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Sachverhalt ab Seite 237
Im November 1984 wurde im Grossen Rat des Kantons St. Gallen eine Motion "Gesetzlicher Schutz in vitro gezüchteter Embryonen" eingereicht und im Mai 1986 mit geändertem Wortlaut überwiesen. Danach wurde der Regierungsrat des Kantons St. Gallen eingeladen, dem Grossen Rat Bericht und Antrag für eine Regelung der In-vitro-Aufzucht menschlicher Embryonen und des Embryotransfers auf kantonaler Ebene bis zum Inkrafttreten eines entsprechenden Bundeserlasses zu unterbreiten. Der Regierungsrat kam diesem Auftrag mit einer Botschaft und einem Entwurf für einen Grossratsbeschluss am 13. Januar 1987 nach; er hielt sich weitgehend an die Medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaften für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer zur Behandlung der menschlichen Infertilität und betonte den Übergangscharakter einer kantonalen Regelung im Hinblick auf eine eidgenössische Regelung. Die Botschaft sah u.a. die In-vitro-Fertilisation für Ehepaare unter Verwendung von deren Keimzellen vor. - Die vorberatende Kommission des Grossen Rates dehnte den Gegenstand aus auf die künstliche Insemination, den Gametentransfer, die Leihmutterschaft und die Forschung an Keimzellen. Sie schlug in ihrem Bericht vom 31. August 1987 u.a. ein Verbot der künstlichen Insemination mit Spendersamen vor, wollte indessen die homologe In-vitro-Fertilisation bei Ehepaaren zulassen. In der ersten Lesung am 25. November 1987 sah der Grosse Rat ein Verbot der heterologen Insemination und zusätzlich der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer überhaupt vor. Entgegen dem Antrag der Kommission, auf das Verbot der IVF/ET zurückzukommen und Sicherungen gegen eine missbräuchliche
Verwendung von Embryonen vorzusehen, hielt der Grosse Rat an seinen Beschlüssen fest und verabschiedete am 24. Februar 1988 den Grossratsbeschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen.
Bereits am 19. März 1987 reichte der Kanton St. Gallen aufgrund eines Beschlusses des Grossen Rates gestützt auf Art. 93 Abs. 2 BV eine Standesinitiative ein. Danach wird ersucht, den Bereich der menschlichen Fortpflanzungsmedizin auf Bundesebene mit der gebotenen Vordringlichkeit rechtlich zu regeln.
Der Grossratsbeschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen vom 24. Februar 1988 (im folgenden Grossratsbeschluss oder GRB) hat folgenden Wortlaut:
"Geltungsbereich
Art. 1. Dieser Beschluss regelt:
a) die künstliche Insemination beim Menschen;
b) den Gametentransfer beim Menschen;
c) die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer beim Menschen;
d) die Forschung an menschlichen Keimzellen und befruchteten Eizellen;
e) den Eingriff in das menschliche Erbgut.
Begriffe
Art. 2. Künstliche Insemination ist die Einführung von Samenzellen in den Mutterleib ohne Geschlechtsverkehr.
Gametentransfer ist die Einführung der befruchtungsfähigen Eizelle zusammen mit Samenzellen zur Befruchtung innerhalb des Mutterleibes.
In-vitro-Fertilisation ist die Verschmelzung einer Eizelle mit einer Samenzelle ausserhalb des Mutterleibes.
Embryotransfer ist die Einführung der befruchteten Eizelle in den Mutterleib.
Zulässige Verfahren
Art. 3. Mit künstlicher Insemination und mit Gametentransfer darf die Unfruchtbarkeit eines Ehepaars behandelt werden, wenn:
a) dessen Keimzellen verwendet werden;
b) andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind;
c) die schriftliche Zustimmung beider Ehegatten zur Behandlung vorliegt.
Unzulässige Verfahren
Art. 4. Unzulässig sind:
a) künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten;
b) Übertragung befruchteter Eizellen von Frau zu Frau;
c) Schaffung von Leihmutterverhältnissen;
d) Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen;
e) Aufzucht befruchteter Eizellen ausserhalb des Mutterleibes;
f) in-vitro-Fertilisation und Embryotransfer.
Aufklärung durch den Arzt
Art. 5. Der behandelnde Arzt klärt das Ehepaar vor der Behandlung mündlich und schriftlich auf über:
a) mögliche Eingriffe;
b) Erfolgsaussichten und Gefahren der Behandlung;
c) Behandlungskosten.
Behandlungsort
Art. 6. Künstliche Insemination und Gametentransfer können unter ärztlicher Leitung nur im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden.
Das zuständige Departement bezeichnet die verantwortlichen Ärzte.
Aufbewahrung von Samenzellen
Art. 7. Samenzellen des Ehemannes dürfen während der Dauer der Behandlung im Kantonsspital St. Gallen tiefgekühlt aufbewahrt werden, wenn:
a) damit später Kinder gezeugt werden sollen;
b) einwandfreie Aufbewahrung und Kennzeichnung gewährleistet sind.
Medizinisch-technische Richtlinien
Art. 8. Das zuständige Departement kann anerkannte medizinisch-technische Richtlinien für Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen verbindlich erklären.
Verbot
a) der Forschung
Art. 9. Keimzellen und befruchtete Eizellen dürfen nicht zu Forschungszwecken verwendet werden.
b) der Beeinflussung des Erbgutes
Art. 10. Erbgut von Keimzellen und befruchteten Eizellen darf weder verändert noch beeinflusst werden.
Massnahmen die darauf abzielen, das Geschlecht oder andere Eigenschaften des Kindes zu beeinflussen, sind unzulässig.
Strafbestimmungen
Art. 11. Mit Haft oder Busse wird bestraft, wer:
a) unberechtigt oder durch unzulässige Verfahren oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder den Gametentransfer vornimmt;
b) befruchtete Eizellen von Frau zu Frau überträgt;
c) Leihmütter vermittelt;
d) Eingriffe zur Schaffung von Leihmutterverhältnissen vornimmt;
e) befruchtete Eizellen ausserhalb des Mutterleibes aufbewahrt oder
aufzieht;
f) Keimzellen und befruchtete Eizellen zu Forschungszwecken verwendet;
g) Erbgut von Keimzellen und befruchteten Eizellen verändert oder beeinflusst;
h) Massnahmen trifft, die darauf abzielen, das Geschlecht oder andere Eigenschaften des Kindes zu beeinflussen;
i) in-vitro-Fertilisation oder Embryotransfer vornimmt.
Versuch ist strafbar.
Neue Verfahren
Art. 12. Die Anwendung neuer Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit erfordert die Änderung dieses Beschlusses.
Vollzugsbeginn
Art. 13. Der Regierungsrat bestimmt den Vollzugsbeginn dieses Beschlusses.
Referendum
Art. 14. Dieser Beschluss untersteht nach Art. 5 lit. b des Gesetzes über Referendum und Initiative dem fakultativen Gesetzesreferendum."
Dieser Grossratsbeschluss wurde im Amtsblatt vom 7. März 1988 publiziert und unterstand dem fakultativen Referendum. Der Regierungsrat stellte am 19. April 1988 fest, dass das Referendum nicht ergriffen worden und demnach der Grossratsbeschluss gültig geworden war, und publizierte dies im Amtsblatt vom 25. April 1988.
Gegen diesen Grossratsbeschluss reichten einerseits K. und Mitbeteiligte (Beschwerdeführer 1) und andererseits Dr. med. S. und Mitbeteiligte (Beschwerdeführer 2) beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie fechten im wesentlichen das Verbot der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Dritten (Art. 4 lit. a) und der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer (Art. 4 lit. f), die Beschränkung der Aufbewahrung von Samenzellen (Art. 7) und der Behandlung auf das Kantonsspital St. Gallen (Art. 6), das Verbot der Forschung an Keimzellen (Art. 9) und neuer Behandlungsmethoden (Art. 12) sowie die Strafbestimmungen (Art. 11) an. Hierfür machen sie u.a. eine Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 8 und Art. 12 EMRK, der Handels- und Gewerbefreiheit, der Forschungsfreiheit sowie des Vorranges des Bundesrechts geltend. Sie beantragen die Aufhebung der entsprechenden Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses.
Erwägungen
Erwägungen:
3.
Bevor auf die mit den beiden staatsrechtlichen Beschwerden aufgeworfenen Verfassungsfragen und erhobenen Rügen im einzelnen eingegangen wird, mögen einige allgemeine Überlegungen zur modernen Fortpflanzungsmedizin und zu den sich daraus ergebenden Problemen vorangestellt werden.
a) Die Versuche sind schon alt, mit künstlichen Mitteln auf die Fortpflanzung beim Menschen einzuwirken. Zum einen Teil handelt es sich um Methoden der Empfängnisverhütung und der Abtreibung. Zum andern sind Versuche zur Herbeiführung von
Schwangerschaften bekannt. Hierzu zählt die künstliche Insemination, die vereinzelt schon seit längerer Zeit praktiziert wird und dann insbesondere mit der Möglichkeit der Langzeitgefrierung von Samenzellen seit der Zeit des Zweiten Weltkrieges einen starken Aufschwung genommen hat (vgl. CORDULA JUNGHANS, Der familienrechtliche Status des durch artifizielle Insemination gezeugten Kindes, Diss. Bonn 1987, S. 8 ff.; ROBERTO BERNHARD, Die künstliche Besamung beim Menschen im Hinblick auf das schweizerische Recht, Diss. Zürich 1957, S. 5 ff.). In neuerer Zeit ist es gelungen, operativ gewonnene Eizellen ausserhalb des Mutterleibes zu befruchten und den so entstandenen Embryo hernach der Mutter einzupflanzen (In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer, IVF/ET); die erste Geburt eines Kindes aufgrund einer In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer überhaupt erfolgte in Grossbritannien im Jahre 1978 und in der Schweiz im Jahre 1985. Erst seit kurzem schliesslich wird die Methode des intratubaren Gametentransfers angewendet, bei der die operativ gewonnenen Eizellen zusammen mit Samenzellen in den Eileiter zur Befruchtung übertragen werden.
Diese Entwicklungen der modernen Fortpflanzungsmedizin haben zu bisher ungeahnten Möglichkeiten geführt, solchen Personen zu helfen, die auf natürliche Weise keine Kinder bekommen können. Sie führen aber auch zu neuartigen Herausforderungen in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung und der ethischen Diskussion. Aufgerüttelt wurde das Bewusstsein über die neuen Methoden aufgrund spektakulärer Vorkommnisse einerseits und der Entwicklung der Gentechnologie andererseits; die Gentechnologie steht zwar nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Fortpflanzungsmedizin, doch ergeben sich verschiedene Berührungspunkte etwa insofern, als die Erkenntnisse im einen Gebiet im andern fruchtbar gemacht werden können und Möglichkeiten der Gentechnologie, mittels der Fortpflanzungsmedizin auf den Menschen angewendet, grundsätzlich in die Tat umgesetzt werden können. Die Beurteilung der Methoden und Möglichkeiten der modernen Fortpflanzungsmedizin fällt je nach Standpunkt sehr unterschiedlich aus; während die einen darin ein Mehr an Freiheit und persönlicher Entfaltung erblicken, befürchten die andern - abgesehen von Missbräuchen jeglicher Art - neue Sachzwänge und eine Bedrohung der Autonomie der Persönlichkeit. Schliesslich rufen die neuen Möglichkeiten der modernen Fortpflanzungsmedizin
- unabhängig von der staatlichen Regelung - in neuartiger Weise alle Beteiligten zu eigenverantwortlichem Handeln und zum Bedenken der Auswirkungen auf. Das gilt für all jene Personen, welche zu den modernen Methoden Zuflucht nehmen und ihre Fertilitätsstörungen nicht gewissermassen als Schicksal oder Aufgabe betrachten und verarbeiten, ebenso aber auch für den Arzt, der eine entsprechende Methode anwendet, und - im Falle einer heterologen Fortpflanzungsmethode - für den Spender von Keimzellen.
b) In der Schweiz hat sich vorerst die Ärzteschaft der Problematik der neuen Methoden der Fortpflanzungsmedizin angenommen. Die Schweizerische Akademie der medizinischen Wissenschaften (SAMW) hat am 17. November 1981 die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination erlassen (publiziert in: Schweizerische Ärztezeitung 1982 S. 623; ebenfalls wiedergegeben in: RICHARD FRANK, Die künstliche Fortpflanzung beim Menschen im geltenden und im künftigen Recht, Zürich 1989, Anhang Nr. 1; BBl 1989 III 1208). Nach einer ersten Fassung aus dem Jahre 1984 ergingen von der Schweizerischen Akademie für medizinische Wissenschaften am 23. Mai 1985 die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer zur Behandlung der menschlichen Infertilität (publiziert in: Schweizerische Ärztezeitung 1985 S. 1127; FRANK, a.a.O., Anhang Nr. 2; BBl 1989 III 1210).
In der Folge sind verschiedene Kantone gesetzgeberisch aktiv geworden. Mangels einer Regelung auf Bundesebene - und bis zum Inkrafttreten einer solchen - erachten sie sich zum Erlass von materiellen Bestimmungen und Strafnormen für zuständig. Dabei stellt sich grundsätzlich die Frage, in welchem Umfang und in welcher Art und Weise angesichts der auch ethischen Tragweite der neuen medizinischen Reproduktionspraktiken mit staatlicher Regelung überhaupt eingegriffen werden soll; ebenso sehr fragt sich, in welchem Ausmass der Gesetzgeber eigene Regelungen treffen soll oder ob und inwieweit er sich auf die Medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaften abstützen bzw. diese als anwendbar erklären kann (vgl. MARINA MANDOFIA/MICHEL BÜRGISSER, Réflexions critiques sur le règlement genevois en matière de fécondation in vitro, in: SJ 110/1988 S. 177 ff.; THOMAS COTTIER, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Basel 1987, S. 61 ff.). Die Regelungsvorschläge waren in den einzelnen Kantonen
zum Teil sehr umstritten, und sehr unterschiedlich sind denn auch die getroffenen Lösungen ausgefallen. Zum einen sind die Erlasse in formelle Gesetze, Verordnungen oder Weisungen gekleidet; zum andern weisen sie in materieller Hinsicht (blosse) Verweise auf die SAMW-Richtlinien auf, sehen ähnlich liberale Lösungen vor oder enthalten aber weitgehende Verbote der Anwendung von Praktiken der Fortpflanzungsmedizin. In dieser Weise haben - in chronologischer Reihenfolge - insbesondere die Kantone Waadt, Genf, Neuenburg, Basel-Landschaft, Aargau, St. Gallen, Glarus und Tessin Regelungen getroffen; Beratungen sind unter anderem in den Kantonen Basel-Stadt und Solothurn im Gange (vgl. zu den kantonalen Regelungen den Bericht der Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin, BBl 1989 III 1029, Ziff. 332; vgl. die Zusammenstellung mit den Regelungen im Wortlaut bei FRANK, a.a.O., Anhänge Nrn. 3-11).
Auf Bundesebene ist, wie erwähnt, vom Kanton St. Gallen eine Standesinitiative eingereicht worden; es wird mit ihr ersucht, den Bereich der menschlichen Fortpflanzungsmedizin auf Bundesebene mit der gebotenen Vordringlichkeit rechtlich zu regeln. Verschiedene parlamentarische Vorstösse sind hängig. Wesentlichen Impuls erhielt die Diskussion um die moderne Fortpflanzungsmedizin schliesslich durch die am 13. April 1987 eingereichte Eidgenössische Volksinitiative gegen Missbräuche der Fortpflanzungs- und Gentechnologie beim Menschen vom 15. Oktober 1985 (sog. Beobachter-Initiative; BBl 1985 II 1351, 1987 II 1208, 1989 III 992). Im September 1986 setzte der Bundesrat die Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin (EKHR) unter dem Vorsitz von E. Amstad zur Prüfung der mit der künstlichen Reproduktion und Gentechnologie beim Menschen zusammenhängenden Fragen ein; diese erstattete ihren Bericht am 19. August 1988 (Bericht EKHR) und legte eine Reihe von Vorschlägen zur Verfassungs- und Gesetzgebung vor (publiziert in: BBl 1989 III 1029).
In den meisten europäischen Ländern sowie in den USA, in Kanada und Australien wurden Expertenkommissionen zur Prüfung der mit der modernen Fortpflanzungsmedizin verbundenen Fragen eingesetzt. Deren Berichte fanden grosse Beachtung, so insbesondere der englische Warnock-Report, der deutsche Benda-Bericht sowie der französische Bericht "Les procréations artificielles - Rapport au Premier Ministre" (vgl. die Übersicht im Bericht EKHR, Ziff. 321). Seither haben verschiedene europäische Länder
Regelungen betreffend die moderne Fortpflanzungsmedizin erlassen oder Entwürfe hierfür vorgelegt; sie verfolgen keine einheitliche Linie (vgl. hierzu Bericht EKHR, Ziff. 322).
Im Rahmen des Europarates wurde im Jahre 1978 ein - in der Folge nicht genehmigter - Resolutionsentwurf über die artifizielle Insemination beim Menschen erarbeitet (abgedruckt bei HEINZ HAUSHEER, Zur Problematik der künstlichen Insemination: Ein Beitrag aus Strassburg?, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, S. 226 f.). Ferner hat eine vom Ministerkomitee eingesetzte Expertenkommission im Mai 1987 einen Empfehlungsentwurf zur künstlichen Fortpflanzung vorgelegt, der ebenfalls noch nicht genehmigt worden ist (vgl. Bericht EKHR, Ziff. 323 und Anhang I).
c) Die neuen Praktiken der modernen Fortpflanzungsmedizin und entsprechende kantonale Regelungen geben auch dem Bundesgericht als Verfassungsgerichtshof neue Probleme auf. Mit der modernen Fortpflanzungsmedizin stellen sich neuartige Fragen, die in komplexer Weise die Wunscheltern, die Kinder, die Spender von Keimzellen, die Ärzteschaft, die Wissenschaft und die gesamte Gemeinschaft betreffen. Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerden fällt in eine Zeit, in der die moderne Fortpflanzungsmedizin noch in rascher Entwicklung steht und deren zukünftige Möglichkeiten und Sicherungen kaum abgeschätzt werden können; zudem gehen die Auffassungen über die Anwendung der modernen Praktiken stark auseinander. Bei dieser Sachlage fehlen gewissermassen anerkannte und erhärtete Beurteilungsmassstäbe. Mit der angefochtenen st. gallischen Regelung, welche zum Teil absolute Verbote der Anwendung einzelner Praktiken vorsieht, stellen sich im Falle ihrer Aufhebung eine Reihe von Folgefragen, welche die Grenzen und Bedingungen dieser Praktiken betreffen und in erster Linie vom kantonalen Gesetzgeber zu lösen sind; diese Rahmenbedingungen aber sind ihrerseits zum Teil ebenfalls verfassungsrechtlicher Natur. All diese Umstände mahnen den Verfassungsrichter gegenüber dem demokratischen (kantonalen) Gesetzgeber zu einer gewissen Zurückhaltung. Diese Zurückhaltung ist auch angezeigt angesichts der Bestrebungen auf Bundesebene zur Verfassungs- und Gesetzgebung auf dem Gebiete der Fortpflanzungsmedizin (und der Gentechnologie), da es nicht Sache des Bundesgerichts ist, hier in spezifischer Weise einzugreifen. Trotz dieser Zurückhaltung aber hat das Bundesgericht die ihm durch Art. 113 BV übertragene Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit
wahrzunehmen und auf staatsrechtliche Beschwerde hin über die Rügen der Verletzung in verfassungsmässigen Rechten zu entscheiden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass es sich beim angefochtenen Erlass bewusst nur um eine Übergangslösung bis zum Inkrafttreten einer Bundesregelung handelt.
d) Der st. gallische Gesetzgeber hat in Art. 2 GRB die Begriffe der künstlichen Insemination, des (intratubaren) Gametentransfers, der In-vitro-Fertilisation und des Embryotransfers umschrieben. Diese Umschreibungen entsprechen den allgemein üblichen, wie sie auch im Bericht der Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin verwendet werden. Abweichend von der Terminologie im kantonalen Gesetzgebungsverfahren (vgl. Botschaft des Regierungsrates vom 13. Januar 1987) werden im folgenden die Begriffe "homolog" und "heterolog" unabhängig vom Zivilstand der Wunscheltern verwendet. Als homologe Insemination bzw. In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer werden diejenigen Methoden künstlicher Fortpflanzung verstanden, bei denen die Keimzellen des (verheirateten) Ehepaars oder des in (stabilem) Konkubinatsverhältnis lebenden (unverheirateten) Paares verwendet werden; als heterolog gelten demgegenüber jene Methoden, bei welchen Keimzellen eines Dritten, eines Spenders, gebraucht werden.
4.
Die Beschwerdeführer 2 bringen vorerst vor, der Kanton St. Gallen sei zur Regelung der künstlichen Insemination und der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer angesichts von Art. 31 ff. und Art. 253 ff. ZGB nicht zuständig, und machen damit eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) geltend. Soweit diese Rüge den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 OG überhaupt genügt, erweist sie sich als unbegründet. Anders als Art. 31 ff. ZGB hat der angefochtene Grossratsbeschluss nicht Anfang und Ende der Persönlichkeit zum Gegenstand, sondern ordnet die künstlichen Verfahren zur Herbeiführung von Konzeption und Schwangerschaft. Die angefochtenen Normen regeln auch in keiner Weise die Feststellung oder Anfechtung des Kindesverhältnisses oder der Vaterschaft, welche in Art. 253 ff. ZGB umschrieben sind. Da der Bundesgesetzgeber (noch) keine Regelung der modernen menschlichen Fortpflanzungstechniken getroffen hat und der Grossratsbeschluss auch nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstösst (vgl.
BGE 113 Ia 311
,
BGE 110 Ia 113
), ist die Beschwerde in bezug auf die Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV abzuweisen. Wie es
sich mit der Bundesrechtsmässigkeit der Strafnormen nach Art. 11 GRB verhält, ist unten zu prüfen (E. 12).
5.
a) Zur Anfechtung des Grossratsbeschlusses in bezug auf die Beschränkung der Methoden künstlicher Fortpflanzung berufen sich die Beschwerdeführer zum einen auf die persönliche Freiheit. Es fragt sich vorerst, ob und inwiefern das ungeschriebene Grundrecht der persönlichen Freiheit betroffen ist. Demgegenüber rufen die Beschwerdeführer die nach Art. 30 der Kantonsverfassung geschützte persönliche Freiheit nicht an, so dass nicht geprüft zu werden braucht, ob die kantonale Garantie über diejenige nach Bundesverfassungsrecht hinausgeht (vgl.
BGE 99 Ia 266
).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schützt das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (
BGE 113 Ia 5
f.,
BGE 97 I 49
f., mit Hinweisen); es umfasst "toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine" (
BGE 114 Ia 290
, mit Hinweisen). Die persönliche Freiheit garantiert ein bestimmtes Mindestmass an persönlicher Entfaltungsmöglichkeit und schützt den Bürger in der ihm eigenen Fähigkeit, eine gewisse tatsächliche Begebenheit zu würdigen und danach zu handeln (
BGE 113 Ia 6
,
BGE 97 I 49
f., mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des Bürgers die Berufung auf das ungeschriebene Grundrecht rechtfertige; namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könne (
BGE 114 Ia 290
,
BGE 113 Ia 6
, mit Hinweisen), und schütze daher nicht vor jeglichem physischen oder psychischen Missbehagen (
BGE 112 Ia 100
). Daher sei eine Grenzziehung des Schutzbereichs der persönlichen Freiheit notwendig und im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu suchen (
BGE 108 Ia 61
, mit Hinweisen).
Es steht ausser Zweifel, dass etwa eine staatliche Geburtenregelung und entsprechende Zwangsmassnahmen, mit denen die Zeugung von Kindern eingeschränkt würde, das Grundrecht der persönlichen Freiheit berühren würden. Damit aber lässt sich der
vorliegende Fall nicht vergleichen. Denn die Besonderheit liegt darin, dass nicht eine natürlich gegebene Fähigkeit durch staatliche Massnahmen eingeschränkt und unter Berufung auf die persönliche Freiheit wiedererlangt werden soll; vielmehr wird gewissermassen ein Anspruch auf eine medizinische Dienstleistung und damit auf Inanspruchnahme moderner medizinischer Methoden gefordert. Der Anspruch von Gefangenen auf eine einwandfreie medizinische Betreuung steht in speziellem Zusammenhang mit dem Haft- und Strafvollzug und kann mit dem vorliegenden Fall ebenfalls nicht verglichen werden (BGE 102 Ia 302,
BGE 106 Ia 291
; vgl. WALTER HALLER, in: BV-Kommentar, Persönliche Freiheit, N. 84 ff., insbes. N. 86 und N. 45). Die Wahl des eigenen Arztes ohne zeitliche Einschränkung stand bei einer Schwangeren, die eine Abtreibung vornehmen lassen wollte, in spezifischer Weise im Zusammenhang mit der körperlichen Integrität, da im Rahmen von Art. 120 StGB mit einer Abtreibung einer nicht anders abwendbaren Lebensgefahr oder grossen Gefahr dauernden schweren Schadens an der Gesundheit begegnet werden sollte (
BGE 101 Ia 575
).
Es kann wohl nicht gesagt werden, dass mit dem angefochtenen Erlass die psychische Integrität oder die Gesundheit direkt gefährdet würden. Es ist indessen nicht zu verkennen, dass der Wunsch nach Kindern eine elementare Erscheinung der Persönlichkeitsentfaltung darstellt. Kinder zu haben und aufzuziehen bedeutet für viele Menschen eine zentrale Sinngebung ihres Lebens, und die ungewollte Kinderlosigkeit wird von den Betroffenen häufig als schwere Belastung erlebt. Das gilt für Personen, die aus organischen Gründen keine Kinder haben können oder für die eine natürliche Zeugung wegen genetischer Belastung oder angesichts der gesundheitlichen Risiken für die Kinder etwa nach einer Krebsbehandlung nicht verantwortbar erscheint. Die Beschränkung des Zugangs zu den modernen Methoden künstlicher Fortpflanzung berührt die Beschwerdeführer daher in ihrem Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit.
b) Das Grundrecht der persönlichen Freiheit gilt indessen nicht absolut. Einschränkungen sind zulässig, soweit sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (
BGE 113 Ia 327
f.,
BGE 112 Ia 162
, 249,
BGE 109 Ia 281
und 289 f., mit Hinweisen); von einer Beeinträchtigung
des Kerngehalts der persönlichen Freiheit kann beim angefochtenen Erlass nicht gesprochen werden. Welche Beschränkungen der persönlichen Freiheit unter dem Gesichtswinkel des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit zulässig sind, ist mit Rücksicht auf die dem Wandel unterworfene ethische Wertordnung und in Anbetracht der sich verändernden Sozialverhältnisse zu prüfen (
BGE 97 I 50
). Die Beurteilung des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit von Einschränkungen kann in bezug auf den vorliegenden Fall zum einen nicht generell für sämtliche Methoden der künstlichen Fortpflanzung vorgenommen werden. Zum andern ist zu unterscheiden zwischen der Frage nach dem absoluten Verbot gewisser Behandlungsmethoden und, im Falle ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit, der Beurteilung, in welchem Ausmasse und unter welchen Bedingungen und Modalitäten von ihnen Gebrauch gemacht werden darf. In bezug auf die letztere Frage kommt, wie unten auszuführen ist, dem Kindeswohl zentrale Bedeutung zu.
c) Die Beschwerdeführer beziehen sich ferner auf die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach Art. 8 EMRK hat jedermann insbesondere Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, und Art. 12 EMRK räumt das Recht ein, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen. Im Hinblick auf den vorliegenden Fall sind diese Garantien gemeinsam zu betrachten.
Art. 8 EMRK schützt u.a. wesentliche Ausdrucksmöglichkeiten der menschlichen Persönlichkeit (Urteil des Gerichtshofes i.S. Dudgeon, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 45, Ziff. 60 = EuGRZ 1983 S. 488). Dazu gehört sowohl der Schutz der Intimsphäre im allgemeinen als auch das Sexualleben (Entscheide der Kommission, DR 13, 241 (245) und 3, 46 (49)). Unter dem Gesichtswinkel von Art. 12 EMRK wird die Familiengründung als Folge der Heirat verstanden (JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1985, N. 6 zu Art. 12). Dazu zählt nach der Doktrin auch das Recht, Kinder zu zeugen (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 6 zu Art. 12); ebenso kann darunter ein Anspruch verheirateter Paare auf Adoption fallen (Entscheide der Kommission, DR 12, 32 (34) und 7, 75 (76); vgl. FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 6 zu Art. 12).
Im Hinblick auf den vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob und inwiefern die Garantien der EMRK durch Verbote einzelner Methoden künstlicher Fortpflanzung betroffen werden. In der
neueren Lehre wird dies bejaht (vgl. STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK, Basel 1986, S. 133; IRENE FAHRENHORST, Fortpflanzungstechnologien und Europäische Menschenrechtskonvention, in: EuGRZ 1988 S. 125 ff.; JEAN-FRANCOIS AUBERT, Législations cantonales sur la procréation artificielle, in: Problèmes de droit de la famille, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1987, S. 17 f.). Soweit ersichtlich, haben indessen die Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention bis jetzt unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 und Art. 12 EMRK noch keine Entscheidungen zur künstlichen Fortpflanzung getroffen und weder zu einem entsprechenden Anspruch noch zum Umfang von Einschränkungen Stellung genommen. Die Beschwerden könnten sich auch nicht auf den erwähnten, bisher vom Ministerkomitee nicht genehmigten Entwurf einer Resolution über die künstliche Fortpflanzung beim Menschen stützen (vgl.
BGE 111 Ia 344
E. 3a). Angesichts dieser Unsicherheit sowie des Umstandes, dass sich die Beschwerdeführer nach dem ungeschriebenen Verfassungsrecht auf die persönliche Freiheit berufen können, kann die Frage nach den aus der Europäischen Menschenrechtskonvention fliessenden Garantien im vorliegenden Fall offengelassen werden.
6.
Die Beschwerdeführer 2 fechten die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB an und verlangen deren Aufhebung. Nach dieser Bestimmung ist die künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten unzulässig. Die Beschwerdeführer machen in dieser Hinsicht eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend.
a) Es ist bereits oben ausgeführt worden, dass das Verbot oder die Einschränkung einzelner Methoden der künstlichen Fortpflanzung einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstellt. Das gilt auch für die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB, welche die künstliche Insemination mit Samenzellen eines Spenders untersagt. Es ist daher zu prüfen, ob hierfür überwiegende öffentliche Interessen bestehen und ob die Massnahme verhältnismässig ist.
aa) Hierfür ist vorerst davon auszugehen, dass der st. gallische Gesetzgeber die Methode der künstlichen Insemination nicht in genereller Weise untersagt und die homologe Form der Insemination bei Ehepaaren mit Samenzellen des Ehemannes zulässt (Art. 3 lit. a GRB). Daraus ist zu schliessen, dass der Methode der künstlichen Insemination als solcher keine gesundheitlichen und damit polizeilichen Gründe entgegenstehen. Die heterologe Insemination ist denn in der Schweiz auch schon seit rund 20 Jahren
und am Kantonsspital St. Gallen seit 17 Jahren praktiziert worden; im Jahre 1985 sollen in der Schweiz rund 1/2 bis 1% aller Kinder aufgrund einer heterologen Insemination geboren worden sein (CHRISTIAN BRÜCKNER, Künstliche Fortpflanzung und Forschung am Embryo in vitro - Gedanken de lege ferenda, in: SJZ 81/1985 S. 381 und 386). Dabei sind keine nennenswerten gesundheitlichen Schwierigkeiten aufgetreten oder bekannt geworden. Unter diesem Gesichtswinkel sind daher keine überwiegenden öffentlichen Interessen an einem grundsätzlichen Verbot der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Spenders ersichtlich. Im Bericht der vorberatenden Kommission und der Vernehmlassung des Regierungsrates wird denn das Verbot der heterologen Insemination auch nicht mit gesundheitlichen Risiken begründet.
bb) Zur Begründung des Verbotes der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Spenders verweist die vorberatende Kommission unter anderem darauf, dass gewisse psychische Risikofaktoren bei Ehepaaren möglich seien. Die Kommission fügt aber an, dass sich solche Ehepaare vor einer entsprechenden Behandlung intensiv mit ihrer Situation auseinandersetzen und sich von ihrem Hausarzt oder ihrem Gynäkologen beraten lassen. Die gefühlsmässige Bindung an das Kind soll nicht schwächer sein als bei natürlich gezeugten Kindern, und im Vergleich mit "normalen" Familien sollen sich keine erhöhten Schwierigkeiten beobachten lassen. Es gilt zwar zu bedenken, dass das Kind eines Tages erfahren kann, genetisch nicht von seinem sozialen Vater abzustammen, und es dadurch in eine schwierige psychische Situation geraten kann. Es wird dann die Aufgabe der sozialen Eltern sein, das Kind mit der notwendigen Zuneigung und Hilfe aufzuklären. Insofern verhält es sich ähnlich wie bei Adoptivkindern. Unter dem Gesichtswinkel des erforderlichen öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit vermögen daher solche Überlegungen ein generelles Verbot der heterologen künstlichen Insemination ebensowenig zu rechtfertigen wie ethische Bedenken.
cc) Einwände gegen die heterologe Form der künstlichen Insemination wurden im kantonalen Gesetzgebungsverfahren hinsichtlich der Auswahl der Samenspender geäussert; die Auswahl nach bestimmten Kriterien wie dem Intelligenzquotienten könne zu einem unerwünschten "Zucht"-Denken führen. Es ist einzuräumen, dass derartige Bedenken ernsthafter Natur sind und dass auch bei einem weiten Verständnis der persönlichen Freiheit kein Anspruch auf künstliche Insemination mit den Samenzellen eines
ganz bestimmten (etwa besonders intelligenten) Spenders besteht. Indessen ist zu beachten, dass die Auswahl der Samenzellen nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien 1981 in die Verantwortung des behandelnden Arztes fällt, der im Rahmen des Möglichen einen Samenspender wählt, dessen Kind als dasjenige der Wunscheltern angesehen werden könnte. Allfälligen Missbräuchen kann durch entsprechende Weisungen oder Kontrollen in anderer Weise als durch ein generelles Verbot der heterologen Insemination begegnet werden. Das trifft auch hinsichtlich der Gefahr zu, dass durch zu häufige Verwendung der Samenzellen desselben Spenders unerwünschte Blutsverwandtschaften entstehen könnten; ein generelles Verbot der heterologen Insemination erweist sich auch unter diesem Gesichtswinkel nicht als verhältnismässig, da der Gefahr unerwünschter und unbekannter Blutsverwandtschaften - wie unten auszuführen ist (E. 7) - mit entsprechenden Kontrollen und insbesondere mit der Zentralisierung der Behandlung auf das Kantonsspital entgegengetreten werden kann.
dd) Es ist dem kantonalen Gesetzgeber einzuräumen, dass die Methode der heterologen Insemination zu rechtlichen Schwierigkeiten in bezug auf die Anonymität des Spenders und in bezug auf den familienrechtlichen Status des Kindes führen kann. Diese liegen darin, dass das Kind unter Umständen die Vaterschaft des sozialen Vaters anfechten und zudem versuchen kann, sich mit einer Vaterschaftsklage an den genetischen Vater zu halten. Zudem stellt sich insbesondere in diesem Zusammenhang die Frage nach der Anonymität des Spenders. Diese Schwierigkeiten kann der kantonale Gesetzgeber angesichts der Kompetenz des Bundes zur Zivilgesetzgebung nach Art. 64 BV nicht in eigener Zuständigkeit lösen. Und eine entsprechende Bundesregelung steht noch aus. Solche rechtliche Schwierigkeiten vermögen indessen ein absolutes Verbot der künstlichen Insemination mit Spendersamen ebenfalls nicht zu rechtfertigen, und zwar auch nicht unter dem Gesichtspunkt, dass es sich beim angefochtenen Grossratsbeschluss nur um eine vorläufige kantonale Regelung bis zum Inkrafttreten einer entsprechenden Bundeslösung handelt. Die Unsicherheiten können indessen zu einschränkenden Bedingungen bei der Anwendung der heterologen Methode der künstlichen Insemination führen (vgl. unten E. 6c); unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit kann es vielmehr genügen, dass der Kanton für eine umfassende Information aller Beteiligter (d.h. der Wunscheltern, der Ärzteschaft und der Spender) auch in rechtlicher Hinsicht sorgt.
ee) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das vom st. gallischen Gesetzgeber vorgesehene generelle Verbot der heterologen Form der künstlichen Insemination mangels überwiegender und verhältnismässiger öffentlicher Interessen vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit nicht standhält. Indessen sind Einschränkungen und Auflagen zulässig, soweit sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Darauf ist im folgenden näher einzugehen.
b) Nach Art. 3 GRB darf die Unfruchtbarkeit mit künstlicher Insemination u.a. dann behandelt werden, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind (lit. b) und die schriftliche Zustimmung der Wunscheltern zur Behandlung vorliegt (lit. c). Zusätzlich ist die Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen nach Art. 4 lit. d GRB unzulässig. Die Beschwerdeführer fechten diese Bedingungen und Auflagen weder in selbständiger Weise noch im Hinblick auf die von ihnen verlangte heterologe Form der künstlichen Insemination an.
Nach dem Wortlaut des angefochtenen Grossratsbeschlusses gelten diese Auflagen nur für die allein zugelassenen Methoden der Infertilitätsbehandlung. Diese nicht angefochtenen und sich als verhältnismässig erweisenden Bedingungen und Auflagen haben aber nach dem Sinn und der Systematik des angefochtenen Erlasses auch für die nach der vorstehenden Erwägung grundsätzlich zuzulassende künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten Gültigkeit. Das schriftliche Einverständnis der Eltern ist insbesondere im Hinblick auf Art. 256 Abs. 3 ZGB von Bedeutung. Es braucht im vorliegenden Zusammenhang darauf nicht näher eingegangen zu werden.
c) Art. 3 GRB geht davon aus, dass mit gewissen zugelassenen Methoden die Unfruchtbarkeit von Ehepaaren behandelt werden darf. Diese Beschränkung der Infertilitätsbehandlung auf verheiratete Ehepaare wird von den Beschwerdeführern weder selbständig noch hinsichtlich der heterologen Insemination in Frage gestellt. Angesichts der Wichtigkeit des Problems und der unterschiedlichen bisherigen kantonalen Regelungen rechtfertigt es sich indessen, zur Frage einer allfälligen Beschränkung der heterologen Insemination auf Ehepaare - wenn auch nicht abschliessend - Stellung zu nehmen. Wie es sich mit einer homologen Insemination bei stabilen, nicht verheirateten Paaren verhält, die sich gerade in zivilrechtlicher Hinsicht davon unterscheidet, kann offengelassen werden, da die Frage von den Beschwerdeführern in keiner Weise aufgeworfen wird.
Für eine allfällige Beschränkung der heterologen Form der künstlichen Insemination auf Ehepaare bedarf es unter verfassungsrechtlichem Gesichtspunkt eines überwiegenden öffentlichen Interesses und der Wahrung der Verhältnismässigkeit. Zu solchen öffentlichen Interessen sind auch der Schutz des zu zeugenden Kindes und das Kindeswohl zu zählen. Das Kindeswohl stellt einen Grundpfeiler insbesondere des schweizerischen Familienrechts dar, hinsichtlich der Entstehung des Kindesverhältnisses (Siebenter Titel des ZGB, Art. 252 ff.) und der Wirkungen des Kindesverhältnisses (Achter Titel des ZGB, Art. 270 ff.) ebenso wie im Hinblick auf das Scheidungsrecht (Vierter Titel des ZGB, insbesondere Art. 156 f. ZGB). Das Familienrecht zielt mit verschiedenen (u. U. widerlegbaren) Vermutungen darauf hin, dem Kind zu seinem Wohle einen rechtlichen Vater zuzuordnen (vgl. Art. 255, 256b und 257 ZGB). Denn Kinder ohne rechtlichen Vater sind dadurch benachteiligt, dass rechtlich kein Vater zu Beistand und Unterhalt sowie allenfalls zu Pflege und Erziehung herangezogen werden kann (Art. 272, 276 und 296 ZGB; vgl. FRANZISKA BUCHLI-SCHNEIDER, Künstliche Fortpflanzung aus zivilrechtlicher Sicht, Diss. Bern 1987, S. 203 ff.).
Im Falle einer heterologen Insemination bei einer in (stabilen) Konkubinatsverhältnissen lebenden Frau lassen die Bestimmungen des Zivilgesetzbuches über die Vermutung der Vaterschaft bei der Geburt eines Kindes keine rechtliche Vaterschaft entstehen. Eine solche kann auch nicht ohne weiteres hergestellt werden (vgl. CYRIL HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, in: Gedächtnisschrift für Peter Noll, Zürich 1984, S. 52 ff.). Zwar kann der Partner der Mutter das heterolog gezeugte Kind im Sinne von Art. 260 ZGB anerkennen. Fehlt es aber eben an der genetischen Vaterschaft, so ist die Gültigkeit der Anerkennung zweifelhaft und kann insbesondere aufgrund von Art. 260a ff. ZGB ohne weiteres angefochten werden (vgl. CYRIL HEGNAUER, Berner Kommentar, Die Entstehung des Kindesverhältnisses, 4. Aufl. 1984, N. 62 ff. und N. 106 zu Art. 260; MARTIN STETTLER, Le droit suisse de la filiation, Schweizerisches Privatrecht, 1987, S. 35 ff.; vgl. TUOR/SCHNYDER, Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 10. Aufl. 1986, S. 276 ff.). Eine Adoption durch den Partner der Mutter ist nach Art. 264a Abs. 3 ZGB nur im Falle der Verheiratung möglich. Und eine Vaterschaftsklage gegenüber dem genetischen Vater stösst auf rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten (unten E. 6d). Die heterologe Insemination bei nicht verheirateten Paaren
verursacht zudem schwierige erbrechtliche Probleme (vgl. BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 212 ff.). Diese Überlegungen zeigen, dass es unter dem Gesichtswinkel des Kindeswohls und damit aus öffentlichen Interessen gerechtfertigt sein kann, die Zahl der Kinder, die keinen rechtlichen Vater haben, nicht zu vergrössern und damit die heterologe Insemination auf verheiratete Ehepaare zu beschränken. Die damit verbundene Einschränkung der persönlichen Freiheit der Wunschmutter und Privilegierung der Ehe kann sich bei dieser Sachlage als verhältnismässig erweisen (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 17 f.; HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, S. 59).
d) Im kantonalen Gesetzgebungsverfahren wurden gegen die Zulässigkeit der heterologen Form der künstlichen Insemination gewichtige Bedenken rechtlicher Natur vorgebracht. Es stellt sich bei dieser Art der künstlichen Insemination insbesondere die Frage, in welchem Ausmass eine Vaterschaftsklage gegen den Samenspender möglich ist und ob dessen Anonymität gewahrt oder garantiert werden dürfe. Der kantonale Gesetzgeber ist angesichts der Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung im Bereiche des Zivilrechts nur sehr beschränkt zu einer entsprechenden Regelung zuständig. Nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien über die artifizielle Insemination 1981 hat der Arzt über die Identität des Spenders Verschwiegenheit zu bewahren (Ziff. 5).
