übrigen Kaserne ermittelt werden.
6. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
Sollte der Kredit über 71,674 Mio. Franken in der Volksabstimmung abgelehnt werden, so darf auch derjenige über 46,506 Mio. Franken nicht freigegeben werden; es ist vielmehr eine neue Gesamtvorlage aufzustellen, und die zu seiner Realisierung notwendigen finanziellen Mitteln sind entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen (vgl. E. 5b/dd). | de | Art. 85 lett. a OG; referendum finanziario; rinnovazione e trasformazione della caserma militare nella città di Zurigo. 1. Congiunzione dei ricorsi di diritto pubblico (consid. 1).
2. Relazione tra il ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 84 cpv. 1 lett. a OG per violazione del principio della separazione dei poteri e il ricorso per violazione del diritto di voto dell'art. 85 lett. a OG (consid. 2b/dd).
Con il ricorso per violazione del diritto di voto può essere fatto valere che un credito è incompleto anche se la spesa è comunque soggetta al referendum, quanto meno laddove il risultato della votazione ne possa venire influenzato o laddove le spese relative al progetto siano state suddivise in spese vincolate e in spese nuove (consid. 2b/cc).
3. Spese nuove e spese vincolate; giurisprudenza del Tribunale federale, diritto e prassi del cantone di Zurigo (consid. 4a-c).
Una parte delle spese previste, che dovrà essere determinata concretamente in ogni caso, è destinata esclusivamente alla manutenzione degli edifici che, secondo la volontà ripetutamente espressa dal legislatore e dai cittadini, vanno conservati e utilizzati per scopi pubblici (consid. 4).
4. Suddivisione di un credito d'opera in spese vincolate e in spese nuove: ammissibilità di tale suddivisione (consid. 5a); conseguenze di questa suddivisione per il progetto, in caso di rifiuto del credido concernente le spese nuove (consid. 5b/dd).
Esame delle censure sollevate dai ricorrenti circa questa suddivisione (consid. 5c). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-390%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,076 | 113 Ia 407 | 113 Ia 407
Erwägungen ab Seite 407
Erwägungen:
1. Das Urteil eines Schiedsgerichts, welches die Firma A. auf Klage der Firma B. am 13. März 1986 insbesondere verpflichtete, der Klägerin rund 3,94 Milliarden Lire nebst Zins zu bezahlen, wurde von der Beklagten erfolglos beim Obergericht des Kantons Zürich mit Nichtigkeitsbeschwerde angefochten. In teilweiser Gutheissung einer staatsrechtlichen Beschwerde der Beklagten hob das Bundesgericht am 28. November 1986 den Entscheid des Obergerichts jedoch wegen formeller Rechtsverweigerung auf. Am 3. Februar 1987 hiess das Obergericht die Nichtigkeitsbeschwerde nunmehr teilweise gut und wies die Sache zur Ergänzung des Beweisverfahrens an das Schiedsgericht zurück.
Am 16. Juni 1987 stellte die Beklagte gegen den Obmann des Schiedsgerichts ein Ablehnungsbegehren, das von der Verwaltungskommission des Obergerichts mit Beschluss vom 23. Juni 1987 abgewiesen wurde, soweit darauf einzutreten war. Die Beklagte führt gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, ihn wegen Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV aufzuheben. Die Klägerin beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten oder sie abzuweisen. Das Obergericht und der Obmann des Schiedsgerichts haben auf eine Stellungnahme verzichtet.
Mit Verfügung vom 30. Juli 1987 wurde ein Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung abgelehnt. Mit "Noveneingabe" vom 4. November 1987 erneuerte die Beschwerdeführerin ihr Gesuch, wobei sie eine Verfügung des Obmannes zum Anlass nahm, dessen Befangenheit mit weiteren Vorbringen zu erhärten. Neue tatsächliche Vorbringen sind im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde indes nur ausnahmsweise und zudem nur innerhalb der Frist des Art. 89 Abs. 1 OG zulässig (BGE 109 Ia 314 E. und BGE 105 Ib 40 E. 2). Daran ändert nichts, dass es sich angeblich um eine Tatsache handelt, die erst nach Ablauf der Beschwerdefrist eingetreten ist (BGE 107 Ia 191 E. 2b mit Hinweisen). Da die Beschwerdeführerin ausschliesslich eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV geltend macht, braucht dagegen nicht geprüft zu werden, ob ein letztinstanzlicher Entscheid vorliegt (Art. 86 Abs. 2 OG; BGE 112 Ia 86).
2. Die Beschwerdeführerin begründet diese Verletzung vor Bundesgericht nur noch damit, dass bereits die Verfahrensmängel, welche am 28. November 1986 zur Aufhebung des Schiedsurteils geführt hätten, den Obmann des Schiedsgerichts als befangen erscheinen liessen. Dass sich dessen Ablehnbarkeit unmittelbar nach dem Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit (SR 279) beurteile, dem der Kanton Zürich erst mit Wirkung ab 1. Juli 1985 beigetreten ist, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Sie behauptet auch nicht, das Obergericht habe kantonale Verfahrensvorschriften über den Ausstand oder die Ablehnung von Schiedsrichter willkürlich angewendet. Es geht ihr vorweg vielmehr um die verfassungsmässige Garantie für einen unbefangenen Richter, welche das Obergericht angeblich verkannt hat. Wie es sich mit dieser Rechtsfrage verhält, kann das Bundesgericht auf Beschwerde hin frei prüfen (BGE 112 Ia 292 E. 2a mit Hinweisen).
a) Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts hat der Einzelne gemäss Art. 58 Abs. 1 BV auch Anspruch auf Beurteilung seiner Streitsache durch ein unparteiisches und unabhängiges Gericht (BGE 112 Ia 143 und 292/93 mit Hinweisen). Diese Verdeutlichung der verfassungsmässigen Garantie wird von der Lehre allgemein gebilligt (GULDENER, Schweiz. Zivilprozessrecht, 3. Aufl. S. 15; MÜLLER/MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, S. 275 ff.; HALLER/HÄFELIN, Schweiz. Bundesstaatsrecht, S. 472 Rz. 1659; VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, S. 51 Rz. 71). Bereits aus BGE 92 I 276 erhellt sodann, dass Schiedsgerichte dieselbe Gewähr für Unparteilichkeit bieten müssen wie ordentliche Gerichte, die Unbefangenheit ihrer Mitglieder folglich nach dem gleichen Massstab zu beurteilen ist. Das Bundesgericht hat daran seither festgehalten, und die herrschende Lehre steht auf dem gleichen Standpunkt (BGE 105 Ia 247 f. mit Zitaten; ferner VOGEL, S. 51 Rz. 72 und S. 302 Rz. 46; RÜEDE/HADENFELDT, Schweiz. Schiedsgerichtsrecht, S. 168 und 170; JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage, S. 257).
Richterliche Unparteilichkeit, auf welche die Beschwerdeführerin sich beruft, gebietet Gleichbehandlung der Parteien und ist deshalb nicht mit richterlicher Unabhängigkeit gleichzusetzen, mag Parteilichkeit in einem Einzelfall auch auf fehlende Unabhängigkeit zurückgehen. Zu bedenken ist ferner, dass die Verfahrensgarantie des Art. 58 Abs. 1 BV nicht besagt, der abgelehnte Richter müsse tatsächlich befangen sein; es genügt, dass Umstände bei einer Partei den Eindruck von Befangenheit erwecken können (BGE 112 Ia 293 E. 3a; MÜLLER/MÜLLER, S. 276 Anm. 16). Dies beurteilt sich jedoch nicht bloss nach dem subjektiven Empfinden der Partei; deren Misstrauen muss vielmehr bei objektiver Betrachtung der Umstände als gerechtfertigt erscheinen (BGE 92 I 276; RÜEDE/HADENFELDT, S. 173).
Da es sich um einen innern Zustand handelt, sind an den Nachweis der Befangenheit keine allzu strengen Anforderungen zu stellen (BGE 105 Ia 160 E. 4b). Das heisst nicht, im Zweifelsfall sei stets auf Befangenheit zu erkennen. Gewiss ist das Vertrauen einer Partei in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Richters in hohem Mass schützenswert, und ist auch einfühlbar, dass eine Partei einem Richter misstraut, vor dem sie schon früher unterlegen ist. Dem steht aber das Interesse der andern Partei und der Allgemeinheit an einem geordneten Verlauf des Prozesses gegenüber. Wollte man einen Richter schon wegen seiner früheren Mitwirkung an Zwischen- oder Endentscheiden als befangen ablehnen, so würde die Rechtsprechung erheblich erschwert. Auch allgemeine Verfahrensverstösse, die in Rechtsmittelverfahren beanstandet und beseitigt werden können, genügen dafür nicht. Es müssen vielmehr zusätzliche Tatsachen, die den Schluss auf Parteilichkeit zulassen, vorgebracht werden (BGE 112 Ia 293 mit Hinweisen und BGE 105 Ib 303 f.). Daran fehlt es hier.
b) Daran ändert nichts, dass ein Richter, dem in einem Entscheid über ein rein kassatorisches Rechtsmittel zum Beispiel prozessuale Fehler vorgeworfen werden, diese selbst zu beheben hat. Das gilt insbesondere für kantonale Nichtigkeitsbeschwerden, da die Kassationsinstanz bei Gutheissung des Rechtsmittels in der Regel nicht selbst entscheidet, sondern die Streitsache oft wie hier zur Ergänzung des Beweisverfahrens an den Sachrichter zurückweist, der alsdann an die dem Rückweisungsentscheid zugrunde liegende Auffassung gebunden ist (GULDENER, S. 528; VOGEL, S. 267 Rz. 41). Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte gutgeheissen werden, verhält es sich nicht anders (BGE 111 II 95 mit Hinweisen). In solchen Fällen hat sich in der Regel wieder der gleiche Sachrichter mit der Streitsache zu befassen, was der Garantie des verfassungsmässigen Richters nicht widerspricht. Vom Richter darf diesfalls ohne weiteres erwartet werden, dass er die Streitsache nach Aufhebung seines Entscheides objektiv und unparteiisch weiterbehandelt, zumal er sich dabei an die Auffassung der Kassationsinstanz zu halten hat. Die blosse Tatsache, dass sein erster Entscheid wegen Verfahrensfehlern oder unrichtiger Anwendung materiellen Rechts erfolgreich angefochten worden ist, reicht für sich allein nicht aus, um ihn im neuen Verfahren als parteiisch und damit als befangen abzulehnen (STRÄULI/MESSMER, N. 11 zu § 244 ZPO/ZH; RÜEDE/HADENFELDT, S. 359 f.). Das muss wegen der gebotenen Gleichbehandlung auch für Schiedsgerichte gelten. Im gleichen Sinn hat das Bundesgericht im Fall eines Revisionsgesuches entschieden (BGE 107 Ia 16 ff.).
In seiner jüngsten Rechtsprechung hat das Bundesgericht der Kumulation von Aufgaben des Strafrichters freilich Schranken gesetzt und kantonale Prozessordnungen, die den Untersuchungsrichter auch als Sachrichter vorsehen, gestützt auf Art. 58 Abs. 1 BV als verfassungswidrig bezeichnet (BGE 112 Ia 292 ff. und seitherige Entscheide). Diese Rechtsprechung lässt sich indes, wie inzwischen entschieden worden ist (Urteil der II. Zivilabteilung vom 11. November 1986 i.S. U.), nicht auf den Zivilprozess übertragen, der von der Verhandlungsmaxime beherrscht wird und ein gewöhnliches Zweiparteienverfahren darstellt. Mehrfache Funktionen eines Zivilrichters, der sich im selben Verfahren wiederholt mit einer Streitsache zu befassen hat, begründen daher für sich allein ebenfalls keinen Ablehnungsgrund.
c) Schliesslich vermag die Beschwerdeführerin auch auf dem Umweg über Art. 40 Abs. 4 des Konkordates über die Schiedsgerichtsbarkeit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, zumal der Kanton Zürich dem Konkordat erst nach Beginn des Schiedsverfahrens beigetreten ist, Konkordatsrecht vorliegend folglich nicht anwendbar ist; davon ist das Bundesgericht bereits im Urteil vom 28. November 1986 ausgegangen. Dass ein Schiedsrichter nach der zitierten Bestimmung wegen seiner Teilnahme am früheren Verfahren voraussetzungslos abgelehnt werden kann, wenn das Schiedsurteil auf Beschwerde hin aufgehoben wird, hilft der Beschwerdeführerin daher nicht (BGE 112 Ia 344; JOLIDON, S. 538). Es bleibt vielmehr bei der Auffassung, die sich nach den vorstehenden Erwägungen einerseits aus Art. 58 Abs. 1 BV und anderseits aus den kantonalen Vorschriften über den Ausschluss und die Ablehnung von Schiedsrichtern (§ 244 ZPO/ZH in Verbindung mit § 95 ff. GVG) ergibt (STRÄULI/MESSMER, N. 11 zu § 244 ZPO/ZH; WALDER, Die neuen Zürcher Bestimmungen über die Schiedsgerichtsbarkeit im Lichte des Konkordats, in SJZ 72/1976 S. 249 ff. insbes. S. 260; RÜEDE/HADENFELDT, S. 359 f.).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Ablehnung eines Schiedsrichters. 1. Staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV: Neue tatsächliche Vorbringen, letztinstanzlicher Entscheid (E. 1)?
2. Anspruch des Einzelnen auf Beurteilung seiner Streitsache durch ein unparteiisches Gericht: Zum Begriff der Unparteilichkeit; Anforderungen an den Nachweis der Befangenheit, insbesondere nach Aufhebung eines Entscheides wegen Verfahrensfehlern (E. 2a und b). Sinngemässe Anwendung von Konkordatsrecht (E. 2c)? | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-407%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,077 | 113 Ia 407 | 113 Ia 407
Erwägungen ab Seite 407
Erwägungen:
1. Das Urteil eines Schiedsgerichts, welches die Firma A. auf Klage der Firma B. am 13. März 1986 insbesondere verpflichtete, der Klägerin rund 3,94 Milliarden Lire nebst Zins zu bezahlen, wurde von der Beklagten erfolglos beim Obergericht des Kantons Zürich mit Nichtigkeitsbeschwerde angefochten. In teilweiser Gutheissung einer staatsrechtlichen Beschwerde der Beklagten hob das Bundesgericht am 28. November 1986 den Entscheid des Obergerichts jedoch wegen formeller Rechtsverweigerung auf. Am 3. Februar 1987 hiess das Obergericht die Nichtigkeitsbeschwerde nunmehr teilweise gut und wies die Sache zur Ergänzung des Beweisverfahrens an das Schiedsgericht zurück.
Am 16. Juni 1987 stellte die Beklagte gegen den Obmann des Schiedsgerichts ein Ablehnungsbegehren, das von der Verwaltungskommission des Obergerichts mit Beschluss vom 23. Juni 1987 abgewiesen wurde, soweit darauf einzutreten war. Die Beklagte führt gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, ihn wegen Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV aufzuheben. Die Klägerin beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten oder sie abzuweisen. Das Obergericht und der Obmann des Schiedsgerichts haben auf eine Stellungnahme verzichtet.
Mit Verfügung vom 30. Juli 1987 wurde ein Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung abgelehnt. Mit "Noveneingabe" vom 4. November 1987 erneuerte die Beschwerdeführerin ihr Gesuch, wobei sie eine Verfügung des Obmannes zum Anlass nahm, dessen Befangenheit mit weiteren Vorbringen zu erhärten. Neue tatsächliche Vorbringen sind im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde indes nur ausnahmsweise und zudem nur innerhalb der Frist des Art. 89 Abs. 1 OG zulässig (BGE 109 Ia 314 E. und BGE 105 Ib 40 E. 2). Daran ändert nichts, dass es sich angeblich um eine Tatsache handelt, die erst nach Ablauf der Beschwerdefrist eingetreten ist (BGE 107 Ia 191 E. 2b mit Hinweisen). Da die Beschwerdeführerin ausschliesslich eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV geltend macht, braucht dagegen nicht geprüft zu werden, ob ein letztinstanzlicher Entscheid vorliegt (Art. 86 Abs. 2 OG; BGE 112 Ia 86).
2. Die Beschwerdeführerin begründet diese Verletzung vor Bundesgericht nur noch damit, dass bereits die Verfahrensmängel, welche am 28. November 1986 zur Aufhebung des Schiedsurteils geführt hätten, den Obmann des Schiedsgerichts als befangen erscheinen liessen. Dass sich dessen Ablehnbarkeit unmittelbar nach dem Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit (SR 279) beurteile, dem der Kanton Zürich erst mit Wirkung ab 1. Juli 1985 beigetreten ist, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Sie behauptet auch nicht, das Obergericht habe kantonale Verfahrensvorschriften über den Ausstand oder die Ablehnung von Schiedsrichter willkürlich angewendet. Es geht ihr vorweg vielmehr um die verfassungsmässige Garantie für einen unbefangenen Richter, welche das Obergericht angeblich verkannt hat. Wie es sich mit dieser Rechtsfrage verhält, kann das Bundesgericht auf Beschwerde hin frei prüfen (BGE 112 Ia 292 E. 2a mit Hinweisen).
a) Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts hat der Einzelne gemäss Art. 58 Abs. 1 BV auch Anspruch auf Beurteilung seiner Streitsache durch ein unparteiisches und unabhängiges Gericht (BGE 112 Ia 143 und 292/93 mit Hinweisen). Diese Verdeutlichung der verfassungsmässigen Garantie wird von der Lehre allgemein gebilligt (GULDENER, Schweiz. Zivilprozessrecht, 3. Aufl. S. 15; MÜLLER/MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, S. 275 ff.; HALLER/HÄFELIN, Schweiz. Bundesstaatsrecht, S. 472 Rz. 1659; VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, S. 51 Rz. 71). Bereits aus BGE 92 I 276 erhellt sodann, dass Schiedsgerichte dieselbe Gewähr für Unparteilichkeit bieten müssen wie ordentliche Gerichte, die Unbefangenheit ihrer Mitglieder folglich nach dem gleichen Massstab zu beurteilen ist. Das Bundesgericht hat daran seither festgehalten, und die herrschende Lehre steht auf dem gleichen Standpunkt (BGE 105 Ia 247 f. mit Zitaten; ferner VOGEL, S. 51 Rz. 72 und S. 302 Rz. 46; RÜEDE/HADENFELDT, Schweiz. Schiedsgerichtsrecht, S. 168 und 170; JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage, S. 257).
Richterliche Unparteilichkeit, auf welche die Beschwerdeführerin sich beruft, gebietet Gleichbehandlung der Parteien und ist deshalb nicht mit richterlicher Unabhängigkeit gleichzusetzen, mag Parteilichkeit in einem Einzelfall auch auf fehlende Unabhängigkeit zurückgehen. Zu bedenken ist ferner, dass die Verfahrensgarantie des Art. 58 Abs. 1 BV nicht besagt, der abgelehnte Richter müsse tatsächlich befangen sein; es genügt, dass Umstände bei einer Partei den Eindruck von Befangenheit erwecken können (BGE 112 Ia 293 E. 3a; MÜLLER/MÜLLER, S. 276 Anm. 16). Dies beurteilt sich jedoch nicht bloss nach dem subjektiven Empfinden der Partei; deren Misstrauen muss vielmehr bei objektiver Betrachtung der Umstände als gerechtfertigt erscheinen (BGE 92 I 276; RÜEDE/HADENFELDT, S. 173).
Da es sich um einen innern Zustand handelt, sind an den Nachweis der Befangenheit keine allzu strengen Anforderungen zu stellen (BGE 105 Ia 160 E. 4b). Das heisst nicht, im Zweifelsfall sei stets auf Befangenheit zu erkennen. Gewiss ist das Vertrauen einer Partei in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Richters in hohem Mass schützenswert, und ist auch einfühlbar, dass eine Partei einem Richter misstraut, vor dem sie schon früher unterlegen ist. Dem steht aber das Interesse der andern Partei und der Allgemeinheit an einem geordneten Verlauf des Prozesses gegenüber. Wollte man einen Richter schon wegen seiner früheren Mitwirkung an Zwischen- oder Endentscheiden als befangen ablehnen, so würde die Rechtsprechung erheblich erschwert. Auch allgemeine Verfahrensverstösse, die in Rechtsmittelverfahren beanstandet und beseitigt werden können, genügen dafür nicht. Es müssen vielmehr zusätzliche Tatsachen, die den Schluss auf Parteilichkeit zulassen, vorgebracht werden (BGE 112 Ia 293 mit Hinweisen und BGE 105 Ib 303 f.). Daran fehlt es hier.
b) Daran ändert nichts, dass ein Richter, dem in einem Entscheid über ein rein kassatorisches Rechtsmittel zum Beispiel prozessuale Fehler vorgeworfen werden, diese selbst zu beheben hat. Das gilt insbesondere für kantonale Nichtigkeitsbeschwerden, da die Kassationsinstanz bei Gutheissung des Rechtsmittels in der Regel nicht selbst entscheidet, sondern die Streitsache oft wie hier zur Ergänzung des Beweisverfahrens an den Sachrichter zurückweist, der alsdann an die dem Rückweisungsentscheid zugrunde liegende Auffassung gebunden ist (GULDENER, S. 528; VOGEL, S. 267 Rz. 41). Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte gutgeheissen werden, verhält es sich nicht anders (BGE 111 II 95 mit Hinweisen). In solchen Fällen hat sich in der Regel wieder der gleiche Sachrichter mit der Streitsache zu befassen, was der Garantie des verfassungsmässigen Richters nicht widerspricht. Vom Richter darf diesfalls ohne weiteres erwartet werden, dass er die Streitsache nach Aufhebung seines Entscheides objektiv und unparteiisch weiterbehandelt, zumal er sich dabei an die Auffassung der Kassationsinstanz zu halten hat. Die blosse Tatsache, dass sein erster Entscheid wegen Verfahrensfehlern oder unrichtiger Anwendung materiellen Rechts erfolgreich angefochten worden ist, reicht für sich allein nicht aus, um ihn im neuen Verfahren als parteiisch und damit als befangen abzulehnen (STRÄULI/MESSMER, N. 11 zu § 244 ZPO/ZH; RÜEDE/HADENFELDT, S. 359 f.). Das muss wegen der gebotenen Gleichbehandlung auch für Schiedsgerichte gelten. Im gleichen Sinn hat das Bundesgericht im Fall eines Revisionsgesuches entschieden (BGE 107 Ia 16 ff.).
In seiner jüngsten Rechtsprechung hat das Bundesgericht der Kumulation von Aufgaben des Strafrichters freilich Schranken gesetzt und kantonale Prozessordnungen, die den Untersuchungsrichter auch als Sachrichter vorsehen, gestützt auf Art. 58 Abs. 1 BV als verfassungswidrig bezeichnet (BGE 112 Ia 292 ff. und seitherige Entscheide). Diese Rechtsprechung lässt sich indes, wie inzwischen entschieden worden ist (Urteil der II. Zivilabteilung vom 11. November 1986 i.S. U.), nicht auf den Zivilprozess übertragen, der von der Verhandlungsmaxime beherrscht wird und ein gewöhnliches Zweiparteienverfahren darstellt. Mehrfache Funktionen eines Zivilrichters, der sich im selben Verfahren wiederholt mit einer Streitsache zu befassen hat, begründen daher für sich allein ebenfalls keinen Ablehnungsgrund.
c) Schliesslich vermag die Beschwerdeführerin auch auf dem Umweg über Art. 40 Abs. 4 des Konkordates über die Schiedsgerichtsbarkeit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, zumal der Kanton Zürich dem Konkordat erst nach Beginn des Schiedsverfahrens beigetreten ist, Konkordatsrecht vorliegend folglich nicht anwendbar ist; davon ist das Bundesgericht bereits im Urteil vom 28. November 1986 ausgegangen. Dass ein Schiedsrichter nach der zitierten Bestimmung wegen seiner Teilnahme am früheren Verfahren voraussetzungslos abgelehnt werden kann, wenn das Schiedsurteil auf Beschwerde hin aufgehoben wird, hilft der Beschwerdeführerin daher nicht (BGE 112 Ia 344; JOLIDON, S. 538). Es bleibt vielmehr bei der Auffassung, die sich nach den vorstehenden Erwägungen einerseits aus Art. 58 Abs. 1 BV und anderseits aus den kantonalen Vorschriften über den Ausschluss und die Ablehnung von Schiedsrichtern (§ 244 ZPO/ZH in Verbindung mit § 95 ff. GVG) ergibt (STRÄULI/MESSMER, N. 11 zu § 244 ZPO/ZH; WALDER, Die neuen Zürcher Bestimmungen über die Schiedsgerichtsbarkeit im Lichte des Konkordats, in SJZ 72/1976 S. 249 ff. insbes. S. 260; RÜEDE/HADENFELDT, S. 359 f.).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Récusation d'un arbitre. 1. Recours de droit public pour violation de l'art. 58 al. 1 Cst.: allégation de faits nouveaux, décision de dernière instance (consid. 1)?
2. Droit du justiciable à ce que son affaire soit jugée par un tribunal impartial: notion de l'impartialité; exigences quant à la preuve de la partialité, en particulier après l'annulation d'une décision pour vices de procédure (consid. 2a et b). Application par analogie du droit concordataire (consid. 2c)? | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-407%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,078 | 113 Ia 407 | 113 Ia 407
Erwägungen ab Seite 407
Erwägungen:
1. Das Urteil eines Schiedsgerichts, welches die Firma A. auf Klage der Firma B. am 13. März 1986 insbesondere verpflichtete, der Klägerin rund 3,94 Milliarden Lire nebst Zins zu bezahlen, wurde von der Beklagten erfolglos beim Obergericht des Kantons Zürich mit Nichtigkeitsbeschwerde angefochten. In teilweiser Gutheissung einer staatsrechtlichen Beschwerde der Beklagten hob das Bundesgericht am 28. November 1986 den Entscheid des Obergerichts jedoch wegen formeller Rechtsverweigerung auf. Am 3. Februar 1987 hiess das Obergericht die Nichtigkeitsbeschwerde nunmehr teilweise gut und wies die Sache zur Ergänzung des Beweisverfahrens an das Schiedsgericht zurück.
Am 16. Juni 1987 stellte die Beklagte gegen den Obmann des Schiedsgerichts ein Ablehnungsbegehren, das von der Verwaltungskommission des Obergerichts mit Beschluss vom 23. Juni 1987 abgewiesen wurde, soweit darauf einzutreten war. Die Beklagte führt gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, ihn wegen Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV aufzuheben. Die Klägerin beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten oder sie abzuweisen. Das Obergericht und der Obmann des Schiedsgerichts haben auf eine Stellungnahme verzichtet.
Mit Verfügung vom 30. Juli 1987 wurde ein Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung abgelehnt. Mit "Noveneingabe" vom 4. November 1987 erneuerte die Beschwerdeführerin ihr Gesuch, wobei sie eine Verfügung des Obmannes zum Anlass nahm, dessen Befangenheit mit weiteren Vorbringen zu erhärten. Neue tatsächliche Vorbringen sind im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde indes nur ausnahmsweise und zudem nur innerhalb der Frist des Art. 89 Abs. 1 OG zulässig (BGE 109 Ia 314 E. und BGE 105 Ib 40 E. 2). Daran ändert nichts, dass es sich angeblich um eine Tatsache handelt, die erst nach Ablauf der Beschwerdefrist eingetreten ist (BGE 107 Ia 191 E. 2b mit Hinweisen). Da die Beschwerdeführerin ausschliesslich eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV geltend macht, braucht dagegen nicht geprüft zu werden, ob ein letztinstanzlicher Entscheid vorliegt (Art. 86 Abs. 2 OG; BGE 112 Ia 86).
2. Die Beschwerdeführerin begründet diese Verletzung vor Bundesgericht nur noch damit, dass bereits die Verfahrensmängel, welche am 28. November 1986 zur Aufhebung des Schiedsurteils geführt hätten, den Obmann des Schiedsgerichts als befangen erscheinen liessen. Dass sich dessen Ablehnbarkeit unmittelbar nach dem Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit (SR 279) beurteile, dem der Kanton Zürich erst mit Wirkung ab 1. Juli 1985 beigetreten ist, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Sie behauptet auch nicht, das Obergericht habe kantonale Verfahrensvorschriften über den Ausstand oder die Ablehnung von Schiedsrichter willkürlich angewendet. Es geht ihr vorweg vielmehr um die verfassungsmässige Garantie für einen unbefangenen Richter, welche das Obergericht angeblich verkannt hat. Wie es sich mit dieser Rechtsfrage verhält, kann das Bundesgericht auf Beschwerde hin frei prüfen (BGE 112 Ia 292 E. 2a mit Hinweisen).
a) Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts hat der Einzelne gemäss Art. 58 Abs. 1 BV auch Anspruch auf Beurteilung seiner Streitsache durch ein unparteiisches und unabhängiges Gericht (BGE 112 Ia 143 und 292/93 mit Hinweisen). Diese Verdeutlichung der verfassungsmässigen Garantie wird von der Lehre allgemein gebilligt (GULDENER, Schweiz. Zivilprozessrecht, 3. Aufl. S. 15; MÜLLER/MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, S. 275 ff.; HALLER/HÄFELIN, Schweiz. Bundesstaatsrecht, S. 472 Rz. 1659; VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, S. 51 Rz. 71). Bereits aus BGE 92 I 276 erhellt sodann, dass Schiedsgerichte dieselbe Gewähr für Unparteilichkeit bieten müssen wie ordentliche Gerichte, die Unbefangenheit ihrer Mitglieder folglich nach dem gleichen Massstab zu beurteilen ist. Das Bundesgericht hat daran seither festgehalten, und die herrschende Lehre steht auf dem gleichen Standpunkt (BGE 105 Ia 247 f. mit Zitaten; ferner VOGEL, S. 51 Rz. 72 und S. 302 Rz. 46; RÜEDE/HADENFELDT, Schweiz. Schiedsgerichtsrecht, S. 168 und 170; JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage, S. 257).
Richterliche Unparteilichkeit, auf welche die Beschwerdeführerin sich beruft, gebietet Gleichbehandlung der Parteien und ist deshalb nicht mit richterlicher Unabhängigkeit gleichzusetzen, mag Parteilichkeit in einem Einzelfall auch auf fehlende Unabhängigkeit zurückgehen. Zu bedenken ist ferner, dass die Verfahrensgarantie des Art. 58 Abs. 1 BV nicht besagt, der abgelehnte Richter müsse tatsächlich befangen sein; es genügt, dass Umstände bei einer Partei den Eindruck von Befangenheit erwecken können (BGE 112 Ia 293 E. 3a; MÜLLER/MÜLLER, S. 276 Anm. 16). Dies beurteilt sich jedoch nicht bloss nach dem subjektiven Empfinden der Partei; deren Misstrauen muss vielmehr bei objektiver Betrachtung der Umstände als gerechtfertigt erscheinen (BGE 92 I 276; RÜEDE/HADENFELDT, S. 173).
Da es sich um einen innern Zustand handelt, sind an den Nachweis der Befangenheit keine allzu strengen Anforderungen zu stellen (BGE 105 Ia 160 E. 4b). Das heisst nicht, im Zweifelsfall sei stets auf Befangenheit zu erkennen. Gewiss ist das Vertrauen einer Partei in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Richters in hohem Mass schützenswert, und ist auch einfühlbar, dass eine Partei einem Richter misstraut, vor dem sie schon früher unterlegen ist. Dem steht aber das Interesse der andern Partei und der Allgemeinheit an einem geordneten Verlauf des Prozesses gegenüber. Wollte man einen Richter schon wegen seiner früheren Mitwirkung an Zwischen- oder Endentscheiden als befangen ablehnen, so würde die Rechtsprechung erheblich erschwert. Auch allgemeine Verfahrensverstösse, die in Rechtsmittelverfahren beanstandet und beseitigt werden können, genügen dafür nicht. Es müssen vielmehr zusätzliche Tatsachen, die den Schluss auf Parteilichkeit zulassen, vorgebracht werden (BGE 112 Ia 293 mit Hinweisen und BGE 105 Ib 303 f.). Daran fehlt es hier.
b) Daran ändert nichts, dass ein Richter, dem in einem Entscheid über ein rein kassatorisches Rechtsmittel zum Beispiel prozessuale Fehler vorgeworfen werden, diese selbst zu beheben hat. Das gilt insbesondere für kantonale Nichtigkeitsbeschwerden, da die Kassationsinstanz bei Gutheissung des Rechtsmittels in der Regel nicht selbst entscheidet, sondern die Streitsache oft wie hier zur Ergänzung des Beweisverfahrens an den Sachrichter zurückweist, der alsdann an die dem Rückweisungsentscheid zugrunde liegende Auffassung gebunden ist (GULDENER, S. 528; VOGEL, S. 267 Rz. 41). Bei staatsrechtlichen Beschwerden, die wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte gutgeheissen werden, verhält es sich nicht anders (BGE 111 II 95 mit Hinweisen). In solchen Fällen hat sich in der Regel wieder der gleiche Sachrichter mit der Streitsache zu befassen, was der Garantie des verfassungsmässigen Richters nicht widerspricht. Vom Richter darf diesfalls ohne weiteres erwartet werden, dass er die Streitsache nach Aufhebung seines Entscheides objektiv und unparteiisch weiterbehandelt, zumal er sich dabei an die Auffassung der Kassationsinstanz zu halten hat. Die blosse Tatsache, dass sein erster Entscheid wegen Verfahrensfehlern oder unrichtiger Anwendung materiellen Rechts erfolgreich angefochten worden ist, reicht für sich allein nicht aus, um ihn im neuen Verfahren als parteiisch und damit als befangen abzulehnen (STRÄULI/MESSMER, N. 11 zu § 244 ZPO/ZH; RÜEDE/HADENFELDT, S. 359 f.). Das muss wegen der gebotenen Gleichbehandlung auch für Schiedsgerichte gelten. Im gleichen Sinn hat das Bundesgericht im Fall eines Revisionsgesuches entschieden (BGE 107 Ia 16 ff.).
In seiner jüngsten Rechtsprechung hat das Bundesgericht der Kumulation von Aufgaben des Strafrichters freilich Schranken gesetzt und kantonale Prozessordnungen, die den Untersuchungsrichter auch als Sachrichter vorsehen, gestützt auf Art. 58 Abs. 1 BV als verfassungswidrig bezeichnet (BGE 112 Ia 292 ff. und seitherige Entscheide). Diese Rechtsprechung lässt sich indes, wie inzwischen entschieden worden ist (Urteil der II. Zivilabteilung vom 11. November 1986 i.S. U.), nicht auf den Zivilprozess übertragen, der von der Verhandlungsmaxime beherrscht wird und ein gewöhnliches Zweiparteienverfahren darstellt. Mehrfache Funktionen eines Zivilrichters, der sich im selben Verfahren wiederholt mit einer Streitsache zu befassen hat, begründen daher für sich allein ebenfalls keinen Ablehnungsgrund.
c) Schliesslich vermag die Beschwerdeführerin auch auf dem Umweg über Art. 40 Abs. 4 des Konkordates über die Schiedsgerichtsbarkeit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, zumal der Kanton Zürich dem Konkordat erst nach Beginn des Schiedsverfahrens beigetreten ist, Konkordatsrecht vorliegend folglich nicht anwendbar ist; davon ist das Bundesgericht bereits im Urteil vom 28. November 1986 ausgegangen. Dass ein Schiedsrichter nach der zitierten Bestimmung wegen seiner Teilnahme am früheren Verfahren voraussetzungslos abgelehnt werden kann, wenn das Schiedsurteil auf Beschwerde hin aufgehoben wird, hilft der Beschwerdeführerin daher nicht (BGE 112 Ia 344; JOLIDON, S. 538). Es bleibt vielmehr bei der Auffassung, die sich nach den vorstehenden Erwägungen einerseits aus Art. 58 Abs. 1 BV und anderseits aus den kantonalen Vorschriften über den Ausschluss und die Ablehnung von Schiedsrichtern (§ 244 ZPO/ZH in Verbindung mit § 95 ff. GVG) ergibt (STRÄULI/MESSMER, N. 11 zu § 244 ZPO/ZH; WALDER, Die neuen Zürcher Bestimmungen über die Schiedsgerichtsbarkeit im Lichte des Konkordats, in SJZ 72/1976 S. 249 ff. insbes. S. 260; RÜEDE/HADENFELDT, S. 359 f.).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Ricusazione di un arbitro. 1. Ricorso di diritto pubblico per violazione dell'art. 58 cpv. 1 Cost.: fatti nuovi, decisione di ultima istanza? (consid. 1).
2. Diritto dell'interessato d'ottenere che la sua causa sia giudicata da un tribunale imparziale: nozione d'imparzialità; requisiti relativi alla prova della parzialità, in particolare dopo l'annullamento di una decisione per vizi di procedura (consid. 2a, b). Applicazione analogica del diritto concordatario? (consid. 2c). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-407%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,079 | 113 Ia 412 | 113 Ia 412
Sachverhalt ab Seite 412
Der Grosse Rat des Kantons Bern verabschiedete am 10. September 1985 das Gesetz betreffend die Änderung des Gesetzes über die Organisation der Gerichtsbehörden, des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern, des Gesetzes betreffend die Einführung des schweizerischen Strafgesetzbuches und des Gesetzes über das Dienstverhältnis der Behördemitglieder und des Personals der bernischen Staatsverwaltung. Nachdem die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war, wurde das Abänderungsgesetz mit Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 11. Februar 1986 auf diesen Tag hin in Kraft gesetzt. Die Publikation der Inkraftsetzung erfolgte im Amtsblatt des Kantons Bern vom 15. Februar 1986.
Das Abänderungsgesetz enthielt u.a. folgende Bestimmungen:
"I. Gesetz über die Organisation der Gerichtsbehörden (GOG [neue Fassung vom 10. September 1985 nachfolgend mit nGOG bezeichnet]):
Art. 9a: Eine der beiden Kriminalkammern bildet das
Wirtschaftsstrafgericht des Kantons.
II. Gesetz über das Strafverfahren des Kantons Bern (StrV [neue Fassung vom 10. September 1985 nachfolgend mit nStrV bezeichnet]):
Art. 29 Das Geschworenengericht beurteilt die mit Zuchthaus von mehr als fünf Jahren bedrohten Verbrechen. Vorbehalten bleiben die Artikel 208, 208a und 208b.
Art. 208 2 Handelt es sich um politische Verbrechen oder Vergehen oder um in der Presse begangene Ehrverletzungen, die öffentliche Interessen berühren, so sind die Überweisungsbehörden auch befugt, an ein Gericht mit anderer, insbesondere höherer sachlicher Zuständigkeit zu überweisen, wenn besondere Gründe dafür sprechen. Ebenso können unter den in Artikel 208b genannten Voraussetzungen Straffälle in der Zuständigkeit des Amtsgerichts an das Wirtschaftsstrafgericht überwiesen werden.
Art. 208b (neu) Ein Fall soll an das Wirtschaftsstrafgericht überwiesen werden, wenn zur Hauptsache strafbare Handlungen gegen das Vermögen oder Urkundenfälschungen in Frage stehen und deren Beurteilung besondere wirtschaftliche Kenntnisse oder die Würdigung einer grossen Zahl schriftlicher Beweismittel voraussetzt; die in Artikel 208a genannten Erfordernisse müssen nicht vorliegen.
Art. 296 1 Die Kriminalkammer und das Wirtschaftsstrafgericht befolgen bei der Behandlung der ihnen überwiesenen Fülle die Vorschriften über das Hauptverfahren vor dem Amtsgericht und dem Einzelrichter.
Anstelle von Artikel 235 ist Artikel 285 anwendbar.
2 Zu berücksichtigen sind die folgenden, besonderen Bestimmungen:
1. Die Akten zirkulieren vor der Hauptverhandlung bei allen Mitgliedern des Gerichts.
2. Hatte der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung Gelegenheit, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, steht es im Ermessen des Gerichtes, diese Personen zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören.
...
Art. 398 Dieses Gesetz und dessen spätere Änderungen treten auf den vom Regierungsrat festzusetzenden Zeitpunkt in Kraft mit folgenden Einschränkungen:
1. Strafprozesse, welche in diesem Zeitpunkte in das Rechtsmittelverfahren eingetreten und in denen die Vorladungen zur Verhandlung ergangen sind, werden nach altem Recht zu Ende geführt; doch gilt betreffend Beweiswürdigung, Wiederaufnahme des Verfahrens, Vollstreckung und Begnadigung das neue Recht, ebenso, wenn die Sache zu neuer Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird.
2. Strafprozesse, welche in diesem Zeitpunkte in das Hauptverfahren eingetreten und in denen die Vorladungen zur Hauptverhandlung ergangen sind, werden nach altem Recht in der betreffenden Instanz zu Ende geführt; doch gilt das neue Recht betreffend Beweiswürdigung, Rechtsmittel, Vollstreckung und Begnadigung, ebenso, wenn die Sache zu neuer Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird.
3. Unverändert."
Am 25. Februar 1986 erhoben X., Y. und Z., die alle im Kanton Bern wohnhaft sind, staatsrechtliche Beschwerde gegen dieses Abänderungsgesetz wegen Verletzung des Öffentlichkeits- und Unmittelbarkeitsprinzips (Art. 50 der bernischen Kantonsverfassung [KV]; Art. 211, 230, 244, 249, 289 und 295 Abs. 1 StrV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK), wegen Verletzung der Garantie des Geschworenengerichtes (Art. 61 KV), wegen fehlender Verfassungsgrundlage für das Wirtschaftsstrafgericht(Art. 49 KV), wegen Verletzung des Rechts auf den verfassungsmässigen Richter und des Verbots von Ausnahmegerichten (Art. 49 KV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK), wegen willkürlicher Zuweisungsregelung (Art. 208b nStrV; 58 Abs. 1 und Art. 4 BV) sowie wegen willkürlicher Übergangsbestimmungen (Art. 398 nStrV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV). Sie stellen den Antrag, Art. 9a nGOG sowie Art. 29 Satz 2, Art. 208 Abs. 2 Satz 2, Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 und Art. 398 Ziff. 1 und 2 nStrV seien aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Hatte der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung Gelegenheit, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, so steht es gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV im Ermessen des Gerichtes, diese Personen zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Bestimmung verletze das Öffentlichkeitsprinzip, welches sie in Art. 50 KV, in der Bundesverfassung (als ungeschriebenes Verfassungsrecht, evtl. in Art. 58 Abs. 1 oder in Art. 4 BV) und in Art. 6 Ziff. 1 EMRK gewährleistet sehen.
a) Nach Art. 50 KV gilt für die Verhandlungen vor den Gerichten als Regel der Grundsatz der Öffentlichkeit und der Mündlichkeit, wobei die Gesetzgebung Ausnahmen gestatten kann. Der Gewährleistung verfassungsmässiger Rechte der Kantone kommt allerdings nur dort selbständige Bedeutung zu, wo ihr Schutzgehalt über den der verfassungsmässigen Rechte der Bundesverfassung oder der Europäischen Menschenrechtskonvention hinausgeht (BGE 112 Ia 126 E. 3a, 103 Ia 171, BGE 99 Ia 266 E. II, je mit Hinweisen; s. auch WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 78). Ob der Grundsatz der Öffentlichkeit der Strafgerichtsverhandlung im Sinne der Auffassung der Beschwerdeführer als ungeschriebenes Verfassungsrecht der Bundesverfassung anerkannt werden kann, war vom Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden und erscheint als fraglich. Die Frage kann jedoch offenbleiben, da jedenfalls Art. 6 Ziff. 1 EMRK das Öffentlichkeitsprinzip der Strafgerichtsverhandlung gewährleistet und auf ein erstinstanzliches Verfahren grundsätzlich unmittelbar anwendbar ist (BGE 111 Ia 243 f. E. 6, BGE 108 Ia 92 E. 2c, je mit Hinweisen). Da das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle frei und umfassend prüft, ob der angefochtene Erlass die angerufene Verfassungs- oder Konventionsbestimmung verletzt (s. BGE 111 Ia 24 f. E. 2 mit Hinweisen), kommt der von den Beschwerdeführern im vorliegenden Zusammenhang zusätzlich erhobenen Rüge, mit Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV werde auch das Willkürverbot verletzt, keine selbständige Bedeutung zu. Die Beschwerdeführer haben im übrigen nicht dargetan, weshalb diese Bestimmung mit "keinen hinreichenden Gründen sachlicher Natur zu rechtfertigen", d.h. willkürlich sein soll; ihr insoweit blosser Verweis auf andernorts in ihrer Beschwerde gemachte Ausführungen vermag jedenfalls ihre Willkürrüge nicht rechtsgenüglich zu substantiieren (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. BGE 110 Ia 3 f. E. 2a). Inwiefern der Grundsatz der Öffentlichkeit der Strafgerichtsverhandlung durch Art. 58 BV gewährleistet sein soll, wie dies die Beschwerdeführer ebenfalls geltend machen, ist nicht ersichtlich. Die Bestimmung des Art. 58 BV ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Garantie eines unparteiischen und unabhängigen Richters zu verstehen; sie gewährleistet jedermann die Freiheit, nur von dem Richter Recht zu nehmen, der nach den bestehenden Verfassungsnormen, Gesetzen und Verordnungen allgemein für die Streitsachen zuständig ist, zu denen der in Frage stehende Prozess gehört (BGE 91 I 401 mit Hinweisen), und sie gibt jedermann Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts (s. BGE 112 Ia 290 ff., BGE vom 4. Februar 1987 in EuGRZ 1987, S. 156 f., je mit Hinweisen). Soweit Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Gesetzmässigkeit durch Art. 58 BV gewährleistet sind, stimmt zwar diese Bestimmung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überein (s. auch BGE 105 Ia 166 E. 7 und 180 E. 6; Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 1. Dezember 1986 i.S. K. und i.S. S. gegen die Schweiz [auszugsweise publ. in VPB 1987 Nr. 78] in welchen die Kommission sowohl die Divisionsgerichte als auch das Militärkassationsgericht gemäss schweizerischer Militärstrafprozessordnung als unabhängige und unparteiliche Gerichte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erachtet; ferner: JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 279). Mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit als weiterem, eigenständigem Schutzgehalt von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (s. nachf. lit. b und c) hat die Garantie des Art. 58 BV an sich jedoch nichts zu tun.
b) Aus diesen Gründen und weil die Beschwerdeführer nicht behauptet haben, Art. 50 KV gehe weiter als Art. 6 Ziff. 1 EMRK, ist die von ihnen erhobene Rüge der Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips ausschliesslich im Lichte dieser letztgenannten Bestimmung zu beurteilen.
Die Schweiz hat zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK in bezug auf den Grundsatz der Öffentlichkeit einen Vorbehalt angebracht, doch betrifft dieser nicht die im vorliegenden Verfahren einzig zur Diskussion stehende Strafgerichtsverhandlung, sondern das Verfahren vor Verwaltungsbehörden sowie die Öffentlichkeit der Urteilsverkündung an sich (s. hiezu LUZIUS WILDHABER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Köln/Berlin/Bonn/München 1986, N. 603 ff. zu Art. 6 EMRK). Es ist daher hier nicht auf diesen Vorbehalt einzugehen.
c) Der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung bezieht sich nicht bloss auf die Partei-, sondern auch auf die Publikumsöffentlichkeit (BGE 111 Ia 244 E. 7a). Er bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz und soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und wie die Rechtspflege ausgeführt wird. Durch die Öffentlichkeit der Hauptverhandlung wird es der Allgemeinheit ermöglicht, den Strafprozess unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit im Strafprozess verbietet einen Ausschluss der Öffentlichkeit dort, wo nicht überwiegende Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater das vordringlich gebieten. In diesem Sinn sieht auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor (BGE 111 Ia 245 E. 7b, BGE 108 Ia 92 E. 3a mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 22. Februar 1984 i.S. Sutter, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A Nr. 74, nichtamtliche deutsche Übersetzung in VPB 1984 Nr. 83; s. ferner: GERARD PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, Lausanne 1987, S. 158 ff.; HERBERT MIEHSLER/THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, N. 331 ff. zu Art. 6 EMRK; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK Kommentar, Kehr/Strassburg/Arlington 1985, N. 79 ff. zu Art. 6 EMRK; ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Aufl., Basel 1984, S. 140 ff.; HANS SCHULTZ, Die Strafprozessreform in der Schweiz, Juristische Rundschau 1981, S. 50; HANS SCHULTZ, Der Grundsatz der Öffentlichkeit im Strafprozess, SJZ 1973 S. 129 ff.; HEINZ GURADZE, Die Europäische Menschenrechtskonvention, Kommentar, Berlin und Frankfurt a.M. 1968, S. 99). Der Öffentlichkeitsgrundsatz besagt jedoch nicht, welche Prozesshandlungen an der Hauptverhandlung vorgenommen werden müssen und in welcher Form sie zu geschehen haben. Er enthält insbesondere keine Aussage darüber, ob bzw. welche Zeugen in der Hauptverhandlung anzuhören sind. Dies betrifft vielmehr Fragen der Prinzipien der Unmittelbarkeit und der Mündlichkeit, die zwar mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit in einem gewissen Zusammenhang stehen, dabei aber Prinzipien mit durchaus je eigenständigem Gehalt darstellen (s. GERARD PIQUEREZ, a.a.O., S. 163 ff.; ROBERT HAUSER, a.a.O., S. 136 ff.; ROBEBRT HAUSER, Zum Prinzip der Unmittelbarkeit, ZStrR 1981 S. 168 ff.; ROLF KÜNG-HOFER, Die Beschleunigung des Strafverfahrens unter Wahrung der Rechtsstaatlichkeit, Diss. Bern 1984, S. 228; KARL PETERS, Strafprozess, 4. Aufl., Heidelberg/Karlsruhe 1985, S. 317 ff. und S. 557 f.; CLAUS ROXIN, Strafverfahrensrecht, 20. Aufl., München 1987, S. 281 ff.; vgl. auch MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, ZSR 1975 Bd. I, S. 502; s. im übrigen nachf. E. 3). Entscheidend ist im Lichte des Öffentlichkeitsgrundsatzes, dass ebenfalls der unbeteiligte Dritte, also die Öffentlichkeit, am gesamten Prozessgeschehen der Hauptverhandlung, so wie sie - allenfalls unter Vorbehalt der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK genannten Ausnahmefälle - in den einzelnen Strafprozessgesetzen geregelt ist, teilnehmen und derart die Rechtspflege kontrollieren kann. Die Teilnahme in diesem Sinne ist auch nach den im Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 enthaltenen Bestimmungen des bernischen Strafverfahrens gewährleistet. Die Beschwerde ist demnach unbegründet, soweit mit ihr eine Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes gerügt wird.
3. a) Die Beschwerdeführer leiten aus der in Art. 50 KV gewährleisteten Öffentlichkeit und Mündlichkeit des Verfahrens den Grundsatz der Unmittelbarkeit ab. Diesen Grundsatz sehen sie durch Art. 230 und 254 StrV konkretisiert, wonach die notwendigen - als Urteilsgrundlage unerlässlichen - Beweismassnahmen auf den Zeitpunkt der Hauptverhandlung anzuordnen sind und der Richter das Ergebnis der Beweisaufnahme auf Grund der Hauptverhandlung zu würdigen hat. Sie machen geltend, Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 nStrV stelle eine Ausnahmeregelung für das Wirtschaftsstrafgericht und die Kriminalkammer dar, welche das Unmittelbarkeitsprinzip verletze, indem sie den Richter davon entbinde, Zeugen oder Sachverständige zur Hauptverhandlung vorzuladen und in dieser abzuhören. Ferner werde das Unmittelbarkeitsprinzip durch die genannte Ausnahmeregelung dadurch verletzt, dass sie dem Richter Aktenkenntnis schon vor der Hauptverhandlung verschaffe (soweit mit dieser Aktenkenntnis auch die Kenntnis der Einvernahmeprotokolle der Voruntersuchung gemeint sein sollte).
Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Hauptverhandlung nach bernischem Strafverfahren aufgrund der darin enthaltenen Vorschriften vom Grundsatz der Unmittelbarkeit beherrscht ist (vgl. das den Straffall Gasser betreffende Urteil des Kassationshofes des Kantons Bern vom 26. August 1983 i.S. B. in ZBJV 1984, S. 422 ff.; GERARD PIQUEREZ, Traité de procédure pénale bernoise et jurassienne, Neuchâtel 1983, Bd. I S. 96 ff. und Bd. II S. 634 ff.; FRITZ FALB, Das bernische Strafverfahren, Vorlesungsskriptum, 3. Aufl. 1975, S. 57 ff.). Indes kann dahingestellt bleiben, ob sich dieser Grundsatz aus der die Prinzipien der Öffentlichkeit und Mündlichkeit gewährleistenden Bestimmung des Art. 50 KV ergibt. Wäre dies der Fall, so könnte die Gesetzgebung gemäss der erwähnten kantonalen Verfassungsnorm auch insoweit Ausnahmen vorsehen, wie dies der Kassationshof des Kantons Bern im soeben angeführten Urteil vom 26. August 1983 selber - zutreffend - festgestellt hat (ZBJV 1984, S. 423; s. auch BGE vom 11. November 1983 in ZBJV 1984, S. 433 ff.). Aus diesem Urteil vermögen die Beschwerdeführer daher im vorliegenden Zusammenhang entgegen ihrer Auffassung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Ausnahmen der genannten Art sind denn auch bereits in der bisherigen Fassung des Strafverfahrens vorgesehen, so beispielsweise bezüglich der Verlesung von Abhörungsprotokollen (Art. 249 StrV). Solche Ausnahmen stellen aber auch die Vorschriften von Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 nStrV dar. Da Ziff. 1 dieser Bestimmung schon in der Fassung des Strafverfahrens vom 7. Mai 1980 im damaligen Art. 295 enthalten war, ist es fraglich, ob diese Teilbestimmung überhaupt noch Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens bilden kann. Diese Frage kann hier jedoch letztlich offenbleiben, da sich Art. 296 Abs. 2 nStrV insgesamt weder als bundesverfassungs- noch als konventionswidrig erweist, hat doch der Beschuldigte weder nach der Verfassung noch nach der Europäischen Menschenrechtskonvention einen Anspruch darauf, dass das Unmittelbarkeitsprinzip im Beweisverfahren schrankenlos zum Tragen kommt (vgl. JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 71 ff. zu Art. 6 EMRK; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 246). Die gesetzlich vorgesehene Einschränkung des Unmittelbarkeitsgrundsatzes für das Beweisverfahren im Rahmen der Hauptverhandlung bei der Kriminalkammer und beim Wirtschaftsstrafgericht erfolgt nicht deshalb, um - wie die Beschwerdeführer behaupten - dieses "Prinzip in sein Gegenteil" zu "verkehren" und "es praktisch auszuhöhlen", sondern aus dem einzigen Grund, bei den komplexen und äusserst umfangreichen Wirtschaftsstraffällen die Durchführung einer Strafgerichtsverhandlung in vernünftigem Rahmen und in angemessener Zeitdauer überhaupt zu ermöglichen. Damit erfolgt diese Einschränkung des Grundsatzes der Unmittelbarkeit nicht nur im Interesse der Justiz und der Rechtspflege an sich, deren Lahmlegung es zu verhindern gilt, sondern insbesondere auch im Interesse des Beschuldigten selber. Dass die Strafuntersuchung innert angemessener Frist zu Ende geführt wird, gehört auch zu den Rechten eines Beschuldigten; das in diesem Zusammenhang zu beachtende Beschleunigungsgebot ist vom Bundesgericht aus Art. 4 BV abgeleitet worden (vgl. BGE 103 V 190 ff., s. auch BGE 107 Ib 165), und es ist in Art. 6 Ziff. 1 EMRK ebenfalls ausdrücklich enthalten (vgl. hiezu auch ROLF KÜNG-HOFER, a.a.O., insbesondere S. 78 ff., und S. 99 ff.; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 98 ff. zu Art. 6 EMRK; WOLFGANG PEUKERT, Die überlange Verfahrensdauer (Art. 6 Abs. 1 EMRK) in der Rechtsprechung der Strassburger Instanzen, EuGRZ 1979 S. 261 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 232). Im Lichte dieses Gebotes darf ein Kanton prozessuale Bestimmungen, die es verunmöglichen, eine Strafuntersuchung innert vernünftiger Frist zu beenden, nicht gelten lassen. Dementsprechend und in Anbetracht der grossen Probleme, welche die bisherige bernische Regelung der Wirtschaftskriminalkammer mit sich brachte, ist nicht zu beanstanden, dass der bernische Gesetzgeber das Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 besser als die frühere Regelung nach dem Beschleunigungsgebot ausrichtete. Im übrigen wird die Einvernahme eines Zeugen in der Hauptverhandlung durch Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV weder ausdrücklich noch durch die Praxis ausgeschlossen. Nur dort, wo der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung die Gelegenheit hatte, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, steht es im Ermessen des Gerichts, diese Person zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören (was, wie nachfolgend [lit. c] aufzuzeigen ist, auch keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK darstellt); bestand diese Möglichkeit der Fragestellung aber in der Voruntersuchung nicht, so muss in der Hauptverhandlung vor dem Strafgericht dafür Gelegenheit eingeräumt werden. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer steht dem Richter somit nicht das "generelle und unbeschränkte Recht auf Verweigerung der Zeugenabhörungen in der Hauptverhandlung" zu. Vielmehr hat er sein Ermessen nach allgemeinen Grundsätzen pflichtgemäss auszuüben. Das Unmittelbarkeitsprinzip darf also nur dann im dargelegten Umfang eingeschränkt werden, wenn die genannten gesetzlichen Voraussetzungen hiefür erfüllt sind. Als gesetzmässige Beschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips hält die Regelung gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV aber - wie ausgeführt - vor der Verfassung und vor der Europäischen Menschenrechtskonvention stand.
b) Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, die durch das Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 vorgesehene Einschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips verstosse auch gegen das Grundrecht des "fair trial", also gegen den Grundsatz des fairen bzw. gerechten Verfahrens. Dieser Grundsatz ergibt sich namentlich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wonach - wie schon erwähnt worden ist - jedermann Anspruch darauf hat, dass seine Sache in billiger Weise gehört wird, und nebstdem ist er auch durch Art. 6 Ziff. 3 EMRK garantiert (vgl. dazu insbesondere: JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 1 und N. 54 ff. zu Art. 6 EMRK; ROBERT HAUSER, a.a.O., S. 153 f.; WOLFGANG PEUKERT, Die Garantie des "fair trial" in der Strassburger Rechtsprechung, EuGRZ 1980, S. 247 ff.; STEFAN TRECHSEL, Die Verteidigungsrechte in der Praxis zur Europäischen MRK, ZStrR 1979, S. 375 ff.). Die Beschwerdeführer rufen in diesem Zusammenhang indes nicht Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention an, sondern sie machen geltend, der Grundsatz des fairen Verfahrens sei als ungeschriebener Verfassungsgrundsatz in der Bundesverfassung enthalten oder ergebe sich allenfalls aus Art. 58 Abs. 1 BV. Allerdings begründen sie diese Behauptung nicht näher.
Der Grundsatz des fairen oder gerechten Verfahrens ist im schweizerischen Verfassungsrecht zwar nicht ausdrücklich, jedoch der Sache nach garantiert; es sind damit dem Gehalte nach im wesentlichen die vom Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 4 BV entwickelten Prinzipien eines rechtsstaatlichen Verfahrens gemeint (vgl. hiezu: PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 41 ff., insbesondere S. 81 ff.; s. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 227 ff. und 259 ff.). Konkret rügen die Beschwerdeführer unter dem Titel des fairen Verfahrens allerdings nur, dass aufgrund der Bestimmungen des Abänderungsgesetzes vom 10. September 1985 keine Waffengleichheit bestehe, indem der Beschuldigte in verschiedener Hinsicht gegenüber dem Untersuchungsrichter als Anklagevertreter erheblich benachteiligt würde. Diese Rüge der Verletzung des Gebotes der Waffengleichheit ist indes nicht rechtsgenüglich substantiiert (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG); auch der insoweit erfolgte Hinweis auf andernorts in der Beschwerdeschrift gemachte Ausführungen vermag keine hinreichende Begründung dafür abzugeben. Es ist daher nicht weiter darauf einzugehen.
c) Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, die Einschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV verstosse ebenfalls gegen Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK. Gemäss dieser Bestimmung steht jedem Angeklagten das Recht zu, Fragen an die Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung der Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen wie die der Belastungszeugen zu erwirken. Nach der Rechtsprechung ist dem Beschuldigten gestützt auf Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK unabhängig von der Ausgestaltung des kantonalen Prozessrechtes mindestens einmal während des Verfahrens Gelegenheit zu geben, der Einvernahme von Zeugen, die ihn belasten, beizuwohnen und Ergänzungsfragen zu stellen oder aber, sofern er der Vernehmung nicht beiwohnen kann, nach Einsicht in die Aussagen schriftlich ergänzende Fragen anzubringen (BGE 105 Ia 397, BGE 104 Ia 319). Aus Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK lässt sich jedoch nicht ableiten, dass dem Beschuldigten mehrmals Gelegenheit geboten werden müsse, zu verlangen, dass Zeugen in seiner Gegenwart oder ein zweites Mal ergänzend befragt werden (BGE 104 Ia 319). Insbesondere lässt sich aus dieser Bestimmung auch nicht ableiten, dass alle Zeugeneinvernahmen vor dem Richter in der Hauptverhandlung vor dem Strafgericht zu erfolgen haben. Vielmehr will diese Bestimmung lediglich ausschliessen, dass ein Strafurteil auf Aussagen von Zeugen abgestützt werde, ohne dass dem Beschuldigten wenigstens einmal Gelegenheit geboten worden ist, nach deren Vernehmung oder nach Einsicht in deren Aussagen Ergänzungsfragen zu stellen (s. die soeben zitierten Urteile). Dabei genügt es, wenn diese Möglichkeit irgend einmal im Laufe des Verfahrens gewährt wird (vgl. STEFAN TRECHSEL, a.a.O., S. 371; s. auch JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 137 f. zu Art. 6 EMRK; vgl. ferner JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 239). Dieses Recht wird durch Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV klarerweise nicht beeinträchtigt. Demnach erweist sich die Beschwerde auch insoweit als unbegründet, als damit eine Verletzung des Unmittelbarkeitsprinzips gerügt wird.
4. (Das Wirtschaftsstrafgericht laut Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 widerspricht der bernischen Kantonsverfassung nicht; vielmehr stellt diese klarerweise eine hinreichende verfassungsmässige Grundlage zu seiner Schaffung dar.)
5. a) Die Schaffung eines Wirtschaftsstrafgerichts verstösst entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch nicht gegen Art. 58 Abs. 1 BV. Laut dieser Bestimmung darf niemand seinem verfassungsmässigen Richter entzogen werden, und es dürfen keine Ausnahmegerichte eingeführt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten als Ausnahmegerichte Gerichte, die ausserhalb der verfassungsmässigen Gerichtsorganisation stehen und nur für einen oder mehrere konkrete Fälle gebildet werden (BGE 110 Ib 281 E. 5). Keine Ausnahmegerichte sind demgegenüber ständige Spezialgerichte, die für zum voraus generell bestimmte Sachbereiche zuständig sind (so z.B. die Handels- und Gewerbegerichte gemäss kantonalen Prozessgesetzen, ebenso die Militärgerichte gemäss Militärstrafprozessordnung, vgl. hiezu die bereits erwähnten Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 1. Dezember 1986). Voraussetzung ist allerdings, dass die Zuständigkeit derartiger Spezialgerichte durch Gesetz festgelegt und die Errichtung sachlich begründet ist (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 272; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Garantie des verfassungsmässigen Richters in der Bundesverfassung, ZBJV 1970, S. 257).
Wie festgestellt worden ist, wurde das Wirtschaftsstrafgericht gemäss Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 für einen zum voraus generell festgelegten Sachbereich geschaffen, nämlich für Straffälle, bei welchen zur Hauptsache strafbare Handlungen gegen das Vermögen oder Urkundenfälschungen in Frage stehen und deren Beurteilung besondere wirtschaftliche Kenntnisse oder die Würdigung einer grossen Zahl schriftlicher Beweismittel voraussetzt. Wirtschaftliche Kenntnisse gelten allgemein als sachliche Begründung von Spezialgerichten (Fachgerichten), wie dies die Schaffung von Handelsgerichten in verschiedenen Kantonen belegt. Ebenso lässt es sich vertreten, Wirtschaftsstrafsachen, bei welchen zahlreiche schriftliche Beweismittel zu würdigen sind, einem solchen Spezialgericht mit für derart umfangreiche Verfahren geeigneten Prozessbestimmungen zu unterstellen. Davon, die Schaffung des bernischen Wirtschaftsstrafgerichts verletze Art. 58 Abs. 1 BV, kann demnach nicht die Rede sein.
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer wird Art. 58 Abs. 1 BV auch nicht durch die die Überweisung an das Wirtschaftsstrafgericht regelnde Bestimmung von Art. 208b nStrV verletzt. Diese Zuweisungsregel ist notwendig, um den Sachbereich der Zuständigkeit des Wirtschaftsstrafgerichts generell festzulegen, und sie ist - wie ausgeführt worden ist - auch durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer ist der Zuständigkeitsbereich in sachlicher Hinsicht ohne weiteres bestimmbar, und nebstdem steht diese sachliche Zuständigkeit keineswegs im Widerspruch zur übrigen sachlichen Zuständigkeitsordnung der bernischen Strafgerichte.
Darin und auch in den Verfahrensvorschriften von Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV liegt im übrigen entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer ebenfalls kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Diesen Grundsatz verletzt ein Erlass, der sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist (BGE 112 Ia 243 f. E. 4a und 258 E. 4b, BGE 111 Ia 91 E. 3a, mit Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 62; s. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 191 ff.). Dass die genannten Vorschriften durchaus sinnvoll und zweckmässig sind, ist bereits dargelegt worden. Es werden jedoch durch sie auch nicht rechtliche. Unterschiede getroffen, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht zu finden ist (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 63). Vielmehr weist Art. 208b nStrV klare Kriterien auf, aufgrund welcher die Zuweisung erfolgt, und diese Regelung - wie übrigens auch diejenige der speziellen Verfahrensvorschriften gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV - ist sachlich vernünftig begründet durch die Notwendigkeit, komplexe und umfangreiche Strafprozesse zu beschleunigen und durch kompetente Richter mit besonderen Fach- und Personenkenntnissen beurteilen zu lassen. Im übrigen entsteht dadurch keine Benachteiligung des Beschuldigten. So werden insbesondere auch die Verteidigungsrechte durch die Neuregelung nicht beeinträchtigt.
6. Art. 398 nStrV entspricht mit Ausnahme kleinerer Präzisierungen dem bisherigen Art. 398 StrV. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Regelung gemäss Art. 398 nStrV sei willkürlich, indem darin bestimmt werde: "... doch gilt betreffend Beweiswürdigung, Wiederaufnahme des Verfahrens (bzw. Rechtsmittel), Vollstreckung und Begnadigung das neue Recht, ebenso, wenn die Sache zur neuen Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird." Sie rügen, diese Vorschrift bezwecke, rückwirkend die Verteidigungsrechte zu beschneiden und die Anwendbarkeit des Abänderungsgesetzes vom 10. September 1985 auf den - bereits an anderer Stelle erwähnten - Fall Gasser zu ermöglichen. Damit rügen die Beschwerdeführer jedoch gerade den Passus der genannten Bestimmung als willkürlich, welcher mit der früheren Regelung praktisch übereinstimmt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine Rückwirkung eines Erlasses dann vor, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde (BGE 107 Ib 196 E. 3b mit Hinweisen). Es lässt in seiner Rechtsprechung zu Art. 4 BV die Rückwirkung regelmässig nur dann zu, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, in zeitlicher Beziehung mässig ist, zu keinen stossenden Rechtsungleichheiten führt, sich durch beachtenswerte Gründe rechtfertigen lässt und nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 102 Ia 72 E. 3 mit Hinweisen, BGE 102 Ib 338 E. 2b). Keine - bzw. eine sog. unechte - Rückwirkung ist dann gegeben, wenn der Gesetzgeber lediglich auf Verhältnisse abstellt, die zwar noch unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (BGE 107 Ib 196 E. 3b, 203 E. 7b/aa, mit Hinweisen; s. auch ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 1983 Bd. II, S. 164 ff.). Im Verfahrensrecht das neue Recht auf alle pendenten Angelegenheiten anzuwenden, gilt in der Praxis nicht als eigentliche Rückwirkung im aufgezeigten Sinne (BGE 79 I 87 E. 1; vgl. auch MAX IMBODEN/RENE A. RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl. 1986, Bd. I, S. 106 f.). Ganz allgemein kommt der Grundsatz der Nichtrückwirkung im Verfahrensrecht und damit auch im Falle einer Revision einer Strafprozessordnung nicht zum Tragen (vgl. BGE 112 Ib 584 f. E. 2; s. auch HANS SCHULTZ, Das schweizerische Auslieferungsrecht, Basel 1953, S. 323).
Nur eine sog. unechte Rückwirkung ist denn auch für die im Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 vorgesehenen Übergangsbestimmungen - wie übrigens auch schon für die bisherigen - ausdrücklich vorgesehen. Es werden lediglich gewisse Einschränkungen für die Anwendbarkeit des neuen Rechts im Hinblick auf Strafprozesse festgelegt, welche sich in einem bestimmten Verfahrensstadium befinden, wobei aber auch für die betreffenden Strafprozesse teilweise wieder das neue Recht als anwendbar erklärt wird. Inwiefern diese Regelung verfassungswidrig sein soll, haben die Beschwerdeführer nicht dargetan und ist denn auch nicht ersichtlich. Vor allem gilt das neue Recht, soweit es gestützt auf die von den Beschwerdeführern beanstandete Regelung von Art. 398 Ziff. 1 und 2 nStrV anzuwenden ist, nicht nur für den Fall Gasser, sondern auch für die anderen im selben Verfahrensstadium befindlichen Strafprozesse.
Demnach erweist sich die Beschwerde ebenfalls insoweit als unbegründet. | de | Schaffung eines Wirtschaftsstrafgerichts gemäss Abänderungsgesetz des Kantons Bern vom 10. September 1985. Durch die Errichtung dieses auf verfassungsmässiger Grundlage beruhenden Wirtschaftsstrafgerichts wird weder der Grundsatz der Öffentlichkeit (E. 2) noch derjenige der Unmittelbarkeit (E. 3) verletzt; ebensowenig liegt eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK vor (E. 3c). Ferner verstösst seine Schaffung auch nicht gegen Art. 58 Abs. 1 BV oder gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 5). Schliesslich ist ebenfalls die in den Übergangsbestimmungen gemäss Abänderungsgesetz enthaltene Rückwirkungsregelung nicht verfassungswidrig (E. 6). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-412%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,080 | 113 Ia 412 | 113 Ia 412
Sachverhalt ab Seite 412
Der Grosse Rat des Kantons Bern verabschiedete am 10. September 1985 das Gesetz betreffend die Änderung des Gesetzes über die Organisation der Gerichtsbehörden, des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern, des Gesetzes betreffend die Einführung des schweizerischen Strafgesetzbuches und des Gesetzes über das Dienstverhältnis der Behördemitglieder und des Personals der bernischen Staatsverwaltung. Nachdem die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war, wurde das Abänderungsgesetz mit Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 11. Februar 1986 auf diesen Tag hin in Kraft gesetzt. Die Publikation der Inkraftsetzung erfolgte im Amtsblatt des Kantons Bern vom 15. Februar 1986.
Das Abänderungsgesetz enthielt u.a. folgende Bestimmungen:
"I. Gesetz über die Organisation der Gerichtsbehörden (GOG [neue Fassung vom 10. September 1985 nachfolgend mit nGOG bezeichnet]):
Art. 9a: Eine der beiden Kriminalkammern bildet das
Wirtschaftsstrafgericht des Kantons.
II. Gesetz über das Strafverfahren des Kantons Bern (StrV [neue Fassung vom 10. September 1985 nachfolgend mit nStrV bezeichnet]):
Art. 29 Das Geschworenengericht beurteilt die mit Zuchthaus von mehr als fünf Jahren bedrohten Verbrechen. Vorbehalten bleiben die Artikel 208, 208a und 208b.
Art. 208 2 Handelt es sich um politische Verbrechen oder Vergehen oder um in der Presse begangene Ehrverletzungen, die öffentliche Interessen berühren, so sind die Überweisungsbehörden auch befugt, an ein Gericht mit anderer, insbesondere höherer sachlicher Zuständigkeit zu überweisen, wenn besondere Gründe dafür sprechen. Ebenso können unter den in Artikel 208b genannten Voraussetzungen Straffälle in der Zuständigkeit des Amtsgerichts an das Wirtschaftsstrafgericht überwiesen werden.
Art. 208b (neu) Ein Fall soll an das Wirtschaftsstrafgericht überwiesen werden, wenn zur Hauptsache strafbare Handlungen gegen das Vermögen oder Urkundenfälschungen in Frage stehen und deren Beurteilung besondere wirtschaftliche Kenntnisse oder die Würdigung einer grossen Zahl schriftlicher Beweismittel voraussetzt; die in Artikel 208a genannten Erfordernisse müssen nicht vorliegen.
Art. 296 1 Die Kriminalkammer und das Wirtschaftsstrafgericht befolgen bei der Behandlung der ihnen überwiesenen Fülle die Vorschriften über das Hauptverfahren vor dem Amtsgericht und dem Einzelrichter.
Anstelle von Artikel 235 ist Artikel 285 anwendbar.
2 Zu berücksichtigen sind die folgenden, besonderen Bestimmungen:
1. Die Akten zirkulieren vor der Hauptverhandlung bei allen Mitgliedern des Gerichts.
2. Hatte der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung Gelegenheit, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, steht es im Ermessen des Gerichtes, diese Personen zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören.
...
Art. 398 Dieses Gesetz und dessen spätere Änderungen treten auf den vom Regierungsrat festzusetzenden Zeitpunkt in Kraft mit folgenden Einschränkungen:
1. Strafprozesse, welche in diesem Zeitpunkte in das Rechtsmittelverfahren eingetreten und in denen die Vorladungen zur Verhandlung ergangen sind, werden nach altem Recht zu Ende geführt; doch gilt betreffend Beweiswürdigung, Wiederaufnahme des Verfahrens, Vollstreckung und Begnadigung das neue Recht, ebenso, wenn die Sache zu neuer Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird.
2. Strafprozesse, welche in diesem Zeitpunkte in das Hauptverfahren eingetreten und in denen die Vorladungen zur Hauptverhandlung ergangen sind, werden nach altem Recht in der betreffenden Instanz zu Ende geführt; doch gilt das neue Recht betreffend Beweiswürdigung, Rechtsmittel, Vollstreckung und Begnadigung, ebenso, wenn die Sache zu neuer Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird.
3. Unverändert."
Am 25. Februar 1986 erhoben X., Y. und Z., die alle im Kanton Bern wohnhaft sind, staatsrechtliche Beschwerde gegen dieses Abänderungsgesetz wegen Verletzung des Öffentlichkeits- und Unmittelbarkeitsprinzips (Art. 50 der bernischen Kantonsverfassung [KV]; Art. 211, 230, 244, 249, 289 und 295 Abs. 1 StrV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK), wegen Verletzung der Garantie des Geschworenengerichtes (Art. 61 KV), wegen fehlender Verfassungsgrundlage für das Wirtschaftsstrafgericht(Art. 49 KV), wegen Verletzung des Rechts auf den verfassungsmässigen Richter und des Verbots von Ausnahmegerichten (Art. 49 KV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK), wegen willkürlicher Zuweisungsregelung (Art. 208b nStrV; 58 Abs. 1 und Art. 4 BV) sowie wegen willkürlicher Übergangsbestimmungen (Art. 398 nStrV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV). Sie stellen den Antrag, Art. 9a nGOG sowie Art. 29 Satz 2, Art. 208 Abs. 2 Satz 2, Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 und Art. 398 Ziff. 1 und 2 nStrV seien aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Hatte der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung Gelegenheit, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, so steht es gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV im Ermessen des Gerichtes, diese Personen zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Bestimmung verletze das Öffentlichkeitsprinzip, welches sie in Art. 50 KV, in der Bundesverfassung (als ungeschriebenes Verfassungsrecht, evtl. in Art. 58 Abs. 1 oder in Art. 4 BV) und in Art. 6 Ziff. 1 EMRK gewährleistet sehen.
a) Nach Art. 50 KV gilt für die Verhandlungen vor den Gerichten als Regel der Grundsatz der Öffentlichkeit und der Mündlichkeit, wobei die Gesetzgebung Ausnahmen gestatten kann. Der Gewährleistung verfassungsmässiger Rechte der Kantone kommt allerdings nur dort selbständige Bedeutung zu, wo ihr Schutzgehalt über den der verfassungsmässigen Rechte der Bundesverfassung oder der Europäischen Menschenrechtskonvention hinausgeht (BGE 112 Ia 126 E. 3a, 103 Ia 171, BGE 99 Ia 266 E. II, je mit Hinweisen; s. auch WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 78). Ob der Grundsatz der Öffentlichkeit der Strafgerichtsverhandlung im Sinne der Auffassung der Beschwerdeführer als ungeschriebenes Verfassungsrecht der Bundesverfassung anerkannt werden kann, war vom Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden und erscheint als fraglich. Die Frage kann jedoch offenbleiben, da jedenfalls Art. 6 Ziff. 1 EMRK das Öffentlichkeitsprinzip der Strafgerichtsverhandlung gewährleistet und auf ein erstinstanzliches Verfahren grundsätzlich unmittelbar anwendbar ist (BGE 111 Ia 243 f. E. 6, BGE 108 Ia 92 E. 2c, je mit Hinweisen). Da das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle frei und umfassend prüft, ob der angefochtene Erlass die angerufene Verfassungs- oder Konventionsbestimmung verletzt (s. BGE 111 Ia 24 f. E. 2 mit Hinweisen), kommt der von den Beschwerdeführern im vorliegenden Zusammenhang zusätzlich erhobenen Rüge, mit Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV werde auch das Willkürverbot verletzt, keine selbständige Bedeutung zu. Die Beschwerdeführer haben im übrigen nicht dargetan, weshalb diese Bestimmung mit "keinen hinreichenden Gründen sachlicher Natur zu rechtfertigen", d.h. willkürlich sein soll; ihr insoweit blosser Verweis auf andernorts in ihrer Beschwerde gemachte Ausführungen vermag jedenfalls ihre Willkürrüge nicht rechtsgenüglich zu substantiieren (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. BGE 110 Ia 3 f. E. 2a). Inwiefern der Grundsatz der Öffentlichkeit der Strafgerichtsverhandlung durch Art. 58 BV gewährleistet sein soll, wie dies die Beschwerdeführer ebenfalls geltend machen, ist nicht ersichtlich. Die Bestimmung des Art. 58 BV ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Garantie eines unparteiischen und unabhängigen Richters zu verstehen; sie gewährleistet jedermann die Freiheit, nur von dem Richter Recht zu nehmen, der nach den bestehenden Verfassungsnormen, Gesetzen und Verordnungen allgemein für die Streitsachen zuständig ist, zu denen der in Frage stehende Prozess gehört (BGE 91 I 401 mit Hinweisen), und sie gibt jedermann Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts (s. BGE 112 Ia 290 ff., BGE vom 4. Februar 1987 in EuGRZ 1987, S. 156 f., je mit Hinweisen). Soweit Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Gesetzmässigkeit durch Art. 58 BV gewährleistet sind, stimmt zwar diese Bestimmung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überein (s. auch BGE 105 Ia 166 E. 7 und 180 E. 6; Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 1. Dezember 1986 i.S. K. und i.S. S. gegen die Schweiz [auszugsweise publ. in VPB 1987 Nr. 78] in welchen die Kommission sowohl die Divisionsgerichte als auch das Militärkassationsgericht gemäss schweizerischer Militärstrafprozessordnung als unabhängige und unparteiliche Gerichte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erachtet; ferner: JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 279). Mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit als weiterem, eigenständigem Schutzgehalt von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (s. nachf. lit. b und c) hat die Garantie des Art. 58 BV an sich jedoch nichts zu tun.
b) Aus diesen Gründen und weil die Beschwerdeführer nicht behauptet haben, Art. 50 KV gehe weiter als Art. 6 Ziff. 1 EMRK, ist die von ihnen erhobene Rüge der Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips ausschliesslich im Lichte dieser letztgenannten Bestimmung zu beurteilen.
Die Schweiz hat zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK in bezug auf den Grundsatz der Öffentlichkeit einen Vorbehalt angebracht, doch betrifft dieser nicht die im vorliegenden Verfahren einzig zur Diskussion stehende Strafgerichtsverhandlung, sondern das Verfahren vor Verwaltungsbehörden sowie die Öffentlichkeit der Urteilsverkündung an sich (s. hiezu LUZIUS WILDHABER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Köln/Berlin/Bonn/München 1986, N. 603 ff. zu Art. 6 EMRK). Es ist daher hier nicht auf diesen Vorbehalt einzugehen.
c) Der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung bezieht sich nicht bloss auf die Partei-, sondern auch auf die Publikumsöffentlichkeit (BGE 111 Ia 244 E. 7a). Er bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz und soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und wie die Rechtspflege ausgeführt wird. Durch die Öffentlichkeit der Hauptverhandlung wird es der Allgemeinheit ermöglicht, den Strafprozess unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit im Strafprozess verbietet einen Ausschluss der Öffentlichkeit dort, wo nicht überwiegende Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater das vordringlich gebieten. In diesem Sinn sieht auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor (BGE 111 Ia 245 E. 7b, BGE 108 Ia 92 E. 3a mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 22. Februar 1984 i.S. Sutter, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A Nr. 74, nichtamtliche deutsche Übersetzung in VPB 1984 Nr. 83; s. ferner: GERARD PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, Lausanne 1987, S. 158 ff.; HERBERT MIEHSLER/THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, N. 331 ff. zu Art. 6 EMRK; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK Kommentar, Kehr/Strassburg/Arlington 1985, N. 79 ff. zu Art. 6 EMRK; ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Aufl., Basel 1984, S. 140 ff.; HANS SCHULTZ, Die Strafprozessreform in der Schweiz, Juristische Rundschau 1981, S. 50; HANS SCHULTZ, Der Grundsatz der Öffentlichkeit im Strafprozess, SJZ 1973 S. 129 ff.; HEINZ GURADZE, Die Europäische Menschenrechtskonvention, Kommentar, Berlin und Frankfurt a.M. 1968, S. 99). Der Öffentlichkeitsgrundsatz besagt jedoch nicht, welche Prozesshandlungen an der Hauptverhandlung vorgenommen werden müssen und in welcher Form sie zu geschehen haben. Er enthält insbesondere keine Aussage darüber, ob bzw. welche Zeugen in der Hauptverhandlung anzuhören sind. Dies betrifft vielmehr Fragen der Prinzipien der Unmittelbarkeit und der Mündlichkeit, die zwar mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit in einem gewissen Zusammenhang stehen, dabei aber Prinzipien mit durchaus je eigenständigem Gehalt darstellen (s. GERARD PIQUEREZ, a.a.O., S. 163 ff.; ROBERT HAUSER, a.a.O., S. 136 ff.; ROBEBRT HAUSER, Zum Prinzip der Unmittelbarkeit, ZStrR 1981 S. 168 ff.; ROLF KÜNG-HOFER, Die Beschleunigung des Strafverfahrens unter Wahrung der Rechtsstaatlichkeit, Diss. Bern 1984, S. 228; KARL PETERS, Strafprozess, 4. Aufl., Heidelberg/Karlsruhe 1985, S. 317 ff. und S. 557 f.; CLAUS ROXIN, Strafverfahrensrecht, 20. Aufl., München 1987, S. 281 ff.; vgl. auch MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, ZSR 1975 Bd. I, S. 502; s. im übrigen nachf. E. 3). Entscheidend ist im Lichte des Öffentlichkeitsgrundsatzes, dass ebenfalls der unbeteiligte Dritte, also die Öffentlichkeit, am gesamten Prozessgeschehen der Hauptverhandlung, so wie sie - allenfalls unter Vorbehalt der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK genannten Ausnahmefälle - in den einzelnen Strafprozessgesetzen geregelt ist, teilnehmen und derart die Rechtspflege kontrollieren kann. Die Teilnahme in diesem Sinne ist auch nach den im Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 enthaltenen Bestimmungen des bernischen Strafverfahrens gewährleistet. Die Beschwerde ist demnach unbegründet, soweit mit ihr eine Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes gerügt wird.
3. a) Die Beschwerdeführer leiten aus der in Art. 50 KV gewährleisteten Öffentlichkeit und Mündlichkeit des Verfahrens den Grundsatz der Unmittelbarkeit ab. Diesen Grundsatz sehen sie durch Art. 230 und 254 StrV konkretisiert, wonach die notwendigen - als Urteilsgrundlage unerlässlichen - Beweismassnahmen auf den Zeitpunkt der Hauptverhandlung anzuordnen sind und der Richter das Ergebnis der Beweisaufnahme auf Grund der Hauptverhandlung zu würdigen hat. Sie machen geltend, Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 nStrV stelle eine Ausnahmeregelung für das Wirtschaftsstrafgericht und die Kriminalkammer dar, welche das Unmittelbarkeitsprinzip verletze, indem sie den Richter davon entbinde, Zeugen oder Sachverständige zur Hauptverhandlung vorzuladen und in dieser abzuhören. Ferner werde das Unmittelbarkeitsprinzip durch die genannte Ausnahmeregelung dadurch verletzt, dass sie dem Richter Aktenkenntnis schon vor der Hauptverhandlung verschaffe (soweit mit dieser Aktenkenntnis auch die Kenntnis der Einvernahmeprotokolle der Voruntersuchung gemeint sein sollte).
Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Hauptverhandlung nach bernischem Strafverfahren aufgrund der darin enthaltenen Vorschriften vom Grundsatz der Unmittelbarkeit beherrscht ist (vgl. das den Straffall Gasser betreffende Urteil des Kassationshofes des Kantons Bern vom 26. August 1983 i.S. B. in ZBJV 1984, S. 422 ff.; GERARD PIQUEREZ, Traité de procédure pénale bernoise et jurassienne, Neuchâtel 1983, Bd. I S. 96 ff. und Bd. II S. 634 ff.; FRITZ FALB, Das bernische Strafverfahren, Vorlesungsskriptum, 3. Aufl. 1975, S. 57 ff.). Indes kann dahingestellt bleiben, ob sich dieser Grundsatz aus der die Prinzipien der Öffentlichkeit und Mündlichkeit gewährleistenden Bestimmung des Art. 50 KV ergibt. Wäre dies der Fall, so könnte die Gesetzgebung gemäss der erwähnten kantonalen Verfassungsnorm auch insoweit Ausnahmen vorsehen, wie dies der Kassationshof des Kantons Bern im soeben angeführten Urteil vom 26. August 1983 selber - zutreffend - festgestellt hat (ZBJV 1984, S. 423; s. auch BGE vom 11. November 1983 in ZBJV 1984, S. 433 ff.). Aus diesem Urteil vermögen die Beschwerdeführer daher im vorliegenden Zusammenhang entgegen ihrer Auffassung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Ausnahmen der genannten Art sind denn auch bereits in der bisherigen Fassung des Strafverfahrens vorgesehen, so beispielsweise bezüglich der Verlesung von Abhörungsprotokollen (Art. 249 StrV). Solche Ausnahmen stellen aber auch die Vorschriften von Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 nStrV dar. Da Ziff. 1 dieser Bestimmung schon in der Fassung des Strafverfahrens vom 7. Mai 1980 im damaligen Art. 295 enthalten war, ist es fraglich, ob diese Teilbestimmung überhaupt noch Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens bilden kann. Diese Frage kann hier jedoch letztlich offenbleiben, da sich Art. 296 Abs. 2 nStrV insgesamt weder als bundesverfassungs- noch als konventionswidrig erweist, hat doch der Beschuldigte weder nach der Verfassung noch nach der Europäischen Menschenrechtskonvention einen Anspruch darauf, dass das Unmittelbarkeitsprinzip im Beweisverfahren schrankenlos zum Tragen kommt (vgl. JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 71 ff. zu Art. 6 EMRK; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 246). Die gesetzlich vorgesehene Einschränkung des Unmittelbarkeitsgrundsatzes für das Beweisverfahren im Rahmen der Hauptverhandlung bei der Kriminalkammer und beim Wirtschaftsstrafgericht erfolgt nicht deshalb, um - wie die Beschwerdeführer behaupten - dieses "Prinzip in sein Gegenteil" zu "verkehren" und "es praktisch auszuhöhlen", sondern aus dem einzigen Grund, bei den komplexen und äusserst umfangreichen Wirtschaftsstraffällen die Durchführung einer Strafgerichtsverhandlung in vernünftigem Rahmen und in angemessener Zeitdauer überhaupt zu ermöglichen. Damit erfolgt diese Einschränkung des Grundsatzes der Unmittelbarkeit nicht nur im Interesse der Justiz und der Rechtspflege an sich, deren Lahmlegung es zu verhindern gilt, sondern insbesondere auch im Interesse des Beschuldigten selber. Dass die Strafuntersuchung innert angemessener Frist zu Ende geführt wird, gehört auch zu den Rechten eines Beschuldigten; das in diesem Zusammenhang zu beachtende Beschleunigungsgebot ist vom Bundesgericht aus Art. 4 BV abgeleitet worden (vgl. BGE 103 V 190 ff., s. auch BGE 107 Ib 165), und es ist in Art. 6 Ziff. 1 EMRK ebenfalls ausdrücklich enthalten (vgl. hiezu auch ROLF KÜNG-HOFER, a.a.O., insbesondere S. 78 ff., und S. 99 ff.; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 98 ff. zu Art. 6 EMRK; WOLFGANG PEUKERT, Die überlange Verfahrensdauer (Art. 6 Abs. 1 EMRK) in der Rechtsprechung der Strassburger Instanzen, EuGRZ 1979 S. 261 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 232). Im Lichte dieses Gebotes darf ein Kanton prozessuale Bestimmungen, die es verunmöglichen, eine Strafuntersuchung innert vernünftiger Frist zu beenden, nicht gelten lassen. Dementsprechend und in Anbetracht der grossen Probleme, welche die bisherige bernische Regelung der Wirtschaftskriminalkammer mit sich brachte, ist nicht zu beanstanden, dass der bernische Gesetzgeber das Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 besser als die frühere Regelung nach dem Beschleunigungsgebot ausrichtete. Im übrigen wird die Einvernahme eines Zeugen in der Hauptverhandlung durch Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV weder ausdrücklich noch durch die Praxis ausgeschlossen. Nur dort, wo der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung die Gelegenheit hatte, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, steht es im Ermessen des Gerichts, diese Person zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören (was, wie nachfolgend [lit. c] aufzuzeigen ist, auch keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK darstellt); bestand diese Möglichkeit der Fragestellung aber in der Voruntersuchung nicht, so muss in der Hauptverhandlung vor dem Strafgericht dafür Gelegenheit eingeräumt werden. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer steht dem Richter somit nicht das "generelle und unbeschränkte Recht auf Verweigerung der Zeugenabhörungen in der Hauptverhandlung" zu. Vielmehr hat er sein Ermessen nach allgemeinen Grundsätzen pflichtgemäss auszuüben. Das Unmittelbarkeitsprinzip darf also nur dann im dargelegten Umfang eingeschränkt werden, wenn die genannten gesetzlichen Voraussetzungen hiefür erfüllt sind. Als gesetzmässige Beschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips hält die Regelung gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV aber - wie ausgeführt - vor der Verfassung und vor der Europäischen Menschenrechtskonvention stand.
b) Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, die durch das Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 vorgesehene Einschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips verstosse auch gegen das Grundrecht des "fair trial", also gegen den Grundsatz des fairen bzw. gerechten Verfahrens. Dieser Grundsatz ergibt sich namentlich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wonach - wie schon erwähnt worden ist - jedermann Anspruch darauf hat, dass seine Sache in billiger Weise gehört wird, und nebstdem ist er auch durch Art. 6 Ziff. 3 EMRK garantiert (vgl. dazu insbesondere: JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 1 und N. 54 ff. zu Art. 6 EMRK; ROBERT HAUSER, a.a.O., S. 153 f.; WOLFGANG PEUKERT, Die Garantie des "fair trial" in der Strassburger Rechtsprechung, EuGRZ 1980, S. 247 ff.; STEFAN TRECHSEL, Die Verteidigungsrechte in der Praxis zur Europäischen MRK, ZStrR 1979, S. 375 ff.). Die Beschwerdeführer rufen in diesem Zusammenhang indes nicht Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention an, sondern sie machen geltend, der Grundsatz des fairen Verfahrens sei als ungeschriebener Verfassungsgrundsatz in der Bundesverfassung enthalten oder ergebe sich allenfalls aus Art. 58 Abs. 1 BV. Allerdings begründen sie diese Behauptung nicht näher.
Der Grundsatz des fairen oder gerechten Verfahrens ist im schweizerischen Verfassungsrecht zwar nicht ausdrücklich, jedoch der Sache nach garantiert; es sind damit dem Gehalte nach im wesentlichen die vom Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 4 BV entwickelten Prinzipien eines rechtsstaatlichen Verfahrens gemeint (vgl. hiezu: PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 41 ff., insbesondere S. 81 ff.; s. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 227 ff. und 259 ff.). Konkret rügen die Beschwerdeführer unter dem Titel des fairen Verfahrens allerdings nur, dass aufgrund der Bestimmungen des Abänderungsgesetzes vom 10. September 1985 keine Waffengleichheit bestehe, indem der Beschuldigte in verschiedener Hinsicht gegenüber dem Untersuchungsrichter als Anklagevertreter erheblich benachteiligt würde. Diese Rüge der Verletzung des Gebotes der Waffengleichheit ist indes nicht rechtsgenüglich substantiiert (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG); auch der insoweit erfolgte Hinweis auf andernorts in der Beschwerdeschrift gemachte Ausführungen vermag keine hinreichende Begründung dafür abzugeben. Es ist daher nicht weiter darauf einzugehen.
c) Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, die Einschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV verstosse ebenfalls gegen Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK. Gemäss dieser Bestimmung steht jedem Angeklagten das Recht zu, Fragen an die Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung der Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen wie die der Belastungszeugen zu erwirken. Nach der Rechtsprechung ist dem Beschuldigten gestützt auf Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK unabhängig von der Ausgestaltung des kantonalen Prozessrechtes mindestens einmal während des Verfahrens Gelegenheit zu geben, der Einvernahme von Zeugen, die ihn belasten, beizuwohnen und Ergänzungsfragen zu stellen oder aber, sofern er der Vernehmung nicht beiwohnen kann, nach Einsicht in die Aussagen schriftlich ergänzende Fragen anzubringen (BGE 105 Ia 397, BGE 104 Ia 319). Aus Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK lässt sich jedoch nicht ableiten, dass dem Beschuldigten mehrmals Gelegenheit geboten werden müsse, zu verlangen, dass Zeugen in seiner Gegenwart oder ein zweites Mal ergänzend befragt werden (BGE 104 Ia 319). Insbesondere lässt sich aus dieser Bestimmung auch nicht ableiten, dass alle Zeugeneinvernahmen vor dem Richter in der Hauptverhandlung vor dem Strafgericht zu erfolgen haben. Vielmehr will diese Bestimmung lediglich ausschliessen, dass ein Strafurteil auf Aussagen von Zeugen abgestützt werde, ohne dass dem Beschuldigten wenigstens einmal Gelegenheit geboten worden ist, nach deren Vernehmung oder nach Einsicht in deren Aussagen Ergänzungsfragen zu stellen (s. die soeben zitierten Urteile). Dabei genügt es, wenn diese Möglichkeit irgend einmal im Laufe des Verfahrens gewährt wird (vgl. STEFAN TRECHSEL, a.a.O., S. 371; s. auch JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 137 f. zu Art. 6 EMRK; vgl. ferner JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 239). Dieses Recht wird durch Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV klarerweise nicht beeinträchtigt. Demnach erweist sich die Beschwerde auch insoweit als unbegründet, als damit eine Verletzung des Unmittelbarkeitsprinzips gerügt wird.
4. (Das Wirtschaftsstrafgericht laut Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 widerspricht der bernischen Kantonsverfassung nicht; vielmehr stellt diese klarerweise eine hinreichende verfassungsmässige Grundlage zu seiner Schaffung dar.)
5. a) Die Schaffung eines Wirtschaftsstrafgerichts verstösst entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch nicht gegen Art. 58 Abs. 1 BV. Laut dieser Bestimmung darf niemand seinem verfassungsmässigen Richter entzogen werden, und es dürfen keine Ausnahmegerichte eingeführt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten als Ausnahmegerichte Gerichte, die ausserhalb der verfassungsmässigen Gerichtsorganisation stehen und nur für einen oder mehrere konkrete Fälle gebildet werden (BGE 110 Ib 281 E. 5). Keine Ausnahmegerichte sind demgegenüber ständige Spezialgerichte, die für zum voraus generell bestimmte Sachbereiche zuständig sind (so z.B. die Handels- und Gewerbegerichte gemäss kantonalen Prozessgesetzen, ebenso die Militärgerichte gemäss Militärstrafprozessordnung, vgl. hiezu die bereits erwähnten Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 1. Dezember 1986). Voraussetzung ist allerdings, dass die Zuständigkeit derartiger Spezialgerichte durch Gesetz festgelegt und die Errichtung sachlich begründet ist (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 272; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Garantie des verfassungsmässigen Richters in der Bundesverfassung, ZBJV 1970, S. 257).
Wie festgestellt worden ist, wurde das Wirtschaftsstrafgericht gemäss Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 für einen zum voraus generell festgelegten Sachbereich geschaffen, nämlich für Straffälle, bei welchen zur Hauptsache strafbare Handlungen gegen das Vermögen oder Urkundenfälschungen in Frage stehen und deren Beurteilung besondere wirtschaftliche Kenntnisse oder die Würdigung einer grossen Zahl schriftlicher Beweismittel voraussetzt. Wirtschaftliche Kenntnisse gelten allgemein als sachliche Begründung von Spezialgerichten (Fachgerichten), wie dies die Schaffung von Handelsgerichten in verschiedenen Kantonen belegt. Ebenso lässt es sich vertreten, Wirtschaftsstrafsachen, bei welchen zahlreiche schriftliche Beweismittel zu würdigen sind, einem solchen Spezialgericht mit für derart umfangreiche Verfahren geeigneten Prozessbestimmungen zu unterstellen. Davon, die Schaffung des bernischen Wirtschaftsstrafgerichts verletze Art. 58 Abs. 1 BV, kann demnach nicht die Rede sein.
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer wird Art. 58 Abs. 1 BV auch nicht durch die die Überweisung an das Wirtschaftsstrafgericht regelnde Bestimmung von Art. 208b nStrV verletzt. Diese Zuweisungsregel ist notwendig, um den Sachbereich der Zuständigkeit des Wirtschaftsstrafgerichts generell festzulegen, und sie ist - wie ausgeführt worden ist - auch durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer ist der Zuständigkeitsbereich in sachlicher Hinsicht ohne weiteres bestimmbar, und nebstdem steht diese sachliche Zuständigkeit keineswegs im Widerspruch zur übrigen sachlichen Zuständigkeitsordnung der bernischen Strafgerichte.
Darin und auch in den Verfahrensvorschriften von Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV liegt im übrigen entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer ebenfalls kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Diesen Grundsatz verletzt ein Erlass, der sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist (BGE 112 Ia 243 f. E. 4a und 258 E. 4b, BGE 111 Ia 91 E. 3a, mit Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 62; s. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 191 ff.). Dass die genannten Vorschriften durchaus sinnvoll und zweckmässig sind, ist bereits dargelegt worden. Es werden jedoch durch sie auch nicht rechtliche. Unterschiede getroffen, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht zu finden ist (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 63). Vielmehr weist Art. 208b nStrV klare Kriterien auf, aufgrund welcher die Zuweisung erfolgt, und diese Regelung - wie übrigens auch diejenige der speziellen Verfahrensvorschriften gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV - ist sachlich vernünftig begründet durch die Notwendigkeit, komplexe und umfangreiche Strafprozesse zu beschleunigen und durch kompetente Richter mit besonderen Fach- und Personenkenntnissen beurteilen zu lassen. Im übrigen entsteht dadurch keine Benachteiligung des Beschuldigten. So werden insbesondere auch die Verteidigungsrechte durch die Neuregelung nicht beeinträchtigt.
6. Art. 398 nStrV entspricht mit Ausnahme kleinerer Präzisierungen dem bisherigen Art. 398 StrV. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Regelung gemäss Art. 398 nStrV sei willkürlich, indem darin bestimmt werde: "... doch gilt betreffend Beweiswürdigung, Wiederaufnahme des Verfahrens (bzw. Rechtsmittel), Vollstreckung und Begnadigung das neue Recht, ebenso, wenn die Sache zur neuen Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird." Sie rügen, diese Vorschrift bezwecke, rückwirkend die Verteidigungsrechte zu beschneiden und die Anwendbarkeit des Abänderungsgesetzes vom 10. September 1985 auf den - bereits an anderer Stelle erwähnten - Fall Gasser zu ermöglichen. Damit rügen die Beschwerdeführer jedoch gerade den Passus der genannten Bestimmung als willkürlich, welcher mit der früheren Regelung praktisch übereinstimmt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine Rückwirkung eines Erlasses dann vor, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde (BGE 107 Ib 196 E. 3b mit Hinweisen). Es lässt in seiner Rechtsprechung zu Art. 4 BV die Rückwirkung regelmässig nur dann zu, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, in zeitlicher Beziehung mässig ist, zu keinen stossenden Rechtsungleichheiten führt, sich durch beachtenswerte Gründe rechtfertigen lässt und nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 102 Ia 72 E. 3 mit Hinweisen, BGE 102 Ib 338 E. 2b). Keine - bzw. eine sog. unechte - Rückwirkung ist dann gegeben, wenn der Gesetzgeber lediglich auf Verhältnisse abstellt, die zwar noch unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (BGE 107 Ib 196 E. 3b, 203 E. 7b/aa, mit Hinweisen; s. auch ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 1983 Bd. II, S. 164 ff.). Im Verfahrensrecht das neue Recht auf alle pendenten Angelegenheiten anzuwenden, gilt in der Praxis nicht als eigentliche Rückwirkung im aufgezeigten Sinne (BGE 79 I 87 E. 1; vgl. auch MAX IMBODEN/RENE A. RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl. 1986, Bd. I, S. 106 f.). Ganz allgemein kommt der Grundsatz der Nichtrückwirkung im Verfahrensrecht und damit auch im Falle einer Revision einer Strafprozessordnung nicht zum Tragen (vgl. BGE 112 Ib 584 f. E. 2; s. auch HANS SCHULTZ, Das schweizerische Auslieferungsrecht, Basel 1953, S. 323).
Nur eine sog. unechte Rückwirkung ist denn auch für die im Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 vorgesehenen Übergangsbestimmungen - wie übrigens auch schon für die bisherigen - ausdrücklich vorgesehen. Es werden lediglich gewisse Einschränkungen für die Anwendbarkeit des neuen Rechts im Hinblick auf Strafprozesse festgelegt, welche sich in einem bestimmten Verfahrensstadium befinden, wobei aber auch für die betreffenden Strafprozesse teilweise wieder das neue Recht als anwendbar erklärt wird. Inwiefern diese Regelung verfassungswidrig sein soll, haben die Beschwerdeführer nicht dargetan und ist denn auch nicht ersichtlich. Vor allem gilt das neue Recht, soweit es gestützt auf die von den Beschwerdeführern beanstandete Regelung von Art. 398 Ziff. 1 und 2 nStrV anzuwenden ist, nicht nur für den Fall Gasser, sondern auch für die anderen im selben Verfahrensstadium befindlichen Strafprozesse.
Demnach erweist sich die Beschwerde ebenfalls insoweit als unbegründet. | de | Création d'un Tribunal pénal économique selon la novelle bernoise du 10 septembre 1985. La création, fondée sur la constitution, de ce Tribunal pénal économique ne viole pas les principes de la publicité (consid. 2) et de l'immédiateté (consid. 3) des débats; elle ne viole pas davantage l'art. 6 par. 3 let. d CEDH (consid. 3c). En outre, elle n'est contraire ni à l'art. 58 al. 1 Cst. ni à l'égalité devant la loi (consid. 5). Enfin, les normes rétroactives contenues dans les dispositions transitoires de la novelle ne sont pas non plus inconstitutionnelles (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-412%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,081 | 113 Ia 412 | 113 Ia 412
Sachverhalt ab Seite 412
Der Grosse Rat des Kantons Bern verabschiedete am 10. September 1985 das Gesetz betreffend die Änderung des Gesetzes über die Organisation der Gerichtsbehörden, des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern, des Gesetzes betreffend die Einführung des schweizerischen Strafgesetzbuches und des Gesetzes über das Dienstverhältnis der Behördemitglieder und des Personals der bernischen Staatsverwaltung. Nachdem die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war, wurde das Abänderungsgesetz mit Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 11. Februar 1986 auf diesen Tag hin in Kraft gesetzt. Die Publikation der Inkraftsetzung erfolgte im Amtsblatt des Kantons Bern vom 15. Februar 1986.
Das Abänderungsgesetz enthielt u.a. folgende Bestimmungen:
"I. Gesetz über die Organisation der Gerichtsbehörden (GOG [neue Fassung vom 10. September 1985 nachfolgend mit nGOG bezeichnet]):
Art. 9a: Eine der beiden Kriminalkammern bildet das
Wirtschaftsstrafgericht des Kantons.
II. Gesetz über das Strafverfahren des Kantons Bern (StrV [neue Fassung vom 10. September 1985 nachfolgend mit nStrV bezeichnet]):
Art. 29 Das Geschworenengericht beurteilt die mit Zuchthaus von mehr als fünf Jahren bedrohten Verbrechen. Vorbehalten bleiben die Artikel 208, 208a und 208b.