Die Vermutung der Vaterschaft des Ehemannes nach Art. 255 ZGB gilt auch im Falle der Geburt eines aufgrund einer heterologen Insemination gezeugten Kindes. Die Vermutung kann indessen mit der Klage nach Art. 256 ff. ZGB angefochten werden. Die Klage steht dem Ehemann nach Art. 256 Abs. 3 ZGB nicht zu, wenn er der Zeugung durch einen Dritten oder einer heterologen Insemination zugestimmt hat (Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Kindesverhältnis), BBl 1974 II 30). Das Kind aber hat ein selbständiges Klagerecht nach Art. 256 Abs. 1 Ziff. 2 ZGB, wenn während seiner Unmündigkeit der gemeinsame Haushalt der Ehegatten aufgehört hat. Als Klagegrund gilt nach Art. 256a Abs. 1 ZGB, dass der Ehemann nicht der Vater des Kindes ist, was bei der heterologen Insemination der Fall ist. - Ist das Kind aufgrund einer Gutheissung der Anfechtungsklage vaterlos geworden (bzw. ist es mangels einer Vaterschaftsvermutung oder gültigen Anerkennung im Falle der heterologen Insemination bei einem nicht verheirateten Paar weiterhin ohne rechtlichen Vater), so kann es bis zum Ablauf eines
Jahres seit Erreichen des Mündigkeitsalters nach Art. 261 ff. ZGB die Vaterschaftsklage erheben und diese gegen den Samenspender richten (HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 65 zu Art. 261). Hierfür aber muss die Identität des Samenspenders bekannt sein.
Die Frage, ob im Hinblick auf einen derartigen Vaterschaftsprozess die Identität des Samenspenders bekanntgegeben werden muss, wird in der Literatur zum Teil bejaht. Es wird ausgeführt, der Arzt sei zur Offenbarung des Samenspenders verpflichtet und könne sich hierfür nicht auf sein Arztgeheimnis oder auf die Anonymitätsabrede berufen; der Anspruch des Kindes auf Feststellung des Kindesverhältnisses gehe vor; und unter Umständen könne gegen den Arzt haftpflichtrechtlich vorgegangen werden (HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 68 zu Art. 261 und N. 23 ff. zu Art. 262; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 194 f. und 79 ff.; zur ärztlichen Haftung HAUSHEER, a.a.O., S. 219). Ferner wird die Bekanntgabe des Samenspenders in einem Vaterschaftsprozess mit dem Adoptionsrecht verglichen, in dem zwar nach Art. 268b ZGB das Adoptionsgeheimnis zugunsten der Adoptiveltern gilt, das Kind aber unter Umständen bei entsprechender Interessenabwägung einen Anspruch auf Bekanntgabe der leiblichen Eltern geltend machen kann (vgl. HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 81 ff. zu Art. 268; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 107 ff.).
Die Frage nach der Bekanntgabe der Identität des Samenspenders wird in der Literatur auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten behandelt. Unter dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit und des aus Art. 4 BV hergeleiteten Akteneinsichtsrechts habe das aufgrund einer künstlichen heterologen Insemination gezeugte Kind ein Interesse an der Kenntnis seiner genetischen Abstammung; diesem Interesse könnten aber berechtigte Geheimhaltungsinteressen der sozialen Eltern, des Spenders und Dritter entgegenstehen. Welche Interessen überwiegen, könne nicht in allgemeiner Weise beurteilt werden; doch komme dem Kind bei entsprechender umfassender Interessenabwägung im Einzelfall unter Umständen ein Anspruch auf Bekanntgabe der Identität des Samenspenders zu (THOMAS COTTIER, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Basel 1987; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 97 ff.; vgl. auch
BGE 112 Ia 97
). - Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten wird die Frage nach der Bekanntgabe der Identität des Samenspenders in Deutschland aufgrund der Menschenwürde diskutiert, und eine Anonymitätsgarantie wird in der Literatur als Verstoss gegen das
Grundgesetz bezeichnet (vgl. CHRISTIAN STARCK, Die künstliche Befruchtung beim Menschen - Zulässigkeit und zivilrechtliche Folgen, in: Verhandlungen des 56. Deutschen Juristentages, S. A23 ff.; DIETER GIESEN, in: Verhandlungen des 56. Deutschen Juristentages, S. K65 ff.). Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang ein neuestes Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in dem es aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht auch das Recht auf Kenntnis der eigenen Abstammung ableitet und verschiedene Bestimmungen des BGB als mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt, soweit diese dem volljährigen Kind - vorbehältlich der gesetzlichen Anfechtungstatbestände - nicht nur die Änderung seines familienrechtlichen Status, sondern auch die gerichtliche Klärung seiner Abstammung ausnahmslos verwehren (BVerfGE 79, 256 = EuGRZ 1989 S. 229 = JZ 44/1989 S. 335 mit Anmerkung von CHRISTIAN STARCK).
Im vorliegenden Fall braucht nicht abschliessend geklärt zu werden, in welchem Ausmass und unter welchen Voraussetzungen das aufgrund einer künstlichen heterologen Insemination gezeugte Kind einen Anspruch darauf hat, die Identität des genetischen Vaters in Erfahrung zu bringen. Die vorstehenden Erwägungen zeigen indessen deutlich, dass sich eine vorbehaltlose Garantie auf Wahrung der Anonymität des Spenders und damit auch die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination von 1981 als fragwürdig erweisen. Ebenso problematisch erscheint in dieser Hinsicht die mindestens im Ausland für die künstliche Insemination teilweise angewendete Verwendung von Samengemischen. Es ist demnach nicht auszuschliessen, dass der Samenspender einem Verfahren auf Bekanntgabe seiner Identität oder einem Vaterschaftsprozess ausgesetzt wird. Diese Gefahr vermag indessen - wie oben ausgeführt - ein generelles Verbot der heterologen Insemination nicht zu rechtfertigen. Unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit kann es genügen, dass der Kanton für eine umfassende Information aller Beteiligter (d.h. der Wunscheltern, der Ärzteschaft und insbesondere der Spender) auch in rechtlicher Hinsicht sorgt und für die Aufbewahrung der Daten über medizinische Merkmale und die Identität der Spender bedacht ist (siehe unten E. 7).
e) Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass das generelle Verbot der heterologen Form der künstlichen Insemination vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit nicht standhält. Demnach ist die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB im Sinne der Erwägungen aufzuheben.
Die Beschwerdeführer fechten mit ihrer Beschwerde die Bestimmung von Art. 3 lit. a GRB nicht an, wonach die künstliche Insemination (nur) bei Verwendung der Keimzellen des Ehepaares zulässig ist. Die Bestimmung ist daher im bundesgerichtlichen Verfahren nicht formell aufzuheben. Doch hat sie angesichts der vorstehenden Erwägungen keine selbständige Bedeutung mehr.
7.
Mit den vorliegenden Beschwerden wird auch die Bestimmung von Art. 6 Abs. 1 GRB angefochten, wonach die künstliche Insemination und der Gametentransfer unter ärztlicher Leitung nur im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden dürfen. Die Beschwerdeführer berufen sich hierfür unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit auf die persönliche Freiheit, hingegen nicht auf die Handels- und Gewerbefreiheit.
a) Die Beschwerdeführer wenden sich nicht dagegen, dass die künstliche Insemination nur unter ärztlicher Leitung und der Gametentransfer nur im Kantonsspital St. Gallen unter ärztlicher Leitung durchgeführt werden dürfen. Das Erfordernis der ärztlichen Leitung steht in einem gewissen Verhältnis mit der nicht angefochtenen Bestimmung von Art. 3 lit. b GRB, wonach künstliche Infertilitätsbehandlungen nur zulässig sind, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind. Demnach ist im folgenden ausschliesslich zu prüfen, ob die Beschränkung der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital vor der Verfassung standhält. Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist diese Frage sowohl in bezug auf die homologe als auch die heterologe Form der künstlichen Insemination zu untersuchen.
b) Die Beschränkung der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital St. Gallen stellt eine Beschränkung der persönlichen Freiheit dar und bedarf für ihre Gültigkeit der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung und Interessenabwägung. Dabei fällt auf seiten der Wunscheltern insbesondere ins Gewicht, dass sie sich nicht an ihren vertrauten Arzt oder Gynäkologen halten können und sich durch einen ihnen unbekannten Arzt am unter Umständen weit entfernten Kantonsspital in St. Gallen behandeln lassen müssen (vgl.
BGE 101 Ia 575
). Auf der andern Seite wurde bereits im Antrag des Regierungsrates an den Grossen Rat auf die mit der künstlichen Insemination verbundenen Missbrauchsgefahren und daher notwendigen Kontrollmöglichkeiten hingewiesen. Im folgenden ist zu prüfen, welche öffentlichen Interessen im Hinblick auf die angefochtene Beschränkung als überwiegend und verhältnismässig erscheinen.
Die homologe künstliche Insemination bei Ehepaaren bietet, soweit ersichtlich, weder medizinische noch rechtliche Schwierigkeiten. Da bei dieser Form der künstlichen Insemination die Keimzellen des Ehepartners verwendet werden, stellt sich insbesondere die Frage nach der Auswahl nicht, und auch Verwechslungsgefahren können als gering erachtet werden. Der Regierungsrat vermag denn in seiner Vernehmlassung auch keine konkreten Gefahren zu nennen oder auf konkrete Missbrauchsmöglichkeiten hinzuweisen. Soweit eine Kontrolle als notwendig erachtet wird, kann eine allgemeine Bewilligungspflicht für die Vornahme künstlicher homologer Inseminationen bei Ehepaaren oder eine (evtl. damit verbundene) Meldepflicht über vorgenommene Inseminationen genügen. Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschränkung der homologen Form der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital St. Gallen bei Ehepaaren als unverhältnismässig.
Anders verhält es sich indessen mit der heterologen Form der künstlichen Insemination. Bei dieser Behandlungsmethode gilt es vorerst einmal, die Samenzellen auszuwählen. Nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination 1981 wählt der behandelnde Arzt in eigener Verantwortung die Samenzellen danach aus, dass das Kind als dasjenige der Wunscheltern angesehen werden könnte. Hierfür bedarf es einer hinreichenden Menge von verschiedenen (kryokonservierten) Spendersamen, wie sie etwa in einer Privatpraxis kaum vorhanden sein dürfte. Bei der heterologen Insemination gilt es insbesondere auch, zu häufige, unerwünschte und unerkannte genetische Verwandtschaften zu verhindern und demnach die Samenzellen vorsichtig auszuwählen. Die hierfür notwendige Kontrolle und Beschränkung lassen sich kaum anders denken als durch eine Zentralisierung der Auswahl und Behandlung. Es muss ferner für eine einwandfreie Aufbewahrung der Samenzellen mittels Kryokonservierung und eine entsprechende Kontrolle zur Vermeidung von Verwechslungen gesorgt werden, wofür im Kantonsspital St. Gallen bessere Voraussetzungen bestehen (vgl. in diesem Zusammenhang auch die Bestimmung von Art. 7 lit. b GRB). Schliesslich gilt es zu bedenken, dass über die medizinischen Daten des Spenders wie Alter, Herkunft, Gesundheit und Ergebnisse der medizinischen Untersuchung hinaus wohl auch die Angaben über die Identität des Spenders aufzubewahren sind und hierfür das Kantonsspital St. Gallen bessere Gewähr zu bieten vermag. All diese Gründe belegen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Beschränkung der heterologen
Insemination auf das Kantonsspital und gehen unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit den privaten Interessen vor.
c) Demnach sind die Beschwerden in diesem Punkte im Sinne der vorstehenden Erwägungen teilweise gutzuheissen, und Art. 6 GRB ist insofern aufzuheben, als die künstliche Insemination mit Keimzellen des Ehemannes auf das Kantonsspital St. Gallen beschränkt wird. Wie es sich im Falle einer homologen Insemination bei einem unverheirateten Paar verhielte (vgl. oben E. 6c), braucht im vorliegenden Fall nicht abgeklärt zu werden. Im übrigen steht die Beschränkung der Behandlung auf das Kantonsspital St. Gallen nach Art. 6 GRB mit der unten zu prüfenden Bestimmung von Art. 7 GRB in einem gewissen Zusammenhang (vgl. unten E. 8).
8.
In engem Zusammenhang mit der künstlichen Insemination steht Art. 7 des Grossratsbeschlusses. Danach dürfen im Hinblick auf eine spätere Zeugung und bei entsprechender Sicherheit Samenzellen des Ehemannes (nur) während der Dauer der Behandlung im Kantonsspital St. Gallen tiefgekühlt aufbewahrt werden. Die Beschwerdeführer 1 fechten diese Bestimmung unter Berufung auf die persönliche Freiheit, das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot sowie weitere verfassungsmässige Rechte an.
a) Vorerst gilt es, die Bedeutung von Art. 7 GRB zu klären. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ergibt sich der Gehalt dieser Bestimmung klar aus dem Wortlaut. Positiv ausgedrückt dürfen lediglich Ehemänner ihre Samenzellen im Hinblick auf eine homologe künstliche Insemination im Kantonsspital St. Gallen deponieren; in zeitlicher Hinsicht ist die Aufbewahrung beschränkt auf die Dauer der Behandlung, d.h. bis die Infertilitätsbehandlung bei der Ehefrau zu einer Schwangerschaft und damit zum Erfolg führt. Negativ bedeutet die Vorschrift, dass ein Samendepot unabhängig von einer Infertilitätsbehandlung, über eine solche hinaus oder für eine spätere Verwendung unzulässig ist; dieses Verbot gilt sowohl für verheiratete als auch nicht verheiratete Männer. - Im folgenden ist zu prüfen, ob diese Beschränkung vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit standhält und ob im Falle der Zulassung die Einschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen zulässig ist.
b) Es ist bereits oben ausgeführt worden (E. 5a), dass der Wunsch nach Kindern eine elementare Erscheinung der Persönlichkeitsentfaltung darstellt und es für viele Menschen eine zentrale Sinngebung ihres Lebens bedeutet, Kinder zu haben und aufzuziehen.
Dieser aufgrund der persönlichen Freiheit verfassungsrechtlich geschützte Kinderwunsch kann sich nicht nur bei Wunscheltern zeigen, welche in einer bestimmten Situation und in einem gewissen Zeitpunkt moderne Methoden der Fortpflanzungsmedizin in Anspruch nehmen möchten. Es ist ebensosehr denkbar, dass ein fester, aber noch nicht aktueller Kinderwunsch im Rahmen des Möglichen für die Zukunft gesichert werden soll. Diese Situation kann sich etwa bei verheirateten oder nicht verheirateten Männern ergeben, die sich infolge ihrer Berufsausübung oder wie beim Beschwerdeführer K. wegen einer Hodenkrebsbehandlung der Gefahr ausgesetzt sehen, später keine Kinder mehr zeugen oder eine natürliche Zeugung wegen genetischer Veränderungen der Samenzellen und den damit verbundenen Risiken für das Kind nicht mehr verantworten zu können. Auch dieser Aspekt betrifft das ungeschriebene Grundrecht der persönlichen Freiheit. Das durch Art. 7 GRB statuierte generelle Verbot des Samendepots für eine spätere Verwendung stellt daher einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar. Es ist daher zu prüfen, ob überwiegende öffentliche Interessen die Massnahme zu rechtfertigen vermögen und ob die Bestimmung sich als verhältnismässig erweist.
Vorerst ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass der st. gallische Gesetzgeber die Aufbewahrung von Samenzellen für die beschränkte Dauer der Infertilitätsbehandlung mittels Kryokonservierung nach Art. 7 GRB nicht ausschliesst. Daraus ist zu folgern, dass der Kryokonservierung und einem Samendepot an sich keine gesundheitlichen Gründe entgegenstehen. Es sind denn auch keine Bedenken bekannt, dass die Kryokonservierung eine Veränderung der Samenzellen bewirken würde und dass bei ihrer Verwendung gesundheitliche Risiken für Mutter und Kind entstehen könnten. Im kantonalen Gesetzgebungsverfahren wurde daher nicht so sehr auf gesundheitliche Überlegungen als vielmehr auf die Missbrauchsgefahren hingewiesen. Worin diese Missbrauchsgefahren im einzelnen liegen sollen, geht indessen weder aus den Beratungen noch aus der Vernehmlassung des Regierungsrates hervor. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Samenaufbewahrung für eine spätere Verwendung vermehrt Missbräuchen ausgesetzt sein soll als eine nach Art. 7 GRB zugelassene Deponierung im Hinblick auf eine konkrete Infertilitätsbehandlung, die sich ihrerseits ebenfalls auf eine längere Dauer erstrecken kann. Aber auch andere Gründe vermögen ein absolutes Verbot der Aufbewahrung eigener Samenzellen im Hinblick auf eine
spätere eigene Verwendung unter dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit nicht zu rechtfertigen. Dabei kann es grundsätzlich auch nicht darauf ankommen, ob es sich um verheiratete oder aber um unverheiratete Männer handelt.
Bei dieser Sachlage vermag das generelle Verbot nach Art. 7 GRB, unabhängig von einer aktuellen Infertilitätsbehandlung Samenzellen von verheirateten oder nicht verheirateten Männern hinterlegen zu können, vor der Verfassung nicht standzuhalten.
c) Dies bedeutet indessen nicht, dass eine derartige Hinterlegung von eigenen Samenzellen nicht gewissen Einschränkungen hinsichtlich der Art und Weise sowie im Hinblick auf eine spätere Verwendung unterworfen werden kann.
Zum einen gilt es dafür zu sorgen, dass Unbefugte keinen Zugriff haben und die Samenzellen nicht in anderer Weise verwendet werden; ebenso muss eine einwandfreie Aufbewahrung garantiert und mit entsprechender Kennzeichnung die Gefahr einer Verwechslung vermieden werden. Hierfür ist das Kantonsspital besser in der Lage als dezentralisierte Privatpraxen und kann eine entsprechende Gewähr bieten. Diese öffentlichen Interessen an einer Beschränkung der Hinterlegung auf das Kantonsspital St. Gallen erweisen sich als überwiegend und vermögen die entgegenstehenden privaten Interessen und die mit der Deponierung im Kantonsspital St. Gallen verbundenen, aber unbedeutenden persönlichen Unannehmlichkeiten zu überwiegen. Demnach hält die Beschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit stand. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte abzuweisen.
Zum andern bedeutet die Zulässigkeit der Aufbewahrung von eigenen Samenzellen im Kantonsspital nicht, dass diese ohne weiteres in beliebiger Weise für Infertilitätsbehandlungen genutzt werden können. Die Verwendung hängt vielmehr von der Zulässigkeit der entsprechenden Behandlungsmethode im Zeitpunkt des Gebrauchs ab; sie kann zudem unter Umständen auf eine bestimmte Dauer beschränkt oder entsprechend der unangefochtenen Bestimmung von Art. 4 lit. d GRB nach dem Tode des Betreffenden ausgeschlossen werden.
d) Demnach ist die Beschwerde in diesem Punkte im Sinne der vorstehenden Erwägungen teilweise gutzuheissen. Es sind daher in Art. 7 GRB die Worte "des Ehemannes" und "während der Dauer der Behandlung" zu streichen, so dass eine Hinterlegung und Aufbewahrung von eigenen Samenzellen von verheirateten und
unverheirateten Männern im Kantonsspital St. Gallen im Hinblick auf eine spätere eigene Verwendung grundsätzlich zulässig ist. In bezug auf die Beschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen ist die Beschwerde indessen abzuweisen.
Wie es sich mit einer Aufbewahrung von Eizellen verhält, welche sich in verschiedener Hinsicht von derjenigen von Samenzellen unterscheidet und noch zu wenig erprobt erscheint, braucht im vorliegenden Fall mangels einer entsprechenden Rüge nicht geprüft zu werden.
9.
Mit beiden staatsrechtlichen Beschwerden wird die Bestimmung von Art. 4 lit. f des Grossratsbeschlusses angefochten, welche die In-vitro-Fertilisation (IVF) mit anschliessendem Embryotransfer (ET) nicht nur in einzelnen Formen, sondern als Methode grundsätzlich untersagt. Die Beschwerdeführer berufen sich auch in dieser Hinsicht auf die persönliche Freiheit.
a) Es ist bereits oben ausgeführt worden, dass die Beschränkung des Zugangs zu den modernen Methoden künstlicher Fortpflanzung in das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit eingreift. Das trifft auch auf das generelle Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer zu. Die Methode kann insbesondere einem Bedürfnis von Frauen entsprechen, die wegen dauernden Eileiterverschlusses auf natürliche Weise keine Kinder bekommen können; die Methode kann auch angewendet werden, soweit funktionsfähige Eierstöcke fehlen, aber ein gebärfähiger Uterus vorhanden ist oder soweit beim Mann gewisse Fertilitätsstörungen vorliegen. Es ist im folgenden zu prüfen, ob dieses generelle Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer vor der Verfassung standzuhalten vermag.
b) Zur Begründung des Verbots der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer weist der Regierungsrat in der Vernehmlassung unter anderem auf ein Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts aus dem Jahre 1987 hin (
BGE 113 V 42
). Das Gericht befand unter dem Gesichtswinkel des Krankenversicherungsgesetzes (KUVG) und unter Hinweis auf gewisse Risikofaktoren und die Erfolgschancen, dass die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer keine wissenschaftlich anerkannte Vorkehr zur Behebung der Folgen der Unfruchtbarkeit einer Frau darstelle und die Krankenkassen daher nicht gehalten seien, die bei der Anwendung dieser Methode entstandenen Kosten als Pflichtleistungen zu übernehmen. Dieser Entscheid betrifft ausschliesslich
eine Frage des Krankenversicherungsrechts, und seine Erwägungen können nicht unbesehen auf die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Methode als solche übertragen werden. Eine relativ geringe Erfolgsrate und gewisse Risikofaktoren sind auch bei andern medizinischen Behandlungsmethoden vorhanden und vermögen für sich allein ein generelles Verbot der IVF/ET nicht zu rechtfertigen. Es wird denn auch nicht vorgebracht, die In-vitro-Fertilisation führe zu schwerwiegenden gesundheitlichen Gefährdungen der Mutter und insbesondere des Kindes. In dieser Hinsicht kann es vielmehr genügen, die Wunscheltern im Sinne des Grossratsbeschlusses auch über die Risiken und die Erfolgschancen umfassend zu informieren (Art. 5 GRB) und die Methode nur zuzulassen, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind (Art. 3 lit. b GRB).
c) Die Bedenken des st. gallischen Gesetzgebers liegen denn auch nicht in erster Linie bei den gesundheitlichen Risiken, sondern vorab in der nicht unbegründeten Besorgnis über das Schicksal und die Verwendung von (überzähligen) Embryonen und die damit verbundenen Missbrauchsgefahren. - Zur Zeit scheint die Kryokonservierung von (unbefruchteten) Eizellen noch keine gesicherte Methode darzustellen. Möglicherweise wird sie eines Tages die Lösung des Problems der überzähligen Embryonen erleichtern. Die Zulässigkeit der In-vitro-Fertilisation braucht heute nicht unter Beachtung dieser Möglichkeit geprüft zu werden.
Mit der Verschmelzung von Samenzellen mit Eizellen in vitro entstehen ausserhalb des Mutterleibes Embryonen, welche sämtliche genetischen Anlagen eines individuellen Menschen aufweisen. Nach heutiger Doktrin und Rechtsprechung geniessen Embryonen den strafrechtlichen Schutz von Art. 118 ff. StGB nicht, da diese Bestimmung erst mit der Nidation eingreifen (vgl. GÜNTHER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, 3. Aufl. 1983, S. 45; MARTIN SCHUBARTH, Kommentar zum Schweizerischen Strafrecht, 1. Band, 1982, N. 51 f. zu Art. 118, S. 162; NIKLAUS SCHMID, Strafrechtliche Schranken gegen Manipulationen mit ungeborenem Leben?, in: Festschrift Cyril Hegnauer, Bern 1986, S. 438 f.). In zivilrechtlicher Hinsicht ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 31 ZGB umstritten, ob der befruchteten Eizelle in vitro schon (bedingte) Rechtspersönlichkeit im Sinne des Personenrechts zukomme (verneinend HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, S. 56; bejahend HENRI DESCHENAUX/PAUL-HENRI STEINAUER, Personnes physiques et tutelle, 2. Aufl.
1986, S. 119 f.; ANDREAS BUCHER, Natürliche Personen und Persönlichkeitsschutz, Basel 1986, S. 71; vgl. auch DIETER GIESEN, Moderne Fortpflanzungstechniken im Lichte des deutschen Familienrechts, in: Festschrift Cyril Hegnauer, Bern 1986, S. 71 f.; Bericht EKHR, Ziff. 534). Ob dem Embryo in vitro bereits ein verfassungsrechtlicher Schutz zukomme und ob dieses den verfassungsrechtlichen Schutz der Menschenwürde geniesse - wie etwa in Deutschland angenommen wird (vgl. STARCK, a.a.O., S. A15 ff. und A32 f.) -, braucht im vorliegenden Fall nicht abgeklärt zu werden. Angesichts des Umstandes aber, dass mit der Befruchtung einer Eizelle eine menschliche Individualität determiniert ist und zu einer Geburt eines Menschen führen kann, kann das Schicksal des Embryos in vitro für die Rechtsgemeinschaft nicht gleichgültig sein. Daran vermag auch die Verwerfung der eidgenössischen Volksinitiative "Recht auf Leben" im Jahre 1985 nichts zu ändern (vgl. BBl 1983 II 1 (Text der Initiative und Botschaft des Bundesrates) sowie BBl 1985 II 672). Es fragt sich daher, auf welche Weise die Embryonen verwendet werden dürfen und ob die Sorge um das Schicksal und die Verwendung der in vitro befruchteten Eizellen sowie die damit verbundenen Missbrauchsgefahren ein absolutes Verbot der Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer zu rechtfertigen vermögen.
Soweit in vitro befruchtete Eizellen zu unmittelbarer Herbeiführung einer Schwangerschaft der Wunschmutter eingepflanzt werden, werden die Embryonen gewissermassen in "natürlicher" Weise verwendet. Mit der Einpflanzung sind die Embryonen dem missbräuchlichen Zugriff entzogen. Insofern sind keine Missbrauchsgefahren ersichtlich, denen es mit einem gänzlichen Verbot der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer zu begegnen gälte.
Schwieriger gestaltet sich die Situation, wenn bei einem Behandlungsversuch der Wunschmutter nicht alle Embryonen eingepflanzt werden. In der Praxis wird häufig so vorgegangen, dass mehr Eizellen als unmittelbar notwendig entnommen und in vitro befruchtet und sodann kryokonserviert aufbewahrt werden, um auf diese Weise die mit der Eizellenentnahme verbundenen Unannehmlichkeiten für die Fortsetzung der Behandlung bei Misserfolg eines ersten Versuches zu vermeiden (vgl. Medizinisch-ethische Richtlinien für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer von 1985, Ziff. 6). Dabei stellt sich die Frage nach der Verwendung dieser Embryonen und ihrem Schicksal im Falle des Erfolges oder Abbruchs der Behandlung. In dieser Hinsicht ist dem st. gallischen
Gesetzgeber einzuräumen, dass hier weite Möglichkeiten des Missbrauchs in der Verwendung dieser überzähligen Embryonen bestehen, denen es mit wirksamen Massnahmen entgegenzutreten gilt. Hierfür aber kommt unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit nicht nur ein absolutes Verbot der Methode in Frage. Denkbar ist etwa eine Regelung, wonach keine überzähligen Eizellen in vitro befruchtet werden und alle so entstandenen Embryonen der Wunschmutter unmittelbar eingepflanzt werden. In dieser Weise sieht beispielsweise das Gesundheitsgesetz des Kantons Aargau vor, dass jeder Embryo eingepflanzt werden muss (§ 50 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes, siehe FRANK, a.a.O., Anhang 3, S. 86). Ein solches Vorgehen bringt zwar ein gewisses Risiko von Mehrlingsgeburten mit sich oder bedingt, dass sich die Frau unter Umständen mehrmals dem Eingriff der Eizellenentnahme unterziehen muss. Probleme dieser Art sind unter Umständen in Kauf zu nehmen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Lösung ist jedoch im vorliegenden Zusammenhang nicht zu beurteilen und kann offenbleiben. Bei dieser Sachlage zeigt sich, dass jedenfalls das absolute Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit vor der Verfassung nicht standzuhalten vermag.
Zur Vermeidung von Missbräuchen - insbesondere für die Zeit zwischen der Befruchtung in vitro und der Einpflanzung - bedarf es darüber hinaus weiterer Massnahmen der Sicherung. So hat der st. gallische Gesetzgeber bereits vorgesehen, dass die Aufzucht von befruchteten Eizellen ausserhalb des Mutterleibes verboten ist (Art. 4 lit. e GRB). Weiter ist mit dem Grossratsbeschluss angeordnet, dass befruchtete Eizellen nicht zu Forschungszwecken verwendet werden dürfen (Art. 9 GRB), dass das Erbgut von Keimzellen und von befruchteten Eizellen nicht beeinflusst werden darf und Massnahmen unzulässig sind, welche auf Beeinflussungen des Geschlechts oder anderer Eigenschaften des Kindes abzielen (Art. 10 GRB). Verboten ist auch die Schaffung von Leihmutterverhältnissen (Art. 4 lit. c GRB). Diese Bestimmungen, welche von den Beschwerdeführern nicht angefochten werden, stellen im öffentlichen Interesse weitere Massnahmen zur Sicherung vor Missbräuchen dar und belegen, dass sich ein absolutes Verbot der In-vitro-Fertilisation als unverhältnismässig erweist.
d) Der kantonale Gesetzgeber hat in allgemeiner Art gewisse Beschränkungen und Auflagen zu den überhaupt zugelassenen Methoden der Behandlung der Infertilität erlassen. Diese sind im
Hinblick auf die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer nicht selbständig angefochten, haben aber nach dem Sinn und der Systematik des Erlasses auch für diese Methode Gültigkeit (vgl. oben E. 6b). So geht der angefochtene Erlass davon aus, dass die Infertilitätsbehandlungen ausschliesslich im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden dürfen (Art. 6 GRB; vgl. oben E. 7). Angesichts der vorstehenden Überlegungen erweist sich eine Beschränkung der Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer auf das Kantonsspital St. Gallen als verhältnismässig und zulässig; das Kantonsspital bietet am besten die Gewähr dafür, dass alle befruchteten Eizellen tatsächlich auch eingepflanzt werden und keine überzähligen Embryonen aufbewahrt werden. Gleiche Überlegungen gelten in bezug auf die Subsidiarität der Behandlung (Art. 3 lit. b GRB), das Erfordernis der schriftlichen Zustimmung (Art. 3 lit. c GRB) sowie das Verbot der Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen (Art. 4 lit. d GRB). Es braucht darauf nicht näher eingegangen zu werden.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass die Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer nicht in genereller Weise untersagt werden kann. Angesichts dieser Überlegungen einerseits und der Systematik des Grossratsbeschlusses andererseits, wonach nur verheiratete Ehepaare unter Verwendung ihrer eigenen Keimzellen gewisse Methoden künstlicher Fortpflanzung in Anspruch nehmen dürfen (Art. 3 GRB, Einleitung und lit. a), ergibt sich, dass die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer in der homologen Form bei Ehepaaren im Grundsatz und unter gewissen Bedingungen und Auflagen zuzulassen ist.
Damit stellt sich die Frage, ob Ehepaare die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer auch in der heterologen Form in Anspruch nehmen dürfen. Dabei ist die heterologe Form insofern denkbar, als entweder die Samenzellen von einem Spender, die Eizellen von einer Spenderin oder beide Arten von Keimzellen von Spendern stammen. Die Beschwerdeführer werfen die Frage nicht ausdrücklich auf und fechten in diesem Zusammenhang insbesondere Art. 3 lit. b GRB nicht an. Es braucht daher dazu nicht abschliessend Stellung genommen zu werden, doch rechtfertigen sich die folgenden Hinweise.
In dieser Hinsicht gilt es zu beachten, dass bei der Beurteilung der heterologen Form der In-vitro-Fertilisation unter Umständen danach unterschieden werden kann, welche Keimzellen von Spendern stammen, In der Literatur wird unter dem Gesichtswinkel der
Gleichheit darauf hingewiesen, dass es in rechtlicher Hinsicht keinen Unterschied ausmache, ob angesichts eines Mangels beim Mann eine heterologe Insemination vorgesehen oder wegen eines Mangels bei der Frau eine IVF/ET mit einer fremden Eizelle durchgeführt wird (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 18). Auf der andern Seite mögen sich die Insemination und die In-vitro-Fertilisation in ihren heterologen Formen insofern unterscheiden, als die IVF eine aufwendigere und risikoreichere Methode darstellt. Wahrscheinlicherweise stehen wesentlich weniger Eizellenspenderinnen als Samenspender zu Verfügung, und demnach erschwert sich gegenüber der heterologen Insemination die Auswahl geeigneter Keimzellen bei der heterologen In-vitro-Fertilisation. Es ist denn auch zu beachten, dass die Ärzteschaft mit ihren Richtlinien von 1985 - anders als bei den Inseminationsrichtlinien von 1981 - die Heterologie ablehnt (Ziff. 3).
Schliesslich könnte danach gefragt werden, ob die In-vitro-Fertilisation auf Ehepaare beschränkt werden dürfe oder auch (stabilen) Konkubinatspaaren zur Verfügung zu stellen sei, wie dies etwa die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die In-vitro- Fertilisation und den Embryotransfer von 1985 vorsehen (Ziff. 3). Hierfür ist auf die unmittelbar vorstehenden Überlegungen zur In-vitro-Fertilisation sowie die Erwägungen zur Insemination (oben E. 6c) zu verweisen. Mangels entsprechender Rüge kann auch dies offengelassen werden.
f) Demnach ergibt sich, dass das generelle Verbot der In-vitro- Fertilisation mit Embryotransfer verfassungsrechtlich nicht zulässig ist. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, und die Bestimmung von Art. 4 lit. f GRB ist aufzuheben.
10.
Art. 9 des Grossratsbeschlusses sieht ein generelles Verbot der Verwendung von Keimzellen und befruchteten Eizellen zu Forschungszwecken vor. Die Beschwerdeführer 1 fechten dieses Forschungsverbot hinsichtlich der Verwendung von Keimzellen an und berufen sich hierfür auf die persönliche Freiheit und die Forschungsfreiheit.
a) Die Beschwerdeführer rufen in bezug auf Art. 9 GRB die persönliche Freiheit und in genereller Weise die Forschungsfreiheit an. Sie machen nicht geltend, die Forschungs- oder Wissenschaftsfreiheit sei im kantonalen Verfassungsrecht garantiert oder im einfachen kantonalen Gesetzesrecht umschrieben (vgl. immerhin Gesetz über die Handels-Hochschule des Kantons St. Gallen vom
1. Januar 1955; HANS GRUBER, Forschungsförderung und Erkenntnisfreiheit, Bern 1986, S. 190 f.). Es besteht kein geschriebenes Verfassungsrecht des Bundes, welches die Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit ausdrücklich garantieren würde. In der Lehre werden Teilgehalte einer entsprechenden Freiheitsgarantie an bestehende geschriebene oder ungeschriebene Grundrechte angeknüpft, so insbesondere bei der Meinungsfreiheit und der Pressefreiheit, der persönlichen Freiheit oder der Handels- und Gewerbefreiheit (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, in: BV-Kommentar, N. 5; GRUBER, a.a.O., S. 153 ff.; WALTER HALLER, Die Forschungsfreiheit, in: Festschrift für Hans Nef, Zürich 1981, S. 133 ff.).
Angesichts dieser Sachlage lässt sich die Frage stellen, ob die Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit als Garantie eines unantastbaren schöpferischen Kerns wissenschaftlicher Erkenntnis und Lehre sowie zur Bewahrung der geistigen und methodischen Unabhängigkeit der Forschung (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 4, mit Hinweisen) im Sinne eines ungeschriebenen Verfassungsrechts des Bundes anzuerkennen ist. Das Bundesgericht hatte bisher keinen Anlass, die Frage näher zu prüfen (vgl. MICHEL ROSSINELLI, Les libertés non écrites, Lausanne 1987, S. 228 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gewährleistung von in der Verfassung nicht genannten Freiheitsrechten durch ungeschriebenes Verfassungsrecht bisher nur in bezug auf solche Befugnisse angenommen worden, welche die Voraussetzung für die Ausübung anderer (in der Verfassung genannter) Freiheitsrechte bilden oder sonst als unentbehrliche Bestandteile der demokratischen oder rechtsstaatlichen Ordnung des Bundes erscheinen. Dabei hat das Bundesgericht auch stets geprüft, ob die in Frage stehende Gewährleistung bereits einer weitverbreiteten Verfassungswirklichkeit in den Kantonen entspreche und von einem allgemeinen Konsens getragen sei (
BGE 104 Ia 96
, 107 Ia 279, mit Hinweisen).
In bezug auf den vorliegenden Fall können die Voraussetzungen für eine ausdrückliche Anerkennung der Freiheit der Forschung nicht zum vornherein verneint werden: Ein verfassungsrechtlich garantierter Freiraum kann für den Forschenden Voraussetzung zur Ausübung seiner Freiheitsrechte bilden und Bestandteil der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung darstellen; ebensosehr sind entsprechende Garantien in der einfachen Gesetzgebung des Bundes und der Kantone enthalten und in die neueren
Kantonsverfassungen aufgenommen worden (Art. 8 Abs. 2 lit. i KV/JU, § 14 lit. e KV/AG, § 6 Abs. 2 lit. e KV/BL, Art. 12 lit. i KV/UR, Art. 15 KV/SO; vgl. GRUBER, a.a.O., S. 182 ff.). Es ist indessen zu beachten, dass Wissenschafts- und Forschungsfreiheit sowie deren Konturen und Grenzen nicht leicht zu umschreiben sind; unter den heutigen Verhältnissen muss auch berücksichtigt werden, dass der Wissenschafter nicht nur Freiräume benötigt, sondern ebensosehr in vielfacher Weise auf staatliche Institutionen angewiesen ist. Der vorliegende Sachverhalt aber macht es nicht notwendig, den Inhalt einer entsprechenden Garantie zu umschreiben und zur Frage der Anerkennung der Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit abschliessend Stellung zu nehmen. Es kann für die im vorliegenden Fall zu beurteilenden Verfassungsfragen vielmehr genügen, die anerkannten Grundrechte heranzuziehen (vgl. J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 9; GRUBER, a.a.O., S. 175 ff.).
In bezug auf den vorliegenden Sachverhalt fällt insbesondere die Meinungsfreiheit im Sinne der Freiheit, sich mittels Forschung eine Meinung über Sachverhalte zu bilden und diese später allenfalls zu verbreiten, in Betracht (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Meinungsfreiheit, BV-Kommentar, N. 15 f.; GRUBER, a.a.O., S. 156 ff.). Ebenso wird etwa angenommen, dass Forschung, verstanden als Methode zur Vertiefung und Mehrung der Erkenntnisse, unmittelbar der Selbstverwirklichung des Menschen dienen könne und auf diese Weise der persönlichen Freiheit zuzuordnen sei (vgl. HALLER, Persönliche Freiheit, N. 65; GRUBER, a.a.O., S. 223). In diesem Sinne können sich die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Anfechtung von Art. 9 GRB auf entsprechende Verfassungsgarantien berufen.
b) Der so verstandene Freiraum kann indessen nicht unbeschränkt gelten und unterliegt wie bei andern Grundrechten der Einschränkung, soweit eine solche im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Schranken ergeben sich in allgemeiner Weise auf den Gebieten des Straf- und Polizeirechts sowie des Persönlichkeitsrechts, deren Normen dem ebenfalls verfassungsrechtlichen Schutz von Rechtspositionen dienen (HALLER, Forschungsfreiheit, S. 140; J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 12). Besonders problematisch erweist sich die Forschungsfreiheit auf dem Gebiete der medizinischen Biologie, wo elementare Verfassungsziele und die Menschenwürde entgegenstehen können (vgl. J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 12, mit Hinweisen;
vgl. auch § 14 KV/AG, wonach Lehre und Forschung die Würde der Kreatur zu achten haben; vgl. hierzu KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau 1986, N. 10 f. zu § 14). - Im folgenden ist zu prüfen, ob das Verbot der Forschung an (unbefruchteten) Keimzellen nach Art. 9 GRB im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
Hierfür gilt es vorerst festzuhalten, dass nach der Bestimmung von Art. 9 GRB befruchtete Eizellen (Embryonen) nicht zu Forschungszwecken verwendet werden dürfen. Weiter sieht Art. 10 GRB vor, dass das Erbgut von Keimzellen und von befruchteten Eizellen weder verändert noch beeinflusst werden darf. In bezug auf die Forschung an Embryonen und auf die Veränderung des Erbgutes ergibt sich in der Tat die Möglichkeit von bedeutenden Gefahren und Missbräuchen. Die Beschwerdeführer erheben denn in bezug auf diese Bestimmungen auch keine Rügen. Ihre Beschwerde beschränkt sich vielmehr ausschliesslich auf das Verbot der Verwendung von Keimzellen (Samen- und unbefruchteten Eizellen) zu Forschungszwecken. In dieser Richtung ergeben sich weder aus den Beratungen noch aus der Vernehmlassung des Regierungsrates Hinweise darauf, welche öffentlichen Interessen mit dem Forschungsverbot an Keimzellen verfolgt werden sollen; die Materialien zeigen vielmehr, dass im Gesetzgebungsverfahren nicht zwischen der Forschung an Embryonen und der Veränderung und Beeinflussung des Erbgutes einerseits und der Forschung am Keimzellen ohne Beeinflussung der Erbgutes andererseits unterschieden worden ist. In bezug auf die alleinige Forschung an Keimzellen sind keine Missbrauchsgefahren ersichtlich, welche im Sinne eines überwiegenden öffentlichen Interesses das angefochtene generelle Forschungsverbot zu rechtfertigen vermöchten. Es kann vielmehr auch im öffentlichen Interesse liegen, etwa im Hinblick auf die Erforschung der Ursachen der Sterilität und deren Behebung oder von Erbkrankheiten Keimzellen zu Forschungszwecken zu verwenden. Auch private Interessen bedürfen des absoluten Forschungsverbotes nicht; denn es kann in dieser Hinsicht genügen, die Verwendung von Keimzellen (Samen- und Eizellen) zu Forschungszwecken vom ausdrücklichen und jederzeit widerrufbaren Einverständnis des Spenders abhängig zu machen. Angesichts dieser Überlegungen und des Umstandes, dass die Forschung an Embryonen und die Veränderung oder Beeinflussung des Keimgutes von Keimzellen klar untersagt sind, ergeben sich keine hinreichenden Gründe, welche das generelle Verbot der
Forschung an Keimzellen als im öffentlichen Interesse liegend und verhältnismässig erscheinen liessen. Im vorliegenden Fall braucht nicht geprüft zu werden, ob und in welchem Ausmass die Forschung - etwa im Hinblick auf den Datenschutz - an einschränkende Bedingungen gebunden und einer allfälligen Kontrolle und Überwachung unterstellt werden könnte.
c) Demnach ist die Beschwerde in diesem Punkte im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, und in Art. 9 GRB sind die Worte "Keimzellen und" aufzuheben.
11.