Art. 208 2 Handelt es sich um politische Verbrechen oder Vergehen oder um in der Presse begangene Ehrverletzungen, die öffentliche Interessen berühren, so sind die Überweisungsbehörden auch befugt, an ein Gericht mit anderer, insbesondere höherer sachlicher Zuständigkeit zu überweisen, wenn besondere Gründe dafür sprechen. Ebenso können unter den in Artikel 208b genannten Voraussetzungen Straffälle in der Zuständigkeit des Amtsgerichts an das Wirtschaftsstrafgericht überwiesen werden.
Art. 208b (neu) Ein Fall soll an das Wirtschaftsstrafgericht überwiesen werden, wenn zur Hauptsache strafbare Handlungen gegen das Vermögen oder Urkundenfälschungen in Frage stehen und deren Beurteilung besondere wirtschaftliche Kenntnisse oder die Würdigung einer grossen Zahl schriftlicher Beweismittel voraussetzt; die in Artikel 208a genannten Erfordernisse müssen nicht vorliegen.
Art. 296 1 Die Kriminalkammer und das Wirtschaftsstrafgericht befolgen bei der Behandlung der ihnen überwiesenen Fülle die Vorschriften über das Hauptverfahren vor dem Amtsgericht und dem Einzelrichter.
Anstelle von Artikel 235 ist Artikel 285 anwendbar.
2 Zu berücksichtigen sind die folgenden, besonderen Bestimmungen:
1. Die Akten zirkulieren vor der Hauptverhandlung bei allen Mitgliedern des Gerichts.
2. Hatte der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung Gelegenheit, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, steht es im Ermessen des Gerichtes, diese Personen zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören.
...
Art. 398 Dieses Gesetz und dessen spätere Änderungen treten auf den vom Regierungsrat festzusetzenden Zeitpunkt in Kraft mit folgenden Einschränkungen:
1. Strafprozesse, welche in diesem Zeitpunkte in das Rechtsmittelverfahren eingetreten und in denen die Vorladungen zur Verhandlung ergangen sind, werden nach altem Recht zu Ende geführt; doch gilt betreffend Beweiswürdigung, Wiederaufnahme des Verfahrens, Vollstreckung und Begnadigung das neue Recht, ebenso, wenn die Sache zu neuer Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird.
2. Strafprozesse, welche in diesem Zeitpunkte in das Hauptverfahren eingetreten und in denen die Vorladungen zur Hauptverhandlung ergangen sind, werden nach altem Recht in der betreffenden Instanz zu Ende geführt; doch gilt das neue Recht betreffend Beweiswürdigung, Rechtsmittel, Vollstreckung und Begnadigung, ebenso, wenn die Sache zu neuer Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird.
3. Unverändert."
Am 25. Februar 1986 erhoben X., Y. und Z., die alle im Kanton Bern wohnhaft sind, staatsrechtliche Beschwerde gegen dieses Abänderungsgesetz wegen Verletzung des Öffentlichkeits- und Unmittelbarkeitsprinzips (Art. 50 der bernischen Kantonsverfassung [KV]; Art. 211, 230, 244, 249, 289 und 295 Abs. 1 StrV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK), wegen Verletzung der Garantie des Geschworenengerichtes (Art. 61 KV), wegen fehlender Verfassungsgrundlage für das Wirtschaftsstrafgericht(Art. 49 KV), wegen Verletzung des Rechts auf den verfassungsmässigen Richter und des Verbots von Ausnahmegerichten (Art. 49 KV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK), wegen willkürlicher Zuweisungsregelung (Art. 208b nStrV; 58 Abs. 1 und Art. 4 BV) sowie wegen willkürlicher Übergangsbestimmungen (Art. 398 nStrV; Art. 58 Abs. 1 und Art. 4 BV). Sie stellen den Antrag, Art. 9a nGOG sowie Art. 29 Satz 2, Art. 208 Abs. 2 Satz 2, Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 und Art. 398 Ziff. 1 und 2 nStrV seien aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Hatte der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung Gelegenheit, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, so steht es gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV im Ermessen des Gerichtes, diese Personen zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Bestimmung verletze das Öffentlichkeitsprinzip, welches sie in Art. 50 KV, in der Bundesverfassung (als ungeschriebenes Verfassungsrecht, evtl. in Art. 58 Abs. 1 oder in Art. 4 BV) und in Art. 6 Ziff. 1 EMRK gewährleistet sehen.
a) Nach Art. 50 KV gilt für die Verhandlungen vor den Gerichten als Regel der Grundsatz der Öffentlichkeit und der Mündlichkeit, wobei die Gesetzgebung Ausnahmen gestatten kann. Der Gewährleistung verfassungsmässiger Rechte der Kantone kommt allerdings nur dort selbständige Bedeutung zu, wo ihr Schutzgehalt über den der verfassungsmässigen Rechte der Bundesverfassung oder der Europäischen Menschenrechtskonvention hinausgeht (BGE 112 Ia 126 E. 3a, 103 Ia 171, BGE 99 Ia 266 E. II, je mit Hinweisen; s. auch WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 78). Ob der Grundsatz der Öffentlichkeit der Strafgerichtsverhandlung im Sinne der Auffassung der Beschwerdeführer als ungeschriebenes Verfassungsrecht der Bundesverfassung anerkannt werden kann, war vom Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden und erscheint als fraglich. Die Frage kann jedoch offenbleiben, da jedenfalls Art. 6 Ziff. 1 EMRK das Öffentlichkeitsprinzip der Strafgerichtsverhandlung gewährleistet und auf ein erstinstanzliches Verfahren grundsätzlich unmittelbar anwendbar ist (BGE 111 Ia 243 f. E. 6, BGE 108 Ia 92 E. 2c, je mit Hinweisen). Da das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle frei und umfassend prüft, ob der angefochtene Erlass die angerufene Verfassungs- oder Konventionsbestimmung verletzt (s. BGE 111 Ia 24 f. E. 2 mit Hinweisen), kommt der von den Beschwerdeführern im vorliegenden Zusammenhang zusätzlich erhobenen Rüge, mit Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV werde auch das Willkürverbot verletzt, keine selbständige Bedeutung zu. Die Beschwerdeführer haben im übrigen nicht dargetan, weshalb diese Bestimmung mit "keinen hinreichenden Gründen sachlicher Natur zu rechtfertigen", d.h. willkürlich sein soll; ihr insoweit blosser Verweis auf andernorts in ihrer Beschwerde gemachte Ausführungen vermag jedenfalls ihre Willkürrüge nicht rechtsgenüglich zu substantiieren (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. BGE 110 Ia 3 f. E. 2a). Inwiefern der Grundsatz der Öffentlichkeit der Strafgerichtsverhandlung durch Art. 58 BV gewährleistet sein soll, wie dies die Beschwerdeführer ebenfalls geltend machen, ist nicht ersichtlich. Die Bestimmung des Art. 58 BV ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Garantie eines unparteiischen und unabhängigen Richters zu verstehen; sie gewährleistet jedermann die Freiheit, nur von dem Richter Recht zu nehmen, der nach den bestehenden Verfassungsnormen, Gesetzen und Verordnungen allgemein für die Streitsachen zuständig ist, zu denen der in Frage stehende Prozess gehört (BGE 91 I 401 mit Hinweisen), und sie gibt jedermann Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts (s. BGE 112 Ia 290 ff., BGE vom 4. Februar 1987 in EuGRZ 1987, S. 156 f., je mit Hinweisen). Soweit Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Gesetzmässigkeit durch Art. 58 BV gewährleistet sind, stimmt zwar diese Bestimmung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK überein (s. auch BGE 105 Ia 166 E. 7 und 180 E. 6; Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 1. Dezember 1986 i.S. K. und i.S. S. gegen die Schweiz [auszugsweise publ. in VPB 1987 Nr. 78] in welchen die Kommission sowohl die Divisionsgerichte als auch das Militärkassationsgericht gemäss schweizerischer Militärstrafprozessordnung als unabhängige und unparteiliche Gerichte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erachtet; ferner: JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 279). Mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit als weiterem, eigenständigem Schutzgehalt von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (s. nachf. lit. b und c) hat die Garantie des Art. 58 BV an sich jedoch nichts zu tun.
b) Aus diesen Gründen und weil die Beschwerdeführer nicht behauptet haben, Art. 50 KV gehe weiter als Art. 6 Ziff. 1 EMRK, ist die von ihnen erhobene Rüge der Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips ausschliesslich im Lichte dieser letztgenannten Bestimmung zu beurteilen.
Die Schweiz hat zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK in bezug auf den Grundsatz der Öffentlichkeit einen Vorbehalt angebracht, doch betrifft dieser nicht die im vorliegenden Verfahren einzig zur Diskussion stehende Strafgerichtsverhandlung, sondern das Verfahren vor Verwaltungsbehörden sowie die Öffentlichkeit der Urteilsverkündung an sich (s. hiezu LUZIUS WILDHABER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Köln/Berlin/Bonn/München 1986, N. 603 ff. zu Art. 6 EMRK). Es ist daher hier nicht auf diesen Vorbehalt einzugehen.
c) Der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung bezieht sich nicht bloss auf die Partei-, sondern auch auf die Publikumsöffentlichkeit (BGE 111 Ia 244 E. 7a). Er bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz und soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und wie die Rechtspflege ausgeführt wird. Durch die Öffentlichkeit der Hauptverhandlung wird es der Allgemeinheit ermöglicht, den Strafprozess unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit im Strafprozess verbietet einen Ausschluss der Öffentlichkeit dort, wo nicht überwiegende Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater das vordringlich gebieten. In diesem Sinn sieht auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor (BGE 111 Ia 245 E. 7b, BGE 108 Ia 92 E. 3a mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 22. Februar 1984 i.S. Sutter, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A Nr. 74, nichtamtliche deutsche Übersetzung in VPB 1984 Nr. 83; s. ferner: GERARD PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, Lausanne 1987, S. 158 ff.; HERBERT MIEHSLER/THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, N. 331 ff. zu Art. 6 EMRK; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK Kommentar, Kehr/Strassburg/Arlington 1985, N. 79 ff. zu Art. 6 EMRK; ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Aufl., Basel 1984, S. 140 ff.; HANS SCHULTZ, Die Strafprozessreform in der Schweiz, Juristische Rundschau 1981, S. 50; HANS SCHULTZ, Der Grundsatz der Öffentlichkeit im Strafprozess, SJZ 1973 S. 129 ff.; HEINZ GURADZE, Die Europäische Menschenrechtskonvention, Kommentar, Berlin und Frankfurt a.M. 1968, S. 99). Der Öffentlichkeitsgrundsatz besagt jedoch nicht, welche Prozesshandlungen an der Hauptverhandlung vorgenommen werden müssen und in welcher Form sie zu geschehen haben. Er enthält insbesondere keine Aussage darüber, ob bzw. welche Zeugen in der Hauptverhandlung anzuhören sind. Dies betrifft vielmehr Fragen der Prinzipien der Unmittelbarkeit und der Mündlichkeit, die zwar mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit in einem gewissen Zusammenhang stehen, dabei aber Prinzipien mit durchaus je eigenständigem Gehalt darstellen (s. GERARD PIQUEREZ, a.a.O., S. 163 ff.; ROBERT HAUSER, a.a.O., S. 136 ff.; ROBEBRT HAUSER, Zum Prinzip der Unmittelbarkeit, ZStrR 1981 S. 168 ff.; ROLF KÜNG-HOFER, Die Beschleunigung des Strafverfahrens unter Wahrung der Rechtsstaatlichkeit, Diss. Bern 1984, S. 228; KARL PETERS, Strafprozess, 4. Aufl., Heidelberg/Karlsruhe 1985, S. 317 ff. und S. 557 f.; CLAUS ROXIN, Strafverfahrensrecht, 20. Aufl., München 1987, S. 281 ff.; vgl. auch MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, ZSR 1975 Bd. I, S. 502; s. im übrigen nachf. E. 3). Entscheidend ist im Lichte des Öffentlichkeitsgrundsatzes, dass ebenfalls der unbeteiligte Dritte, also die Öffentlichkeit, am gesamten Prozessgeschehen der Hauptverhandlung, so wie sie - allenfalls unter Vorbehalt der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK genannten Ausnahmefälle - in den einzelnen Strafprozessgesetzen geregelt ist, teilnehmen und derart die Rechtspflege kontrollieren kann. Die Teilnahme in diesem Sinne ist auch nach den im Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 enthaltenen Bestimmungen des bernischen Strafverfahrens gewährleistet. Die Beschwerde ist demnach unbegründet, soweit mit ihr eine Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes gerügt wird.
3. a) Die Beschwerdeführer leiten aus der in Art. 50 KV gewährleisteten Öffentlichkeit und Mündlichkeit des Verfahrens den Grundsatz der Unmittelbarkeit ab. Diesen Grundsatz sehen sie durch Art. 230 und 254 StrV konkretisiert, wonach die notwendigen - als Urteilsgrundlage unerlässlichen - Beweismassnahmen auf den Zeitpunkt der Hauptverhandlung anzuordnen sind und der Richter das Ergebnis der Beweisaufnahme auf Grund der Hauptverhandlung zu würdigen hat. Sie machen geltend, Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 nStrV stelle eine Ausnahmeregelung für das Wirtschaftsstrafgericht und die Kriminalkammer dar, welche das Unmittelbarkeitsprinzip verletze, indem sie den Richter davon entbinde, Zeugen oder Sachverständige zur Hauptverhandlung vorzuladen und in dieser abzuhören. Ferner werde das Unmittelbarkeitsprinzip durch die genannte Ausnahmeregelung dadurch verletzt, dass sie dem Richter Aktenkenntnis schon vor der Hauptverhandlung verschaffe (soweit mit dieser Aktenkenntnis auch die Kenntnis der Einvernahmeprotokolle der Voruntersuchung gemeint sein sollte).
Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Hauptverhandlung nach bernischem Strafverfahren aufgrund der darin enthaltenen Vorschriften vom Grundsatz der Unmittelbarkeit beherrscht ist (vgl. das den Straffall Gasser betreffende Urteil des Kassationshofes des Kantons Bern vom 26. August 1983 i.S. B. in ZBJV 1984, S. 422 ff.; GERARD PIQUEREZ, Traité de procédure pénale bernoise et jurassienne, Neuchâtel 1983, Bd. I S. 96 ff. und Bd. II S. 634 ff.; FRITZ FALB, Das bernische Strafverfahren, Vorlesungsskriptum, 3. Aufl. 1975, S. 57 ff.). Indes kann dahingestellt bleiben, ob sich dieser Grundsatz aus der die Prinzipien der Öffentlichkeit und Mündlichkeit gewährleistenden Bestimmung des Art. 50 KV ergibt. Wäre dies der Fall, so könnte die Gesetzgebung gemäss der erwähnten kantonalen Verfassungsnorm auch insoweit Ausnahmen vorsehen, wie dies der Kassationshof des Kantons Bern im soeben angeführten Urteil vom 26. August 1983 selber - zutreffend - festgestellt hat (ZBJV 1984, S. 423; s. auch BGE vom 11. November 1983 in ZBJV 1984, S. 433 ff.). Aus diesem Urteil vermögen die Beschwerdeführer daher im vorliegenden Zusammenhang entgegen ihrer Auffassung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Ausnahmen der genannten Art sind denn auch bereits in der bisherigen Fassung des Strafverfahrens vorgesehen, so beispielsweise bezüglich der Verlesung von Abhörungsprotokollen (Art. 249 StrV). Solche Ausnahmen stellen aber auch die Vorschriften von Art. 296 Abs. 2 Ziff. 1 und 2 nStrV dar. Da Ziff. 1 dieser Bestimmung schon in der Fassung des Strafverfahrens vom 7. Mai 1980 im damaligen Art. 295 enthalten war, ist es fraglich, ob diese Teilbestimmung überhaupt noch Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens bilden kann. Diese Frage kann hier jedoch letztlich offenbleiben, da sich Art. 296 Abs. 2 nStrV insgesamt weder als bundesverfassungs- noch als konventionswidrig erweist, hat doch der Beschuldigte weder nach der Verfassung noch nach der Europäischen Menschenrechtskonvention einen Anspruch darauf, dass das Unmittelbarkeitsprinzip im Beweisverfahren schrankenlos zum Tragen kommt (vgl. JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 71 ff. zu Art. 6 EMRK; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 246). Die gesetzlich vorgesehene Einschränkung des Unmittelbarkeitsgrundsatzes für das Beweisverfahren im Rahmen der Hauptverhandlung bei der Kriminalkammer und beim Wirtschaftsstrafgericht erfolgt nicht deshalb, um - wie die Beschwerdeführer behaupten - dieses "Prinzip in sein Gegenteil" zu "verkehren" und "es praktisch auszuhöhlen", sondern aus dem einzigen Grund, bei den komplexen und äusserst umfangreichen Wirtschaftsstraffällen die Durchführung einer Strafgerichtsverhandlung in vernünftigem Rahmen und in angemessener Zeitdauer überhaupt zu ermöglichen. Damit erfolgt diese Einschränkung des Grundsatzes der Unmittelbarkeit nicht nur im Interesse der Justiz und der Rechtspflege an sich, deren Lahmlegung es zu verhindern gilt, sondern insbesondere auch im Interesse des Beschuldigten selber. Dass die Strafuntersuchung innert angemessener Frist zu Ende geführt wird, gehört auch zu den Rechten eines Beschuldigten; das in diesem Zusammenhang zu beachtende Beschleunigungsgebot ist vom Bundesgericht aus Art. 4 BV abgeleitet worden (vgl. BGE 103 V 190 ff., s. auch BGE 107 Ib 165), und es ist in Art. 6 Ziff. 1 EMRK ebenfalls ausdrücklich enthalten (vgl. hiezu auch ROLF KÜNG-HOFER, a.a.O., insbesondere S. 78 ff., und S. 99 ff.; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 98 ff. zu Art. 6 EMRK; WOLFGANG PEUKERT, Die überlange Verfahrensdauer (Art. 6 Abs. 1 EMRK) in der Rechtsprechung der Strassburger Instanzen, EuGRZ 1979 S. 261 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 232). Im Lichte dieses Gebotes darf ein Kanton prozessuale Bestimmungen, die es verunmöglichen, eine Strafuntersuchung innert vernünftiger Frist zu beenden, nicht gelten lassen. Dementsprechend und in Anbetracht der grossen Probleme, welche die bisherige bernische Regelung der Wirtschaftskriminalkammer mit sich brachte, ist nicht zu beanstanden, dass der bernische Gesetzgeber das Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 besser als die frühere Regelung nach dem Beschleunigungsgebot ausrichtete. Im übrigen wird die Einvernahme eines Zeugen in der Hauptverhandlung durch Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV weder ausdrücklich noch durch die Praxis ausgeschlossen. Nur dort, wo der Angeschuldigte oder sein Verteidiger schon in der Voruntersuchung die Gelegenheit hatte, einem Zeugen oder Sachverständigen Fragen zu stellen, steht es im Ermessen des Gerichts, diese Person zur Hauptverhandlung vorzuladen und abzuhören (was, wie nachfolgend [lit. c] aufzuzeigen ist, auch keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK darstellt); bestand diese Möglichkeit der Fragestellung aber in der Voruntersuchung nicht, so muss in der Hauptverhandlung vor dem Strafgericht dafür Gelegenheit eingeräumt werden. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer steht dem Richter somit nicht das "generelle und unbeschränkte Recht auf Verweigerung der Zeugenabhörungen in der Hauptverhandlung" zu. Vielmehr hat er sein Ermessen nach allgemeinen Grundsätzen pflichtgemäss auszuüben. Das Unmittelbarkeitsprinzip darf also nur dann im dargelegten Umfang eingeschränkt werden, wenn die genannten gesetzlichen Voraussetzungen hiefür erfüllt sind. Als gesetzmässige Beschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips hält die Regelung gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV aber - wie ausgeführt - vor der Verfassung und vor der Europäischen Menschenrechtskonvention stand.
b) Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, die durch das Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 vorgesehene Einschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips verstosse auch gegen das Grundrecht des "fair trial", also gegen den Grundsatz des fairen bzw. gerechten Verfahrens. Dieser Grundsatz ergibt sich namentlich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wonach - wie schon erwähnt worden ist - jedermann Anspruch darauf hat, dass seine Sache in billiger Weise gehört wird, und nebstdem ist er auch durch Art. 6 Ziff. 3 EMRK garantiert (vgl. dazu insbesondere: JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 1 und N. 54 ff. zu Art. 6 EMRK; ROBERT HAUSER, a.a.O., S. 153 f.; WOLFGANG PEUKERT, Die Garantie des "fair trial" in der Strassburger Rechtsprechung, EuGRZ 1980, S. 247 ff.; STEFAN TRECHSEL, Die Verteidigungsrechte in der Praxis zur Europäischen MRK, ZStrR 1979, S. 375 ff.). Die Beschwerdeführer rufen in diesem Zusammenhang indes nicht Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention an, sondern sie machen geltend, der Grundsatz des fairen Verfahrens sei als ungeschriebener Verfassungsgrundsatz in der Bundesverfassung enthalten oder ergebe sich allenfalls aus Art. 58 Abs. 1 BV. Allerdings begründen sie diese Behauptung nicht näher.
Der Grundsatz des fairen oder gerechten Verfahrens ist im schweizerischen Verfassungsrecht zwar nicht ausdrücklich, jedoch der Sache nach garantiert; es sind damit dem Gehalte nach im wesentlichen die vom Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 4 BV entwickelten Prinzipien eines rechtsstaatlichen Verfahrens gemeint (vgl. hiezu: PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 41 ff., insbesondere S. 81 ff.; s. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 227 ff. und 259 ff.). Konkret rügen die Beschwerdeführer unter dem Titel des fairen Verfahrens allerdings nur, dass aufgrund der Bestimmungen des Abänderungsgesetzes vom 10. September 1985 keine Waffengleichheit bestehe, indem der Beschuldigte in verschiedener Hinsicht gegenüber dem Untersuchungsrichter als Anklagevertreter erheblich benachteiligt würde. Diese Rüge der Verletzung des Gebotes der Waffengleichheit ist indes nicht rechtsgenüglich substantiiert (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG); auch der insoweit erfolgte Hinweis auf andernorts in der Beschwerdeschrift gemachte Ausführungen vermag keine hinreichende Begründung dafür abzugeben. Es ist daher nicht weiter darauf einzugehen.
c) Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, die Einschränkung des Unmittelbarkeitsprinzips gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV verstosse ebenfalls gegen Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK. Gemäss dieser Bestimmung steht jedem Angeklagten das Recht zu, Fragen an die Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung der Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen wie die der Belastungszeugen zu erwirken. Nach der Rechtsprechung ist dem Beschuldigten gestützt auf Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK unabhängig von der Ausgestaltung des kantonalen Prozessrechtes mindestens einmal während des Verfahrens Gelegenheit zu geben, der Einvernahme von Zeugen, die ihn belasten, beizuwohnen und Ergänzungsfragen zu stellen oder aber, sofern er der Vernehmung nicht beiwohnen kann, nach Einsicht in die Aussagen schriftlich ergänzende Fragen anzubringen (BGE 105 Ia 397, BGE 104 Ia 319). Aus Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK lässt sich jedoch nicht ableiten, dass dem Beschuldigten mehrmals Gelegenheit geboten werden müsse, zu verlangen, dass Zeugen in seiner Gegenwart oder ein zweites Mal ergänzend befragt werden (BGE 104 Ia 319). Insbesondere lässt sich aus dieser Bestimmung auch nicht ableiten, dass alle Zeugeneinvernahmen vor dem Richter in der Hauptverhandlung vor dem Strafgericht zu erfolgen haben. Vielmehr will diese Bestimmung lediglich ausschliessen, dass ein Strafurteil auf Aussagen von Zeugen abgestützt werde, ohne dass dem Beschuldigten wenigstens einmal Gelegenheit geboten worden ist, nach deren Vernehmung oder nach Einsicht in deren Aussagen Ergänzungsfragen zu stellen (s. die soeben zitierten Urteile). Dabei genügt es, wenn diese Möglichkeit irgend einmal im Laufe des Verfahrens gewährt wird (vgl. STEFAN TRECHSEL, a.a.O., S. 371; s. auch JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, a.a.O., N. 137 f. zu Art. 6 EMRK; vgl. ferner JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 239). Dieses Recht wird durch Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV klarerweise nicht beeinträchtigt. Demnach erweist sich die Beschwerde auch insoweit als unbegründet, als damit eine Verletzung des Unmittelbarkeitsprinzips gerügt wird.
4. (Das Wirtschaftsstrafgericht laut Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 widerspricht der bernischen Kantonsverfassung nicht; vielmehr stellt diese klarerweise eine hinreichende verfassungsmässige Grundlage zu seiner Schaffung dar.)
5. a) Die Schaffung eines Wirtschaftsstrafgerichts verstösst entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch nicht gegen Art. 58 Abs. 1 BV. Laut dieser Bestimmung darf niemand seinem verfassungsmässigen Richter entzogen werden, und es dürfen keine Ausnahmegerichte eingeführt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten als Ausnahmegerichte Gerichte, die ausserhalb der verfassungsmässigen Gerichtsorganisation stehen und nur für einen oder mehrere konkrete Fälle gebildet werden (BGE 110 Ib 281 E. 5). Keine Ausnahmegerichte sind demgegenüber ständige Spezialgerichte, die für zum voraus generell bestimmte Sachbereiche zuständig sind (so z.B. die Handels- und Gewerbegerichte gemäss kantonalen Prozessgesetzen, ebenso die Militärgerichte gemäss Militärstrafprozessordnung, vgl. hiezu die bereits erwähnten Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 1. Dezember 1986). Voraussetzung ist allerdings, dass die Zuständigkeit derartiger Spezialgerichte durch Gesetz festgelegt und die Errichtung sachlich begründet ist (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 272; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Garantie des verfassungsmässigen Richters in der Bundesverfassung, ZBJV 1970, S. 257).
Wie festgestellt worden ist, wurde das Wirtschaftsstrafgericht gemäss Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 für einen zum voraus generell festgelegten Sachbereich geschaffen, nämlich für Straffälle, bei welchen zur Hauptsache strafbare Handlungen gegen das Vermögen oder Urkundenfälschungen in Frage stehen und deren Beurteilung besondere wirtschaftliche Kenntnisse oder die Würdigung einer grossen Zahl schriftlicher Beweismittel voraussetzt. Wirtschaftliche Kenntnisse gelten allgemein als sachliche Begründung von Spezialgerichten (Fachgerichten), wie dies die Schaffung von Handelsgerichten in verschiedenen Kantonen belegt. Ebenso lässt es sich vertreten, Wirtschaftsstrafsachen, bei welchen zahlreiche schriftliche Beweismittel zu würdigen sind, einem solchen Spezialgericht mit für derart umfangreiche Verfahren geeigneten Prozessbestimmungen zu unterstellen. Davon, die Schaffung des bernischen Wirtschaftsstrafgerichts verletze Art. 58 Abs. 1 BV, kann demnach nicht die Rede sein.
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer wird Art. 58 Abs. 1 BV auch nicht durch die die Überweisung an das Wirtschaftsstrafgericht regelnde Bestimmung von Art. 208b nStrV verletzt. Diese Zuweisungsregel ist notwendig, um den Sachbereich der Zuständigkeit des Wirtschaftsstrafgerichts generell festzulegen, und sie ist - wie ausgeführt worden ist - auch durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer ist der Zuständigkeitsbereich in sachlicher Hinsicht ohne weiteres bestimmbar, und nebstdem steht diese sachliche Zuständigkeit keineswegs im Widerspruch zur übrigen sachlichen Zuständigkeitsordnung der bernischen Strafgerichte.
Darin und auch in den Verfahrensvorschriften von Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV liegt im übrigen entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer ebenfalls kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Diesen Grundsatz verletzt ein Erlass, der sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist (BGE 112 Ia 243 f. E. 4a und 258 E. 4b, BGE 111 Ia 91 E. 3a, mit Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 62; s. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, a.a.O., S. 191 ff.). Dass die genannten Vorschriften durchaus sinnvoll und zweckmässig sind, ist bereits dargelegt worden. Es werden jedoch durch sie auch nicht rechtliche. Unterschiede getroffen, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht zu finden ist (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 63). Vielmehr weist Art. 208b nStrV klare Kriterien auf, aufgrund welcher die Zuweisung erfolgt, und diese Regelung - wie übrigens auch diejenige der speziellen Verfahrensvorschriften gemäss Art. 296 Abs. 2 Ziff. 2 nStrV - ist sachlich vernünftig begründet durch die Notwendigkeit, komplexe und umfangreiche Strafprozesse zu beschleunigen und durch kompetente Richter mit besonderen Fach- und Personenkenntnissen beurteilen zu lassen. Im übrigen entsteht dadurch keine Benachteiligung des Beschuldigten. So werden insbesondere auch die Verteidigungsrechte durch die Neuregelung nicht beeinträchtigt.
6. Art. 398 nStrV entspricht mit Ausnahme kleinerer Präzisierungen dem bisherigen Art. 398 StrV. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Regelung gemäss Art. 398 nStrV sei willkürlich, indem darin bestimmt werde: "... doch gilt betreffend Beweiswürdigung, Wiederaufnahme des Verfahrens (bzw. Rechtsmittel), Vollstreckung und Begnadigung das neue Recht, ebenso, wenn die Sache zur neuen Verhandlung an die erste Instanz zurückgewiesen wird." Sie rügen, diese Vorschrift bezwecke, rückwirkend die Verteidigungsrechte zu beschneiden und die Anwendbarkeit des Abänderungsgesetzes vom 10. September 1985 auf den - bereits an anderer Stelle erwähnten - Fall Gasser zu ermöglichen. Damit rügen die Beschwerdeführer jedoch gerade den Passus der genannten Bestimmung als willkürlich, welcher mit der früheren Regelung praktisch übereinstimmt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine Rückwirkung eines Erlasses dann vor, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde (BGE 107 Ib 196 E. 3b mit Hinweisen). Es lässt in seiner Rechtsprechung zu Art. 4 BV die Rückwirkung regelmässig nur dann zu, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, in zeitlicher Beziehung mässig ist, zu keinen stossenden Rechtsungleichheiten führt, sich durch beachtenswerte Gründe rechtfertigen lässt und nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 102 Ia 72 E. 3 mit Hinweisen, BGE 102 Ib 338 E. 2b). Keine - bzw. eine sog. unechte - Rückwirkung ist dann gegeben, wenn der Gesetzgeber lediglich auf Verhältnisse abstellt, die zwar noch unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (BGE 107 Ib 196 E. 3b, 203 E. 7b/aa, mit Hinweisen; s. auch ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 1983 Bd. II, S. 164 ff.). Im Verfahrensrecht das neue Recht auf alle pendenten Angelegenheiten anzuwenden, gilt in der Praxis nicht als eigentliche Rückwirkung im aufgezeigten Sinne (BGE 79 I 87 E. 1; vgl. auch MAX IMBODEN/RENE A. RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl. 1986, Bd. I, S. 106 f.). Ganz allgemein kommt der Grundsatz der Nichtrückwirkung im Verfahrensrecht und damit auch im Falle einer Revision einer Strafprozessordnung nicht zum Tragen (vgl. BGE 112 Ib 584 f. E. 2; s. auch HANS SCHULTZ, Das schweizerische Auslieferungsrecht, Basel 1953, S. 323).
Nur eine sog. unechte Rückwirkung ist denn auch für die im Abänderungsgesetz vom 10. September 1985 vorgesehenen Übergangsbestimmungen - wie übrigens auch schon für die bisherigen - ausdrücklich vorgesehen. Es werden lediglich gewisse Einschränkungen für die Anwendbarkeit des neuen Rechts im Hinblick auf Strafprozesse festgelegt, welche sich in einem bestimmten Verfahrensstadium befinden, wobei aber auch für die betreffenden Strafprozesse teilweise wieder das neue Recht als anwendbar erklärt wird. Inwiefern diese Regelung verfassungswidrig sein soll, haben die Beschwerdeführer nicht dargetan und ist denn auch nicht ersichtlich. Vor allem gilt das neue Recht, soweit es gestützt auf die von den Beschwerdeführern beanstandete Regelung von Art. 398 Ziff. 1 und 2 nStrV anzuwenden ist, nicht nur für den Fall Gasser, sondern auch für die anderen im selben Verfahrensstadium befindlichen Strafprozesse.
Demnach erweist sich die Beschwerde ebenfalls insoweit als unbegründet. | de | Creazione di un Tribunale penale economico secondo la legge modificativa bernese del 10 settembre 1985. La creazione, fondata sulla Costituzione, di tale tribunale penale non viola i principi della pubblicità (consid. 2) e dell'immediatezza (consid. 3); essa non viola neppure l'art. 6 n. 3 lett. d CEDU (consid. 3c). Inoltre, non è contraria all'art. 58 cpv. 1 Cost. né all'uguaglianza dinanzi alla legge (consid. 5). Non è infine incostitutionale la disciplina sulla retroattività contenuta nelle disposizioni transitorie della legge modificativa (consid. 6). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-412%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,082 | 113 Ia 426 | 113 Ia 426
Sachverhalt ab Seite 427
Auf den Zeitpunkt der Eröffnung der Nationalstrasse N 1/SN 1 auf dem Gebiet der Stadt St. Gallen beschloss der Stadtrat verschiedene Verkehrsmassnahmen, um das sogenannte Wohnschutzkonzept Rosenberg zu verwirklichen. Damit wird das Ziel verfolgt, soviel Verkehr wie möglich auf die Autobahn zu bringen und den verbleibenden innerstädtischen Verkehr auf das übergeordnete Strassennetz zu kanalisieren, um so die Wohngebiete vom Fremdverkehr zu entlasten. Die Verkehrsmassnahmen umfassen Anordnungen, welche gestützt auf das Strassenverkehrsgesetz getroffen wurden; namentlich die Schliessung der Durchfahrt an den beiden Strassenkreuzungen Dufourstrasse/Lessingstrasse und Goethestrasse/Wartensteinstrasse. Sodann sind bauliche Massnahmen vorgesehen, die ihre Grundlage im kantonalen Strassengesetz finden. Sie betreffen gemäss dem "Massnahmenpaket Rosenberg I" die Dufourstrasse (Korrektion der Einmüdungen Winkelriedstrasse/Tigerbergstrasse und Varnbüelstrasse) und die General Guisan-Strasse (Aufpflästerung der Fahrbahn bei der Verzweigung der Varnbüel- und Gatterstrasse, der Holzstrasse und des Freibergweges) sowie gemäss dem "Massnahmenpaket Rosenberg II" die Aufpflästerung des Knotenbereichs Dufourstrasse/Lessingstrasse und Goethestrasse/Wartensteinstrasse, ferner die Erstellung von Trottoirüberfahrten bei den Einmündungen der Dufourstrasse und der Wartensteinstrasse in die Gerhaldenstrasse sowie beim Knoten Leimatstrasse/Böcklinstrasse.
Mit diesen Massnahmen ist der Quartierverein Rotmonten nicht einverstanden. Das Quartier Rotmonten liegt im Norden der Stadt St. Gallen. Über die genannten Strassenzüge gelangt man nach Rotmonten, so vom Rosenbergquartier über die Dufourstrasse, Varnbüelstrasse und General Guisan-Strasse, vom Langgassquartier u.a. über die Dufourstrasse, die Leimatstrasse, Lessingstrasse, Goethestrasse und Gerhaldenstrasse. Weil die Massnahmen den Durchfahrtsverkehr zu dem am Rande der Stadt gelegenen Rotmontenquartier erschweren, erhob der Quartierverein Einsprache beim Stadtrat sowie gegen dessen Entscheid Beschwerde an den Regierungsrat.
Am 16. Juni 1987 beschloss der Regierungsrat:
"...
2. Auf den Rekurs des Quartiervereins Rotmonten betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg I wird nicht eingetreten.
3. Der Rekurs der Quartiervereine Rotmonten und Langgasse-Heiligkreuz betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg II wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
..."
Der Quartierverein Rotmonten beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde, unter anderem die Disp. Ziffern 2 und 3 des Entscheides des Regierungsrates seien aufzuheben. Er bezeichnet es als schlechthin unhaltbar, dass der Regierungsrat auf den Rekurs betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg I wegen fehlender Beeinträchtigung in schutzwürdigen Interessen nicht eingetreten sei. Den Beschluss über die Ablehnung der Beschwerde betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg II bezeichnet der Quartierverein sowohl aus formellen Gründen - wegen angeblicher Nichtigkeit der Planauflage - als auch in materieller Hinsicht als schlechterdings unvertretbar.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt. Es begründet seinen Entscheid
Erwägungen
mit folgenden Erwägungen:
1. Das Recht zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde richtet sich unabhängig davon, ob dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, ausschliesslich nach Art. 88 OG. Danach steht die Beschwerdebefugnis Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben (BGE 112 Ia 177 E. 3; BGE 110 Ia 74 E. 1, 78 E. 2; je mit Hinweisen). Im Lichte dieser Grundsätze ist die Legitimation zur Geltendmachung jeder Rüge einzeln zu prüfen.
2. Soweit der Regierungsrat auf den Rekurs des Beschwerdeführers gegen die im Massnahmenpaket Rosenberg II enthaltenen baulichen Massnahmen eintrat, den Rekurs jedoch abwies, macht der Beschwerdeführer in seiner staatsrechtlichen Beschwerde geltend, die Ablehnung sei willkürlich.
a) Wie Erwägung 1 zeigt, ergibt sich aus der Beschwerdeberechtigung im kantonalen Verfahren nicht ohne weiteres auch das Recht zur Beschwerdeführung im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren gemäss Art. 84 ff. OG. Als ideeller Verein, der sich für die Interessen seiner Mitglieder einsetzt, ist der Beschwerdeführer zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wenn er als juristische Person konstituiert ist, die einzelnen Mitglieder zur staatsrechtlichen Beschwerde berechtigt wären, die Wahrung der durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl der Mitglieder geltend gemacht wird (BGE 112 Ia 33 E. 2a; 109 Ia 35 E. 2b; je mit Hinweisen).
Gemäss § 2 seiner Statuten setzt sich der Quartierverein Rotmonten ein "für die Wahrung und Förderung der öffentlichen Interessen im Quartier, insbesondere auch in Bau- und Verkehrsfragen". Die Wahrung der privaten, durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen seiner Mitglieder gehört somit nicht zu seinen statutarischen Aufgaben. Selbst wenn der Quartierverein auch den Nachweis erbringen würde, dass er mit seiner Beschwerde ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder geltend machen würde, was er indessen unterlässt, könnte seine Legitimation nicht anerkannt werden, weil die staatsrechtliche Beschwerde gerade nicht zur Verfolgung der von ihm gemäss Statuten zu wahrenden öffentlichen Interessen offensteht. Dass der Regierungsrat im Verwaltungsrekursverfahren weniger strenge Anforderungen an die Rekursberechtigung stellte und daher in begrenztem Ausmass auf die Einwendungen gegen die baulichen Massnahmen Rosenberg II eingetreten ist, ändert hieran nichts, denn das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren ist rechtlich keine Fortsetzung des kantonalen Verfahrens, sondern ein neues, selbständiges, bundesrechtliches Verfahren. Auf die Rügen gegen Disp. Ziffer 3 des angefochtenen Entscheides ist somit nicht einzutreten.
b) Da neben dem Quartierverein keines seiner Mitglieder oder ein anderer, im betroffenen Gebiet wohnender Privater Beschwerde führt, kann offenbleiben, ob diese zur Rüge zuzulassen wären, der Regierungsrat habe durch die völlig unhaltbare Auslegung und Anwendung der Bestimmung über die öffentliche Auflage im Planverfahren gemäss Art. 24 des Gesetzes über das Strassenwesen vom 17. März 1930 (StrG) sinngemäss eine formelle Rechtsverweigerung geschützt und er habe die baulichen Massnahmen Rosenberg II, soweit er sie überprüfte, mit willkürlichen Erwägungen als rechtmässig anerkannt. Da das allgemeine Willkürverbot für sich allein dem Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung verschafft (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen), wäre massgebend, ob diejenigen Normen, welche der Regierungsrat bei seinem Entscheid angewendet hat, neben den öffentlichen auch die privaten Interessen der Quartierbewohner schützen. für Art. 24 StrG müsste dies wohl bejaht werden, wogegen Art. 20 und Art. 62 StrG in bezug auf diese Frage näher untersucht werden müssten. Bei dieser Sachlage braucht auch nicht zur Frage Stellung genommen zu werden, ob an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass selbst ein Anstösser - anderslautende gesetzliche Bestimmungen vorbehalten - kein besseres Recht auf Benützung einer im Gemeingebrauch stehenden Strasse besitze als jeder andere Benützer (vgl. dazu BGE 91 I 408 E. 2 mit Hinweisen), ausnahmslos festgehalten werden kann (vgl. immerhin BGE 95 I 305 E. 5b sowie die Kritik bei IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 117 B III, S. 823 ff.).
c) Beigefügt sei, dass die Einwendungen des Beschwerdeführers, falls auf sie eingetreten werden könnte, nicht geeignet wären, dem Regierungsrat Willkür vorzuwerfen. Seine Behauptung, die öffentliche Auflage der baulichen Massnahmen Rosenberg II sei nichtig, geht klarerweise fehl. Die Nennung der Massnahmen mit der Möglichkeit der Einsichtnahme in die Pläne genügt offensichtlich den Anforderungen gemäss Art. 24 StrG.
Desgleichen durfte der Regierungsrat ohne Willkür die Auffassung des Beschwerdeführers, es fehle eine gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Massnahmen, mit Berufung auf das kantonale Strassengesetz, insbesondere dessen Art. 17 ff., zurückweisen. Die Bedürfnisse des heutigen intensiven Motorfahrzeugverkehrs, nach dem sich die Strassen gemäss Art. 20 StrG zu richten haben, können auch Massnahmen zur Kanalisierung des Verkehrs umfassen.
3. Ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst kann mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung solcher Rechte gerügt werden, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt oder auf eine solche hinausläuft (BGE 107 Ia 75 E. 2d; BGE 105 Ia 190 E. 1c; je mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer einwendet, der Regierungsrat sei zu Unrecht auf einen Teil seines Rekurses nicht eingetreten, ist er ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert.
a) Ob der Regierungsrat in vollem Umfange auf den Rekurs des Beschwerdeführers hätte eintreten müssen, beurteilt sich nach kantonalem Verfahrensrecht (Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965, VRP) und ist demzufolge allein unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen. In Frage stehen bauliche Strassenkorrektionsarbeiten im bestehenden Strassenbereich. Bei den entsprechenden Bauprojekten zur Kanalisierung und Eindämmung des Strassenverkehrs geht es nicht um den Vollzug von Nutzungsplänen im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes, sondern um gezielte Umbauarbeiten an Strassenkreuzungen und -einmündungen im Interesse des Wohnschutzes. Demgemäss kommen die Vorschriften des BG über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG) und des BG über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 97 ff.) nicht zur Anwendung (BGE 103 Ia 18 E. 2a).
b) aa) Die umstrittenen Anordnungen betreffen bauliche Massnahmen, die gemäss dem kantonalen Gesetz über das Strassenwesen vom 17. März 1930 (StrG) vom hiefür zuständigen Stadtrat St. Gallen beschlossen wurden. Nach Art. 25 Abs. 2 dieses Erlasses und Art. 43 Abs. 1 VRP konnte diese Beschlüsse beim Regierungsrat anfechten, wer an deren Änderung oder Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartat (Art. 45 Abs. 1 VRP).
bb) Der Regierungsrat bejaht gestützt auf Art. 45 Abs. 1 VRP die Rekursberechtigung zur Anfechtung eines Strassenbauprojektes, wenn sich das Interesse des Rekurrenten aus einer nahen räumlichen Beziehung zum Streitgegenstand ergibt und er durch die konkrete Ausgestaltung des Projektes unmittelbar und in höherem Masse als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen, aktuellen tatsächlichen oder rechtlichen Interessen berührt ist. Dabei genügt nach der Praxis des Regierungsrates nicht jedes noch so entfernte Interesse; es muss sich vielmehr um ein schutzwürdiges handeln (Sanktgallische Gerichts- und Verwaltungspraxis, 1977, Nr. 23). Allein der Umstand, dass ein Rekurrent eine bestimmte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützt, genügt nicht zur Begründung der Rekursberechtigung. Nach diesen Regeln beurteilt der Regierungsrat auch das Rekursrecht eines Vereins, der als solcher nicht unmittelbar betroffen ist, dessen Mitglieder jedoch im höherem Masse als jedermann berührt sind, weshalb sie selbst Beschwerde führen könnten.
cc) Diese Rechtsprechung ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keineswegs willkürlich. Wollte man Strassenbenützern, welche mehr oder weniger regelmässig eine Strasse befahren, um zu ihrer Wohnung oder ihrem Arbeitsort zu gelangen, das Beschwerderecht gegen Strassenkorrektionsmassnahmen einräumen, so käme dies einer Popularbeschwerde gleich. Als "schutzwürdiges Interesse" im Sinne von Art. 45 VRP darf ohne Willkür nur eine deutlich wahrnehmbare Beeinträchtigung in speziellen, klar fassbaren Interessen bezeichnet werden. Eine blosse Erschwerung bei als der Befahrung des Strassennetzes, wie sie sowohl durch Verkehrsanordnungen als auch durch bauliche Massnahmen entstehen kann und wie sie jeder Strassenbenützer im Rahmen des Gemeingebrauchs in Kauf nehmen muss, durfte der Regierungsrat als nicht ausreichend bezeichnen, um die Rekursberechtigung zu begründen.
dd) Auch wenn es - wie dargelegt - nicht um die Beurteilung der Beschwerdelegitimation nach Bundesverwaltungsverfahrensrecht geht, sei beigefügt, dass sich die Praxis des Regierungsrates im Ergebnis mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Beschwerdelegitimation nach Art. 103 lit. a OG deckt, was bestätigt, dass dem Regierungsrat keine Willkür vorgeworfen werden kann. dass dem Regierungsrat keine Willkür vorgeworfen werden kann. Auch das Bundesgericht lässt nicht jedes noch so entfernte Interesse zur Begründung der Beschwerdeberechtigung gelten (vgl. die Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 112 Ib 158 E. 3; vgl. auch VPB 50/1986, Nr. 49).
Das Bundesgericht betont, eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache sei nötig. Der Beschwerdeführer muss in höherem Masse als jedermann berührt sein (BGE 109 Ib 200 E. 4b mit Verweisungen). Für die Bejahung dieser besonderen Beziehung genügt es nicht, dass der Ausgang des Verfahrens, in das der Beschwerdeführer sich einmischen will, seine Interessensphäre im entfernten Masse irgendwie zu beeinflussen vermag. Wäre dies ausreichend - im vorliegenden Falle das Interesse, möglichst unbehindert auf Stadtstrassen zu seinem am Rande der Stadt entfernten Wohnquartier zu gelangen - so wäre eine Abgrenzung gegenüber der verpönten Popularbeschwerde nicht mehr möglich (angeführter BGE 109 Ib 201 E. 4c). Diese Rechtsprechung ist in der Lehre auf Zustimmung gestossen (FRITZ GYGI, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, recht, 1986, S. 8 ff., S. 12). | de | Verkehrsberuhigungsmassnahmen. Art. 88 OG; Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde.
- Grundsatz (E. 1);
- Beschwerdeberechtigung eines Quartiervereins (E. 2);
- Legitimation zur Rüge wegen formeller Rechtsverweigerung (E. 3).
Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 (VRP); Legitimation Dritter zur Ergreifung von Rechtsmitteln im kantonalen Beschwerdeverfahren.
Als "schutzwürdiges Interesse" im Sinne von Art. 45 Abs. 1 VRP darf ohne Willkür nur eine deutlich wahrnehmbare Beeinträchtigung in speziellen, klar fassbaren Interessen verstanden werden (E. 3b). Im Ergebnis deckt sich diese Rechtsprechung mit derjenigen des Bundesgerichts zur Legitimation gemäss Art. 103 lit. a OG. | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-426%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,083 | 113 Ia 426 | 113 Ia 426
Sachverhalt ab Seite 427
Auf den Zeitpunkt der Eröffnung der Nationalstrasse N 1/SN 1 auf dem Gebiet der Stadt St. Gallen beschloss der Stadtrat verschiedene Verkehrsmassnahmen, um das sogenannte Wohnschutzkonzept Rosenberg zu verwirklichen. Damit wird das Ziel verfolgt, soviel Verkehr wie möglich auf die Autobahn zu bringen und den verbleibenden innerstädtischen Verkehr auf das übergeordnete Strassennetz zu kanalisieren, um so die Wohngebiete vom Fremdverkehr zu entlasten. Die Verkehrsmassnahmen umfassen Anordnungen, welche gestützt auf das Strassenverkehrsgesetz getroffen wurden; namentlich die Schliessung der Durchfahrt an den beiden Strassenkreuzungen Dufourstrasse/Lessingstrasse und Goethestrasse/Wartensteinstrasse. Sodann sind bauliche Massnahmen vorgesehen, die ihre Grundlage im kantonalen Strassengesetz finden. Sie betreffen gemäss dem "Massnahmenpaket Rosenberg I" die Dufourstrasse (Korrektion der Einmüdungen Winkelriedstrasse/Tigerbergstrasse und Varnbüelstrasse) und die General Guisan-Strasse (Aufpflästerung der Fahrbahn bei der Verzweigung der Varnbüel- und Gatterstrasse, der Holzstrasse und des Freibergweges) sowie gemäss dem "Massnahmenpaket Rosenberg II" die Aufpflästerung des Knotenbereichs Dufourstrasse/Lessingstrasse und Goethestrasse/Wartensteinstrasse, ferner die Erstellung von Trottoirüberfahrten bei den Einmündungen der Dufourstrasse und der Wartensteinstrasse in die Gerhaldenstrasse sowie beim Knoten Leimatstrasse/Böcklinstrasse.
Mit diesen Massnahmen ist der Quartierverein Rotmonten nicht einverstanden. Das Quartier Rotmonten liegt im Norden der Stadt St. Gallen. Über die genannten Strassenzüge gelangt man nach Rotmonten, so vom Rosenbergquartier über die Dufourstrasse, Varnbüelstrasse und General Guisan-Strasse, vom Langgassquartier u.a. über die Dufourstrasse, die Leimatstrasse, Lessingstrasse, Goethestrasse und Gerhaldenstrasse. Weil die Massnahmen den Durchfahrtsverkehr zu dem am Rande der Stadt gelegenen Rotmontenquartier erschweren, erhob der Quartierverein Einsprache beim Stadtrat sowie gegen dessen Entscheid Beschwerde an den Regierungsrat.
Am 16. Juni 1987 beschloss der Regierungsrat:
"...
2. Auf den Rekurs des Quartiervereins Rotmonten betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg I wird nicht eingetreten.
3. Der Rekurs der Quartiervereine Rotmonten und Langgasse-Heiligkreuz betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg II wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
..."
Der Quartierverein Rotmonten beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde, unter anderem die Disp. Ziffern 2 und 3 des Entscheides des Regierungsrates seien aufzuheben. Er bezeichnet es als schlechthin unhaltbar, dass der Regierungsrat auf den Rekurs betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg I wegen fehlender Beeinträchtigung in schutzwürdigen Interessen nicht eingetreten sei. Den Beschluss über die Ablehnung der Beschwerde betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg II bezeichnet der Quartierverein sowohl aus formellen Gründen - wegen angeblicher Nichtigkeit der Planauflage - als auch in materieller Hinsicht als schlechterdings unvertretbar.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt. Es begründet seinen Entscheid
Erwägungen
mit folgenden Erwägungen:
1. Das Recht zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde richtet sich unabhängig davon, ob dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, ausschliesslich nach Art. 88 OG. Danach steht die Beschwerdebefugnis Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben (BGE 112 Ia 177 E. 3; BGE 110 Ia 74 E. 1, 78 E. 2; je mit Hinweisen). Im Lichte dieser Grundsätze ist die Legitimation zur Geltendmachung jeder Rüge einzeln zu prüfen.
2. Soweit der Regierungsrat auf den Rekurs des Beschwerdeführers gegen die im Massnahmenpaket Rosenberg II enthaltenen baulichen Massnahmen eintrat, den Rekurs jedoch abwies, macht der Beschwerdeführer in seiner staatsrechtlichen Beschwerde geltend, die Ablehnung sei willkürlich.
a) Wie Erwägung 1 zeigt, ergibt sich aus der Beschwerdeberechtigung im kantonalen Verfahren nicht ohne weiteres auch das Recht zur Beschwerdeführung im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren gemäss Art. 84 ff. OG. Als ideeller Verein, der sich für die Interessen seiner Mitglieder einsetzt, ist der Beschwerdeführer zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wenn er als juristische Person konstituiert ist, die einzelnen Mitglieder zur staatsrechtlichen Beschwerde berechtigt wären, die Wahrung der durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl der Mitglieder geltend gemacht wird (BGE 112 Ia 33 E. 2a; 109 Ia 35 E. 2b; je mit Hinweisen).