Die Beschwerdeführer 1 machen ferner geltend, die Bestimmung von Art. 12 GRB, welche die Anwendung neuer Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit von einer Änderung des Erlasses abhängig macht, verletze das Grundrecht der persönlichen Freiheit sowie die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und sei in dieser Hinsicht unverhältnismässig.
a) Soweit Art. 12 GRB die Anwendung neuer Methoden zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit von einer Gesetzesänderung abhängig macht, betrifft die Bestimmung sowohl die persönliche Freiheit potentieller Wunscheltern als auch die Handels- und Gewerbefreiheit des freipraktizierenden Arztes, der eine solche neue Methode in einem konkreten Fall anwenden möchte. Für ihre verfassungsmässige Zulässigkeit muss die Bestimmung daher einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen und verhältnismässig sein. Ob dies in bezug auf Art. 12 GRB zutrifft, ist im folgenden zu prüfen.
b) Der Regierungsrat vertritt in der Vernehmlassung die Auffassung, die Diskussion um die Fortpflanzungsmedizin habe eindrücklich die vielen Missbrauchsmöglichkeiten sowie die zahlreichen ungelösten rechtlichen, medizinischen, ethischen und psychologischen Probleme aufgezeigt. Angesichts des Zieles des Grossratsbeschlusses, die Fortpflanzungsmedizin gesamthaft zu regeln, sei es dem Gesetzgeber vorzubehalten, neue Methoden zur Behandlung der menschlichen Infertilität zuzulassen. Die Bestimmung von Art. 12 GRB sei daher verfassungsrechtlich haltbar.
Es ist dem kantonalen Gesetzgeber einzuräumen, dass die moderne Medizin möglicherweise neue Formen der Infertilitätsbehandlung entwickeln wird, welche eine gewisse staatliche Kontrolle und Überwachung erfordern mögen. Es ist beispielsweise an die (möglicherweise in absehbarer Zeit allgemein anwendbare) Kryokonservierung von unbefruchteten Eizellen, aber auch an heute noch unbekannte weitere Methoden zu denken. Unter die "neuen
Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit" im Sinne dieser Bestimmung, deren Anwendung einer Änderung des Grossratsbeschlusses bedarf, fallen aber nicht nur derartige Methoden moderner Fortpflanzungsmedizin, sondern ebensosehr medikamentöse oder operative Möglichkeiten und Therapien. An deren Anwendung besteht von seiten von Wunscheltern und Ärzten ein erhebliches Interesse. Insofern sind keine überwiegenden und verhältnismässigen öffentlichen Interessen ersichtlich, welche ein vorläufiges generelles Verbot von deren Anwendung erheischen würden. Wesentliche Missbrauchsmöglichkeiten bei neuen operativen Behandlungsmethoden - etwa zur Behebung von Eileiterverschlüssen - sind nicht gegeben. Und bei medikamentösen Therapien besteht aufgrund der eidgenössischen und interkantonalen Heilmittelgesetzgebung und -kontrolle eine hinreichende Überwachung. Die generelle Regelung von Art. 12 GRB, welche einstweilen ohne die geringste Einschränkung alle neuen Behandlungsmethoden schlechthin untersagt, erweist sich daher im Lichte der persönlichen Freiheit und der Handels- und Gewerbefreiheit als unverhältnismässig.
Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte gutzuheissen, und Art. 12 GRB ist demnach aufzuheben.
12.
Die Beschwerdeführer fechten schliesslich die Strafbestimmungen des Art. 11 GRB an und machen hierfür eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend. Einerseits sind sie der Auffassung, der kantonale Gesetzgeber sei generell nicht zum Erlass der fraglichen Strafnormen zuständig; andererseits erachten sie einzelne Strafbestimmungen wegen der Verfassungswidrigkeit der ihnen zugrunde liegenden Tatbestände als unzulässig.
a) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, der mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV angerufen werden kann, bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtssetzung befugt sind (
BGE 113 Ia 311
, mit Hinweisen). Auf entsprechende Rüge hin prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandeten kantonalen Normen mit dem Bundesrecht vereinbar sind (
BGE 113 Ia 311
, mit Hinweisen).
b) Art. 3 BV enthält den Grundsatz, dass die Kantone alle jene Kompetenzen ausüben, welche durch die Bundesverfassung nicht dem Bund übertragen sind. In bezug auf das Strafrecht bestimmt Art. 64bis Abs. 1 BV, dass der Bund zur Gesetzgebung im Gebiete des Strafrechts befugt ist. Dabei handelt es sich um eine
(konkurrierende) Bundeskompetenz mit nachträglich derogierender Wirkung; mit dem Erlass des Schweizerischen Strafgesetzbuches ist die Zuständigkeit der Kantone zur materiellen Strafgesetzgebung grundsätzlich erloschen (vgl. PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 201 ff. zu Art. 3; BLAISE KNAPP, BV-Kommentar, N. 24 zu Art. 64bis; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Aufl. 1988, N. 296 ff.). Diese verfassungsrechtliche Ordnung wird durch das Strafgesetzbuch näher ausgeführt. Art. 400 Abs. 1 StGB bestimmt, dass mit dem Inkrafttreten des Gesetzes die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone aufgehoben sind; vorbehalten bleiben nach Art. 400 Abs. 2 StGB die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone über Gegenstände, die der kantonalen Gesetzgebung ausdrücklich überlassen werden. Diese Gegenstände sind in Art. 335 StGB umschrieben. Es handelt sich um das Übertretungs- oder Polizeistrafrecht (Ziff. 1 Abs. 1), das Verwaltungsstrafrecht (Ziff. 1 Abs. 2), die Übertretungen von Prozessvorschriften (Ziff. 1 Abs. 2) sowie die Strafbestimmungen zum Schutze des kantonalen Steuerrechts (Ziff. 2).
In Auslegung der verfassungsrechtlichen Ordnung und der bundesrechtlichen Regelung des Strafrechts insgesamt ist im Einzelfall zu bestimmen, ob kantonale Strafbestimmungen Gültigkeit haben (vgl.
BGE 89 IV 94
; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern und Frankfurt a.M. 1974, S. 101 ff.).
c) aa) Bei den Strafbestimmungen von Art. 11 GRB handelt es sich klarerweise nicht um solche, welche der Sicherung von kantonalen Prozessvorschriften oder dem Schutz des kantonalen Steuerrechts dienen. Sie können daher insofern nicht auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 bzw. Art. 335 Ziff. 2 StGB abgestützt werden.
bb) Nach Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB bleibt die Gesetzgebung über das Übertretungsstrafrecht den Kantonen insofern vorbehalten, als es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist. Wie sich aus der französischen und italienischen Fassung sowie aus dem Marginale zum deutschen Text ergibt, handelt es sich dabei nicht um beliebige Übertretungen, sondern um Polizeistrafrecht. Ferner zeigt die Entstehungsgeschichte, dass der Ausdruck "Polizeiübertretung", der sich noch im bundesrätlichen Entwurf von 1918 (E 1918) fand, wegen der Bedenken, er könnte nicht alle den Kantonen zu überlassenden Tatbestände erfassen, zugunsten des allgemeineren Ausdrucks "Übertretungen" weggelassen wurde; mit Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB sollten auch solche Tatbestände
erfasst werden können, welche zwar nicht eigentliche Polizeiübertretungen darstellen, die aber wegen der Besonderheit der lokalen Verhältnisse oder mangels eines Bedürfnisses nach einheitlicher Regelung den Kantonen belassen werden sollten (ERNST HAFTER, Das eidgenössische Strafrecht und die Vorbehalte zugunsten der Kantone im Sinne des Art. 335 des Schweizerischen Strafgesetzbuches, in: ZSR 58/1939 S. 12a ff.). Diese Überlegungen zeigen, dass die Kantone nicht irgendwelche Übertretungen unter diesem Titel unter Strafe stellen können. Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB will demnach die kantonale Zuständigkeit nicht nur nach der Art der Sanktion (Haft oder Busse als Höchststrafe im Sinne von Art. 101 StGB), sondern auch in der Sache selbst beschränken (vgl. ANDRE PANCHAUD, Le droit pénal réservé aux cantons par l'art. 335 du code pénal suisse, in: ZSR 58/1939 S. 59a f.; PHILIPP THORMANN, Die Übertretungen im Strafrecht des Bundes und der Kantone, in: ZStrR 61/1946 S. 17 ff.; HANS SCHULTZ, Einführung in den allgemeinen Teil des Strafrechts, Band I, 4. Aufl. 1982, S. 75). Die Zulässigkeit der streitigen Strafnormen ergibt sich daher entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht schon allein aus dem Umstand, dass Art. 11 GRB als Höchststrafe nur Haft vorsieht.
Bei den Tatbeständen in Art. 11 GRB handelt es sich nicht um eigentliche Polizeiübertretungen oder um Übertretungen, die wegen der Besonderheit der lokalen Verhältnisse oder mangels eines Bedürfnisses nach einheitlicher Regelung in die Zuständigkeit der Kantone fallen würden. Die streitigen Strafbestimmungen von Art. 11 GRB können sich daher auch nicht auf den Vorbehalt von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB abstützen.
cc) Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB behält weiter Übertretungen kantonaler Verwaltungsvorschriften vor und überlässt den Kantonen damit die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsstrafrechts. Als Verwaltungsstrafrecht gelten jene Strafrechtssätze, welche der Durchführung verwaltungsrechtlicher Bestimmungen dienen; die zugrundeliegende Norm ergibt sich aus einem verwaltungsrechtlichen Erlass (vgl. HAFTER, a.a.O., S. 24a). Um einen solchen handelt es sich beim angefochtenen Grossratsbeschluss. Nach der bundesverfassungsrechtlichen Kompetenzordnung (Art. 3 BV) ist das Gesundheitswesen Sache der Kantone. Damit sind sie zur Regelung dieses Sachgebietes mittels öffentlichrechtlicher oder verwaltungsrechtlicher Normen befugt. Solche Bestimmungen können sich nicht nur an Medizinalpersonen wie Ärzte richten (vgl. etwa
BGE 111 Ia 184
,
BGE 109 Ia 180
), sondern ebensosehr
das Verhalten des einzelnen regeln, soweit das Sachgebiet des Gesundheitswesens betroffen ist. Daran vermag im Lichte der bundesverfassungsrechtlichen Ordnung der Umstand nichts zu ändern, dass es sich bei der Fortpflanzungsmedizin um einen Bereich des Gesundheitswesens handelt, der erst in neuester Zeit aktuell geworden ist und erst jetzt der rechtlichen Regelung bedarf. Entgegen einer in der Literatur geäusserten Auffassung handelt es sich daher beim angefochtenen Grossratsbeschluss um kompetenzmässiges kantonales Verwaltungsrecht aus dem Bereiche des Gesundheitswesens (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 13 f.). Abgesehen von der in Erwägung 4 behandelten Rüge wird nicht vorgebracht, diese öffentlichrechtlichen Normen widersprächen dem Bundesrecht und dem Bundesstrafrecht oder dessen Sinn und Geist (vgl.
BGE 101 Ia 580
,
BGE 99 Ia 507
f., BGE 74 I 143 f.).
Daraus ist zu schliessen, dass die Kantone auch befugt sind, solche verwaltungsrechtliche Normen mit Strafsanktionen zu belegen. Diese Kompetenz ergibt sich sowohl aus der verfassungsrechtlichen Kompetenzausscheidung als auch aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB. Die entsprechenden Strafnormen im angefochtenen Grossratsbeschluss dienen der Sicherung der materiellen Bestimmungen und sind daher als Verwaltungsstrafrecht im Sinne des Strafgesetzbuches zu bezeichnen. Es kann daher nicht gesagt werden, die Möglichkeit, die angefochtenen Strafbestimmungen auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB abzustützen, entfalle ohnehin (in diesem Sinne NIKLAUS SCHMID, Strafnormen gegen unerwünschte Techniken der Fortpflanzungsmedizin, in: NZZ vom 20. Januar 1988 S. 23).
Neben strafrechtlichen Normen können die Kantone zur Durchsetzung ihrer öffentlichrechtlichen Normen auch Verwaltungsmassnahmen vorsehen. Solche sind im angefochtenen Erlass nicht vorgesehen und brauchen daher nicht näher geprüft zu werden.
Demnach erweist sich die Rüge, der kantonale Gesetzgeber sei zur strafrechtlichen Ahndung generell nicht zuständig und habe durch den Erlass der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB Art. 2 ÜbBest. BV verletzt, als unbegründet.
dd) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich demnach, dass der st. gallische Gesetzgeber grundsätzlich zum Erlass der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB zuständig ist und demnach Art. 2 ÜbBest. BV nicht verletzt hat. Soweit mit den Beschwerden diese kantonale Kompetenz als solche angefochten wird, sind sie daher abzuweisen.
d) In den Erwägungen 6-11 ist dargelegt worden, dass verschiedene materielle Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses vor der Verfassung nicht standhalten. Soweit diese Regelungen die Grundlage der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB bilden, vermögen auch die entsprechenden Strafnormen vor der Verfassung nicht zu bestehen. In diesem Umfang sind daher die Beschwerden gutzuheissen und die Strafbestimmungen aufzuheben. Aufgrund der Beurteilung von Art. 4 lit. a GRB sind in Art. 11 lit. a GRB die Worte "oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder" aufzuheben. Die teilweise Aufhebung von Art. 9 GRB führt in Art. 11 lit. f GRB zur Streichung der Worte "Keimzellen und". Schliesslich hat die Verfassungswidrigkeit von Art. 4 lit. f GRB die Annullierung von Art. 11 lit. i GRB zur Folge.
13.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen sind die beiden staatsrechtlichen Beschwerden im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen. Demnach sind verschiedene Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses aufzuheben. Im übrigen sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die staatsrechtlichen Beschwerden werden teilweise im Sinne der Erwägungen gutgeheissen.
Der Beschluss des Grossen Rates des Kantons St. Gallen vom 24. Februar 1988 über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen wird in folgendem Umfang aufgehoben:
- Art. 4 lit. a;
- Art. 4 lit. f;
- Art. 6, insofern die künstliche Insemination mit Keimzellen des Ehemannes auf das Kantonsspital St. Gallen beschränkt wird;
- in Art. 7 die Worte "des Ehemannes" und "während der Dauer der Behandlung";
- in Art. 9 die Worte "Keimzellen und";
- in Art. 11 lit, a die Worte "oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder";
- in Art. 11 lit. f die Worte "Keimzellen und";
- Art. 11 lit. i;
- Art. 12.
Im übrigen werden die staatsrechtlichen Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Moderne Fortpflanzungsmedizin (künstliche Insemination und In-vitro-Fertilisation); Grossratsbeschluss des Kantons St. Gallen über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen (GRB); persönliche Freiheit, Art. 8 und 12 EMRK, Art. 2 ÜbBest. BV, Forschungsfreiheit. 1. Allgemeine Überlegungen zur Fortpflanzungsmedizin (E. 3).
2. Der angefochtene Erlass verstösst nicht gegen Bundeszivilrecht und verletzt Art. 2 ÜbBest. BV nicht (E. 4).
3. Die Beschränkung des Zugangs zu den Methoden der künstlichen Fortpflanzung betrifft die persönliche Freiheit; Frage offengelassen, ob das auch auf Art. 8 in Verbindung mit Art. 12 EMRK zutrifft (E. 5).
4. Künstliche Insemination:
a) Das generelle Verbot der heterologen künstlichen Insemination nach Art. 4 lit. a GRB hält vor der persönlichen Freiheit nicht stand (E. 6a).
b) Einschränkungen der heterologen künstlichen Insemination (E. 6b).
c) Beschränkung der heterologen künstlichen Insemination auf verheiratete Ehepaare? (E. 6c).
d) Anonymität des Samenspenders? (E. 6d).
5. Die Beschränkung der Inseminationsbehandlung auf das Kantonsspital St. Gallen im Sinne von Art. 6 GRB erweist sich für die homologe künstliche Insemination bei Ehepaaren als verfassungswidrig, bei der heterologen Form aber als verfassungsmässig (E. 7).
6. Das Verbot nach Art. 7 GRB, unabhängig von einer aktuellen Infertilitätsbehandlung Samenzellen für eine spätere Verwendung zu hinterlegen, verstösst gegen die persönliche Freiheit (E. 8).
7. In-vitro-Fertilisation und Embryotransfer (IVF/ET):
a) Das generelle Verbot der IVF/ET im Sinne von Art. 4 lit. f GRB hält vor der persönlichen Freiheit nicht stand (E. 9a-9c).
b) Heterologe Formen der IVF/ET? Beschränkung der IVF/ET auf Ehepaare? (E. 9e).
8. Forschungsfreiheit als ungeschriebenes Verfassungsrecht? Das allgemeine Verbot der Verwendung von Keimzellen (Samenzellen und unbefruchteten Eizellen) zu Forschungszwecken nach Art. 9 GRB ist verfassungswidrig (E. 10).
9. Die generelle Bestimmung von Art. 12 GRB, wonach die Anwendung neuer Verfahren die Änderung des Erlasses erfordert, erweist sich als verfassungswidrig (E. 11).
10. Kantonale Strafbestimmungen:
a) Kompetenzordnung aufgrund von Art. 64bis BV sowie Art. 400 und Art. 335 StGB (E. 12a und 12b).
b) Zuständigkeit des Kantons zum Erlass von strafrechtlichen Bestimmungen im vorliegenden Fall gegeben (E. 12c).
c) Teilweise Aufhebung der Strafnormen aufgrund der materiellen Beurteilung (E. 12d). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,201 | 115 Ia 234 | 115 Ia 234
Sachverhalt ab Seite 237
Im November 1984 wurde im Grossen Rat des Kantons St. Gallen eine Motion "Gesetzlicher Schutz in vitro gezüchteter Embryonen" eingereicht und im Mai 1986 mit geändertem Wortlaut überwiesen. Danach wurde der Regierungsrat des Kantons St. Gallen eingeladen, dem Grossen Rat Bericht und Antrag für eine Regelung der In-vitro-Aufzucht menschlicher Embryonen und des Embryotransfers auf kantonaler Ebene bis zum Inkrafttreten eines entsprechenden Bundeserlasses zu unterbreiten. Der Regierungsrat kam diesem Auftrag mit einer Botschaft und einem Entwurf für einen Grossratsbeschluss am 13. Januar 1987 nach; er hielt sich weitgehend an die Medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaften für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer zur Behandlung der menschlichen Infertilität und betonte den Übergangscharakter einer kantonalen Regelung im Hinblick auf eine eidgenössische Regelung. Die Botschaft sah u.a. die In-vitro-Fertilisation für Ehepaare unter Verwendung von deren Keimzellen vor. - Die vorberatende Kommission des Grossen Rates dehnte den Gegenstand aus auf die künstliche Insemination, den Gametentransfer, die Leihmutterschaft und die Forschung an Keimzellen. Sie schlug in ihrem Bericht vom 31. August 1987 u.a. ein Verbot der künstlichen Insemination mit Spendersamen vor, wollte indessen die homologe In-vitro-Fertilisation bei Ehepaaren zulassen. In der ersten Lesung am 25. November 1987 sah der Grosse Rat ein Verbot der heterologen Insemination und zusätzlich der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer überhaupt vor. Entgegen dem Antrag der Kommission, auf das Verbot der IVF/ET zurückzukommen und Sicherungen gegen eine missbräuchliche
Verwendung von Embryonen vorzusehen, hielt der Grosse Rat an seinen Beschlüssen fest und verabschiedete am 24. Februar 1988 den Grossratsbeschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen.
Bereits am 19. März 1987 reichte der Kanton St. Gallen aufgrund eines Beschlusses des Grossen Rates gestützt auf Art. 93 Abs. 2 BV eine Standesinitiative ein. Danach wird ersucht, den Bereich der menschlichen Fortpflanzungsmedizin auf Bundesebene mit der gebotenen Vordringlichkeit rechtlich zu regeln.
Der Grossratsbeschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen vom 24. Februar 1988 (im folgenden Grossratsbeschluss oder GRB) hat folgenden Wortlaut:
"Geltungsbereich
Art. 1. Dieser Beschluss regelt:
a) die künstliche Insemination beim Menschen;
b) den Gametentransfer beim Menschen;
c) die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer beim Menschen;
d) die Forschung an menschlichen Keimzellen und befruchteten Eizellen;
e) den Eingriff in das menschliche Erbgut.
Begriffe
Art. 2. Künstliche Insemination ist die Einführung von Samenzellen in den Mutterleib ohne Geschlechtsverkehr.
Gametentransfer ist die Einführung der befruchtungsfähigen Eizelle zusammen mit Samenzellen zur Befruchtung innerhalb des Mutterleibes.
In-vitro-Fertilisation ist die Verschmelzung einer Eizelle mit einer Samenzelle ausserhalb des Mutterleibes.
Embryotransfer ist die Einführung der befruchteten Eizelle in den Mutterleib.
Zulässige Verfahren
Art. 3. Mit künstlicher Insemination und mit Gametentransfer darf die Unfruchtbarkeit eines Ehepaars behandelt werden, wenn:
a) dessen Keimzellen verwendet werden;
b) andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind;
c) die schriftliche Zustimmung beider Ehegatten zur Behandlung vorliegt.
Unzulässige Verfahren
Art. 4. Unzulässig sind:
a) künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten;
b) Übertragung befruchteter Eizellen von Frau zu Frau;
c) Schaffung von Leihmutterverhältnissen;
d) Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen;
e) Aufzucht befruchteter Eizellen ausserhalb des Mutterleibes;
f) in-vitro-Fertilisation und Embryotransfer.
Aufklärung durch den Arzt
Art. 5. Der behandelnde Arzt klärt das Ehepaar vor der Behandlung mündlich und schriftlich auf über:
a) mögliche Eingriffe;
b) Erfolgsaussichten und Gefahren der Behandlung;
c) Behandlungskosten.
Behandlungsort
Art. 6. Künstliche Insemination und Gametentransfer können unter ärztlicher Leitung nur im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden.
Das zuständige Departement bezeichnet die verantwortlichen Ärzte.
Aufbewahrung von Samenzellen
Art. 7. Samenzellen des Ehemannes dürfen während der Dauer der Behandlung im Kantonsspital St. Gallen tiefgekühlt aufbewahrt werden, wenn:
a) damit später Kinder gezeugt werden sollen;
b) einwandfreie Aufbewahrung und Kennzeichnung gewährleistet sind.
Medizinisch-technische Richtlinien
Art. 8. Das zuständige Departement kann anerkannte medizinisch-technische Richtlinien für Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen verbindlich erklären.
Verbot
a) der Forschung
Art. 9. Keimzellen und befruchtete Eizellen dürfen nicht zu Forschungszwecken verwendet werden.
b) der Beeinflussung des Erbgutes
Art. 10. Erbgut von Keimzellen und befruchteten Eizellen darf weder verändert noch beeinflusst werden.
Massnahmen die darauf abzielen, das Geschlecht oder andere Eigenschaften des Kindes zu beeinflussen, sind unzulässig.
Strafbestimmungen
Art. 11. Mit Haft oder Busse wird bestraft, wer:
a) unberechtigt oder durch unzulässige Verfahren oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder den Gametentransfer vornimmt;
b) befruchtete Eizellen von Frau zu Frau überträgt;
c) Leihmütter vermittelt;
d) Eingriffe zur Schaffung von Leihmutterverhältnissen vornimmt;
e) befruchtete Eizellen ausserhalb des Mutterleibes aufbewahrt oder
aufzieht;
f) Keimzellen und befruchtete Eizellen zu Forschungszwecken verwendet;
g) Erbgut von Keimzellen und befruchteten Eizellen verändert oder beeinflusst;
h) Massnahmen trifft, die darauf abzielen, das Geschlecht oder andere Eigenschaften des Kindes zu beeinflussen;
i) in-vitro-Fertilisation oder Embryotransfer vornimmt.
Versuch ist strafbar.
Neue Verfahren
Art. 12. Die Anwendung neuer Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit erfordert die Änderung dieses Beschlusses.
Vollzugsbeginn
Art. 13. Der Regierungsrat bestimmt den Vollzugsbeginn dieses Beschlusses.
Referendum
Art. 14. Dieser Beschluss untersteht nach Art. 5 lit. b des Gesetzes über Referendum und Initiative dem fakultativen Gesetzesreferendum."
Dieser Grossratsbeschluss wurde im Amtsblatt vom 7. März 1988 publiziert und unterstand dem fakultativen Referendum. Der Regierungsrat stellte am 19. April 1988 fest, dass das Referendum nicht ergriffen worden und demnach der Grossratsbeschluss gültig geworden war, und publizierte dies im Amtsblatt vom 25. April 1988.
Gegen diesen Grossratsbeschluss reichten einerseits K. und Mitbeteiligte (Beschwerdeführer 1) und andererseits Dr. med. S. und Mitbeteiligte (Beschwerdeführer 2) beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie fechten im wesentlichen das Verbot der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Dritten (Art. 4 lit. a) und der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer (Art. 4 lit. f), die Beschränkung der Aufbewahrung von Samenzellen (Art. 7) und der Behandlung auf das Kantonsspital St. Gallen (Art. 6), das Verbot der Forschung an Keimzellen (Art. 9) und neuer Behandlungsmethoden (Art. 12) sowie die Strafbestimmungen (Art. 11) an. Hierfür machen sie u.a. eine Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 8 und Art. 12 EMRK, der Handels- und Gewerbefreiheit, der Forschungsfreiheit sowie des Vorranges des Bundesrechts geltend. Sie beantragen die Aufhebung der entsprechenden Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses.
Erwägungen
Erwägungen:
3.
Bevor auf die mit den beiden staatsrechtlichen Beschwerden aufgeworfenen Verfassungsfragen und erhobenen Rügen im einzelnen eingegangen wird, mögen einige allgemeine Überlegungen zur modernen Fortpflanzungsmedizin und zu den sich daraus ergebenden Problemen vorangestellt werden.
a) Die Versuche sind schon alt, mit künstlichen Mitteln auf die Fortpflanzung beim Menschen einzuwirken. Zum einen Teil handelt es sich um Methoden der Empfängnisverhütung und der Abtreibung. Zum andern sind Versuche zur Herbeiführung von
Schwangerschaften bekannt. Hierzu zählt die künstliche Insemination, die vereinzelt schon seit längerer Zeit praktiziert wird und dann insbesondere mit der Möglichkeit der Langzeitgefrierung von Samenzellen seit der Zeit des Zweiten Weltkrieges einen starken Aufschwung genommen hat (vgl. CORDULA JUNGHANS, Der familienrechtliche Status des durch artifizielle Insemination gezeugten Kindes, Diss. Bonn 1987, S. 8 ff.; ROBERTO BERNHARD, Die künstliche Besamung beim Menschen im Hinblick auf das schweizerische Recht, Diss. Zürich 1957, S. 5 ff.). In neuerer Zeit ist es gelungen, operativ gewonnene Eizellen ausserhalb des Mutterleibes zu befruchten und den so entstandenen Embryo hernach der Mutter einzupflanzen (In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer, IVF/ET); die erste Geburt eines Kindes aufgrund einer In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer überhaupt erfolgte in Grossbritannien im Jahre 1978 und in der Schweiz im Jahre 1985. Erst seit kurzem schliesslich wird die Methode des intratubaren Gametentransfers angewendet, bei der die operativ gewonnenen Eizellen zusammen mit Samenzellen in den Eileiter zur Befruchtung übertragen werden.
Diese Entwicklungen der modernen Fortpflanzungsmedizin haben zu bisher ungeahnten Möglichkeiten geführt, solchen Personen zu helfen, die auf natürliche Weise keine Kinder bekommen können. Sie führen aber auch zu neuartigen Herausforderungen in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung und der ethischen Diskussion. Aufgerüttelt wurde das Bewusstsein über die neuen Methoden aufgrund spektakulärer Vorkommnisse einerseits und der Entwicklung der Gentechnologie andererseits; die Gentechnologie steht zwar nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Fortpflanzungsmedizin, doch ergeben sich verschiedene Berührungspunkte etwa insofern, als die Erkenntnisse im einen Gebiet im andern fruchtbar gemacht werden können und Möglichkeiten der Gentechnologie, mittels der Fortpflanzungsmedizin auf den Menschen angewendet, grundsätzlich in die Tat umgesetzt werden können. Die Beurteilung der Methoden und Möglichkeiten der modernen Fortpflanzungsmedizin fällt je nach Standpunkt sehr unterschiedlich aus; während die einen darin ein Mehr an Freiheit und persönlicher Entfaltung erblicken, befürchten die andern - abgesehen von Missbräuchen jeglicher Art - neue Sachzwänge und eine Bedrohung der Autonomie der Persönlichkeit. Schliesslich rufen die neuen Möglichkeiten der modernen Fortpflanzungsmedizin
- unabhängig von der staatlichen Regelung - in neuartiger Weise alle Beteiligten zu eigenverantwortlichem Handeln und zum Bedenken der Auswirkungen auf. Das gilt für all jene Personen, welche zu den modernen Methoden Zuflucht nehmen und ihre Fertilitätsstörungen nicht gewissermassen als Schicksal oder Aufgabe betrachten und verarbeiten, ebenso aber auch für den Arzt, der eine entsprechende Methode anwendet, und - im Falle einer heterologen Fortpflanzungsmethode - für den Spender von Keimzellen.
b) In der Schweiz hat sich vorerst die Ärzteschaft der Problematik der neuen Methoden der Fortpflanzungsmedizin angenommen. Die Schweizerische Akademie der medizinischen Wissenschaften (SAMW) hat am 17. November 1981 die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination erlassen (publiziert in: Schweizerische Ärztezeitung 1982 S. 623; ebenfalls wiedergegeben in: RICHARD FRANK, Die künstliche Fortpflanzung beim Menschen im geltenden und im künftigen Recht, Zürich 1989, Anhang Nr. 1; BBl 1989 III 1208). Nach einer ersten Fassung aus dem Jahre 1984 ergingen von der Schweizerischen Akademie für medizinische Wissenschaften am 23. Mai 1985 die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer zur Behandlung der menschlichen Infertilität (publiziert in: Schweizerische Ärztezeitung 1985 S. 1127; FRANK, a.a.O., Anhang Nr. 2; BBl 1989 III 1210).
In der Folge sind verschiedene Kantone gesetzgeberisch aktiv geworden. Mangels einer Regelung auf Bundesebene - und bis zum Inkrafttreten einer solchen - erachten sie sich zum Erlass von materiellen Bestimmungen und Strafnormen für zuständig. Dabei stellt sich grundsätzlich die Frage, in welchem Umfang und in welcher Art und Weise angesichts der auch ethischen Tragweite der neuen medizinischen Reproduktionspraktiken mit staatlicher Regelung überhaupt eingegriffen werden soll; ebenso sehr fragt sich, in welchem Ausmass der Gesetzgeber eigene Regelungen treffen soll oder ob und inwieweit er sich auf die Medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaften abstützen bzw. diese als anwendbar erklären kann (vgl. MARINA MANDOFIA/MICHEL BÜRGISSER, Réflexions critiques sur le règlement genevois en matière de fécondation in vitro, in: SJ 110/1988 S. 177 ff.; THOMAS COTTIER, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Basel 1987, S. 61 ff.). Die Regelungsvorschläge waren in den einzelnen Kantonen
zum Teil sehr umstritten, und sehr unterschiedlich sind denn auch die getroffenen Lösungen ausgefallen. Zum einen sind die Erlasse in formelle Gesetze, Verordnungen oder Weisungen gekleidet; zum andern weisen sie in materieller Hinsicht (blosse) Verweise auf die SAMW-Richtlinien auf, sehen ähnlich liberale Lösungen vor oder enthalten aber weitgehende Verbote der Anwendung von Praktiken der Fortpflanzungsmedizin. In dieser Weise haben - in chronologischer Reihenfolge - insbesondere die Kantone Waadt, Genf, Neuenburg, Basel-Landschaft, Aargau, St. Gallen, Glarus und Tessin Regelungen getroffen; Beratungen sind unter anderem in den Kantonen Basel-Stadt und Solothurn im Gange (vgl. zu den kantonalen Regelungen den Bericht der Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin, BBl 1989 III 1029, Ziff. 332; vgl. die Zusammenstellung mit den Regelungen im Wortlaut bei FRANK, a.a.O., Anhänge Nrn. 3-11).
Auf Bundesebene ist, wie erwähnt, vom Kanton St. Gallen eine Standesinitiative eingereicht worden; es wird mit ihr ersucht, den Bereich der menschlichen Fortpflanzungsmedizin auf Bundesebene mit der gebotenen Vordringlichkeit rechtlich zu regeln. Verschiedene parlamentarische Vorstösse sind hängig. Wesentlichen Impuls erhielt die Diskussion um die moderne Fortpflanzungsmedizin schliesslich durch die am 13. April 1987 eingereichte Eidgenössische Volksinitiative gegen Missbräuche der Fortpflanzungs- und Gentechnologie beim Menschen vom 15. Oktober 1985 (sog. Beobachter-Initiative; BBl 1985 II 1351, 1987 II 1208, 1989 III 992). Im September 1986 setzte der Bundesrat die Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin (EKHR) unter dem Vorsitz von E. Amstad zur Prüfung der mit der künstlichen Reproduktion und Gentechnologie beim Menschen zusammenhängenden Fragen ein; diese erstattete ihren Bericht am 19. August 1988 (Bericht EKHR) und legte eine Reihe von Vorschlägen zur Verfassungs- und Gesetzgebung vor (publiziert in: BBl 1989 III 1029).
In den meisten europäischen Ländern sowie in den USA, in Kanada und Australien wurden Expertenkommissionen zur Prüfung der mit der modernen Fortpflanzungsmedizin verbundenen Fragen eingesetzt. Deren Berichte fanden grosse Beachtung, so insbesondere der englische Warnock-Report, der deutsche Benda-Bericht sowie der französische Bericht "Les procréations artificielles - Rapport au Premier Ministre" (vgl. die Übersicht im Bericht EKHR, Ziff. 321). Seither haben verschiedene europäische Länder
Regelungen betreffend die moderne Fortpflanzungsmedizin erlassen oder Entwürfe hierfür vorgelegt; sie verfolgen keine einheitliche Linie (vgl. hierzu Bericht EKHR, Ziff. 322).
Im Rahmen des Europarates wurde im Jahre 1978 ein - in der Folge nicht genehmigter - Resolutionsentwurf über die artifizielle Insemination beim Menschen erarbeitet (abgedruckt bei HEINZ HAUSHEER, Zur Problematik der künstlichen Insemination: Ein Beitrag aus Strassburg?, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, S. 226 f.). Ferner hat eine vom Ministerkomitee eingesetzte Expertenkommission im Mai 1987 einen Empfehlungsentwurf zur künstlichen Fortpflanzung vorgelegt, der ebenfalls noch nicht genehmigt worden ist (vgl. Bericht EKHR, Ziff. 323 und Anhang I).
c) Die neuen Praktiken der modernen Fortpflanzungsmedizin und entsprechende kantonale Regelungen geben auch dem Bundesgericht als Verfassungsgerichtshof neue Probleme auf. Mit der modernen Fortpflanzungsmedizin stellen sich neuartige Fragen, die in komplexer Weise die Wunscheltern, die Kinder, die Spender von Keimzellen, die Ärzteschaft, die Wissenschaft und die gesamte Gemeinschaft betreffen. Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerden fällt in eine Zeit, in der die moderne Fortpflanzungsmedizin noch in rascher Entwicklung steht und deren zukünftige Möglichkeiten und Sicherungen kaum abgeschätzt werden können; zudem gehen die Auffassungen über die Anwendung der modernen Praktiken stark auseinander. Bei dieser Sachlage fehlen gewissermassen anerkannte und erhärtete Beurteilungsmassstäbe. Mit der angefochtenen st. gallischen Regelung, welche zum Teil absolute Verbote der Anwendung einzelner Praktiken vorsieht, stellen sich im Falle ihrer Aufhebung eine Reihe von Folgefragen, welche die Grenzen und Bedingungen dieser Praktiken betreffen und in erster Linie vom kantonalen Gesetzgeber zu lösen sind; diese Rahmenbedingungen aber sind ihrerseits zum Teil ebenfalls verfassungsrechtlicher Natur. All diese Umstände mahnen den Verfassungsrichter gegenüber dem demokratischen (kantonalen) Gesetzgeber zu einer gewissen Zurückhaltung. Diese Zurückhaltung ist auch angezeigt angesichts der Bestrebungen auf Bundesebene zur Verfassungs- und Gesetzgebung auf dem Gebiete der Fortpflanzungsmedizin (und der Gentechnologie), da es nicht Sache des Bundesgerichts ist, hier in spezifischer Weise einzugreifen. Trotz dieser Zurückhaltung aber hat das Bundesgericht die ihm durch Art. 113 BV übertragene Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit
wahrzunehmen und auf staatsrechtliche Beschwerde hin über die Rügen der Verletzung in verfassungsmässigen Rechten zu entscheiden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass es sich beim angefochtenen Erlass bewusst nur um eine Übergangslösung bis zum Inkrafttreten einer Bundesregelung handelt.
d) Der st. gallische Gesetzgeber hat in Art. 2 GRB die Begriffe der künstlichen Insemination, des (intratubaren) Gametentransfers, der In-vitro-Fertilisation und des Embryotransfers umschrieben. Diese Umschreibungen entsprechen den allgemein üblichen, wie sie auch im Bericht der Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin verwendet werden. Abweichend von der Terminologie im kantonalen Gesetzgebungsverfahren (vgl. Botschaft des Regierungsrates vom 13. Januar 1987) werden im folgenden die Begriffe "homolog" und "heterolog" unabhängig vom Zivilstand der Wunscheltern verwendet. Als homologe Insemination bzw. In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer werden diejenigen Methoden künstlicher Fortpflanzung verstanden, bei denen die Keimzellen des (verheirateten) Ehepaars oder des in (stabilem) Konkubinatsverhältnis lebenden (unverheirateten) Paares verwendet werden; als heterolog gelten demgegenüber jene Methoden, bei welchen Keimzellen eines Dritten, eines Spenders, gebraucht werden.
4.
Die Beschwerdeführer 2 bringen vorerst vor, der Kanton St. Gallen sei zur Regelung der künstlichen Insemination und der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer angesichts von Art. 31 ff. und Art. 253 ff. ZGB nicht zuständig, und machen damit eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) geltend. Soweit diese Rüge den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 OG überhaupt genügt, erweist sie sich als unbegründet. Anders als Art. 31 ff. ZGB hat der angefochtene Grossratsbeschluss nicht Anfang und Ende der Persönlichkeit zum Gegenstand, sondern ordnet die künstlichen Verfahren zur Herbeiführung von Konzeption und Schwangerschaft. Die angefochtenen Normen regeln auch in keiner Weise die Feststellung oder Anfechtung des Kindesverhältnisses oder der Vaterschaft, welche in Art. 253 ff. ZGB umschrieben sind. Da der Bundesgesetzgeber (noch) keine Regelung der modernen menschlichen Fortpflanzungstechniken getroffen hat und der Grossratsbeschluss auch nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstösst (vgl.
BGE 113 Ia 311
,
BGE 110 Ia 113
), ist die Beschwerde in bezug auf die Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV abzuweisen. Wie es
sich mit der Bundesrechtsmässigkeit der Strafnormen nach Art. 11 GRB verhält, ist unten zu prüfen (E. 12).
5.
a) Zur Anfechtung des Grossratsbeschlusses in bezug auf die Beschränkung der Methoden künstlicher Fortpflanzung berufen sich die Beschwerdeführer zum einen auf die persönliche Freiheit. Es fragt sich vorerst, ob und inwiefern das ungeschriebene Grundrecht der persönlichen Freiheit betroffen ist. Demgegenüber rufen die Beschwerdeführer die nach Art. 30 der Kantonsverfassung geschützte persönliche Freiheit nicht an, so dass nicht geprüft zu werden braucht, ob die kantonale Garantie über diejenige nach Bundesverfassungsrecht hinausgeht (vgl.
BGE 99 Ia 266
).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schützt das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (
BGE 113 Ia 5
f.,
BGE 97 I 49
f., mit Hinweisen); es umfasst "toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine" (
BGE 114 Ia 290
, mit Hinweisen). Die persönliche Freiheit garantiert ein bestimmtes Mindestmass an persönlicher Entfaltungsmöglichkeit und schützt den Bürger in der ihm eigenen Fähigkeit, eine gewisse tatsächliche Begebenheit zu würdigen und danach zu handeln (
BGE 113 Ia 6
,
BGE 97 I 49
f., mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des Bürgers die Berufung auf das ungeschriebene Grundrecht rechtfertige; namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könne (
BGE 114 Ia 290
,
BGE 113 Ia 6
, mit Hinweisen), und schütze daher nicht vor jeglichem physischen oder psychischen Missbehagen (
BGE 112 Ia 100
). Daher sei eine Grenzziehung des Schutzbereichs der persönlichen Freiheit notwendig und im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu suchen (
BGE 108 Ia 61
, mit Hinweisen).
Es steht ausser Zweifel, dass etwa eine staatliche Geburtenregelung und entsprechende Zwangsmassnahmen, mit denen die Zeugung von Kindern eingeschränkt würde, das Grundrecht der persönlichen Freiheit berühren würden. Damit aber lässt sich der
vorliegende Fall nicht vergleichen. Denn die Besonderheit liegt darin, dass nicht eine natürlich gegebene Fähigkeit durch staatliche Massnahmen eingeschränkt und unter Berufung auf die persönliche Freiheit wiedererlangt werden soll; vielmehr wird gewissermassen ein Anspruch auf eine medizinische Dienstleistung und damit auf Inanspruchnahme moderner medizinischer Methoden gefordert. Der Anspruch von Gefangenen auf eine einwandfreie medizinische Betreuung steht in speziellem Zusammenhang mit dem Haft- und Strafvollzug und kann mit dem vorliegenden Fall ebenfalls nicht verglichen werden (BGE 102 Ia 302,
BGE 106 Ia 291
; vgl. WALTER HALLER, in: BV-Kommentar, Persönliche Freiheit, N. 84 ff., insbes. N. 86 und N. 45). Die Wahl des eigenen Arztes ohne zeitliche Einschränkung stand bei einer Schwangeren, die eine Abtreibung vornehmen lassen wollte, in spezifischer Weise im Zusammenhang mit der körperlichen Integrität, da im Rahmen von Art. 120 StGB mit einer Abtreibung einer nicht anders abwendbaren Lebensgefahr oder grossen Gefahr dauernden schweren Schadens an der Gesundheit begegnet werden sollte (
BGE 101 Ia 575
).
Es kann wohl nicht gesagt werden, dass mit dem angefochtenen Erlass die psychische Integrität oder die Gesundheit direkt gefährdet würden. Es ist indessen nicht zu verkennen, dass der Wunsch nach Kindern eine elementare Erscheinung der Persönlichkeitsentfaltung darstellt. Kinder zu haben und aufzuziehen bedeutet für viele Menschen eine zentrale Sinngebung ihres Lebens, und die ungewollte Kinderlosigkeit wird von den Betroffenen häufig als schwere Belastung erlebt. Das gilt für Personen, die aus organischen Gründen keine Kinder haben können oder für die eine natürliche Zeugung wegen genetischer Belastung oder angesichts der gesundheitlichen Risiken für die Kinder etwa nach einer Krebsbehandlung nicht verantwortbar erscheint. Die Beschränkung des Zugangs zu den modernen Methoden künstlicher Fortpflanzung berührt die Beschwerdeführer daher in ihrem Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit.
b) Das Grundrecht der persönlichen Freiheit gilt indessen nicht absolut. Einschränkungen sind zulässig, soweit sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (
BGE 113 Ia 327
f.,
BGE 112 Ia 162
, 249,
BGE 109 Ia 281
und 289 f., mit Hinweisen); von einer Beeinträchtigung
des Kerngehalts der persönlichen Freiheit kann beim angefochtenen Erlass nicht gesprochen werden. Welche Beschränkungen der persönlichen Freiheit unter dem Gesichtswinkel des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit zulässig sind, ist mit Rücksicht auf die dem Wandel unterworfene ethische Wertordnung und in Anbetracht der sich verändernden Sozialverhältnisse zu prüfen (
BGE 97 I 50
). Die Beurteilung des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit von Einschränkungen kann in bezug auf den vorliegenden Fall zum einen nicht generell für sämtliche Methoden der künstlichen Fortpflanzung vorgenommen werden. Zum andern ist zu unterscheiden zwischen der Frage nach dem absoluten Verbot gewisser Behandlungsmethoden und, im Falle ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit, der Beurteilung, in welchem Ausmasse und unter welchen Bedingungen und Modalitäten von ihnen Gebrauch gemacht werden darf. In bezug auf die letztere Frage kommt, wie unten auszuführen ist, dem Kindeswohl zentrale Bedeutung zu.
c) Die Beschwerdeführer beziehen sich ferner auf die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach Art. 8 EMRK hat jedermann insbesondere Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, und Art. 12 EMRK räumt das Recht ein, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen. Im Hinblick auf den vorliegenden Fall sind diese Garantien gemeinsam zu betrachten.
Art. 8 EMRK schützt u.a. wesentliche Ausdrucksmöglichkeiten der menschlichen Persönlichkeit (Urteil des Gerichtshofes i.S. Dudgeon, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 45, Ziff. 60 = EuGRZ 1983 S. 488). Dazu gehört sowohl der Schutz der Intimsphäre im allgemeinen als auch das Sexualleben (Entscheide der Kommission, DR 13, 241 (245) und 3, 46 (49)). Unter dem Gesichtswinkel von Art. 12 EMRK wird die Familiengründung als Folge der Heirat verstanden (JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1985, N. 6 zu Art. 12). Dazu zählt nach der Doktrin auch das Recht, Kinder zu zeugen (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 6 zu Art. 12); ebenso kann darunter ein Anspruch verheirateter Paare auf Adoption fallen (Entscheide der Kommission, DR 12, 32 (34) und 7, 75 (76); vgl. FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 6 zu Art. 12).
Im Hinblick auf den vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob und inwiefern die Garantien der EMRK durch Verbote einzelner Methoden künstlicher Fortpflanzung betroffen werden. In der
neueren Lehre wird dies bejaht (vgl. STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK, Basel 1986, S. 133; IRENE FAHRENHORST, Fortpflanzungstechnologien und Europäische Menschenrechtskonvention, in: EuGRZ 1988 S. 125 ff.; JEAN-FRANCOIS AUBERT, Législations cantonales sur la procréation artificielle, in: Problèmes de droit de la famille, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1987, S. 17 f.). Soweit ersichtlich, haben indessen die Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention bis jetzt unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 und Art. 12 EMRK noch keine Entscheidungen zur künstlichen Fortpflanzung getroffen und weder zu einem entsprechenden Anspruch noch zum Umfang von Einschränkungen Stellung genommen. Die Beschwerden könnten sich auch nicht auf den erwähnten, bisher vom Ministerkomitee nicht genehmigten Entwurf einer Resolution über die künstliche Fortpflanzung beim Menschen stützen (vgl.
BGE 111 Ia 344
E. 3a). Angesichts dieser Unsicherheit sowie des Umstandes, dass sich die Beschwerdeführer nach dem ungeschriebenen Verfassungsrecht auf die persönliche Freiheit berufen können, kann die Frage nach den aus der Europäischen Menschenrechtskonvention fliessenden Garantien im vorliegenden Fall offengelassen werden.
6.
Die Beschwerdeführer 2 fechten die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB an und verlangen deren Aufhebung. Nach dieser Bestimmung ist die künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten unzulässig. Die Beschwerdeführer machen in dieser Hinsicht eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend.
a) Es ist bereits oben ausgeführt worden, dass das Verbot oder die Einschränkung einzelner Methoden der künstlichen Fortpflanzung einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstellt. Das gilt auch für die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB, welche die künstliche Insemination mit Samenzellen eines Spenders untersagt. Es ist daher zu prüfen, ob hierfür überwiegende öffentliche Interessen bestehen und ob die Massnahme verhältnismässig ist.
aa) Hierfür ist vorerst davon auszugehen, dass der st. gallische Gesetzgeber die Methode der künstlichen Insemination nicht in genereller Weise untersagt und die homologe Form der Insemination bei Ehepaaren mit Samenzellen des Ehemannes zulässt (Art. 3 lit. a GRB). Daraus ist zu schliessen, dass der Methode der künstlichen Insemination als solcher keine gesundheitlichen und damit polizeilichen Gründe entgegenstehen. Die heterologe Insemination ist denn in der Schweiz auch schon seit rund 20 Jahren
und am Kantonsspital St. Gallen seit 17 Jahren praktiziert worden; im Jahre 1985 sollen in der Schweiz rund 1/2 bis 1% aller Kinder aufgrund einer heterologen Insemination geboren worden sein (CHRISTIAN BRÜCKNER, Künstliche Fortpflanzung und Forschung am Embryo in vitro - Gedanken de lege ferenda, in: SJZ 81/1985 S. 381 und 386). Dabei sind keine nennenswerten gesundheitlichen Schwierigkeiten aufgetreten oder bekannt geworden. Unter diesem Gesichtswinkel sind daher keine überwiegenden öffentlichen Interessen an einem grundsätzlichen Verbot der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Spenders ersichtlich. Im Bericht der vorberatenden Kommission und der Vernehmlassung des Regierungsrates wird denn das Verbot der heterologen Insemination auch nicht mit gesundheitlichen Risiken begründet.
bb) Zur Begründung des Verbotes der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Spenders verweist die vorberatende Kommission unter anderem darauf, dass gewisse psychische Risikofaktoren bei Ehepaaren möglich seien. Die Kommission fügt aber an, dass sich solche Ehepaare vor einer entsprechenden Behandlung intensiv mit ihrer Situation auseinandersetzen und sich von ihrem Hausarzt oder ihrem Gynäkologen beraten lassen. Die gefühlsmässige Bindung an das Kind soll nicht schwächer sein als bei natürlich gezeugten Kindern, und im Vergleich mit "normalen" Familien sollen sich keine erhöhten Schwierigkeiten beobachten lassen. Es gilt zwar zu bedenken, dass das Kind eines Tages erfahren kann, genetisch nicht von seinem sozialen Vater abzustammen, und es dadurch in eine schwierige psychische Situation geraten kann. Es wird dann die Aufgabe der sozialen Eltern sein, das Kind mit der notwendigen Zuneigung und Hilfe aufzuklären. Insofern verhält es sich ähnlich wie bei Adoptivkindern. Unter dem Gesichtswinkel des erforderlichen öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit vermögen daher solche Überlegungen ein generelles Verbot der heterologen künstlichen Insemination ebensowenig zu rechtfertigen wie ethische Bedenken.
cc) Einwände gegen die heterologe Form der künstlichen Insemination wurden im kantonalen Gesetzgebungsverfahren hinsichtlich der Auswahl der Samenspender geäussert; die Auswahl nach bestimmten Kriterien wie dem Intelligenzquotienten könne zu einem unerwünschten "Zucht"-Denken führen. Es ist einzuräumen, dass derartige Bedenken ernsthafter Natur sind und dass auch bei einem weiten Verständnis der persönlichen Freiheit kein Anspruch auf künstliche Insemination mit den Samenzellen eines
ganz bestimmten (etwa besonders intelligenten) Spenders besteht. Indessen ist zu beachten, dass die Auswahl der Samenzellen nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien 1981 in die Verantwortung des behandelnden Arztes fällt, der im Rahmen des Möglichen einen Samenspender wählt, dessen Kind als dasjenige der Wunscheltern angesehen werden könnte. Allfälligen Missbräuchen kann durch entsprechende Weisungen oder Kontrollen in anderer Weise als durch ein generelles Verbot der heterologen Insemination begegnet werden. Das trifft auch hinsichtlich der Gefahr zu, dass durch zu häufige Verwendung der Samenzellen desselben Spenders unerwünschte Blutsverwandtschaften entstehen könnten; ein generelles Verbot der heterologen Insemination erweist sich auch unter diesem Gesichtswinkel nicht als verhältnismässig, da der Gefahr unerwünschter und unbekannter Blutsverwandtschaften - wie unten auszuführen ist (E. 7) - mit entsprechenden Kontrollen und insbesondere mit der Zentralisierung der Behandlung auf das Kantonsspital entgegengetreten werden kann.
dd) Es ist dem kantonalen Gesetzgeber einzuräumen, dass die Methode der heterologen Insemination zu rechtlichen Schwierigkeiten in bezug auf die Anonymität des Spenders und in bezug auf den familienrechtlichen Status des Kindes führen kann. Diese liegen darin, dass das Kind unter Umständen die Vaterschaft des sozialen Vaters anfechten und zudem versuchen kann, sich mit einer Vaterschaftsklage an den genetischen Vater zu halten. Zudem stellt sich insbesondere in diesem Zusammenhang die Frage nach der Anonymität des Spenders. Diese Schwierigkeiten kann der kantonale Gesetzgeber angesichts der Kompetenz des Bundes zur Zivilgesetzgebung nach Art. 64 BV nicht in eigener Zuständigkeit lösen. Und eine entsprechende Bundesregelung steht noch aus. Solche rechtliche Schwierigkeiten vermögen indessen ein absolutes Verbot der künstlichen Insemination mit Spendersamen ebenfalls nicht zu rechtfertigen, und zwar auch nicht unter dem Gesichtspunkt, dass es sich beim angefochtenen Grossratsbeschluss nur um eine vorläufige kantonale Regelung bis zum Inkrafttreten einer entsprechenden Bundeslösung handelt. Die Unsicherheiten können indessen zu einschränkenden Bedingungen bei der Anwendung der heterologen Methode der künstlichen Insemination führen (vgl. unten E. 6c); unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit kann es vielmehr genügen, dass der Kanton für eine umfassende Information aller Beteiligter (d.h. der Wunscheltern, der Ärzteschaft und der Spender) auch in rechtlicher Hinsicht sorgt.
ee) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das vom st. gallischen Gesetzgeber vorgesehene generelle Verbot der heterologen Form der künstlichen Insemination mangels überwiegender und verhältnismässiger öffentlicher Interessen vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit nicht standhält. Indessen sind Einschränkungen und Auflagen zulässig, soweit sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Darauf ist im folgenden näher einzugehen.
b) Nach Art. 3 GRB darf die Unfruchtbarkeit mit künstlicher Insemination u.a. dann behandelt werden, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind (lit. b) und die schriftliche Zustimmung der Wunscheltern zur Behandlung vorliegt (lit. c). Zusätzlich ist die Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen nach Art. 4 lit. d GRB unzulässig. Die Beschwerdeführer fechten diese Bedingungen und Auflagen weder in selbständiger Weise noch im Hinblick auf die von ihnen verlangte heterologe Form der künstlichen Insemination an.
Nach dem Wortlaut des angefochtenen Grossratsbeschlusses gelten diese Auflagen nur für die allein zugelassenen Methoden der Infertilitätsbehandlung. Diese nicht angefochtenen und sich als verhältnismässig erweisenden Bedingungen und Auflagen haben aber nach dem Sinn und der Systematik des angefochtenen Erlasses auch für die nach der vorstehenden Erwägung grundsätzlich zuzulassende künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten Gültigkeit. Das schriftliche Einverständnis der Eltern ist insbesondere im Hinblick auf Art. 256 Abs. 3 ZGB von Bedeutung. Es braucht im vorliegenden Zusammenhang darauf nicht näher eingegangen zu werden.
c) Art. 3 GRB geht davon aus, dass mit gewissen zugelassenen Methoden die Unfruchtbarkeit von Ehepaaren behandelt werden darf. Diese Beschränkung der Infertilitätsbehandlung auf verheiratete Ehepaare wird von den Beschwerdeführern weder selbständig noch hinsichtlich der heterologen Insemination in Frage gestellt. Angesichts der Wichtigkeit des Problems und der unterschiedlichen bisherigen kantonalen Regelungen rechtfertigt es sich indessen, zur Frage einer allfälligen Beschränkung der heterologen Insemination auf Ehepaare - wenn auch nicht abschliessend - Stellung zu nehmen. Wie es sich mit einer homologen Insemination bei stabilen, nicht verheirateten Paaren verhält, die sich gerade in zivilrechtlicher Hinsicht davon unterscheidet, kann offengelassen werden, da die Frage von den Beschwerdeführern in keiner Weise aufgeworfen wird.
Für eine allfällige Beschränkung der heterologen Form der künstlichen Insemination auf Ehepaare bedarf es unter verfassungsrechtlichem Gesichtspunkt eines überwiegenden öffentlichen Interesses und der Wahrung der Verhältnismässigkeit. Zu solchen öffentlichen Interessen sind auch der Schutz des zu zeugenden Kindes und das Kindeswohl zu zählen. Das Kindeswohl stellt einen Grundpfeiler insbesondere des schweizerischen Familienrechts dar, hinsichtlich der Entstehung des Kindesverhältnisses (Siebenter Titel des ZGB, Art. 252 ff.) und der Wirkungen des Kindesverhältnisses (Achter Titel des ZGB, Art. 270 ff.) ebenso wie im Hinblick auf das Scheidungsrecht (Vierter Titel des ZGB, insbesondere Art. 156 f. ZGB). Das Familienrecht zielt mit verschiedenen (u. U. widerlegbaren) Vermutungen darauf hin, dem Kind zu seinem Wohle einen rechtlichen Vater zuzuordnen (vgl. Art. 255, 256b und 257 ZGB). Denn Kinder ohne rechtlichen Vater sind dadurch benachteiligt, dass rechtlich kein Vater zu Beistand und Unterhalt sowie allenfalls zu Pflege und Erziehung herangezogen werden kann (Art. 272, 276 und 296 ZGB; vgl. FRANZISKA BUCHLI-SCHNEIDER, Künstliche Fortpflanzung aus zivilrechtlicher Sicht, Diss. Bern 1987, S. 203 ff.).
Im Falle einer heterologen Insemination bei einer in (stabilen) Konkubinatsverhältnissen lebenden Frau lassen die Bestimmungen des Zivilgesetzbuches über die Vermutung der Vaterschaft bei der Geburt eines Kindes keine rechtliche Vaterschaft entstehen. Eine solche kann auch nicht ohne weiteres hergestellt werden (vgl. CYRIL HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, in: Gedächtnisschrift für Peter Noll, Zürich 1984, S. 52 ff.). Zwar kann der Partner der Mutter das heterolog gezeugte Kind im Sinne von Art. 260 ZGB anerkennen. Fehlt es aber eben an der genetischen Vaterschaft, so ist die Gültigkeit der Anerkennung zweifelhaft und kann insbesondere aufgrund von Art. 260a ff. ZGB ohne weiteres angefochten werden (vgl. CYRIL HEGNAUER, Berner Kommentar, Die Entstehung des Kindesverhältnisses, 4. Aufl. 1984, N. 62 ff. und N. 106 zu Art. 260; MARTIN STETTLER, Le droit suisse de la filiation, Schweizerisches Privatrecht, 1987, S. 35 ff.; vgl. TUOR/SCHNYDER, Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 10. Aufl. 1986, S. 276 ff.). Eine Adoption durch den Partner der Mutter ist nach Art. 264a Abs. 3 ZGB nur im Falle der Verheiratung möglich. Und eine Vaterschaftsklage gegenüber dem genetischen Vater stösst auf rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten (unten E. 6d). Die heterologe Insemination bei nicht verheirateten Paaren
verursacht zudem schwierige erbrechtliche Probleme (vgl. BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 212 ff.). Diese Überlegungen zeigen, dass es unter dem Gesichtswinkel des Kindeswohls und damit aus öffentlichen Interessen gerechtfertigt sein kann, die Zahl der Kinder, die keinen rechtlichen Vater haben, nicht zu vergrössern und damit die heterologe Insemination auf verheiratete Ehepaare zu beschränken. Die damit verbundene Einschränkung der persönlichen Freiheit der Wunschmutter und Privilegierung der Ehe kann sich bei dieser Sachlage als verhältnismässig erweisen (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 17 f.; HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, S. 59).
d) Im kantonalen Gesetzgebungsverfahren wurden gegen die Zulässigkeit der heterologen Form der künstlichen Insemination gewichtige Bedenken rechtlicher Natur vorgebracht. Es stellt sich bei dieser Art der künstlichen Insemination insbesondere die Frage, in welchem Ausmass eine Vaterschaftsklage gegen den Samenspender möglich ist und ob dessen Anonymität gewahrt oder garantiert werden dürfe. Der kantonale Gesetzgeber ist angesichts der Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung im Bereiche des Zivilrechts nur sehr beschränkt zu einer entsprechenden Regelung zuständig. Nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien über die artifizielle Insemination 1981 hat der Arzt über die Identität des Spenders Verschwiegenheit zu bewahren (Ziff. 5).
Die Vermutung der Vaterschaft des Ehemannes nach Art. 255 ZGB gilt auch im Falle der Geburt eines aufgrund einer heterologen Insemination gezeugten Kindes. Die Vermutung kann indessen mit der Klage nach Art. 256 ff. ZGB angefochten werden. Die Klage steht dem Ehemann nach Art. 256 Abs. 3 ZGB nicht zu, wenn er der Zeugung durch einen Dritten oder einer heterologen Insemination zugestimmt hat (Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Kindesverhältnis), BBl 1974 II 30). Das Kind aber hat ein selbständiges Klagerecht nach Art. 256 Abs. 1 Ziff. 2 ZGB, wenn während seiner Unmündigkeit der gemeinsame Haushalt der Ehegatten aufgehört hat. Als Klagegrund gilt nach Art. 256a Abs. 1 ZGB, dass der Ehemann nicht der Vater des Kindes ist, was bei der heterologen Insemination der Fall ist. - Ist das Kind aufgrund einer Gutheissung der Anfechtungsklage vaterlos geworden (bzw. ist es mangels einer Vaterschaftsvermutung oder gültigen Anerkennung im Falle der heterologen Insemination bei einem nicht verheirateten Paar weiterhin ohne rechtlichen Vater), so kann es bis zum Ablauf eines
Jahres seit Erreichen des Mündigkeitsalters nach Art. 261 ff. ZGB die Vaterschaftsklage erheben und diese gegen den Samenspender richten (HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 65 zu Art. 261). Hierfür aber muss die Identität des Samenspenders bekannt sein.
Die Frage, ob im Hinblick auf einen derartigen Vaterschaftsprozess die Identität des Samenspenders bekanntgegeben werden muss, wird in der Literatur zum Teil bejaht. Es wird ausgeführt, der Arzt sei zur Offenbarung des Samenspenders verpflichtet und könne sich hierfür nicht auf sein Arztgeheimnis oder auf die Anonymitätsabrede berufen; der Anspruch des Kindes auf Feststellung des Kindesverhältnisses gehe vor; und unter Umständen könne gegen den Arzt haftpflichtrechtlich vorgegangen werden (HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 68 zu Art. 261 und N. 23 ff. zu Art. 262; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 194 f. und 79 ff.; zur ärztlichen Haftung HAUSHEER, a.a.O., S. 219). Ferner wird die Bekanntgabe des Samenspenders in einem Vaterschaftsprozess mit dem Adoptionsrecht verglichen, in dem zwar nach Art. 268b ZGB das Adoptionsgeheimnis zugunsten der Adoptiveltern gilt, das Kind aber unter Umständen bei entsprechender Interessenabwägung einen Anspruch auf Bekanntgabe der leiblichen Eltern geltend machen kann (vgl. HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 81 ff. zu Art. 268; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 107 ff.).
Die Frage nach der Bekanntgabe der Identität des Samenspenders wird in der Literatur auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten behandelt. Unter dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit und des aus Art. 4 BV hergeleiteten Akteneinsichtsrechts habe das aufgrund einer künstlichen heterologen Insemination gezeugte Kind ein Interesse an der Kenntnis seiner genetischen Abstammung; diesem Interesse könnten aber berechtigte Geheimhaltungsinteressen der sozialen Eltern, des Spenders und Dritter entgegenstehen. Welche Interessen überwiegen, könne nicht in allgemeiner Weise beurteilt werden; doch komme dem Kind bei entsprechender umfassender Interessenabwägung im Einzelfall unter Umständen ein Anspruch auf Bekanntgabe der Identität des Samenspenders zu (THOMAS COTTIER, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Basel 1987; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 97 ff.; vgl. auch
BGE 112 Ia 97
). - Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten wird die Frage nach der Bekanntgabe der Identität des Samenspenders in Deutschland aufgrund der Menschenwürde diskutiert, und eine Anonymitätsgarantie wird in der Literatur als Verstoss gegen das
Grundgesetz bezeichnet (vgl. CHRISTIAN STARCK, Die künstliche Befruchtung beim Menschen - Zulässigkeit und zivilrechtliche Folgen, in: Verhandlungen des 56. Deutschen Juristentages, S. A23 ff.; DIETER GIESEN, in: Verhandlungen des 56. Deutschen Juristentages, S. K65 ff.). Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang ein neuestes Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in dem es aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht auch das Recht auf Kenntnis der eigenen Abstammung ableitet und verschiedene Bestimmungen des BGB als mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt, soweit diese dem volljährigen Kind - vorbehältlich der gesetzlichen Anfechtungstatbestände - nicht nur die Änderung seines familienrechtlichen Status, sondern auch die gerichtliche Klärung seiner Abstammung ausnahmslos verwehren (BVerfGE 79, 256 = EuGRZ 1989 S. 229 = JZ 44/1989 S. 335 mit Anmerkung von CHRISTIAN STARCK).
Im vorliegenden Fall braucht nicht abschliessend geklärt zu werden, in welchem Ausmass und unter welchen Voraussetzungen das aufgrund einer künstlichen heterologen Insemination gezeugte Kind einen Anspruch darauf hat, die Identität des genetischen Vaters in Erfahrung zu bringen. Die vorstehenden Erwägungen zeigen indessen deutlich, dass sich eine vorbehaltlose Garantie auf Wahrung der Anonymität des Spenders und damit auch die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination von 1981 als fragwürdig erweisen. Ebenso problematisch erscheint in dieser Hinsicht die mindestens im Ausland für die künstliche Insemination teilweise angewendete Verwendung von Samengemischen. Es ist demnach nicht auszuschliessen, dass der Samenspender einem Verfahren auf Bekanntgabe seiner Identität oder einem Vaterschaftsprozess ausgesetzt wird. Diese Gefahr vermag indessen - wie oben ausgeführt - ein generelles Verbot der heterologen Insemination nicht zu rechtfertigen. Unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit kann es genügen, dass der Kanton für eine umfassende Information aller Beteiligter (d.h. der Wunscheltern, der Ärzteschaft und insbesondere der Spender) auch in rechtlicher Hinsicht sorgt und für die Aufbewahrung der Daten über medizinische Merkmale und die Identität der Spender bedacht ist (siehe unten E. 7).
e) Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass das generelle Verbot der heterologen Form der künstlichen Insemination vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit nicht standhält. Demnach ist die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB im Sinne der Erwägungen aufzuheben.
Die Beschwerdeführer fechten mit ihrer Beschwerde die Bestimmung von Art. 3 lit. a GRB nicht an, wonach die künstliche Insemination (nur) bei Verwendung der Keimzellen des Ehepaares zulässig ist. Die Bestimmung ist daher im bundesgerichtlichen Verfahren nicht formell aufzuheben. Doch hat sie angesichts der vorstehenden Erwägungen keine selbständige Bedeutung mehr.
7.
Mit den vorliegenden Beschwerden wird auch die Bestimmung von Art. 6 Abs. 1 GRB angefochten, wonach die künstliche Insemination und der Gametentransfer unter ärztlicher Leitung nur im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden dürfen. Die Beschwerdeführer berufen sich hierfür unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit auf die persönliche Freiheit, hingegen nicht auf die Handels- und Gewerbefreiheit.
a) Die Beschwerdeführer wenden sich nicht dagegen, dass die künstliche Insemination nur unter ärztlicher Leitung und der Gametentransfer nur im Kantonsspital St. Gallen unter ärztlicher Leitung durchgeführt werden dürfen. Das Erfordernis der ärztlichen Leitung steht in einem gewissen Verhältnis mit der nicht angefochtenen Bestimmung von Art. 3 lit. b GRB, wonach künstliche Infertilitätsbehandlungen nur zulässig sind, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind. Demnach ist im folgenden ausschliesslich zu prüfen, ob die Beschränkung der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital vor der Verfassung standhält. Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist diese Frage sowohl in bezug auf die homologe als auch die heterologe Form der künstlichen Insemination zu untersuchen.
b) Die Beschränkung der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital St. Gallen stellt eine Beschränkung der persönlichen Freiheit dar und bedarf für ihre Gültigkeit der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung und Interessenabwägung. Dabei fällt auf seiten der Wunscheltern insbesondere ins Gewicht, dass sie sich nicht an ihren vertrauten Arzt oder Gynäkologen halten können und sich durch einen ihnen unbekannten Arzt am unter Umständen weit entfernten Kantonsspital in St. Gallen behandeln lassen müssen (vgl.
BGE 101 Ia 575
). Auf der andern Seite wurde bereits im Antrag des Regierungsrates an den Grossen Rat auf die mit der künstlichen Insemination verbundenen Missbrauchsgefahren und daher notwendigen Kontrollmöglichkeiten hingewiesen. Im folgenden ist zu prüfen, welche öffentlichen Interessen im Hinblick auf die angefochtene Beschränkung als überwiegend und verhältnismässig erscheinen.
Die homologe künstliche Insemination bei Ehepaaren bietet, soweit ersichtlich, weder medizinische noch rechtliche Schwierigkeiten. Da bei dieser Form der künstlichen Insemination die Keimzellen des Ehepartners verwendet werden, stellt sich insbesondere die Frage nach der Auswahl nicht, und auch Verwechslungsgefahren können als gering erachtet werden. Der Regierungsrat vermag denn in seiner Vernehmlassung auch keine konkreten Gefahren zu nennen oder auf konkrete Missbrauchsmöglichkeiten hinzuweisen. Soweit eine Kontrolle als notwendig erachtet wird, kann eine allgemeine Bewilligungspflicht für die Vornahme künstlicher homologer Inseminationen bei Ehepaaren oder eine (evtl. damit verbundene) Meldepflicht über vorgenommene Inseminationen genügen. Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschränkung der homologen Form der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital St. Gallen bei Ehepaaren als unverhältnismässig.
Anders verhält es sich indessen mit der heterologen Form der künstlichen Insemination. Bei dieser Behandlungsmethode gilt es vorerst einmal, die Samenzellen auszuwählen. Nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination 1981 wählt der behandelnde Arzt in eigener Verantwortung die Samenzellen danach aus, dass das Kind als dasjenige der Wunscheltern angesehen werden könnte. Hierfür bedarf es einer hinreichenden Menge von verschiedenen (kryokonservierten) Spendersamen, wie sie etwa in einer Privatpraxis kaum vorhanden sein dürfte. Bei der heterologen Insemination gilt es insbesondere auch, zu häufige, unerwünschte und unerkannte genetische Verwandtschaften zu verhindern und demnach die Samenzellen vorsichtig auszuwählen. Die hierfür notwendige Kontrolle und Beschränkung lassen sich kaum anders denken als durch eine Zentralisierung der Auswahl und Behandlung. Es muss ferner für eine einwandfreie Aufbewahrung der Samenzellen mittels Kryokonservierung und eine entsprechende Kontrolle zur Vermeidung von Verwechslungen gesorgt werden, wofür im Kantonsspital St. Gallen bessere Voraussetzungen bestehen (vgl. in diesem Zusammenhang auch die Bestimmung von Art. 7 lit. b GRB). Schliesslich gilt es zu bedenken, dass über die medizinischen Daten des Spenders wie Alter, Herkunft, Gesundheit und Ergebnisse der medizinischen Untersuchung hinaus wohl auch die Angaben über die Identität des Spenders aufzubewahren sind und hierfür das Kantonsspital St. Gallen bessere Gewähr zu bieten vermag. All diese Gründe belegen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Beschränkung der heterologen
Insemination auf das Kantonsspital und gehen unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit den privaten Interessen vor.
c) Demnach sind die Beschwerden in diesem Punkte im Sinne der vorstehenden Erwägungen teilweise gutzuheissen, und Art. 6 GRB ist insofern aufzuheben, als die künstliche Insemination mit Keimzellen des Ehemannes auf das Kantonsspital St. Gallen beschränkt wird. Wie es sich im Falle einer homologen Insemination bei einem unverheirateten Paar verhielte (vgl. oben E. 6c), braucht im vorliegenden Fall nicht abgeklärt zu werden. Im übrigen steht die Beschränkung der Behandlung auf das Kantonsspital St. Gallen nach Art. 6 GRB mit der unten zu prüfenden Bestimmung von Art. 7 GRB in einem gewissen Zusammenhang (vgl. unten E. 8).
8.
In engem Zusammenhang mit der künstlichen Insemination steht Art. 7 des Grossratsbeschlusses. Danach dürfen im Hinblick auf eine spätere Zeugung und bei entsprechender Sicherheit Samenzellen des Ehemannes (nur) während der Dauer der Behandlung im Kantonsspital St. Gallen tiefgekühlt aufbewahrt werden. Die Beschwerdeführer 1 fechten diese Bestimmung unter Berufung auf die persönliche Freiheit, das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot sowie weitere verfassungsmässige Rechte an.
a) Vorerst gilt es, die Bedeutung von Art. 7 GRB zu klären. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ergibt sich der Gehalt dieser Bestimmung klar aus dem Wortlaut. Positiv ausgedrückt dürfen lediglich Ehemänner ihre Samenzellen im Hinblick auf eine homologe künstliche Insemination im Kantonsspital St. Gallen deponieren; in zeitlicher Hinsicht ist die Aufbewahrung beschränkt auf die Dauer der Behandlung, d.h. bis die Infertilitätsbehandlung bei der Ehefrau zu einer Schwangerschaft und damit zum Erfolg führt. Negativ bedeutet die Vorschrift, dass ein Samendepot unabhängig von einer Infertilitätsbehandlung, über eine solche hinaus oder für eine spätere Verwendung unzulässig ist; dieses Verbot gilt sowohl für verheiratete als auch nicht verheiratete Männer. - Im folgenden ist zu prüfen, ob diese Beschränkung vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit standhält und ob im Falle der Zulassung die Einschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen zulässig ist.
b) Es ist bereits oben ausgeführt worden (E. 5a), dass der Wunsch nach Kindern eine elementare Erscheinung der Persönlichkeitsentfaltung darstellt und es für viele Menschen eine zentrale Sinngebung ihres Lebens bedeutet, Kinder zu haben und aufzuziehen.
Dieser aufgrund der persönlichen Freiheit verfassungsrechtlich geschützte Kinderwunsch kann sich nicht nur bei Wunscheltern zeigen, welche in einer bestimmten Situation und in einem gewissen Zeitpunkt moderne Methoden der Fortpflanzungsmedizin in Anspruch nehmen möchten. Es ist ebensosehr denkbar, dass ein fester, aber noch nicht aktueller Kinderwunsch im Rahmen des Möglichen für die Zukunft gesichert werden soll. Diese Situation kann sich etwa bei verheirateten oder nicht verheirateten Männern ergeben, die sich infolge ihrer Berufsausübung oder wie beim Beschwerdeführer K. wegen einer Hodenkrebsbehandlung der Gefahr ausgesetzt sehen, später keine Kinder mehr zeugen oder eine natürliche Zeugung wegen genetischer Veränderungen der Samenzellen und den damit verbundenen Risiken für das Kind nicht mehr verantworten zu können. Auch dieser Aspekt betrifft das ungeschriebene Grundrecht der persönlichen Freiheit. Das durch Art. 7 GRB statuierte generelle Verbot des Samendepots für eine spätere Verwendung stellt daher einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar. Es ist daher zu prüfen, ob überwiegende öffentliche Interessen die Massnahme zu rechtfertigen vermögen und ob die Bestimmung sich als verhältnismässig erweist.
Vorerst ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass der st. gallische Gesetzgeber die Aufbewahrung von Samenzellen für die beschränkte Dauer der Infertilitätsbehandlung mittels Kryokonservierung nach Art. 7 GRB nicht ausschliesst. Daraus ist zu folgern, dass der Kryokonservierung und einem Samendepot an sich keine gesundheitlichen Gründe entgegenstehen. Es sind denn auch keine Bedenken bekannt, dass die Kryokonservierung eine Veränderung der Samenzellen bewirken würde und dass bei ihrer Verwendung gesundheitliche Risiken für Mutter und Kind entstehen könnten. Im kantonalen Gesetzgebungsverfahren wurde daher nicht so sehr auf gesundheitliche Überlegungen als vielmehr auf die Missbrauchsgefahren hingewiesen. Worin diese Missbrauchsgefahren im einzelnen liegen sollen, geht indessen weder aus den Beratungen noch aus der Vernehmlassung des Regierungsrates hervor. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Samenaufbewahrung für eine spätere Verwendung vermehrt Missbräuchen ausgesetzt sein soll als eine nach Art. 7 GRB zugelassene Deponierung im Hinblick auf eine konkrete Infertilitätsbehandlung, die sich ihrerseits ebenfalls auf eine längere Dauer erstrecken kann. Aber auch andere Gründe vermögen ein absolutes Verbot der Aufbewahrung eigener Samenzellen im Hinblick auf eine
spätere eigene Verwendung unter dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit nicht zu rechtfertigen. Dabei kann es grundsätzlich auch nicht darauf ankommen, ob es sich um verheiratete oder aber um unverheiratete Männer handelt.
Bei dieser Sachlage vermag das generelle Verbot nach Art. 7 GRB, unabhängig von einer aktuellen Infertilitätsbehandlung Samenzellen von verheirateten oder nicht verheirateten Männern hinterlegen zu können, vor der Verfassung nicht standzuhalten.
c) Dies bedeutet indessen nicht, dass eine derartige Hinterlegung von eigenen Samenzellen nicht gewissen Einschränkungen hinsichtlich der Art und Weise sowie im Hinblick auf eine spätere Verwendung unterworfen werden kann.
Zum einen gilt es dafür zu sorgen, dass Unbefugte keinen Zugriff haben und die Samenzellen nicht in anderer Weise verwendet werden; ebenso muss eine einwandfreie Aufbewahrung garantiert und mit entsprechender Kennzeichnung die Gefahr einer Verwechslung vermieden werden. Hierfür ist das Kantonsspital besser in der Lage als dezentralisierte Privatpraxen und kann eine entsprechende Gewähr bieten. Diese öffentlichen Interessen an einer Beschränkung der Hinterlegung auf das Kantonsspital St. Gallen erweisen sich als überwiegend und vermögen die entgegenstehenden privaten Interessen und die mit der Deponierung im Kantonsspital St. Gallen verbundenen, aber unbedeutenden persönlichen Unannehmlichkeiten zu überwiegen. Demnach hält die Beschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit stand. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte abzuweisen.
Zum andern bedeutet die Zulässigkeit der Aufbewahrung von eigenen Samenzellen im Kantonsspital nicht, dass diese ohne weiteres in beliebiger Weise für Infertilitätsbehandlungen genutzt werden können. Die Verwendung hängt vielmehr von der Zulässigkeit der entsprechenden Behandlungsmethode im Zeitpunkt des Gebrauchs ab; sie kann zudem unter Umständen auf eine bestimmte Dauer beschränkt oder entsprechend der unangefochtenen Bestimmung von Art. 4 lit. d GRB nach dem Tode des Betreffenden ausgeschlossen werden.
d) Demnach ist die Beschwerde in diesem Punkte im Sinne der vorstehenden Erwägungen teilweise gutzuheissen. Es sind daher in Art. 7 GRB die Worte "des Ehemannes" und "während der Dauer der Behandlung" zu streichen, so dass eine Hinterlegung und Aufbewahrung von eigenen Samenzellen von verheirateten und
unverheirateten Männern im Kantonsspital St. Gallen im Hinblick auf eine spätere eigene Verwendung grundsätzlich zulässig ist. In bezug auf die Beschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen ist die Beschwerde indessen abzuweisen.
Wie es sich mit einer Aufbewahrung von Eizellen verhält, welche sich in verschiedener Hinsicht von derjenigen von Samenzellen unterscheidet und noch zu wenig erprobt erscheint, braucht im vorliegenden Fall mangels einer entsprechenden Rüge nicht geprüft zu werden.
9.
Mit beiden staatsrechtlichen Beschwerden wird die Bestimmung von Art. 4 lit. f des Grossratsbeschlusses angefochten, welche die In-vitro-Fertilisation (IVF) mit anschliessendem Embryotransfer (ET) nicht nur in einzelnen Formen, sondern als Methode grundsätzlich untersagt. Die Beschwerdeführer berufen sich auch in dieser Hinsicht auf die persönliche Freiheit.
a) Es ist bereits oben ausgeführt worden, dass die Beschränkung des Zugangs zu den modernen Methoden künstlicher Fortpflanzung in das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit eingreift. Das trifft auch auf das generelle Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer zu. Die Methode kann insbesondere einem Bedürfnis von Frauen entsprechen, die wegen dauernden Eileiterverschlusses auf natürliche Weise keine Kinder bekommen können; die Methode kann auch angewendet werden, soweit funktionsfähige Eierstöcke fehlen, aber ein gebärfähiger Uterus vorhanden ist oder soweit beim Mann gewisse Fertilitätsstörungen vorliegen. Es ist im folgenden zu prüfen, ob dieses generelle Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer vor der Verfassung standzuhalten vermag.
b) Zur Begründung des Verbots der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer weist der Regierungsrat in der Vernehmlassung unter anderem auf ein Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts aus dem Jahre 1987 hin (
BGE 113 V 42
). Das Gericht befand unter dem Gesichtswinkel des Krankenversicherungsgesetzes (KUVG) und unter Hinweis auf gewisse Risikofaktoren und die Erfolgschancen, dass die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer keine wissenschaftlich anerkannte Vorkehr zur Behebung der Folgen der Unfruchtbarkeit einer Frau darstelle und die Krankenkassen daher nicht gehalten seien, die bei der Anwendung dieser Methode entstandenen Kosten als Pflichtleistungen zu übernehmen. Dieser Entscheid betrifft ausschliesslich
eine Frage des Krankenversicherungsrechts, und seine Erwägungen können nicht unbesehen auf die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Methode als solche übertragen werden. Eine relativ geringe Erfolgsrate und gewisse Risikofaktoren sind auch bei andern medizinischen Behandlungsmethoden vorhanden und vermögen für sich allein ein generelles Verbot der IVF/ET nicht zu rechtfertigen. Es wird denn auch nicht vorgebracht, die In-vitro-Fertilisation führe zu schwerwiegenden gesundheitlichen Gefährdungen der Mutter und insbesondere des Kindes. In dieser Hinsicht kann es vielmehr genügen, die Wunscheltern im Sinne des Grossratsbeschlusses auch über die Risiken und die Erfolgschancen umfassend zu informieren (Art. 5 GRB) und die Methode nur zuzulassen, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind (Art. 3 lit. b GRB).
c) Die Bedenken des st. gallischen Gesetzgebers liegen denn auch nicht in erster Linie bei den gesundheitlichen Risiken, sondern vorab in der nicht unbegründeten Besorgnis über das Schicksal und die Verwendung von (überzähligen) Embryonen und die damit verbundenen Missbrauchsgefahren. - Zur Zeit scheint die Kryokonservierung von (unbefruchteten) Eizellen noch keine gesicherte Methode darzustellen. Möglicherweise wird sie eines Tages die Lösung des Problems der überzähligen Embryonen erleichtern. Die Zulässigkeit der In-vitro-Fertilisation braucht heute nicht unter Beachtung dieser Möglichkeit geprüft zu werden.
Mit der Verschmelzung von Samenzellen mit Eizellen in vitro entstehen ausserhalb des Mutterleibes Embryonen, welche sämtliche genetischen Anlagen eines individuellen Menschen aufweisen. Nach heutiger Doktrin und Rechtsprechung geniessen Embryonen den strafrechtlichen Schutz von Art. 118 ff. StGB nicht, da diese Bestimmung erst mit der Nidation eingreifen (vgl. GÜNTHER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, 3. Aufl. 1983, S. 45; MARTIN SCHUBARTH, Kommentar zum Schweizerischen Strafrecht, 1. Band, 1982, N. 51 f. zu Art. 118, S. 162; NIKLAUS SCHMID, Strafrechtliche Schranken gegen Manipulationen mit ungeborenem Leben?, in: Festschrift Cyril Hegnauer, Bern 1986, S. 438 f.). In zivilrechtlicher Hinsicht ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 31 ZGB umstritten, ob der befruchteten Eizelle in vitro schon (bedingte) Rechtspersönlichkeit im Sinne des Personenrechts zukomme (verneinend HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, S. 56; bejahend HENRI DESCHENAUX/PAUL-HENRI STEINAUER, Personnes physiques et tutelle, 2. Aufl.
1986, S. 119 f.; ANDREAS BUCHER, Natürliche Personen und Persönlichkeitsschutz, Basel 1986, S. 71; vgl. auch DIETER GIESEN, Moderne Fortpflanzungstechniken im Lichte des deutschen Familienrechts, in: Festschrift Cyril Hegnauer, Bern 1986, S. 71 f.; Bericht EKHR, Ziff. 534). Ob dem Embryo in vitro bereits ein verfassungsrechtlicher Schutz zukomme und ob dieses den verfassungsrechtlichen Schutz der Menschenwürde geniesse - wie etwa in Deutschland angenommen wird (vgl. STARCK, a.a.O., S. A15 ff. und A32 f.) -, braucht im vorliegenden Fall nicht abgeklärt zu werden. Angesichts des Umstandes aber, dass mit der Befruchtung einer Eizelle eine menschliche Individualität determiniert ist und zu einer Geburt eines Menschen führen kann, kann das Schicksal des Embryos in vitro für die Rechtsgemeinschaft nicht gleichgültig sein. Daran vermag auch die Verwerfung der eidgenössischen Volksinitiative "Recht auf Leben" im Jahre 1985 nichts zu ändern (vgl. BBl 1983 II 1 (Text der Initiative und Botschaft des Bundesrates) sowie BBl 1985 II 672). Es fragt sich daher, auf welche Weise die Embryonen verwendet werden dürfen und ob die Sorge um das Schicksal und die Verwendung der in vitro befruchteten Eizellen sowie die damit verbundenen Missbrauchsgefahren ein absolutes Verbot der Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer zu rechtfertigen vermögen.
Soweit in vitro befruchtete Eizellen zu unmittelbarer Herbeiführung einer Schwangerschaft der Wunschmutter eingepflanzt werden, werden die Embryonen gewissermassen in "natürlicher" Weise verwendet. Mit der Einpflanzung sind die Embryonen dem missbräuchlichen Zugriff entzogen. Insofern sind keine Missbrauchsgefahren ersichtlich, denen es mit einem gänzlichen Verbot der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer zu begegnen gälte.