Gemäss § 2 seiner Statuten setzt sich der Quartierverein Rotmonten ein "für die Wahrung und Förderung der öffentlichen Interessen im Quartier, insbesondere auch in Bau- und Verkehrsfragen". Die Wahrung der privaten, durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen seiner Mitglieder gehört somit nicht zu seinen statutarischen Aufgaben. Selbst wenn der Quartierverein auch den Nachweis erbringen würde, dass er mit seiner Beschwerde ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder geltend machen würde, was er indessen unterlässt, könnte seine Legitimation nicht anerkannt werden, weil die staatsrechtliche Beschwerde gerade nicht zur Verfolgung der von ihm gemäss Statuten zu wahrenden öffentlichen Interessen offensteht. Dass der Regierungsrat im Verwaltungsrekursverfahren weniger strenge Anforderungen an die Rekursberechtigung stellte und daher in begrenztem Ausmass auf die Einwendungen gegen die baulichen Massnahmen Rosenberg II eingetreten ist, ändert hieran nichts, denn das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren ist rechtlich keine Fortsetzung des kantonalen Verfahrens, sondern ein neues, selbständiges, bundesrechtliches Verfahren. Auf die Rügen gegen Disp. Ziffer 3 des angefochtenen Entscheides ist somit nicht einzutreten.
b) Da neben dem Quartierverein keines seiner Mitglieder oder ein anderer, im betroffenen Gebiet wohnender Privater Beschwerde führt, kann offenbleiben, ob diese zur Rüge zuzulassen wären, der Regierungsrat habe durch die völlig unhaltbare Auslegung und Anwendung der Bestimmung über die öffentliche Auflage im Planverfahren gemäss Art. 24 des Gesetzes über das Strassenwesen vom 17. März 1930 (StrG) sinngemäss eine formelle Rechtsverweigerung geschützt und er habe die baulichen Massnahmen Rosenberg II, soweit er sie überprüfte, mit willkürlichen Erwägungen als rechtmässig anerkannt. Da das allgemeine Willkürverbot für sich allein dem Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung verschafft (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen), wäre massgebend, ob diejenigen Normen, welche der Regierungsrat bei seinem Entscheid angewendet hat, neben den öffentlichen auch die privaten Interessen der Quartierbewohner schützen. für Art. 24 StrG müsste dies wohl bejaht werden, wogegen Art. 20 und Art. 62 StrG in bezug auf diese Frage näher untersucht werden müssten. Bei dieser Sachlage braucht auch nicht zur Frage Stellung genommen zu werden, ob an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass selbst ein Anstösser - anderslautende gesetzliche Bestimmungen vorbehalten - kein besseres Recht auf Benützung einer im Gemeingebrauch stehenden Strasse besitze als jeder andere Benützer (vgl. dazu BGE 91 I 408 E. 2 mit Hinweisen), ausnahmslos festgehalten werden kann (vgl. immerhin BGE 95 I 305 E. 5b sowie die Kritik bei IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 117 B III, S. 823 ff.).
c) Beigefügt sei, dass die Einwendungen des Beschwerdeführers, falls auf sie eingetreten werden könnte, nicht geeignet wären, dem Regierungsrat Willkür vorzuwerfen. Seine Behauptung, die öffentliche Auflage der baulichen Massnahmen Rosenberg II sei nichtig, geht klarerweise fehl. Die Nennung der Massnahmen mit der Möglichkeit der Einsichtnahme in die Pläne genügt offensichtlich den Anforderungen gemäss Art. 24 StrG.
Desgleichen durfte der Regierungsrat ohne Willkür die Auffassung des Beschwerdeführers, es fehle eine gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Massnahmen, mit Berufung auf das kantonale Strassengesetz, insbesondere dessen Art. 17 ff., zurückweisen. Die Bedürfnisse des heutigen intensiven Motorfahrzeugverkehrs, nach dem sich die Strassen gemäss Art. 20 StrG zu richten haben, können auch Massnahmen zur Kanalisierung des Verkehrs umfassen.
3. Ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst kann mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung solcher Rechte gerügt werden, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt oder auf eine solche hinausläuft (BGE 107 Ia 75 E. 2d; BGE 105 Ia 190 E. 1c; je mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer einwendet, der Regierungsrat sei zu Unrecht auf einen Teil seines Rekurses nicht eingetreten, ist er ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert.
a) Ob der Regierungsrat in vollem Umfange auf den Rekurs des Beschwerdeführers hätte eintreten müssen, beurteilt sich nach kantonalem Verfahrensrecht (Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965, VRP) und ist demzufolge allein unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen. In Frage stehen bauliche Strassenkorrektionsarbeiten im bestehenden Strassenbereich. Bei den entsprechenden Bauprojekten zur Kanalisierung und Eindämmung des Strassenverkehrs geht es nicht um den Vollzug von Nutzungsplänen im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes, sondern um gezielte Umbauarbeiten an Strassenkreuzungen und -einmündungen im Interesse des Wohnschutzes. Demgemäss kommen die Vorschriften des BG über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG) und des BG über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 97 ff.) nicht zur Anwendung (BGE 103 Ia 18 E. 2a).
b) aa) Die umstrittenen Anordnungen betreffen bauliche Massnahmen, die gemäss dem kantonalen Gesetz über das Strassenwesen vom 17. März 1930 (StrG) vom hiefür zuständigen Stadtrat St. Gallen beschlossen wurden. Nach Art. 25 Abs. 2 dieses Erlasses und Art. 43 Abs. 1 VRP konnte diese Beschlüsse beim Regierungsrat anfechten, wer an deren Änderung oder Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartat (Art. 45 Abs. 1 VRP).
bb) Der Regierungsrat bejaht gestützt auf Art. 45 Abs. 1 VRP die Rekursberechtigung zur Anfechtung eines Strassenbauprojektes, wenn sich das Interesse des Rekurrenten aus einer nahen räumlichen Beziehung zum Streitgegenstand ergibt und er durch die konkrete Ausgestaltung des Projektes unmittelbar und in höherem Masse als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen, aktuellen tatsächlichen oder rechtlichen Interessen berührt ist. Dabei genügt nach der Praxis des Regierungsrates nicht jedes noch so entfernte Interesse; es muss sich vielmehr um ein schutzwürdiges handeln (Sanktgallische Gerichts- und Verwaltungspraxis, 1977, Nr. 23). Allein der Umstand, dass ein Rekurrent eine bestimmte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützt, genügt nicht zur Begründung der Rekursberechtigung. Nach diesen Regeln beurteilt der Regierungsrat auch das Rekursrecht eines Vereins, der als solcher nicht unmittelbar betroffen ist, dessen Mitglieder jedoch im höherem Masse als jedermann berührt sind, weshalb sie selbst Beschwerde führen könnten.
cc) Diese Rechtsprechung ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keineswegs willkürlich. Wollte man Strassenbenützern, welche mehr oder weniger regelmässig eine Strasse befahren, um zu ihrer Wohnung oder ihrem Arbeitsort zu gelangen, das Beschwerderecht gegen Strassenkorrektionsmassnahmen einräumen, so käme dies einer Popularbeschwerde gleich. Als "schutzwürdiges Interesse" im Sinne von Art. 45 VRP darf ohne Willkür nur eine deutlich wahrnehmbare Beeinträchtigung in speziellen, klar fassbaren Interessen bezeichnet werden. Eine blosse Erschwerung bei als der Befahrung des Strassennetzes, wie sie sowohl durch Verkehrsanordnungen als auch durch bauliche Massnahmen entstehen kann und wie sie jeder Strassenbenützer im Rahmen des Gemeingebrauchs in Kauf nehmen muss, durfte der Regierungsrat als nicht ausreichend bezeichnen, um die Rekursberechtigung zu begründen.
dd) Auch wenn es - wie dargelegt - nicht um die Beurteilung der Beschwerdelegitimation nach Bundesverwaltungsverfahrensrecht geht, sei beigefügt, dass sich die Praxis des Regierungsrates im Ergebnis mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Beschwerdelegitimation nach Art. 103 lit. a OG deckt, was bestätigt, dass dem Regierungsrat keine Willkür vorgeworfen werden kann. dass dem Regierungsrat keine Willkür vorgeworfen werden kann. Auch das Bundesgericht lässt nicht jedes noch so entfernte Interesse zur Begründung der Beschwerdeberechtigung gelten (vgl. die Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 112 Ib 158 E. 3; vgl. auch VPB 50/1986, Nr. 49).
Das Bundesgericht betont, eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache sei nötig. Der Beschwerdeführer muss in höherem Masse als jedermann berührt sein (BGE 109 Ib 200 E. 4b mit Verweisungen). Für die Bejahung dieser besonderen Beziehung genügt es nicht, dass der Ausgang des Verfahrens, in das der Beschwerdeführer sich einmischen will, seine Interessensphäre im entfernten Masse irgendwie zu beeinflussen vermag. Wäre dies ausreichend - im vorliegenden Falle das Interesse, möglichst unbehindert auf Stadtstrassen zu seinem am Rande der Stadt entfernten Wohnquartier zu gelangen - so wäre eine Abgrenzung gegenüber der verpönten Popularbeschwerde nicht mehr möglich (angeführter BGE 109 Ib 201 E. 4c). Diese Rechtsprechung ist in der Lehre auf Zustimmung gestossen (FRITZ GYGI, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, recht, 1986, S. 8 ff., S. 12). | de | Mesures destinées à calmer le trafic. Art. 88 OJ; qualité pour agir par la voie du recours de droit public.
- Principe (consid. 1);
- Droit de recourir d'une association de quartier (consid. 2);
- Qualité pour se plaindre d'un déni de justice formel (consid. 3).
Art. 45 al. 1 de la loi sur la juridiction administrative du canton de St-Gall du 16 mai 1965 (LJA); qualité des tiers pour user des moyens de droit en procédure cantonale de recours.
L'on peut, sans arbitraire, ne qualifier d'"intérêt digne de protection" au sens de l'art. 45 al. 1 LJA que l'atteinte nettement sensible à des intérêts spéciaux bien distincts (consid. 3b). Dans son résultat, cette jurisprudence correspond à celle du Tribunal fédéral sur la qualité pour recourir selon l'art. 103 let. a OJ. | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-426%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,084 | 113 Ia 426 | 113 Ia 426
Sachverhalt ab Seite 427
Auf den Zeitpunkt der Eröffnung der Nationalstrasse N 1/SN 1 auf dem Gebiet der Stadt St. Gallen beschloss der Stadtrat verschiedene Verkehrsmassnahmen, um das sogenannte Wohnschutzkonzept Rosenberg zu verwirklichen. Damit wird das Ziel verfolgt, soviel Verkehr wie möglich auf die Autobahn zu bringen und den verbleibenden innerstädtischen Verkehr auf das übergeordnete Strassennetz zu kanalisieren, um so die Wohngebiete vom Fremdverkehr zu entlasten. Die Verkehrsmassnahmen umfassen Anordnungen, welche gestützt auf das Strassenverkehrsgesetz getroffen wurden; namentlich die Schliessung der Durchfahrt an den beiden Strassenkreuzungen Dufourstrasse/Lessingstrasse und Goethestrasse/Wartensteinstrasse. Sodann sind bauliche Massnahmen vorgesehen, die ihre Grundlage im kantonalen Strassengesetz finden. Sie betreffen gemäss dem "Massnahmenpaket Rosenberg I" die Dufourstrasse (Korrektion der Einmüdungen Winkelriedstrasse/Tigerbergstrasse und Varnbüelstrasse) und die General Guisan-Strasse (Aufpflästerung der Fahrbahn bei der Verzweigung der Varnbüel- und Gatterstrasse, der Holzstrasse und des Freibergweges) sowie gemäss dem "Massnahmenpaket Rosenberg II" die Aufpflästerung des Knotenbereichs Dufourstrasse/Lessingstrasse und Goethestrasse/Wartensteinstrasse, ferner die Erstellung von Trottoirüberfahrten bei den Einmündungen der Dufourstrasse und der Wartensteinstrasse in die Gerhaldenstrasse sowie beim Knoten Leimatstrasse/Böcklinstrasse.
Mit diesen Massnahmen ist der Quartierverein Rotmonten nicht einverstanden. Das Quartier Rotmonten liegt im Norden der Stadt St. Gallen. Über die genannten Strassenzüge gelangt man nach Rotmonten, so vom Rosenbergquartier über die Dufourstrasse, Varnbüelstrasse und General Guisan-Strasse, vom Langgassquartier u.a. über die Dufourstrasse, die Leimatstrasse, Lessingstrasse, Goethestrasse und Gerhaldenstrasse. Weil die Massnahmen den Durchfahrtsverkehr zu dem am Rande der Stadt gelegenen Rotmontenquartier erschweren, erhob der Quartierverein Einsprache beim Stadtrat sowie gegen dessen Entscheid Beschwerde an den Regierungsrat.
Am 16. Juni 1987 beschloss der Regierungsrat:
"...
2. Auf den Rekurs des Quartiervereins Rotmonten betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg I wird nicht eingetreten.
3. Der Rekurs der Quartiervereine Rotmonten und Langgasse-Heiligkreuz betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg II wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
..."
Der Quartierverein Rotmonten beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde, unter anderem die Disp. Ziffern 2 und 3 des Entscheides des Regierungsrates seien aufzuheben. Er bezeichnet es als schlechthin unhaltbar, dass der Regierungsrat auf den Rekurs betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg I wegen fehlender Beeinträchtigung in schutzwürdigen Interessen nicht eingetreten sei. Den Beschluss über die Ablehnung der Beschwerde betreffend bauliche Massnahmen Rosenberg II bezeichnet der Quartierverein sowohl aus formellen Gründen - wegen angeblicher Nichtigkeit der Planauflage - als auch in materieller Hinsicht als schlechterdings unvertretbar.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt. Es begründet seinen Entscheid
Erwägungen
mit folgenden Erwägungen:
1. Das Recht zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde richtet sich unabhängig davon, ob dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, ausschliesslich nach Art. 88 OG. Danach steht die Beschwerdebefugnis Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben (BGE 112 Ia 177 E. 3; BGE 110 Ia 74 E. 1, 78 E. 2; je mit Hinweisen). Im Lichte dieser Grundsätze ist die Legitimation zur Geltendmachung jeder Rüge einzeln zu prüfen.
2. Soweit der Regierungsrat auf den Rekurs des Beschwerdeführers gegen die im Massnahmenpaket Rosenberg II enthaltenen baulichen Massnahmen eintrat, den Rekurs jedoch abwies, macht der Beschwerdeführer in seiner staatsrechtlichen Beschwerde geltend, die Ablehnung sei willkürlich.
a) Wie Erwägung 1 zeigt, ergibt sich aus der Beschwerdeberechtigung im kantonalen Verfahren nicht ohne weiteres auch das Recht zur Beschwerdeführung im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren gemäss Art. 84 ff. OG. Als ideeller Verein, der sich für die Interessen seiner Mitglieder einsetzt, ist der Beschwerdeführer zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wenn er als juristische Person konstituiert ist, die einzelnen Mitglieder zur staatsrechtlichen Beschwerde berechtigt wären, die Wahrung der durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl der Mitglieder geltend gemacht wird (BGE 112 Ia 33 E. 2a; 109 Ia 35 E. 2b; je mit Hinweisen).
Gemäss § 2 seiner Statuten setzt sich der Quartierverein Rotmonten ein "für die Wahrung und Förderung der öffentlichen Interessen im Quartier, insbesondere auch in Bau- und Verkehrsfragen". Die Wahrung der privaten, durch ein verfassungsmässiges Recht geschützten Interessen seiner Mitglieder gehört somit nicht zu seinen statutarischen Aufgaben. Selbst wenn der Quartierverein auch den Nachweis erbringen würde, dass er mit seiner Beschwerde ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder geltend machen würde, was er indessen unterlässt, könnte seine Legitimation nicht anerkannt werden, weil die staatsrechtliche Beschwerde gerade nicht zur Verfolgung der von ihm gemäss Statuten zu wahrenden öffentlichen Interessen offensteht. Dass der Regierungsrat im Verwaltungsrekursverfahren weniger strenge Anforderungen an die Rekursberechtigung stellte und daher in begrenztem Ausmass auf die Einwendungen gegen die baulichen Massnahmen Rosenberg II eingetreten ist, ändert hieran nichts, denn das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren ist rechtlich keine Fortsetzung des kantonalen Verfahrens, sondern ein neues, selbständiges, bundesrechtliches Verfahren. Auf die Rügen gegen Disp. Ziffer 3 des angefochtenen Entscheides ist somit nicht einzutreten.
b) Da neben dem Quartierverein keines seiner Mitglieder oder ein anderer, im betroffenen Gebiet wohnender Privater Beschwerde führt, kann offenbleiben, ob diese zur Rüge zuzulassen wären, der Regierungsrat habe durch die völlig unhaltbare Auslegung und Anwendung der Bestimmung über die öffentliche Auflage im Planverfahren gemäss Art. 24 des Gesetzes über das Strassenwesen vom 17. März 1930 (StrG) sinngemäss eine formelle Rechtsverweigerung geschützt und er habe die baulichen Massnahmen Rosenberg II, soweit er sie überprüfte, mit willkürlichen Erwägungen als rechtmässig anerkannt. Da das allgemeine Willkürverbot für sich allein dem Betroffenen noch keine geschützte Rechtsstellung verschafft (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen), wäre massgebend, ob diejenigen Normen, welche der Regierungsrat bei seinem Entscheid angewendet hat, neben den öffentlichen auch die privaten Interessen der Quartierbewohner schützen. für Art. 24 StrG müsste dies wohl bejaht werden, wogegen Art. 20 und Art. 62 StrG in bezug auf diese Frage näher untersucht werden müssten. Bei dieser Sachlage braucht auch nicht zur Frage Stellung genommen zu werden, ob an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass selbst ein Anstösser - anderslautende gesetzliche Bestimmungen vorbehalten - kein besseres Recht auf Benützung einer im Gemeingebrauch stehenden Strasse besitze als jeder andere Benützer (vgl. dazu BGE 91 I 408 E. 2 mit Hinweisen), ausnahmslos festgehalten werden kann (vgl. immerhin BGE 95 I 305 E. 5b sowie die Kritik bei IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 117 B III, S. 823 ff.).
c) Beigefügt sei, dass die Einwendungen des Beschwerdeführers, falls auf sie eingetreten werden könnte, nicht geeignet wären, dem Regierungsrat Willkür vorzuwerfen. Seine Behauptung, die öffentliche Auflage der baulichen Massnahmen Rosenberg II sei nichtig, geht klarerweise fehl. Die Nennung der Massnahmen mit der Möglichkeit der Einsichtnahme in die Pläne genügt offensichtlich den Anforderungen gemäss Art. 24 StrG.
Desgleichen durfte der Regierungsrat ohne Willkür die Auffassung des Beschwerdeführers, es fehle eine gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Massnahmen, mit Berufung auf das kantonale Strassengesetz, insbesondere dessen Art. 17 ff., zurückweisen. Die Bedürfnisse des heutigen intensiven Motorfahrzeugverkehrs, nach dem sich die Strassen gemäss Art. 20 StrG zu richten haben, können auch Massnahmen zur Kanalisierung des Verkehrs umfassen.
3. Ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst kann mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung solcher Rechte gerügt werden, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt oder auf eine solche hinausläuft (BGE 107 Ia 75 E. 2d; BGE 105 Ia 190 E. 1c; je mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer einwendet, der Regierungsrat sei zu Unrecht auf einen Teil seines Rekurses nicht eingetreten, ist er ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert.
a) Ob der Regierungsrat in vollem Umfange auf den Rekurs des Beschwerdeführers hätte eintreten müssen, beurteilt sich nach kantonalem Verfahrensrecht (Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965, VRP) und ist demzufolge allein unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen. In Frage stehen bauliche Strassenkorrektionsarbeiten im bestehenden Strassenbereich. Bei den entsprechenden Bauprojekten zur Kanalisierung und Eindämmung des Strassenverkehrs geht es nicht um den Vollzug von Nutzungsplänen im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes, sondern um gezielte Umbauarbeiten an Strassenkreuzungen und -einmündungen im Interesse des Wohnschutzes. Demgemäss kommen die Vorschriften des BG über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG) und des BG über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 97 ff.) nicht zur Anwendung (BGE 103 Ia 18 E. 2a).
b) aa) Die umstrittenen Anordnungen betreffen bauliche Massnahmen, die gemäss dem kantonalen Gesetz über das Strassenwesen vom 17. März 1930 (StrG) vom hiefür zuständigen Stadtrat St. Gallen beschlossen wurden. Nach Art. 25 Abs. 2 dieses Erlasses und Art. 43 Abs. 1 VRP konnte diese Beschlüsse beim Regierungsrat anfechten, wer an deren Änderung oder Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartat (Art. 45 Abs. 1 VRP).
bb) Der Regierungsrat bejaht gestützt auf Art. 45 Abs. 1 VRP die Rekursberechtigung zur Anfechtung eines Strassenbauprojektes, wenn sich das Interesse des Rekurrenten aus einer nahen räumlichen Beziehung zum Streitgegenstand ergibt und er durch die konkrete Ausgestaltung des Projektes unmittelbar und in höherem Masse als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen, aktuellen tatsächlichen oder rechtlichen Interessen berührt ist. Dabei genügt nach der Praxis des Regierungsrates nicht jedes noch so entfernte Interesse; es muss sich vielmehr um ein schutzwürdiges handeln (Sanktgallische Gerichts- und Verwaltungspraxis, 1977, Nr. 23). Allein der Umstand, dass ein Rekurrent eine bestimmte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützt, genügt nicht zur Begründung der Rekursberechtigung. Nach diesen Regeln beurteilt der Regierungsrat auch das Rekursrecht eines Vereins, der als solcher nicht unmittelbar betroffen ist, dessen Mitglieder jedoch im höherem Masse als jedermann berührt sind, weshalb sie selbst Beschwerde führen könnten.
cc) Diese Rechtsprechung ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keineswegs willkürlich. Wollte man Strassenbenützern, welche mehr oder weniger regelmässig eine Strasse befahren, um zu ihrer Wohnung oder ihrem Arbeitsort zu gelangen, das Beschwerderecht gegen Strassenkorrektionsmassnahmen einräumen, so käme dies einer Popularbeschwerde gleich. Als "schutzwürdiges Interesse" im Sinne von Art. 45 VRP darf ohne Willkür nur eine deutlich wahrnehmbare Beeinträchtigung in speziellen, klar fassbaren Interessen bezeichnet werden. Eine blosse Erschwerung bei als der Befahrung des Strassennetzes, wie sie sowohl durch Verkehrsanordnungen als auch durch bauliche Massnahmen entstehen kann und wie sie jeder Strassenbenützer im Rahmen des Gemeingebrauchs in Kauf nehmen muss, durfte der Regierungsrat als nicht ausreichend bezeichnen, um die Rekursberechtigung zu begründen.
dd) Auch wenn es - wie dargelegt - nicht um die Beurteilung der Beschwerdelegitimation nach Bundesverwaltungsverfahrensrecht geht, sei beigefügt, dass sich die Praxis des Regierungsrates im Ergebnis mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Beschwerdelegitimation nach Art. 103 lit. a OG deckt, was bestätigt, dass dem Regierungsrat keine Willkür vorgeworfen werden kann. dass dem Regierungsrat keine Willkür vorgeworfen werden kann. Auch das Bundesgericht lässt nicht jedes noch so entfernte Interesse zur Begründung der Beschwerdeberechtigung gelten (vgl. die Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 112 Ib 158 E. 3; vgl. auch VPB 50/1986, Nr. 49).
Das Bundesgericht betont, eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache sei nötig. Der Beschwerdeführer muss in höherem Masse als jedermann berührt sein (BGE 109 Ib 200 E. 4b mit Verweisungen). Für die Bejahung dieser besonderen Beziehung genügt es nicht, dass der Ausgang des Verfahrens, in das der Beschwerdeführer sich einmischen will, seine Interessensphäre im entfernten Masse irgendwie zu beeinflussen vermag. Wäre dies ausreichend - im vorliegenden Falle das Interesse, möglichst unbehindert auf Stadtstrassen zu seinem am Rande der Stadt entfernten Wohnquartier zu gelangen - so wäre eine Abgrenzung gegenüber der verpönten Popularbeschwerde nicht mehr möglich (angeführter BGE 109 Ib 201 E. 4c). Diese Rechtsprechung ist in der Lehre auf Zustimmung gestossen (FRITZ GYGI, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, recht, 1986, S. 8 ff., S. 12). | de | Misure destinate a calmare il traffico. Art. 88 OG; legittimazione a proporre ricorso di diritto pubblico.
- Principio (consid. 1);
- Legittimazione ricorsuale di un'associazione di quartiere (consid. 2).
- Legittimazione a dolersi di un diniego di giustizia formale (consid. 3).
Art. 45 cpv. 1 della legge del cantone di San Gallo sulla giurisdizione amministrativa; legittimazione dei terzi ad avvalersi di rimedi giuridici nella procedura ricorsuale cantonale.
Può, senza arbitrio, ritenersi che dà luogo ad un "interesse degno di protezione" ai sensi dell'art. 45 cpv. 1 della legge cantonale menzionata solo una lesione nettamente percettibile d'interessi speciali ben individuabili (consid. 3b). Nel suo risultato, tale giurisprudenza corrisponde a quella del Tribunale federale sulla legittimazione ricorsuale ai sensi dell'art. 103 lett. a OG. | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-426%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 43
Am 8. Juni 1986 fand die Wahl des Bezirksrates Laufental statt. Für den Wahlkreis Roggenburg war ein Vertreter zu wählen. Dem Stimmbürger lagen drei Wahlvorschläge vor. Als Kandidaten waren F., S. und G. vorgeschlagen worden. F. hatte allerdings mündlich den Rückzug seiner Kandidatur erklärt, doch wurde dieser vom Regierungsstatthalter nicht anerkannt. G. war erst wenige Tage vor dem Wahltag vorgeschlagen worden, was der im Amtsblatt vom 5. März 1986 publizierten Wahlanordnung widersprach; dieser Anordnung gemäss konnten Vorschläge gültig nur bis zum 7. April 1986 eingereicht werden. Auf Grund einer mündlichen Auskunft der Staatskanzlei wurde G. trotzdem zur Wahl zugelassen.
In der Folge wurde G. mit 57 Stimmen gewählt. Dreissig Stimmen entfielen auf S. Dieser erhob zusammen mit K. und B. Wahlbeschwerde beim Regierungsrat mit dem Antrag, die Wahl von G. als ungültig und S. als gewählt zu erklären.
Mit Entscheid vom 9. Juli 1986 hob der Regierungsrat die Wahl des Vertreters der Gemeinde Roggenburg in den Bezirksrat Laufental vom 8. Juni 1986 auf und ordnete einen neuen Wahlgang auf den 28. September 1986 an. Als einziger Kandidat wurde G. erneut vorgeschlagen. Da innert der gesetzten Frist kein zweiter Wahlvorschlag einging, konnte das Verfahren der stillen Wahl zum Zuge kommen. Der Regierungsstatthalter erklärte demgemäss G. als gewählt.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 9. Juli 1986 reichten K., B. und S. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihres Stimmrechts ein.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführer sind als stimmberechtigte Einwohner von Roggenburg unbestrittenermassen zur Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 OG legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen). Auf ihre rechtzeitig eingereichte Beschwerde gegen die vom Regierungsrat verfügte Aufhebung der Wahl vom 8. Juni 1986 und die Anordnung einer Neuwahl ist daher einzutreten. Doch ist die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich bloss kassatorischer Natur, was auch für die Stimmrechtsbeschwerde gilt (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweisen). Der Erlass positiver Anordnungen kann daher in der Regel nicht verlangt werden. Eine Ausnahme gilt nur, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht schon mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides hergestellt wird. Eine solche Ausnahme besteht im vorliegenden Fall nicht. Deshalb ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit damit mehr als die Aufhebung des Regierungsratsentscheides verlangt wird.
2. Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 111 Ia 117 E. 2a, 202 E. 2, 285 E. 2; BGE 110 Ia 181 E. 3a, mit Hinweisen).
a) Gemäss Art. 88 des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte (GPR) kann mit Wahlbeschwerde geltend gemacht werden, dass Gemeinde- oder Staatsorgane bei der Vorbereitung oder Durchführung von Wahlen oder der Ermittlung der Wahlergebnisse gesetzliche Vorschriften verletzt haben.
Die Beschwerdeführer erhoben diesen Vorwurf im Verfahren vor dem Regierungsrat mit Erfolg. Sie machten geltend, dass der Kandidat G. nicht vorschriftsgemäss aufgestellt worden sei und dass F. seine Kandidatur zurückgezogen habe. Der Regierungsrat erachtete diese Einwendungen im wesentlichen als begründet. Doch zog er aus den aufgezeigten Mängeln nicht den von den Beschwerdeführern gewünschten Schluss, S. als gewählt zu erklären, sondern er hob die Wahl vom 8. Juni 1986 auf und ordnete eine neue Wahl an. Es fragt sich, ob er damit das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzte.
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 111 Ia 198 mit Hinweis). Auch kann jeder Stimmberechtigte verlangen, dass ein Nichtstimmberechtigter von der Stimmabgabe ausgeschlossen wird (BGE 109 Ia 46 E. 3a). In gleicher Weise muss er sich dagegen zur Wehr setzen können, dass ein Bürger zur Wahl in eine Behörde vorgeschlagen wird, der nicht ordnungsgemäss aufgestellt worden ist.
c) Die Beschwerdeführer erhoben daher mit Recht Wahlbeschwerde beim Regierungsrat. Doch sind sie zu Unrecht der Meinung, der Regierungsrat hätte einzig die Wahl des zu spät aufgestellten Kandidaten als ungültig und den korrekt vorgeschlagenen Anwärter als gewählt erklären dürfen. Aus der Regel, dass kein Ergebnis einer Abstimmung oder Wahl anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, folgt vielmehr, dass der Regierungsrat aus den festgestellten Mängeln die richtige Konsequenz zog.
Am Wahltag waren die Verhältnisse in der Tat unklar. Es lagen zwei der Wahlanordnung entsprechende Wahlvorschläge vor - F. und S. -, von denen der eine Kandidat nur mündlich den Rückzug erklärt hatte, was vom Regierungsstatthalter gemäss Verfügung vom 15. April 1986 nicht anerkannt worden war. Der hievon betroffene Kandidat, F., erhob gegen diese Nichtanerkennung keine Beschwerde, obschon im Streitfalle genügend Zeit zur Klärung der Frage der Gültigkeit seines Verzichts noch vor der Abstimmung vom 8. Juni 1986 zur Verfügung gestanden hätte. Es ist daher davon auszugehen, dass selbst dann, wenn man vom Vorschlag von G. absieht, eine stille Wahl nicht hätte erfolgen können.
Dazu kommt, dass gemäss Auskunft der Staatskanzlei die wenige Tage vor der Wahl eingereichte Kandidatur von G. als gültig bezeichnet wurde. Auch wenn diese Auskunft unrichtig war, hatte der Stimmbürger am Wahltag zwischen mehreren Kandidaten zu wählen. Ergibt sich nachträglich, dass zwei Kandidaten zu Unrecht zur Wahl standen, so bestätigt dies die vom Regierungsrat festgestellte Unklarheit. Hätte etwa F. die Ablehnung seiner Kandidatur nach seiner Aufstellung sofort schriftlich erklärt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass zehn Stimmberechtigte noch rechtzeitig einen anderen Vorschlag hätten einreichen können. Auch steht nicht von vornherein fest, wie die Stimmabgabe ausgefallen wäre, wenn die Stimmberechtigten am Wahltag von der Ungültigkeit des Vorschlags von G. gewusst hätten.
Die Anordnung eines zweiten Wahlganges war demgegenüber geeignet, alle Zweifel über den wirklichen Mehrheitswillen der Stimmberechtigten zu beseitigen. Dass es in der Folge zu einer stillen Wahl kam, ändert hieran nichts. S. hätte sich durch erneute Aufstellung zur Wahl stellen können, wobei es ihm nicht verwehrt gewesen wäre, an seiner Rechtsauffassung festzuhalten. Nachdem er für den zweiten Wahlgang nicht mehr von mindestens zehn Stimmberechtigten zur Wahl vorgeschlagen wurde und daher einzig der Vorschlag von G. vorlag, war dieser zu Recht als in stiller Wahl gewählt zu erklären.
3. Die Beschwerde ist somit unbegründet und abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Von der Erhebung von Kosten ist entsprechend der bei Stimmrechtsbeschwerden üblichen Praxis abzusehen. | de | Art. 85 lit. a OG; Art. 88 des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte; Bezirksratswahlen, neuer Wahlgang. Ein Stimmberechtigter kann sein Stimm- bzw. Wahlrecht als verletzt rügen, wenn ein Bürger zur Wahl in eine Behörde vorgeschlagen wird, der nicht vorschriftsgemäss aufgestellt worden ist (E. 2). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-43%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 43
Am 8. Juni 1986 fand die Wahl des Bezirksrates Laufental statt. Für den Wahlkreis Roggenburg war ein Vertreter zu wählen. Dem Stimmbürger lagen drei Wahlvorschläge vor. Als Kandidaten waren F., S. und G. vorgeschlagen worden. F. hatte allerdings mündlich den Rückzug seiner Kandidatur erklärt, doch wurde dieser vom Regierungsstatthalter nicht anerkannt. G. war erst wenige Tage vor dem Wahltag vorgeschlagen worden, was der im Amtsblatt vom 5. März 1986 publizierten Wahlanordnung widersprach; dieser Anordnung gemäss konnten Vorschläge gültig nur bis zum 7. April 1986 eingereicht werden. Auf Grund einer mündlichen Auskunft der Staatskanzlei wurde G. trotzdem zur Wahl zugelassen.
In der Folge wurde G. mit 57 Stimmen gewählt. Dreissig Stimmen entfielen auf S. Dieser erhob zusammen mit K. und B. Wahlbeschwerde beim Regierungsrat mit dem Antrag, die Wahl von G. als ungültig und S. als gewählt zu erklären.
Mit Entscheid vom 9. Juli 1986 hob der Regierungsrat die Wahl des Vertreters der Gemeinde Roggenburg in den Bezirksrat Laufental vom 8. Juni 1986 auf und ordnete einen neuen Wahlgang auf den 28. September 1986 an. Als einziger Kandidat wurde G. erneut vorgeschlagen. Da innert der gesetzten Frist kein zweiter Wahlvorschlag einging, konnte das Verfahren der stillen Wahl zum Zuge kommen. Der Regierungsstatthalter erklärte demgemäss G. als gewählt.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 9. Juli 1986 reichten K., B. und S. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihres Stimmrechts ein.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführer sind als stimmberechtigte Einwohner von Roggenburg unbestrittenermassen zur Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 OG legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen). Auf ihre rechtzeitig eingereichte Beschwerde gegen die vom Regierungsrat verfügte Aufhebung der Wahl vom 8. Juni 1986 und die Anordnung einer Neuwahl ist daher einzutreten. Doch ist die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich bloss kassatorischer Natur, was auch für die Stimmrechtsbeschwerde gilt (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweisen). Der Erlass positiver Anordnungen kann daher in der Regel nicht verlangt werden. Eine Ausnahme gilt nur, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht schon mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides hergestellt wird. Eine solche Ausnahme besteht im vorliegenden Fall nicht. Deshalb ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit damit mehr als die Aufhebung des Regierungsratsentscheides verlangt wird.
2. Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 111 Ia 117 E. 2a, 202 E. 2, 285 E. 2; BGE 110 Ia 181 E. 3a, mit Hinweisen).
a) Gemäss Art. 88 des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte (GPR) kann mit Wahlbeschwerde geltend gemacht werden, dass Gemeinde- oder Staatsorgane bei der Vorbereitung oder Durchführung von Wahlen oder der Ermittlung der Wahlergebnisse gesetzliche Vorschriften verletzt haben.
Die Beschwerdeführer erhoben diesen Vorwurf im Verfahren vor dem Regierungsrat mit Erfolg. Sie machten geltend, dass der Kandidat G. nicht vorschriftsgemäss aufgestellt worden sei und dass F. seine Kandidatur zurückgezogen habe. Der Regierungsrat erachtete diese Einwendungen im wesentlichen als begründet. Doch zog er aus den aufgezeigten Mängeln nicht den von den Beschwerdeführern gewünschten Schluss, S. als gewählt zu erklären, sondern er hob die Wahl vom 8. Juni 1986 auf und ordnete eine neue Wahl an. Es fragt sich, ob er damit das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzte.
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 111 Ia 198 mit Hinweis). Auch kann jeder Stimmberechtigte verlangen, dass ein Nichtstimmberechtigter von der Stimmabgabe ausgeschlossen wird (BGE 109 Ia 46 E. 3a). In gleicher Weise muss er sich dagegen zur Wehr setzen können, dass ein Bürger zur Wahl in eine Behörde vorgeschlagen wird, der nicht ordnungsgemäss aufgestellt worden ist.
c) Die Beschwerdeführer erhoben daher mit Recht Wahlbeschwerde beim Regierungsrat. Doch sind sie zu Unrecht der Meinung, der Regierungsrat hätte einzig die Wahl des zu spät aufgestellten Kandidaten als ungültig und den korrekt vorgeschlagenen Anwärter als gewählt erklären dürfen. Aus der Regel, dass kein Ergebnis einer Abstimmung oder Wahl anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, folgt vielmehr, dass der Regierungsrat aus den festgestellten Mängeln die richtige Konsequenz zog.
Am Wahltag waren die Verhältnisse in der Tat unklar. Es lagen zwei der Wahlanordnung entsprechende Wahlvorschläge vor - F. und S. -, von denen der eine Kandidat nur mündlich den Rückzug erklärt hatte, was vom Regierungsstatthalter gemäss Verfügung vom 15. April 1986 nicht anerkannt worden war. Der hievon betroffene Kandidat, F., erhob gegen diese Nichtanerkennung keine Beschwerde, obschon im Streitfalle genügend Zeit zur Klärung der Frage der Gültigkeit seines Verzichts noch vor der Abstimmung vom 8. Juni 1986 zur Verfügung gestanden hätte. Es ist daher davon auszugehen, dass selbst dann, wenn man vom Vorschlag von G. absieht, eine stille Wahl nicht hätte erfolgen können.
Dazu kommt, dass gemäss Auskunft der Staatskanzlei die wenige Tage vor der Wahl eingereichte Kandidatur von G. als gültig bezeichnet wurde. Auch wenn diese Auskunft unrichtig war, hatte der Stimmbürger am Wahltag zwischen mehreren Kandidaten zu wählen. Ergibt sich nachträglich, dass zwei Kandidaten zu Unrecht zur Wahl standen, so bestätigt dies die vom Regierungsrat festgestellte Unklarheit. Hätte etwa F. die Ablehnung seiner Kandidatur nach seiner Aufstellung sofort schriftlich erklärt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass zehn Stimmberechtigte noch rechtzeitig einen anderen Vorschlag hätten einreichen können. Auch steht nicht von vornherein fest, wie die Stimmabgabe ausgefallen wäre, wenn die Stimmberechtigten am Wahltag von der Ungültigkeit des Vorschlags von G. gewusst hätten.
Die Anordnung eines zweiten Wahlganges war demgegenüber geeignet, alle Zweifel über den wirklichen Mehrheitswillen der Stimmberechtigten zu beseitigen. Dass es in der Folge zu einer stillen Wahl kam, ändert hieran nichts. S. hätte sich durch erneute Aufstellung zur Wahl stellen können, wobei es ihm nicht verwehrt gewesen wäre, an seiner Rechtsauffassung festzuhalten. Nachdem er für den zweiten Wahlgang nicht mehr von mindestens zehn Stimmberechtigten zur Wahl vorgeschlagen wurde und daher einzig der Vorschlag von G. vorlag, war dieser zu Recht als in stiller Wahl gewählt zu erklären.
3. Die Beschwerde ist somit unbegründet und abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Von der Erhebung von Kosten ist entsprechend der bei Stimmrechtsbeschwerden üblichen Praxis abzusehen. | de | Art. 85 let. a OJ; art. 88 de la loi bernoise sur les droits politiques; élection du conseil du district de Laufon, annulation par le Conseil exécutif et nouvelle élection. Un électeur peut se plaindre d'une violation de son droit de vote lorsqu'une candidature qui n'a pas été présentée conformément aux prescriptions est néanmoins proposée au corps électoral (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-43%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,087 | 113 Ia 43 | 113 Ia 43
Sachverhalt ab Seite 43
Am 8. Juni 1986 fand die Wahl des Bezirksrates Laufental statt. Für den Wahlkreis Roggenburg war ein Vertreter zu wählen. Dem Stimmbürger lagen drei Wahlvorschläge vor. Als Kandidaten waren F., S. und G. vorgeschlagen worden. F. hatte allerdings mündlich den Rückzug seiner Kandidatur erklärt, doch wurde dieser vom Regierungsstatthalter nicht anerkannt. G. war erst wenige Tage vor dem Wahltag vorgeschlagen worden, was der im Amtsblatt vom 5. März 1986 publizierten Wahlanordnung widersprach; dieser Anordnung gemäss konnten Vorschläge gültig nur bis zum 7. April 1986 eingereicht werden. Auf Grund einer mündlichen Auskunft der Staatskanzlei wurde G. trotzdem zur Wahl zugelassen.
In der Folge wurde G. mit 57 Stimmen gewählt. Dreissig Stimmen entfielen auf S. Dieser erhob zusammen mit K. und B. Wahlbeschwerde beim Regierungsrat mit dem Antrag, die Wahl von G. als ungültig und S. als gewählt zu erklären.
Mit Entscheid vom 9. Juli 1986 hob der Regierungsrat die Wahl des Vertreters der Gemeinde Roggenburg in den Bezirksrat Laufental vom 8. Juni 1986 auf und ordnete einen neuen Wahlgang auf den 28. September 1986 an. Als einziger Kandidat wurde G. erneut vorgeschlagen. Da innert der gesetzten Frist kein zweiter Wahlvorschlag einging, konnte das Verfahren der stillen Wahl zum Zuge kommen. Der Regierungsstatthalter erklärte demgemäss G. als gewählt.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 9. Juli 1986 reichten K., B. und S. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihres Stimmrechts ein.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführer sind als stimmberechtigte Einwohner von Roggenburg unbestrittenermassen zur Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 OG legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen). Auf ihre rechtzeitig eingereichte Beschwerde gegen die vom Regierungsrat verfügte Aufhebung der Wahl vom 8. Juni 1986 und die Anordnung einer Neuwahl ist daher einzutreten. Doch ist die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich bloss kassatorischer Natur, was auch für die Stimmrechtsbeschwerde gilt (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweisen). Der Erlass positiver Anordnungen kann daher in der Regel nicht verlangt werden. Eine Ausnahme gilt nur, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht schon mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides hergestellt wird. Eine solche Ausnahme besteht im vorliegenden Fall nicht. Deshalb ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit damit mehr als die Aufhebung des Regierungsratsentscheides verlangt wird.
2. Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 111 Ia 117 E. 2a, 202 E. 2, 285 E. 2; BGE 110 Ia 181 E. 3a, mit Hinweisen).
a) Gemäss Art. 88 des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte (GPR) kann mit Wahlbeschwerde geltend gemacht werden, dass Gemeinde- oder Staatsorgane bei der Vorbereitung oder Durchführung von Wahlen oder der Ermittlung der Wahlergebnisse gesetzliche Vorschriften verletzt haben.
Die Beschwerdeführer erhoben diesen Vorwurf im Verfahren vor dem Regierungsrat mit Erfolg. Sie machten geltend, dass der Kandidat G. nicht vorschriftsgemäss aufgestellt worden sei und dass F. seine Kandidatur zurückgezogen habe. Der Regierungsrat erachtete diese Einwendungen im wesentlichen als begründet. Doch zog er aus den aufgezeigten Mängeln nicht den von den Beschwerdeführern gewünschten Schluss, S. als gewählt zu erklären, sondern er hob die Wahl vom 8. Juni 1986 auf und ordnete eine neue Wahl an. Es fragt sich, ob er damit das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzte.
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 111 Ia 198 mit Hinweis). Auch kann jeder Stimmberechtigte verlangen, dass ein Nichtstimmberechtigter von der Stimmabgabe ausgeschlossen wird (BGE 109 Ia 46 E. 3a). In gleicher Weise muss er sich dagegen zur Wehr setzen können, dass ein Bürger zur Wahl in eine Behörde vorgeschlagen wird, der nicht ordnungsgemäss aufgestellt worden ist.
c) Die Beschwerdeführer erhoben daher mit Recht Wahlbeschwerde beim Regierungsrat. Doch sind sie zu Unrecht der Meinung, der Regierungsrat hätte einzig die Wahl des zu spät aufgestellten Kandidaten als ungültig und den korrekt vorgeschlagenen Anwärter als gewählt erklären dürfen. Aus der Regel, dass kein Ergebnis einer Abstimmung oder Wahl anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, folgt vielmehr, dass der Regierungsrat aus den festgestellten Mängeln die richtige Konsequenz zog.
Am Wahltag waren die Verhältnisse in der Tat unklar. Es lagen zwei der Wahlanordnung entsprechende Wahlvorschläge vor - F. und S. -, von denen der eine Kandidat nur mündlich den Rückzug erklärt hatte, was vom Regierungsstatthalter gemäss Verfügung vom 15. April 1986 nicht anerkannt worden war. Der hievon betroffene Kandidat, F., erhob gegen diese Nichtanerkennung keine Beschwerde, obschon im Streitfalle genügend Zeit zur Klärung der Frage der Gültigkeit seines Verzichts noch vor der Abstimmung vom 8. Juni 1986 zur Verfügung gestanden hätte. Es ist daher davon auszugehen, dass selbst dann, wenn man vom Vorschlag von G. absieht, eine stille Wahl nicht hätte erfolgen können.
Dazu kommt, dass gemäss Auskunft der Staatskanzlei die wenige Tage vor der Wahl eingereichte Kandidatur von G. als gültig bezeichnet wurde. Auch wenn diese Auskunft unrichtig war, hatte der Stimmbürger am Wahltag zwischen mehreren Kandidaten zu wählen. Ergibt sich nachträglich, dass zwei Kandidaten zu Unrecht zur Wahl standen, so bestätigt dies die vom Regierungsrat festgestellte Unklarheit. Hätte etwa F. die Ablehnung seiner Kandidatur nach seiner Aufstellung sofort schriftlich erklärt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass zehn Stimmberechtigte noch rechtzeitig einen anderen Vorschlag hätten einreichen können. Auch steht nicht von vornherein fest, wie die Stimmabgabe ausgefallen wäre, wenn die Stimmberechtigten am Wahltag von der Ungültigkeit des Vorschlags von G. gewusst hätten.
Die Anordnung eines zweiten Wahlganges war demgegenüber geeignet, alle Zweifel über den wirklichen Mehrheitswillen der Stimmberechtigten zu beseitigen. Dass es in der Folge zu einer stillen Wahl kam, ändert hieran nichts. S. hätte sich durch erneute Aufstellung zur Wahl stellen können, wobei es ihm nicht verwehrt gewesen wäre, an seiner Rechtsauffassung festzuhalten. Nachdem er für den zweiten Wahlgang nicht mehr von mindestens zehn Stimmberechtigten zur Wahl vorgeschlagen wurde und daher einzig der Vorschlag von G. vorlag, war dieser zu Recht als in stiller Wahl gewählt zu erklären.
3. Die Beschwerde ist somit unbegründet und abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Von der Erhebung von Kosten ist entsprechend der bei Stimmrechtsbeschwerden üblichen Praxis abzusehen. | de | Art. 85 lett. a OG; art. 88 della legge bernese sui diritti politici; elezione di un consiglio distrettuale, suo annullamento e nuova elezione. Un elettore può dolersi di una violazione del suo diritto di voto ove sia proposta all'elettorato una candidatura non presentata in modo conforme alle prescrizioni (consid. 2). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-43%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,088 | 113 Ia 433 | 113 Ia 433
Sachverhalt ab Seite 433
Rudolf Gysi ist Eigentümer der Parzelle Nr. 6486, Plan 15, des Grundbuches der Stadt Chur, auf der er ein Einfamilienhaus erstellen liess.
Am 22. Oktober 1985 verfügte der Kreispräsident von Chur zugunsten der A. Candrian AG superprovisorisch die Vormerkung eines Bauhandwerkerpfandrechts im Betrage von Fr. 37'735.60. Diese Verfügung wurde vom Kreispräsidenten am 11. Dezember 1985 bestätigt. Gleichzeitig setzte er der A. Candrian AG Frist an zur Einleitung der Klage auf definitive Eintragung des Pfandrechts.
Das Bezirksgericht Plessur wies die Klage am 12. Dezember 1986 ab. Die von der A. Candrian AG dagegen erhobene Berufung wies das Kantonsgericht von Graubünden mit Urteil vom 27. April 1987 ebenfalls ab.
Gegen diesen Entscheid wendet sich die A. Candrian AG mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Die Sache sei zu neuer Entscheidung an das Kantonsgericht von Graubünden zurückzuweisen.
Rudolf Gysi und das Kantonsgericht von Graubünden beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Gemäss Art. 112 Abs. 1 der bündnerischen Zivilprozessordnung soll der Richter die Partei formfrei befragen, wenn das Vorbringen einer Partei unklar, unvollständig oder unbestimmt bleibt. Die Beschwerdeführerin behauptet, das Kantonsgericht habe diese Bestimmung willkürlich angewendet und ihr rechtliches Gehör verletzt, weil ihr Verwaltungsratspräsident nicht befragt worden ist.
Das Kantonsgericht hat indessen von einer formfreien Befragung abgesehen, weil die im Gesetz genannten Voraussetzungen für eine richterliche Befragung nicht erfüllt seien. Sinn von Art. 112 Abs. 1 ZPO könne nur sein, dass der Richter die Ausführungen tatsächlicher Art mit Hilfe von Fragen zu verdeutlichen versuche. Davon könne hier keine Rede sein. Die Beschwerdeführerin habe es lediglich unterlassen, einen Beweis für ihre an sich klare Tatsachenbehauptung zu erbringen.
Diese Auffassung ist nicht völlig unhaltbar. Wohl weist Guldener darauf hin, die mangelnde Vollständigkeit von Parteivorbringen könne auch darin bestehen, dass für wesentliche Behauptungen kein Beweis anerboten werde (Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., S. 165, Anm. 15). Anderseits ist es den Kantonen anerkanntermassen freigestellt, ob und inwieweit sie die Behauptungslast durch die richterliche Fragepflicht mildern wollen (BGE 108 II 340). Es erscheint daher nicht als sachlich völlig unvertretbar, wenn die Fragepflicht auf die Beweisofferten nicht unbesehen angewendet wird. Andere Umstände, aus denen diesbezüglich eine völlig unhaltbare Anwendung des kantonalen Prozessrechts hervorgehen würde, werden nicht angeführt. Die Rüge, Art. 112 Abs. 1 Bündner ZPO sei willkürlich angewendet worden, erweist sich somit - von der kaum genügenden Substantiierung abgesehen - als unbegründet. Der Rüge der Gehörsverletzung kommt im übrigen keine selbständige Bedeutung zu; diese geht in der Rüge der willkürlichen Anwendung der Fragepflicht auf (vgl. STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, N. 2 zu § 55).
4. Willkür erblickt die Beschwerdeführerin schliesslich darin, dass das Kantonsgericht das prozessuale Verhalten des Beschwerdegegners nicht berücksichtigt habe. Aus diesem gehe ganz klar hervor, dass der Grundbucheintrag nicht bestritten, ja sinngemäss sogar zugestanden worden sei. Eines besonderen Beweises habe es daher nicht bedurft.
b) Die Rüge ist begründet. Die Beschwerdeführerin hat bereits in der Klageschrift vom 25. April 1986 behauptet, der vorsorgliche Pfandeintrag sei am 22. Oktober 1985 rechtzeitig vollzogen worden. In der Klageantwort vom 11. Juli 1985 hat der Beschwerdegegner diese Behauptung nicht konkret bestritten, sondern sich mit einer Pauschalbestreitung sämtlicher Vorbringen der Gegenpartei begnügt. Gemäss Art. 156 Abs. 1 Satz 2 der Bündner ZPO gilt zwar als bestritten, was nicht zugestanden wird. Ob diese Bestimmung dahingehend zu relativieren sei, dass die prozesserheblichen oder prozessentscheidenden Behauptungen einzeln zu bestreiten sind (vgl. GULDENER, a.a.O., S. 168; und auch STRÄULI/MESSMER, a.a.O., N. 4 und 13 zu § 113), kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Gemäss Art. 156 Abs. 2 und 3 der Bündner ZPO müssen nämlich die von einer Partei vor Gericht zugestandenen Tatsachen nicht bewiesen werden. Ob ein Geständnis einer Tatsache vorliegt, hat der Richter unter Berücksichtigung des gesamten Inhalts der Vorbringen und des Verhaltens der Partei im Prozess zu beurteilen.