Schwieriger gestaltet sich die Situation, wenn bei einem Behandlungsversuch der Wunschmutter nicht alle Embryonen eingepflanzt werden. In der Praxis wird häufig so vorgegangen, dass mehr Eizellen als unmittelbar notwendig entnommen und in vitro befruchtet und sodann kryokonserviert aufbewahrt werden, um auf diese Weise die mit der Eizellenentnahme verbundenen Unannehmlichkeiten für die Fortsetzung der Behandlung bei Misserfolg eines ersten Versuches zu vermeiden (vgl. Medizinisch-ethische Richtlinien für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer von 1985, Ziff. 6). Dabei stellt sich die Frage nach der Verwendung dieser Embryonen und ihrem Schicksal im Falle des Erfolges oder Abbruchs der Behandlung. In dieser Hinsicht ist dem st. gallischen
Gesetzgeber einzuräumen, dass hier weite Möglichkeiten des Missbrauchs in der Verwendung dieser überzähligen Embryonen bestehen, denen es mit wirksamen Massnahmen entgegenzutreten gilt. Hierfür aber kommt unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit nicht nur ein absolutes Verbot der Methode in Frage. Denkbar ist etwa eine Regelung, wonach keine überzähligen Eizellen in vitro befruchtet werden und alle so entstandenen Embryonen der Wunschmutter unmittelbar eingepflanzt werden. In dieser Weise sieht beispielsweise das Gesundheitsgesetz des Kantons Aargau vor, dass jeder Embryo eingepflanzt werden muss (§ 50 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes, siehe FRANK, a.a.O., Anhang 3, S. 86). Ein solches Vorgehen bringt zwar ein gewisses Risiko von Mehrlingsgeburten mit sich oder bedingt, dass sich die Frau unter Umständen mehrmals dem Eingriff der Eizellenentnahme unterziehen muss. Probleme dieser Art sind unter Umständen in Kauf zu nehmen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Lösung ist jedoch im vorliegenden Zusammenhang nicht zu beurteilen und kann offenbleiben. Bei dieser Sachlage zeigt sich, dass jedenfalls das absolute Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit vor der Verfassung nicht standzuhalten vermag.
Zur Vermeidung von Missbräuchen - insbesondere für die Zeit zwischen der Befruchtung in vitro und der Einpflanzung - bedarf es darüber hinaus weiterer Massnahmen der Sicherung. So hat der st. gallische Gesetzgeber bereits vorgesehen, dass die Aufzucht von befruchteten Eizellen ausserhalb des Mutterleibes verboten ist (Art. 4 lit. e GRB). Weiter ist mit dem Grossratsbeschluss angeordnet, dass befruchtete Eizellen nicht zu Forschungszwecken verwendet werden dürfen (Art. 9 GRB), dass das Erbgut von Keimzellen und von befruchteten Eizellen nicht beeinflusst werden darf und Massnahmen unzulässig sind, welche auf Beeinflussungen des Geschlechts oder anderer Eigenschaften des Kindes abzielen (Art. 10 GRB). Verboten ist auch die Schaffung von Leihmutterverhältnissen (Art. 4 lit. c GRB). Diese Bestimmungen, welche von den Beschwerdeführern nicht angefochten werden, stellen im öffentlichen Interesse weitere Massnahmen zur Sicherung vor Missbräuchen dar und belegen, dass sich ein absolutes Verbot der In-vitro-Fertilisation als unverhältnismässig erweist.
d) Der kantonale Gesetzgeber hat in allgemeiner Art gewisse Beschränkungen und Auflagen zu den überhaupt zugelassenen Methoden der Behandlung der Infertilität erlassen. Diese sind im
Hinblick auf die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer nicht selbständig angefochten, haben aber nach dem Sinn und der Systematik des Erlasses auch für diese Methode Gültigkeit (vgl. oben E. 6b). So geht der angefochtene Erlass davon aus, dass die Infertilitätsbehandlungen ausschliesslich im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden dürfen (Art. 6 GRB; vgl. oben E. 7). Angesichts der vorstehenden Überlegungen erweist sich eine Beschränkung der Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer auf das Kantonsspital St. Gallen als verhältnismässig und zulässig; das Kantonsspital bietet am besten die Gewähr dafür, dass alle befruchteten Eizellen tatsächlich auch eingepflanzt werden und keine überzähligen Embryonen aufbewahrt werden. Gleiche Überlegungen gelten in bezug auf die Subsidiarität der Behandlung (Art. 3 lit. b GRB), das Erfordernis der schriftlichen Zustimmung (Art. 3 lit. c GRB) sowie das Verbot der Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen (Art. 4 lit. d GRB). Es braucht darauf nicht näher eingegangen zu werden.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass die Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer nicht in genereller Weise untersagt werden kann. Angesichts dieser Überlegungen einerseits und der Systematik des Grossratsbeschlusses andererseits, wonach nur verheiratete Ehepaare unter Verwendung ihrer eigenen Keimzellen gewisse Methoden künstlicher Fortpflanzung in Anspruch nehmen dürfen (Art. 3 GRB, Einleitung und lit. a), ergibt sich, dass die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer in der homologen Form bei Ehepaaren im Grundsatz und unter gewissen Bedingungen und Auflagen zuzulassen ist.
Damit stellt sich die Frage, ob Ehepaare die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer auch in der heterologen Form in Anspruch nehmen dürfen. Dabei ist die heterologe Form insofern denkbar, als entweder die Samenzellen von einem Spender, die Eizellen von einer Spenderin oder beide Arten von Keimzellen von Spendern stammen. Die Beschwerdeführer werfen die Frage nicht ausdrücklich auf und fechten in diesem Zusammenhang insbesondere Art. 3 lit. b GRB nicht an. Es braucht daher dazu nicht abschliessend Stellung genommen zu werden, doch rechtfertigen sich die folgenden Hinweise.
In dieser Hinsicht gilt es zu beachten, dass bei der Beurteilung der heterologen Form der In-vitro-Fertilisation unter Umständen danach unterschieden werden kann, welche Keimzellen von Spendern stammen, In der Literatur wird unter dem Gesichtswinkel der
Gleichheit darauf hingewiesen, dass es in rechtlicher Hinsicht keinen Unterschied ausmache, ob angesichts eines Mangels beim Mann eine heterologe Insemination vorgesehen oder wegen eines Mangels bei der Frau eine IVF/ET mit einer fremden Eizelle durchgeführt wird (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 18). Auf der andern Seite mögen sich die Insemination und die In-vitro-Fertilisation in ihren heterologen Formen insofern unterscheiden, als die IVF eine aufwendigere und risikoreichere Methode darstellt. Wahrscheinlicherweise stehen wesentlich weniger Eizellenspenderinnen als Samenspender zu Verfügung, und demnach erschwert sich gegenüber der heterologen Insemination die Auswahl geeigneter Keimzellen bei der heterologen In-vitro-Fertilisation. Es ist denn auch zu beachten, dass die Ärzteschaft mit ihren Richtlinien von 1985 - anders als bei den Inseminationsrichtlinien von 1981 - die Heterologie ablehnt (Ziff. 3).
Schliesslich könnte danach gefragt werden, ob die In-vitro-Fertilisation auf Ehepaare beschränkt werden dürfe oder auch (stabilen) Konkubinatspaaren zur Verfügung zu stellen sei, wie dies etwa die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die In-vitro- Fertilisation und den Embryotransfer von 1985 vorsehen (Ziff. 3). Hierfür ist auf die unmittelbar vorstehenden Überlegungen zur In-vitro-Fertilisation sowie die Erwägungen zur Insemination (oben E. 6c) zu verweisen. Mangels entsprechender Rüge kann auch dies offengelassen werden.
f) Demnach ergibt sich, dass das generelle Verbot der In-vitro- Fertilisation mit Embryotransfer verfassungsrechtlich nicht zulässig ist. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, und die Bestimmung von Art. 4 lit. f GRB ist aufzuheben.
10.
Art. 9 des Grossratsbeschlusses sieht ein generelles Verbot der Verwendung von Keimzellen und befruchteten Eizellen zu Forschungszwecken vor. Die Beschwerdeführer 1 fechten dieses Forschungsverbot hinsichtlich der Verwendung von Keimzellen an und berufen sich hierfür auf die persönliche Freiheit und die Forschungsfreiheit.
a) Die Beschwerdeführer rufen in bezug auf Art. 9 GRB die persönliche Freiheit und in genereller Weise die Forschungsfreiheit an. Sie machen nicht geltend, die Forschungs- oder Wissenschaftsfreiheit sei im kantonalen Verfassungsrecht garantiert oder im einfachen kantonalen Gesetzesrecht umschrieben (vgl. immerhin Gesetz über die Handels-Hochschule des Kantons St. Gallen vom
1. Januar 1955; HANS GRUBER, Forschungsförderung und Erkenntnisfreiheit, Bern 1986, S. 190 f.). Es besteht kein geschriebenes Verfassungsrecht des Bundes, welches die Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit ausdrücklich garantieren würde. In der Lehre werden Teilgehalte einer entsprechenden Freiheitsgarantie an bestehende geschriebene oder ungeschriebene Grundrechte angeknüpft, so insbesondere bei der Meinungsfreiheit und der Pressefreiheit, der persönlichen Freiheit oder der Handels- und Gewerbefreiheit (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, in: BV-Kommentar, N. 5; GRUBER, a.a.O., S. 153 ff.; WALTER HALLER, Die Forschungsfreiheit, in: Festschrift für Hans Nef, Zürich 1981, S. 133 ff.).
Angesichts dieser Sachlage lässt sich die Frage stellen, ob die Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit als Garantie eines unantastbaren schöpferischen Kerns wissenschaftlicher Erkenntnis und Lehre sowie zur Bewahrung der geistigen und methodischen Unabhängigkeit der Forschung (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 4, mit Hinweisen) im Sinne eines ungeschriebenen Verfassungsrechts des Bundes anzuerkennen ist. Das Bundesgericht hatte bisher keinen Anlass, die Frage näher zu prüfen (vgl. MICHEL ROSSINELLI, Les libertés non écrites, Lausanne 1987, S. 228 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gewährleistung von in der Verfassung nicht genannten Freiheitsrechten durch ungeschriebenes Verfassungsrecht bisher nur in bezug auf solche Befugnisse angenommen worden, welche die Voraussetzung für die Ausübung anderer (in der Verfassung genannter) Freiheitsrechte bilden oder sonst als unentbehrliche Bestandteile der demokratischen oder rechtsstaatlichen Ordnung des Bundes erscheinen. Dabei hat das Bundesgericht auch stets geprüft, ob die in Frage stehende Gewährleistung bereits einer weitverbreiteten Verfassungswirklichkeit in den Kantonen entspreche und von einem allgemeinen Konsens getragen sei (
BGE 104 Ia 96
, 107 Ia 279, mit Hinweisen).
In bezug auf den vorliegenden Fall können die Voraussetzungen für eine ausdrückliche Anerkennung der Freiheit der Forschung nicht zum vornherein verneint werden: Ein verfassungsrechtlich garantierter Freiraum kann für den Forschenden Voraussetzung zur Ausübung seiner Freiheitsrechte bilden und Bestandteil der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung darstellen; ebensosehr sind entsprechende Garantien in der einfachen Gesetzgebung des Bundes und der Kantone enthalten und in die neueren
Kantonsverfassungen aufgenommen worden (Art. 8 Abs. 2 lit. i KV/JU, § 14 lit. e KV/AG, § 6 Abs. 2 lit. e KV/BL, Art. 12 lit. i KV/UR, Art. 15 KV/SO; vgl. GRUBER, a.a.O., S. 182 ff.). Es ist indessen zu beachten, dass Wissenschafts- und Forschungsfreiheit sowie deren Konturen und Grenzen nicht leicht zu umschreiben sind; unter den heutigen Verhältnissen muss auch berücksichtigt werden, dass der Wissenschafter nicht nur Freiräume benötigt, sondern ebensosehr in vielfacher Weise auf staatliche Institutionen angewiesen ist. Der vorliegende Sachverhalt aber macht es nicht notwendig, den Inhalt einer entsprechenden Garantie zu umschreiben und zur Frage der Anerkennung der Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit abschliessend Stellung zu nehmen. Es kann für die im vorliegenden Fall zu beurteilenden Verfassungsfragen vielmehr genügen, die anerkannten Grundrechte heranzuziehen (vgl. J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 9; GRUBER, a.a.O., S. 175 ff.).
In bezug auf den vorliegenden Sachverhalt fällt insbesondere die Meinungsfreiheit im Sinne der Freiheit, sich mittels Forschung eine Meinung über Sachverhalte zu bilden und diese später allenfalls zu verbreiten, in Betracht (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Meinungsfreiheit, BV-Kommentar, N. 15 f.; GRUBER, a.a.O., S. 156 ff.). Ebenso wird etwa angenommen, dass Forschung, verstanden als Methode zur Vertiefung und Mehrung der Erkenntnisse, unmittelbar der Selbstverwirklichung des Menschen dienen könne und auf diese Weise der persönlichen Freiheit zuzuordnen sei (vgl. HALLER, Persönliche Freiheit, N. 65; GRUBER, a.a.O., S. 223). In diesem Sinne können sich die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Anfechtung von Art. 9 GRB auf entsprechende Verfassungsgarantien berufen.
b) Der so verstandene Freiraum kann indessen nicht unbeschränkt gelten und unterliegt wie bei andern Grundrechten der Einschränkung, soweit eine solche im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Schranken ergeben sich in allgemeiner Weise auf den Gebieten des Straf- und Polizeirechts sowie des Persönlichkeitsrechts, deren Normen dem ebenfalls verfassungsrechtlichen Schutz von Rechtspositionen dienen (HALLER, Forschungsfreiheit, S. 140; J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 12). Besonders problematisch erweist sich die Forschungsfreiheit auf dem Gebiete der medizinischen Biologie, wo elementare Verfassungsziele und die Menschenwürde entgegenstehen können (vgl. J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 12, mit Hinweisen;
vgl. auch § 14 KV/AG, wonach Lehre und Forschung die Würde der Kreatur zu achten haben; vgl. hierzu KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau 1986, N. 10 f. zu § 14). - Im folgenden ist zu prüfen, ob das Verbot der Forschung an (unbefruchteten) Keimzellen nach Art. 9 GRB im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
Hierfür gilt es vorerst festzuhalten, dass nach der Bestimmung von Art. 9 GRB befruchtete Eizellen (Embryonen) nicht zu Forschungszwecken verwendet werden dürfen. Weiter sieht Art. 10 GRB vor, dass das Erbgut von Keimzellen und von befruchteten Eizellen weder verändert noch beeinflusst werden darf. In bezug auf die Forschung an Embryonen und auf die Veränderung des Erbgutes ergibt sich in der Tat die Möglichkeit von bedeutenden Gefahren und Missbräuchen. Die Beschwerdeführer erheben denn in bezug auf diese Bestimmungen auch keine Rügen. Ihre Beschwerde beschränkt sich vielmehr ausschliesslich auf das Verbot der Verwendung von Keimzellen (Samen- und unbefruchteten Eizellen) zu Forschungszwecken. In dieser Richtung ergeben sich weder aus den Beratungen noch aus der Vernehmlassung des Regierungsrates Hinweise darauf, welche öffentlichen Interessen mit dem Forschungsverbot an Keimzellen verfolgt werden sollen; die Materialien zeigen vielmehr, dass im Gesetzgebungsverfahren nicht zwischen der Forschung an Embryonen und der Veränderung und Beeinflussung des Erbgutes einerseits und der Forschung am Keimzellen ohne Beeinflussung der Erbgutes andererseits unterschieden worden ist. In bezug auf die alleinige Forschung an Keimzellen sind keine Missbrauchsgefahren ersichtlich, welche im Sinne eines überwiegenden öffentlichen Interesses das angefochtene generelle Forschungsverbot zu rechtfertigen vermöchten. Es kann vielmehr auch im öffentlichen Interesse liegen, etwa im Hinblick auf die Erforschung der Ursachen der Sterilität und deren Behebung oder von Erbkrankheiten Keimzellen zu Forschungszwecken zu verwenden. Auch private Interessen bedürfen des absoluten Forschungsverbotes nicht; denn es kann in dieser Hinsicht genügen, die Verwendung von Keimzellen (Samen- und Eizellen) zu Forschungszwecken vom ausdrücklichen und jederzeit widerrufbaren Einverständnis des Spenders abhängig zu machen. Angesichts dieser Überlegungen und des Umstandes, dass die Forschung an Embryonen und die Veränderung oder Beeinflussung des Keimgutes von Keimzellen klar untersagt sind, ergeben sich keine hinreichenden Gründe, welche das generelle Verbot der
Forschung an Keimzellen als im öffentlichen Interesse liegend und verhältnismässig erscheinen liessen. Im vorliegenden Fall braucht nicht geprüft zu werden, ob und in welchem Ausmass die Forschung - etwa im Hinblick auf den Datenschutz - an einschränkende Bedingungen gebunden und einer allfälligen Kontrolle und Überwachung unterstellt werden könnte.
c) Demnach ist die Beschwerde in diesem Punkte im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, und in Art. 9 GRB sind die Worte "Keimzellen und" aufzuheben.
11.
Die Beschwerdeführer 1 machen ferner geltend, die Bestimmung von Art. 12 GRB, welche die Anwendung neuer Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit von einer Änderung des Erlasses abhängig macht, verletze das Grundrecht der persönlichen Freiheit sowie die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und sei in dieser Hinsicht unverhältnismässig.
a) Soweit Art. 12 GRB die Anwendung neuer Methoden zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit von einer Gesetzesänderung abhängig macht, betrifft die Bestimmung sowohl die persönliche Freiheit potentieller Wunscheltern als auch die Handels- und Gewerbefreiheit des freipraktizierenden Arztes, der eine solche neue Methode in einem konkreten Fall anwenden möchte. Für ihre verfassungsmässige Zulässigkeit muss die Bestimmung daher einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen und verhältnismässig sein. Ob dies in bezug auf Art. 12 GRB zutrifft, ist im folgenden zu prüfen.
b) Der Regierungsrat vertritt in der Vernehmlassung die Auffassung, die Diskussion um die Fortpflanzungsmedizin habe eindrücklich die vielen Missbrauchsmöglichkeiten sowie die zahlreichen ungelösten rechtlichen, medizinischen, ethischen und psychologischen Probleme aufgezeigt. Angesichts des Zieles des Grossratsbeschlusses, die Fortpflanzungsmedizin gesamthaft zu regeln, sei es dem Gesetzgeber vorzubehalten, neue Methoden zur Behandlung der menschlichen Infertilität zuzulassen. Die Bestimmung von Art. 12 GRB sei daher verfassungsrechtlich haltbar.
Es ist dem kantonalen Gesetzgeber einzuräumen, dass die moderne Medizin möglicherweise neue Formen der Infertilitätsbehandlung entwickeln wird, welche eine gewisse staatliche Kontrolle und Überwachung erfordern mögen. Es ist beispielsweise an die (möglicherweise in absehbarer Zeit allgemein anwendbare) Kryokonservierung von unbefruchteten Eizellen, aber auch an heute noch unbekannte weitere Methoden zu denken. Unter die "neuen
Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit" im Sinne dieser Bestimmung, deren Anwendung einer Änderung des Grossratsbeschlusses bedarf, fallen aber nicht nur derartige Methoden moderner Fortpflanzungsmedizin, sondern ebensosehr medikamentöse oder operative Möglichkeiten und Therapien. An deren Anwendung besteht von seiten von Wunscheltern und Ärzten ein erhebliches Interesse. Insofern sind keine überwiegenden und verhältnismässigen öffentlichen Interessen ersichtlich, welche ein vorläufiges generelles Verbot von deren Anwendung erheischen würden. Wesentliche Missbrauchsmöglichkeiten bei neuen operativen Behandlungsmethoden - etwa zur Behebung von Eileiterverschlüssen - sind nicht gegeben. Und bei medikamentösen Therapien besteht aufgrund der eidgenössischen und interkantonalen Heilmittelgesetzgebung und -kontrolle eine hinreichende Überwachung. Die generelle Regelung von Art. 12 GRB, welche einstweilen ohne die geringste Einschränkung alle neuen Behandlungsmethoden schlechthin untersagt, erweist sich daher im Lichte der persönlichen Freiheit und der Handels- und Gewerbefreiheit als unverhältnismässig.
Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte gutzuheissen, und Art. 12 GRB ist demnach aufzuheben.
12.
Die Beschwerdeführer fechten schliesslich die Strafbestimmungen des Art. 11 GRB an und machen hierfür eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend. Einerseits sind sie der Auffassung, der kantonale Gesetzgeber sei generell nicht zum Erlass der fraglichen Strafnormen zuständig; andererseits erachten sie einzelne Strafbestimmungen wegen der Verfassungswidrigkeit der ihnen zugrunde liegenden Tatbestände als unzulässig.
a) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, der mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV angerufen werden kann, bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtssetzung befugt sind (
BGE 113 Ia 311
, mit Hinweisen). Auf entsprechende Rüge hin prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandeten kantonalen Normen mit dem Bundesrecht vereinbar sind (
BGE 113 Ia 311
, mit Hinweisen).
b) Art. 3 BV enthält den Grundsatz, dass die Kantone alle jene Kompetenzen ausüben, welche durch die Bundesverfassung nicht dem Bund übertragen sind. In bezug auf das Strafrecht bestimmt Art. 64bis Abs. 1 BV, dass der Bund zur Gesetzgebung im Gebiete des Strafrechts befugt ist. Dabei handelt es sich um eine
(konkurrierende) Bundeskompetenz mit nachträglich derogierender Wirkung; mit dem Erlass des Schweizerischen Strafgesetzbuches ist die Zuständigkeit der Kantone zur materiellen Strafgesetzgebung grundsätzlich erloschen (vgl. PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 201 ff. zu Art. 3; BLAISE KNAPP, BV-Kommentar, N. 24 zu Art. 64bis; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Aufl. 1988, N. 296 ff.). Diese verfassungsrechtliche Ordnung wird durch das Strafgesetzbuch näher ausgeführt. Art. 400 Abs. 1 StGB bestimmt, dass mit dem Inkrafttreten des Gesetzes die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone aufgehoben sind; vorbehalten bleiben nach Art. 400 Abs. 2 StGB die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone über Gegenstände, die der kantonalen Gesetzgebung ausdrücklich überlassen werden. Diese Gegenstände sind in Art. 335 StGB umschrieben. Es handelt sich um das Übertretungs- oder Polizeistrafrecht (Ziff. 1 Abs. 1), das Verwaltungsstrafrecht (Ziff. 1 Abs. 2), die Übertretungen von Prozessvorschriften (Ziff. 1 Abs. 2) sowie die Strafbestimmungen zum Schutze des kantonalen Steuerrechts (Ziff. 2).
In Auslegung der verfassungsrechtlichen Ordnung und der bundesrechtlichen Regelung des Strafrechts insgesamt ist im Einzelfall zu bestimmen, ob kantonale Strafbestimmungen Gültigkeit haben (vgl.
BGE 89 IV 94
; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern und Frankfurt a.M. 1974, S. 101 ff.).
c) aa) Bei den Strafbestimmungen von Art. 11 GRB handelt es sich klarerweise nicht um solche, welche der Sicherung von kantonalen Prozessvorschriften oder dem Schutz des kantonalen Steuerrechts dienen. Sie können daher insofern nicht auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 bzw. Art. 335 Ziff. 2 StGB abgestützt werden.
bb) Nach Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB bleibt die Gesetzgebung über das Übertretungsstrafrecht den Kantonen insofern vorbehalten, als es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist. Wie sich aus der französischen und italienischen Fassung sowie aus dem Marginale zum deutschen Text ergibt, handelt es sich dabei nicht um beliebige Übertretungen, sondern um Polizeistrafrecht. Ferner zeigt die Entstehungsgeschichte, dass der Ausdruck "Polizeiübertretung", der sich noch im bundesrätlichen Entwurf von 1918 (E 1918) fand, wegen der Bedenken, er könnte nicht alle den Kantonen zu überlassenden Tatbestände erfassen, zugunsten des allgemeineren Ausdrucks "Übertretungen" weggelassen wurde; mit Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB sollten auch solche Tatbestände
erfasst werden können, welche zwar nicht eigentliche Polizeiübertretungen darstellen, die aber wegen der Besonderheit der lokalen Verhältnisse oder mangels eines Bedürfnisses nach einheitlicher Regelung den Kantonen belassen werden sollten (ERNST HAFTER, Das eidgenössische Strafrecht und die Vorbehalte zugunsten der Kantone im Sinne des Art. 335 des Schweizerischen Strafgesetzbuches, in: ZSR 58/1939 S. 12a ff.). Diese Überlegungen zeigen, dass die Kantone nicht irgendwelche Übertretungen unter diesem Titel unter Strafe stellen können. Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB will demnach die kantonale Zuständigkeit nicht nur nach der Art der Sanktion (Haft oder Busse als Höchststrafe im Sinne von Art. 101 StGB), sondern auch in der Sache selbst beschränken (vgl. ANDRE PANCHAUD, Le droit pénal réservé aux cantons par l'art. 335 du code pénal suisse, in: ZSR 58/1939 S. 59a f.; PHILIPP THORMANN, Die Übertretungen im Strafrecht des Bundes und der Kantone, in: ZStrR 61/1946 S. 17 ff.; HANS SCHULTZ, Einführung in den allgemeinen Teil des Strafrechts, Band I, 4. Aufl. 1982, S. 75). Die Zulässigkeit der streitigen Strafnormen ergibt sich daher entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht schon allein aus dem Umstand, dass Art. 11 GRB als Höchststrafe nur Haft vorsieht.
Bei den Tatbeständen in Art. 11 GRB handelt es sich nicht um eigentliche Polizeiübertretungen oder um Übertretungen, die wegen der Besonderheit der lokalen Verhältnisse oder mangels eines Bedürfnisses nach einheitlicher Regelung in die Zuständigkeit der Kantone fallen würden. Die streitigen Strafbestimmungen von Art. 11 GRB können sich daher auch nicht auf den Vorbehalt von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB abstützen.
cc) Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB behält weiter Übertretungen kantonaler Verwaltungsvorschriften vor und überlässt den Kantonen damit die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsstrafrechts. Als Verwaltungsstrafrecht gelten jene Strafrechtssätze, welche der Durchführung verwaltungsrechtlicher Bestimmungen dienen; die zugrundeliegende Norm ergibt sich aus einem verwaltungsrechtlichen Erlass (vgl. HAFTER, a.a.O., S. 24a). Um einen solchen handelt es sich beim angefochtenen Grossratsbeschluss. Nach der bundesverfassungsrechtlichen Kompetenzordnung (Art. 3 BV) ist das Gesundheitswesen Sache der Kantone. Damit sind sie zur Regelung dieses Sachgebietes mittels öffentlichrechtlicher oder verwaltungsrechtlicher Normen befugt. Solche Bestimmungen können sich nicht nur an Medizinalpersonen wie Ärzte richten (vgl. etwa
BGE 111 Ia 184
,
BGE 109 Ia 180
), sondern ebensosehr
das Verhalten des einzelnen regeln, soweit das Sachgebiet des Gesundheitswesens betroffen ist. Daran vermag im Lichte der bundesverfassungsrechtlichen Ordnung der Umstand nichts zu ändern, dass es sich bei der Fortpflanzungsmedizin um einen Bereich des Gesundheitswesens handelt, der erst in neuester Zeit aktuell geworden ist und erst jetzt der rechtlichen Regelung bedarf. Entgegen einer in der Literatur geäusserten Auffassung handelt es sich daher beim angefochtenen Grossratsbeschluss um kompetenzmässiges kantonales Verwaltungsrecht aus dem Bereiche des Gesundheitswesens (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 13 f.). Abgesehen von der in Erwägung 4 behandelten Rüge wird nicht vorgebracht, diese öffentlichrechtlichen Normen widersprächen dem Bundesrecht und dem Bundesstrafrecht oder dessen Sinn und Geist (vgl.
BGE 101 Ia 580
,
BGE 99 Ia 507
f., BGE 74 I 143 f.).
Daraus ist zu schliessen, dass die Kantone auch befugt sind, solche verwaltungsrechtliche Normen mit Strafsanktionen zu belegen. Diese Kompetenz ergibt sich sowohl aus der verfassungsrechtlichen Kompetenzausscheidung als auch aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB. Die entsprechenden Strafnormen im angefochtenen Grossratsbeschluss dienen der Sicherung der materiellen Bestimmungen und sind daher als Verwaltungsstrafrecht im Sinne des Strafgesetzbuches zu bezeichnen. Es kann daher nicht gesagt werden, die Möglichkeit, die angefochtenen Strafbestimmungen auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB abzustützen, entfalle ohnehin (in diesem Sinne NIKLAUS SCHMID, Strafnormen gegen unerwünschte Techniken der Fortpflanzungsmedizin, in: NZZ vom 20. Januar 1988 S. 23).
Neben strafrechtlichen Normen können die Kantone zur Durchsetzung ihrer öffentlichrechtlichen Normen auch Verwaltungsmassnahmen vorsehen. Solche sind im angefochtenen Erlass nicht vorgesehen und brauchen daher nicht näher geprüft zu werden.
Demnach erweist sich die Rüge, der kantonale Gesetzgeber sei zur strafrechtlichen Ahndung generell nicht zuständig und habe durch den Erlass der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB Art. 2 ÜbBest. BV verletzt, als unbegründet.
dd) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich demnach, dass der st. gallische Gesetzgeber grundsätzlich zum Erlass der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB zuständig ist und demnach Art. 2 ÜbBest. BV nicht verletzt hat. Soweit mit den Beschwerden diese kantonale Kompetenz als solche angefochten wird, sind sie daher abzuweisen.
d) In den Erwägungen 6-11 ist dargelegt worden, dass verschiedene materielle Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses vor der Verfassung nicht standhalten. Soweit diese Regelungen die Grundlage der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB bilden, vermögen auch die entsprechenden Strafnormen vor der Verfassung nicht zu bestehen. In diesem Umfang sind daher die Beschwerden gutzuheissen und die Strafbestimmungen aufzuheben. Aufgrund der Beurteilung von Art. 4 lit. a GRB sind in Art. 11 lit. a GRB die Worte "oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder" aufzuheben. Die teilweise Aufhebung von Art. 9 GRB führt in Art. 11 lit. f GRB zur Streichung der Worte "Keimzellen und". Schliesslich hat die Verfassungswidrigkeit von Art. 4 lit. f GRB die Annullierung von Art. 11 lit. i GRB zur Folge.
13.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen sind die beiden staatsrechtlichen Beschwerden im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen. Demnach sind verschiedene Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses aufzuheben. Im übrigen sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die staatsrechtlichen Beschwerden werden teilweise im Sinne der Erwägungen gutgeheissen.
Der Beschluss des Grossen Rates des Kantons St. Gallen vom 24. Februar 1988 über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen wird in folgendem Umfang aufgehoben:
- Art. 4 lit. a;
- Art. 4 lit. f;
- Art. 6, insofern die künstliche Insemination mit Keimzellen des Ehemannes auf das Kantonsspital St. Gallen beschränkt wird;
- in Art. 7 die Worte "des Ehemannes" und "während der Dauer der Behandlung";
- in Art. 9 die Worte "Keimzellen und";
- in Art. 11 lit, a die Worte "oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder";
- in Art. 11 lit. f die Worte "Keimzellen und";
- Art. 11 lit. i;
- Art. 12.
Im übrigen werden die staatsrechtlichen Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Procréation médicalement assistée (insémination artificielle et fécondation in vitro); arrêté du Grand Conseil du canton de Saint-Gall sur les interventions dans la procréation humaine (AGC); liberté personnelle, art. 8 et 12 CEDH, art. 2 Disp. trans. Cst., liberté de la recherche. 1. Considérations générales sur la procréation médicalement assistée (consid. 3).
2. L'arrêté attaqué n'est pas contraire au droit civil fédéral et ne viole pas l'art. 2 Disp. trans. Cst. (consid. 4).
3. Limiter l'accès aux techniques de procréation médicalement assistée met en cause la liberté personnelle; question laissée ouverte au regard des garanties offertes par l'art. 8 en relation avec l'art. 12 CEDH (consid. 5).
4. Insémination artificielle:
a) L'interdiction générale de l'insémination artificielle avec sperme d'un donneur (insémination "hétérologue"), prévue par l'art. 4 let. a AGC, n'est pas compatible avec la liberté personnelle (consid. 6a).
b) Restrictions relatives à l'insémination artificielle avec sperme d'un donneur (consid. 6b).
c) Cette méthode peut-elle être réservée aux seuls couples mariés? (consid. 6c).
d) Quid de l'anonymat du donneur? (consid. 6d).
5. L'interdiction, prévue par l'art. 6 AGC, de pratiquer l'insémination artificielle en dehors de l'hôpital cantonal de Saint-Gall est contraire à la Constitution en tant qu'elle vise l'insémination avec sperme du conjoint (insémination "homologue"); elle lui est en revanche conforme en tant qu'elle porte sur l'insémination avec sperme d'un donneur (consid. 7).
6. L'art. 7 AGC viole la liberté personnelle en interdisant, en dehors d'un traitement en cours de l'infertilité, la conservation de gamètes en vue d'un usage futur (consid. 8).
7. Fécondation in vitro et transfert d'embryons (FIV et TE ou FIVETE):
a) L'interdiction générale de la méthode FIVETE, prévue par l'art. 4 let. f AGC, est contraire à la liberté personnelle (consid. 9a-9c).
b) Quid de la méthode FIVETE avec gamètes de donneurs? Cette méthode doit-elle être réservée aux couples mariés? (consid. 9e).
8. La liberté de la recherche, droit constitutionnel non écrit? L'interdiction, prévue par l'art. 9 AGC, d'utiliser des gamètes pour la recherche est anticonstitutionnelle (consid. 10).
9. L'art. 12 AGC s'avère contraire à la Constitution en ce qu'il prévoit d'une façon générale que la mise en oeuvre de techniques nouvelles suppose la modification de l'arrêté (consid. 11).
10. Prescriptions cantonales de droit pénal:
a) La répartition des compétences selon l'art. 64bis Cst. et selon les art. 400 et 335 CP (consid. 12a et 12b).
b) En l'espèce, compétence du canton d'édicter des normes pénales (consid. 12c).
c) Annulation partielle de ces normes pour invalidité matérielle (consid. 12d). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,202 | 115 Ia 234 | 115 Ia 234
Sachverhalt ab Seite 237
Im November 1984 wurde im Grossen Rat des Kantons St. Gallen eine Motion "Gesetzlicher Schutz in vitro gezüchteter Embryonen" eingereicht und im Mai 1986 mit geändertem Wortlaut überwiesen. Danach wurde der Regierungsrat des Kantons St. Gallen eingeladen, dem Grossen Rat Bericht und Antrag für eine Regelung der In-vitro-Aufzucht menschlicher Embryonen und des Embryotransfers auf kantonaler Ebene bis zum Inkrafttreten eines entsprechenden Bundeserlasses zu unterbreiten. Der Regierungsrat kam diesem Auftrag mit einer Botschaft und einem Entwurf für einen Grossratsbeschluss am 13. Januar 1987 nach; er hielt sich weitgehend an die Medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaften für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer zur Behandlung der menschlichen Infertilität und betonte den Übergangscharakter einer kantonalen Regelung im Hinblick auf eine eidgenössische Regelung. Die Botschaft sah u.a. die In-vitro-Fertilisation für Ehepaare unter Verwendung von deren Keimzellen vor. - Die vorberatende Kommission des Grossen Rates dehnte den Gegenstand aus auf die künstliche Insemination, den Gametentransfer, die Leihmutterschaft und die Forschung an Keimzellen. Sie schlug in ihrem Bericht vom 31. August 1987 u.a. ein Verbot der künstlichen Insemination mit Spendersamen vor, wollte indessen die homologe In-vitro-Fertilisation bei Ehepaaren zulassen. In der ersten Lesung am 25. November 1987 sah der Grosse Rat ein Verbot der heterologen Insemination und zusätzlich der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer überhaupt vor. Entgegen dem Antrag der Kommission, auf das Verbot der IVF/ET zurückzukommen und Sicherungen gegen eine missbräuchliche
Verwendung von Embryonen vorzusehen, hielt der Grosse Rat an seinen Beschlüssen fest und verabschiedete am 24. Februar 1988 den Grossratsbeschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen.
Bereits am 19. März 1987 reichte der Kanton St. Gallen aufgrund eines Beschlusses des Grossen Rates gestützt auf Art. 93 Abs. 2 BV eine Standesinitiative ein. Danach wird ersucht, den Bereich der menschlichen Fortpflanzungsmedizin auf Bundesebene mit der gebotenen Vordringlichkeit rechtlich zu regeln.
Der Grossratsbeschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen vom 24. Februar 1988 (im folgenden Grossratsbeschluss oder GRB) hat folgenden Wortlaut:
"Geltungsbereich
Art. 1. Dieser Beschluss regelt:
a) die künstliche Insemination beim Menschen;
b) den Gametentransfer beim Menschen;
c) die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer beim Menschen;
d) die Forschung an menschlichen Keimzellen und befruchteten Eizellen;
e) den Eingriff in das menschliche Erbgut.
Begriffe
Art. 2. Künstliche Insemination ist die Einführung von Samenzellen in den Mutterleib ohne Geschlechtsverkehr.
Gametentransfer ist die Einführung der befruchtungsfähigen Eizelle zusammen mit Samenzellen zur Befruchtung innerhalb des Mutterleibes.
In-vitro-Fertilisation ist die Verschmelzung einer Eizelle mit einer Samenzelle ausserhalb des Mutterleibes.
Embryotransfer ist die Einführung der befruchteten Eizelle in den Mutterleib.
Zulässige Verfahren
Art. 3. Mit künstlicher Insemination und mit Gametentransfer darf die Unfruchtbarkeit eines Ehepaars behandelt werden, wenn:
a) dessen Keimzellen verwendet werden;
b) andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind;
c) die schriftliche Zustimmung beider Ehegatten zur Behandlung vorliegt.
Unzulässige Verfahren
Art. 4. Unzulässig sind:
a) künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten;
b) Übertragung befruchteter Eizellen von Frau zu Frau;
c) Schaffung von Leihmutterverhältnissen;
d) Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen;
e) Aufzucht befruchteter Eizellen ausserhalb des Mutterleibes;
f) in-vitro-Fertilisation und Embryotransfer.
Aufklärung durch den Arzt
Art. 5. Der behandelnde Arzt klärt das Ehepaar vor der Behandlung mündlich und schriftlich auf über:
a) mögliche Eingriffe;
b) Erfolgsaussichten und Gefahren der Behandlung;
c) Behandlungskosten.
Behandlungsort
Art. 6. Künstliche Insemination und Gametentransfer können unter ärztlicher Leitung nur im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden.
Das zuständige Departement bezeichnet die verantwortlichen Ärzte.
Aufbewahrung von Samenzellen
Art. 7. Samenzellen des Ehemannes dürfen während der Dauer der Behandlung im Kantonsspital St. Gallen tiefgekühlt aufbewahrt werden, wenn:
a) damit später Kinder gezeugt werden sollen;
b) einwandfreie Aufbewahrung und Kennzeichnung gewährleistet sind.
Medizinisch-technische Richtlinien
Art. 8. Das zuständige Departement kann anerkannte medizinisch-technische Richtlinien für Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen verbindlich erklären.
Verbot
a) der Forschung
Art. 9. Keimzellen und befruchtete Eizellen dürfen nicht zu Forschungszwecken verwendet werden.
b) der Beeinflussung des Erbgutes
Art. 10. Erbgut von Keimzellen und befruchteten Eizellen darf weder verändert noch beeinflusst werden.
Massnahmen die darauf abzielen, das Geschlecht oder andere Eigenschaften des Kindes zu beeinflussen, sind unzulässig.
Strafbestimmungen
Art. 11. Mit Haft oder Busse wird bestraft, wer:
a) unberechtigt oder durch unzulässige Verfahren oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder den Gametentransfer vornimmt;
b) befruchtete Eizellen von Frau zu Frau überträgt;
c) Leihmütter vermittelt;
d) Eingriffe zur Schaffung von Leihmutterverhältnissen vornimmt;
e) befruchtete Eizellen ausserhalb des Mutterleibes aufbewahrt oder
aufzieht;
f) Keimzellen und befruchtete Eizellen zu Forschungszwecken verwendet;
g) Erbgut von Keimzellen und befruchteten Eizellen verändert oder beeinflusst;
h) Massnahmen trifft, die darauf abzielen, das Geschlecht oder andere Eigenschaften des Kindes zu beeinflussen;
i) in-vitro-Fertilisation oder Embryotransfer vornimmt.
Versuch ist strafbar.
Neue Verfahren
Art. 12. Die Anwendung neuer Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit erfordert die Änderung dieses Beschlusses.
Vollzugsbeginn
Art. 13. Der Regierungsrat bestimmt den Vollzugsbeginn dieses Beschlusses.
Referendum
Art. 14. Dieser Beschluss untersteht nach Art. 5 lit. b des Gesetzes über Referendum und Initiative dem fakultativen Gesetzesreferendum."
Dieser Grossratsbeschluss wurde im Amtsblatt vom 7. März 1988 publiziert und unterstand dem fakultativen Referendum. Der Regierungsrat stellte am 19. April 1988 fest, dass das Referendum nicht ergriffen worden und demnach der Grossratsbeschluss gültig geworden war, und publizierte dies im Amtsblatt vom 25. April 1988.
Gegen diesen Grossratsbeschluss reichten einerseits K. und Mitbeteiligte (Beschwerdeführer 1) und andererseits Dr. med. S. und Mitbeteiligte (Beschwerdeführer 2) beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie fechten im wesentlichen das Verbot der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Dritten (Art. 4 lit. a) und der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer (Art. 4 lit. f), die Beschränkung der Aufbewahrung von Samenzellen (Art. 7) und der Behandlung auf das Kantonsspital St. Gallen (Art. 6), das Verbot der Forschung an Keimzellen (Art. 9) und neuer Behandlungsmethoden (Art. 12) sowie die Strafbestimmungen (Art. 11) an. Hierfür machen sie u.a. eine Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 8 und Art. 12 EMRK, der Handels- und Gewerbefreiheit, der Forschungsfreiheit sowie des Vorranges des Bundesrechts geltend. Sie beantragen die Aufhebung der entsprechenden Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses.
Erwägungen
Erwägungen:
3.
Bevor auf die mit den beiden staatsrechtlichen Beschwerden aufgeworfenen Verfassungsfragen und erhobenen Rügen im einzelnen eingegangen wird, mögen einige allgemeine Überlegungen zur modernen Fortpflanzungsmedizin und zu den sich daraus ergebenden Problemen vorangestellt werden.
a) Die Versuche sind schon alt, mit künstlichen Mitteln auf die Fortpflanzung beim Menschen einzuwirken. Zum einen Teil handelt es sich um Methoden der Empfängnisverhütung und der Abtreibung. Zum andern sind Versuche zur Herbeiführung von
Schwangerschaften bekannt. Hierzu zählt die künstliche Insemination, die vereinzelt schon seit längerer Zeit praktiziert wird und dann insbesondere mit der Möglichkeit der Langzeitgefrierung von Samenzellen seit der Zeit des Zweiten Weltkrieges einen starken Aufschwung genommen hat (vgl. CORDULA JUNGHANS, Der familienrechtliche Status des durch artifizielle Insemination gezeugten Kindes, Diss. Bonn 1987, S. 8 ff.; ROBERTO BERNHARD, Die künstliche Besamung beim Menschen im Hinblick auf das schweizerische Recht, Diss. Zürich 1957, S. 5 ff.). In neuerer Zeit ist es gelungen, operativ gewonnene Eizellen ausserhalb des Mutterleibes zu befruchten und den so entstandenen Embryo hernach der Mutter einzupflanzen (In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer, IVF/ET); die erste Geburt eines Kindes aufgrund einer In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer überhaupt erfolgte in Grossbritannien im Jahre 1978 und in der Schweiz im Jahre 1985. Erst seit kurzem schliesslich wird die Methode des intratubaren Gametentransfers angewendet, bei der die operativ gewonnenen Eizellen zusammen mit Samenzellen in den Eileiter zur Befruchtung übertragen werden.
Diese Entwicklungen der modernen Fortpflanzungsmedizin haben zu bisher ungeahnten Möglichkeiten geführt, solchen Personen zu helfen, die auf natürliche Weise keine Kinder bekommen können. Sie führen aber auch zu neuartigen Herausforderungen in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung und der ethischen Diskussion. Aufgerüttelt wurde das Bewusstsein über die neuen Methoden aufgrund spektakulärer Vorkommnisse einerseits und der Entwicklung der Gentechnologie andererseits; die Gentechnologie steht zwar nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Fortpflanzungsmedizin, doch ergeben sich verschiedene Berührungspunkte etwa insofern, als die Erkenntnisse im einen Gebiet im andern fruchtbar gemacht werden können und Möglichkeiten der Gentechnologie, mittels der Fortpflanzungsmedizin auf den Menschen angewendet, grundsätzlich in die Tat umgesetzt werden können. Die Beurteilung der Methoden und Möglichkeiten der modernen Fortpflanzungsmedizin fällt je nach Standpunkt sehr unterschiedlich aus; während die einen darin ein Mehr an Freiheit und persönlicher Entfaltung erblicken, befürchten die andern - abgesehen von Missbräuchen jeglicher Art - neue Sachzwänge und eine Bedrohung der Autonomie der Persönlichkeit. Schliesslich rufen die neuen Möglichkeiten der modernen Fortpflanzungsmedizin
- unabhängig von der staatlichen Regelung - in neuartiger Weise alle Beteiligten zu eigenverantwortlichem Handeln und zum Bedenken der Auswirkungen auf. Das gilt für all jene Personen, welche zu den modernen Methoden Zuflucht nehmen und ihre Fertilitätsstörungen nicht gewissermassen als Schicksal oder Aufgabe betrachten und verarbeiten, ebenso aber auch für den Arzt, der eine entsprechende Methode anwendet, und - im Falle einer heterologen Fortpflanzungsmethode - für den Spender von Keimzellen.
b) In der Schweiz hat sich vorerst die Ärzteschaft der Problematik der neuen Methoden der Fortpflanzungsmedizin angenommen. Die Schweizerische Akademie der medizinischen Wissenschaften (SAMW) hat am 17. November 1981 die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination erlassen (publiziert in: Schweizerische Ärztezeitung 1982 S. 623; ebenfalls wiedergegeben in: RICHARD FRANK, Die künstliche Fortpflanzung beim Menschen im geltenden und im künftigen Recht, Zürich 1989, Anhang Nr. 1; BBl 1989 III 1208). Nach einer ersten Fassung aus dem Jahre 1984 ergingen von der Schweizerischen Akademie für medizinische Wissenschaften am 23. Mai 1985 die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer zur Behandlung der menschlichen Infertilität (publiziert in: Schweizerische Ärztezeitung 1985 S. 1127; FRANK, a.a.O., Anhang Nr. 2; BBl 1989 III 1210).
In der Folge sind verschiedene Kantone gesetzgeberisch aktiv geworden. Mangels einer Regelung auf Bundesebene - und bis zum Inkrafttreten einer solchen - erachten sie sich zum Erlass von materiellen Bestimmungen und Strafnormen für zuständig. Dabei stellt sich grundsätzlich die Frage, in welchem Umfang und in welcher Art und Weise angesichts der auch ethischen Tragweite der neuen medizinischen Reproduktionspraktiken mit staatlicher Regelung überhaupt eingegriffen werden soll; ebenso sehr fragt sich, in welchem Ausmass der Gesetzgeber eigene Regelungen treffen soll oder ob und inwieweit er sich auf die Medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaften abstützen bzw. diese als anwendbar erklären kann (vgl. MARINA MANDOFIA/MICHEL BÜRGISSER, Réflexions critiques sur le règlement genevois en matière de fécondation in vitro, in: SJ 110/1988 S. 177 ff.; THOMAS COTTIER, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Basel 1987, S. 61 ff.). Die Regelungsvorschläge waren in den einzelnen Kantonen
zum Teil sehr umstritten, und sehr unterschiedlich sind denn auch die getroffenen Lösungen ausgefallen. Zum einen sind die Erlasse in formelle Gesetze, Verordnungen oder Weisungen gekleidet; zum andern weisen sie in materieller Hinsicht (blosse) Verweise auf die SAMW-Richtlinien auf, sehen ähnlich liberale Lösungen vor oder enthalten aber weitgehende Verbote der Anwendung von Praktiken der Fortpflanzungsmedizin. In dieser Weise haben - in chronologischer Reihenfolge - insbesondere die Kantone Waadt, Genf, Neuenburg, Basel-Landschaft, Aargau, St. Gallen, Glarus und Tessin Regelungen getroffen; Beratungen sind unter anderem in den Kantonen Basel-Stadt und Solothurn im Gange (vgl. zu den kantonalen Regelungen den Bericht der Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin, BBl 1989 III 1029, Ziff. 332; vgl. die Zusammenstellung mit den Regelungen im Wortlaut bei FRANK, a.a.O., Anhänge Nrn. 3-11).
Auf Bundesebene ist, wie erwähnt, vom Kanton St. Gallen eine Standesinitiative eingereicht worden; es wird mit ihr ersucht, den Bereich der menschlichen Fortpflanzungsmedizin auf Bundesebene mit der gebotenen Vordringlichkeit rechtlich zu regeln. Verschiedene parlamentarische Vorstösse sind hängig. Wesentlichen Impuls erhielt die Diskussion um die moderne Fortpflanzungsmedizin schliesslich durch die am 13. April 1987 eingereichte Eidgenössische Volksinitiative gegen Missbräuche der Fortpflanzungs- und Gentechnologie beim Menschen vom 15. Oktober 1985 (sog. Beobachter-Initiative; BBl 1985 II 1351, 1987 II 1208, 1989 III 992). Im September 1986 setzte der Bundesrat die Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin (EKHR) unter dem Vorsitz von E. Amstad zur Prüfung der mit der künstlichen Reproduktion und Gentechnologie beim Menschen zusammenhängenden Fragen ein; diese erstattete ihren Bericht am 19. August 1988 (Bericht EKHR) und legte eine Reihe von Vorschlägen zur Verfassungs- und Gesetzgebung vor (publiziert in: BBl 1989 III 1029).
In den meisten europäischen Ländern sowie in den USA, in Kanada und Australien wurden Expertenkommissionen zur Prüfung der mit der modernen Fortpflanzungsmedizin verbundenen Fragen eingesetzt. Deren Berichte fanden grosse Beachtung, so insbesondere der englische Warnock-Report, der deutsche Benda-Bericht sowie der französische Bericht "Les procréations artificielles - Rapport au Premier Ministre" (vgl. die Übersicht im Bericht EKHR, Ziff. 321). Seither haben verschiedene europäische Länder
Regelungen betreffend die moderne Fortpflanzungsmedizin erlassen oder Entwürfe hierfür vorgelegt; sie verfolgen keine einheitliche Linie (vgl. hierzu Bericht EKHR, Ziff. 322).
Im Rahmen des Europarates wurde im Jahre 1978 ein - in der Folge nicht genehmigter - Resolutionsentwurf über die artifizielle Insemination beim Menschen erarbeitet (abgedruckt bei HEINZ HAUSHEER, Zur Problematik der künstlichen Insemination: Ein Beitrag aus Strassburg?, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, S. 226 f.). Ferner hat eine vom Ministerkomitee eingesetzte Expertenkommission im Mai 1987 einen Empfehlungsentwurf zur künstlichen Fortpflanzung vorgelegt, der ebenfalls noch nicht genehmigt worden ist (vgl. Bericht EKHR, Ziff. 323 und Anhang I).
c) Die neuen Praktiken der modernen Fortpflanzungsmedizin und entsprechende kantonale Regelungen geben auch dem Bundesgericht als Verfassungsgerichtshof neue Probleme auf. Mit der modernen Fortpflanzungsmedizin stellen sich neuartige Fragen, die in komplexer Weise die Wunscheltern, die Kinder, die Spender von Keimzellen, die Ärzteschaft, die Wissenschaft und die gesamte Gemeinschaft betreffen. Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerden fällt in eine Zeit, in der die moderne Fortpflanzungsmedizin noch in rascher Entwicklung steht und deren zukünftige Möglichkeiten und Sicherungen kaum abgeschätzt werden können; zudem gehen die Auffassungen über die Anwendung der modernen Praktiken stark auseinander. Bei dieser Sachlage fehlen gewissermassen anerkannte und erhärtete Beurteilungsmassstäbe. Mit der angefochtenen st. gallischen Regelung, welche zum Teil absolute Verbote der Anwendung einzelner Praktiken vorsieht, stellen sich im Falle ihrer Aufhebung eine Reihe von Folgefragen, welche die Grenzen und Bedingungen dieser Praktiken betreffen und in erster Linie vom kantonalen Gesetzgeber zu lösen sind; diese Rahmenbedingungen aber sind ihrerseits zum Teil ebenfalls verfassungsrechtlicher Natur. All diese Umstände mahnen den Verfassungsrichter gegenüber dem demokratischen (kantonalen) Gesetzgeber zu einer gewissen Zurückhaltung. Diese Zurückhaltung ist auch angezeigt angesichts der Bestrebungen auf Bundesebene zur Verfassungs- und Gesetzgebung auf dem Gebiete der Fortpflanzungsmedizin (und der Gentechnologie), da es nicht Sache des Bundesgerichts ist, hier in spezifischer Weise einzugreifen. Trotz dieser Zurückhaltung aber hat das Bundesgericht die ihm durch Art. 113 BV übertragene Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit
wahrzunehmen und auf staatsrechtliche Beschwerde hin über die Rügen der Verletzung in verfassungsmässigen Rechten zu entscheiden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass es sich beim angefochtenen Erlass bewusst nur um eine Übergangslösung bis zum Inkrafttreten einer Bundesregelung handelt.
d) Der st. gallische Gesetzgeber hat in Art. 2 GRB die Begriffe der künstlichen Insemination, des (intratubaren) Gametentransfers, der In-vitro-Fertilisation und des Embryotransfers umschrieben. Diese Umschreibungen entsprechen den allgemein üblichen, wie sie auch im Bericht der Expertenkommission Humangenetik und Reproduktionsmedizin verwendet werden. Abweichend von der Terminologie im kantonalen Gesetzgebungsverfahren (vgl. Botschaft des Regierungsrates vom 13. Januar 1987) werden im folgenden die Begriffe "homolog" und "heterolog" unabhängig vom Zivilstand der Wunscheltern verwendet. Als homologe Insemination bzw. In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer werden diejenigen Methoden künstlicher Fortpflanzung verstanden, bei denen die Keimzellen des (verheirateten) Ehepaars oder des in (stabilem) Konkubinatsverhältnis lebenden (unverheirateten) Paares verwendet werden; als heterolog gelten demgegenüber jene Methoden, bei welchen Keimzellen eines Dritten, eines Spenders, gebraucht werden.
4.
Die Beschwerdeführer 2 bringen vorerst vor, der Kanton St. Gallen sei zur Regelung der künstlichen Insemination und der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer angesichts von Art. 31 ff. und Art. 253 ff. ZGB nicht zuständig, und machen damit eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) geltend. Soweit diese Rüge den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 OG überhaupt genügt, erweist sie sich als unbegründet. Anders als Art. 31 ff. ZGB hat der angefochtene Grossratsbeschluss nicht Anfang und Ende der Persönlichkeit zum Gegenstand, sondern ordnet die künstlichen Verfahren zur Herbeiführung von Konzeption und Schwangerschaft. Die angefochtenen Normen regeln auch in keiner Weise die Feststellung oder Anfechtung des Kindesverhältnisses oder der Vaterschaft, welche in Art. 253 ff. ZGB umschrieben sind. Da der Bundesgesetzgeber (noch) keine Regelung der modernen menschlichen Fortpflanzungstechniken getroffen hat und der Grossratsbeschluss auch nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts verstösst (vgl.
BGE 113 Ia 311
,
BGE 110 Ia 113
), ist die Beschwerde in bezug auf die Rüge der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV abzuweisen. Wie es
sich mit der Bundesrechtsmässigkeit der Strafnormen nach Art. 11 GRB verhält, ist unten zu prüfen (E. 12).
5.
a) Zur Anfechtung des Grossratsbeschlusses in bezug auf die Beschränkung der Methoden künstlicher Fortpflanzung berufen sich die Beschwerdeführer zum einen auf die persönliche Freiheit. Es fragt sich vorerst, ob und inwiefern das ungeschriebene Grundrecht der persönlichen Freiheit betroffen ist. Demgegenüber rufen die Beschwerdeführer die nach Art. 30 der Kantonsverfassung geschützte persönliche Freiheit nicht an, so dass nicht geprüft zu werden braucht, ob die kantonale Garantie über diejenige nach Bundesverfassungsrecht hinausgeht (vgl.
BGE 99 Ia 266
).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schützt das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (
BGE 113 Ia 5
f.,
BGE 97 I 49
f., mit Hinweisen); es umfasst "toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine" (
BGE 114 Ia 290
, mit Hinweisen). Die persönliche Freiheit garantiert ein bestimmtes Mindestmass an persönlicher Entfaltungsmöglichkeit und schützt den Bürger in der ihm eigenen Fähigkeit, eine gewisse tatsächliche Begebenheit zu würdigen und danach zu handeln (
BGE 113 Ia 6
,
BGE 97 I 49
f., mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des Bürgers die Berufung auf das ungeschriebene Grundrecht rechtfertige; namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könne (
BGE 114 Ia 290
,
BGE 113 Ia 6
, mit Hinweisen), und schütze daher nicht vor jeglichem physischen oder psychischen Missbehagen (
BGE 112 Ia 100
). Daher sei eine Grenzziehung des Schutzbereichs der persönlichen Freiheit notwendig und im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu suchen (
BGE 108 Ia 61
, mit Hinweisen).
Es steht ausser Zweifel, dass etwa eine staatliche Geburtenregelung und entsprechende Zwangsmassnahmen, mit denen die Zeugung von Kindern eingeschränkt würde, das Grundrecht der persönlichen Freiheit berühren würden. Damit aber lässt sich der
vorliegende Fall nicht vergleichen. Denn die Besonderheit liegt darin, dass nicht eine natürlich gegebene Fähigkeit durch staatliche Massnahmen eingeschränkt und unter Berufung auf die persönliche Freiheit wiedererlangt werden soll; vielmehr wird gewissermassen ein Anspruch auf eine medizinische Dienstleistung und damit auf Inanspruchnahme moderner medizinischer Methoden gefordert. Der Anspruch von Gefangenen auf eine einwandfreie medizinische Betreuung steht in speziellem Zusammenhang mit dem Haft- und Strafvollzug und kann mit dem vorliegenden Fall ebenfalls nicht verglichen werden (BGE 102 Ia 302,
BGE 106 Ia 291
; vgl. WALTER HALLER, in: BV-Kommentar, Persönliche Freiheit, N. 84 ff., insbes. N. 86 und N. 45). Die Wahl des eigenen Arztes ohne zeitliche Einschränkung stand bei einer Schwangeren, die eine Abtreibung vornehmen lassen wollte, in spezifischer Weise im Zusammenhang mit der körperlichen Integrität, da im Rahmen von Art. 120 StGB mit einer Abtreibung einer nicht anders abwendbaren Lebensgefahr oder grossen Gefahr dauernden schweren Schadens an der Gesundheit begegnet werden sollte (
BGE 101 Ia 575
).
Es kann wohl nicht gesagt werden, dass mit dem angefochtenen Erlass die psychische Integrität oder die Gesundheit direkt gefährdet würden. Es ist indessen nicht zu verkennen, dass der Wunsch nach Kindern eine elementare Erscheinung der Persönlichkeitsentfaltung darstellt. Kinder zu haben und aufzuziehen bedeutet für viele Menschen eine zentrale Sinngebung ihres Lebens, und die ungewollte Kinderlosigkeit wird von den Betroffenen häufig als schwere Belastung erlebt. Das gilt für Personen, die aus organischen Gründen keine Kinder haben können oder für die eine natürliche Zeugung wegen genetischer Belastung oder angesichts der gesundheitlichen Risiken für die Kinder etwa nach einer Krebsbehandlung nicht verantwortbar erscheint. Die Beschränkung des Zugangs zu den modernen Methoden künstlicher Fortpflanzung berührt die Beschwerdeführer daher in ihrem Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit.
b) Das Grundrecht der persönlichen Freiheit gilt indessen nicht absolut. Einschränkungen sind zulässig, soweit sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (
BGE 113 Ia 327
f.,
BGE 112 Ia 162
, 249,
BGE 109 Ia 281
und 289 f., mit Hinweisen); von einer Beeinträchtigung
des Kerngehalts der persönlichen Freiheit kann beim angefochtenen Erlass nicht gesprochen werden. Welche Beschränkungen der persönlichen Freiheit unter dem Gesichtswinkel des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit zulässig sind, ist mit Rücksicht auf die dem Wandel unterworfene ethische Wertordnung und in Anbetracht der sich verändernden Sozialverhältnisse zu prüfen (
BGE 97 I 50
). Die Beurteilung des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit von Einschränkungen kann in bezug auf den vorliegenden Fall zum einen nicht generell für sämtliche Methoden der künstlichen Fortpflanzung vorgenommen werden. Zum andern ist zu unterscheiden zwischen der Frage nach dem absoluten Verbot gewisser Behandlungsmethoden und, im Falle ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit, der Beurteilung, in welchem Ausmasse und unter welchen Bedingungen und Modalitäten von ihnen Gebrauch gemacht werden darf. In bezug auf die letztere Frage kommt, wie unten auszuführen ist, dem Kindeswohl zentrale Bedeutung zu.
c) Die Beschwerdeführer beziehen sich ferner auf die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach Art. 8 EMRK hat jedermann insbesondere Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, und Art. 12 EMRK räumt das Recht ein, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen. Im Hinblick auf den vorliegenden Fall sind diese Garantien gemeinsam zu betrachten.
Art. 8 EMRK schützt u.a. wesentliche Ausdrucksmöglichkeiten der menschlichen Persönlichkeit (Urteil des Gerichtshofes i.S. Dudgeon, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 45, Ziff. 60 = EuGRZ 1983 S. 488). Dazu gehört sowohl der Schutz der Intimsphäre im allgemeinen als auch das Sexualleben (Entscheide der Kommission, DR 13, 241 (245) und 3, 46 (49)). Unter dem Gesichtswinkel von Art. 12 EMRK wird die Familiengründung als Folge der Heirat verstanden (JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1985, N. 6 zu Art. 12). Dazu zählt nach der Doktrin auch das Recht, Kinder zu zeugen (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 6 zu Art. 12); ebenso kann darunter ein Anspruch verheirateter Paare auf Adoption fallen (Entscheide der Kommission, DR 12, 32 (34) und 7, 75 (76); vgl. FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 6 zu Art. 12).
Im Hinblick auf den vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob und inwiefern die Garantien der EMRK durch Verbote einzelner Methoden künstlicher Fortpflanzung betroffen werden. In der
neueren Lehre wird dies bejaht (vgl. STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK, Basel 1986, S. 133; IRENE FAHRENHORST, Fortpflanzungstechnologien und Europäische Menschenrechtskonvention, in: EuGRZ 1988 S. 125 ff.; JEAN-FRANCOIS AUBERT, Législations cantonales sur la procréation artificielle, in: Problèmes de droit de la famille, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1987, S. 17 f.). Soweit ersichtlich, haben indessen die Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention bis jetzt unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 und Art. 12 EMRK noch keine Entscheidungen zur künstlichen Fortpflanzung getroffen und weder zu einem entsprechenden Anspruch noch zum Umfang von Einschränkungen Stellung genommen. Die Beschwerden könnten sich auch nicht auf den erwähnten, bisher vom Ministerkomitee nicht genehmigten Entwurf einer Resolution über die künstliche Fortpflanzung beim Menschen stützen (vgl.
BGE 111 Ia 344
E. 3a). Angesichts dieser Unsicherheit sowie des Umstandes, dass sich die Beschwerdeführer nach dem ungeschriebenen Verfassungsrecht auf die persönliche Freiheit berufen können, kann die Frage nach den aus der Europäischen Menschenrechtskonvention fliessenden Garantien im vorliegenden Fall offengelassen werden.
6.
Die Beschwerdeführer 2 fechten die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB an und verlangen deren Aufhebung. Nach dieser Bestimmung ist die künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten unzulässig. Die Beschwerdeführer machen in dieser Hinsicht eine Verletzung der persönlichen Freiheit geltend.
a) Es ist bereits oben ausgeführt worden, dass das Verbot oder die Einschränkung einzelner Methoden der künstlichen Fortpflanzung einen Eingriff in die persönliche Freiheit darstellt. Das gilt auch für die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB, welche die künstliche Insemination mit Samenzellen eines Spenders untersagt. Es ist daher zu prüfen, ob hierfür überwiegende öffentliche Interessen bestehen und ob die Massnahme verhältnismässig ist.
aa) Hierfür ist vorerst davon auszugehen, dass der st. gallische Gesetzgeber die Methode der künstlichen Insemination nicht in genereller Weise untersagt und die homologe Form der Insemination bei Ehepaaren mit Samenzellen des Ehemannes zulässt (Art. 3 lit. a GRB). Daraus ist zu schliessen, dass der Methode der künstlichen Insemination als solcher keine gesundheitlichen und damit polizeilichen Gründe entgegenstehen. Die heterologe Insemination ist denn in der Schweiz auch schon seit rund 20 Jahren
und am Kantonsspital St. Gallen seit 17 Jahren praktiziert worden; im Jahre 1985 sollen in der Schweiz rund 1/2 bis 1% aller Kinder aufgrund einer heterologen Insemination geboren worden sein (CHRISTIAN BRÜCKNER, Künstliche Fortpflanzung und Forschung am Embryo in vitro - Gedanken de lege ferenda, in: SJZ 81/1985 S. 381 und 386). Dabei sind keine nennenswerten gesundheitlichen Schwierigkeiten aufgetreten oder bekannt geworden. Unter diesem Gesichtswinkel sind daher keine überwiegenden öffentlichen Interessen an einem grundsätzlichen Verbot der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Spenders ersichtlich. Im Bericht der vorberatenden Kommission und der Vernehmlassung des Regierungsrates wird denn das Verbot der heterologen Insemination auch nicht mit gesundheitlichen Risiken begründet.
bb) Zur Begründung des Verbotes der künstlichen Insemination mit Samenzellen eines Spenders verweist die vorberatende Kommission unter anderem darauf, dass gewisse psychische Risikofaktoren bei Ehepaaren möglich seien. Die Kommission fügt aber an, dass sich solche Ehepaare vor einer entsprechenden Behandlung intensiv mit ihrer Situation auseinandersetzen und sich von ihrem Hausarzt oder ihrem Gynäkologen beraten lassen. Die gefühlsmässige Bindung an das Kind soll nicht schwächer sein als bei natürlich gezeugten Kindern, und im Vergleich mit "normalen" Familien sollen sich keine erhöhten Schwierigkeiten beobachten lassen. Es gilt zwar zu bedenken, dass das Kind eines Tages erfahren kann, genetisch nicht von seinem sozialen Vater abzustammen, und es dadurch in eine schwierige psychische Situation geraten kann. Es wird dann die Aufgabe der sozialen Eltern sein, das Kind mit der notwendigen Zuneigung und Hilfe aufzuklären. Insofern verhält es sich ähnlich wie bei Adoptivkindern. Unter dem Gesichtswinkel des erforderlichen öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit vermögen daher solche Überlegungen ein generelles Verbot der heterologen künstlichen Insemination ebensowenig zu rechtfertigen wie ethische Bedenken.
cc) Einwände gegen die heterologe Form der künstlichen Insemination wurden im kantonalen Gesetzgebungsverfahren hinsichtlich der Auswahl der Samenspender geäussert; die Auswahl nach bestimmten Kriterien wie dem Intelligenzquotienten könne zu einem unerwünschten "Zucht"-Denken führen. Es ist einzuräumen, dass derartige Bedenken ernsthafter Natur sind und dass auch bei einem weiten Verständnis der persönlichen Freiheit kein Anspruch auf künstliche Insemination mit den Samenzellen eines
ganz bestimmten (etwa besonders intelligenten) Spenders besteht. Indessen ist zu beachten, dass die Auswahl der Samenzellen nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien 1981 in die Verantwortung des behandelnden Arztes fällt, der im Rahmen des Möglichen einen Samenspender wählt, dessen Kind als dasjenige der Wunscheltern angesehen werden könnte. Allfälligen Missbräuchen kann durch entsprechende Weisungen oder Kontrollen in anderer Weise als durch ein generelles Verbot der heterologen Insemination begegnet werden. Das trifft auch hinsichtlich der Gefahr zu, dass durch zu häufige Verwendung der Samenzellen desselben Spenders unerwünschte Blutsverwandtschaften entstehen könnten; ein generelles Verbot der heterologen Insemination erweist sich auch unter diesem Gesichtswinkel nicht als verhältnismässig, da der Gefahr unerwünschter und unbekannter Blutsverwandtschaften - wie unten auszuführen ist (E. 7) - mit entsprechenden Kontrollen und insbesondere mit der Zentralisierung der Behandlung auf das Kantonsspital entgegengetreten werden kann.
dd) Es ist dem kantonalen Gesetzgeber einzuräumen, dass die Methode der heterologen Insemination zu rechtlichen Schwierigkeiten in bezug auf die Anonymität des Spenders und in bezug auf den familienrechtlichen Status des Kindes führen kann. Diese liegen darin, dass das Kind unter Umständen die Vaterschaft des sozialen Vaters anfechten und zudem versuchen kann, sich mit einer Vaterschaftsklage an den genetischen Vater zu halten. Zudem stellt sich insbesondere in diesem Zusammenhang die Frage nach der Anonymität des Spenders. Diese Schwierigkeiten kann der kantonale Gesetzgeber angesichts der Kompetenz des Bundes zur Zivilgesetzgebung nach Art. 64 BV nicht in eigener Zuständigkeit lösen. Und eine entsprechende Bundesregelung steht noch aus. Solche rechtliche Schwierigkeiten vermögen indessen ein absolutes Verbot der künstlichen Insemination mit Spendersamen ebenfalls nicht zu rechtfertigen, und zwar auch nicht unter dem Gesichtspunkt, dass es sich beim angefochtenen Grossratsbeschluss nur um eine vorläufige kantonale Regelung bis zum Inkrafttreten einer entsprechenden Bundeslösung handelt. Die Unsicherheiten können indessen zu einschränkenden Bedingungen bei der Anwendung der heterologen Methode der künstlichen Insemination führen (vgl. unten E. 6c); unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit kann es vielmehr genügen, dass der Kanton für eine umfassende Information aller Beteiligter (d.h. der Wunscheltern, der Ärzteschaft und der Spender) auch in rechtlicher Hinsicht sorgt.
ee) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das vom st. gallischen Gesetzgeber vorgesehene generelle Verbot der heterologen Form der künstlichen Insemination mangels überwiegender und verhältnismässiger öffentlicher Interessen vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit nicht standhält. Indessen sind Einschränkungen und Auflagen zulässig, soweit sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Darauf ist im folgenden näher einzugehen.
b) Nach Art. 3 GRB darf die Unfruchtbarkeit mit künstlicher Insemination u.a. dann behandelt werden, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind (lit. b) und die schriftliche Zustimmung der Wunscheltern zur Behandlung vorliegt (lit. c). Zusätzlich ist die Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen nach Art. 4 lit. d GRB unzulässig. Die Beschwerdeführer fechten diese Bedingungen und Auflagen weder in selbständiger Weise noch im Hinblick auf die von ihnen verlangte heterologe Form der künstlichen Insemination an.
Nach dem Wortlaut des angefochtenen Grossratsbeschlusses gelten diese Auflagen nur für die allein zugelassenen Methoden der Infertilitätsbehandlung. Diese nicht angefochtenen und sich als verhältnismässig erweisenden Bedingungen und Auflagen haben aber nach dem Sinn und der Systematik des angefochtenen Erlasses auch für die nach der vorstehenden Erwägung grundsätzlich zuzulassende künstliche Insemination mit Samenzellen eines Dritten Gültigkeit. Das schriftliche Einverständnis der Eltern ist insbesondere im Hinblick auf Art. 256 Abs. 3 ZGB von Bedeutung. Es braucht im vorliegenden Zusammenhang darauf nicht näher eingegangen zu werden.
c) Art. 3 GRB geht davon aus, dass mit gewissen zugelassenen Methoden die Unfruchtbarkeit von Ehepaaren behandelt werden darf. Diese Beschränkung der Infertilitätsbehandlung auf verheiratete Ehepaare wird von den Beschwerdeführern weder selbständig noch hinsichtlich der heterologen Insemination in Frage gestellt. Angesichts der Wichtigkeit des Problems und der unterschiedlichen bisherigen kantonalen Regelungen rechtfertigt es sich indessen, zur Frage einer allfälligen Beschränkung der heterologen Insemination auf Ehepaare - wenn auch nicht abschliessend - Stellung zu nehmen. Wie es sich mit einer homologen Insemination bei stabilen, nicht verheirateten Paaren verhält, die sich gerade in zivilrechtlicher Hinsicht davon unterscheidet, kann offengelassen werden, da die Frage von den Beschwerdeführern in keiner Weise aufgeworfen wird.
Für eine allfällige Beschränkung der heterologen Form der künstlichen Insemination auf Ehepaare bedarf es unter verfassungsrechtlichem Gesichtspunkt eines überwiegenden öffentlichen Interesses und der Wahrung der Verhältnismässigkeit. Zu solchen öffentlichen Interessen sind auch der Schutz des zu zeugenden Kindes und das Kindeswohl zu zählen. Das Kindeswohl stellt einen Grundpfeiler insbesondere des schweizerischen Familienrechts dar, hinsichtlich der Entstehung des Kindesverhältnisses (Siebenter Titel des ZGB, Art. 252 ff.) und der Wirkungen des Kindesverhältnisses (Achter Titel des ZGB, Art. 270 ff.) ebenso wie im Hinblick auf das Scheidungsrecht (Vierter Titel des ZGB, insbesondere Art. 156 f. ZGB). Das Familienrecht zielt mit verschiedenen (u. U. widerlegbaren) Vermutungen darauf hin, dem Kind zu seinem Wohle einen rechtlichen Vater zuzuordnen (vgl. Art. 255, 256b und 257 ZGB). Denn Kinder ohne rechtlichen Vater sind dadurch benachteiligt, dass rechtlich kein Vater zu Beistand und Unterhalt sowie allenfalls zu Pflege und Erziehung herangezogen werden kann (Art. 272, 276 und 296 ZGB; vgl. FRANZISKA BUCHLI-SCHNEIDER, Künstliche Fortpflanzung aus zivilrechtlicher Sicht, Diss. Bern 1987, S. 203 ff.).
Im Falle einer heterologen Insemination bei einer in (stabilen) Konkubinatsverhältnissen lebenden Frau lassen die Bestimmungen des Zivilgesetzbuches über die Vermutung der Vaterschaft bei der Geburt eines Kindes keine rechtliche Vaterschaft entstehen. Eine solche kann auch nicht ohne weiteres hergestellt werden (vgl. CYRIL HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, in: Gedächtnisschrift für Peter Noll, Zürich 1984, S. 52 ff.). Zwar kann der Partner der Mutter das heterolog gezeugte Kind im Sinne von Art. 260 ZGB anerkennen. Fehlt es aber eben an der genetischen Vaterschaft, so ist die Gültigkeit der Anerkennung zweifelhaft und kann insbesondere aufgrund von Art. 260a ff. ZGB ohne weiteres angefochten werden (vgl. CYRIL HEGNAUER, Berner Kommentar, Die Entstehung des Kindesverhältnisses, 4. Aufl. 1984, N. 62 ff. und N. 106 zu Art. 260; MARTIN STETTLER, Le droit suisse de la filiation, Schweizerisches Privatrecht, 1987, S. 35 ff.; vgl. TUOR/SCHNYDER, Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 10. Aufl. 1986, S. 276 ff.). Eine Adoption durch den Partner der Mutter ist nach Art. 264a Abs. 3 ZGB nur im Falle der Verheiratung möglich. Und eine Vaterschaftsklage gegenüber dem genetischen Vater stösst auf rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten (unten E. 6d). Die heterologe Insemination bei nicht verheirateten Paaren
verursacht zudem schwierige erbrechtliche Probleme (vgl. BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 212 ff.). Diese Überlegungen zeigen, dass es unter dem Gesichtswinkel des Kindeswohls und damit aus öffentlichen Interessen gerechtfertigt sein kann, die Zahl der Kinder, die keinen rechtlichen Vater haben, nicht zu vergrössern und damit die heterologe Insemination auf verheiratete Ehepaare zu beschränken. Die damit verbundene Einschränkung der persönlichen Freiheit der Wunschmutter und Privilegierung der Ehe kann sich bei dieser Sachlage als verhältnismässig erweisen (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 17 f.; HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, S. 59).
d) Im kantonalen Gesetzgebungsverfahren wurden gegen die Zulässigkeit der heterologen Form der künstlichen Insemination gewichtige Bedenken rechtlicher Natur vorgebracht. Es stellt sich bei dieser Art der künstlichen Insemination insbesondere die Frage, in welchem Ausmass eine Vaterschaftsklage gegen den Samenspender möglich ist und ob dessen Anonymität gewahrt oder garantiert werden dürfe. Der kantonale Gesetzgeber ist angesichts der Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung im Bereiche des Zivilrechts nur sehr beschränkt zu einer entsprechenden Regelung zuständig. Nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien über die artifizielle Insemination 1981 hat der Arzt über die Identität des Spenders Verschwiegenheit zu bewahren (Ziff. 5).
Die Vermutung der Vaterschaft des Ehemannes nach Art. 255 ZGB gilt auch im Falle der Geburt eines aufgrund einer heterologen Insemination gezeugten Kindes. Die Vermutung kann indessen mit der Klage nach Art. 256 ff. ZGB angefochten werden. Die Klage steht dem Ehemann nach Art. 256 Abs. 3 ZGB nicht zu, wenn er der Zeugung durch einen Dritten oder einer heterologen Insemination zugestimmt hat (Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Kindesverhältnis), BBl 1974 II 30). Das Kind aber hat ein selbständiges Klagerecht nach Art. 256 Abs. 1 Ziff. 2 ZGB, wenn während seiner Unmündigkeit der gemeinsame Haushalt der Ehegatten aufgehört hat. Als Klagegrund gilt nach Art. 256a Abs. 1 ZGB, dass der Ehemann nicht der Vater des Kindes ist, was bei der heterologen Insemination der Fall ist. - Ist das Kind aufgrund einer Gutheissung der Anfechtungsklage vaterlos geworden (bzw. ist es mangels einer Vaterschaftsvermutung oder gültigen Anerkennung im Falle der heterologen Insemination bei einem nicht verheirateten Paar weiterhin ohne rechtlichen Vater), so kann es bis zum Ablauf eines
Jahres seit Erreichen des Mündigkeitsalters nach Art. 261 ff. ZGB die Vaterschaftsklage erheben und diese gegen den Samenspender richten (HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 65 zu Art. 261). Hierfür aber muss die Identität des Samenspenders bekannt sein.
Die Frage, ob im Hinblick auf einen derartigen Vaterschaftsprozess die Identität des Samenspenders bekanntgegeben werden muss, wird in der Literatur zum Teil bejaht. Es wird ausgeführt, der Arzt sei zur Offenbarung des Samenspenders verpflichtet und könne sich hierfür nicht auf sein Arztgeheimnis oder auf die Anonymitätsabrede berufen; der Anspruch des Kindes auf Feststellung des Kindesverhältnisses gehe vor; und unter Umständen könne gegen den Arzt haftpflichtrechtlich vorgegangen werden (HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 68 zu Art. 261 und N. 23 ff. zu Art. 262; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 194 f. und 79 ff.; zur ärztlichen Haftung HAUSHEER, a.a.O., S. 219). Ferner wird die Bekanntgabe des Samenspenders in einem Vaterschaftsprozess mit dem Adoptionsrecht verglichen, in dem zwar nach Art. 268b ZGB das Adoptionsgeheimnis zugunsten der Adoptiveltern gilt, das Kind aber unter Umständen bei entsprechender Interessenabwägung einen Anspruch auf Bekanntgabe der leiblichen Eltern geltend machen kann (vgl. HEGNAUER, Berner Kommentar, N. 81 ff. zu Art. 268; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 107 ff.).
Die Frage nach der Bekanntgabe der Identität des Samenspenders wird in der Literatur auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten behandelt. Unter dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit und des aus Art. 4 BV hergeleiteten Akteneinsichtsrechts habe das aufgrund einer künstlichen heterologen Insemination gezeugte Kind ein Interesse an der Kenntnis seiner genetischen Abstammung; diesem Interesse könnten aber berechtigte Geheimhaltungsinteressen der sozialen Eltern, des Spenders und Dritter entgegenstehen. Welche Interessen überwiegen, könne nicht in allgemeiner Weise beurteilt werden; doch komme dem Kind bei entsprechender umfassender Interessenabwägung im Einzelfall unter Umständen ein Anspruch auf Bekanntgabe der Identität des Samenspenders zu (THOMAS COTTIER, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Basel 1987; BUCHLI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 97 ff.; vgl. auch
BGE 112 Ia 97
). - Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten wird die Frage nach der Bekanntgabe der Identität des Samenspenders in Deutschland aufgrund der Menschenwürde diskutiert, und eine Anonymitätsgarantie wird in der Literatur als Verstoss gegen das
Grundgesetz bezeichnet (vgl. CHRISTIAN STARCK, Die künstliche Befruchtung beim Menschen - Zulässigkeit und zivilrechtliche Folgen, in: Verhandlungen des 56. Deutschen Juristentages, S. A23 ff.; DIETER GIESEN, in: Verhandlungen des 56. Deutschen Juristentages, S. K65 ff.). Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang ein neuestes Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in dem es aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht auch das Recht auf Kenntnis der eigenen Abstammung ableitet und verschiedene Bestimmungen des BGB als mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt, soweit diese dem volljährigen Kind - vorbehältlich der gesetzlichen Anfechtungstatbestände - nicht nur die Änderung seines familienrechtlichen Status, sondern auch die gerichtliche Klärung seiner Abstammung ausnahmslos verwehren (BVerfGE 79, 256 = EuGRZ 1989 S. 229 = JZ 44/1989 S. 335 mit Anmerkung von CHRISTIAN STARCK).
Im vorliegenden Fall braucht nicht abschliessend geklärt zu werden, in welchem Ausmass und unter welchen Voraussetzungen das aufgrund einer künstlichen heterologen Insemination gezeugte Kind einen Anspruch darauf hat, die Identität des genetischen Vaters in Erfahrung zu bringen. Die vorstehenden Erwägungen zeigen indessen deutlich, dass sich eine vorbehaltlose Garantie auf Wahrung der Anonymität des Spenders und damit auch die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination von 1981 als fragwürdig erweisen. Ebenso problematisch erscheint in dieser Hinsicht die mindestens im Ausland für die künstliche Insemination teilweise angewendete Verwendung von Samengemischen. Es ist demnach nicht auszuschliessen, dass der Samenspender einem Verfahren auf Bekanntgabe seiner Identität oder einem Vaterschaftsprozess ausgesetzt wird. Diese Gefahr vermag indessen - wie oben ausgeführt - ein generelles Verbot der heterologen Insemination nicht zu rechtfertigen. Unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit kann es genügen, dass der Kanton für eine umfassende Information aller Beteiligter (d.h. der Wunscheltern, der Ärzteschaft und insbesondere der Spender) auch in rechtlicher Hinsicht sorgt und für die Aufbewahrung der Daten über medizinische Merkmale und die Identität der Spender bedacht ist (siehe unten E. 7).
e) Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass das generelle Verbot der heterologen Form der künstlichen Insemination vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit nicht standhält. Demnach ist die Bestimmung von Art. 4 lit. a GRB im Sinne der Erwägungen aufzuheben.
Die Beschwerdeführer fechten mit ihrer Beschwerde die Bestimmung von Art. 3 lit. a GRB nicht an, wonach die künstliche Insemination (nur) bei Verwendung der Keimzellen des Ehepaares zulässig ist. Die Bestimmung ist daher im bundesgerichtlichen Verfahren nicht formell aufzuheben. Doch hat sie angesichts der vorstehenden Erwägungen keine selbständige Bedeutung mehr.
7.
Mit den vorliegenden Beschwerden wird auch die Bestimmung von Art. 6 Abs. 1 GRB angefochten, wonach die künstliche Insemination und der Gametentransfer unter ärztlicher Leitung nur im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden dürfen. Die Beschwerdeführer berufen sich hierfür unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit auf die persönliche Freiheit, hingegen nicht auf die Handels- und Gewerbefreiheit.
a) Die Beschwerdeführer wenden sich nicht dagegen, dass die künstliche Insemination nur unter ärztlicher Leitung und der Gametentransfer nur im Kantonsspital St. Gallen unter ärztlicher Leitung durchgeführt werden dürfen. Das Erfordernis der ärztlichen Leitung steht in einem gewissen Verhältnis mit der nicht angefochtenen Bestimmung von Art. 3 lit. b GRB, wonach künstliche Infertilitätsbehandlungen nur zulässig sind, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind. Demnach ist im folgenden ausschliesslich zu prüfen, ob die Beschränkung der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital vor der Verfassung standhält. Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist diese Frage sowohl in bezug auf die homologe als auch die heterologe Form der künstlichen Insemination zu untersuchen.
b) Die Beschränkung der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital St. Gallen stellt eine Beschränkung der persönlichen Freiheit dar und bedarf für ihre Gültigkeit der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung und Interessenabwägung. Dabei fällt auf seiten der Wunscheltern insbesondere ins Gewicht, dass sie sich nicht an ihren vertrauten Arzt oder Gynäkologen halten können und sich durch einen ihnen unbekannten Arzt am unter Umständen weit entfernten Kantonsspital in St. Gallen behandeln lassen müssen (vgl.
BGE 101 Ia 575
). Auf der andern Seite wurde bereits im Antrag des Regierungsrates an den Grossen Rat auf die mit der künstlichen Insemination verbundenen Missbrauchsgefahren und daher notwendigen Kontrollmöglichkeiten hingewiesen. Im folgenden ist zu prüfen, welche öffentlichen Interessen im Hinblick auf die angefochtene Beschränkung als überwiegend und verhältnismässig erscheinen.