Hier hat sich der Beschwerdegegner in der Klageantwort auf den Standpunkt gestellt, die Dreimonatsfrist gemäss Art. 839 Abs. 2 ZGB sei in bezug auf die Heizungsanlage nicht eingehalten worden. Die Arbeiten seien spätestens am 12. Juli 1985 vollendet worden. Auch in bezug auf die Sanitärinstallationsarbeiten könne "mit gutem Grund" nicht davon gesprochen werden, die Frist sei gewahrt worden. Der Beschwerdegegner beantragte deshalb die Abweisung der Klage. Eventuell verlangte er die Gutheissung der Klage im Umfange der Sanitärinstallationsarbeiten.
Hieraus ergibt sich Verschiedenes: Erstens hätten sich die Ausführungen über die Fristwahrung erübrigt, wenn sich das Hauptbegehren des Beschwerdegegners, die Klage abzuweisen, auf die fehlende Vormerkung des Bauhandwerkerpfandrechts im Grundbuch gestützt hätte. Zweitens wäre das Eventualbegehren auf teilweise Gutheissung der Klage unverständlich, wenn der Beschwerdegegner nicht zumindest davon ausgegangen wäre, dass das Bauhandwerkerpfandrecht provisorisch eingetragen sein könnte. Drittens setzten die Ausführungen über die Dreimonatsfrist stillschweigend voraus, dass der provisorische Grundbucheintrag erfolgt sei. Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn die behauptete Nichteinhaltung der Dreimonatsfrist ausdrücklich oder aufgrund sämtlicher Ausführungen wenigstens sinngemäss als Eventualstandpunkt bezeichnet worden wäre. Hievon kann jedoch keine Rede sein. Vielmehr betrafen auch die Beweisofferten des Beschwerdegegners vor Bezirksgericht ausschliesslich den Zeitpunkt der Ausführung der Arbeiten.
In der Hauptverhandlung vor dem Bezirksgericht verweigerte der Beschwerdegegner dann seine Zustimmung zur Vorlegung eines Grundbuchauszuges. Wohl mag die gemäss Art. 108 Abs. 2 ZPO erforderliche Zustimmung der Gegenpartei zur Einreichung von Urkunden, die in den Rechtsschriften nicht erwähnt worden sind, ihren guten Grund darin haben, dass ein überraschendes Vorbringen neuer Beweismittel in der Hauptverhandlung verhindert werden soll, wie das Kantonsgericht ausführt.
Es ist auch nicht zu beanstanden, wenn danach getrachtet wird, einer Prozessverzögerung keinen Vorschub zu leisten, und daher der Gegenpartei ermöglicht werden soll, allfällige Gegenbeweise rechtzeitig bereitzustellen. Im vorliegenden Fall war eine solche prozessuale Benachteiligung jedoch nicht zu befürchten. Es ist nicht ersichtlich, welche Gegenbeweise der Beschwerdegegner gegen die Angaben des Grundbuchauszuges hätte nennen können. Ein langwieriges Beweisverfahren, auf das er sich nicht rechtzeitig hätte vorbereiten können, lag somit kaum im Bereich des Möglichen. Das Verhalten des Beschwerdegegners kann unter diesen Umständen nur damit erklärt werden, dass er den Urkundenbeweis über die erfolgte Grundbucheintragung vereiteln wollte, obwohl er sich nie auf die fehlende Eintragung berufen hatte.
c) Es ergibt sich somit, dass die Beschwerdeführerin nach Treu und Glauben davon ausgehen durfte, ihre Behauptung, wonach die Grundbucheintragung erfolgt sei, werde vom Beschwerdegegner zugestanden. Das Kantonsgericht hat sich in unhaltbarer Weise über die Vorbringen und das Verhalten des Beschwerdegegners im Prozess hinweggesetzt und damit Art. 156 Abs. 2 und 3 der Bündner ZPO willkürlich angewendet. Angesichts der gesamten Umstände waren von der Beschwerdeführerin zur Frage der Grundbucheintragung in Anwendung der Verhandlungsmaxime gemäss Art. 156 Abs. 2 und 3 ZPO keine Beweise zu verlangen. | de | Art. 4 BV; Kantonales Zivilprozessrecht. a) Es ist nicht willkürlich, wenn im Bündner Zivilprozess die richterliche Fragepflicht gemäss Art. 112 Abs. 1 ZPO auf Beweisofferten nicht unbesehen angewendet wird (E. 1).
b) Die Verhandlungsmaxime gemäss Art. 156 Abs. 2 und 3 der Bündner ZPO wird in willkürlicher Weise verletzt, wenn die Klage mangels Beweisen abgewiesen wird, obwohl die nicht bewiesene Tatsache aufgrund der Vorbringen und des Verhaltens der Parteien eindeutig zugestanden ist (E. 4). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-433%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,089 | 113 Ia 433 | 113 Ia 433
Sachverhalt ab Seite 433
Rudolf Gysi ist Eigentümer der Parzelle Nr. 6486, Plan 15, des Grundbuches der Stadt Chur, auf der er ein Einfamilienhaus erstellen liess.
Am 22. Oktober 1985 verfügte der Kreispräsident von Chur zugunsten der A. Candrian AG superprovisorisch die Vormerkung eines Bauhandwerkerpfandrechts im Betrage von Fr. 37'735.60. Diese Verfügung wurde vom Kreispräsidenten am 11. Dezember 1985 bestätigt. Gleichzeitig setzte er der A. Candrian AG Frist an zur Einleitung der Klage auf definitive Eintragung des Pfandrechts.
Das Bezirksgericht Plessur wies die Klage am 12. Dezember 1986 ab. Die von der A. Candrian AG dagegen erhobene Berufung wies das Kantonsgericht von Graubünden mit Urteil vom 27. April 1987 ebenfalls ab.
Gegen diesen Entscheid wendet sich die A. Candrian AG mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Die Sache sei zu neuer Entscheidung an das Kantonsgericht von Graubünden zurückzuweisen.
Rudolf Gysi und das Kantonsgericht von Graubünden beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Gemäss Art. 112 Abs. 1 der bündnerischen Zivilprozessordnung soll der Richter die Partei formfrei befragen, wenn das Vorbringen einer Partei unklar, unvollständig oder unbestimmt bleibt. Die Beschwerdeführerin behauptet, das Kantonsgericht habe diese Bestimmung willkürlich angewendet und ihr rechtliches Gehör verletzt, weil ihr Verwaltungsratspräsident nicht befragt worden ist.
Das Kantonsgericht hat indessen von einer formfreien Befragung abgesehen, weil die im Gesetz genannten Voraussetzungen für eine richterliche Befragung nicht erfüllt seien. Sinn von Art. 112 Abs. 1 ZPO könne nur sein, dass der Richter die Ausführungen tatsächlicher Art mit Hilfe von Fragen zu verdeutlichen versuche. Davon könne hier keine Rede sein. Die Beschwerdeführerin habe es lediglich unterlassen, einen Beweis für ihre an sich klare Tatsachenbehauptung zu erbringen.
Diese Auffassung ist nicht völlig unhaltbar. Wohl weist Guldener darauf hin, die mangelnde Vollständigkeit von Parteivorbringen könne auch darin bestehen, dass für wesentliche Behauptungen kein Beweis anerboten werde (Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., S. 165, Anm. 15). Anderseits ist es den Kantonen anerkanntermassen freigestellt, ob und inwieweit sie die Behauptungslast durch die richterliche Fragepflicht mildern wollen (BGE 108 II 340). Es erscheint daher nicht als sachlich völlig unvertretbar, wenn die Fragepflicht auf die Beweisofferten nicht unbesehen angewendet wird. Andere Umstände, aus denen diesbezüglich eine völlig unhaltbare Anwendung des kantonalen Prozessrechts hervorgehen würde, werden nicht angeführt. Die Rüge, Art. 112 Abs. 1 Bündner ZPO sei willkürlich angewendet worden, erweist sich somit - von der kaum genügenden Substantiierung abgesehen - als unbegründet. Der Rüge der Gehörsverletzung kommt im übrigen keine selbständige Bedeutung zu; diese geht in der Rüge der willkürlichen Anwendung der Fragepflicht auf (vgl. STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, N. 2 zu § 55).
4. Willkür erblickt die Beschwerdeführerin schliesslich darin, dass das Kantonsgericht das prozessuale Verhalten des Beschwerdegegners nicht berücksichtigt habe. Aus diesem gehe ganz klar hervor, dass der Grundbucheintrag nicht bestritten, ja sinngemäss sogar zugestanden worden sei. Eines besonderen Beweises habe es daher nicht bedurft.
b) Die Rüge ist begründet. Die Beschwerdeführerin hat bereits in der Klageschrift vom 25. April 1986 behauptet, der vorsorgliche Pfandeintrag sei am 22. Oktober 1985 rechtzeitig vollzogen worden. In der Klageantwort vom 11. Juli 1985 hat der Beschwerdegegner diese Behauptung nicht konkret bestritten, sondern sich mit einer Pauschalbestreitung sämtlicher Vorbringen der Gegenpartei begnügt. Gemäss Art. 156 Abs. 1 Satz 2 der Bündner ZPO gilt zwar als bestritten, was nicht zugestanden wird. Ob diese Bestimmung dahingehend zu relativieren sei, dass die prozesserheblichen oder prozessentscheidenden Behauptungen einzeln zu bestreiten sind (vgl. GULDENER, a.a.O., S. 168; und auch STRÄULI/MESSMER, a.a.O., N. 4 und 13 zu § 113), kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Gemäss Art. 156 Abs. 2 und 3 der Bündner ZPO müssen nämlich die von einer Partei vor Gericht zugestandenen Tatsachen nicht bewiesen werden. Ob ein Geständnis einer Tatsache vorliegt, hat der Richter unter Berücksichtigung des gesamten Inhalts der Vorbringen und des Verhaltens der Partei im Prozess zu beurteilen.
Hier hat sich der Beschwerdegegner in der Klageantwort auf den Standpunkt gestellt, die Dreimonatsfrist gemäss Art. 839 Abs. 2 ZGB sei in bezug auf die Heizungsanlage nicht eingehalten worden. Die Arbeiten seien spätestens am 12. Juli 1985 vollendet worden. Auch in bezug auf die Sanitärinstallationsarbeiten könne "mit gutem Grund" nicht davon gesprochen werden, die Frist sei gewahrt worden. Der Beschwerdegegner beantragte deshalb die Abweisung der Klage. Eventuell verlangte er die Gutheissung der Klage im Umfange der Sanitärinstallationsarbeiten.
Hieraus ergibt sich Verschiedenes: Erstens hätten sich die Ausführungen über die Fristwahrung erübrigt, wenn sich das Hauptbegehren des Beschwerdegegners, die Klage abzuweisen, auf die fehlende Vormerkung des Bauhandwerkerpfandrechts im Grundbuch gestützt hätte. Zweitens wäre das Eventualbegehren auf teilweise Gutheissung der Klage unverständlich, wenn der Beschwerdegegner nicht zumindest davon ausgegangen wäre, dass das Bauhandwerkerpfandrecht provisorisch eingetragen sein könnte. Drittens setzten die Ausführungen über die Dreimonatsfrist stillschweigend voraus, dass der provisorische Grundbucheintrag erfolgt sei. Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn die behauptete Nichteinhaltung der Dreimonatsfrist ausdrücklich oder aufgrund sämtlicher Ausführungen wenigstens sinngemäss als Eventualstandpunkt bezeichnet worden wäre. Hievon kann jedoch keine Rede sein. Vielmehr betrafen auch die Beweisofferten des Beschwerdegegners vor Bezirksgericht ausschliesslich den Zeitpunkt der Ausführung der Arbeiten.
In der Hauptverhandlung vor dem Bezirksgericht verweigerte der Beschwerdegegner dann seine Zustimmung zur Vorlegung eines Grundbuchauszuges. Wohl mag die gemäss Art. 108 Abs. 2 ZPO erforderliche Zustimmung der Gegenpartei zur Einreichung von Urkunden, die in den Rechtsschriften nicht erwähnt worden sind, ihren guten Grund darin haben, dass ein überraschendes Vorbringen neuer Beweismittel in der Hauptverhandlung verhindert werden soll, wie das Kantonsgericht ausführt.
Es ist auch nicht zu beanstanden, wenn danach getrachtet wird, einer Prozessverzögerung keinen Vorschub zu leisten, und daher der Gegenpartei ermöglicht werden soll, allfällige Gegenbeweise rechtzeitig bereitzustellen. Im vorliegenden Fall war eine solche prozessuale Benachteiligung jedoch nicht zu befürchten. Es ist nicht ersichtlich, welche Gegenbeweise der Beschwerdegegner gegen die Angaben des Grundbuchauszuges hätte nennen können. Ein langwieriges Beweisverfahren, auf das er sich nicht rechtzeitig hätte vorbereiten können, lag somit kaum im Bereich des Möglichen. Das Verhalten des Beschwerdegegners kann unter diesen Umständen nur damit erklärt werden, dass er den Urkundenbeweis über die erfolgte Grundbucheintragung vereiteln wollte, obwohl er sich nie auf die fehlende Eintragung berufen hatte.
c) Es ergibt sich somit, dass die Beschwerdeführerin nach Treu und Glauben davon ausgehen durfte, ihre Behauptung, wonach die Grundbucheintragung erfolgt sei, werde vom Beschwerdegegner zugestanden. Das Kantonsgericht hat sich in unhaltbarer Weise über die Vorbringen und das Verhalten des Beschwerdegegners im Prozess hinweggesetzt und damit Art. 156 Abs. 2 und 3 der Bündner ZPO willkürlich angewendet. Angesichts der gesamten Umstände waren von der Beschwerdeführerin zur Frage der Grundbucheintragung in Anwendung der Verhandlungsmaxime gemäss Art. 156 Abs. 2 und 3 ZPO keine Beweise zu verlangen. | de | Art. 4 Cst.; procédure civile cantonale. a) En procédure civile du canton des Grisons, il n'est pas arbitraire de ne pas faire porter sans autre sur les offres de preuves l'obligation que l'art. 112 al. 1 CPC fait au juge de poser des questions (consid. 1).
b) Le principe de la maxime des débats institué à l'art. 156 al. 2 et 3 CPC des Grisons est violé de manière arbitraire lorsqu'une demande est rejetée pour défaut de preuves, alors même que l'existence du fait à prouver résulte clairement des moyens et du comportement des parties (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-433%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,090 | 113 Ia 433 | 113 Ia 433
Sachverhalt ab Seite 433
Rudolf Gysi ist Eigentümer der Parzelle Nr. 6486, Plan 15, des Grundbuches der Stadt Chur, auf der er ein Einfamilienhaus erstellen liess.
Am 22. Oktober 1985 verfügte der Kreispräsident von Chur zugunsten der A. Candrian AG superprovisorisch die Vormerkung eines Bauhandwerkerpfandrechts im Betrage von Fr. 37'735.60. Diese Verfügung wurde vom Kreispräsidenten am 11. Dezember 1985 bestätigt. Gleichzeitig setzte er der A. Candrian AG Frist an zur Einleitung der Klage auf definitive Eintragung des Pfandrechts.
Das Bezirksgericht Plessur wies die Klage am 12. Dezember 1986 ab. Die von der A. Candrian AG dagegen erhobene Berufung wies das Kantonsgericht von Graubünden mit Urteil vom 27. April 1987 ebenfalls ab.
Gegen diesen Entscheid wendet sich die A. Candrian AG mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Die Sache sei zu neuer Entscheidung an das Kantonsgericht von Graubünden zurückzuweisen.
Rudolf Gysi und das Kantonsgericht von Graubünden beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Gemäss Art. 112 Abs. 1 der bündnerischen Zivilprozessordnung soll der Richter die Partei formfrei befragen, wenn das Vorbringen einer Partei unklar, unvollständig oder unbestimmt bleibt. Die Beschwerdeführerin behauptet, das Kantonsgericht habe diese Bestimmung willkürlich angewendet und ihr rechtliches Gehör verletzt, weil ihr Verwaltungsratspräsident nicht befragt worden ist.
Das Kantonsgericht hat indessen von einer formfreien Befragung abgesehen, weil die im Gesetz genannten Voraussetzungen für eine richterliche Befragung nicht erfüllt seien. Sinn von Art. 112 Abs. 1 ZPO könne nur sein, dass der Richter die Ausführungen tatsächlicher Art mit Hilfe von Fragen zu verdeutlichen versuche. Davon könne hier keine Rede sein. Die Beschwerdeführerin habe es lediglich unterlassen, einen Beweis für ihre an sich klare Tatsachenbehauptung zu erbringen.
Diese Auffassung ist nicht völlig unhaltbar. Wohl weist Guldener darauf hin, die mangelnde Vollständigkeit von Parteivorbringen könne auch darin bestehen, dass für wesentliche Behauptungen kein Beweis anerboten werde (Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., S. 165, Anm. 15). Anderseits ist es den Kantonen anerkanntermassen freigestellt, ob und inwieweit sie die Behauptungslast durch die richterliche Fragepflicht mildern wollen (BGE 108 II 340). Es erscheint daher nicht als sachlich völlig unvertretbar, wenn die Fragepflicht auf die Beweisofferten nicht unbesehen angewendet wird. Andere Umstände, aus denen diesbezüglich eine völlig unhaltbare Anwendung des kantonalen Prozessrechts hervorgehen würde, werden nicht angeführt. Die Rüge, Art. 112 Abs. 1 Bündner ZPO sei willkürlich angewendet worden, erweist sich somit - von der kaum genügenden Substantiierung abgesehen - als unbegründet. Der Rüge der Gehörsverletzung kommt im übrigen keine selbständige Bedeutung zu; diese geht in der Rüge der willkürlichen Anwendung der Fragepflicht auf (vgl. STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, N. 2 zu § 55).
4. Willkür erblickt die Beschwerdeführerin schliesslich darin, dass das Kantonsgericht das prozessuale Verhalten des Beschwerdegegners nicht berücksichtigt habe. Aus diesem gehe ganz klar hervor, dass der Grundbucheintrag nicht bestritten, ja sinngemäss sogar zugestanden worden sei. Eines besonderen Beweises habe es daher nicht bedurft.
b) Die Rüge ist begründet. Die Beschwerdeführerin hat bereits in der Klageschrift vom 25. April 1986 behauptet, der vorsorgliche Pfandeintrag sei am 22. Oktober 1985 rechtzeitig vollzogen worden. In der Klageantwort vom 11. Juli 1985 hat der Beschwerdegegner diese Behauptung nicht konkret bestritten, sondern sich mit einer Pauschalbestreitung sämtlicher Vorbringen der Gegenpartei begnügt. Gemäss Art. 156 Abs. 1 Satz 2 der Bündner ZPO gilt zwar als bestritten, was nicht zugestanden wird. Ob diese Bestimmung dahingehend zu relativieren sei, dass die prozesserheblichen oder prozessentscheidenden Behauptungen einzeln zu bestreiten sind (vgl. GULDENER, a.a.O., S. 168; und auch STRÄULI/MESSMER, a.a.O., N. 4 und 13 zu § 113), kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Gemäss Art. 156 Abs. 2 und 3 der Bündner ZPO müssen nämlich die von einer Partei vor Gericht zugestandenen Tatsachen nicht bewiesen werden. Ob ein Geständnis einer Tatsache vorliegt, hat der Richter unter Berücksichtigung des gesamten Inhalts der Vorbringen und des Verhaltens der Partei im Prozess zu beurteilen.
Hier hat sich der Beschwerdegegner in der Klageantwort auf den Standpunkt gestellt, die Dreimonatsfrist gemäss Art. 839 Abs. 2 ZGB sei in bezug auf die Heizungsanlage nicht eingehalten worden. Die Arbeiten seien spätestens am 12. Juli 1985 vollendet worden. Auch in bezug auf die Sanitärinstallationsarbeiten könne "mit gutem Grund" nicht davon gesprochen werden, die Frist sei gewahrt worden. Der Beschwerdegegner beantragte deshalb die Abweisung der Klage. Eventuell verlangte er die Gutheissung der Klage im Umfange der Sanitärinstallationsarbeiten.
Hieraus ergibt sich Verschiedenes: Erstens hätten sich die Ausführungen über die Fristwahrung erübrigt, wenn sich das Hauptbegehren des Beschwerdegegners, die Klage abzuweisen, auf die fehlende Vormerkung des Bauhandwerkerpfandrechts im Grundbuch gestützt hätte. Zweitens wäre das Eventualbegehren auf teilweise Gutheissung der Klage unverständlich, wenn der Beschwerdegegner nicht zumindest davon ausgegangen wäre, dass das Bauhandwerkerpfandrecht provisorisch eingetragen sein könnte. Drittens setzten die Ausführungen über die Dreimonatsfrist stillschweigend voraus, dass der provisorische Grundbucheintrag erfolgt sei. Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn die behauptete Nichteinhaltung der Dreimonatsfrist ausdrücklich oder aufgrund sämtlicher Ausführungen wenigstens sinngemäss als Eventualstandpunkt bezeichnet worden wäre. Hievon kann jedoch keine Rede sein. Vielmehr betrafen auch die Beweisofferten des Beschwerdegegners vor Bezirksgericht ausschliesslich den Zeitpunkt der Ausführung der Arbeiten.
In der Hauptverhandlung vor dem Bezirksgericht verweigerte der Beschwerdegegner dann seine Zustimmung zur Vorlegung eines Grundbuchauszuges. Wohl mag die gemäss Art. 108 Abs. 2 ZPO erforderliche Zustimmung der Gegenpartei zur Einreichung von Urkunden, die in den Rechtsschriften nicht erwähnt worden sind, ihren guten Grund darin haben, dass ein überraschendes Vorbringen neuer Beweismittel in der Hauptverhandlung verhindert werden soll, wie das Kantonsgericht ausführt.
Es ist auch nicht zu beanstanden, wenn danach getrachtet wird, einer Prozessverzögerung keinen Vorschub zu leisten, und daher der Gegenpartei ermöglicht werden soll, allfällige Gegenbeweise rechtzeitig bereitzustellen. Im vorliegenden Fall war eine solche prozessuale Benachteiligung jedoch nicht zu befürchten. Es ist nicht ersichtlich, welche Gegenbeweise der Beschwerdegegner gegen die Angaben des Grundbuchauszuges hätte nennen können. Ein langwieriges Beweisverfahren, auf das er sich nicht rechtzeitig hätte vorbereiten können, lag somit kaum im Bereich des Möglichen. Das Verhalten des Beschwerdegegners kann unter diesen Umständen nur damit erklärt werden, dass er den Urkundenbeweis über die erfolgte Grundbucheintragung vereiteln wollte, obwohl er sich nie auf die fehlende Eintragung berufen hatte.
c) Es ergibt sich somit, dass die Beschwerdeführerin nach Treu und Glauben davon ausgehen durfte, ihre Behauptung, wonach die Grundbucheintragung erfolgt sei, werde vom Beschwerdegegner zugestanden. Das Kantonsgericht hat sich in unhaltbarer Weise über die Vorbringen und das Verhalten des Beschwerdegegners im Prozess hinweggesetzt und damit Art. 156 Abs. 2 und 3 der Bündner ZPO willkürlich angewendet. Angesichts der gesamten Umstände waren von der Beschwerdeführerin zur Frage der Grundbucheintragung in Anwendung der Verhandlungsmaxime gemäss Art. 156 Abs. 2 und 3 ZPO keine Beweise zu verlangen. | de | Art. 4 Cost; procedura civile cantonale. a) Nella procedura civile del cantone dei Grigioni non è arbitrario non applicare senz'altro alle proposte di prove l'obbligo che l'art. 112 cpv. 1 CPC/GR pone al giudice d'interrogare in forma libera una parte (consid. 1).
b) Il principio cd. attitatorio stabilito dall'art. 156 cpv. 2 e 3 CPC/GR è violato in modo arbitrario se un'azione è respinta per mancanza di prove allorquando l'esistenza del fatto da provare risulta chiaramente ammessa in base alle allegazioni e al comportamento delle parti (consid. 4). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-433%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,091 | 113 Ia 437 | 113 Ia 437
Sachverhalt ab Seite 438
Die Meliorationsgenossenschaft Embrachertal beschloss an der Generalversammlung vom 19. Februar 1963, § 37 lit. e ihrer Statuten wie folgt neu zu fassen:
(Die Mitglieder verpflichten sich)
"einen durch Verkauf oder Verwertung von zugeteiltem Land erzielten nachweisbaren Gewinn innert 12 Jahren, von dem durch die Volkswirtschaftsdirektion verfügten Antritt des neuen Besitzstandes an gerechnet, verhältnismässig an die Grundeigentümer im alten Bestand zurückzuzahlen.
Die Rückerstattung umfasst im ersten Jahr den vollen Gewinn und reduziert sich um 1/12 für jedes folgende Jahr.
Der Gewinn wird wie folgt festgestellt: Erlös oder Wertvermehrung infolge Verwertung, abzüglich landwirtschaftlicher Verkehrswert, Rückerstattung von Staats- und Bundesbeiträgen, Grundstückgewinnsteuer, Vermögenssteuer gemäss § 36 ff. des kantonalen Steuergesetzes, Notariats- und Vermessungskosten sowie vom Veräusserer in der Zwischenzeit investierte Erschliessungskosten.
Als anrechenbarer landwirtschaftlicher Verkehrswert gilt im Zeitpunkt des Neuantrittes der zehnfache Bonitierungswert. Die Kommission wird ermächtigt, die notwendigen Anpassungen an die jeweiligen Preise für landwirtschaftlichen Boden vorzunehmen.
..."
Das zur Zeit dieser Statutenänderung geltende zürcherische Gesetz betreffend die Förderung der Landwirtschaft vom 24. September 1911 enthielt keine Bestimmung über ein Gewinnbeteiligungsrecht. Dagegen wurde in das kantonale Gesetz über die Förderung der Landwirtschaft vom 22. September 1963 folgende neue Vorschrift aufgenommen:
"§ 95 Die Genossenschaften können in den Statuten bestimmen, dass bei der Veräusserung von neu zugeteiltem Land im ganzen Beizugsgebiet oder in einem Teilgebiet innert einer bestimmten Frist ein Gewinn ganz oder teilweise dem früheren Grundeigentümer zukommt."
Diese Bestimmung wurde bei der Revision des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 wieder fallengelassen.
Im April 1966 setzte die Ausführungskommission der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal P. und B. davon in Kenntnis, dass die Erben B. auf deren Altparzellen Kies ausgebeutet hätten. P. und B. reichten hierauf zunächst beim Bezirksgericht Zürich Zivilklage gegen die Erben B. und schliesslich bei der Ausführungskommission der Meliorationsgenossenschaft Begehren um Rückerstattung der Gewinnanteile ein. Den Entscheid der Ausführungskommission zogen beide Parteien an das Landwirtschaftsgericht des Kantons Zürich weiter, das die den ehemaligen Eigentümern zu erstattenden Anteile auf Fr. 27'421.10 bzw. Fr. 15'377.60 festsetzte. Gegen diesen Entscheid haben die Erben B. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV eingereicht.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene Entscheid sei verfassungswidrig, weil § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal, auf den er sich stütze, nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe und auch sonst mit der Eigentumsgarantie sowie Art. 4 BV in Widerspruch stehe. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes kann die Verfassungsmässigkeit einer kantonalen Vorschrift nicht nur im Anschluss an deren Erlass, sondern auch auf einen konkreten Anwendungsakt hin bestritten werden (BGE 111 Ia 82 E. 2a, 186 E. 1, 242 f. E. 4, je mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Dieser nachträglichen Überprüfung - zu der auch die kantonalen Gerichte auf Gesuch hin verpflichtet sind - unterstehen alle Rechtssätze, das heisst alle Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person (BGE 106 Ia 386 E. 3a). Zu diesen Rechtssätzen zählen auch die Anordnungen, welche die öffentlichrechtlichen Korporationen und Anstalten aufgrund einer Ermächtigung des Gesetzgebers erlassen (vgl. BGE 104 Ia 336 ff., 339 E. 3b, nicht publizierter Entscheid vom 16. Oktober 1984 i.S. Bernhard und Mitbeteiligte gegen Meliorationsgenossenschaft Malix E. 3a; siehe auch BGE 97 I 296 f.). Somit unterliegen auch die Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal, die gemäss kantonalem Recht eine öffentlichrechtliche Genossenschaft darstellt, der nachträglichen Verfassungskontrolle.
2. Das Gewinnbeteiligungsrecht des früheren Eigentümers im Güterzusammenlegungsverfahren führt für den neuen Eigentümer zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Als solche ist das Gewinnbeteiligungsrecht mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, wenn es auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und den Anspruch auf wertgleichen Realersatz wahrt (BGE 104 Ia 337 E. 2, BGE 95 I 373 E. 5). Die Frage der gesetzlichen Grundlage prüft das Bundesgericht nach ständiger Rechtsprechung frei, wenn es um einen besonders schweren Eingriff geht; die gesetzliche Grundlage muss klar und eindeutig sein. Handelt es sich dagegen nicht um einen schweren Eingriff, so gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage schon als erfüllt, wenn sich der umstrittene Erlass ohne Willkür auf eine solche stützen lässt (BGE 111 Ia 169 E. 7a, BGE 109 Ia 190 E. 2, BGE 108 Ia 35 E. 3a, BGE 106 Ia 366 E. 2).
a) Ob ein Gewinnbeteiligungsrecht bei Güterzusammenlegungen zu besonders schweren Eingriffen führt, ist anhand der konkreten Regelung zu beurteilen. Das Bundesgericht hat in BGE 104 Ia 342 E. 4d die Annahme des Thurgauer Obergerichtes, eine Gewinnbeteiligungspflicht im Umfange von 75% im ersten Jahr bis zu 5% im 15. Jahr nach der Übernahme sei eine schwerwiegende Eigentumsbeschränkung, als jedenfalls nicht willkürlich bezeichnet; angesichts der einschneidenden Prozentsätze auf längere Zeit und ihrer Auswirkungen auf das grundlegende Recht des Landbesitzers zur Realisierung seines Grundeigentums könne die Eigentumsbeschränkung bestimmt nicht als leicht gelten. Im vorliegenden Fall besteht die Gewinnbeteiligungspflicht nach den Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal sogar im Umfange von 100% für das erste Jahr und reduziert sich um je einen Zwölftel für die weiteren elf Jahre. Das Gewinnbeteiligungsrecht bezieht sich nicht nur auf den Gewinn aus Verkauf, sondern auch aus Verwertung des zugeteilten Landes. Zudem ist bei der Berechnung des Gewinnes der "landwirtschaftliche" (zehnfacher Bonitierungswert) und nicht der wirkliche Verkehrswert zu berücksichtigen. Dies kann zur Folge haben, dass der Grundeigentümer nicht nur von seinem Gewinn, sondern auch vom Verkehrswert seines Landes zur Zeit der Zuteilung Anteile abzuliefern hat. Schliesslich wird die Gewinnbeteiligung unabhängig davon vorgesehen, ob der Altbesitz des Verpflichteten die gleiche Qualität wie der Neubesitz aufgewiesen habe und ob dem Berechtigten ebenfalls Land neu zugeteilt worden sei, das gewinnbringend veräussert oder verwertet werden könne. In dieser Ausgestaltung führt das Gewinnbeteiligungsrecht zu einem besonders schweren Eingriff und steht dem Bundesgericht daher im vorliegenden Fall volle Kognition zu.
b) Nach Auffassung des Landwirtschaftsgerichtes bildet § 95 des Landwirtschaftsgesetzes des Kantons Zürich vom 22. September 1963 eine genügende gesetzliche Grundlage für das umstrittene Gewinnbeteiligungsrecht. Allerdings bestand diese gesetzliche Bestimmung zur Zeit der Annahme von § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal am 19. Februar 1963 noch nicht, doch erhielt die statutarische Vorschrift im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landwirtschaftsgesetzes nachträglich eine gesetzliche Grundlage, soweit sie durch § 95 gedeckt war (vgl. BGE 107 Ib 31 f. E. 2a; GRISEL, L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974 S. 239). Nun bestreiten aber die Beschwerdeführer zu Recht, dass diese kantonale Bestimmung nicht nur für den Fall der Veräusserung, sondern auch der anderweitigen Verwertung von neu zugeteiltem Boden eine Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers zulasse.
Nach § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft beschlägt die Gewinnbeteiligungspflicht ausdrücklich auch den Fall der Wertvermehrung des zugeteilten Landes infolge Verwertung. Unter "Verwertung" wird, wie sich aus dem Protokoll der die Statutenänderung beschliessenden Generalversammlung ergibt, jede nichtlandwirtschaftliche gewinnbringende Nutzung des Bodens (so etwa auch der Bau eines Wohnhauses durch den Grundeigentümer) verstanden. Demgegenüber räumt § 95 des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 22. September 1963 den Meliorationsgenossenschaften nur die Möglichkeit ein, in den Statuten die Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers bei Veräusserung von neu zugeteiltem Land vorzusehen. Von anderen gewinnbringenden Nutzungen wird nichts erwähnt. Das Landwirtschaftsgericht hat für den hier umstrittenen Fall der Kiesausbeutung die Gewinnausgleichspflicht dennoch bejaht, da die Kiesausbeutung die Realisierung eines Teiles des Verkehrswertes des Grundstücks und damit, wirtschaftlich betrachtet, nichts anderes als die Teilveräusserung des Bodens sei. Dieser Auffassung ist schon deshalb nicht zu folgen, weil jede einen Ertrag abwerfende Nutzung eines Grundstücks als Realisierung eines Teils des Verkehrswertes betrachtet werden kann, ohne dass diese deshalb einer Teilveräusserung gleichzustellen wäre; eine steuerrechtliche Betrachtungsweise ist denn auch hier nicht am Platz. Damit ist aber die Frage noch nicht beantwortet, ob die Gewinnausgleichspflicht mit einer anderen Begründung durch extensive Auslegung von § 95 des Landwirtschaftsgesetzes auf die Fälle gewinnbringender nichtlandwirtschaftlicher Nutzung des Bodens ausgedehnt werden könne. Dies ist jedoch mit Rücksicht auf das Wesen des Gewinnbeteiligungsrechts zu verneinen.
Wie bereits in BGE 104 Ia 338 f. E. 3 und 4 dargelegt worden ist, ist das Gewinnbeteiligungsrecht bzw. die Gewinnbeteiligungspflicht kein notwendiger Bestandteil des Güterzusammenlegungsverfahrens. Nur wenige Kantone kennen dieses Institut und auch der Zürcher Gesetzgeber hat es - übrigens nur vorübergehend - den Meliorationsgenossenschaften anheimgestellt, ein Gewinnbeteiligungsrecht einzuführen oder darauf zu verzichten. Die Gewinnbeteiligung in der bekannten Form steht sogar mit den Grundsätzen des Landumlegungsverfahrens in gewissem Sinne in Widerspruch, tritt doch der Grundeigentümer seinen Landbesitz an das Gesamtunternehmen ab und steht ihm diesem gegenüber ein Neuzuteilungsanspruch zu, während der auszugleichende Gewinn nicht dem Unternehmen, sondern dem Altbesitzer zu überlassen ist und dadurch mehr oder weniger zufällig eine "bilaterale" Beziehung zwischen zwei Beteiligten entsteht (vgl. ANTOGNINI, Le respect de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires, ZBl 72/1971 S. 10, KUTTLER, Die Raumordnung als Aufgabe des Rechtsstaates, in: Der Staat als Aufgabe, Gedenkschrift für Max Imboden, S. 222). Das Gewinnbeteiligungsrecht sollte deshalb nur als Korrektur für nicht voraussehbare oder nicht anders vermeidbare mangelhafte Ergebnisse des Zusammenlegungsverfahrens vorgesehen werden und einzig dort einsetzen, wo der Verpflichtete tatsächlich bereichert aus der Zusammenlegung hervorgegangen ist und der Berechtigte im Vergleich zu diesem schlechter dasteht (ANTOGNINI, a.a.O. S. 10/11, KUTTLER, a.a.O. S. 222/223). Wie ein solches Gewinnbeteiligungsrecht im einzelnen ausgestaltet werden müsste, ist vom Bundesgericht auch hier nicht darzulegen (vgl. BGE 95 I 375). Ist aber die Gewinnausgleichspflicht schon als solche mit einer gewissen Problematik verbunden, so ist ihr Bestehen vor allem dann, wenn sie sich - wie im vorliegenden Falle - von ihrer Ausgestaltung her ausserordentlich einschneidend auswirken kann, nur im engen, vom Gesetzgeber ausdrücklich bestimmten Rahmen anzunehmen. Es ist daher nicht zulässig, die im Zürcher Landwirtschaftsgesetz von 1963 nur für den Fall der Veräusserung vorgesehene Gewinnbeteiligung auf die Fälle irgendwelcher gewinnbringender nichtlandwirtschaftlicher Nutzung des Bodens, so auch der Kiesausbeutung, auszudehnen. § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal entbehrt insofern einer gesetzlichen Grundlage und verstösst damit gegen die Eigentumsgarantie. Daran ändert auch der von den Beschwerdegegnern angerufene steuerrechtliche Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichtes vom 9. Juli 1974 nichts, nach welchem das Gewinnbeteiligungsrecht ein Ausfluss der Eigentumsgarantie sei und, da es sich dergestalt unmittelbar auf die Verfassung abstütze, keiner gesetzlichen Grundlage bedürfe (vgl. ZBl 75/1974 S. 451 ff., 454). Dabei ist offensichtlich übersehen worden, dass der Gewinnausgleich für den Pflichtigen zu einer Eigentumsbeschränkung führt, die ohne gesetzliche Grundlage nicht gestattet ist, und dass öffentlichrechtliche Korporationen ohnehin nur im Rahmen einer gesetzlichen Ermächtigung rechtsetzend tätig werden können. Der angefochtene Entscheid des Landwirtschaftsgerichtes ist somit in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
3. Der Vollständigkeit halber kann beigefügt werden, dass die von der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal eingeführte Gewinnausgleichsregelung auch in weiterer Hinsicht mit der Eigentumsgarantie sowie mit Art. 4 BV in Widerspruch steht, da einerseits bei der Berechnung des Gewinns nicht vom eigentlichen Verkehrswert des veräusserten oder verwerteten Bodens ausgegangen und andererseits der Wert des dem Gewinnbeteiligungsberechtigten zugeteilten Landes nicht mitberücksichtigt wird.
Das Bundesgericht hat es bereits in BGE 95 I 375 ff. E. 6c als verfassungswidrig bezeichnet, den Gewinn anhand der Differenz zwischen dem Verkaufserlös und dem "landwirtschaftlichen Verkehrswert" festzusetzen, sofern dieser dem eigentlichen Verkehrswert des Bodens nicht entspricht. Eine solche Berechnung habe zur Folge, dass der Veräusserer dem früheren Eigentümer nicht nur die seit der Neuzuteilung eingetretene Wertsteigerung, die sich als "Gewinn" betrachten lasse, zu vergüten habe, sondern ebenfalls einen Teil des Wertes, den sein früheres wie auch das ihm neu zugeteilte Land schon zur Zeit der Neuzuteilung aufwies. Dies gilt auch für die hier umstrittene Regelung, nach welcher der landwirtschaftliche Verkehrswert in Höhe des zehnfachen Bonitierungswertes dem Verkaufserlös oder dem Mehrwert gegenüberzustellen wäre, ungeachtet dessen, wie hoch der tatsächliche Verkehrswert sei. Bezeichnenderweise hat denn auch das Landwirtschaftsgericht erklärt, dass der ausgleichspflichtige Gewinn verfassungskonform ermittelt und der tatsächliche Verkehrswert des Bodens zur Zeit des Neuantrittes in Rechnung gestellt werden müsse. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes darf aber eine Norm nur dann gegen ihren klaren Wortlaut ausgelegt werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Weist dagegen, wie hier, nichts auf eine solche Unstimmigkeit hin, so entzieht sich die Vorschrift der verfassungskonformen Interpretation (BGE 111 Ia 24, 297, BGE 109 Ib 301 f. E. 12c, BGE 105 Ib 125 E. 3).
Gemäss BGE 95 I 377 ff. E. 6d ist es ebenfalls nicht haltbar, eine Gewinnausgleichspflicht ohne Rücksicht darauf zu statuieren, ob der Berechtigte nicht auch seinerseits in der Güterzusammenlegung Land erhalten hat, das gewinnbringend verkauft oder verwertet werden kann. Erhält der frühere Eigentümer des verkauften oder verwerteten Landes einen Gewinnanteil, obschon er selbst auch gewinnträchtigen Boden zugeteilt erhielt, so wird er bereichert und der durch die Güterzusammenlegung erreichte Wertausgleich zerstört. Auch in diesem Punkte kann entgegen der Meinung des Landwirtschaftsgerichtes die verfassungswidrige Regelung der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal nicht durch Auslegung korrigiert werden. | de | Güterzusammenlegung; Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers. Kann das Gewinnbeteiligungsrecht bei Güterzusammenlegungen zu einem besonders schweren Eingriff führen, so bedarf es einer klaren und eindeutigen gesetzlichen Grundlage (E. 2a). Sieht das Gesetz das Gewinnbeteiligungsrecht für den Fall der Veräusserung vor, so kann dieses nicht auf andere Fälle nichtlandwirtschaftlicher gewinnbringender Nutzungen des Bodens ausgedehnt werden (E. 2b).
Ein Gewinnbeteiligungsrecht, das derart ausgestaltet ist, dass bei der Berechnung des Gewinnes nicht vom wahren Verkehrswert des Bodens ausgegangen und der Wert des dem Gewinnbeteiligten seinerseits zugeteilten Landes nicht mitberücksichtigt wird, steht mit der Eigentumsgarantie in Widerspruch (E. 3). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-437%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,092 | 113 Ia 437 | 113 Ia 437
Sachverhalt ab Seite 438
Die Meliorationsgenossenschaft Embrachertal beschloss an der Generalversammlung vom 19. Februar 1963, § 37 lit. e ihrer Statuten wie folgt neu zu fassen:
(Die Mitglieder verpflichten sich)
"einen durch Verkauf oder Verwertung von zugeteiltem Land erzielten nachweisbaren Gewinn innert 12 Jahren, von dem durch die Volkswirtschaftsdirektion verfügten Antritt des neuen Besitzstandes an gerechnet, verhältnismässig an die Grundeigentümer im alten Bestand zurückzuzahlen.
Die Rückerstattung umfasst im ersten Jahr den vollen Gewinn und reduziert sich um 1/12 für jedes folgende Jahr.
Der Gewinn wird wie folgt festgestellt: Erlös oder Wertvermehrung infolge Verwertung, abzüglich landwirtschaftlicher Verkehrswert, Rückerstattung von Staats- und Bundesbeiträgen, Grundstückgewinnsteuer, Vermögenssteuer gemäss § 36 ff. des kantonalen Steuergesetzes, Notariats- und Vermessungskosten sowie vom Veräusserer in der Zwischenzeit investierte Erschliessungskosten.
Als anrechenbarer landwirtschaftlicher Verkehrswert gilt im Zeitpunkt des Neuantrittes der zehnfache Bonitierungswert. Die Kommission wird ermächtigt, die notwendigen Anpassungen an die jeweiligen Preise für landwirtschaftlichen Boden vorzunehmen.
..."
Das zur Zeit dieser Statutenänderung geltende zürcherische Gesetz betreffend die Förderung der Landwirtschaft vom 24. September 1911 enthielt keine Bestimmung über ein Gewinnbeteiligungsrecht. Dagegen wurde in das kantonale Gesetz über die Förderung der Landwirtschaft vom 22. September 1963 folgende neue Vorschrift aufgenommen:
"§ 95 Die Genossenschaften können in den Statuten bestimmen, dass bei der Veräusserung von neu zugeteiltem Land im ganzen Beizugsgebiet oder in einem Teilgebiet innert einer bestimmten Frist ein Gewinn ganz oder teilweise dem früheren Grundeigentümer zukommt."
Diese Bestimmung wurde bei der Revision des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 wieder fallengelassen.
Im April 1966 setzte die Ausführungskommission der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal P. und B. davon in Kenntnis, dass die Erben B. auf deren Altparzellen Kies ausgebeutet hätten. P. und B. reichten hierauf zunächst beim Bezirksgericht Zürich Zivilklage gegen die Erben B. und schliesslich bei der Ausführungskommission der Meliorationsgenossenschaft Begehren um Rückerstattung der Gewinnanteile ein. Den Entscheid der Ausführungskommission zogen beide Parteien an das Landwirtschaftsgericht des Kantons Zürich weiter, das die den ehemaligen Eigentümern zu erstattenden Anteile auf Fr. 27'421.10 bzw. Fr. 15'377.60 festsetzte. Gegen diesen Entscheid haben die Erben B. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV eingereicht.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene Entscheid sei verfassungswidrig, weil § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal, auf den er sich stütze, nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe und auch sonst mit der Eigentumsgarantie sowie Art. 4 BV in Widerspruch stehe. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes kann die Verfassungsmässigkeit einer kantonalen Vorschrift nicht nur im Anschluss an deren Erlass, sondern auch auf einen konkreten Anwendungsakt hin bestritten werden (BGE 111 Ia 82 E. 2a, 186 E. 1, 242 f. E. 4, je mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Dieser nachträglichen Überprüfung - zu der auch die kantonalen Gerichte auf Gesuch hin verpflichtet sind - unterstehen alle Rechtssätze, das heisst alle Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person (BGE 106 Ia 386 E. 3a). Zu diesen Rechtssätzen zählen auch die Anordnungen, welche die öffentlichrechtlichen Korporationen und Anstalten aufgrund einer Ermächtigung des Gesetzgebers erlassen (vgl. BGE 104 Ia 336 ff., 339 E. 3b, nicht publizierter Entscheid vom 16. Oktober 1984 i.S. Bernhard und Mitbeteiligte gegen Meliorationsgenossenschaft Malix E. 3a; siehe auch BGE 97 I 296 f.). Somit unterliegen auch die Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal, die gemäss kantonalem Recht eine öffentlichrechtliche Genossenschaft darstellt, der nachträglichen Verfassungskontrolle.
2. Das Gewinnbeteiligungsrecht des früheren Eigentümers im Güterzusammenlegungsverfahren führt für den neuen Eigentümer zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Als solche ist das Gewinnbeteiligungsrecht mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, wenn es auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und den Anspruch auf wertgleichen Realersatz wahrt (BGE 104 Ia 337 E. 2, BGE 95 I 373 E. 5). Die Frage der gesetzlichen Grundlage prüft das Bundesgericht nach ständiger Rechtsprechung frei, wenn es um einen besonders schweren Eingriff geht; die gesetzliche Grundlage muss klar und eindeutig sein. Handelt es sich dagegen nicht um einen schweren Eingriff, so gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage schon als erfüllt, wenn sich der umstrittene Erlass ohne Willkür auf eine solche stützen lässt (BGE 111 Ia 169 E. 7a, BGE 109 Ia 190 E. 2, BGE 108 Ia 35 E. 3a, BGE 106 Ia 366 E. 2).
a) Ob ein Gewinnbeteiligungsrecht bei Güterzusammenlegungen zu besonders schweren Eingriffen führt, ist anhand der konkreten Regelung zu beurteilen. Das Bundesgericht hat in BGE 104 Ia 342 E. 4d die Annahme des Thurgauer Obergerichtes, eine Gewinnbeteiligungspflicht im Umfange von 75% im ersten Jahr bis zu 5% im 15. Jahr nach der Übernahme sei eine schwerwiegende Eigentumsbeschränkung, als jedenfalls nicht willkürlich bezeichnet; angesichts der einschneidenden Prozentsätze auf längere Zeit und ihrer Auswirkungen auf das grundlegende Recht des Landbesitzers zur Realisierung seines Grundeigentums könne die Eigentumsbeschränkung bestimmt nicht als leicht gelten. Im vorliegenden Fall besteht die Gewinnbeteiligungspflicht nach den Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal sogar im Umfange von 100% für das erste Jahr und reduziert sich um je einen Zwölftel für die weiteren elf Jahre. Das Gewinnbeteiligungsrecht bezieht sich nicht nur auf den Gewinn aus Verkauf, sondern auch aus Verwertung des zugeteilten Landes. Zudem ist bei der Berechnung des Gewinnes der "landwirtschaftliche" (zehnfacher Bonitierungswert) und nicht der wirkliche Verkehrswert zu berücksichtigen. Dies kann zur Folge haben, dass der Grundeigentümer nicht nur von seinem Gewinn, sondern auch vom Verkehrswert seines Landes zur Zeit der Zuteilung Anteile abzuliefern hat. Schliesslich wird die Gewinnbeteiligung unabhängig davon vorgesehen, ob der Altbesitz des Verpflichteten die gleiche Qualität wie der Neubesitz aufgewiesen habe und ob dem Berechtigten ebenfalls Land neu zugeteilt worden sei, das gewinnbringend veräussert oder verwertet werden könne. In dieser Ausgestaltung führt das Gewinnbeteiligungsrecht zu einem besonders schweren Eingriff und steht dem Bundesgericht daher im vorliegenden Fall volle Kognition zu.
b) Nach Auffassung des Landwirtschaftsgerichtes bildet § 95 des Landwirtschaftsgesetzes des Kantons Zürich vom 22. September 1963 eine genügende gesetzliche Grundlage für das umstrittene Gewinnbeteiligungsrecht. Allerdings bestand diese gesetzliche Bestimmung zur Zeit der Annahme von § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal am 19. Februar 1963 noch nicht, doch erhielt die statutarische Vorschrift im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landwirtschaftsgesetzes nachträglich eine gesetzliche Grundlage, soweit sie durch § 95 gedeckt war (vgl. BGE 107 Ib 31 f. E. 2a; GRISEL, L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974 S. 239). Nun bestreiten aber die Beschwerdeführer zu Recht, dass diese kantonale Bestimmung nicht nur für den Fall der Veräusserung, sondern auch der anderweitigen Verwertung von neu zugeteiltem Boden eine Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers zulasse.
Nach § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft beschlägt die Gewinnbeteiligungspflicht ausdrücklich auch den Fall der Wertvermehrung des zugeteilten Landes infolge Verwertung. Unter "Verwertung" wird, wie sich aus dem Protokoll der die Statutenänderung beschliessenden Generalversammlung ergibt, jede nichtlandwirtschaftliche gewinnbringende Nutzung des Bodens (so etwa auch der Bau eines Wohnhauses durch den Grundeigentümer) verstanden. Demgegenüber räumt § 95 des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 22. September 1963 den Meliorationsgenossenschaften nur die Möglichkeit ein, in den Statuten die Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers bei Veräusserung von neu zugeteiltem Land vorzusehen. Von anderen gewinnbringenden Nutzungen wird nichts erwähnt. Das Landwirtschaftsgericht hat für den hier umstrittenen Fall der Kiesausbeutung die Gewinnausgleichspflicht dennoch bejaht, da die Kiesausbeutung die Realisierung eines Teiles des Verkehrswertes des Grundstücks und damit, wirtschaftlich betrachtet, nichts anderes als die Teilveräusserung des Bodens sei. Dieser Auffassung ist schon deshalb nicht zu folgen, weil jede einen Ertrag abwerfende Nutzung eines Grundstücks als Realisierung eines Teils des Verkehrswertes betrachtet werden kann, ohne dass diese deshalb einer Teilveräusserung gleichzustellen wäre; eine steuerrechtliche Betrachtungsweise ist denn auch hier nicht am Platz. Damit ist aber die Frage noch nicht beantwortet, ob die Gewinnausgleichspflicht mit einer anderen Begründung durch extensive Auslegung von § 95 des Landwirtschaftsgesetzes auf die Fälle gewinnbringender nichtlandwirtschaftlicher Nutzung des Bodens ausgedehnt werden könne. Dies ist jedoch mit Rücksicht auf das Wesen des Gewinnbeteiligungsrechts zu verneinen.