Die homologe künstliche Insemination bei Ehepaaren bietet, soweit ersichtlich, weder medizinische noch rechtliche Schwierigkeiten. Da bei dieser Form der künstlichen Insemination die Keimzellen des Ehepartners verwendet werden, stellt sich insbesondere die Frage nach der Auswahl nicht, und auch Verwechslungsgefahren können als gering erachtet werden. Der Regierungsrat vermag denn in seiner Vernehmlassung auch keine konkreten Gefahren zu nennen oder auf konkrete Missbrauchsmöglichkeiten hinzuweisen. Soweit eine Kontrolle als notwendig erachtet wird, kann eine allgemeine Bewilligungspflicht für die Vornahme künstlicher homologer Inseminationen bei Ehepaaren oder eine (evtl. damit verbundene) Meldepflicht über vorgenommene Inseminationen genügen. Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschränkung der homologen Form der künstlichen Insemination auf das Kantonsspital St. Gallen bei Ehepaaren als unverhältnismässig.
Anders verhält es sich indessen mit der heterologen Form der künstlichen Insemination. Bei dieser Behandlungsmethode gilt es vorerst einmal, die Samenzellen auszuwählen. Nach den Medizinisch-ethischen Richtlinien für die artifizielle Insemination 1981 wählt der behandelnde Arzt in eigener Verantwortung die Samenzellen danach aus, dass das Kind als dasjenige der Wunscheltern angesehen werden könnte. Hierfür bedarf es einer hinreichenden Menge von verschiedenen (kryokonservierten) Spendersamen, wie sie etwa in einer Privatpraxis kaum vorhanden sein dürfte. Bei der heterologen Insemination gilt es insbesondere auch, zu häufige, unerwünschte und unerkannte genetische Verwandtschaften zu verhindern und demnach die Samenzellen vorsichtig auszuwählen. Die hierfür notwendige Kontrolle und Beschränkung lassen sich kaum anders denken als durch eine Zentralisierung der Auswahl und Behandlung. Es muss ferner für eine einwandfreie Aufbewahrung der Samenzellen mittels Kryokonservierung und eine entsprechende Kontrolle zur Vermeidung von Verwechslungen gesorgt werden, wofür im Kantonsspital St. Gallen bessere Voraussetzungen bestehen (vgl. in diesem Zusammenhang auch die Bestimmung von Art. 7 lit. b GRB). Schliesslich gilt es zu bedenken, dass über die medizinischen Daten des Spenders wie Alter, Herkunft, Gesundheit und Ergebnisse der medizinischen Untersuchung hinaus wohl auch die Angaben über die Identität des Spenders aufzubewahren sind und hierfür das Kantonsspital St. Gallen bessere Gewähr zu bieten vermag. All diese Gründe belegen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Beschränkung der heterologen
Insemination auf das Kantonsspital und gehen unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit den privaten Interessen vor.
c) Demnach sind die Beschwerden in diesem Punkte im Sinne der vorstehenden Erwägungen teilweise gutzuheissen, und Art. 6 GRB ist insofern aufzuheben, als die künstliche Insemination mit Keimzellen des Ehemannes auf das Kantonsspital St. Gallen beschränkt wird. Wie es sich im Falle einer homologen Insemination bei einem unverheirateten Paar verhielte (vgl. oben E. 6c), braucht im vorliegenden Fall nicht abgeklärt zu werden. Im übrigen steht die Beschränkung der Behandlung auf das Kantonsspital St. Gallen nach Art. 6 GRB mit der unten zu prüfenden Bestimmung von Art. 7 GRB in einem gewissen Zusammenhang (vgl. unten E. 8).
8.
In engem Zusammenhang mit der künstlichen Insemination steht Art. 7 des Grossratsbeschlusses. Danach dürfen im Hinblick auf eine spätere Zeugung und bei entsprechender Sicherheit Samenzellen des Ehemannes (nur) während der Dauer der Behandlung im Kantonsspital St. Gallen tiefgekühlt aufbewahrt werden. Die Beschwerdeführer 1 fechten diese Bestimmung unter Berufung auf die persönliche Freiheit, das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot sowie weitere verfassungsmässige Rechte an.
a) Vorerst gilt es, die Bedeutung von Art. 7 GRB zu klären. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ergibt sich der Gehalt dieser Bestimmung klar aus dem Wortlaut. Positiv ausgedrückt dürfen lediglich Ehemänner ihre Samenzellen im Hinblick auf eine homologe künstliche Insemination im Kantonsspital St. Gallen deponieren; in zeitlicher Hinsicht ist die Aufbewahrung beschränkt auf die Dauer der Behandlung, d.h. bis die Infertilitätsbehandlung bei der Ehefrau zu einer Schwangerschaft und damit zum Erfolg führt. Negativ bedeutet die Vorschrift, dass ein Samendepot unabhängig von einer Infertilitätsbehandlung, über eine solche hinaus oder für eine spätere Verwendung unzulässig ist; dieses Verbot gilt sowohl für verheiratete als auch nicht verheiratete Männer. - Im folgenden ist zu prüfen, ob diese Beschränkung vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit standhält und ob im Falle der Zulassung die Einschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen zulässig ist.
b) Es ist bereits oben ausgeführt worden (E. 5a), dass der Wunsch nach Kindern eine elementare Erscheinung der Persönlichkeitsentfaltung darstellt und es für viele Menschen eine zentrale Sinngebung ihres Lebens bedeutet, Kinder zu haben und aufzuziehen.
Dieser aufgrund der persönlichen Freiheit verfassungsrechtlich geschützte Kinderwunsch kann sich nicht nur bei Wunscheltern zeigen, welche in einer bestimmten Situation und in einem gewissen Zeitpunkt moderne Methoden der Fortpflanzungsmedizin in Anspruch nehmen möchten. Es ist ebensosehr denkbar, dass ein fester, aber noch nicht aktueller Kinderwunsch im Rahmen des Möglichen für die Zukunft gesichert werden soll. Diese Situation kann sich etwa bei verheirateten oder nicht verheirateten Männern ergeben, die sich infolge ihrer Berufsausübung oder wie beim Beschwerdeführer K. wegen einer Hodenkrebsbehandlung der Gefahr ausgesetzt sehen, später keine Kinder mehr zeugen oder eine natürliche Zeugung wegen genetischer Veränderungen der Samenzellen und den damit verbundenen Risiken für das Kind nicht mehr verantworten zu können. Auch dieser Aspekt betrifft das ungeschriebene Grundrecht der persönlichen Freiheit. Das durch Art. 7 GRB statuierte generelle Verbot des Samendepots für eine spätere Verwendung stellt daher einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar. Es ist daher zu prüfen, ob überwiegende öffentliche Interessen die Massnahme zu rechtfertigen vermögen und ob die Bestimmung sich als verhältnismässig erweist.
Vorerst ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass der st. gallische Gesetzgeber die Aufbewahrung von Samenzellen für die beschränkte Dauer der Infertilitätsbehandlung mittels Kryokonservierung nach Art. 7 GRB nicht ausschliesst. Daraus ist zu folgern, dass der Kryokonservierung und einem Samendepot an sich keine gesundheitlichen Gründe entgegenstehen. Es sind denn auch keine Bedenken bekannt, dass die Kryokonservierung eine Veränderung der Samenzellen bewirken würde und dass bei ihrer Verwendung gesundheitliche Risiken für Mutter und Kind entstehen könnten. Im kantonalen Gesetzgebungsverfahren wurde daher nicht so sehr auf gesundheitliche Überlegungen als vielmehr auf die Missbrauchsgefahren hingewiesen. Worin diese Missbrauchsgefahren im einzelnen liegen sollen, geht indessen weder aus den Beratungen noch aus der Vernehmlassung des Regierungsrates hervor. Insbesondere ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Samenaufbewahrung für eine spätere Verwendung vermehrt Missbräuchen ausgesetzt sein soll als eine nach Art. 7 GRB zugelassene Deponierung im Hinblick auf eine konkrete Infertilitätsbehandlung, die sich ihrerseits ebenfalls auf eine längere Dauer erstrecken kann. Aber auch andere Gründe vermögen ein absolutes Verbot der Aufbewahrung eigener Samenzellen im Hinblick auf eine
spätere eigene Verwendung unter dem Gesichtswinkel der persönlichen Freiheit nicht zu rechtfertigen. Dabei kann es grundsätzlich auch nicht darauf ankommen, ob es sich um verheiratete oder aber um unverheiratete Männer handelt.
Bei dieser Sachlage vermag das generelle Verbot nach Art. 7 GRB, unabhängig von einer aktuellen Infertilitätsbehandlung Samenzellen von verheirateten oder nicht verheirateten Männern hinterlegen zu können, vor der Verfassung nicht standzuhalten.
c) Dies bedeutet indessen nicht, dass eine derartige Hinterlegung von eigenen Samenzellen nicht gewissen Einschränkungen hinsichtlich der Art und Weise sowie im Hinblick auf eine spätere Verwendung unterworfen werden kann.
Zum einen gilt es dafür zu sorgen, dass Unbefugte keinen Zugriff haben und die Samenzellen nicht in anderer Weise verwendet werden; ebenso muss eine einwandfreie Aufbewahrung garantiert und mit entsprechender Kennzeichnung die Gefahr einer Verwechslung vermieden werden. Hierfür ist das Kantonsspital besser in der Lage als dezentralisierte Privatpraxen und kann eine entsprechende Gewähr bieten. Diese öffentlichen Interessen an einer Beschränkung der Hinterlegung auf das Kantonsspital St. Gallen erweisen sich als überwiegend und vermögen die entgegenstehenden privaten Interessen und die mit der Deponierung im Kantonsspital St. Gallen verbundenen, aber unbedeutenden persönlichen Unannehmlichkeiten zu überwiegen. Demnach hält die Beschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen vor dem Grundrecht der persönlichen Freiheit stand. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte abzuweisen.
Zum andern bedeutet die Zulässigkeit der Aufbewahrung von eigenen Samenzellen im Kantonsspital nicht, dass diese ohne weiteres in beliebiger Weise für Infertilitätsbehandlungen genutzt werden können. Die Verwendung hängt vielmehr von der Zulässigkeit der entsprechenden Behandlungsmethode im Zeitpunkt des Gebrauchs ab; sie kann zudem unter Umständen auf eine bestimmte Dauer beschränkt oder entsprechend der unangefochtenen Bestimmung von Art. 4 lit. d GRB nach dem Tode des Betreffenden ausgeschlossen werden.
d) Demnach ist die Beschwerde in diesem Punkte im Sinne der vorstehenden Erwägungen teilweise gutzuheissen. Es sind daher in Art. 7 GRB die Worte "des Ehemannes" und "während der Dauer der Behandlung" zu streichen, so dass eine Hinterlegung und Aufbewahrung von eigenen Samenzellen von verheirateten und
unverheirateten Männern im Kantonsspital St. Gallen im Hinblick auf eine spätere eigene Verwendung grundsätzlich zulässig ist. In bezug auf die Beschränkung auf das Kantonsspital St. Gallen ist die Beschwerde indessen abzuweisen.
Wie es sich mit einer Aufbewahrung von Eizellen verhält, welche sich in verschiedener Hinsicht von derjenigen von Samenzellen unterscheidet und noch zu wenig erprobt erscheint, braucht im vorliegenden Fall mangels einer entsprechenden Rüge nicht geprüft zu werden.
9.
Mit beiden staatsrechtlichen Beschwerden wird die Bestimmung von Art. 4 lit. f des Grossratsbeschlusses angefochten, welche die In-vitro-Fertilisation (IVF) mit anschliessendem Embryotransfer (ET) nicht nur in einzelnen Formen, sondern als Methode grundsätzlich untersagt. Die Beschwerdeführer berufen sich auch in dieser Hinsicht auf die persönliche Freiheit.
a) Es ist bereits oben ausgeführt worden, dass die Beschränkung des Zugangs zu den modernen Methoden künstlicher Fortpflanzung in das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit eingreift. Das trifft auch auf das generelle Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer zu. Die Methode kann insbesondere einem Bedürfnis von Frauen entsprechen, die wegen dauernden Eileiterverschlusses auf natürliche Weise keine Kinder bekommen können; die Methode kann auch angewendet werden, soweit funktionsfähige Eierstöcke fehlen, aber ein gebärfähiger Uterus vorhanden ist oder soweit beim Mann gewisse Fertilitätsstörungen vorliegen. Es ist im folgenden zu prüfen, ob dieses generelle Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer vor der Verfassung standzuhalten vermag.
b) Zur Begründung des Verbots der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer weist der Regierungsrat in der Vernehmlassung unter anderem auf ein Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts aus dem Jahre 1987 hin (
BGE 113 V 42
). Das Gericht befand unter dem Gesichtswinkel des Krankenversicherungsgesetzes (KUVG) und unter Hinweis auf gewisse Risikofaktoren und die Erfolgschancen, dass die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer keine wissenschaftlich anerkannte Vorkehr zur Behebung der Folgen der Unfruchtbarkeit einer Frau darstelle und die Krankenkassen daher nicht gehalten seien, die bei der Anwendung dieser Methode entstandenen Kosten als Pflichtleistungen zu übernehmen. Dieser Entscheid betrifft ausschliesslich
eine Frage des Krankenversicherungsrechts, und seine Erwägungen können nicht unbesehen auf die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Methode als solche übertragen werden. Eine relativ geringe Erfolgsrate und gewisse Risikofaktoren sind auch bei andern medizinischen Behandlungsmethoden vorhanden und vermögen für sich allein ein generelles Verbot der IVF/ET nicht zu rechtfertigen. Es wird denn auch nicht vorgebracht, die In-vitro-Fertilisation führe zu schwerwiegenden gesundheitlichen Gefährdungen der Mutter und insbesondere des Kindes. In dieser Hinsicht kann es vielmehr genügen, die Wunscheltern im Sinne des Grossratsbeschlusses auch über die Risiken und die Erfolgschancen umfassend zu informieren (Art. 5 GRB) und die Methode nur zuzulassen, wenn andere Behandlungsmethoden erfolglos oder aussichtslos sind (Art. 3 lit. b GRB).
c) Die Bedenken des st. gallischen Gesetzgebers liegen denn auch nicht in erster Linie bei den gesundheitlichen Risiken, sondern vorab in der nicht unbegründeten Besorgnis über das Schicksal und die Verwendung von (überzähligen) Embryonen und die damit verbundenen Missbrauchsgefahren. - Zur Zeit scheint die Kryokonservierung von (unbefruchteten) Eizellen noch keine gesicherte Methode darzustellen. Möglicherweise wird sie eines Tages die Lösung des Problems der überzähligen Embryonen erleichtern. Die Zulässigkeit der In-vitro-Fertilisation braucht heute nicht unter Beachtung dieser Möglichkeit geprüft zu werden.
Mit der Verschmelzung von Samenzellen mit Eizellen in vitro entstehen ausserhalb des Mutterleibes Embryonen, welche sämtliche genetischen Anlagen eines individuellen Menschen aufweisen. Nach heutiger Doktrin und Rechtsprechung geniessen Embryonen den strafrechtlichen Schutz von Art. 118 ff. StGB nicht, da diese Bestimmung erst mit der Nidation eingreifen (vgl. GÜNTHER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, 3. Aufl. 1983, S. 45; MARTIN SCHUBARTH, Kommentar zum Schweizerischen Strafrecht, 1. Band, 1982, N. 51 f. zu Art. 118, S. 162; NIKLAUS SCHMID, Strafrechtliche Schranken gegen Manipulationen mit ungeborenem Leben?, in: Festschrift Cyril Hegnauer, Bern 1986, S. 438 f.). In zivilrechtlicher Hinsicht ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 31 ZGB umstritten, ob der befruchteten Eizelle in vitro schon (bedingte) Rechtspersönlichkeit im Sinne des Personenrechts zukomme (verneinend HEGNAUER, Gesetzgebung und Fortpflanzungsmedizin, S. 56; bejahend HENRI DESCHENAUX/PAUL-HENRI STEINAUER, Personnes physiques et tutelle, 2. Aufl.
1986, S. 119 f.; ANDREAS BUCHER, Natürliche Personen und Persönlichkeitsschutz, Basel 1986, S. 71; vgl. auch DIETER GIESEN, Moderne Fortpflanzungstechniken im Lichte des deutschen Familienrechts, in: Festschrift Cyril Hegnauer, Bern 1986, S. 71 f.; Bericht EKHR, Ziff. 534). Ob dem Embryo in vitro bereits ein verfassungsrechtlicher Schutz zukomme und ob dieses den verfassungsrechtlichen Schutz der Menschenwürde geniesse - wie etwa in Deutschland angenommen wird (vgl. STARCK, a.a.O., S. A15 ff. und A32 f.) -, braucht im vorliegenden Fall nicht abgeklärt zu werden. Angesichts des Umstandes aber, dass mit der Befruchtung einer Eizelle eine menschliche Individualität determiniert ist und zu einer Geburt eines Menschen führen kann, kann das Schicksal des Embryos in vitro für die Rechtsgemeinschaft nicht gleichgültig sein. Daran vermag auch die Verwerfung der eidgenössischen Volksinitiative "Recht auf Leben" im Jahre 1985 nichts zu ändern (vgl. BBl 1983 II 1 (Text der Initiative und Botschaft des Bundesrates) sowie BBl 1985 II 672). Es fragt sich daher, auf welche Weise die Embryonen verwendet werden dürfen und ob die Sorge um das Schicksal und die Verwendung der in vitro befruchteten Eizellen sowie die damit verbundenen Missbrauchsgefahren ein absolutes Verbot der Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer zu rechtfertigen vermögen.
Soweit in vitro befruchtete Eizellen zu unmittelbarer Herbeiführung einer Schwangerschaft der Wunschmutter eingepflanzt werden, werden die Embryonen gewissermassen in "natürlicher" Weise verwendet. Mit der Einpflanzung sind die Embryonen dem missbräuchlichen Zugriff entzogen. Insofern sind keine Missbrauchsgefahren ersichtlich, denen es mit einem gänzlichen Verbot der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer zu begegnen gälte.
Schwieriger gestaltet sich die Situation, wenn bei einem Behandlungsversuch der Wunschmutter nicht alle Embryonen eingepflanzt werden. In der Praxis wird häufig so vorgegangen, dass mehr Eizellen als unmittelbar notwendig entnommen und in vitro befruchtet und sodann kryokonserviert aufbewahrt werden, um auf diese Weise die mit der Eizellenentnahme verbundenen Unannehmlichkeiten für die Fortsetzung der Behandlung bei Misserfolg eines ersten Versuches zu vermeiden (vgl. Medizinisch-ethische Richtlinien für die In-vitro-Fertilisation und den Embryotransfer von 1985, Ziff. 6). Dabei stellt sich die Frage nach der Verwendung dieser Embryonen und ihrem Schicksal im Falle des Erfolges oder Abbruchs der Behandlung. In dieser Hinsicht ist dem st. gallischen
Gesetzgeber einzuräumen, dass hier weite Möglichkeiten des Missbrauchs in der Verwendung dieser überzähligen Embryonen bestehen, denen es mit wirksamen Massnahmen entgegenzutreten gilt. Hierfür aber kommt unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit nicht nur ein absolutes Verbot der Methode in Frage. Denkbar ist etwa eine Regelung, wonach keine überzähligen Eizellen in vitro befruchtet werden und alle so entstandenen Embryonen der Wunschmutter unmittelbar eingepflanzt werden. In dieser Weise sieht beispielsweise das Gesundheitsgesetz des Kantons Aargau vor, dass jeder Embryo eingepflanzt werden muss (§ 50 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes, siehe FRANK, a.a.O., Anhang 3, S. 86). Ein solches Vorgehen bringt zwar ein gewisses Risiko von Mehrlingsgeburten mit sich oder bedingt, dass sich die Frau unter Umständen mehrmals dem Eingriff der Eizellenentnahme unterziehen muss. Probleme dieser Art sind unter Umständen in Kauf zu nehmen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Lösung ist jedoch im vorliegenden Zusammenhang nicht zu beurteilen und kann offenbleiben. Bei dieser Sachlage zeigt sich, dass jedenfalls das absolute Verbot der In-vitro-Fertilisation mit anschliessendem Embryotransfer unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit vor der Verfassung nicht standzuhalten vermag.
Zur Vermeidung von Missbräuchen - insbesondere für die Zeit zwischen der Befruchtung in vitro und der Einpflanzung - bedarf es darüber hinaus weiterer Massnahmen der Sicherung. So hat der st. gallische Gesetzgeber bereits vorgesehen, dass die Aufzucht von befruchteten Eizellen ausserhalb des Mutterleibes verboten ist (Art. 4 lit. e GRB). Weiter ist mit dem Grossratsbeschluss angeordnet, dass befruchtete Eizellen nicht zu Forschungszwecken verwendet werden dürfen (Art. 9 GRB), dass das Erbgut von Keimzellen und von befruchteten Eizellen nicht beeinflusst werden darf und Massnahmen unzulässig sind, welche auf Beeinflussungen des Geschlechts oder anderer Eigenschaften des Kindes abzielen (Art. 10 GRB). Verboten ist auch die Schaffung von Leihmutterverhältnissen (Art. 4 lit. c GRB). Diese Bestimmungen, welche von den Beschwerdeführern nicht angefochten werden, stellen im öffentlichen Interesse weitere Massnahmen zur Sicherung vor Missbräuchen dar und belegen, dass sich ein absolutes Verbot der In-vitro-Fertilisation als unverhältnismässig erweist.
d) Der kantonale Gesetzgeber hat in allgemeiner Art gewisse Beschränkungen und Auflagen zu den überhaupt zugelassenen Methoden der Behandlung der Infertilität erlassen. Diese sind im
Hinblick auf die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer nicht selbständig angefochten, haben aber nach dem Sinn und der Systematik des Erlasses auch für diese Methode Gültigkeit (vgl. oben E. 6b). So geht der angefochtene Erlass davon aus, dass die Infertilitätsbehandlungen ausschliesslich im Kantonsspital St. Gallen durchgeführt werden dürfen (Art. 6 GRB; vgl. oben E. 7). Angesichts der vorstehenden Überlegungen erweist sich eine Beschränkung der Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer auf das Kantonsspital St. Gallen als verhältnismässig und zulässig; das Kantonsspital bietet am besten die Gewähr dafür, dass alle befruchteten Eizellen tatsächlich auch eingepflanzt werden und keine überzähligen Embryonen aufbewahrt werden. Gleiche Überlegungen gelten in bezug auf die Subsidiarität der Behandlung (Art. 3 lit. b GRB), das Erfordernis der schriftlichen Zustimmung (Art. 3 lit. c GRB) sowie das Verbot der Befruchtung von Eizellen mit Samenzellen eines Verstorbenen (Art. 4 lit. d GRB). Es braucht darauf nicht näher eingegangen zu werden.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass die Methode der In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer nicht in genereller Weise untersagt werden kann. Angesichts dieser Überlegungen einerseits und der Systematik des Grossratsbeschlusses andererseits, wonach nur verheiratete Ehepaare unter Verwendung ihrer eigenen Keimzellen gewisse Methoden künstlicher Fortpflanzung in Anspruch nehmen dürfen (Art. 3 GRB, Einleitung und lit. a), ergibt sich, dass die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer in der homologen Form bei Ehepaaren im Grundsatz und unter gewissen Bedingungen und Auflagen zuzulassen ist.
Damit stellt sich die Frage, ob Ehepaare die In-vitro-Fertilisation mit Embryotransfer auch in der heterologen Form in Anspruch nehmen dürfen. Dabei ist die heterologe Form insofern denkbar, als entweder die Samenzellen von einem Spender, die Eizellen von einer Spenderin oder beide Arten von Keimzellen von Spendern stammen. Die Beschwerdeführer werfen die Frage nicht ausdrücklich auf und fechten in diesem Zusammenhang insbesondere Art. 3 lit. b GRB nicht an. Es braucht daher dazu nicht abschliessend Stellung genommen zu werden, doch rechtfertigen sich die folgenden Hinweise.
In dieser Hinsicht gilt es zu beachten, dass bei der Beurteilung der heterologen Form der In-vitro-Fertilisation unter Umständen danach unterschieden werden kann, welche Keimzellen von Spendern stammen, In der Literatur wird unter dem Gesichtswinkel der
Gleichheit darauf hingewiesen, dass es in rechtlicher Hinsicht keinen Unterschied ausmache, ob angesichts eines Mangels beim Mann eine heterologe Insemination vorgesehen oder wegen eines Mangels bei der Frau eine IVF/ET mit einer fremden Eizelle durchgeführt wird (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 18). Auf der andern Seite mögen sich die Insemination und die In-vitro-Fertilisation in ihren heterologen Formen insofern unterscheiden, als die IVF eine aufwendigere und risikoreichere Methode darstellt. Wahrscheinlicherweise stehen wesentlich weniger Eizellenspenderinnen als Samenspender zu Verfügung, und demnach erschwert sich gegenüber der heterologen Insemination die Auswahl geeigneter Keimzellen bei der heterologen In-vitro-Fertilisation. Es ist denn auch zu beachten, dass die Ärzteschaft mit ihren Richtlinien von 1985 - anders als bei den Inseminationsrichtlinien von 1981 - die Heterologie ablehnt (Ziff. 3).
Schliesslich könnte danach gefragt werden, ob die In-vitro-Fertilisation auf Ehepaare beschränkt werden dürfe oder auch (stabilen) Konkubinatspaaren zur Verfügung zu stellen sei, wie dies etwa die Medizinisch-ethischen Richtlinien für die In-vitro- Fertilisation und den Embryotransfer von 1985 vorsehen (Ziff. 3). Hierfür ist auf die unmittelbar vorstehenden Überlegungen zur In-vitro-Fertilisation sowie die Erwägungen zur Insemination (oben E. 6c) zu verweisen. Mangels entsprechender Rüge kann auch dies offengelassen werden.
f) Demnach ergibt sich, dass das generelle Verbot der In-vitro- Fertilisation mit Embryotransfer verfassungsrechtlich nicht zulässig ist. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, und die Bestimmung von Art. 4 lit. f GRB ist aufzuheben.
10.
Art. 9 des Grossratsbeschlusses sieht ein generelles Verbot der Verwendung von Keimzellen und befruchteten Eizellen zu Forschungszwecken vor. Die Beschwerdeführer 1 fechten dieses Forschungsverbot hinsichtlich der Verwendung von Keimzellen an und berufen sich hierfür auf die persönliche Freiheit und die Forschungsfreiheit.
a) Die Beschwerdeführer rufen in bezug auf Art. 9 GRB die persönliche Freiheit und in genereller Weise die Forschungsfreiheit an. Sie machen nicht geltend, die Forschungs- oder Wissenschaftsfreiheit sei im kantonalen Verfassungsrecht garantiert oder im einfachen kantonalen Gesetzesrecht umschrieben (vgl. immerhin Gesetz über die Handels-Hochschule des Kantons St. Gallen vom
1. Januar 1955; HANS GRUBER, Forschungsförderung und Erkenntnisfreiheit, Bern 1986, S. 190 f.). Es besteht kein geschriebenes Verfassungsrecht des Bundes, welches die Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit ausdrücklich garantieren würde. In der Lehre werden Teilgehalte einer entsprechenden Freiheitsgarantie an bestehende geschriebene oder ungeschriebene Grundrechte angeknüpft, so insbesondere bei der Meinungsfreiheit und der Pressefreiheit, der persönlichen Freiheit oder der Handels- und Gewerbefreiheit (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, in: BV-Kommentar, N. 5; GRUBER, a.a.O., S. 153 ff.; WALTER HALLER, Die Forschungsfreiheit, in: Festschrift für Hans Nef, Zürich 1981, S. 133 ff.).
Angesichts dieser Sachlage lässt sich die Frage stellen, ob die Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit als Garantie eines unantastbaren schöpferischen Kerns wissenschaftlicher Erkenntnis und Lehre sowie zur Bewahrung der geistigen und methodischen Unabhängigkeit der Forschung (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 4, mit Hinweisen) im Sinne eines ungeschriebenen Verfassungsrechts des Bundes anzuerkennen ist. Das Bundesgericht hatte bisher keinen Anlass, die Frage näher zu prüfen (vgl. MICHEL ROSSINELLI, Les libertés non écrites, Lausanne 1987, S. 228 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gewährleistung von in der Verfassung nicht genannten Freiheitsrechten durch ungeschriebenes Verfassungsrecht bisher nur in bezug auf solche Befugnisse angenommen worden, welche die Voraussetzung für die Ausübung anderer (in der Verfassung genannter) Freiheitsrechte bilden oder sonst als unentbehrliche Bestandteile der demokratischen oder rechtsstaatlichen Ordnung des Bundes erscheinen. Dabei hat das Bundesgericht auch stets geprüft, ob die in Frage stehende Gewährleistung bereits einer weitverbreiteten Verfassungswirklichkeit in den Kantonen entspreche und von einem allgemeinen Konsens getragen sei (
BGE 104 Ia 96
, 107 Ia 279, mit Hinweisen).
In bezug auf den vorliegenden Fall können die Voraussetzungen für eine ausdrückliche Anerkennung der Freiheit der Forschung nicht zum vornherein verneint werden: Ein verfassungsrechtlich garantierter Freiraum kann für den Forschenden Voraussetzung zur Ausübung seiner Freiheitsrechte bilden und Bestandteil der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung darstellen; ebensosehr sind entsprechende Garantien in der einfachen Gesetzgebung des Bundes und der Kantone enthalten und in die neueren
Kantonsverfassungen aufgenommen worden (Art. 8 Abs. 2 lit. i KV/JU, § 14 lit. e KV/AG, § 6 Abs. 2 lit. e KV/BL, Art. 12 lit. i KV/UR, Art. 15 KV/SO; vgl. GRUBER, a.a.O., S. 182 ff.). Es ist indessen zu beachten, dass Wissenschafts- und Forschungsfreiheit sowie deren Konturen und Grenzen nicht leicht zu umschreiben sind; unter den heutigen Verhältnissen muss auch berücksichtigt werden, dass der Wissenschafter nicht nur Freiräume benötigt, sondern ebensosehr in vielfacher Weise auf staatliche Institutionen angewiesen ist. Der vorliegende Sachverhalt aber macht es nicht notwendig, den Inhalt einer entsprechenden Garantie zu umschreiben und zur Frage der Anerkennung der Wissenschafts- oder Forschungsfreiheit abschliessend Stellung zu nehmen. Es kann für die im vorliegenden Fall zu beurteilenden Verfassungsfragen vielmehr genügen, die anerkannten Grundrechte heranzuziehen (vgl. J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 9; GRUBER, a.a.O., S. 175 ff.).
In bezug auf den vorliegenden Sachverhalt fällt insbesondere die Meinungsfreiheit im Sinne der Freiheit, sich mittels Forschung eine Meinung über Sachverhalte zu bilden und diese später allenfalls zu verbreiten, in Betracht (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Meinungsfreiheit, BV-Kommentar, N. 15 f.; GRUBER, a.a.O., S. 156 ff.). Ebenso wird etwa angenommen, dass Forschung, verstanden als Methode zur Vertiefung und Mehrung der Erkenntnisse, unmittelbar der Selbstverwirklichung des Menschen dienen könne und auf diese Weise der persönlichen Freiheit zuzuordnen sei (vgl. HALLER, Persönliche Freiheit, N. 65; GRUBER, a.a.O., S. 223). In diesem Sinne können sich die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Anfechtung von Art. 9 GRB auf entsprechende Verfassungsgarantien berufen.
b) Der so verstandene Freiraum kann indessen nicht unbeschränkt gelten und unterliegt wie bei andern Grundrechten der Einschränkung, soweit eine solche im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Schranken ergeben sich in allgemeiner Weise auf den Gebieten des Straf- und Polizeirechts sowie des Persönlichkeitsrechts, deren Normen dem ebenfalls verfassungsrechtlichen Schutz von Rechtspositionen dienen (HALLER, Forschungsfreiheit, S. 140; J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 12). Besonders problematisch erweist sich die Forschungsfreiheit auf dem Gebiete der medizinischen Biologie, wo elementare Verfassungsziele und die Menschenwürde entgegenstehen können (vgl. J.P. MÜLLER, Wissenschaftsfreiheit, N. 12, mit Hinweisen;
vgl. auch § 14 KV/AG, wonach Lehre und Forschung die Würde der Kreatur zu achten haben; vgl. hierzu KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau 1986, N. 10 f. zu § 14). - Im folgenden ist zu prüfen, ob das Verbot der Forschung an (unbefruchteten) Keimzellen nach Art. 9 GRB im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
Hierfür gilt es vorerst festzuhalten, dass nach der Bestimmung von Art. 9 GRB befruchtete Eizellen (Embryonen) nicht zu Forschungszwecken verwendet werden dürfen. Weiter sieht Art. 10 GRB vor, dass das Erbgut von Keimzellen und von befruchteten Eizellen weder verändert noch beeinflusst werden darf. In bezug auf die Forschung an Embryonen und auf die Veränderung des Erbgutes ergibt sich in der Tat die Möglichkeit von bedeutenden Gefahren und Missbräuchen. Die Beschwerdeführer erheben denn in bezug auf diese Bestimmungen auch keine Rügen. Ihre Beschwerde beschränkt sich vielmehr ausschliesslich auf das Verbot der Verwendung von Keimzellen (Samen- und unbefruchteten Eizellen) zu Forschungszwecken. In dieser Richtung ergeben sich weder aus den Beratungen noch aus der Vernehmlassung des Regierungsrates Hinweise darauf, welche öffentlichen Interessen mit dem Forschungsverbot an Keimzellen verfolgt werden sollen; die Materialien zeigen vielmehr, dass im Gesetzgebungsverfahren nicht zwischen der Forschung an Embryonen und der Veränderung und Beeinflussung des Erbgutes einerseits und der Forschung am Keimzellen ohne Beeinflussung der Erbgutes andererseits unterschieden worden ist. In bezug auf die alleinige Forschung an Keimzellen sind keine Missbrauchsgefahren ersichtlich, welche im Sinne eines überwiegenden öffentlichen Interesses das angefochtene generelle Forschungsverbot zu rechtfertigen vermöchten. Es kann vielmehr auch im öffentlichen Interesse liegen, etwa im Hinblick auf die Erforschung der Ursachen der Sterilität und deren Behebung oder von Erbkrankheiten Keimzellen zu Forschungszwecken zu verwenden. Auch private Interessen bedürfen des absoluten Forschungsverbotes nicht; denn es kann in dieser Hinsicht genügen, die Verwendung von Keimzellen (Samen- und Eizellen) zu Forschungszwecken vom ausdrücklichen und jederzeit widerrufbaren Einverständnis des Spenders abhängig zu machen. Angesichts dieser Überlegungen und des Umstandes, dass die Forschung an Embryonen und die Veränderung oder Beeinflussung des Keimgutes von Keimzellen klar untersagt sind, ergeben sich keine hinreichenden Gründe, welche das generelle Verbot der
Forschung an Keimzellen als im öffentlichen Interesse liegend und verhältnismässig erscheinen liessen. Im vorliegenden Fall braucht nicht geprüft zu werden, ob und in welchem Ausmass die Forschung - etwa im Hinblick auf den Datenschutz - an einschränkende Bedingungen gebunden und einer allfälligen Kontrolle und Überwachung unterstellt werden könnte.
c) Demnach ist die Beschwerde in diesem Punkte im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, und in Art. 9 GRB sind die Worte "Keimzellen und" aufzuheben.
11.
Die Beschwerdeführer 1 machen ferner geltend, die Bestimmung von Art. 12 GRB, welche die Anwendung neuer Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit von einer Änderung des Erlasses abhängig macht, verletze das Grundrecht der persönlichen Freiheit sowie die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und sei in dieser Hinsicht unverhältnismässig.
a) Soweit Art. 12 GRB die Anwendung neuer Methoden zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit von einer Gesetzesänderung abhängig macht, betrifft die Bestimmung sowohl die persönliche Freiheit potentieller Wunscheltern als auch die Handels- und Gewerbefreiheit des freipraktizierenden Arztes, der eine solche neue Methode in einem konkreten Fall anwenden möchte. Für ihre verfassungsmässige Zulässigkeit muss die Bestimmung daher einem überwiegenden öffentlichen Interesse entsprechen und verhältnismässig sein. Ob dies in bezug auf Art. 12 GRB zutrifft, ist im folgenden zu prüfen.
b) Der Regierungsrat vertritt in der Vernehmlassung die Auffassung, die Diskussion um die Fortpflanzungsmedizin habe eindrücklich die vielen Missbrauchsmöglichkeiten sowie die zahlreichen ungelösten rechtlichen, medizinischen, ethischen und psychologischen Probleme aufgezeigt. Angesichts des Zieles des Grossratsbeschlusses, die Fortpflanzungsmedizin gesamthaft zu regeln, sei es dem Gesetzgeber vorzubehalten, neue Methoden zur Behandlung der menschlichen Infertilität zuzulassen. Die Bestimmung von Art. 12 GRB sei daher verfassungsrechtlich haltbar.
Es ist dem kantonalen Gesetzgeber einzuräumen, dass die moderne Medizin möglicherweise neue Formen der Infertilitätsbehandlung entwickeln wird, welche eine gewisse staatliche Kontrolle und Überwachung erfordern mögen. Es ist beispielsweise an die (möglicherweise in absehbarer Zeit allgemein anwendbare) Kryokonservierung von unbefruchteten Eizellen, aber auch an heute noch unbekannte weitere Methoden zu denken. Unter die "neuen
Verfahren zur Behandlung der menschlichen Unfruchtbarkeit" im Sinne dieser Bestimmung, deren Anwendung einer Änderung des Grossratsbeschlusses bedarf, fallen aber nicht nur derartige Methoden moderner Fortpflanzungsmedizin, sondern ebensosehr medikamentöse oder operative Möglichkeiten und Therapien. An deren Anwendung besteht von seiten von Wunscheltern und Ärzten ein erhebliches Interesse. Insofern sind keine überwiegenden und verhältnismässigen öffentlichen Interessen ersichtlich, welche ein vorläufiges generelles Verbot von deren Anwendung erheischen würden. Wesentliche Missbrauchsmöglichkeiten bei neuen operativen Behandlungsmethoden - etwa zur Behebung von Eileiterverschlüssen - sind nicht gegeben. Und bei medikamentösen Therapien besteht aufgrund der eidgenössischen und interkantonalen Heilmittelgesetzgebung und -kontrolle eine hinreichende Überwachung. Die generelle Regelung von Art. 12 GRB, welche einstweilen ohne die geringste Einschränkung alle neuen Behandlungsmethoden schlechthin untersagt, erweist sich daher im Lichte der persönlichen Freiheit und der Handels- und Gewerbefreiheit als unverhältnismässig.
Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte gutzuheissen, und Art. 12 GRB ist demnach aufzuheben.
12.
Die Beschwerdeführer fechten schliesslich die Strafbestimmungen des Art. 11 GRB an und machen hierfür eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend. Einerseits sind sie der Auffassung, der kantonale Gesetzgeber sei generell nicht zum Erlass der fraglichen Strafnormen zuständig; andererseits erachten sie einzelne Strafbestimmungen wegen der Verfassungswidrigkeit der ihnen zugrunde liegenden Tatbestände als unzulässig.
a) Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, der mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV angerufen werden kann, bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtssetzung befugt sind (
BGE 113 Ia 311
, mit Hinweisen). Auf entsprechende Rüge hin prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandeten kantonalen Normen mit dem Bundesrecht vereinbar sind (
BGE 113 Ia 311
, mit Hinweisen).
b) Art. 3 BV enthält den Grundsatz, dass die Kantone alle jene Kompetenzen ausüben, welche durch die Bundesverfassung nicht dem Bund übertragen sind. In bezug auf das Strafrecht bestimmt Art. 64bis Abs. 1 BV, dass der Bund zur Gesetzgebung im Gebiete des Strafrechts befugt ist. Dabei handelt es sich um eine
(konkurrierende) Bundeskompetenz mit nachträglich derogierender Wirkung; mit dem Erlass des Schweizerischen Strafgesetzbuches ist die Zuständigkeit der Kantone zur materiellen Strafgesetzgebung grundsätzlich erloschen (vgl. PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 201 ff. zu Art. 3; BLAISE KNAPP, BV-Kommentar, N. 24 zu Art. 64bis; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Aufl. 1988, N. 296 ff.). Diese verfassungsrechtliche Ordnung wird durch das Strafgesetzbuch näher ausgeführt. Art. 400 Abs. 1 StGB bestimmt, dass mit dem Inkrafttreten des Gesetzes die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone aufgehoben sind; vorbehalten bleiben nach Art. 400 Abs. 2 StGB die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone über Gegenstände, die der kantonalen Gesetzgebung ausdrücklich überlassen werden. Diese Gegenstände sind in Art. 335 StGB umschrieben. Es handelt sich um das Übertretungs- oder Polizeistrafrecht (Ziff. 1 Abs. 1), das Verwaltungsstrafrecht (Ziff. 1 Abs. 2), die Übertretungen von Prozessvorschriften (Ziff. 1 Abs. 2) sowie die Strafbestimmungen zum Schutze des kantonalen Steuerrechts (Ziff. 2).
In Auslegung der verfassungsrechtlichen Ordnung und der bundesrechtlichen Regelung des Strafrechts insgesamt ist im Einzelfall zu bestimmen, ob kantonale Strafbestimmungen Gültigkeit haben (vgl.
BGE 89 IV 94
; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern und Frankfurt a.M. 1974, S. 101 ff.).
c) aa) Bei den Strafbestimmungen von Art. 11 GRB handelt es sich klarerweise nicht um solche, welche der Sicherung von kantonalen Prozessvorschriften oder dem Schutz des kantonalen Steuerrechts dienen. Sie können daher insofern nicht auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 bzw. Art. 335 Ziff. 2 StGB abgestützt werden.
bb) Nach Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB bleibt die Gesetzgebung über das Übertretungsstrafrecht den Kantonen insofern vorbehalten, als es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist. Wie sich aus der französischen und italienischen Fassung sowie aus dem Marginale zum deutschen Text ergibt, handelt es sich dabei nicht um beliebige Übertretungen, sondern um Polizeistrafrecht. Ferner zeigt die Entstehungsgeschichte, dass der Ausdruck "Polizeiübertretung", der sich noch im bundesrätlichen Entwurf von 1918 (E 1918) fand, wegen der Bedenken, er könnte nicht alle den Kantonen zu überlassenden Tatbestände erfassen, zugunsten des allgemeineren Ausdrucks "Übertretungen" weggelassen wurde; mit Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB sollten auch solche Tatbestände
erfasst werden können, welche zwar nicht eigentliche Polizeiübertretungen darstellen, die aber wegen der Besonderheit der lokalen Verhältnisse oder mangels eines Bedürfnisses nach einheitlicher Regelung den Kantonen belassen werden sollten (ERNST HAFTER, Das eidgenössische Strafrecht und die Vorbehalte zugunsten der Kantone im Sinne des Art. 335 des Schweizerischen Strafgesetzbuches, in: ZSR 58/1939 S. 12a ff.). Diese Überlegungen zeigen, dass die Kantone nicht irgendwelche Übertretungen unter diesem Titel unter Strafe stellen können. Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB will demnach die kantonale Zuständigkeit nicht nur nach der Art der Sanktion (Haft oder Busse als Höchststrafe im Sinne von Art. 101 StGB), sondern auch in der Sache selbst beschränken (vgl. ANDRE PANCHAUD, Le droit pénal réservé aux cantons par l'art. 335 du code pénal suisse, in: ZSR 58/1939 S. 59a f.; PHILIPP THORMANN, Die Übertretungen im Strafrecht des Bundes und der Kantone, in: ZStrR 61/1946 S. 17 ff.; HANS SCHULTZ, Einführung in den allgemeinen Teil des Strafrechts, Band I, 4. Aufl. 1982, S. 75). Die Zulässigkeit der streitigen Strafnormen ergibt sich daher entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht schon allein aus dem Umstand, dass Art. 11 GRB als Höchststrafe nur Haft vorsieht.