Wie bereits in BGE 104 Ia 338 f. E. 3 und 4 dargelegt worden ist, ist das Gewinnbeteiligungsrecht bzw. die Gewinnbeteiligungspflicht kein notwendiger Bestandteil des Güterzusammenlegungsverfahrens. Nur wenige Kantone kennen dieses Institut und auch der Zürcher Gesetzgeber hat es - übrigens nur vorübergehend - den Meliorationsgenossenschaften anheimgestellt, ein Gewinnbeteiligungsrecht einzuführen oder darauf zu verzichten. Die Gewinnbeteiligung in der bekannten Form steht sogar mit den Grundsätzen des Landumlegungsverfahrens in gewissem Sinne in Widerspruch, tritt doch der Grundeigentümer seinen Landbesitz an das Gesamtunternehmen ab und steht ihm diesem gegenüber ein Neuzuteilungsanspruch zu, während der auszugleichende Gewinn nicht dem Unternehmen, sondern dem Altbesitzer zu überlassen ist und dadurch mehr oder weniger zufällig eine "bilaterale" Beziehung zwischen zwei Beteiligten entsteht (vgl. ANTOGNINI, Le respect de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires, ZBl 72/1971 S. 10, KUTTLER, Die Raumordnung als Aufgabe des Rechtsstaates, in: Der Staat als Aufgabe, Gedenkschrift für Max Imboden, S. 222). Das Gewinnbeteiligungsrecht sollte deshalb nur als Korrektur für nicht voraussehbare oder nicht anders vermeidbare mangelhafte Ergebnisse des Zusammenlegungsverfahrens vorgesehen werden und einzig dort einsetzen, wo der Verpflichtete tatsächlich bereichert aus der Zusammenlegung hervorgegangen ist und der Berechtigte im Vergleich zu diesem schlechter dasteht (ANTOGNINI, a.a.O. S. 10/11, KUTTLER, a.a.O. S. 222/223). Wie ein solches Gewinnbeteiligungsrecht im einzelnen ausgestaltet werden müsste, ist vom Bundesgericht auch hier nicht darzulegen (vgl. BGE 95 I 375). Ist aber die Gewinnausgleichspflicht schon als solche mit einer gewissen Problematik verbunden, so ist ihr Bestehen vor allem dann, wenn sie sich - wie im vorliegenden Falle - von ihrer Ausgestaltung her ausserordentlich einschneidend auswirken kann, nur im engen, vom Gesetzgeber ausdrücklich bestimmten Rahmen anzunehmen. Es ist daher nicht zulässig, die im Zürcher Landwirtschaftsgesetz von 1963 nur für den Fall der Veräusserung vorgesehene Gewinnbeteiligung auf die Fälle irgendwelcher gewinnbringender nichtlandwirtschaftlicher Nutzung des Bodens, so auch der Kiesausbeutung, auszudehnen. § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal entbehrt insofern einer gesetzlichen Grundlage und verstösst damit gegen die Eigentumsgarantie. Daran ändert auch der von den Beschwerdegegnern angerufene steuerrechtliche Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichtes vom 9. Juli 1974 nichts, nach welchem das Gewinnbeteiligungsrecht ein Ausfluss der Eigentumsgarantie sei und, da es sich dergestalt unmittelbar auf die Verfassung abstütze, keiner gesetzlichen Grundlage bedürfe (vgl. ZBl 75/1974 S. 451 ff., 454). Dabei ist offensichtlich übersehen worden, dass der Gewinnausgleich für den Pflichtigen zu einer Eigentumsbeschränkung führt, die ohne gesetzliche Grundlage nicht gestattet ist, und dass öffentlichrechtliche Korporationen ohnehin nur im Rahmen einer gesetzlichen Ermächtigung rechtsetzend tätig werden können. Der angefochtene Entscheid des Landwirtschaftsgerichtes ist somit in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
3. Der Vollständigkeit halber kann beigefügt werden, dass die von der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal eingeführte Gewinnausgleichsregelung auch in weiterer Hinsicht mit der Eigentumsgarantie sowie mit Art. 4 BV in Widerspruch steht, da einerseits bei der Berechnung des Gewinns nicht vom eigentlichen Verkehrswert des veräusserten oder verwerteten Bodens ausgegangen und andererseits der Wert des dem Gewinnbeteiligungsberechtigten zugeteilten Landes nicht mitberücksichtigt wird.
Das Bundesgericht hat es bereits in BGE 95 I 375 ff. E. 6c als verfassungswidrig bezeichnet, den Gewinn anhand der Differenz zwischen dem Verkaufserlös und dem "landwirtschaftlichen Verkehrswert" festzusetzen, sofern dieser dem eigentlichen Verkehrswert des Bodens nicht entspricht. Eine solche Berechnung habe zur Folge, dass der Veräusserer dem früheren Eigentümer nicht nur die seit der Neuzuteilung eingetretene Wertsteigerung, die sich als "Gewinn" betrachten lasse, zu vergüten habe, sondern ebenfalls einen Teil des Wertes, den sein früheres wie auch das ihm neu zugeteilte Land schon zur Zeit der Neuzuteilung aufwies. Dies gilt auch für die hier umstrittene Regelung, nach welcher der landwirtschaftliche Verkehrswert in Höhe des zehnfachen Bonitierungswertes dem Verkaufserlös oder dem Mehrwert gegenüberzustellen wäre, ungeachtet dessen, wie hoch der tatsächliche Verkehrswert sei. Bezeichnenderweise hat denn auch das Landwirtschaftsgericht erklärt, dass der ausgleichspflichtige Gewinn verfassungskonform ermittelt und der tatsächliche Verkehrswert des Bodens zur Zeit des Neuantrittes in Rechnung gestellt werden müsse. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes darf aber eine Norm nur dann gegen ihren klaren Wortlaut ausgelegt werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Weist dagegen, wie hier, nichts auf eine solche Unstimmigkeit hin, so entzieht sich die Vorschrift der verfassungskonformen Interpretation (BGE 111 Ia 24, 297, BGE 109 Ib 301 f. E. 12c, BGE 105 Ib 125 E. 3).
Gemäss BGE 95 I 377 ff. E. 6d ist es ebenfalls nicht haltbar, eine Gewinnausgleichspflicht ohne Rücksicht darauf zu statuieren, ob der Berechtigte nicht auch seinerseits in der Güterzusammenlegung Land erhalten hat, das gewinnbringend verkauft oder verwertet werden kann. Erhält der frühere Eigentümer des verkauften oder verwerteten Landes einen Gewinnanteil, obschon er selbst auch gewinnträchtigen Boden zugeteilt erhielt, so wird er bereichert und der durch die Güterzusammenlegung erreichte Wertausgleich zerstört. Auch in diesem Punkte kann entgegen der Meinung des Landwirtschaftsgerichtes die verfassungswidrige Regelung der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal nicht durch Auslegung korrigiert werden. | de | Remaniement parcellaire; part de l'ancien propriétaire au gain. En matière de remaniements parcellaires, le droit à une quote-part de gain doit reposer sur une base légale claire et non équivoque lorsqu'il entraîne une atteinte particulièrement grave à la propriété (consid. 2a). S'il existe de par la loi en cas de vente du terrain, le droit à une quote-part de gain ne peut pas être étendu à d'autres situations où le gain provient d'une utilisation non agricole du sol (consid. 2b).
Est contraire à la garantie de la propriété le droit à une quote-part de gain selon lequel le gain n'est pas calculé en fonction de la valeur vénale effective du terrain, ni en tenant compte de la valeur des terres attribuées à celui qui participe au gain (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-437%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 438
Die Meliorationsgenossenschaft Embrachertal beschloss an der Generalversammlung vom 19. Februar 1963, § 37 lit. e ihrer Statuten wie folgt neu zu fassen:
(Die Mitglieder verpflichten sich)
"einen durch Verkauf oder Verwertung von zugeteiltem Land erzielten nachweisbaren Gewinn innert 12 Jahren, von dem durch die Volkswirtschaftsdirektion verfügten Antritt des neuen Besitzstandes an gerechnet, verhältnismässig an die Grundeigentümer im alten Bestand zurückzuzahlen.
Die Rückerstattung umfasst im ersten Jahr den vollen Gewinn und reduziert sich um 1/12 für jedes folgende Jahr.
Der Gewinn wird wie folgt festgestellt: Erlös oder Wertvermehrung infolge Verwertung, abzüglich landwirtschaftlicher Verkehrswert, Rückerstattung von Staats- und Bundesbeiträgen, Grundstückgewinnsteuer, Vermögenssteuer gemäss § 36 ff. des kantonalen Steuergesetzes, Notariats- und Vermessungskosten sowie vom Veräusserer in der Zwischenzeit investierte Erschliessungskosten.
Als anrechenbarer landwirtschaftlicher Verkehrswert gilt im Zeitpunkt des Neuantrittes der zehnfache Bonitierungswert. Die Kommission wird ermächtigt, die notwendigen Anpassungen an die jeweiligen Preise für landwirtschaftlichen Boden vorzunehmen.
..."
Das zur Zeit dieser Statutenänderung geltende zürcherische Gesetz betreffend die Förderung der Landwirtschaft vom 24. September 1911 enthielt keine Bestimmung über ein Gewinnbeteiligungsrecht. Dagegen wurde in das kantonale Gesetz über die Förderung der Landwirtschaft vom 22. September 1963 folgende neue Vorschrift aufgenommen:
"§ 95 Die Genossenschaften können in den Statuten bestimmen, dass bei der Veräusserung von neu zugeteiltem Land im ganzen Beizugsgebiet oder in einem Teilgebiet innert einer bestimmten Frist ein Gewinn ganz oder teilweise dem früheren Grundeigentümer zukommt."
Diese Bestimmung wurde bei der Revision des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 wieder fallengelassen.
Im April 1966 setzte die Ausführungskommission der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal P. und B. davon in Kenntnis, dass die Erben B. auf deren Altparzellen Kies ausgebeutet hätten. P. und B. reichten hierauf zunächst beim Bezirksgericht Zürich Zivilklage gegen die Erben B. und schliesslich bei der Ausführungskommission der Meliorationsgenossenschaft Begehren um Rückerstattung der Gewinnanteile ein. Den Entscheid der Ausführungskommission zogen beide Parteien an das Landwirtschaftsgericht des Kantons Zürich weiter, das die den ehemaligen Eigentümern zu erstattenden Anteile auf Fr. 27'421.10 bzw. Fr. 15'377.60 festsetzte. Gegen diesen Entscheid haben die Erben B. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV eingereicht.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene Entscheid sei verfassungswidrig, weil § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal, auf den er sich stütze, nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe und auch sonst mit der Eigentumsgarantie sowie Art. 4 BV in Widerspruch stehe. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes kann die Verfassungsmässigkeit einer kantonalen Vorschrift nicht nur im Anschluss an deren Erlass, sondern auch auf einen konkreten Anwendungsakt hin bestritten werden (BGE 111 Ia 82 E. 2a, 186 E. 1, 242 f. E. 4, je mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Dieser nachträglichen Überprüfung - zu der auch die kantonalen Gerichte auf Gesuch hin verpflichtet sind - unterstehen alle Rechtssätze, das heisst alle Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person (BGE 106 Ia 386 E. 3a). Zu diesen Rechtssätzen zählen auch die Anordnungen, welche die öffentlichrechtlichen Korporationen und Anstalten aufgrund einer Ermächtigung des Gesetzgebers erlassen (vgl. BGE 104 Ia 336 ff., 339 E. 3b, nicht publizierter Entscheid vom 16. Oktober 1984 i.S. Bernhard und Mitbeteiligte gegen Meliorationsgenossenschaft Malix E. 3a; siehe auch BGE 97 I 296 f.). Somit unterliegen auch die Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal, die gemäss kantonalem Recht eine öffentlichrechtliche Genossenschaft darstellt, der nachträglichen Verfassungskontrolle.
2. Das Gewinnbeteiligungsrecht des früheren Eigentümers im Güterzusammenlegungsverfahren führt für den neuen Eigentümer zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Als solche ist das Gewinnbeteiligungsrecht mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, wenn es auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und den Anspruch auf wertgleichen Realersatz wahrt (BGE 104 Ia 337 E. 2, BGE 95 I 373 E. 5). Die Frage der gesetzlichen Grundlage prüft das Bundesgericht nach ständiger Rechtsprechung frei, wenn es um einen besonders schweren Eingriff geht; die gesetzliche Grundlage muss klar und eindeutig sein. Handelt es sich dagegen nicht um einen schweren Eingriff, so gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage schon als erfüllt, wenn sich der umstrittene Erlass ohne Willkür auf eine solche stützen lässt (BGE 111 Ia 169 E. 7a, BGE 109 Ia 190 E. 2, BGE 108 Ia 35 E. 3a, BGE 106 Ia 366 E. 2).
a) Ob ein Gewinnbeteiligungsrecht bei Güterzusammenlegungen zu besonders schweren Eingriffen führt, ist anhand der konkreten Regelung zu beurteilen. Das Bundesgericht hat in BGE 104 Ia 342 E. 4d die Annahme des Thurgauer Obergerichtes, eine Gewinnbeteiligungspflicht im Umfange von 75% im ersten Jahr bis zu 5% im 15. Jahr nach der Übernahme sei eine schwerwiegende Eigentumsbeschränkung, als jedenfalls nicht willkürlich bezeichnet; angesichts der einschneidenden Prozentsätze auf längere Zeit und ihrer Auswirkungen auf das grundlegende Recht des Landbesitzers zur Realisierung seines Grundeigentums könne die Eigentumsbeschränkung bestimmt nicht als leicht gelten. Im vorliegenden Fall besteht die Gewinnbeteiligungspflicht nach den Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal sogar im Umfange von 100% für das erste Jahr und reduziert sich um je einen Zwölftel für die weiteren elf Jahre. Das Gewinnbeteiligungsrecht bezieht sich nicht nur auf den Gewinn aus Verkauf, sondern auch aus Verwertung des zugeteilten Landes. Zudem ist bei der Berechnung des Gewinnes der "landwirtschaftliche" (zehnfacher Bonitierungswert) und nicht der wirkliche Verkehrswert zu berücksichtigen. Dies kann zur Folge haben, dass der Grundeigentümer nicht nur von seinem Gewinn, sondern auch vom Verkehrswert seines Landes zur Zeit der Zuteilung Anteile abzuliefern hat. Schliesslich wird die Gewinnbeteiligung unabhängig davon vorgesehen, ob der Altbesitz des Verpflichteten die gleiche Qualität wie der Neubesitz aufgewiesen habe und ob dem Berechtigten ebenfalls Land neu zugeteilt worden sei, das gewinnbringend veräussert oder verwertet werden könne. In dieser Ausgestaltung führt das Gewinnbeteiligungsrecht zu einem besonders schweren Eingriff und steht dem Bundesgericht daher im vorliegenden Fall volle Kognition zu.
b) Nach Auffassung des Landwirtschaftsgerichtes bildet § 95 des Landwirtschaftsgesetzes des Kantons Zürich vom 22. September 1963 eine genügende gesetzliche Grundlage für das umstrittene Gewinnbeteiligungsrecht. Allerdings bestand diese gesetzliche Bestimmung zur Zeit der Annahme von § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal am 19. Februar 1963 noch nicht, doch erhielt die statutarische Vorschrift im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landwirtschaftsgesetzes nachträglich eine gesetzliche Grundlage, soweit sie durch § 95 gedeckt war (vgl. BGE 107 Ib 31 f. E. 2a; GRISEL, L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974 S. 239). Nun bestreiten aber die Beschwerdeführer zu Recht, dass diese kantonale Bestimmung nicht nur für den Fall der Veräusserung, sondern auch der anderweitigen Verwertung von neu zugeteiltem Boden eine Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers zulasse.
Nach § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft beschlägt die Gewinnbeteiligungspflicht ausdrücklich auch den Fall der Wertvermehrung des zugeteilten Landes infolge Verwertung. Unter "Verwertung" wird, wie sich aus dem Protokoll der die Statutenänderung beschliessenden Generalversammlung ergibt, jede nichtlandwirtschaftliche gewinnbringende Nutzung des Bodens (so etwa auch der Bau eines Wohnhauses durch den Grundeigentümer) verstanden. Demgegenüber räumt § 95 des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 22. September 1963 den Meliorationsgenossenschaften nur die Möglichkeit ein, in den Statuten die Gewinnbeteiligung des früheren Eigentümers bei Veräusserung von neu zugeteiltem Land vorzusehen. Von anderen gewinnbringenden Nutzungen wird nichts erwähnt. Das Landwirtschaftsgericht hat für den hier umstrittenen Fall der Kiesausbeutung die Gewinnausgleichspflicht dennoch bejaht, da die Kiesausbeutung die Realisierung eines Teiles des Verkehrswertes des Grundstücks und damit, wirtschaftlich betrachtet, nichts anderes als die Teilveräusserung des Bodens sei. Dieser Auffassung ist schon deshalb nicht zu folgen, weil jede einen Ertrag abwerfende Nutzung eines Grundstücks als Realisierung eines Teils des Verkehrswertes betrachtet werden kann, ohne dass diese deshalb einer Teilveräusserung gleichzustellen wäre; eine steuerrechtliche Betrachtungsweise ist denn auch hier nicht am Platz. Damit ist aber die Frage noch nicht beantwortet, ob die Gewinnausgleichspflicht mit einer anderen Begründung durch extensive Auslegung von § 95 des Landwirtschaftsgesetzes auf die Fälle gewinnbringender nichtlandwirtschaftlicher Nutzung des Bodens ausgedehnt werden könne. Dies ist jedoch mit Rücksicht auf das Wesen des Gewinnbeteiligungsrechts zu verneinen.
Wie bereits in BGE 104 Ia 338 f. E. 3 und 4 dargelegt worden ist, ist das Gewinnbeteiligungsrecht bzw. die Gewinnbeteiligungspflicht kein notwendiger Bestandteil des Güterzusammenlegungsverfahrens. Nur wenige Kantone kennen dieses Institut und auch der Zürcher Gesetzgeber hat es - übrigens nur vorübergehend - den Meliorationsgenossenschaften anheimgestellt, ein Gewinnbeteiligungsrecht einzuführen oder darauf zu verzichten. Die Gewinnbeteiligung in der bekannten Form steht sogar mit den Grundsätzen des Landumlegungsverfahrens in gewissem Sinne in Widerspruch, tritt doch der Grundeigentümer seinen Landbesitz an das Gesamtunternehmen ab und steht ihm diesem gegenüber ein Neuzuteilungsanspruch zu, während der auszugleichende Gewinn nicht dem Unternehmen, sondern dem Altbesitzer zu überlassen ist und dadurch mehr oder weniger zufällig eine "bilaterale" Beziehung zwischen zwei Beteiligten entsteht (vgl. ANTOGNINI, Le respect de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires, ZBl 72/1971 S. 10, KUTTLER, Die Raumordnung als Aufgabe des Rechtsstaates, in: Der Staat als Aufgabe, Gedenkschrift für Max Imboden, S. 222). Das Gewinnbeteiligungsrecht sollte deshalb nur als Korrektur für nicht voraussehbare oder nicht anders vermeidbare mangelhafte Ergebnisse des Zusammenlegungsverfahrens vorgesehen werden und einzig dort einsetzen, wo der Verpflichtete tatsächlich bereichert aus der Zusammenlegung hervorgegangen ist und der Berechtigte im Vergleich zu diesem schlechter dasteht (ANTOGNINI, a.a.O. S. 10/11, KUTTLER, a.a.O. S. 222/223). Wie ein solches Gewinnbeteiligungsrecht im einzelnen ausgestaltet werden müsste, ist vom Bundesgericht auch hier nicht darzulegen (vgl. BGE 95 I 375). Ist aber die Gewinnausgleichspflicht schon als solche mit einer gewissen Problematik verbunden, so ist ihr Bestehen vor allem dann, wenn sie sich - wie im vorliegenden Falle - von ihrer Ausgestaltung her ausserordentlich einschneidend auswirken kann, nur im engen, vom Gesetzgeber ausdrücklich bestimmten Rahmen anzunehmen. Es ist daher nicht zulässig, die im Zürcher Landwirtschaftsgesetz von 1963 nur für den Fall der Veräusserung vorgesehene Gewinnbeteiligung auf die Fälle irgendwelcher gewinnbringender nichtlandwirtschaftlicher Nutzung des Bodens, so auch der Kiesausbeutung, auszudehnen. § 37 lit. e der Statuten der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal entbehrt insofern einer gesetzlichen Grundlage und verstösst damit gegen die Eigentumsgarantie. Daran ändert auch der von den Beschwerdegegnern angerufene steuerrechtliche Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichtes vom 9. Juli 1974 nichts, nach welchem das Gewinnbeteiligungsrecht ein Ausfluss der Eigentumsgarantie sei und, da es sich dergestalt unmittelbar auf die Verfassung abstütze, keiner gesetzlichen Grundlage bedürfe (vgl. ZBl 75/1974 S. 451 ff., 454). Dabei ist offensichtlich übersehen worden, dass der Gewinnausgleich für den Pflichtigen zu einer Eigentumsbeschränkung führt, die ohne gesetzliche Grundlage nicht gestattet ist, und dass öffentlichrechtliche Korporationen ohnehin nur im Rahmen einer gesetzlichen Ermächtigung rechtsetzend tätig werden können. Der angefochtene Entscheid des Landwirtschaftsgerichtes ist somit in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
3. Der Vollständigkeit halber kann beigefügt werden, dass die von der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal eingeführte Gewinnausgleichsregelung auch in weiterer Hinsicht mit der Eigentumsgarantie sowie mit Art. 4 BV in Widerspruch steht, da einerseits bei der Berechnung des Gewinns nicht vom eigentlichen Verkehrswert des veräusserten oder verwerteten Bodens ausgegangen und andererseits der Wert des dem Gewinnbeteiligungsberechtigten zugeteilten Landes nicht mitberücksichtigt wird.
Das Bundesgericht hat es bereits in BGE 95 I 375 ff. E. 6c als verfassungswidrig bezeichnet, den Gewinn anhand der Differenz zwischen dem Verkaufserlös und dem "landwirtschaftlichen Verkehrswert" festzusetzen, sofern dieser dem eigentlichen Verkehrswert des Bodens nicht entspricht. Eine solche Berechnung habe zur Folge, dass der Veräusserer dem früheren Eigentümer nicht nur die seit der Neuzuteilung eingetretene Wertsteigerung, die sich als "Gewinn" betrachten lasse, zu vergüten habe, sondern ebenfalls einen Teil des Wertes, den sein früheres wie auch das ihm neu zugeteilte Land schon zur Zeit der Neuzuteilung aufwies. Dies gilt auch für die hier umstrittene Regelung, nach welcher der landwirtschaftliche Verkehrswert in Höhe des zehnfachen Bonitierungswertes dem Verkaufserlös oder dem Mehrwert gegenüberzustellen wäre, ungeachtet dessen, wie hoch der tatsächliche Verkehrswert sei. Bezeichnenderweise hat denn auch das Landwirtschaftsgericht erklärt, dass der ausgleichspflichtige Gewinn verfassungskonform ermittelt und der tatsächliche Verkehrswert des Bodens zur Zeit des Neuantrittes in Rechnung gestellt werden müsse. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes darf aber eine Norm nur dann gegen ihren klaren Wortlaut ausgelegt werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Weist dagegen, wie hier, nichts auf eine solche Unstimmigkeit hin, so entzieht sich die Vorschrift der verfassungskonformen Interpretation (BGE 111 Ia 24, 297, BGE 109 Ib 301 f. E. 12c, BGE 105 Ib 125 E. 3).
Gemäss BGE 95 I 377 ff. E. 6d ist es ebenfalls nicht haltbar, eine Gewinnausgleichspflicht ohne Rücksicht darauf zu statuieren, ob der Berechtigte nicht auch seinerseits in der Güterzusammenlegung Land erhalten hat, das gewinnbringend verkauft oder verwertet werden kann. Erhält der frühere Eigentümer des verkauften oder verwerteten Landes einen Gewinnanteil, obschon er selbst auch gewinnträchtigen Boden zugeteilt erhielt, so wird er bereichert und der durch die Güterzusammenlegung erreichte Wertausgleich zerstört. Auch in diesem Punkte kann entgegen der Meinung des Landwirtschaftsgerichtes die verfassungswidrige Regelung der Meliorationsgenossenschaft Embrachertal nicht durch Auslegung korrigiert werden. | de | Raggruppamento terreni; quota dell'utile spettante al proprietario precedente. In materia di raggruppamento terreni, il diritto ad una quota dell'utile deve fondarsi su di una base legale chiara e univoca ove comporti una lesione particolarmente grave della proprietà (consid. 2a). Se la legge lo prevede in caso di alienazione, il diritto ad una quota dell'utile non può essere esteso ad altre situazioni in cui l'utile proviene da uno sfruttamento non agricolo del suolo (consid. 2b).
Osta alla garanzia della proprietà il diritto ad una quota dell'utile, secondo il quale l'utile non è calcolato in funzione del valore venale effettivo del terreno né tenendo conto del valore del terreno attribuito a chi partecipa all'utile (consid. 3). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-437%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 446
Die Oert AG ist Eigentümerin einer in "Hinterörtigen", im Westen des Siedlungsgebietes der Gemeinde Engelberg liegenden Landfläche. Die entsprechenden Grundstücke waren gemäss Zonenplan der Gemeinde Engelberg vom 19. Mai 1974 (aZP) mit Baureglement vom 5. November 1974 (aBauR) der Hangzone H zugewiesen, in der Wohn- und Geschäftshäuser, Hotels, Gast- und Unterhaltungsstätten sowie öffentliche Bauten und Anlagen erlaubt waren (Art. 14 in Verbindung mit Art. 13 aBauR).
Die Einwohnergemeinde Engelberg ist seit 1981 mit einer Revision der Ortsplanung befasst. Am 29. Mai 1981 erliess der Gemeinderat eine Bausperre von 18 Monaten; nachdem diese abgelaufen war, verfügte der Regierungsrat des Kantons Obwalden am 19. Oktober 1982 eine Planungszone gemäss Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), deren Dauer bis Mitte Mai 1986 beschränkt war. Vom 22. März bis zum 10. April 1984 legte der Gemeinderat den am 8. Februar 1984 beschlossenen und vom Kanton vorgeprüften Entwurf einer neuen Ortsplanung öffentlich auf. Danach sollten die Parzellen der Oert AG neu dem Übrigen Gemeindegebiet zugeteilt werden. Die gegen diese Umzonung eingereichte Einsprache wies der Gemeinderat ab. Ebenso befand der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren mit Entscheid vom 17. März 1986.
Die Oert AG reichte eine staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie macht eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkürverbot) sowie von Art. 22ter BV geltend und beantragt im wesentlichen, der Entscheid des Regierungsrates vom 17. März 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) am 1. Januar 1980 verfügte die Gemeinde Engelberg zwar über eine rechtsgültige Zonenplanung. Diese entsprach aber den bundesrechtlichen Anforderungen (vorab Art. 15 RPG) nicht. Deshalb war die Gemeinde verpflichtet, ihre Nutzungsplanung unverzüglich zu überprüfen und - falls notwendig - den neuen Anforderungen des Bundesrechts anzupassen (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG).
b) In teilweiser Erfüllung dieses Auftrages führte die Gemeinde Engelberg eine auf das Baugebiet beschränkte, insoweit aber umfassende Ortsplanung durch. Vorgesehen ist, wenn die kantonalen Planungs- und Rechtsgrundlagen, namentlich der kantonale Richtplan, vorliegen, die Planung in einer zweiten Phase auf das Nichtbaugebiet auszudehnen.
Die jetzt unternommene Ortsplanung verfolgt in Übereinstimmung mit dem eidgenössischen Recht vor allem folgende, für den vorliegenden Fall wesentliche Ziele: Die rasante bauliche Entwicklung der letzten Jahre, insbesondere verursacht durch den Zweitwohnungsbau, ist zu bremsen; die Wohnraumbeschaffung für die einheimische Bevölkerung soll gefördert werden; schliesslich ist auch das Baureglement den raumplanerischen Bedürfnissen anzupassen, und jenes hat diese umfassend rechtlich abzusichern. Die Verwirklichung dieser Ziele bedingt namentlich eine Redimensionierung der Bauzonen. Freilich müssen genügend Flächen von gemeindeeigenem Land in der Bauzone als Baulandangebot für die einheimische Bevölkerung belassen werden. Zudem sind mit Hilfe von Grünzonen Bereiche für Erholungs- und Freizeitanlagen sowie Aussichtslagen frei zu halten. Schliesslich müssen die durch Lawinen und Rutschungen gefährdeten Zonen bezeichnet werden.
c) (Berechnung der bundesrechtskonformen Bauzonengrösse.) Zur Verwirklichung der Reduktionsziele stellte die Gemeinde eine Reihe von Kriterien auf, anhand derer sie über den Verbleib in der Bauzone entschied, nämlich den Grundsatz, keine Neueinzonungen vorzunehmen, dann den Stand der Überbauung und der Erschliessung, die Lage zum Zentrum, die Anliegen der Landwirtschaft und des Landschaftsschutzes sowie die Eigentumsstruktur und - ausdrücklich am Rande - die Möglichkeit einer Entschädigungspflicht. Gestützt darauf wurden die grösseren, nicht überbauten, in den Bauzonen liegenden Gebiete einer allgemeinen Beurteilung unterzogen.
3. Die Umzonung des der Beschwerdeführerin gehörenden Landes vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet belegt dieses mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Eine solche ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u. a. auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (BGE 111 Ia 26 f. E. 3a und b, 96 E. 2; je mit Hinweisen).
4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es bestehe für die Umzonung keine gesetzliche Grundlage und zudem fehle es an einem überwiegenden öffentlichen Interesse. Sie bringt vor, das streitige Land dürfe trotz der Bedarfsgrenze nicht ausgezont werden, weil es sich zur Überbauung eigne und weitgehend überbaut sei.
a) Ob die Umzonung von der Bauzone in das Übrige Gemeindegebiet einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt, kann offengelassen werden. Selbst wenn das Bundesgericht frei prüft, ob dafür eine genügende gesetzliche Grundlage besteht (BGE 112 Ia 316 E. 3a; BGE 109 Ia 190 E. 2; je mit Hinweisen), ist die Beschwerde abzuweisen. Zu Recht hat der Regierungsrat die umstrittene Raumplanungsmassnahme als Anwendungsfall von Art. 15 RPG beurteilt. Da somit unbestrittenermassen eine Bestimmung eines Bundesgesetzes massgebend ist, beschränkt sich die Kognition des Bundesgerichts auf eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung von Art. 15 RPG auf den konkreten Fall (Art. 113 Abs. 3 BV). Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist offensichtlich erfüllt. Das weitere Prüfungsprogramm ist nicht mehr Thema der gesetzlichen Grundlage, sondern der Interessenabwägung (vgl. BGE 102 Ia 114 E. 4; BGE 107 Ib 335 E. 2b). Auch im Rahmen dieser Beurteilung der Interessen darf Art. 15 RPG als Norm nicht mehr in Frage gestellt werden, indem z.B. geltend gemacht wird, sie entspreche keinem überwiegenden öffentlichen Interesse. Zudem muss auch eine umfassende Interessenabwägung den spezifischen und in diesem Sinne zwingenden Normgehalt von Art. 15 RPG beachten.
b) ba) Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken können als das Bundesgericht (BGE 110 Ia 172 E. 7b/aa mit Hinweis). Dies gilt insbesondere bei der Überprüfung von Zonengrenzen. Das Bundesgericht, das selbst nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zusteht, zu beachten (BGE 107 Ia 38 E. 3c mit Hinweisen).
bb) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und das zudem weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b).
bc) Diesen Kriterien kann eine verschiedene Funktion zukommen: Ist der in ihnen normierte Tatbestand im rechtserheblichen Sachverhalt jedenfalls nicht erfüllt, so kommt die Aufnahme in die Bauzone von vornherein nicht in Frage. Land, das sich technisch überhaupt nicht überbauen lässt, kann nie als "geeignet" im Sinne von Art. 15 RPG anerkannt werden; Land, auf dem weit und breit keine Bauten stehen, ist keineswegs "weitgehend überbaut" gemäss Art. 15 lit. a RPG. Werden die Mindestvoraussetzungen nicht erfüllt, so ist schon allein deshalb, d.h. ohne Beizug und Abwägung weiterer Gesichtspunkte der Ausschluss des streitigen Landes aus der Bauzone geboten. Die Normativität jener Kriterien erschöpft sich jedoch nicht in dieser negativen Wirkung. Jenseits dieser Schwelle tritt ihr Beitrag zu einem umfassenden Entscheidungsprozess über die Bauzonierung in Erscheinung: Es gibt Land, das mehr oder weniger geeignet und überbaut ist. Auch die Frage, ob es in den nächsten 15 Jahren wirklich benötigt wird, kann nicht immer mit einem klaren Ja oder Nein beantwortet werden. In dieser relativen Rolle sind Eignung, weitgehende Überbauung und Bedarf Gesichtspunkte in der Abwägung und Abstimmung neben anderen Bau- und Nichtbau-Interessen (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 RPG). Darin gebührt ihnen um so mehr Gewicht, je mehr sie sich - quantitativ und qualitativ - der konkreten Zielvorstellung für die Nutzung der in Frage stehenden Bauzone nähern. Im Rahmen dieser Abwägung dürfen Querverbindungen unter den massgebenden Kriterien hergestellt werden. Es kann z.B. argumentiert werden, der Charakter als "weitgehende Überbauung" (Art. 15 lit. a RPG) sei um so eher zu verneinen als die Einzonung (bei Einhaltung der Anforderungen an eine sachgerechte Zonenabgrenzung) dem Redimensionierungsziel (Art. 15 lit. b RPG) noch mehr zuwiderliefe.
bd) Diese Relativierung ist möglich, weil es sich bei den genannten Kriterien um generelle, planungsbezogene Anforderungen und nicht um Voraussetzungen für individuelle Bauvorhaben handelt. Sie beziehen sich auf ganze, als Zonen auszuscheidende Gebiete, nicht auf einzelne Parzellen. Ihre Perspektive ist mehr allgemein, übergeordnet, mit der Folge, dass den besonderen Interessen jedes einzelnen der betroffenen Grundeigentümer nur in ganz beschränktem Umfang Rechnung getragen werden kann (BGE 89 I 199 E. 3). Diese Unabhängigkeit von den Verhältnissen auf den einzelnen Parzellen zeigt sich etwa beim Erschliessungserfordernis (Art. 15 lit. b und Art. 19 Abs. 1 RPG). Innerhalb eines Planungsgebietes kann ein einziges oder können einige wenige Grundstücke bereits überbaut und erschlossen sein. Das gibt nur ein und dazu oft ein wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zum Baugebiet ab. Es verschafft keinesfalls einen absoluten, von anderen Gesichtspunkten unabhängigen Anspruch auf Belassung in einer Bauzone oder auf Umzonung in eine solche (BGE 107 Ia 243 E. 3b mit Hinweis; BGE 105 Ia 233 E. 3c/aa). Gewisse Bedingungen möglicher Überbaubarkeit der einzelnen Parzelle können ja noch im Nachgang zur Planung verwirklicht werden, z.B. die Erschliessung (Art. 19 Abs. 2 RPG) oder die Parzellenform im Rahmen einer Landumlegung (Art. 20 RPG); die Voraussetzungen für die Erschliessung (Art. 19 Abs. 1 RPG) müssen erst im Zeitpunkt der Baubewilligung erfüllt sein (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG).
c) ca) Grundvoraussetzung für die Einweisung von Land in eine Bauzone ist seine Eignung (Art. 15 RPG; Botschaft zu einem BG über die Raumplanung vom 27. Februar 1978, BBl 1978 I 1023). Land ist geeignet, wenn die Eigenschaften des betreffenden Gebiets den Anforderungen genügen, die aus der Sicht der dafür vorgesehenen Nutzung zu stellen sind. Es geht somit einerseits um die Beschaffenheit des Bodens sowie die tatsächliche Situation (Topographie, Exposition, Klima usw.), also die natürlichen Gegebenheiten (Art. 1 Abs. 1 Satz 3 RPG). Andererseits sind für die hier in Frage stehende Wohnnutzung die Ziele und Grundsätze des massgebenden Rechts zu beachten. Dazu gehört insbesondere das eidgenössische Raumplanungsrecht (vorab Art. 1 Abs. 2 lit. b, Art. 3 Abs. 3 lit. a und b RPG). Nicht zuletzt ist auch bei Zonen für privates Bauen den Bedürfnissen der öffentlichen Infrastruktur Rechnung zu tragen.
cb) Dass die Eignung gegeben ist, bestreitet die Gemeinde nicht. Der anderslautenden Argumentation des Regierungsrates kann nicht gefolgt werden; sie vermischt die Grundvoraussetzungen der baulichen Nutzung mit der Frage nach dem sinnvollen, wünschbaren Standort dafür.
d) da) Geeignetes Land ist in die Bauzone aufzunehmen, wenn es "weitgehend überbaut" ist (Art. 15 lit. a RPG).
Die Bauzoneneinteilung knüpft am bestehenden Zustand an, d.h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten, der bereits erstellten Infrastruktur, den rechtskräftigen privaten und öffentlichen Planungen, der bisherigen Bautätigkeit usw. Zu berücksichtigen sind an sich nur die in die Bauzonen gehörenden Bauten des allgemeinen Siedlungsbaus; landwirtschaftliche und andere, für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel kein oder nur ein wenig gewichtiges Argument für die Zuteilung in eine bestimmte Bauzone ab. Rechtserheblich sind ohnehin nicht einzelne Bauten, sondern eine weitgehende "Überbauung". Dieser Begriff ist parzellenübergreifend, gebietsbezogen (vgl. E. 4b/bc). Unter ihm ist im allgemeinen nicht ein einzelnes Haus zu verstehen, sondern eine effektiv bewohnte und benutzte Häusergruppe von im wesentlichen nichtlandwirtschaftlichem Charakter. Zum näheren Verständnis kann man auf den Begriff des "weitgehend überbauten Gebiets" verweisen, welches das Gesetz zur "vorläufigen Bauzone" erklärt (Art. 36 Abs. 3 RPG; Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, hrsg. vom EJPD, Bern 1981, NN 27 f. zu Art. 36, S. 392; zum früheren Recht BGE 101 Ib 29 E. 3; analog für das deutsche Recht etwa WERNER ERNST/WERNER HOPPE, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, 2. Auflage, München 1981, S. 216 f.). Aber nicht jede primär nichtlandwirtschaftliche Häusergruppe verdient die Aufnahme in eine Bauzone. Erforderlich ist ausserdem, dass sie die Qualität einer Siedlung besitzt oder zu einer solchen zu zählen ist. Als Siedlung versteht das Gesetz jene Bereiche, die für Wohn- und Arbeitsgebiete sowie die zugehörige Infrastruktur bestimmt sind (Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 RPG). Eine Häusergruppe kann bereits bestehen; ausschlaggebend für den Siedlungscharakter sind das Ausmass, in dem sich Art und Nutzung der Bauten von der Bewirtschaftung des Umlandes gelöst haben, eine geschlossene Überbauung darstellen, in der gewachsenen, traditionellen Siedlungsstruktur begründet oder für die Dezentralisation der Besiedlung bedeutsam sind (vgl. dazu Art. 1 Abs. 2 lit. b, c und d; Art. 3 Abs. 3 RPG). Dazu kommt, wie weit diese Bauten durch Strassen und Leitungen erschlossen und miteinander oder den übrigen Bauzonen verbunden sind und inwieweit öffentliche Bauten und Anlagen vorhanden sind, d.h. eine öffentliche Infrastruktur (Schule, Einkaufsläden usw.) besteht. Es liegt auf der Hand, dass einer Baugruppe, welche zumindest in minimaler Weise diesem Siedlungsbegriff entspricht und damit überhaupt als "weitgehende Überbauung" im Sinne von Art. 15 lit. a RPG anerkannt werden kann, als Gesichtspunkt im Rahmen einer Gesamtbeurteilung um so mehr Bedeutung zukommt, je mehr sie sich dem durch Konkretisierung des Gesetzes entwickelten Idealtypus einer "Siedlung" nähert. Kann einer Häusergruppe überhaupt keine Siedlungsqualität zugesprochen werden, so ist sie von der Bauzone auszuschliessen, es sei denn, es bestehe ein hinlänglicher Baulandbedarf (Art. 15 lit. b RPG; E. 4b).
Eine einzelne Parzelle, um deren Umzonung es geht, ist somit als "weitgehend überbaut" zu betrachten, wenn sie einem Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist. Ob sie selber Bauten aufweist, ist nicht entscheidend. Die "weitgehende Überbauung" umfasst auch Baulücken, d.h. an die Bauten angrenzende, unüberbaute Flächen von untergeordneter Bedeutung, die zum Siedlungsbereich gehören.
Eine Häusergruppe kann als untergeordnete Bauzonenrandbesiedlung zu einer schon bestehenden Bauzone in einem Siedlungszusammenhang stehen, namentlich weil sie durch eine im wesentlichen gleich dichte Überbauung oder durch Strassen oder andere Erschliessungen damit hinlänglich verbunden ist. Mehrere Gebäude können aber auch für sich allein eine zusammengehörende Siedlung bilden, die sich wegen der Distanz, allenfalls auch des Höhenunterschieds, nicht mit der Hauptsiedlung vereinigen lässt. Dann drängt es sich auf, dafür eine Kleinbauzone auszuscheiden, eventuell mit restriktiven Bauvorschriften.
db) Die Rechtslage von Parzellen am Rande einer Bauzone kann anhand der vorstehenden Überlegungen meist geklärt werden. Dagegen fällt dem Planungsorgan beim Entscheid darüber, ob eine Kleinbauzone auszuscheiden sei oder nicht, ein grosser Beurteilungsspielraum zu. Die Lösung lässt sich vielfach nicht in traditioneller Weise aus den Bauzonierungsgrundsätzen (Art. 15 lit. a und b RPG) ableiten; es wäre z.B. verfehlt, bundesrechtliche Mindestgrössen von Kleinbauzonen zu entwickeln. Die Verhältnisse sind zu komplex und zu verschieden; die Gesetzesanwendung ist in starkem Masse eine an der jeweiligen Wirklichkeit orientierte, fallspezifische Konkretisierung. Je weiter sich dabei ein Spielraum öffnet, desto eher verlangen Sachgerechtigkeit und Rechtssicherheit, dass sich auch hier die Planung auf Ziele über die erwünschte Entwicklung des Landes ausrichtet (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG) und einer einheitlichen Vorstellung unterwirft.
dc) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass dem bestehenden baulichen Zustand grosses Gewicht beizumessen ist. Er kann so schwer wiegen, dass dagegen auch grosse Landschaftsschutzinteressen nicht aufkommen (vgl. BGE 104 Ia 128 ff.; BGE 103 Ia 257). Dies entspricht dem Gebot, den Boden haushälterisch zu nutzen (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG). Bodenveränderungen durch Bauten sind wenn immer möglich zu vermeiden, weil sie kaum mehr rückgängig gemacht werden können (Botschaft zu einem BG über die Raumplanung vom 27. Februar 1978, BBl 1978 I 1012).
Baulücken sind auszufüllen (a.a.O., BBl 1978 I 1023), statt neue Gebiete den Bauzonen zuzuteilen. Ebenso sollen Infrastrukturanlagen optimal eingesetzt werden, und die privaten Interessen an der Konstanz der bisherigen Verhältnisse sind angemessen zu schützen, d.h. womöglich Lösungen zu suchen, welche die bisherigen Bauten und ihre Nutzungen rechtmässig erhalten.
dd) Der Regierungsrat lässt offen, ob die Erschliessung vorhanden sei; jedenfalls genüge der vorhandene Fussweg nicht. Auch die Gemeinde bestreitet, dass die fraglichen Parzellen voll erschlossen seien. Die Beschwerdeführerin dagegen hält das ganze Gebiet für erschlossen. Sie weist namentlich auf die auf ihre Kosten ausgeführte Zufahrtsstrasse von 6 m Breite samt den darin enthaltenen Werkleitungen hin, die bis zur Grenze ihrer ersten Parzelle führt. Dies sei bereits im Zeitpunkt der Verhängung der Bausperre so gewesen.
Für den Regierungsrat besteht überhaupt keine weitgehende Überbauung, weil sich Hinterörtigen gut 2 km vom Dorfzentrum entfernt, am Talausgang, in stark exponierter Lage befinde und rundum von unüberbautem Übrigen Gemeindegebiet umgeben sei, das zudem teils zu einem landwirtschaftlichen Betrieb gehöre. Vorderörtigen sei zwar eingezont, aber durch Übriges Gemeindegebiet von Hinterörtigen getrennt. Zudem bilde jenes eine kompakte Siedlung. Die Gemeinde unterstreicht, es sei auch keine Baulücke gegeben. Vorderörtigen einzuzonen habe Sanierungscharakter gehabt, denn die sechs Mehrfamilienhäuser hätten zu Beginn der Planungsarbeiten bereits bestanden. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, bis zum Erlass der Bausperre sei in Örtigen gebaut worden. Es bestünden eine Nachfrage und ein Bauwille. Die Siedlungsgruppe in Hinterörtigen eigne sich genauso wie Vorderörtigen für eine Einzonung. Nicht einzuzonen führe zum unvernünftigen Ergebnis, dass neben überdimensionierten Erschliessungsanlagen Einzelbauten beziehungslos in der Landschaft stünden, die in ihrer Gesamtheit ein unharmonisches Erscheinungsbild aufwiesen.
de) Hinterörtigen besteht aus einer Häusergruppe von einer Schreinerei, zwei Ställen und fünf Wohnbauten, wovon zwei weder landwirtschaftlich noch gewerblich bedingt sind. Die Bautätigkeit, auf welche die Beschwerdeführerin hinweist, bezog sich auf das auch im neuen Zonenplan dem Baugebiet zugeteilte Gebiet Vorderörtigen; auch dort liegt sie aber etwa 15 Jahre zurück. Die Erschliessung mit der Strasse müsste ab der Grenze der Parzelle Nr. 1816 neu erstellt werden. Ebenso sind Anschlussmöglichkeiten für Kanalisation und Wasser gegeben. Das Gebiet ist also groberschlossen. Es befindet sich rund 2 km vom Dorfzentrum weg, am Talausgang, stark talabwärts exponiert und rundum von weitgehend unüberbautem Land umgeben, das nicht der Bauzone angehört. Gegen Vorderörtigen hin ist es durch einen natürlichen Geländekamm nicht unwesentlich abgetrennt.
Hinterörtigen bildet für sich allein keine Siedlung und ist damit nicht im Sinne des Gesetzes weitgehend überbaut. Die Häuser haben in erheblichem Ausmass landwirtschaftlichen Charakter, stehen relativ weit auseinander und gehören auch von ihrer Tradition her nicht zusammen, wie namentlich die beiden Ferienhäuser zeigen. Die Erstellung der Strasse und auch die Feinerschliessung mit Kanalisation und Wasser würden noch einen erheblichen Aufwand bedeuten. Die Entsorgung des Abwassers ist überhaupt nur möglich, weil zufällig die Transportleitung vom Trübsee in der Nähe vorbeiführt.
Ebensowenig besteht ein Siedlungszusammenhang zur Bauzone Vorderörtigen. Dazwischen erstreckt sich eine schon früher nicht dem Baugebiet zugeteilte Fläche, die mehr als doppelt so gross ist wie die Bauzone Vorderörtigen. Zudem erhebt sich dazwischen der bereits erwähnte Geländekamm.
e) ea) Geeignetes, nicht weitgehend überbautes Land darf nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich in 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Da unbestrittenermassen das Hauptziel der Ortsplanungsrevision in der Verkleinerung des Bauzonenareals besteht, ist der Verzicht auf die Umzonung vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet nur zulässig, wenn die fraglichen Parzellen samt dem zusätzlichen Land, das um einer sachgerechten und rechtlich haltbaren Abgrenzung willen gleich behandelt werden müsste, flächenmässig unbedeutend wären.
eb) Mit Recht wehren sich Regierungsrat und Gemeinde mit Blick auf das Redimensionierungsziel gegen die Aufnahme des Gebietes Hinterörtigen in eine Bauzone. Die Grundstücke der Beschwerdeführerin umfassen ca. 37 000 m2. Wie sich am Augenschein zeigte, müsste zudem noch recht viel Umland einbezogen werden, um die neue Bauzonengrenze sachgerecht zu ziehen. Das ergäbe ein derart grosses zusätzliches Bauzonenareal, dass andernorts zusätzlich ausgezont werden müsste.
f) Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich das Land der Beschwerdeführerin zwar im Sinne von Art. 15 RPG für eine Überbauung eignet, dass es aber weder weitgehend überbaut ist (lit. a), noch voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt wird (lit. b). Angesichts dieses klaren Ergebnisses kann dem Einwand der Beschwerdeführerin, sie habe das Land als Bauland versteuert, keine entscheidende Bedeutung mehr zukommen.
5. a) Die Beschwerdeführerin sieht sich auch in ihrem Vertrauen auf den Fortbestand der Bauzone enttäuscht. Sie habe insbesondere im Vertrauen auf die rechtsgültige Ortsplanung die heute bestehenden Erschliessungsanlagen erstellt.
b) Gemäss konstanter Rechtsprechung gibt die Eigentumsgarantie dem Grundeigentümer keinen Anspruch darauf, dass sein Land dauernd in jener Zone verbleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist. Pläne können und müssen angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art. 21 Abs. 2 RPG). Einerseits müssen Planung und Wirklichkeit bei Bedarf wieder in Übereinstimmung gebracht werden. Andererseits kann ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Er ist daher nur aus entsprechend gewichtigen Gründen abzuändern; je neuer ein Plan ist, um so mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, um so gewichtiger müssen die Gründe sein, die für eine Planänderung sprechen. Die bei Planungsmassnahmen unter dem Titel der Eigentumsgarantie vorzunehmende umfassende Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen ist somit nur vollständig, wenn auch dem Gebot der Rechtssicherheit gebührend Rechnung getragen wird (BGE 109 Ia 114 E. 3; BGE 102 Ia 333 E. 1; je mit Hinweisen).
c) Wie die Ausführungen in E. 4 zeigen, wiegen die Interessen der Gemeinde Engelberg an einer Umzonung der Parzellen der Beschwerdeführerin in das Übrige Gemeindegebiet schwer, insbesondere kann das vom Raumplanungsrecht des Bundes geforderte Ziel der Ausrichtung der Bauzonen auf einen Bedarf von 15 Jahren nur erreicht werden, wenn die streitige Fläche nicht dem Baugebiet zugeteilt wird. Zudem kann sie auch keineswegs als weitgehend überbaut angesehen werden. Der Zonenplan von 1974 ist bereits mehr als 12 Jahre alt, und am 1. Januar 1980 trat das neue Raumplanungsgesetz des Bundes in Kraft. Spätestens ab diesem Datum musste die Beschwerdeführerin damit rechnen, dass die Ortsplanung von Engelberg, um sie den neuen Anforderungen des Bundesrechts anzupassen, einer Revision unterzogen würde. Der Gemeinderat erliess denn auch am 29. Mai 1981 eine Bausperre, welche vom Regierungsrat am 19. Oktober 1982 verlängert wurde. Bei dieser Rechtslage kann der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin bzw. ihre Rechtsvorgänger die Zufahrt bis zur ersten Parzelle vor 1980 erstellt haben, keine entscheidende Bedeutung mehr zukommen. Ohne dass dies im einzelnen abgeklärt werden müsste, lässt sich zudem vermuten, dass auch in der Zeit von 1974 bis 1980 die Grundstücke sehr wahrscheinlich kaum ohne weiteres hätten überbaut werden können. Die Beschwerdeführerin selbst weist darauf hin, dass es bezüglich der Erschliessung jahrelang Schwierigkeiten gegeben habe.
Somit vermag auch das Prinzip des Vertrauensschutzes am bisherigen Ergebnis nichts zu ändern. In der Beschwerde wird nicht geltend gemacht, es seien in bezug auf den Fortbestand der Rechtslage gemäss Zonenplan von 1974 irgendwelche Zusicherungen abgegeben worden. Es braucht somit nicht geprüft zu werden, ob der verfassungsmässige Anspruch auf Treu und Glauben gemäss Art. 4 BV verletzt worden sei.
6. Neben der Eigentumsgarantie von Art. 22ter BV ruft die Beschwerdeführerin auch die Rechtsgleichheit gemäss Art. 4 BV an. Sie hält dem Regierungsrat entgegen, es sei im Talboden gutes Landwirtschaftsland neu einer Bauzone zugeteilt worden; es wäre besser gewesen, ihre Parzellen einzuzonen, da hier eine vernünftige Bewirtschaftung erschwert sei. Zudem hätte in einem anderen Gebiet der Gemeinde (Grundli) eine bessere Auszonungsmöglichkeit bestanden.
Vorerst ist festzustellen, dass sich aus der Rechtsgleichheit grundsätzlich kein Anspruch auf bundesrechtswidrige Planung ableiten lässt. Dieses verfassungsmässige Recht kann nur innerhalb einer bundesrechtskonformen Bauzonierung Wirkung entfalten (Art. 113 Abs. 3 BV), wobei es vor allem in ausgesprochenen Zweifelsfällen zum mitentscheidenden Gesichtspunkt werden dürfte, denn wenn die Voraussetzungen von Art. 15 RPG klarerweise erfüllt sind, besteht bereits gestützt auf diese Bestimmung ein Recht auf Zuteilung des Landes in eine Bauzone; weiterer Anspruchsgrundlagen bedarf es dazu nicht.
Vorliegend handelt es sich offensichtlich um keinen Grenzfall, so dass auch dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung keine entscheidende Bedeutung zukommen kann.
7. Die Umzonung der Parzellen der Beschwerdeführerin von der Bauzone in das Übrige Gemeindegebiet verletzt die Verfassung nicht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist abzuweisen. | de | Art. 22ter BV; Zonenplanänderung (Art. 15 RPG); Art. 113 Abs. 3 BV. Die Umzonung von Land vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet belegt dieses mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung (E. 3).
Art. 15 RPG bildet für die Umzonung eine hinreichende gesetzliche Grundlage und bestimmt die Interessenabwägung (Art. 113 Abs. 3 BV). Gemäss dieser Norm umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und das zudem weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Auslegung und Anwendung dieser Kriterien auf den vorliegenden Fall im Rahmen der Interessenabwägung, insbesondere die "weitgehende Überbauung" (E. 4).
Vertrauensschutz und Eigentumsgarantie (E. 5).
Art. 4 BV, Rechtsgleichheit und Bauzonierung gestützt auf Art. 15 RPG.
Aus der Rechtsgleichheit lässt sich grundsätzlich kein Anspruch auf bundesrechtswidrige Planung ableiten (E. 6). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-444%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,095 | 113 Ia 444 | 113 Ia 444
Sachverhalt ab Seite 446
Die Oert AG ist Eigentümerin einer in "Hinterörtigen", im Westen des Siedlungsgebietes der Gemeinde Engelberg liegenden Landfläche. Die entsprechenden Grundstücke waren gemäss Zonenplan der Gemeinde Engelberg vom 19. Mai 1974 (aZP) mit Baureglement vom 5. November 1974 (aBauR) der Hangzone H zugewiesen, in der Wohn- und Geschäftshäuser, Hotels, Gast- und Unterhaltungsstätten sowie öffentliche Bauten und Anlagen erlaubt waren (Art. 14 in Verbindung mit Art. 13 aBauR).
Die Einwohnergemeinde Engelberg ist seit 1981 mit einer Revision der Ortsplanung befasst. Am 29. Mai 1981 erliess der Gemeinderat eine Bausperre von 18 Monaten; nachdem diese abgelaufen war, verfügte der Regierungsrat des Kantons Obwalden am 19. Oktober 1982 eine Planungszone gemäss Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), deren Dauer bis Mitte Mai 1986 beschränkt war. Vom 22. März bis zum 10. April 1984 legte der Gemeinderat den am 8. Februar 1984 beschlossenen und vom Kanton vorgeprüften Entwurf einer neuen Ortsplanung öffentlich auf. Danach sollten die Parzellen der Oert AG neu dem Übrigen Gemeindegebiet zugeteilt werden. Die gegen diese Umzonung eingereichte Einsprache wies der Gemeinderat ab. Ebenso befand der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren mit Entscheid vom 17. März 1986.
Die Oert AG reichte eine staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie macht eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkürverbot) sowie von Art. 22ter BV geltend und beantragt im wesentlichen, der Entscheid des Regierungsrates vom 17. März 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) am 1. Januar 1980 verfügte die Gemeinde Engelberg zwar über eine rechtsgültige Zonenplanung. Diese entsprach aber den bundesrechtlichen Anforderungen (vorab Art. 15 RPG) nicht. Deshalb war die Gemeinde verpflichtet, ihre Nutzungsplanung unverzüglich zu überprüfen und - falls notwendig - den neuen Anforderungen des Bundesrechts anzupassen (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG).
b) In teilweiser Erfüllung dieses Auftrages führte die Gemeinde Engelberg eine auf das Baugebiet beschränkte, insoweit aber umfassende Ortsplanung durch. Vorgesehen ist, wenn die kantonalen Planungs- und Rechtsgrundlagen, namentlich der kantonale Richtplan, vorliegen, die Planung in einer zweiten Phase auf das Nichtbaugebiet auszudehnen.
Die jetzt unternommene Ortsplanung verfolgt in Übereinstimmung mit dem eidgenössischen Recht vor allem folgende, für den vorliegenden Fall wesentliche Ziele: Die rasante bauliche Entwicklung der letzten Jahre, insbesondere verursacht durch den Zweitwohnungsbau, ist zu bremsen; die Wohnraumbeschaffung für die einheimische Bevölkerung soll gefördert werden; schliesslich ist auch das Baureglement den raumplanerischen Bedürfnissen anzupassen, und jenes hat diese umfassend rechtlich abzusichern. Die Verwirklichung dieser Ziele bedingt namentlich eine Redimensionierung der Bauzonen. Freilich müssen genügend Flächen von gemeindeeigenem Land in der Bauzone als Baulandangebot für die einheimische Bevölkerung belassen werden. Zudem sind mit Hilfe von Grünzonen Bereiche für Erholungs- und Freizeitanlagen sowie Aussichtslagen frei zu halten. Schliesslich müssen die durch Lawinen und Rutschungen gefährdeten Zonen bezeichnet werden.
c) (Berechnung der bundesrechtskonformen Bauzonengrösse.) Zur Verwirklichung der Reduktionsziele stellte die Gemeinde eine Reihe von Kriterien auf, anhand derer sie über den Verbleib in der Bauzone entschied, nämlich den Grundsatz, keine Neueinzonungen vorzunehmen, dann den Stand der Überbauung und der Erschliessung, die Lage zum Zentrum, die Anliegen der Landwirtschaft und des Landschaftsschutzes sowie die Eigentumsstruktur und - ausdrücklich am Rande - die Möglichkeit einer Entschädigungspflicht. Gestützt darauf wurden die grösseren, nicht überbauten, in den Bauzonen liegenden Gebiete einer allgemeinen Beurteilung unterzogen.
3. Die Umzonung des der Beschwerdeführerin gehörenden Landes vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet belegt dieses mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Eine solche ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u. a. auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (BGE 111 Ia 26 f. E. 3a und b, 96 E. 2; je mit Hinweisen).
4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es bestehe für die Umzonung keine gesetzliche Grundlage und zudem fehle es an einem überwiegenden öffentlichen Interesse. Sie bringt vor, das streitige Land dürfe trotz der Bedarfsgrenze nicht ausgezont werden, weil es sich zur Überbauung eigne und weitgehend überbaut sei.
a) Ob die Umzonung von der Bauzone in das Übrige Gemeindegebiet einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt, kann offengelassen werden. Selbst wenn das Bundesgericht frei prüft, ob dafür eine genügende gesetzliche Grundlage besteht (BGE 112 Ia 316 E. 3a; BGE 109 Ia 190 E. 2; je mit Hinweisen), ist die Beschwerde abzuweisen. Zu Recht hat der Regierungsrat die umstrittene Raumplanungsmassnahme als Anwendungsfall von Art. 15 RPG beurteilt. Da somit unbestrittenermassen eine Bestimmung eines Bundesgesetzes massgebend ist, beschränkt sich die Kognition des Bundesgerichts auf eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung von Art. 15 RPG auf den konkreten Fall (Art. 113 Abs. 3 BV). Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist offensichtlich erfüllt. Das weitere Prüfungsprogramm ist nicht mehr Thema der gesetzlichen Grundlage, sondern der Interessenabwägung (vgl. BGE 102 Ia 114 E. 4; BGE 107 Ib 335 E. 2b). Auch im Rahmen dieser Beurteilung der Interessen darf Art. 15 RPG als Norm nicht mehr in Frage gestellt werden, indem z.B. geltend gemacht wird, sie entspreche keinem überwiegenden öffentlichen Interesse. Zudem muss auch eine umfassende Interessenabwägung den spezifischen und in diesem Sinne zwingenden Normgehalt von Art. 15 RPG beachten.
b) ba) Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken können als das Bundesgericht (BGE 110 Ia 172 E. 7b/aa mit Hinweis). Dies gilt insbesondere bei der Überprüfung von Zonengrenzen. Das Bundesgericht, das selbst nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zusteht, zu beachten (BGE 107 Ia 38 E. 3c mit Hinweisen).
bb) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und das zudem weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b).
bc) Diesen Kriterien kann eine verschiedene Funktion zukommen: Ist der in ihnen normierte Tatbestand im rechtserheblichen Sachverhalt jedenfalls nicht erfüllt, so kommt die Aufnahme in die Bauzone von vornherein nicht in Frage. Land, das sich technisch überhaupt nicht überbauen lässt, kann nie als "geeignet" im Sinne von Art. 15 RPG anerkannt werden; Land, auf dem weit und breit keine Bauten stehen, ist keineswegs "weitgehend überbaut" gemäss Art. 15 lit. a RPG. Werden die Mindestvoraussetzungen nicht erfüllt, so ist schon allein deshalb, d.h. ohne Beizug und Abwägung weiterer Gesichtspunkte der Ausschluss des streitigen Landes aus der Bauzone geboten. Die Normativität jener Kriterien erschöpft sich jedoch nicht in dieser negativen Wirkung. Jenseits dieser Schwelle tritt ihr Beitrag zu einem umfassenden Entscheidungsprozess über die Bauzonierung in Erscheinung: Es gibt Land, das mehr oder weniger geeignet und überbaut ist. Auch die Frage, ob es in den nächsten 15 Jahren wirklich benötigt wird, kann nicht immer mit einem klaren Ja oder Nein beantwortet werden. In dieser relativen Rolle sind Eignung, weitgehende Überbauung und Bedarf Gesichtspunkte in der Abwägung und Abstimmung neben anderen Bau- und Nichtbau-Interessen (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 RPG). Darin gebührt ihnen um so mehr Gewicht, je mehr sie sich - quantitativ und qualitativ - der konkreten Zielvorstellung für die Nutzung der in Frage stehenden Bauzone nähern. Im Rahmen dieser Abwägung dürfen Querverbindungen unter den massgebenden Kriterien hergestellt werden. Es kann z.B. argumentiert werden, der Charakter als "weitgehende Überbauung" (Art. 15 lit. a RPG) sei um so eher zu verneinen als die Einzonung (bei Einhaltung der Anforderungen an eine sachgerechte Zonenabgrenzung) dem Redimensionierungsziel (Art. 15 lit. b RPG) noch mehr zuwiderliefe.
bd) Diese Relativierung ist möglich, weil es sich bei den genannten Kriterien um generelle, planungsbezogene Anforderungen und nicht um Voraussetzungen für individuelle Bauvorhaben handelt. Sie beziehen sich auf ganze, als Zonen auszuscheidende Gebiete, nicht auf einzelne Parzellen. Ihre Perspektive ist mehr allgemein, übergeordnet, mit der Folge, dass den besonderen Interessen jedes einzelnen der betroffenen Grundeigentümer nur in ganz beschränktem Umfang Rechnung getragen werden kann (BGE 89 I 199 E. 3). Diese Unabhängigkeit von den Verhältnissen auf den einzelnen Parzellen zeigt sich etwa beim Erschliessungserfordernis (Art. 15 lit. b und Art. 19 Abs. 1 RPG). Innerhalb eines Planungsgebietes kann ein einziges oder können einige wenige Grundstücke bereits überbaut und erschlossen sein. Das gibt nur ein und dazu oft ein wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zum Baugebiet ab. Es verschafft keinesfalls einen absoluten, von anderen Gesichtspunkten unabhängigen Anspruch auf Belassung in einer Bauzone oder auf Umzonung in eine solche (BGE 107 Ia 243 E. 3b mit Hinweis; BGE 105 Ia 233 E. 3c/aa). Gewisse Bedingungen möglicher Überbaubarkeit der einzelnen Parzelle können ja noch im Nachgang zur Planung verwirklicht werden, z.B. die Erschliessung (Art. 19 Abs. 2 RPG) oder die Parzellenform im Rahmen einer Landumlegung (Art. 20 RPG); die Voraussetzungen für die Erschliessung (Art. 19 Abs. 1 RPG) müssen erst im Zeitpunkt der Baubewilligung erfüllt sein (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG).
c) ca) Grundvoraussetzung für die Einweisung von Land in eine Bauzone ist seine Eignung (Art. 15 RPG; Botschaft zu einem BG über die Raumplanung vom 27. Februar 1978, BBl 1978 I 1023). Land ist geeignet, wenn die Eigenschaften des betreffenden Gebiets den Anforderungen genügen, die aus der Sicht der dafür vorgesehenen Nutzung zu stellen sind. Es geht somit einerseits um die Beschaffenheit des Bodens sowie die tatsächliche Situation (Topographie, Exposition, Klima usw.), also die natürlichen Gegebenheiten (Art. 1 Abs. 1 Satz 3 RPG). Andererseits sind für die hier in Frage stehende Wohnnutzung die Ziele und Grundsätze des massgebenden Rechts zu beachten. Dazu gehört insbesondere das eidgenössische Raumplanungsrecht (vorab Art. 1 Abs. 2 lit. b, Art. 3 Abs. 3 lit. a und b RPG). Nicht zuletzt ist auch bei Zonen für privates Bauen den Bedürfnissen der öffentlichen Infrastruktur Rechnung zu tragen.
cb) Dass die Eignung gegeben ist, bestreitet die Gemeinde nicht. Der anderslautenden Argumentation des Regierungsrates kann nicht gefolgt werden; sie vermischt die Grundvoraussetzungen der baulichen Nutzung mit der Frage nach dem sinnvollen, wünschbaren Standort dafür.
d) da) Geeignetes Land ist in die Bauzone aufzunehmen, wenn es "weitgehend überbaut" ist (Art. 15 lit. a RPG).
Die Bauzoneneinteilung knüpft am bestehenden Zustand an, d.h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten, der bereits erstellten Infrastruktur, den rechtskräftigen privaten und öffentlichen Planungen, der bisherigen Bautätigkeit usw. Zu berücksichtigen sind an sich nur die in die Bauzonen gehörenden Bauten des allgemeinen Siedlungsbaus; landwirtschaftliche und andere, für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel kein oder nur ein wenig gewichtiges Argument für die Zuteilung in eine bestimmte Bauzone ab. Rechtserheblich sind ohnehin nicht einzelne Bauten, sondern eine weitgehende "Überbauung". Dieser Begriff ist parzellenübergreifend, gebietsbezogen (vgl. E. 4b/bc). Unter ihm ist im allgemeinen nicht ein einzelnes Haus zu verstehen, sondern eine effektiv bewohnte und benutzte Häusergruppe von im wesentlichen nichtlandwirtschaftlichem Charakter. Zum näheren Verständnis kann man auf den Begriff des "weitgehend überbauten Gebiets" verweisen, welches das Gesetz zur "vorläufigen Bauzone" erklärt (Art. 36 Abs. 3 RPG; Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, hrsg. vom EJPD, Bern 1981, NN 27 f. zu Art. 36, S. 392; zum früheren Recht BGE 101 Ib 29 E. 3; analog für das deutsche Recht etwa WERNER ERNST/WERNER HOPPE, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, 2. Auflage, München 1981, S. 216 f.). Aber nicht jede primär nichtlandwirtschaftliche Häusergruppe verdient die Aufnahme in eine Bauzone. Erforderlich ist ausserdem, dass sie die Qualität einer Siedlung besitzt oder zu einer solchen zu zählen ist. Als Siedlung versteht das Gesetz jene Bereiche, die für Wohn- und Arbeitsgebiete sowie die zugehörige Infrastruktur bestimmt sind (Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 RPG). Eine Häusergruppe kann bereits bestehen; ausschlaggebend für den Siedlungscharakter sind das Ausmass, in dem sich Art und Nutzung der Bauten von der Bewirtschaftung des Umlandes gelöst haben, eine geschlossene Überbauung darstellen, in der gewachsenen, traditionellen Siedlungsstruktur begründet oder für die Dezentralisation der Besiedlung bedeutsam sind (vgl. dazu Art. 1 Abs. 2 lit. b, c und d; Art. 3 Abs. 3 RPG). Dazu kommt, wie weit diese Bauten durch Strassen und Leitungen erschlossen und miteinander oder den übrigen Bauzonen verbunden sind und inwieweit öffentliche Bauten und Anlagen vorhanden sind, d.h. eine öffentliche Infrastruktur (Schule, Einkaufsläden usw.) besteht. Es liegt auf der Hand, dass einer Baugruppe, welche zumindest in minimaler Weise diesem Siedlungsbegriff entspricht und damit überhaupt als "weitgehende Überbauung" im Sinne von Art. 15 lit. a RPG anerkannt werden kann, als Gesichtspunkt im Rahmen einer Gesamtbeurteilung um so mehr Bedeutung zukommt, je mehr sie sich dem durch Konkretisierung des Gesetzes entwickelten Idealtypus einer "Siedlung" nähert. Kann einer Häusergruppe überhaupt keine Siedlungsqualität zugesprochen werden, so ist sie von der Bauzone auszuschliessen, es sei denn, es bestehe ein hinlänglicher Baulandbedarf (Art. 15 lit. b RPG; E. 4b).
Eine einzelne Parzelle, um deren Umzonung es geht, ist somit als "weitgehend überbaut" zu betrachten, wenn sie einem Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist. Ob sie selber Bauten aufweist, ist nicht entscheidend. Die "weitgehende Überbauung" umfasst auch Baulücken, d.h. an die Bauten angrenzende, unüberbaute Flächen von untergeordneter Bedeutung, die zum Siedlungsbereich gehören.
Eine Häusergruppe kann als untergeordnete Bauzonenrandbesiedlung zu einer schon bestehenden Bauzone in einem Siedlungszusammenhang stehen, namentlich weil sie durch eine im wesentlichen gleich dichte Überbauung oder durch Strassen oder andere Erschliessungen damit hinlänglich verbunden ist. Mehrere Gebäude können aber auch für sich allein eine zusammengehörende Siedlung bilden, die sich wegen der Distanz, allenfalls auch des Höhenunterschieds, nicht mit der Hauptsiedlung vereinigen lässt. Dann drängt es sich auf, dafür eine Kleinbauzone auszuscheiden, eventuell mit restriktiven Bauvorschriften.
db) Die Rechtslage von Parzellen am Rande einer Bauzone kann anhand der vorstehenden Überlegungen meist geklärt werden. Dagegen fällt dem Planungsorgan beim Entscheid darüber, ob eine Kleinbauzone auszuscheiden sei oder nicht, ein grosser Beurteilungsspielraum zu. Die Lösung lässt sich vielfach nicht in traditioneller Weise aus den Bauzonierungsgrundsätzen (Art. 15 lit. a und b RPG) ableiten; es wäre z.B. verfehlt, bundesrechtliche Mindestgrössen von Kleinbauzonen zu entwickeln. Die Verhältnisse sind zu komplex und zu verschieden; die Gesetzesanwendung ist in starkem Masse eine an der jeweiligen Wirklichkeit orientierte, fallspezifische Konkretisierung. Je weiter sich dabei ein Spielraum öffnet, desto eher verlangen Sachgerechtigkeit und Rechtssicherheit, dass sich auch hier die Planung auf Ziele über die erwünschte Entwicklung des Landes ausrichtet (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG) und einer einheitlichen Vorstellung unterwirft.
dc) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass dem bestehenden baulichen Zustand grosses Gewicht beizumessen ist. Er kann so schwer wiegen, dass dagegen auch grosse Landschaftsschutzinteressen nicht aufkommen (vgl. BGE 104 Ia 128 ff.; BGE 103 Ia 257). Dies entspricht dem Gebot, den Boden haushälterisch zu nutzen (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG). Bodenveränderungen durch Bauten sind wenn immer möglich zu vermeiden, weil sie kaum mehr rückgängig gemacht werden können (Botschaft zu einem BG über die Raumplanung vom 27. Februar 1978, BBl 1978 I 1012).
Baulücken sind auszufüllen (a.a.O., BBl 1978 I 1023), statt neue Gebiete den Bauzonen zuzuteilen. Ebenso sollen Infrastrukturanlagen optimal eingesetzt werden, und die privaten Interessen an der Konstanz der bisherigen Verhältnisse sind angemessen zu schützen, d.h. womöglich Lösungen zu suchen, welche die bisherigen Bauten und ihre Nutzungen rechtmässig erhalten.
dd) Der Regierungsrat lässt offen, ob die Erschliessung vorhanden sei; jedenfalls genüge der vorhandene Fussweg nicht. Auch die Gemeinde bestreitet, dass die fraglichen Parzellen voll erschlossen seien. Die Beschwerdeführerin dagegen hält das ganze Gebiet für erschlossen. Sie weist namentlich auf die auf ihre Kosten ausgeführte Zufahrtsstrasse von 6 m Breite samt den darin enthaltenen Werkleitungen hin, die bis zur Grenze ihrer ersten Parzelle führt. Dies sei bereits im Zeitpunkt der Verhängung der Bausperre so gewesen.
Für den Regierungsrat besteht überhaupt keine weitgehende Überbauung, weil sich Hinterörtigen gut 2 km vom Dorfzentrum entfernt, am Talausgang, in stark exponierter Lage befinde und rundum von unüberbautem Übrigen Gemeindegebiet umgeben sei, das zudem teils zu einem landwirtschaftlichen Betrieb gehöre. Vorderörtigen sei zwar eingezont, aber durch Übriges Gemeindegebiet von Hinterörtigen getrennt. Zudem bilde jenes eine kompakte Siedlung. Die Gemeinde unterstreicht, es sei auch keine Baulücke gegeben. Vorderörtigen einzuzonen habe Sanierungscharakter gehabt, denn die sechs Mehrfamilienhäuser hätten zu Beginn der Planungsarbeiten bereits bestanden. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, bis zum Erlass der Bausperre sei in Örtigen gebaut worden. Es bestünden eine Nachfrage und ein Bauwille. Die Siedlungsgruppe in Hinterörtigen eigne sich genauso wie Vorderörtigen für eine Einzonung. Nicht einzuzonen führe zum unvernünftigen Ergebnis, dass neben überdimensionierten Erschliessungsanlagen Einzelbauten beziehungslos in der Landschaft stünden, die in ihrer Gesamtheit ein unharmonisches Erscheinungsbild aufwiesen.
de) Hinterörtigen besteht aus einer Häusergruppe von einer Schreinerei, zwei Ställen und fünf Wohnbauten, wovon zwei weder landwirtschaftlich noch gewerblich bedingt sind. Die Bautätigkeit, auf welche die Beschwerdeführerin hinweist, bezog sich auf das auch im neuen Zonenplan dem Baugebiet zugeteilte Gebiet Vorderörtigen; auch dort liegt sie aber etwa 15 Jahre zurück. Die Erschliessung mit der Strasse müsste ab der Grenze der Parzelle Nr. 1816 neu erstellt werden. Ebenso sind Anschlussmöglichkeiten für Kanalisation und Wasser gegeben. Das Gebiet ist also groberschlossen. Es befindet sich rund 2 km vom Dorfzentrum weg, am Talausgang, stark talabwärts exponiert und rundum von weitgehend unüberbautem Land umgeben, das nicht der Bauzone angehört. Gegen Vorderörtigen hin ist es durch einen natürlichen Geländekamm nicht unwesentlich abgetrennt.
Hinterörtigen bildet für sich allein keine Siedlung und ist damit nicht im Sinne des Gesetzes weitgehend überbaut. Die Häuser haben in erheblichem Ausmass landwirtschaftlichen Charakter, stehen relativ weit auseinander und gehören auch von ihrer Tradition her nicht zusammen, wie namentlich die beiden Ferienhäuser zeigen. Die Erstellung der Strasse und auch die Feinerschliessung mit Kanalisation und Wasser würden noch einen erheblichen Aufwand bedeuten. Die Entsorgung des Abwassers ist überhaupt nur möglich, weil zufällig die Transportleitung vom Trübsee in der Nähe vorbeiführt.
Ebensowenig besteht ein Siedlungszusammenhang zur Bauzone Vorderörtigen. Dazwischen erstreckt sich eine schon früher nicht dem Baugebiet zugeteilte Fläche, die mehr als doppelt so gross ist wie die Bauzone Vorderörtigen. Zudem erhebt sich dazwischen der bereits erwähnte Geländekamm.
e) ea) Geeignetes, nicht weitgehend überbautes Land darf nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich in 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Da unbestrittenermassen das Hauptziel der Ortsplanungsrevision in der Verkleinerung des Bauzonenareals besteht, ist der Verzicht auf die Umzonung vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet nur zulässig, wenn die fraglichen Parzellen samt dem zusätzlichen Land, das um einer sachgerechten und rechtlich haltbaren Abgrenzung willen gleich behandelt werden müsste, flächenmässig unbedeutend wären.
eb) Mit Recht wehren sich Regierungsrat und Gemeinde mit Blick auf das Redimensionierungsziel gegen die Aufnahme des Gebietes Hinterörtigen in eine Bauzone. Die Grundstücke der Beschwerdeführerin umfassen ca. 37 000 m2. Wie sich am Augenschein zeigte, müsste zudem noch recht viel Umland einbezogen werden, um die neue Bauzonengrenze sachgerecht zu ziehen. Das ergäbe ein derart grosses zusätzliches Bauzonenareal, dass andernorts zusätzlich ausgezont werden müsste.
f) Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich das Land der Beschwerdeführerin zwar im Sinne von Art. 15 RPG für eine Überbauung eignet, dass es aber weder weitgehend überbaut ist (lit. a), noch voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt wird (lit. b). Angesichts dieses klaren Ergebnisses kann dem Einwand der Beschwerdeführerin, sie habe das Land als Bauland versteuert, keine entscheidende Bedeutung mehr zukommen.
5. a) Die Beschwerdeführerin sieht sich auch in ihrem Vertrauen auf den Fortbestand der Bauzone enttäuscht. Sie habe insbesondere im Vertrauen auf die rechtsgültige Ortsplanung die heute bestehenden Erschliessungsanlagen erstellt.
b) Gemäss konstanter Rechtsprechung gibt die Eigentumsgarantie dem Grundeigentümer keinen Anspruch darauf, dass sein Land dauernd in jener Zone verbleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist. Pläne können und müssen angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art. 21 Abs. 2 RPG). Einerseits müssen Planung und Wirklichkeit bei Bedarf wieder in Übereinstimmung gebracht werden. Andererseits kann ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Er ist daher nur aus entsprechend gewichtigen Gründen abzuändern; je neuer ein Plan ist, um so mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, um so gewichtiger müssen die Gründe sein, die für eine Planänderung sprechen. Die bei Planungsmassnahmen unter dem Titel der Eigentumsgarantie vorzunehmende umfassende Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen ist somit nur vollständig, wenn auch dem Gebot der Rechtssicherheit gebührend Rechnung getragen wird (BGE 109 Ia 114 E. 3; BGE 102 Ia 333 E. 1; je mit Hinweisen).
c) Wie die Ausführungen in E. 4 zeigen, wiegen die Interessen der Gemeinde Engelberg an einer Umzonung der Parzellen der Beschwerdeführerin in das Übrige Gemeindegebiet schwer, insbesondere kann das vom Raumplanungsrecht des Bundes geforderte Ziel der Ausrichtung der Bauzonen auf einen Bedarf von 15 Jahren nur erreicht werden, wenn die streitige Fläche nicht dem Baugebiet zugeteilt wird. Zudem kann sie auch keineswegs als weitgehend überbaut angesehen werden. Der Zonenplan von 1974 ist bereits mehr als 12 Jahre alt, und am 1. Januar 1980 trat das neue Raumplanungsgesetz des Bundes in Kraft. Spätestens ab diesem Datum musste die Beschwerdeführerin damit rechnen, dass die Ortsplanung von Engelberg, um sie den neuen Anforderungen des Bundesrechts anzupassen, einer Revision unterzogen würde. Der Gemeinderat erliess denn auch am 29. Mai 1981 eine Bausperre, welche vom Regierungsrat am 19. Oktober 1982 verlängert wurde. Bei dieser Rechtslage kann der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin bzw. ihre Rechtsvorgänger die Zufahrt bis zur ersten Parzelle vor 1980 erstellt haben, keine entscheidende Bedeutung mehr zukommen. Ohne dass dies im einzelnen abgeklärt werden müsste, lässt sich zudem vermuten, dass auch in der Zeit von 1974 bis 1980 die Grundstücke sehr wahrscheinlich kaum ohne weiteres hätten überbaut werden können. Die Beschwerdeführerin selbst weist darauf hin, dass es bezüglich der Erschliessung jahrelang Schwierigkeiten gegeben habe.
Somit vermag auch das Prinzip des Vertrauensschutzes am bisherigen Ergebnis nichts zu ändern. In der Beschwerde wird nicht geltend gemacht, es seien in bezug auf den Fortbestand der Rechtslage gemäss Zonenplan von 1974 irgendwelche Zusicherungen abgegeben worden. Es braucht somit nicht geprüft zu werden, ob der verfassungsmässige Anspruch auf Treu und Glauben gemäss Art. 4 BV verletzt worden sei.
6. Neben der Eigentumsgarantie von Art. 22ter BV ruft die Beschwerdeführerin auch die Rechtsgleichheit gemäss Art. 4 BV an. Sie hält dem Regierungsrat entgegen, es sei im Talboden gutes Landwirtschaftsland neu einer Bauzone zugeteilt worden; es wäre besser gewesen, ihre Parzellen einzuzonen, da hier eine vernünftige Bewirtschaftung erschwert sei. Zudem hätte in einem anderen Gebiet der Gemeinde (Grundli) eine bessere Auszonungsmöglichkeit bestanden.
Vorerst ist festzustellen, dass sich aus der Rechtsgleichheit grundsätzlich kein Anspruch auf bundesrechtswidrige Planung ableiten lässt. Dieses verfassungsmässige Recht kann nur innerhalb einer bundesrechtskonformen Bauzonierung Wirkung entfalten (Art. 113 Abs. 3 BV), wobei es vor allem in ausgesprochenen Zweifelsfällen zum mitentscheidenden Gesichtspunkt werden dürfte, denn wenn die Voraussetzungen von Art. 15 RPG klarerweise erfüllt sind, besteht bereits gestützt auf diese Bestimmung ein Recht auf Zuteilung des Landes in eine Bauzone; weiterer Anspruchsgrundlagen bedarf es dazu nicht.
Vorliegend handelt es sich offensichtlich um keinen Grenzfall, so dass auch dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung keine entscheidende Bedeutung zukommen kann.
7. Die Umzonung der Parzellen der Beschwerdeführerin von der Bauzone in das Übrige Gemeindegebiet verletzt die Verfassung nicht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist abzuweisen. | de | Art. 22ter Cst.; modification d'un plan de zones (art. 15 LAT); art. 113 al. 3 Cst. Le transfert de biens-fonds du territoire à bâtir en zone communale sans affectation frappe ces terrains d'une restriction de droit public à la propriété (consid. 3).
L'art. 15 LAT constitue une base légale suffisante pour ce changement de zone et détermine les intérêts qu'il y a lieu de mettre en balance (art. 113 al. 3 Cst.). Conformément à cette disposition, les zones à bâtir comprennent les terrains qui se prêtent à la construction et qui, en outre, sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction et équipés dans les 15 ans à venir. Interprétation et application de ces critères au cas particulier, tout spécialement de celui de "terrains déjà largement bâtis", dans le cadre de la pesée d'intérêts (consid. 4).
Protection de la bonne foi et garantie de la propriété (consid. 5).
Art. 4 Cst., égalité devant la loi et aménagement de zones à bâtir sur la base de l'art. 15 LAT.
On ne peut en principe déduire de l'égalité devant la loi aucun droit à des mesures d'aménagement contraires au droit fédéral (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-444%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,096 | 113 Ia 444 | 113 Ia 444
Sachverhalt ab Seite 446
Die Oert AG ist Eigentümerin einer in "Hinterörtigen", im Westen des Siedlungsgebietes der Gemeinde Engelberg liegenden Landfläche. Die entsprechenden Grundstücke waren gemäss Zonenplan der Gemeinde Engelberg vom 19. Mai 1974 (aZP) mit Baureglement vom 5. November 1974 (aBauR) der Hangzone H zugewiesen, in der Wohn- und Geschäftshäuser, Hotels, Gast- und Unterhaltungsstätten sowie öffentliche Bauten und Anlagen erlaubt waren (Art. 14 in Verbindung mit Art. 13 aBauR).
Die Einwohnergemeinde Engelberg ist seit 1981 mit einer Revision der Ortsplanung befasst. Am 29. Mai 1981 erliess der Gemeinderat eine Bausperre von 18 Monaten; nachdem diese abgelaufen war, verfügte der Regierungsrat des Kantons Obwalden am 19. Oktober 1982 eine Planungszone gemäss Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), deren Dauer bis Mitte Mai 1986 beschränkt war. Vom 22. März bis zum 10. April 1984 legte der Gemeinderat den am 8. Februar 1984 beschlossenen und vom Kanton vorgeprüften Entwurf einer neuen Ortsplanung öffentlich auf. Danach sollten die Parzellen der Oert AG neu dem Übrigen Gemeindegebiet zugeteilt werden. Die gegen diese Umzonung eingereichte Einsprache wies der Gemeinderat ab. Ebenso befand der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren mit Entscheid vom 17. März 1986.
Die Oert AG reichte eine staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie macht eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkürverbot) sowie von Art. 22ter BV geltend und beantragt im wesentlichen, der Entscheid des Regierungsrates vom 17. März 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) am 1. Januar 1980 verfügte die Gemeinde Engelberg zwar über eine rechtsgültige Zonenplanung. Diese entsprach aber den bundesrechtlichen Anforderungen (vorab Art. 15 RPG) nicht. Deshalb war die Gemeinde verpflichtet, ihre Nutzungsplanung unverzüglich zu überprüfen und - falls notwendig - den neuen Anforderungen des Bundesrechts anzupassen (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG).
b) In teilweiser Erfüllung dieses Auftrages führte die Gemeinde Engelberg eine auf das Baugebiet beschränkte, insoweit aber umfassende Ortsplanung durch. Vorgesehen ist, wenn die kantonalen Planungs- und Rechtsgrundlagen, namentlich der kantonale Richtplan, vorliegen, die Planung in einer zweiten Phase auf das Nichtbaugebiet auszudehnen.
Die jetzt unternommene Ortsplanung verfolgt in Übereinstimmung mit dem eidgenössischen Recht vor allem folgende, für den vorliegenden Fall wesentliche Ziele: Die rasante bauliche Entwicklung der letzten Jahre, insbesondere verursacht durch den Zweitwohnungsbau, ist zu bremsen; die Wohnraumbeschaffung für die einheimische Bevölkerung soll gefördert werden; schliesslich ist auch das Baureglement den raumplanerischen Bedürfnissen anzupassen, und jenes hat diese umfassend rechtlich abzusichern. Die Verwirklichung dieser Ziele bedingt namentlich eine Redimensionierung der Bauzonen. Freilich müssen genügend Flächen von gemeindeeigenem Land in der Bauzone als Baulandangebot für die einheimische Bevölkerung belassen werden. Zudem sind mit Hilfe von Grünzonen Bereiche für Erholungs- und Freizeitanlagen sowie Aussichtslagen frei zu halten. Schliesslich müssen die durch Lawinen und Rutschungen gefährdeten Zonen bezeichnet werden.
c) (Berechnung der bundesrechtskonformen Bauzonengrösse.) Zur Verwirklichung der Reduktionsziele stellte die Gemeinde eine Reihe von Kriterien auf, anhand derer sie über den Verbleib in der Bauzone entschied, nämlich den Grundsatz, keine Neueinzonungen vorzunehmen, dann den Stand der Überbauung und der Erschliessung, die Lage zum Zentrum, die Anliegen der Landwirtschaft und des Landschaftsschutzes sowie die Eigentumsstruktur und - ausdrücklich am Rande - die Möglichkeit einer Entschädigungspflicht. Gestützt darauf wurden die grösseren, nicht überbauten, in den Bauzonen liegenden Gebiete einer allgemeinen Beurteilung unterzogen.
3. Die Umzonung des der Beschwerdeführerin gehörenden Landes vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet belegt dieses mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Eine solche ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u. a. auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (BGE 111 Ia 26 f. E. 3a und b, 96 E. 2; je mit Hinweisen).
4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es bestehe für die Umzonung keine gesetzliche Grundlage und zudem fehle es an einem überwiegenden öffentlichen Interesse. Sie bringt vor, das streitige Land dürfe trotz der Bedarfsgrenze nicht ausgezont werden, weil es sich zur Überbauung eigne und weitgehend überbaut sei.
a) Ob die Umzonung von der Bauzone in das Übrige Gemeindegebiet einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt, kann offengelassen werden. Selbst wenn das Bundesgericht frei prüft, ob dafür eine genügende gesetzliche Grundlage besteht (BGE 112 Ia 316 E. 3a; BGE 109 Ia 190 E. 2; je mit Hinweisen), ist die Beschwerde abzuweisen. Zu Recht hat der Regierungsrat die umstrittene Raumplanungsmassnahme als Anwendungsfall von Art. 15 RPG beurteilt. Da somit unbestrittenermassen eine Bestimmung eines Bundesgesetzes massgebend ist, beschränkt sich die Kognition des Bundesgerichts auf eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung von Art. 15 RPG auf den konkreten Fall (Art. 113 Abs. 3 BV). Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist offensichtlich erfüllt. Das weitere Prüfungsprogramm ist nicht mehr Thema der gesetzlichen Grundlage, sondern der Interessenabwägung (vgl. BGE 102 Ia 114 E. 4; BGE 107 Ib 335 E. 2b). Auch im Rahmen dieser Beurteilung der Interessen darf Art. 15 RPG als Norm nicht mehr in Frage gestellt werden, indem z.B. geltend gemacht wird, sie entspreche keinem überwiegenden öffentlichen Interesse. Zudem muss auch eine umfassende Interessenabwägung den spezifischen und in diesem Sinne zwingenden Normgehalt von Art. 15 RPG beachten.
b) ba) Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken können als das Bundesgericht (BGE 110 Ia 172 E. 7b/aa mit Hinweis). Dies gilt insbesondere bei der Überprüfung von Zonengrenzen. Das Bundesgericht, das selbst nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zusteht, zu beachten (BGE 107 Ia 38 E. 3c mit Hinweisen).
bb) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und das zudem weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b).
bc) Diesen Kriterien kann eine verschiedene Funktion zukommen: Ist der in ihnen normierte Tatbestand im rechtserheblichen Sachverhalt jedenfalls nicht erfüllt, so kommt die Aufnahme in die Bauzone von vornherein nicht in Frage. Land, das sich technisch überhaupt nicht überbauen lässt, kann nie als "geeignet" im Sinne von Art. 15 RPG anerkannt werden; Land, auf dem weit und breit keine Bauten stehen, ist keineswegs "weitgehend überbaut" gemäss Art. 15 lit. a RPG. Werden die Mindestvoraussetzungen nicht erfüllt, so ist schon allein deshalb, d.h. ohne Beizug und Abwägung weiterer Gesichtspunkte der Ausschluss des streitigen Landes aus der Bauzone geboten. Die Normativität jener Kriterien erschöpft sich jedoch nicht in dieser negativen Wirkung. Jenseits dieser Schwelle tritt ihr Beitrag zu einem umfassenden Entscheidungsprozess über die Bauzonierung in Erscheinung: Es gibt Land, das mehr oder weniger geeignet und überbaut ist. Auch die Frage, ob es in den nächsten 15 Jahren wirklich benötigt wird, kann nicht immer mit einem klaren Ja oder Nein beantwortet werden. In dieser relativen Rolle sind Eignung, weitgehende Überbauung und Bedarf Gesichtspunkte in der Abwägung und Abstimmung neben anderen Bau- und Nichtbau-Interessen (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 RPG). Darin gebührt ihnen um so mehr Gewicht, je mehr sie sich - quantitativ und qualitativ - der konkreten Zielvorstellung für die Nutzung der in Frage stehenden Bauzone nähern. Im Rahmen dieser Abwägung dürfen Querverbindungen unter den massgebenden Kriterien hergestellt werden. Es kann z.B. argumentiert werden, der Charakter als "weitgehende Überbauung" (Art. 15 lit. a RPG) sei um so eher zu verneinen als die Einzonung (bei Einhaltung der Anforderungen an eine sachgerechte Zonenabgrenzung) dem Redimensionierungsziel (Art. 15 lit. b RPG) noch mehr zuwiderliefe.
bd) Diese Relativierung ist möglich, weil es sich bei den genannten Kriterien um generelle, planungsbezogene Anforderungen und nicht um Voraussetzungen für individuelle Bauvorhaben handelt. Sie beziehen sich auf ganze, als Zonen auszuscheidende Gebiete, nicht auf einzelne Parzellen. Ihre Perspektive ist mehr allgemein, übergeordnet, mit der Folge, dass den besonderen Interessen jedes einzelnen der betroffenen Grundeigentümer nur in ganz beschränktem Umfang Rechnung getragen werden kann (BGE 89 I 199 E. 3). Diese Unabhängigkeit von den Verhältnissen auf den einzelnen Parzellen zeigt sich etwa beim Erschliessungserfordernis (Art. 15 lit. b und Art. 19 Abs. 1 RPG). Innerhalb eines Planungsgebietes kann ein einziges oder können einige wenige Grundstücke bereits überbaut und erschlossen sein. Das gibt nur ein und dazu oft ein wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zum Baugebiet ab. Es verschafft keinesfalls einen absoluten, von anderen Gesichtspunkten unabhängigen Anspruch auf Belassung in einer Bauzone oder auf Umzonung in eine solche (BGE 107 Ia 243 E. 3b mit Hinweis; BGE 105 Ia 233 E. 3c/aa). Gewisse Bedingungen möglicher Überbaubarkeit der einzelnen Parzelle können ja noch im Nachgang zur Planung verwirklicht werden, z.B. die Erschliessung (Art. 19 Abs. 2 RPG) oder die Parzellenform im Rahmen einer Landumlegung (Art. 20 RPG); die Voraussetzungen für die Erschliessung (Art. 19 Abs. 1 RPG) müssen erst im Zeitpunkt der Baubewilligung erfüllt sein (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG).
c) ca) Grundvoraussetzung für die Einweisung von Land in eine Bauzone ist seine Eignung (Art. 15 RPG; Botschaft zu einem BG über die Raumplanung vom 27. Februar 1978, BBl 1978 I 1023). Land ist geeignet, wenn die Eigenschaften des betreffenden Gebiets den Anforderungen genügen, die aus der Sicht der dafür vorgesehenen Nutzung zu stellen sind. Es geht somit einerseits um die Beschaffenheit des Bodens sowie die tatsächliche Situation (Topographie, Exposition, Klima usw.), also die natürlichen Gegebenheiten (Art. 1 Abs. 1 Satz 3 RPG). Andererseits sind für die hier in Frage stehende Wohnnutzung die Ziele und Grundsätze des massgebenden Rechts zu beachten. Dazu gehört insbesondere das eidgenössische Raumplanungsrecht (vorab Art. 1 Abs. 2 lit. b, Art. 3 Abs. 3 lit. a und b RPG). Nicht zuletzt ist auch bei Zonen für privates Bauen den Bedürfnissen der öffentlichen Infrastruktur Rechnung zu tragen.
cb) Dass die Eignung gegeben ist, bestreitet die Gemeinde nicht. Der anderslautenden Argumentation des Regierungsrates kann nicht gefolgt werden; sie vermischt die Grundvoraussetzungen der baulichen Nutzung mit der Frage nach dem sinnvollen, wünschbaren Standort dafür.
d) da) Geeignetes Land ist in die Bauzone aufzunehmen, wenn es "weitgehend überbaut" ist (Art. 15 lit. a RPG).
Die Bauzoneneinteilung knüpft am bestehenden Zustand an, d.h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten, der bereits erstellten Infrastruktur, den rechtskräftigen privaten und öffentlichen Planungen, der bisherigen Bautätigkeit usw. Zu berücksichtigen sind an sich nur die in die Bauzonen gehörenden Bauten des allgemeinen Siedlungsbaus; landwirtschaftliche und andere, für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel kein oder nur ein wenig gewichtiges Argument für die Zuteilung in eine bestimmte Bauzone ab. Rechtserheblich sind ohnehin nicht einzelne Bauten, sondern eine weitgehende "Überbauung". Dieser Begriff ist parzellenübergreifend, gebietsbezogen (vgl. E. 4b/bc). Unter ihm ist im allgemeinen nicht ein einzelnes Haus zu verstehen, sondern eine effektiv bewohnte und benutzte Häusergruppe von im wesentlichen nichtlandwirtschaftlichem Charakter. Zum näheren Verständnis kann man auf den Begriff des "weitgehend überbauten Gebiets" verweisen, welches das Gesetz zur "vorläufigen Bauzone" erklärt (Art. 36 Abs. 3 RPG; Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, hrsg. vom EJPD, Bern 1981, NN 27 f. zu Art. 36, S. 392; zum früheren Recht BGE 101 Ib 29 E. 3; analog für das deutsche Recht etwa WERNER ERNST/WERNER HOPPE, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, 2. Auflage, München 1981, S. 216 f.). Aber nicht jede primär nichtlandwirtschaftliche Häusergruppe verdient die Aufnahme in eine Bauzone. Erforderlich ist ausserdem, dass sie die Qualität einer Siedlung besitzt oder zu einer solchen zu zählen ist. Als Siedlung versteht das Gesetz jene Bereiche, die für Wohn- und Arbeitsgebiete sowie die zugehörige Infrastruktur bestimmt sind (Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 RPG). Eine Häusergruppe kann bereits bestehen; ausschlaggebend für den Siedlungscharakter sind das Ausmass, in dem sich Art und Nutzung der Bauten von der Bewirtschaftung des Umlandes gelöst haben, eine geschlossene Überbauung darstellen, in der gewachsenen, traditionellen Siedlungsstruktur begründet oder für die Dezentralisation der Besiedlung bedeutsam sind (vgl. dazu Art. 1 Abs. 2 lit. b, c und d; Art. 3 Abs. 3 RPG). Dazu kommt, wie weit diese Bauten durch Strassen und Leitungen erschlossen und miteinander oder den übrigen Bauzonen verbunden sind und inwieweit öffentliche Bauten und Anlagen vorhanden sind, d.h. eine öffentliche Infrastruktur (Schule, Einkaufsläden usw.) besteht. Es liegt auf der Hand, dass einer Baugruppe, welche zumindest in minimaler Weise diesem Siedlungsbegriff entspricht und damit überhaupt als "weitgehende Überbauung" im Sinne von Art. 15 lit. a RPG anerkannt werden kann, als Gesichtspunkt im Rahmen einer Gesamtbeurteilung um so mehr Bedeutung zukommt, je mehr sie sich dem durch Konkretisierung des Gesetzes entwickelten Idealtypus einer "Siedlung" nähert. Kann einer Häusergruppe überhaupt keine Siedlungsqualität zugesprochen werden, so ist sie von der Bauzone auszuschliessen, es sei denn, es bestehe ein hinlänglicher Baulandbedarf (Art. 15 lit. b RPG; E. 4b).
Eine einzelne Parzelle, um deren Umzonung es geht, ist somit als "weitgehend überbaut" zu betrachten, wenn sie einem Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist. Ob sie selber Bauten aufweist, ist nicht entscheidend. Die "weitgehende Überbauung" umfasst auch Baulücken, d.h. an die Bauten angrenzende, unüberbaute Flächen von untergeordneter Bedeutung, die zum Siedlungsbereich gehören.
Eine Häusergruppe kann als untergeordnete Bauzonenrandbesiedlung zu einer schon bestehenden Bauzone in einem Siedlungszusammenhang stehen, namentlich weil sie durch eine im wesentlichen gleich dichte Überbauung oder durch Strassen oder andere Erschliessungen damit hinlänglich verbunden ist. Mehrere Gebäude können aber auch für sich allein eine zusammengehörende Siedlung bilden, die sich wegen der Distanz, allenfalls auch des Höhenunterschieds, nicht mit der Hauptsiedlung vereinigen lässt. Dann drängt es sich auf, dafür eine Kleinbauzone auszuscheiden, eventuell mit restriktiven Bauvorschriften.
db) Die Rechtslage von Parzellen am Rande einer Bauzone kann anhand der vorstehenden Überlegungen meist geklärt werden. Dagegen fällt dem Planungsorgan beim Entscheid darüber, ob eine Kleinbauzone auszuscheiden sei oder nicht, ein grosser Beurteilungsspielraum zu. Die Lösung lässt sich vielfach nicht in traditioneller Weise aus den Bauzonierungsgrundsätzen (Art. 15 lit. a und b RPG) ableiten; es wäre z.B. verfehlt, bundesrechtliche Mindestgrössen von Kleinbauzonen zu entwickeln. Die Verhältnisse sind zu komplex und zu verschieden; die Gesetzesanwendung ist in starkem Masse eine an der jeweiligen Wirklichkeit orientierte, fallspezifische Konkretisierung. Je weiter sich dabei ein Spielraum öffnet, desto eher verlangen Sachgerechtigkeit und Rechtssicherheit, dass sich auch hier die Planung auf Ziele über die erwünschte Entwicklung des Landes ausrichtet (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG) und einer einheitlichen Vorstellung unterwirft.
dc) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass dem bestehenden baulichen Zustand grosses Gewicht beizumessen ist. Er kann so schwer wiegen, dass dagegen auch grosse Landschaftsschutzinteressen nicht aufkommen (vgl. BGE 104 Ia 128 ff.; BGE 103 Ia 257). Dies entspricht dem Gebot, den Boden haushälterisch zu nutzen (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG). Bodenveränderungen durch Bauten sind wenn immer möglich zu vermeiden, weil sie kaum mehr rückgängig gemacht werden können (Botschaft zu einem BG über die Raumplanung vom 27. Februar 1978, BBl 1978 I 1012).
Baulücken sind auszufüllen (a.a.O., BBl 1978 I 1023), statt neue Gebiete den Bauzonen zuzuteilen. Ebenso sollen Infrastrukturanlagen optimal eingesetzt werden, und die privaten Interessen an der Konstanz der bisherigen Verhältnisse sind angemessen zu schützen, d.h. womöglich Lösungen zu suchen, welche die bisherigen Bauten und ihre Nutzungen rechtmässig erhalten.
dd) Der Regierungsrat lässt offen, ob die Erschliessung vorhanden sei; jedenfalls genüge der vorhandene Fussweg nicht. Auch die Gemeinde bestreitet, dass die fraglichen Parzellen voll erschlossen seien. Die Beschwerdeführerin dagegen hält das ganze Gebiet für erschlossen. Sie weist namentlich auf die auf ihre Kosten ausgeführte Zufahrtsstrasse von 6 m Breite samt den darin enthaltenen Werkleitungen hin, die bis zur Grenze ihrer ersten Parzelle führt. Dies sei bereits im Zeitpunkt der Verhängung der Bausperre so gewesen.
Für den Regierungsrat besteht überhaupt keine weitgehende Überbauung, weil sich Hinterörtigen gut 2 km vom Dorfzentrum entfernt, am Talausgang, in stark exponierter Lage befinde und rundum von unüberbautem Übrigen Gemeindegebiet umgeben sei, das zudem teils zu einem landwirtschaftlichen Betrieb gehöre. Vorderörtigen sei zwar eingezont, aber durch Übriges Gemeindegebiet von Hinterörtigen getrennt. Zudem bilde jenes eine kompakte Siedlung. Die Gemeinde unterstreicht, es sei auch keine Baulücke gegeben. Vorderörtigen einzuzonen habe Sanierungscharakter gehabt, denn die sechs Mehrfamilienhäuser hätten zu Beginn der Planungsarbeiten bereits bestanden. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, bis zum Erlass der Bausperre sei in Örtigen gebaut worden. Es bestünden eine Nachfrage und ein Bauwille. Die Siedlungsgruppe in Hinterörtigen eigne sich genauso wie Vorderörtigen für eine Einzonung. Nicht einzuzonen führe zum unvernünftigen Ergebnis, dass neben überdimensionierten Erschliessungsanlagen Einzelbauten beziehungslos in der Landschaft stünden, die in ihrer Gesamtheit ein unharmonisches Erscheinungsbild aufwiesen.
de) Hinterörtigen besteht aus einer Häusergruppe von einer Schreinerei, zwei Ställen und fünf Wohnbauten, wovon zwei weder landwirtschaftlich noch gewerblich bedingt sind. Die Bautätigkeit, auf welche die Beschwerdeführerin hinweist, bezog sich auf das auch im neuen Zonenplan dem Baugebiet zugeteilte Gebiet Vorderörtigen; auch dort liegt sie aber etwa 15 Jahre zurück. Die Erschliessung mit der Strasse müsste ab der Grenze der Parzelle Nr. 1816 neu erstellt werden. Ebenso sind Anschlussmöglichkeiten für Kanalisation und Wasser gegeben. Das Gebiet ist also groberschlossen. Es befindet sich rund 2 km vom Dorfzentrum weg, am Talausgang, stark talabwärts exponiert und rundum von weitgehend unüberbautem Land umgeben, das nicht der Bauzone angehört. Gegen Vorderörtigen hin ist es durch einen natürlichen Geländekamm nicht unwesentlich abgetrennt.
Hinterörtigen bildet für sich allein keine Siedlung und ist damit nicht im Sinne des Gesetzes weitgehend überbaut. Die Häuser haben in erheblichem Ausmass landwirtschaftlichen Charakter, stehen relativ weit auseinander und gehören auch von ihrer Tradition her nicht zusammen, wie namentlich die beiden Ferienhäuser zeigen. Die Erstellung der Strasse und auch die Feinerschliessung mit Kanalisation und Wasser würden noch einen erheblichen Aufwand bedeuten. Die Entsorgung des Abwassers ist überhaupt nur möglich, weil zufällig die Transportleitung vom Trübsee in der Nähe vorbeiführt.
Ebensowenig besteht ein Siedlungszusammenhang zur Bauzone Vorderörtigen. Dazwischen erstreckt sich eine schon früher nicht dem Baugebiet zugeteilte Fläche, die mehr als doppelt so gross ist wie die Bauzone Vorderörtigen. Zudem erhebt sich dazwischen der bereits erwähnte Geländekamm.
e) ea) Geeignetes, nicht weitgehend überbautes Land darf nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich in 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Da unbestrittenermassen das Hauptziel der Ortsplanungsrevision in der Verkleinerung des Bauzonenareals besteht, ist der Verzicht auf die Umzonung vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet nur zulässig, wenn die fraglichen Parzellen samt dem zusätzlichen Land, das um einer sachgerechten und rechtlich haltbaren Abgrenzung willen gleich behandelt werden müsste, flächenmässig unbedeutend wären.
eb) Mit Recht wehren sich Regierungsrat und Gemeinde mit Blick auf das Redimensionierungsziel gegen die Aufnahme des Gebietes Hinterörtigen in eine Bauzone. Die Grundstücke der Beschwerdeführerin umfassen ca. 37 000 m2. Wie sich am Augenschein zeigte, müsste zudem noch recht viel Umland einbezogen werden, um die neue Bauzonengrenze sachgerecht zu ziehen. Das ergäbe ein derart grosses zusätzliches Bauzonenareal, dass andernorts zusätzlich ausgezont werden müsste.
f) Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich das Land der Beschwerdeführerin zwar im Sinne von Art. 15 RPG für eine Überbauung eignet, dass es aber weder weitgehend überbaut ist (lit. a), noch voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt wird (lit. b). Angesichts dieses klaren Ergebnisses kann dem Einwand der Beschwerdeführerin, sie habe das Land als Bauland versteuert, keine entscheidende Bedeutung mehr zukommen.
5. a) Die Beschwerdeführerin sieht sich auch in ihrem Vertrauen auf den Fortbestand der Bauzone enttäuscht. Sie habe insbesondere im Vertrauen auf die rechtsgültige Ortsplanung die heute bestehenden Erschliessungsanlagen erstellt.
b) Gemäss konstanter Rechtsprechung gibt die Eigentumsgarantie dem Grundeigentümer keinen Anspruch darauf, dass sein Land dauernd in jener Zone verbleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist. Pläne können und müssen angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art. 21 Abs. 2 RPG). Einerseits müssen Planung und Wirklichkeit bei Bedarf wieder in Übereinstimmung gebracht werden. Andererseits kann ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Er ist daher nur aus entsprechend gewichtigen Gründen abzuändern; je neuer ein Plan ist, um so mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, um so gewichtiger müssen die Gründe sein, die für eine Planänderung sprechen. Die bei Planungsmassnahmen unter dem Titel der Eigentumsgarantie vorzunehmende umfassende Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen ist somit nur vollständig, wenn auch dem Gebot der Rechtssicherheit gebührend Rechnung getragen wird (BGE 109 Ia 114 E. 3; BGE 102 Ia 333 E. 1; je mit Hinweisen).
c) Wie die Ausführungen in E. 4 zeigen, wiegen die Interessen der Gemeinde Engelberg an einer Umzonung der Parzellen der Beschwerdeführerin in das Übrige Gemeindegebiet schwer, insbesondere kann das vom Raumplanungsrecht des Bundes geforderte Ziel der Ausrichtung der Bauzonen auf einen Bedarf von 15 Jahren nur erreicht werden, wenn die streitige Fläche nicht dem Baugebiet zugeteilt wird. Zudem kann sie auch keineswegs als weitgehend überbaut angesehen werden. Der Zonenplan von 1974 ist bereits mehr als 12 Jahre alt, und am 1. Januar 1980 trat das neue Raumplanungsgesetz des Bundes in Kraft. Spätestens ab diesem Datum musste die Beschwerdeführerin damit rechnen, dass die Ortsplanung von Engelberg, um sie den neuen Anforderungen des Bundesrechts anzupassen, einer Revision unterzogen würde. Der Gemeinderat erliess denn auch am 29. Mai 1981 eine Bausperre, welche vom Regierungsrat am 19. Oktober 1982 verlängert wurde. Bei dieser Rechtslage kann der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin bzw. ihre Rechtsvorgänger die Zufahrt bis zur ersten Parzelle vor 1980 erstellt haben, keine entscheidende Bedeutung mehr zukommen. Ohne dass dies im einzelnen abgeklärt werden müsste, lässt sich zudem vermuten, dass auch in der Zeit von 1974 bis 1980 die Grundstücke sehr wahrscheinlich kaum ohne weiteres hätten überbaut werden können. Die Beschwerdeführerin selbst weist darauf hin, dass es bezüglich der Erschliessung jahrelang Schwierigkeiten gegeben habe.
Somit vermag auch das Prinzip des Vertrauensschutzes am bisherigen Ergebnis nichts zu ändern. In der Beschwerde wird nicht geltend gemacht, es seien in bezug auf den Fortbestand der Rechtslage gemäss Zonenplan von 1974 irgendwelche Zusicherungen abgegeben worden. Es braucht somit nicht geprüft zu werden, ob der verfassungsmässige Anspruch auf Treu und Glauben gemäss Art. 4 BV verletzt worden sei.
6. Neben der Eigentumsgarantie von Art. 22ter BV ruft die Beschwerdeführerin auch die Rechtsgleichheit gemäss Art. 4 BV an. Sie hält dem Regierungsrat entgegen, es sei im Talboden gutes Landwirtschaftsland neu einer Bauzone zugeteilt worden; es wäre besser gewesen, ihre Parzellen einzuzonen, da hier eine vernünftige Bewirtschaftung erschwert sei. Zudem hätte in einem anderen Gebiet der Gemeinde (Grundli) eine bessere Auszonungsmöglichkeit bestanden.
Vorerst ist festzustellen, dass sich aus der Rechtsgleichheit grundsätzlich kein Anspruch auf bundesrechtswidrige Planung ableiten lässt. Dieses verfassungsmässige Recht kann nur innerhalb einer bundesrechtskonformen Bauzonierung Wirkung entfalten (Art. 113 Abs. 3 BV), wobei es vor allem in ausgesprochenen Zweifelsfällen zum mitentscheidenden Gesichtspunkt werden dürfte, denn wenn die Voraussetzungen von Art. 15 RPG klarerweise erfüllt sind, besteht bereits gestützt auf diese Bestimmung ein Recht auf Zuteilung des Landes in eine Bauzone; weiterer Anspruchsgrundlagen bedarf es dazu nicht.
Vorliegend handelt es sich offensichtlich um keinen Grenzfall, so dass auch dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung keine entscheidende Bedeutung zukommen kann.
7. Die Umzonung der Parzellen der Beschwerdeführerin von der Bauzone in das Übrige Gemeindegebiet verletzt die Verfassung nicht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist abzuweisen. | de | Art. 22ter Cost.; modificazione di un piano delle zone (art. 15 LPT); art. 113 cpv. 3 Cost. Il trasferimento di fondi dalla zona edificabile alla zona residua colpisce tali terreni con una restrizione di diritto pubblico della proprietà (consid. 3).
L'art. 15 LPT costituisce una base legale sufficiente per questo cambiamento di zona e determina gli interessi da ponderare (art. 113 cpv. 3 Cost.). Conformemente a tale disposizione, le zone edificabili comprendono i territori idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura o che saranno prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro 15 anni. Interpretazione e applicazione di questi criteri nella fattispecie concreta, in particolare di quello dei "terreni già edificati in larga misura", nel quadro della ponderazione degli interessi (consid. 4).
Protezione della buona fede e garanzia della proprietà (consid. 5).
Art. 4 Cost., uguaglianza dinanzi alla legge e determinazione delle zone edificabili in base all'art. 15 LPT.
Dall'uguaglianza dinanzi alla legge non può essere dedotto, in linea di principio, alcun diritto a provvedimenti pianificatori contrari al diritto federale (consid. 6). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-444%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,097 | 113 Ia 457 | 113 Ia 457
Sachverhalt ab Seite 457
Adolf Odermatt-Schilter ist Eigentümer einer im "Unter Chilchbüel" in der Gemeinde Engelberg liegenden Parzelle. Dieses Grundstück war gemäss Zonenplan der Gemeinde Engelberg vom 19. Mai 1974 (aZP) mit Baureglement vom 5. November 1974 (aBauR) der Hangzone H zugewiesen, in der Wohn- und Geschäftshäuser, Hotels, Gast- und Unterhaltungsstätten sowie öffentliche Bauten und Anlagen erlaubt waren (Art. 14 in Verbindung mit Art. 13 aBauR).
Die Einwohnergemeinde Engelberg ist seit 1981 mit einer Revision der Ortsplanung befasst. Am 29. Mai 1981 erliess der Gemeinderat eine Bausperre von 18 Monaten; nachdem diese abgelaufen war, verfügte der Regierungsrat des Kantons Obwalden am 19. Oktober 1982 eine Planungszone gemäss Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), deren Dauer bis Mitte Mai 1986 beschränkt war. Vom 22. März bis zum 10. April 1984 legte der Gemeinderat den am 8. Februar 1984 beschlossenen und vom Kanton vorgeprüften Entwurf einer neuen Ortsplanung öffentlich auf. Danach sollte die Parzelle von Adolf Odermatt neu dem Übrigen Gemeindegebiet zugeteilt werden. Die gegen diese Umzonung eingereichte Einsprache wies der Gemeinderat ab. Ebenso befand der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren mit Entscheid vom 1. April 1986.
Adolf Odermatt reichte eine staatsrechtliche Beschwerde ein. Er macht eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkürverbot) sowie von Art. 22ter BV geltend und beantragt im wesentlichen, der Entscheid des Regierungsrates vom 1. April 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
(Erwägungen 2, 3 und 4a, b, ca, da-dc siehe BGE 113 Ia 447 E. 4 ...; die Parzelle des Beschwerdeführers ist offensichtlich zur Überbauung geeignet.)
4. ...
dd) Die Parzelle des Beschwerdeführers (Nr. 587) umfasst ca. 500 m2. Sie ist überbaut und erschlossen. Die ganze Häusergruppe "Unter Chilchbüel" besteht aus acht Wohnhäusern. Dazu gehören zwei grosse Bauten, in denen früher das Armenheim untergebracht war. Die eine dient heute als Garnihotel. Daneben kommen vereinzelte kleine landwirtschaftliche Hilfsbauten vor. Vier dieser Häuser sind ungefähr 25 Jahre alt, die anderen älter. Die Häusergruppe ist gesamthaft erschlossen. Ob die Parzellenverhältnisse ungünstig seien, kann dahingestellt bleiben, denn dieses Hindernis könnte durch eine Landumlegung im Nachgang zur Planung behoben werden (Art. 20 RPG).
de) Der Regierungsrat befand, die Parzelle Nr. 587 gehöre bezogen auf das ganze Gebiet nicht zu einer weitgehenden Überbauung. Einerseits bilde sie zusammen mit den wenigen anderen überbauten Parzellen Teil einer isolierten, von nicht überbauten Grundstücken umgebenen klassischen Streusiedlung. Die wenigen bestehenden Bauten seien rundum von praktisch unüberbautem, teilweise grossflächigem Gebiet umgeben. Es gehe nicht lediglich um die Schliessung einer Baulücke. Trotz der vorhandenen einzelnen Bauten, der Lage, des Zusammenhangs mit der Umgebung sowie des Besiedlungsgrades könne das Gebiet nicht als weitgehend überbaut betrachtet werden.
Der Beschwerdeführer dagegen sieht seine Parzelle als Teil der am Fusse des Chilchbüelhügels bestehenden Siedlungseinheit, für die eine Kleinbauzone auszuscheiden sei. Zudem liege die Parzelle am Ende einer Zeile von ebenfalls überbauten Grundstücken und werde nur durch Bach und Strasse vom Gebiet Meiland abgetrennt, das ebenfalls zeilenförmig entlang der Strasse besiedelt sei.
Die Gemeinde schliesslich betrachtet die Parzelle des Beschwerdeführers als Kleinparzelle, welche zusammen mit der Nachbarliegenschaft von der weitgehend unüberbauten, bis weit hangaufwärts reichenden Parzelle Nr. 588 umschlossen sei. Bei den vorhandenen Bauten handle es sich um wenige, zufällig angeordnete Einzelgebäude; teilweise seien es ausgesprochene Kleinbauten. Die Umgebung hangaufwärts und Richtung Ochsenmatt sowie das Areal zwischen Strasse und Dürrbach sei noch gänzlich unüberbaut. Die Streusiedlung stosse denn auch wie ein gestreckter Zeigefinger in das unbesiedelte Gebiet der Ochsenmatt und des unteren Chilchbüel vor. Insgesamt könne nicht von einer kompakten, organisch mit dem baulichen Entwicklungsgebiet der Gemeinde verbundenen Siedlungseinheit gesprochen werden. Der Wohnwert der vorbestandenen Bauten leide in der Regel nicht, wenn in der Umgebung nicht mehr gebaut werden könne. Die Schaffung einer zweckmässigen Gebietseinheit würde den Zusammenschluss mit der Bauzone jenseits des Dürrbaches und den Einbezug weiter Teile des Chilchbüelhügels erfordern. Innerhalb der Parzelle Nr. 588 lasse sich die Grenze nicht sachgerecht ziehen; die Einzonung dieses Grundstücks zöge auch diejenige der unmittelbar daneben liegenden Parzelle nach sich. Es ginge in diesem Fall nicht nur um die Schliessung von Baulücken, sondern um die Ausdehnung der Bauzone auf grössere Flächen. Vorhanden sei eine isolierte Neusiedlung, kein selbständig lebensfähiger Ortsteil. Eine eigene Kleinbauzone sei nicht möglich.
df) Die Häusergruppe "Unter Chilchbüel" hat praktisch durchgehend nichtlandwirtschaftlichen Charakter. Nutzungsmässig stehen im Vordergrund das ehemalige Altersheim und heutige Garnihotel sowie kaum 30 Jahre alte Wohnhäuser in gutem Zustand; daneben bestehen noch ältere, vielleicht einmal von Landwirten bewohnte Gebäude, deren Bausubstanz aber durchaus noch als erhaltenswert erscheint. Ein Zusammenhang zur Bewirtschaftung des Umlandes besteht nicht. Die Gebäude heben sich davon vielmehr als einigermassen geschlossene Einheit ab. Sie stehen denn auch so nahe beieinander, wie dies in der Bauzone üblich ist, und sind untereinander durch die Chilchbüelstrasse sowie auch sonst erschliessungsmässig verbunden. Daran ändern die wenigen dazwischen liegenden unüberbauten Flächen nichts. Diese sind von ganz untergeordneter Bedeutung, weitgehend von Bauten umgrenzt und gehören zum Siedlungszusammenhang; es sind also im erwähnten Sinne Baulücken (vgl. E. 4da bis dc). Gesamthaft spricht somit viel dafür, der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" Siedlungscharakter zuzusprechen.
dg) Damit ist zu untersuchen, ob diese Qualifikation auch dem planerischen Konzept der Gemeinde entspricht.
Nach der Idee, welche der Ortsplanungsrevision zugrunde liegt, soll in erster Priorität das überbaute Gebiet einschliesslich einzelner Baulücken in die Bauzone aufgenommen werden. Ein Vergleich der Anwendung dieses Grundsatzes auf die "grösseren, nicht überbauten, eingezonten Gebiete" mit der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" ergibt folgendes Resultat:
- Die Gemeinde hat eine Reihe von Flächen, die ganz unüberbaut sind, wegen ihrer Randlage zur Hauptbauzone in der Bauzone belassen (...). Dazu kommen relativ erhebliche Flächen in Bauzonen, welche von der Hauptbauzone abgesetzt sind (...). Keines dieser Gebiete ist so weitgehend mit Bauten bedeckt wie "Unter Chilchbüel".
- Von diesen in der Bauzone belassenen Landstücken sind zudem nur wenige so weit erschlossen wie "Unter Chilchbüel". Als vollerschlossen werden im Planungsbericht bezeichnet: ... .
- Überhaupt fällt auf, dass Engelberg eine Reihe von isolierten Kleinbauzonen kennt, namentlich am westlichen Dorfeingang, in "Vorderörtigen", "Grüss", "Fellenrüti", "Züg", "Ober Chilchbüel", "Meiland" und "Festi" mit "Barmettlen", zwischen "Tellenstein" und "Städeli", im Gebiet "Eyen" und "Eyenwäldli". Zu einem guten Teil weisen diese vor allem neuere Wohnbauten auf ("Vorderörtigen", "Züg", "Fellenrüti", "Ober Chilchbüel" und "Barmettlen"). In solchen Zonen stehen aber auch ältere Gebäude (so am westlichen Dorfeingang). Es ist nicht einzusehen, warum eine Häusergruppe älteren Datums wie "Unter Chilchbüel", dessen wesentliche Teile aber nicht älter als 25 Jahre sind, nicht ebenfalls in die Bauzone gehören soll.
Im übrigen ist eine Bauzone "Unter Chilchbüel" nicht ganz isoliert. Sie bildet vielmehr eine Fortsetzung der Bauzone "Festi"-"Meiland". Der Zonenplan kennt kleinere oder doch in der Grösse vergleichbare, aber eher mehr isolierte Lücken (in den Gebieten "Winkel" im Osten oder im Bereich der Garage am nord-westlichen Dorfeingang); ebenso sind ihm kleinere Zonierungen entlang einem Strassenstück nicht fremd ("Vorderste Eyen", "Boden"/"Rütimattweid" oder südlich "Stirnenrüti").
e) ea) Geeignetes, nicht weitgehend überbautes Land darf nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich in 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Da unbestrittenermassen das Hauptziel der Ortsplanungsrevision in der Verkleinerung des Bauzonenareals besteht, ist der Verzicht auf die Umzonung vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet nur zulässig, wenn die fragliche Parzelle samt dem zusätzlichen Land, das um einer sachgerechten und rechtlich haltbaren Abgrenzung willen gleich behandelt werden müsste, flächenmässig unbedeutend wäre.
eb) Der Regierungsrat sieht in einer allfälligen Einzonung, da sie den gesamten Chilchbüelhügel mitumfassen müsste, einen Widerspruch zum Gebot der Bauzonenverkleinerung. Dasselbe Resultat entstünde bei der Schaffung eines planerischen Zusammenhangs mit der bestehenden Bauzone "Festi"-"Meiland", weil das unüberbaute Land der östlichen Ochsenmatte und dasjenige zwischen den Strassen einbezogen werden müsste. Die Gemeinde teilt im wesentlichen die Auffassung des Regierungsrates.
ec) Die Bedenken sind auf den ersten Blick verständlich. Freilich besteht diese Gefahr für das Reduktionsziel nicht oder jedenfalls nicht mehr als andernorts. Nach Süd-Osten grenzt der Bereich "Unter Chilchbüel" an die erwähnte Bauzone "Festi"-"Meiland" an, nach Süden und Westen an die "Zone zur Sicherung von Anlagen des Wintersports", die durch den unmittelbar westlich vom Chilchbüelhügel verlaufenden Skilift bedingt ist. Im Norden ergibt sich eine topographische Grenze im Bereich der Parzelle Nr. 585, und weiter nördlich folgt die Grünzone zum Schutz der Aussicht vom "Chilchbüel". Gegenüber der Parzelle Nr. 588 lässt sich eine Bauzone "Unter Chilchbüel" noch besser abgrenzen, als dies etwa im "Grundli" oder am Ostrand des "Tellensteins" der Fall ist. Dort kann die Bauzonengrenze nicht wie im Gebiet "Unter Chilchbüel" grundsätzlich einfach den nördlichen Grenzen der überbauten Parzellen und den eine Baulücke bildenden Grundstücksteilen folgen.
Bei einer so engen Abgrenzung kann ernstlich nicht von einer Gefährdung des Reduktionszieles gesprochen werden.
5. a) Die Bauzonenvorschrift von Art. 15 RPG ist letztlich nicht allein massgebend. Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Kriterien der Eignung, der Überbauung und des Bedarfs auch die anderen, für den konkreten Fall massgebenden Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Die Raumplanung bezweckt nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender Kulturflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher Interessen (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 RPG).
ab) Die Gemeinde wendet ein, weder die Eignung zum Wohnen noch die Nichteignung für die landwirtschaftliche Nutzung mache das Land zu Bauland. Dasselbe gelte für die Erschliessung. Gegen die Einzonung sprächen auch Gründe des Landschaftsschutzes und die vom Dorfkern entfernte Lage. Der Chilchbüelhang sei von landschaftlicher Bedeutung, auch wenn nur der am meisten exponierte Teil einer Grünzone zugewiesen sei. Dem entgegnet der Beschwerdeführer, der Landschaftsschutz spiele keine Rolle, da man bereits vor vollendeten Tatsachen stehe.
ac) Die landschaftlichen Bedenken der Gemeinde wiegen nicht so schwer. Die Bauten sind ja in ihrem Bestand geschützt, so dass zumindest auf absehbare Zeit die dadurch bewirkte Belastung der Landschaft ohnehin fortdauert. Sie wiegen um so weniger, als auf der Parzelle Nr. 585 mit der bestehenden Kiesgrube noch auf längere Zeit eine schwere Wunde klafft. Wird die Bauzone wirklich auf die bereits überbauten Parzellen samt den Baulücken beschränkt, so verlieren auch die landwirtschaftlichen Interessen an Bedeutung; dies auch deshalb, weil die meisten Gebäude im fraglichen Gebiet nicht oder nicht mehr der Landwirtschaft dienen (vgl. E. 4dd). Schliesslich ändert sich auch in bezug auf die Immissionsverträglichkeit nichts, verlangt doch die bereits bestehende Häusergruppe auch ohne Bauzonierung ein gewisses Mass an Rücksichtnahme.
Auch die Berücksichtigung weiterer öffentlicher Interessen vermag am Ergebnis, welches sich in Anwendung von Art. 15 RPG ergibt, nichts zu ändern.
(Das Gebiet der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" ist in Anwendung von Art. 15 lit. a RPG als "weitgehend überbaut" zu beurteilen und daher in die Bauzone aufzunehmen. Die staatsrechtliche Beschwerde wird deshalb gutgeheissen, und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Obwalden vom 1. April 1986 wird aufgehoben. Es wird Sache der Gemeinde sein, die Bauzone im Gebiet "Unter Chilchbüel" sachgerecht und rechtmässig zu umgrenzen.) | de | Art. 22ter BV; Zonenplanänderung (Art. 15 RPG). Beurteilung einer ausserhalb des Hauptsiedlungsgebietes liegenden Parzelle als "weitgehend überbaut" im Sinne von Art. 15 lit. a RPG (E. 4dd-df); Überprüfung des Ergebnisses anhand des planerischen Konzepts der Gemeinde (E. 4dg); Bedeutung der Bauzonierung für das Redimensionierungsziel (E. 4e); Würdigung des Ergebnisses im Lichte einer umfassenden Interessenabwägung (E. 5). | de | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-457%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,098 | 113 Ia 457 | 113 Ia 457
Sachverhalt ab Seite 457
Adolf Odermatt-Schilter ist Eigentümer einer im "Unter Chilchbüel" in der Gemeinde Engelberg liegenden Parzelle. Dieses Grundstück war gemäss Zonenplan der Gemeinde Engelberg vom 19. Mai 1974 (aZP) mit Baureglement vom 5. November 1974 (aBauR) der Hangzone H zugewiesen, in der Wohn- und Geschäftshäuser, Hotels, Gast- und Unterhaltungsstätten sowie öffentliche Bauten und Anlagen erlaubt waren (Art. 14 in Verbindung mit Art. 13 aBauR).
Die Einwohnergemeinde Engelberg ist seit 1981 mit einer Revision der Ortsplanung befasst. Am 29. Mai 1981 erliess der Gemeinderat eine Bausperre von 18 Monaten; nachdem diese abgelaufen war, verfügte der Regierungsrat des Kantons Obwalden am 19. Oktober 1982 eine Planungszone gemäss Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), deren Dauer bis Mitte Mai 1986 beschränkt war. Vom 22. März bis zum 10. April 1984 legte der Gemeinderat den am 8. Februar 1984 beschlossenen und vom Kanton vorgeprüften Entwurf einer neuen Ortsplanung öffentlich auf. Danach sollte die Parzelle von Adolf Odermatt neu dem Übrigen Gemeindegebiet zugeteilt werden. Die gegen diese Umzonung eingereichte Einsprache wies der Gemeinderat ab. Ebenso befand der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren mit Entscheid vom 1. April 1986.
Adolf Odermatt reichte eine staatsrechtliche Beschwerde ein. Er macht eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkürverbot) sowie von Art. 22ter BV geltend und beantragt im wesentlichen, der Entscheid des Regierungsrates vom 1. April 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
(Erwägungen 2, 3 und 4a, b, ca, da-dc siehe BGE 113 Ia 447 E. 4 ...; die Parzelle des Beschwerdeführers ist offensichtlich zur Überbauung geeignet.)
4. ...
dd) Die Parzelle des Beschwerdeführers (Nr. 587) umfasst ca. 500 m2. Sie ist überbaut und erschlossen. Die ganze Häusergruppe "Unter Chilchbüel" besteht aus acht Wohnhäusern. Dazu gehören zwei grosse Bauten, in denen früher das Armenheim untergebracht war. Die eine dient heute als Garnihotel. Daneben kommen vereinzelte kleine landwirtschaftliche Hilfsbauten vor. Vier dieser Häuser sind ungefähr 25 Jahre alt, die anderen älter. Die Häusergruppe ist gesamthaft erschlossen. Ob die Parzellenverhältnisse ungünstig seien, kann dahingestellt bleiben, denn dieses Hindernis könnte durch eine Landumlegung im Nachgang zur Planung behoben werden (Art. 20 RPG).
de) Der Regierungsrat befand, die Parzelle Nr. 587 gehöre bezogen auf das ganze Gebiet nicht zu einer weitgehenden Überbauung. Einerseits bilde sie zusammen mit den wenigen anderen überbauten Parzellen Teil einer isolierten, von nicht überbauten Grundstücken umgebenen klassischen Streusiedlung. Die wenigen bestehenden Bauten seien rundum von praktisch unüberbautem, teilweise grossflächigem Gebiet umgeben. Es gehe nicht lediglich um die Schliessung einer Baulücke. Trotz der vorhandenen einzelnen Bauten, der Lage, des Zusammenhangs mit der Umgebung sowie des Besiedlungsgrades könne das Gebiet nicht als weitgehend überbaut betrachtet werden.
Der Beschwerdeführer dagegen sieht seine Parzelle als Teil der am Fusse des Chilchbüelhügels bestehenden Siedlungseinheit, für die eine Kleinbauzone auszuscheiden sei. Zudem liege die Parzelle am Ende einer Zeile von ebenfalls überbauten Grundstücken und werde nur durch Bach und Strasse vom Gebiet Meiland abgetrennt, das ebenfalls zeilenförmig entlang der Strasse besiedelt sei.
Die Gemeinde schliesslich betrachtet die Parzelle des Beschwerdeführers als Kleinparzelle, welche zusammen mit der Nachbarliegenschaft von der weitgehend unüberbauten, bis weit hangaufwärts reichenden Parzelle Nr. 588 umschlossen sei. Bei den vorhandenen Bauten handle es sich um wenige, zufällig angeordnete Einzelgebäude; teilweise seien es ausgesprochene Kleinbauten. Die Umgebung hangaufwärts und Richtung Ochsenmatt sowie das Areal zwischen Strasse und Dürrbach sei noch gänzlich unüberbaut. Die Streusiedlung stosse denn auch wie ein gestreckter Zeigefinger in das unbesiedelte Gebiet der Ochsenmatt und des unteren Chilchbüel vor. Insgesamt könne nicht von einer kompakten, organisch mit dem baulichen Entwicklungsgebiet der Gemeinde verbundenen Siedlungseinheit gesprochen werden. Der Wohnwert der vorbestandenen Bauten leide in der Regel nicht, wenn in der Umgebung nicht mehr gebaut werden könne. Die Schaffung einer zweckmässigen Gebietseinheit würde den Zusammenschluss mit der Bauzone jenseits des Dürrbaches und den Einbezug weiter Teile des Chilchbüelhügels erfordern. Innerhalb der Parzelle Nr. 588 lasse sich die Grenze nicht sachgerecht ziehen; die Einzonung dieses Grundstücks zöge auch diejenige der unmittelbar daneben liegenden Parzelle nach sich. Es ginge in diesem Fall nicht nur um die Schliessung von Baulücken, sondern um die Ausdehnung der Bauzone auf grössere Flächen. Vorhanden sei eine isolierte Neusiedlung, kein selbständig lebensfähiger Ortsteil. Eine eigene Kleinbauzone sei nicht möglich.
df) Die Häusergruppe "Unter Chilchbüel" hat praktisch durchgehend nichtlandwirtschaftlichen Charakter. Nutzungsmässig stehen im Vordergrund das ehemalige Altersheim und heutige Garnihotel sowie kaum 30 Jahre alte Wohnhäuser in gutem Zustand; daneben bestehen noch ältere, vielleicht einmal von Landwirten bewohnte Gebäude, deren Bausubstanz aber durchaus noch als erhaltenswert erscheint. Ein Zusammenhang zur Bewirtschaftung des Umlandes besteht nicht. Die Gebäude heben sich davon vielmehr als einigermassen geschlossene Einheit ab. Sie stehen denn auch so nahe beieinander, wie dies in der Bauzone üblich ist, und sind untereinander durch die Chilchbüelstrasse sowie auch sonst erschliessungsmässig verbunden. Daran ändern die wenigen dazwischen liegenden unüberbauten Flächen nichts. Diese sind von ganz untergeordneter Bedeutung, weitgehend von Bauten umgrenzt und gehören zum Siedlungszusammenhang; es sind also im erwähnten Sinne Baulücken (vgl. E. 4da bis dc). Gesamthaft spricht somit viel dafür, der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" Siedlungscharakter zuzusprechen.
dg) Damit ist zu untersuchen, ob diese Qualifikation auch dem planerischen Konzept der Gemeinde entspricht.
Nach der Idee, welche der Ortsplanungsrevision zugrunde liegt, soll in erster Priorität das überbaute Gebiet einschliesslich einzelner Baulücken in die Bauzone aufgenommen werden. Ein Vergleich der Anwendung dieses Grundsatzes auf die "grösseren, nicht überbauten, eingezonten Gebiete" mit der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" ergibt folgendes Resultat:
- Die Gemeinde hat eine Reihe von Flächen, die ganz unüberbaut sind, wegen ihrer Randlage zur Hauptbauzone in der Bauzone belassen (...). Dazu kommen relativ erhebliche Flächen in Bauzonen, welche von der Hauptbauzone abgesetzt sind (...). Keines dieser Gebiete ist so weitgehend mit Bauten bedeckt wie "Unter Chilchbüel".
- Von diesen in der Bauzone belassenen Landstücken sind zudem nur wenige so weit erschlossen wie "Unter Chilchbüel". Als vollerschlossen werden im Planungsbericht bezeichnet: ... .
- Überhaupt fällt auf, dass Engelberg eine Reihe von isolierten Kleinbauzonen kennt, namentlich am westlichen Dorfeingang, in "Vorderörtigen", "Grüss", "Fellenrüti", "Züg", "Ober Chilchbüel", "Meiland" und "Festi" mit "Barmettlen", zwischen "Tellenstein" und "Städeli", im Gebiet "Eyen" und "Eyenwäldli". Zu einem guten Teil weisen diese vor allem neuere Wohnbauten auf ("Vorderörtigen", "Züg", "Fellenrüti", "Ober Chilchbüel" und "Barmettlen"). In solchen Zonen stehen aber auch ältere Gebäude (so am westlichen Dorfeingang). Es ist nicht einzusehen, warum eine Häusergruppe älteren Datums wie "Unter Chilchbüel", dessen wesentliche Teile aber nicht älter als 25 Jahre sind, nicht ebenfalls in die Bauzone gehören soll.
Im übrigen ist eine Bauzone "Unter Chilchbüel" nicht ganz isoliert. Sie bildet vielmehr eine Fortsetzung der Bauzone "Festi"-"Meiland". Der Zonenplan kennt kleinere oder doch in der Grösse vergleichbare, aber eher mehr isolierte Lücken (in den Gebieten "Winkel" im Osten oder im Bereich der Garage am nord-westlichen Dorfeingang); ebenso sind ihm kleinere Zonierungen entlang einem Strassenstück nicht fremd ("Vorderste Eyen", "Boden"/"Rütimattweid" oder südlich "Stirnenrüti").
e) ea) Geeignetes, nicht weitgehend überbautes Land darf nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich in 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Da unbestrittenermassen das Hauptziel der Ortsplanungsrevision in der Verkleinerung des Bauzonenareals besteht, ist der Verzicht auf die Umzonung vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet nur zulässig, wenn die fragliche Parzelle samt dem zusätzlichen Land, das um einer sachgerechten und rechtlich haltbaren Abgrenzung willen gleich behandelt werden müsste, flächenmässig unbedeutend wäre.
eb) Der Regierungsrat sieht in einer allfälligen Einzonung, da sie den gesamten Chilchbüelhügel mitumfassen müsste, einen Widerspruch zum Gebot der Bauzonenverkleinerung. Dasselbe Resultat entstünde bei der Schaffung eines planerischen Zusammenhangs mit der bestehenden Bauzone "Festi"-"Meiland", weil das unüberbaute Land der östlichen Ochsenmatte und dasjenige zwischen den Strassen einbezogen werden müsste. Die Gemeinde teilt im wesentlichen die Auffassung des Regierungsrates.
ec) Die Bedenken sind auf den ersten Blick verständlich. Freilich besteht diese Gefahr für das Reduktionsziel nicht oder jedenfalls nicht mehr als andernorts. Nach Süd-Osten grenzt der Bereich "Unter Chilchbüel" an die erwähnte Bauzone "Festi"-"Meiland" an, nach Süden und Westen an die "Zone zur Sicherung von Anlagen des Wintersports", die durch den unmittelbar westlich vom Chilchbüelhügel verlaufenden Skilift bedingt ist. Im Norden ergibt sich eine topographische Grenze im Bereich der Parzelle Nr. 585, und weiter nördlich folgt die Grünzone zum Schutz der Aussicht vom "Chilchbüel". Gegenüber der Parzelle Nr. 588 lässt sich eine Bauzone "Unter Chilchbüel" noch besser abgrenzen, als dies etwa im "Grundli" oder am Ostrand des "Tellensteins" der Fall ist. Dort kann die Bauzonengrenze nicht wie im Gebiet "Unter Chilchbüel" grundsätzlich einfach den nördlichen Grenzen der überbauten Parzellen und den eine Baulücke bildenden Grundstücksteilen folgen.
Bei einer so engen Abgrenzung kann ernstlich nicht von einer Gefährdung des Reduktionszieles gesprochen werden.
5. a) Die Bauzonenvorschrift von Art. 15 RPG ist letztlich nicht allein massgebend. Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Kriterien der Eignung, der Überbauung und des Bedarfs auch die anderen, für den konkreten Fall massgebenden Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Die Raumplanung bezweckt nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender Kulturflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher Interessen (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 RPG).
ab) Die Gemeinde wendet ein, weder die Eignung zum Wohnen noch die Nichteignung für die landwirtschaftliche Nutzung mache das Land zu Bauland. Dasselbe gelte für die Erschliessung. Gegen die Einzonung sprächen auch Gründe des Landschaftsschutzes und die vom Dorfkern entfernte Lage. Der Chilchbüelhang sei von landschaftlicher Bedeutung, auch wenn nur der am meisten exponierte Teil einer Grünzone zugewiesen sei. Dem entgegnet der Beschwerdeführer, der Landschaftsschutz spiele keine Rolle, da man bereits vor vollendeten Tatsachen stehe.
ac) Die landschaftlichen Bedenken der Gemeinde wiegen nicht so schwer. Die Bauten sind ja in ihrem Bestand geschützt, so dass zumindest auf absehbare Zeit die dadurch bewirkte Belastung der Landschaft ohnehin fortdauert. Sie wiegen um so weniger, als auf der Parzelle Nr. 585 mit der bestehenden Kiesgrube noch auf längere Zeit eine schwere Wunde klafft. Wird die Bauzone wirklich auf die bereits überbauten Parzellen samt den Baulücken beschränkt, so verlieren auch die landwirtschaftlichen Interessen an Bedeutung; dies auch deshalb, weil die meisten Gebäude im fraglichen Gebiet nicht oder nicht mehr der Landwirtschaft dienen (vgl. E. 4dd). Schliesslich ändert sich auch in bezug auf die Immissionsverträglichkeit nichts, verlangt doch die bereits bestehende Häusergruppe auch ohne Bauzonierung ein gewisses Mass an Rücksichtnahme.
Auch die Berücksichtigung weiterer öffentlicher Interessen vermag am Ergebnis, welches sich in Anwendung von Art. 15 RPG ergibt, nichts zu ändern.
(Das Gebiet der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" ist in Anwendung von Art. 15 lit. a RPG als "weitgehend überbaut" zu beurteilen und daher in die Bauzone aufzunehmen. Die staatsrechtliche Beschwerde wird deshalb gutgeheissen, und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Obwalden vom 1. April 1986 wird aufgehoben. Es wird Sache der Gemeinde sein, die Bauzone im Gebiet "Unter Chilchbüel" sachgerecht und rechtmässig zu umgrenzen.) | de | Art. 22ter Cst.; modification d'un plan de zones (art. 15 LAT). Question de savoir si une parcelle située à l'extérieur de l'agglomération principale est "déjà largement bâtie" au sens de l'art. 15 let. a LAT (consid. 4dd-df); examen de la réponse donnée à cette question en fonction de la manière dont la commune a conçu l'aménagement de son territoire (consid. 4dg); importance de la zone à bâtir dans l'optique du redimensionnement visé (consid. 4e); appréciation du résultat à la lumière d'une large pesée d'intérêts (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-457%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
29,099 | 113 Ia 457 | 113 Ia 457
Sachverhalt ab Seite 457
Adolf Odermatt-Schilter ist Eigentümer einer im "Unter Chilchbüel" in der Gemeinde Engelberg liegenden Parzelle. Dieses Grundstück war gemäss Zonenplan der Gemeinde Engelberg vom 19. Mai 1974 (aZP) mit Baureglement vom 5. November 1974 (aBauR) der Hangzone H zugewiesen, in der Wohn- und Geschäftshäuser, Hotels, Gast- und Unterhaltungsstätten sowie öffentliche Bauten und Anlagen erlaubt waren (Art. 14 in Verbindung mit Art. 13 aBauR).
Die Einwohnergemeinde Engelberg ist seit 1981 mit einer Revision der Ortsplanung befasst. Am 29. Mai 1981 erliess der Gemeinderat eine Bausperre von 18 Monaten; nachdem diese abgelaufen war, verfügte der Regierungsrat des Kantons Obwalden am 19. Oktober 1982 eine Planungszone gemäss Art. 27 des BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), deren Dauer bis Mitte Mai 1986 beschränkt war. Vom 22. März bis zum 10. April 1984 legte der Gemeinderat den am 8. Februar 1984 beschlossenen und vom Kanton vorgeprüften Entwurf einer neuen Ortsplanung öffentlich auf. Danach sollte die Parzelle von Adolf Odermatt neu dem Übrigen Gemeindegebiet zugeteilt werden. Die gegen diese Umzonung eingereichte Einsprache wies der Gemeinderat ab. Ebenso befand der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren mit Entscheid vom 1. April 1986.
Adolf Odermatt reichte eine staatsrechtliche Beschwerde ein. Er macht eine Verletzung von Art. 4 BV (Willkürverbot) sowie von Art. 22ter BV geltend und beantragt im wesentlichen, der Entscheid des Regierungsrates vom 1. April 1986 sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
(Erwägungen 2, 3 und 4a, b, ca, da-dc siehe BGE 113 Ia 447 E. 4 ...; die Parzelle des Beschwerdeführers ist offensichtlich zur Überbauung geeignet.)
4. ...
dd) Die Parzelle des Beschwerdeführers (Nr. 587) umfasst ca. 500 m2. Sie ist überbaut und erschlossen. Die ganze Häusergruppe "Unter Chilchbüel" besteht aus acht Wohnhäusern. Dazu gehören zwei grosse Bauten, in denen früher das Armenheim untergebracht war. Die eine dient heute als Garnihotel. Daneben kommen vereinzelte kleine landwirtschaftliche Hilfsbauten vor. Vier dieser Häuser sind ungefähr 25 Jahre alt, die anderen älter. Die Häusergruppe ist gesamthaft erschlossen. Ob die Parzellenverhältnisse ungünstig seien, kann dahingestellt bleiben, denn dieses Hindernis könnte durch eine Landumlegung im Nachgang zur Planung behoben werden (Art. 20 RPG).
de) Der Regierungsrat befand, die Parzelle Nr. 587 gehöre bezogen auf das ganze Gebiet nicht zu einer weitgehenden Überbauung. Einerseits bilde sie zusammen mit den wenigen anderen überbauten Parzellen Teil einer isolierten, von nicht überbauten Grundstücken umgebenen klassischen Streusiedlung. Die wenigen bestehenden Bauten seien rundum von praktisch unüberbautem, teilweise grossflächigem Gebiet umgeben. Es gehe nicht lediglich um die Schliessung einer Baulücke. Trotz der vorhandenen einzelnen Bauten, der Lage, des Zusammenhangs mit der Umgebung sowie des Besiedlungsgrades könne das Gebiet nicht als weitgehend überbaut betrachtet werden.
Der Beschwerdeführer dagegen sieht seine Parzelle als Teil der am Fusse des Chilchbüelhügels bestehenden Siedlungseinheit, für die eine Kleinbauzone auszuscheiden sei. Zudem liege die Parzelle am Ende einer Zeile von ebenfalls überbauten Grundstücken und werde nur durch Bach und Strasse vom Gebiet Meiland abgetrennt, das ebenfalls zeilenförmig entlang der Strasse besiedelt sei.
Die Gemeinde schliesslich betrachtet die Parzelle des Beschwerdeführers als Kleinparzelle, welche zusammen mit der Nachbarliegenschaft von der weitgehend unüberbauten, bis weit hangaufwärts reichenden Parzelle Nr. 588 umschlossen sei. Bei den vorhandenen Bauten handle es sich um wenige, zufällig angeordnete Einzelgebäude; teilweise seien es ausgesprochene Kleinbauten. Die Umgebung hangaufwärts und Richtung Ochsenmatt sowie das Areal zwischen Strasse und Dürrbach sei noch gänzlich unüberbaut. Die Streusiedlung stosse denn auch wie ein gestreckter Zeigefinger in das unbesiedelte Gebiet der Ochsenmatt und des unteren Chilchbüel vor. Insgesamt könne nicht von einer kompakten, organisch mit dem baulichen Entwicklungsgebiet der Gemeinde verbundenen Siedlungseinheit gesprochen werden. Der Wohnwert der vorbestandenen Bauten leide in der Regel nicht, wenn in der Umgebung nicht mehr gebaut werden könne. Die Schaffung einer zweckmässigen Gebietseinheit würde den Zusammenschluss mit der Bauzone jenseits des Dürrbaches und den Einbezug weiter Teile des Chilchbüelhügels erfordern. Innerhalb der Parzelle Nr. 588 lasse sich die Grenze nicht sachgerecht ziehen; die Einzonung dieses Grundstücks zöge auch diejenige der unmittelbar daneben liegenden Parzelle nach sich. Es ginge in diesem Fall nicht nur um die Schliessung von Baulücken, sondern um die Ausdehnung der Bauzone auf grössere Flächen. Vorhanden sei eine isolierte Neusiedlung, kein selbständig lebensfähiger Ortsteil. Eine eigene Kleinbauzone sei nicht möglich.
df) Die Häusergruppe "Unter Chilchbüel" hat praktisch durchgehend nichtlandwirtschaftlichen Charakter. Nutzungsmässig stehen im Vordergrund das ehemalige Altersheim und heutige Garnihotel sowie kaum 30 Jahre alte Wohnhäuser in gutem Zustand; daneben bestehen noch ältere, vielleicht einmal von Landwirten bewohnte Gebäude, deren Bausubstanz aber durchaus noch als erhaltenswert erscheint. Ein Zusammenhang zur Bewirtschaftung des Umlandes besteht nicht. Die Gebäude heben sich davon vielmehr als einigermassen geschlossene Einheit ab. Sie stehen denn auch so nahe beieinander, wie dies in der Bauzone üblich ist, und sind untereinander durch die Chilchbüelstrasse sowie auch sonst erschliessungsmässig verbunden. Daran ändern die wenigen dazwischen liegenden unüberbauten Flächen nichts. Diese sind von ganz untergeordneter Bedeutung, weitgehend von Bauten umgrenzt und gehören zum Siedlungszusammenhang; es sind also im erwähnten Sinne Baulücken (vgl. E. 4da bis dc). Gesamthaft spricht somit viel dafür, der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" Siedlungscharakter zuzusprechen.
dg) Damit ist zu untersuchen, ob diese Qualifikation auch dem planerischen Konzept der Gemeinde entspricht.
Nach der Idee, welche der Ortsplanungsrevision zugrunde liegt, soll in erster Priorität das überbaute Gebiet einschliesslich einzelner Baulücken in die Bauzone aufgenommen werden. Ein Vergleich der Anwendung dieses Grundsatzes auf die "grösseren, nicht überbauten, eingezonten Gebiete" mit der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" ergibt folgendes Resultat:
- Die Gemeinde hat eine Reihe von Flächen, die ganz unüberbaut sind, wegen ihrer Randlage zur Hauptbauzone in der Bauzone belassen (...). Dazu kommen relativ erhebliche Flächen in Bauzonen, welche von der Hauptbauzone abgesetzt sind (...). Keines dieser Gebiete ist so weitgehend mit Bauten bedeckt wie "Unter Chilchbüel".
- Von diesen in der Bauzone belassenen Landstücken sind zudem nur wenige so weit erschlossen wie "Unter Chilchbüel". Als vollerschlossen werden im Planungsbericht bezeichnet: ... .
- Überhaupt fällt auf, dass Engelberg eine Reihe von isolierten Kleinbauzonen kennt, namentlich am westlichen Dorfeingang, in "Vorderörtigen", "Grüss", "Fellenrüti", "Züg", "Ober Chilchbüel", "Meiland" und "Festi" mit "Barmettlen", zwischen "Tellenstein" und "Städeli", im Gebiet "Eyen" und "Eyenwäldli". Zu einem guten Teil weisen diese vor allem neuere Wohnbauten auf ("Vorderörtigen", "Züg", "Fellenrüti", "Ober Chilchbüel" und "Barmettlen"). In solchen Zonen stehen aber auch ältere Gebäude (so am westlichen Dorfeingang). Es ist nicht einzusehen, warum eine Häusergruppe älteren Datums wie "Unter Chilchbüel", dessen wesentliche Teile aber nicht älter als 25 Jahre sind, nicht ebenfalls in die Bauzone gehören soll.
Im übrigen ist eine Bauzone "Unter Chilchbüel" nicht ganz isoliert. Sie bildet vielmehr eine Fortsetzung der Bauzone "Festi"-"Meiland". Der Zonenplan kennt kleinere oder doch in der Grösse vergleichbare, aber eher mehr isolierte Lücken (in den Gebieten "Winkel" im Osten oder im Bereich der Garage am nord-westlichen Dorfeingang); ebenso sind ihm kleinere Zonierungen entlang einem Strassenstück nicht fremd ("Vorderste Eyen", "Boden"/"Rütimattweid" oder südlich "Stirnenrüti").
e) ea) Geeignetes, nicht weitgehend überbautes Land darf nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich in 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Da unbestrittenermassen das Hauptziel der Ortsplanungsrevision in der Verkleinerung des Bauzonenareals besteht, ist der Verzicht auf die Umzonung vom Baugebiet in das Übrige Gemeindegebiet nur zulässig, wenn die fragliche Parzelle samt dem zusätzlichen Land, das um einer sachgerechten und rechtlich haltbaren Abgrenzung willen gleich behandelt werden müsste, flächenmässig unbedeutend wäre.
eb) Der Regierungsrat sieht in einer allfälligen Einzonung, da sie den gesamten Chilchbüelhügel mitumfassen müsste, einen Widerspruch zum Gebot der Bauzonenverkleinerung. Dasselbe Resultat entstünde bei der Schaffung eines planerischen Zusammenhangs mit der bestehenden Bauzone "Festi"-"Meiland", weil das unüberbaute Land der östlichen Ochsenmatte und dasjenige zwischen den Strassen einbezogen werden müsste. Die Gemeinde teilt im wesentlichen die Auffassung des Regierungsrates.
ec) Die Bedenken sind auf den ersten Blick verständlich. Freilich besteht diese Gefahr für das Reduktionsziel nicht oder jedenfalls nicht mehr als andernorts. Nach Süd-Osten grenzt der Bereich "Unter Chilchbüel" an die erwähnte Bauzone "Festi"-"Meiland" an, nach Süden und Westen an die "Zone zur Sicherung von Anlagen des Wintersports", die durch den unmittelbar westlich vom Chilchbüelhügel verlaufenden Skilift bedingt ist. Im Norden ergibt sich eine topographische Grenze im Bereich der Parzelle Nr. 585, und weiter nördlich folgt die Grünzone zum Schutz der Aussicht vom "Chilchbüel". Gegenüber der Parzelle Nr. 588 lässt sich eine Bauzone "Unter Chilchbüel" noch besser abgrenzen, als dies etwa im "Grundli" oder am Ostrand des "Tellensteins" der Fall ist. Dort kann die Bauzonengrenze nicht wie im Gebiet "Unter Chilchbüel" grundsätzlich einfach den nördlichen Grenzen der überbauten Parzellen und den eine Baulücke bildenden Grundstücksteilen folgen.
Bei einer so engen Abgrenzung kann ernstlich nicht von einer Gefährdung des Reduktionszieles gesprochen werden.
5. a) Die Bauzonenvorschrift von Art. 15 RPG ist letztlich nicht allein massgebend. Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Kriterien der Eignung, der Überbauung und des Bedarfs auch die anderen, für den konkreten Fall massgebenden Gesichtspunkte berücksichtigt werden. Die Raumplanung bezweckt nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender Kulturflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher Interessen (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 RPG).
ab) Die Gemeinde wendet ein, weder die Eignung zum Wohnen noch die Nichteignung für die landwirtschaftliche Nutzung mache das Land zu Bauland. Dasselbe gelte für die Erschliessung. Gegen die Einzonung sprächen auch Gründe des Landschaftsschutzes und die vom Dorfkern entfernte Lage. Der Chilchbüelhang sei von landschaftlicher Bedeutung, auch wenn nur der am meisten exponierte Teil einer Grünzone zugewiesen sei. Dem entgegnet der Beschwerdeführer, der Landschaftsschutz spiele keine Rolle, da man bereits vor vollendeten Tatsachen stehe.
ac) Die landschaftlichen Bedenken der Gemeinde wiegen nicht so schwer. Die Bauten sind ja in ihrem Bestand geschützt, so dass zumindest auf absehbare Zeit die dadurch bewirkte Belastung der Landschaft ohnehin fortdauert. Sie wiegen um so weniger, als auf der Parzelle Nr. 585 mit der bestehenden Kiesgrube noch auf längere Zeit eine schwere Wunde klafft. Wird die Bauzone wirklich auf die bereits überbauten Parzellen samt den Baulücken beschränkt, so verlieren auch die landwirtschaftlichen Interessen an Bedeutung; dies auch deshalb, weil die meisten Gebäude im fraglichen Gebiet nicht oder nicht mehr der Landwirtschaft dienen (vgl. E. 4dd). Schliesslich ändert sich auch in bezug auf die Immissionsverträglichkeit nichts, verlangt doch die bereits bestehende Häusergruppe auch ohne Bauzonierung ein gewisses Mass an Rücksichtnahme.
Auch die Berücksichtigung weiterer öffentlicher Interessen vermag am Ergebnis, welches sich in Anwendung von Art. 15 RPG ergibt, nichts zu ändern.
(Das Gebiet der Häusergruppe "Unter Chilchbüel" ist in Anwendung von Art. 15 lit. a RPG als "weitgehend überbaut" zu beurteilen und daher in die Bauzone aufzunehmen. Die staatsrechtliche Beschwerde wird deshalb gutgeheissen, und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Obwalden vom 1. April 1986 wird aufgehoben. Es wird Sache der Gemeinde sein, die Bauzone im Gebiet "Unter Chilchbüel" sachgerecht und rechtmässig zu umgrenzen.) | de | Art. 22ter Cost.; modificazione di un piano delle zone (art. 15 LPT). Questione se un fondo situato fuori dell'area in cui si trova l'insediamento principale sia "già edificato in larga misura" ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT (consid. 4dd-df); esame della soluzione in funzione del modo in cui il comune ha concepito la pianificazione del proprio territorio (consid. 4dg); rilevanza della determinazione della zona edificabile ai fini del ridimensionamento da realizzare (consid. 4e); apprezzamento del risultato alla luce di un'estesa ponderazione degli interessi (consid. 5). | it | constitutional law | 1,987 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-457%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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