Bei den Tatbeständen in Art. 11 GRB handelt es sich nicht um eigentliche Polizeiübertretungen oder um Übertretungen, die wegen der Besonderheit der lokalen Verhältnisse oder mangels eines Bedürfnisses nach einheitlicher Regelung in die Zuständigkeit der Kantone fallen würden. Die streitigen Strafbestimmungen von Art. 11 GRB können sich daher auch nicht auf den Vorbehalt von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB abstützen.
cc) Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB behält weiter Übertretungen kantonaler Verwaltungsvorschriften vor und überlässt den Kantonen damit die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsstrafrechts. Als Verwaltungsstrafrecht gelten jene Strafrechtssätze, welche der Durchführung verwaltungsrechtlicher Bestimmungen dienen; die zugrundeliegende Norm ergibt sich aus einem verwaltungsrechtlichen Erlass (vgl. HAFTER, a.a.O., S. 24a). Um einen solchen handelt es sich beim angefochtenen Grossratsbeschluss. Nach der bundesverfassungsrechtlichen Kompetenzordnung (Art. 3 BV) ist das Gesundheitswesen Sache der Kantone. Damit sind sie zur Regelung dieses Sachgebietes mittels öffentlichrechtlicher oder verwaltungsrechtlicher Normen befugt. Solche Bestimmungen können sich nicht nur an Medizinalpersonen wie Ärzte richten (vgl. etwa
BGE 111 Ia 184
,
BGE 109 Ia 180
), sondern ebensosehr
das Verhalten des einzelnen regeln, soweit das Sachgebiet des Gesundheitswesens betroffen ist. Daran vermag im Lichte der bundesverfassungsrechtlichen Ordnung der Umstand nichts zu ändern, dass es sich bei der Fortpflanzungsmedizin um einen Bereich des Gesundheitswesens handelt, der erst in neuester Zeit aktuell geworden ist und erst jetzt der rechtlichen Regelung bedarf. Entgegen einer in der Literatur geäusserten Auffassung handelt es sich daher beim angefochtenen Grossratsbeschluss um kompetenzmässiges kantonales Verwaltungsrecht aus dem Bereiche des Gesundheitswesens (vgl. AUBERT, a.a.O., S. 13 f.). Abgesehen von der in Erwägung 4 behandelten Rüge wird nicht vorgebracht, diese öffentlichrechtlichen Normen widersprächen dem Bundesrecht und dem Bundesstrafrecht oder dessen Sinn und Geist (vgl.
BGE 101 Ia 580
,
BGE 99 Ia 507
f., BGE 74 I 143 f.).
Daraus ist zu schliessen, dass die Kantone auch befugt sind, solche verwaltungsrechtliche Normen mit Strafsanktionen zu belegen. Diese Kompetenz ergibt sich sowohl aus der verfassungsrechtlichen Kompetenzausscheidung als auch aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB. Die entsprechenden Strafnormen im angefochtenen Grossratsbeschluss dienen der Sicherung der materiellen Bestimmungen und sind daher als Verwaltungsstrafrecht im Sinne des Strafgesetzbuches zu bezeichnen. Es kann daher nicht gesagt werden, die Möglichkeit, die angefochtenen Strafbestimmungen auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB abzustützen, entfalle ohnehin (in diesem Sinne NIKLAUS SCHMID, Strafnormen gegen unerwünschte Techniken der Fortpflanzungsmedizin, in: NZZ vom 20. Januar 1988 S. 23).
Neben strafrechtlichen Normen können die Kantone zur Durchsetzung ihrer öffentlichrechtlichen Normen auch Verwaltungsmassnahmen vorsehen. Solche sind im angefochtenen Erlass nicht vorgesehen und brauchen daher nicht näher geprüft zu werden.
Demnach erweist sich die Rüge, der kantonale Gesetzgeber sei zur strafrechtlichen Ahndung generell nicht zuständig und habe durch den Erlass der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB Art. 2 ÜbBest. BV verletzt, als unbegründet.
dd) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich demnach, dass der st. gallische Gesetzgeber grundsätzlich zum Erlass der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB zuständig ist und demnach Art. 2 ÜbBest. BV nicht verletzt hat. Soweit mit den Beschwerden diese kantonale Kompetenz als solche angefochten wird, sind sie daher abzuweisen.
d) In den Erwägungen 6-11 ist dargelegt worden, dass verschiedene materielle Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses vor der Verfassung nicht standhalten. Soweit diese Regelungen die Grundlage der Strafbestimmungen in Art. 11 GRB bilden, vermögen auch die entsprechenden Strafnormen vor der Verfassung nicht zu bestehen. In diesem Umfang sind daher die Beschwerden gutzuheissen und die Strafbestimmungen aufzuheben. Aufgrund der Beurteilung von Art. 4 lit. a GRB sind in Art. 11 lit. a GRB die Worte "oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder" aufzuheben. Die teilweise Aufhebung von Art. 9 GRB führt in Art. 11 lit. f GRB zur Streichung der Worte "Keimzellen und". Schliesslich hat die Verfassungswidrigkeit von Art. 4 lit. f GRB die Annullierung von Art. 11 lit. i GRB zur Folge.
13.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen sind die beiden staatsrechtlichen Beschwerden im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen. Demnach sind verschiedene Bestimmungen des angefochtenen Grossratsbeschlusses aufzuheben. Im übrigen sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die staatsrechtlichen Beschwerden werden teilweise im Sinne der Erwägungen gutgeheissen.
Der Beschluss des Grossen Rates des Kantons St. Gallen vom 24. Februar 1988 über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen wird in folgendem Umfang aufgehoben:
- Art. 4 lit. a;
- Art. 4 lit. f;
- Art. 6, insofern die künstliche Insemination mit Keimzellen des Ehemannes auf das Kantonsspital St. Gallen beschränkt wird;
- in Art. 7 die Worte "des Ehemannes" und "während der Dauer der Behandlung";
- in Art. 9 die Worte "Keimzellen und";
- in Art. 11 lit, a die Worte "oder unter Verwendung von Samenzellen eines Dritten die künstliche Insemination oder";
- in Art. 11 lit. f die Worte "Keimzellen und";
- Art. 11 lit. i;
- Art. 12.
Im übrigen werden die staatsrechtlichen Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Procreazione con assistenza medica (inseminazione artificiale e fecondazione in vitro); decreto del Gran Consiglio del cantone di San Gallo sugli interventi nella procreazione umana (DGC); libertà personale, art. 8 e 12 CEDU, art. 2 Disp. trans. Cost., libertà di ricerca. 1. Considerazioni generali sulla procreazione con assistenza medica (consid. 3).
2. Il decreto impugnato non è contrario al diritto civile federale e non viola l'art. 2 Disp. trans. Cost. (consid. 4).
3. Limitando l'accesso alle tecniche della procreazione con assistenza medica s'incide sulla libertà personale; è lasciata indecisa la questione se tale limitazione sia rilevante anche sotto il profilo dell'art. 8 in relazione con l'art. 12 CEDU (consid. 5).
4. Inseminazione artificiale:
a) Il divieto generale dell'inseminazione artificiale con sperma di un donatore (inseminazione "eterologa"), previsto dall'art. 4 lett. a DGC, è incompatibile con la libertà personale (consid. 6a).
b) Restrizioni relative all'inseminazione artificiale con sperma di un donatore (consid. 6b).
c) Deve questo metodo essere riservato solo alle coppie coniugate? (consid. 6c).
d) Quid dell'anonimato del donatore? (consid. 6d).
5. Il divieto, previsto dall'art. 6 DGC, di procedere all'inseminazione artificiale fuori dell'ospedale cantonale di San Gallo è contrario alla Costituzione nella misura in cui ha per oggetto l'inseminazione con sperma del marito (inseminazione "omologa"); è invece conforme alla Costituzione nella misura in cui ha per oggetto l'inseminazione con sperma di un donatore (inseminazione "eterologa") (consid. 7).
6. Nel vietare, salvo che in un trattamento in corso dell'infertilità, la conservazione di gameti in vista di un'utilizzazione futura, l'art. 7 DGC viola la libertà personale (consid. 8).
7. Fecondazione in vitro e trasferimento di embrioni (FIV e TE o FIVETE):
a) Il divieto generale del metodo FIVETE, previsto dall'art. 4 lett. f DGC, è contrario alla libertà personale (consid. 9a-9c).
b) Quid del metodo FIVETE con gameti di donatori? Deve questo metodo essere riservato alle coppie coniugate? (consid. 9e).
8. Nella libertà di ricerca è ravvisabile un diritto costituzionale non scritto? È incostituzionale il divieto, stabilito nell'art. 9 DGC, di utilizzare gameti per la ricerca (consid. 10).
9. L'art. 12 DGC è contrario alla Costituzione nella misura in cui prevede in modo generale che l'applicazione di nuove tecniche presuppone una modifica del decreto (consid. 11).
10. Disposizioni cantonali di diritto penale:
a) Ripartizione delle competenze secondo l'art. 64bis Cost. e secondo gli art. 400 e 335 CP (consid. 12a e 12b).
b) Nella fattispecie, il cantone è competente ad emanare disposizioni penali (consid. 12c).
c) Annullamento parziale di tali disposizioni in dipendenza della nullità delle norme di diritto sostanziale di cui intendono garantire l'osservanza (consid. 12d). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 28
Die Erben Benoit sind Eigentümer des aus dem 19. Jahrhundert stammenden Bauernhofes samt Ökonomiegebäuden auf Parzelle Biel Gbbl.-Nr. 4958, welche im Gestaltungsplanperimeter Nr. 5 des Überbauungsplanes mit Sonderbauvorschriften "Madretsch- Ried" in Biel liegt. Ein entsprechender Gestaltungsplan steht noch aus.
Am 7. November 1983 stellten die Erben Benoit ein Gesuch zum Abbruch aller zum Bauernhof gehörender 6 Gebäude (Nr. 7, 9, 9A, 11, 13 und 15). Die Einwohnergemeinde Biel bewilligte den Abbruch des Gebäudes Nr. 9A sowie verschiedener Annexbauten, verweigerte im übrigen aber den Abbruch. Auf Beschwerde der Erben Benoit hin erteilte der Regierungsrat des Kantons Bern am 21. Januar 1987 die Bewilligung zum Abbruch sämtlicher Gebäude. Der Regierungsrat erwog, dass wohl das Hauptgebäude (Nr. 15) und die Hofgruppe insgesamt schützenswert seien, dass aber den Eigentümern aus finanziellen Gründen nicht zugemutet werden könne, die Hofgruppe für eine weitere landwirtschaftliche Nutzung oder blosse Wohnnutzung zu erhalten. Eine "realistische Nutzung" sei nur unter Mitwirkung der öffentlichen Hand möglich, wozu sich die Einwohnergemeinde Biel aber nicht bereit erklärt habe. Die gegen diesen Entscheid von der Einwohnergemeinde Biel und dem Berner Heimatschutz erhobenen Beschwerden wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 21. Dezember 1987 ab.
Das Bundesgericht heisst eine staatsrechtliche Beschwerde der Einwohnergemeinde Biel gut, mit der eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie von Art. 4 und Art. 22ter BV gerügt wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Die Einwohnergemeinde Biel hat den Abbruch gestützt auf das Baugesetz vom 7. Juni 1970 (aBauG) und Art. 6-8 der Bauverordnung vom 26. November 1970 (aBauV) verweigert. Diese Rechtsgrundlagen werden von keiner Seite in Frage gestellt. In Art. 6-8 aBauV wird für bestimmte schützenswerte Objekte die Aufnahme kantonaler und kommunaler Inventare sowie der Erlass von Schutzmassnahmen durch die Gemeinden vorgesehen. Schutzmassnahmen können gemäss Art. 8 aBauV insbesondere in der Festlegung besonderer Schutzgebiete mit Baubeschränkungen oder Bauverboten, aber auch in individuellen Baubeschränkungen bestehen. Den Gemeinden steht somit, wie das Bundesgericht bezüglich der Ortsplanung bereits festgestellt hat (BGE 106 Ia 71 E. 2a; siehe auch Urteil vom 3. Februar 1982 in Zbl 83/1982, S. 352 E. 3a, je mit Hinweisen), im Bereich des Landschafts- und Denkmalschutzes nach Baugesetz und Bauverordnung von 1970 eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu.
4. Eine Abbruchverweigerung bedeutet für die Eigentümer eine Einschränkung ihrer Eigentumsbefugnisse. Eine solche ist nach der Rechtsprechung mit der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist; kommt sie einer Enteignung gleich, ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 113 Ia 364 E. 2; siehe auch BGE 109 Ia 258 E. 4 je mit Hinweisen).
a) In ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde bestreiten die Beschwerdegegner die Schutzwürdigkeit der streitbezogenen Objekte und stellen damit das vom Verwaltungsgericht grundsätzlich anerkannte öffentliche Interesse an der Erhaltung der Hofgruppe in Frage. Diese Bestreitungen sind zulässig. Da die Beschwerdegegner im kantonalen Verfahren obsiegt haben und der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sie nicht in ihren Rechten verletzt, steht es ihnen nicht zu, selber staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Es kann ihnen jedoch nicht versagt sein, sich in dem von anderer Seite eingeleiteten Beschwerdeverfahren gegen die in ihren Augen unrichtigen Feststellungen und Folgerungen der kantonalen Instanz zu wenden (BGE 101 Ia 525 E. 3; siehe auch BGE 89 I 523 E. 4). Die Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung durch ein öffentliches Interesse gedeckt sei und ob dieses die privaten Interessen überwiege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Dabei auferlegt es sich indessen Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von der Würdigung örtlicher Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen. Diese Zurückhaltung ist insbesondere auf dem Gebiet des Denkmalschutzes geboten, da es in erster Linie Sache der Kantone ist, darüber zu befinden, welche Objekte Schutz verdienen (Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1986 in Zbl 88/1987, S. 541 E. 3c; BGE 109 Ia 259 E. 4).
Die Beschwerdegegner wenden gegen die Schutzwürdigkeit im wesentlichen einzig ein, dass die Gebäude baufällig und nicht von einmaliger Natur oder besonderem Gepräge seien. Auf die von den kantonalen Instanzen hervorgehobene Bedeutung der Bauten in ihrem Ensemble und im Zusammenhang mit dem landschaftlichen Umfeld gehen sie nicht ein. Damit genügen ihre Ausführungen betreffend Schutzwürdigkeit den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG aber nicht. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts muss zudem bei staatsrechtlichen Beschwerden die Begründung in der Beschwerdeschrift selber enthalten sein (BGE 109 Ia 306 E. 1b mit Hinweisen). Dieser Anforderung hat auch die Vernehmlassung eines Beschwerdegegners zu entsprechen, wenn er sich gegen die in seinen Augen unrichtigen Feststellungen und Folgerungen eines kantonalen Entscheides wendet. Der Hinweis der Beschwerdegegner auf ihre in den Rechtsschriften des kantonalen Verfahrens gemachten Ausführungen ist daher unbeachtlich.
Die Einwendungen der Beschwerdegegner vermögen die von der Vorinstanz festgestellte Schutzwürdigkeit der Liegenschaften aber auch in materieller Hinsicht nicht in Frage zu stellen. Die kantonale Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) hat empfohlen, das Hauptgebäude und einzelne Nebengebäude zu erhalten. Nach der Stelle für Altstadt- und Denkmalpflege des Hochbauamtes der Stadt Biel soll das Hauptgebäude Nr. 15 und mindestens ein Nebengebäude erhalten und einer sinnvollen Nutzung zugeführt werden. Sie stellt fest, dass die Liegenschaft an das alte Rodungsgebiet des Madretschgebietes und die ursprüngliche landwirtschaftliche Nutzung erinnere. Die Liegenschaften könnten der Neubausiedlung eine historische Dimension bieten und als Quartierzentrum und Identifikationsbasis dienen. Die Denkmalpflege des Kantons Bern hat in ihrem Mitbericht an den Regierungsrat des Kantons Bern vom 2. Juni 1986 die Schutzwürdigkeit der Hofgruppe ebenfalls bejaht. Als denkmalpflegerisch besonders wertvoll wurde der Wohnteil des Hauptgebäudes Nr. 15 bezeichnet, welches ein herrschaftliches Bauernhaus des sogenannten Dreisässen-Haustyps darstellt. Es zeichne sich aus durch die gut erhaltene originale äussere und innere Bausubstanz und sei von besonderem kulturgeschichtlichen Wert, weil es sich um den einzigen noch erhaltenen Vertreter dieses herrschaftlichen Bauernhaustyps auf Bieler Gemeindegebiet handle. Am Augenschein mit dem Regierungsstatthalteramt wurden diese Feststellungen bestätigt; sie in Zweifel zu ziehen, besteht nach den vorliegenden Unterlagen und aufgrund der Vorbringen der Beschwerdegegner kein Anlass.
b) Damit eine Eigentumsbeschränkung vor der Eigentumsgarantie standhält, muss nicht nur der damit angestrebte Zweck im öffentlichen Interesse liegen. Nach der Rechtsprechung verlangt zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass die Eigentumsbeschränkung zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht (BGE 111 Ia 27 E. 3b; siehe auch BGE 93 I 707 E. 5 je mit Hinweisen). Dieses letztere Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne wird nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts durch das Abbruchverbot verletzt, weil sich die Eigentumsbeschränkung im Rahmen der Abwägung von öffentlichen und privaten Interessen für die Beschwerdegegner als unzumutbar darstelle.
aa) Das Verwaltungsgericht ging bei der Würdigung der durch das Abbruchverbot bewirkten Eigentumsbeschränkung wie schon der Regierungsrat davon aus, dass damit die Pflicht zur kunstgerechten Sanierung verbunden sei. Eine solche Erhaltung der Hofgruppe könne den Eigentümern nur zugemutet werden, wenn eine weitere sinnvolle und finanziell tragbare Nutzung der Gebäude möglich sei. Das sei aber nicht der Fall. Einer landwirtschaftlichen Nutzung der Parzelle stehe die heutige Planung mit der für die Wohnnutzung vorgesehenen Bauzone entgegen. Ein sinnvolles Weiterbestehen der Hofgruppe wäre mit erheblichen Investitionen verbunden und könnte nur im Rahmen einer öffentlichen oder halböffentlichen Um- bzw. Neunutzung gewährleistet werden. Diesbezüglich habe aber die Einwohnergemeinde Biel ausdrücklich erklärt, die Gebäude nicht kaufen zu wollen und kein Interesse daran zu haben, die Gebäude öffentlichen Zwecken dienstbar zu machen.
bb) Das nach Art. 8 aBauV erlassene Abbruchverbot versteht sich nach Überschrift und Text dieser Bestimmung als Schutzmassnahme gegen die Beeinträchtigung von besonders geschützten Objekten. Nach der bestehenden Planung befinden sich die Gebäude in einer für die Wohnnutzung vorgesehenen Bauzone. Planungsrechtliche Grundlage bildet im weiteren der Überbauungsplan mit Sonderbauvorschriften "Madretsch-Ried" vom 20. Juni 1978. Nach Art. 4 der Sonderbauvorschriften dürfen Baubewilligungen nur aufgrund eines Gestaltungsplanes erteilt werden. Ein solcher besteht für den vorliegenden Perimeter Nr. 5 bislang nicht. Im Rahmen der noch offenen Planungsfestlegungen können nach Art. 88 Abs. 1 lit. f des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (neu BauG) nähere Bestimmungen über die Gestaltung und Restauration von schützenswerten Bauten erlassen werden (vgl. ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, N. 16 zu Art. 88/89 BauG). Art. 128 neu BauG sieht sodann als ultima ratio die Enteignung für Massnahmen zum Schutze solcher Bauten vor (ALDO ZAUGG, a.a.O., N. 7d zu Art. 128/129 BauG). Der bestehende Überbauungsplan mit Sonderbauvorschriften ging nicht davon aus, dass es sich bei den umstrittenen um schutzwürdige Bauten handle. Wird mit den kantonalen Instanzen die Schutzwürdigkeit festgestellt, so wäre deshalb die Planung im Planungsperimeter Nr. 5, sei es im Rahmen des noch offenen Gestaltungsplanes, sei es in Ergänzung oder Änderung des Überbauungsplanes, auf die Rücksichtnahme auf die geschützten Objekte und eine demzufolge allenfalls nötige Anpassung zu überprüfen (ALDO ZAUGG, a.a.O., N. 2 zu Art. 149 BauG). Dabei kann sich die Bedeutung der Schutzwürdigkeit oder der konkreten Nutzung der Hofbauten je nach der weiteren Planung verschieden darstellen. Es hiesse, wie die Beschwerdeführerin zu Recht feststellt, diese künftige Planung ausser acht zu lassen, wenn heute nur auf eine mögliche Nutzung der Hofbauten abgestellt und über die wechselseitigen Beziehungen zur künftigen baulichen Umgebung hinweggesehen würde. Dem Abbruchverbot kommt unter diesen Umständen die Aufgabe zu, den bestehenden Zustand zu erhalten und die Möglichkeit einer späteren Sanierung sicherzustellen oder sie jedenfalls nicht durch einen heutigen Abbruch der Bauten vorzeitig auszuschliessen. Ungeachtet der im kantonalen Verfahren verneinten Frage, ob der Gestaltungsplan gesetzliche Voraussetzung einer Abbruchbewilligung darstelle, ist doch festzustellen, dass mit einem heutigen Abbruch der noch nicht konkretisierten Planung vorgegriffen würde. Die Beschwerdeführerin rügt deshalb zu Recht, dass der angefochtene Entscheid den Abbruch erlaubt hat, bevor eine rechtsgenügliche Konkretisierung oder jedenfalls Prüfung der auf die Schutzwürdigkeit der Bauten abgestimmten Planung erfolgt ist.
cc) Anstelle der heutigen Hofgruppe besteht kein Alternativprojekt, welches für den Fall des Abbruches der Bauten eine sinnvollere und finanziell tragbare Nutzung des fraglichen Geländes in absehbarer Zeit ausweisen würde. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der mit dem Abbruchverbot verbundenen Eigentumsbeschränkung sind deshalb die heutigen baulichen Verhältnisse mit der bei einem Abbruch der Bauten zur Zeit nur ohne die Erstellung von Neubauten möglichen Nutzung des Areals zu vergleichen. Auch bei einem Abbruch der Bauten wäre aber kein substanzieller Ertrag ersichtlich. Jedenfalls solange keine ins Gewicht fallenden Erhaltungsaufwendungen notwendig sind, kann die mit dem Abbruchverbot bewirkte Sicherung des Schutzzweckes auch ohne besonders einträgliche Nutzung nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden. Solche Erhaltungsaufwendungen sind aber nicht ausgewiesen. Nachdem die Stadt Biel besondere Sanierungs- und Denkmalpflegemassnahmen nicht angeordnet hat, können dem Abbruchverbot die für eine Neunutzung veranschlagten Investitionen jedenfalls solange nicht entgegengehalten werden, als sich die Erhaltung der Hofbauten nicht aufgrund eines bereinigten Überbauungsplanes oder eines bewilligungsfähigen Neubauprojektes als unzumutbar darstellt. | de | Abbruchverbot aus Denkmalschutzgründen, um eine künftige Planungsänderung oder -ergänzung zu sichern; Gemeindeautonomie; Verhältnismässigkeit (Art. 22ter BV); Art. 90 Abs. 1 lit. b OG. 1. Autonomie der bernischen Gemeinden im Bereich des Landschafts- und Denkmalschutzes nach Baugesetz und Bauverordnung von 1970 (E. 3b).
2. Beschwerdegegner, die im kantonalen Verfahren obsiegt haben und nicht in ihren Rechten verletzt wurden, können sich im Verfahren über eine von anderer Seite geführte staatsrechtliche Beschwerde gegen unrichtige Feststellungen und Folgerungen der kantonalen Instanz wenden. Ihre Ausführungen müssen aber den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen (E. 4a).
3. Einem Abbruchverbot kann die Aufgabe zukommen, durch Erhaltung des bestehenden Zustandes die Ergänzung oder Änderung einer Planung nach Massstäben des Denkmalschutzes zu ermöglichen (E. 4b/bb). Die damit verbundene Eigentumsbeschränkung ist nicht unverhältnismässig, wenn zur Zeit die Erstellung von Neubauten nicht möglich ist, bei Abbruch der Bauten allein kein substanzieller Ertrag ersichtlich ist, aber auch keine ins Gewicht fallenden Erhaltungsaufwendungen notwendig sind (E. 4b/cc). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-27%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 28
Die Erben Benoit sind Eigentümer des aus dem 19. Jahrhundert stammenden Bauernhofes samt Ökonomiegebäuden auf Parzelle Biel Gbbl.-Nr. 4958, welche im Gestaltungsplanperimeter Nr. 5 des Überbauungsplanes mit Sonderbauvorschriften "Madretsch- Ried" in Biel liegt. Ein entsprechender Gestaltungsplan steht noch aus.
Am 7. November 1983 stellten die Erben Benoit ein Gesuch zum Abbruch aller zum Bauernhof gehörender 6 Gebäude (Nr. 7, 9, 9A, 11, 13 und 15). Die Einwohnergemeinde Biel bewilligte den Abbruch des Gebäudes Nr. 9A sowie verschiedener Annexbauten, verweigerte im übrigen aber den Abbruch. Auf Beschwerde der Erben Benoit hin erteilte der Regierungsrat des Kantons Bern am 21. Januar 1987 die Bewilligung zum Abbruch sämtlicher Gebäude. Der Regierungsrat erwog, dass wohl das Hauptgebäude (Nr. 15) und die Hofgruppe insgesamt schützenswert seien, dass aber den Eigentümern aus finanziellen Gründen nicht zugemutet werden könne, die Hofgruppe für eine weitere landwirtschaftliche Nutzung oder blosse Wohnnutzung zu erhalten. Eine "realistische Nutzung" sei nur unter Mitwirkung der öffentlichen Hand möglich, wozu sich die Einwohnergemeinde Biel aber nicht bereit erklärt habe. Die gegen diesen Entscheid von der Einwohnergemeinde Biel und dem Berner Heimatschutz erhobenen Beschwerden wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 21. Dezember 1987 ab.
Das Bundesgericht heisst eine staatsrechtliche Beschwerde der Einwohnergemeinde Biel gut, mit der eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie von Art. 4 und Art. 22ter BV gerügt wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Die Einwohnergemeinde Biel hat den Abbruch gestützt auf das Baugesetz vom 7. Juni 1970 (aBauG) und Art. 6-8 der Bauverordnung vom 26. November 1970 (aBauV) verweigert. Diese Rechtsgrundlagen werden von keiner Seite in Frage gestellt. In Art. 6-8 aBauV wird für bestimmte schützenswerte Objekte die Aufnahme kantonaler und kommunaler Inventare sowie der Erlass von Schutzmassnahmen durch die Gemeinden vorgesehen. Schutzmassnahmen können gemäss Art. 8 aBauV insbesondere in der Festlegung besonderer Schutzgebiete mit Baubeschränkungen oder Bauverboten, aber auch in individuellen Baubeschränkungen bestehen. Den Gemeinden steht somit, wie das Bundesgericht bezüglich der Ortsplanung bereits festgestellt hat (BGE 106 Ia 71 E. 2a; siehe auch Urteil vom 3. Februar 1982 in Zbl 83/1982, S. 352 E. 3a, je mit Hinweisen), im Bereich des Landschafts- und Denkmalschutzes nach Baugesetz und Bauverordnung von 1970 eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu.
4. Eine Abbruchverweigerung bedeutet für die Eigentümer eine Einschränkung ihrer Eigentumsbefugnisse. Eine solche ist nach der Rechtsprechung mit der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist; kommt sie einer Enteignung gleich, ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 113 Ia 364 E. 2; siehe auch BGE 109 Ia 258 E. 4 je mit Hinweisen).
a) In ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde bestreiten die Beschwerdegegner die Schutzwürdigkeit der streitbezogenen Objekte und stellen damit das vom Verwaltungsgericht grundsätzlich anerkannte öffentliche Interesse an der Erhaltung der Hofgruppe in Frage. Diese Bestreitungen sind zulässig. Da die Beschwerdegegner im kantonalen Verfahren obsiegt haben und der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sie nicht in ihren Rechten verletzt, steht es ihnen nicht zu, selber staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Es kann ihnen jedoch nicht versagt sein, sich in dem von anderer Seite eingeleiteten Beschwerdeverfahren gegen die in ihren Augen unrichtigen Feststellungen und Folgerungen der kantonalen Instanz zu wenden (BGE 101 Ia 525 E. 3; siehe auch BGE 89 I 523 E. 4). Die Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung durch ein öffentliches Interesse gedeckt sei und ob dieses die privaten Interessen überwiege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Dabei auferlegt es sich indessen Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von der Würdigung örtlicher Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen. Diese Zurückhaltung ist insbesondere auf dem Gebiet des Denkmalschutzes geboten, da es in erster Linie Sache der Kantone ist, darüber zu befinden, welche Objekte Schutz verdienen (Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1986 in Zbl 88/1987, S. 541 E. 3c; BGE 109 Ia 259 E. 4).
Die Beschwerdegegner wenden gegen die Schutzwürdigkeit im wesentlichen einzig ein, dass die Gebäude baufällig und nicht von einmaliger Natur oder besonderem Gepräge seien. Auf die von den kantonalen Instanzen hervorgehobene Bedeutung der Bauten in ihrem Ensemble und im Zusammenhang mit dem landschaftlichen Umfeld gehen sie nicht ein. Damit genügen ihre Ausführungen betreffend Schutzwürdigkeit den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG aber nicht. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts muss zudem bei staatsrechtlichen Beschwerden die Begründung in der Beschwerdeschrift selber enthalten sein (BGE 109 Ia 306 E. 1b mit Hinweisen). Dieser Anforderung hat auch die Vernehmlassung eines Beschwerdegegners zu entsprechen, wenn er sich gegen die in seinen Augen unrichtigen Feststellungen und Folgerungen eines kantonalen Entscheides wendet. Der Hinweis der Beschwerdegegner auf ihre in den Rechtsschriften des kantonalen Verfahrens gemachten Ausführungen ist daher unbeachtlich.
Die Einwendungen der Beschwerdegegner vermögen die von der Vorinstanz festgestellte Schutzwürdigkeit der Liegenschaften aber auch in materieller Hinsicht nicht in Frage zu stellen. Die kantonale Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) hat empfohlen, das Hauptgebäude und einzelne Nebengebäude zu erhalten. Nach der Stelle für Altstadt- und Denkmalpflege des Hochbauamtes der Stadt Biel soll das Hauptgebäude Nr. 15 und mindestens ein Nebengebäude erhalten und einer sinnvollen Nutzung zugeführt werden. Sie stellt fest, dass die Liegenschaft an das alte Rodungsgebiet des Madretschgebietes und die ursprüngliche landwirtschaftliche Nutzung erinnere. Die Liegenschaften könnten der Neubausiedlung eine historische Dimension bieten und als Quartierzentrum und Identifikationsbasis dienen. Die Denkmalpflege des Kantons Bern hat in ihrem Mitbericht an den Regierungsrat des Kantons Bern vom 2. Juni 1986 die Schutzwürdigkeit der Hofgruppe ebenfalls bejaht. Als denkmalpflegerisch besonders wertvoll wurde der Wohnteil des Hauptgebäudes Nr. 15 bezeichnet, welches ein herrschaftliches Bauernhaus des sogenannten Dreisässen-Haustyps darstellt. Es zeichne sich aus durch die gut erhaltene originale äussere und innere Bausubstanz und sei von besonderem kulturgeschichtlichen Wert, weil es sich um den einzigen noch erhaltenen Vertreter dieses herrschaftlichen Bauernhaustyps auf Bieler Gemeindegebiet handle. Am Augenschein mit dem Regierungsstatthalteramt wurden diese Feststellungen bestätigt; sie in Zweifel zu ziehen, besteht nach den vorliegenden Unterlagen und aufgrund der Vorbringen der Beschwerdegegner kein Anlass.
b) Damit eine Eigentumsbeschränkung vor der Eigentumsgarantie standhält, muss nicht nur der damit angestrebte Zweck im öffentlichen Interesse liegen. Nach der Rechtsprechung verlangt zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass die Eigentumsbeschränkung zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht (BGE 111 Ia 27 E. 3b; siehe auch BGE 93 I 707 E. 5 je mit Hinweisen). Dieses letztere Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne wird nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts durch das Abbruchverbot verletzt, weil sich die Eigentumsbeschränkung im Rahmen der Abwägung von öffentlichen und privaten Interessen für die Beschwerdegegner als unzumutbar darstelle.
aa) Das Verwaltungsgericht ging bei der Würdigung der durch das Abbruchverbot bewirkten Eigentumsbeschränkung wie schon der Regierungsrat davon aus, dass damit die Pflicht zur kunstgerechten Sanierung verbunden sei. Eine solche Erhaltung der Hofgruppe könne den Eigentümern nur zugemutet werden, wenn eine weitere sinnvolle und finanziell tragbare Nutzung der Gebäude möglich sei. Das sei aber nicht der Fall. Einer landwirtschaftlichen Nutzung der Parzelle stehe die heutige Planung mit der für die Wohnnutzung vorgesehenen Bauzone entgegen. Ein sinnvolles Weiterbestehen der Hofgruppe wäre mit erheblichen Investitionen verbunden und könnte nur im Rahmen einer öffentlichen oder halböffentlichen Um- bzw. Neunutzung gewährleistet werden. Diesbezüglich habe aber die Einwohnergemeinde Biel ausdrücklich erklärt, die Gebäude nicht kaufen zu wollen und kein Interesse daran zu haben, die Gebäude öffentlichen Zwecken dienstbar zu machen.
bb) Das nach Art. 8 aBauV erlassene Abbruchverbot versteht sich nach Überschrift und Text dieser Bestimmung als Schutzmassnahme gegen die Beeinträchtigung von besonders geschützten Objekten. Nach der bestehenden Planung befinden sich die Gebäude in einer für die Wohnnutzung vorgesehenen Bauzone. Planungsrechtliche Grundlage bildet im weiteren der Überbauungsplan mit Sonderbauvorschriften "Madretsch-Ried" vom 20. Juni 1978. Nach Art. 4 der Sonderbauvorschriften dürfen Baubewilligungen nur aufgrund eines Gestaltungsplanes erteilt werden. Ein solcher besteht für den vorliegenden Perimeter Nr. 5 bislang nicht. Im Rahmen der noch offenen Planungsfestlegungen können nach Art. 88 Abs. 1 lit. f des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (neu BauG) nähere Bestimmungen über die Gestaltung und Restauration von schützenswerten Bauten erlassen werden (vgl. ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, N. 16 zu Art. 88/89 BauG). Art. 128 neu BauG sieht sodann als ultima ratio die Enteignung für Massnahmen zum Schutze solcher Bauten vor (ALDO ZAUGG, a.a.O., N. 7d zu Art. 128/129 BauG). Der bestehende Überbauungsplan mit Sonderbauvorschriften ging nicht davon aus, dass es sich bei den umstrittenen um schutzwürdige Bauten handle. Wird mit den kantonalen Instanzen die Schutzwürdigkeit festgestellt, so wäre deshalb die Planung im Planungsperimeter Nr. 5, sei es im Rahmen des noch offenen Gestaltungsplanes, sei es in Ergänzung oder Änderung des Überbauungsplanes, auf die Rücksichtnahme auf die geschützten Objekte und eine demzufolge allenfalls nötige Anpassung zu überprüfen (ALDO ZAUGG, a.a.O., N. 2 zu Art. 149 BauG). Dabei kann sich die Bedeutung der Schutzwürdigkeit oder der konkreten Nutzung der Hofbauten je nach der weiteren Planung verschieden darstellen. Es hiesse, wie die Beschwerdeführerin zu Recht feststellt, diese künftige Planung ausser acht zu lassen, wenn heute nur auf eine mögliche Nutzung der Hofbauten abgestellt und über die wechselseitigen Beziehungen zur künftigen baulichen Umgebung hinweggesehen würde. Dem Abbruchverbot kommt unter diesen Umständen die Aufgabe zu, den bestehenden Zustand zu erhalten und die Möglichkeit einer späteren Sanierung sicherzustellen oder sie jedenfalls nicht durch einen heutigen Abbruch der Bauten vorzeitig auszuschliessen. Ungeachtet der im kantonalen Verfahren verneinten Frage, ob der Gestaltungsplan gesetzliche Voraussetzung einer Abbruchbewilligung darstelle, ist doch festzustellen, dass mit einem heutigen Abbruch der noch nicht konkretisierten Planung vorgegriffen würde. Die Beschwerdeführerin rügt deshalb zu Recht, dass der angefochtene Entscheid den Abbruch erlaubt hat, bevor eine rechtsgenügliche Konkretisierung oder jedenfalls Prüfung der auf die Schutzwürdigkeit der Bauten abgestimmten Planung erfolgt ist.
cc) Anstelle der heutigen Hofgruppe besteht kein Alternativprojekt, welches für den Fall des Abbruches der Bauten eine sinnvollere und finanziell tragbare Nutzung des fraglichen Geländes in absehbarer Zeit ausweisen würde. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der mit dem Abbruchverbot verbundenen Eigentumsbeschränkung sind deshalb die heutigen baulichen Verhältnisse mit der bei einem Abbruch der Bauten zur Zeit nur ohne die Erstellung von Neubauten möglichen Nutzung des Areals zu vergleichen. Auch bei einem Abbruch der Bauten wäre aber kein substanzieller Ertrag ersichtlich. Jedenfalls solange keine ins Gewicht fallenden Erhaltungsaufwendungen notwendig sind, kann die mit dem Abbruchverbot bewirkte Sicherung des Schutzzweckes auch ohne besonders einträgliche Nutzung nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden. Solche Erhaltungsaufwendungen sind aber nicht ausgewiesen. Nachdem die Stadt Biel besondere Sanierungs- und Denkmalpflegemassnahmen nicht angeordnet hat, können dem Abbruchverbot die für eine Neunutzung veranschlagten Investitionen jedenfalls solange nicht entgegengehalten werden, als sich die Erhaltung der Hofbauten nicht aufgrund eines bereinigten Überbauungsplanes oder eines bewilligungsfähigen Neubauprojektes als unzumutbar darstellt. | de | Interdiction de démolir pour des motifs liés à la protection des monuments afin d'assurer la modification ou le complément ultérieur d'un plan; autonomie communale; proportionnalité (art. 22ter Cst.); art. 90 al. 1 let. b OJ. 1. Autonomie des communes bernoises en matière de protection des monuments et du paysage selon la loi et l'ordonnance sur les constructions de 1970 (consid. 3b).
2. Les intimés qui ont obtenu gain de cause dans la procédure cantonale et qui n'ont pas été touchés dans leurs droits peuvent s'opposer au recours de droit public formé par l'autre partie, en se prévalant d'une constatation et d'une appréciation inexactes des faits. Leurs moyens doivent cependant satisfaire aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (consid. 4a).
3. En maintenant une situation acquise, une interdiction de démolir peut avoir pour but de rendre possible la modification ou le complément d'un plan, conformément aux exigences de la protection de monuments (consid. 4b/bb). La restriction au droit de propriété qui en résulte n'est pas disproportionnée si, en l'état, des constructions nouvelles sont impossibles, il ne peut être attendu aucun bénéfice substantiel de la démolition et aucune dépense importante d'entretien n'est nécessaire (consid. 4b/cc). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-27%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,205 | 115 Ia 27 | 115 Ia 27
Sachverhalt ab Seite 28
Die Erben Benoit sind Eigentümer des aus dem 19. Jahrhundert stammenden Bauernhofes samt Ökonomiegebäuden auf Parzelle Biel Gbbl.-Nr. 4958, welche im Gestaltungsplanperimeter Nr. 5 des Überbauungsplanes mit Sonderbauvorschriften "Madretsch- Ried" in Biel liegt. Ein entsprechender Gestaltungsplan steht noch aus.
Am 7. November 1983 stellten die Erben Benoit ein Gesuch zum Abbruch aller zum Bauernhof gehörender 6 Gebäude (Nr. 7, 9, 9A, 11, 13 und 15). Die Einwohnergemeinde Biel bewilligte den Abbruch des Gebäudes Nr. 9A sowie verschiedener Annexbauten, verweigerte im übrigen aber den Abbruch. Auf Beschwerde der Erben Benoit hin erteilte der Regierungsrat des Kantons Bern am 21. Januar 1987 die Bewilligung zum Abbruch sämtlicher Gebäude. Der Regierungsrat erwog, dass wohl das Hauptgebäude (Nr. 15) und die Hofgruppe insgesamt schützenswert seien, dass aber den Eigentümern aus finanziellen Gründen nicht zugemutet werden könne, die Hofgruppe für eine weitere landwirtschaftliche Nutzung oder blosse Wohnnutzung zu erhalten. Eine "realistische Nutzung" sei nur unter Mitwirkung der öffentlichen Hand möglich, wozu sich die Einwohnergemeinde Biel aber nicht bereit erklärt habe. Die gegen diesen Entscheid von der Einwohnergemeinde Biel und dem Berner Heimatschutz erhobenen Beschwerden wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 21. Dezember 1987 ab.
Das Bundesgericht heisst eine staatsrechtliche Beschwerde der Einwohnergemeinde Biel gut, mit der eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie von Art. 4 und Art. 22ter BV gerügt wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Die Einwohnergemeinde Biel hat den Abbruch gestützt auf das Baugesetz vom 7. Juni 1970 (aBauG) und Art. 6-8 der Bauverordnung vom 26. November 1970 (aBauV) verweigert. Diese Rechtsgrundlagen werden von keiner Seite in Frage gestellt. In Art. 6-8 aBauV wird für bestimmte schützenswerte Objekte die Aufnahme kantonaler und kommunaler Inventare sowie der Erlass von Schutzmassnahmen durch die Gemeinden vorgesehen. Schutzmassnahmen können gemäss Art. 8 aBauV insbesondere in der Festlegung besonderer Schutzgebiete mit Baubeschränkungen oder Bauverboten, aber auch in individuellen Baubeschränkungen bestehen. Den Gemeinden steht somit, wie das Bundesgericht bezüglich der Ortsplanung bereits festgestellt hat (BGE 106 Ia 71 E. 2a; siehe auch Urteil vom 3. Februar 1982 in Zbl 83/1982, S. 352 E. 3a, je mit Hinweisen), im Bereich des Landschafts- und Denkmalschutzes nach Baugesetz und Bauverordnung von 1970 eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu.
4. Eine Abbruchverweigerung bedeutet für die Eigentümer eine Einschränkung ihrer Eigentumsbefugnisse. Eine solche ist nach der Rechtsprechung mit der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist; kommt sie einer Enteignung gleich, ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 113 Ia 364 E. 2; siehe auch BGE 109 Ia 258 E. 4 je mit Hinweisen).
a) In ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde bestreiten die Beschwerdegegner die Schutzwürdigkeit der streitbezogenen Objekte und stellen damit das vom Verwaltungsgericht grundsätzlich anerkannte öffentliche Interesse an der Erhaltung der Hofgruppe in Frage. Diese Bestreitungen sind zulässig. Da die Beschwerdegegner im kantonalen Verfahren obsiegt haben und der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sie nicht in ihren Rechten verletzt, steht es ihnen nicht zu, selber staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Es kann ihnen jedoch nicht versagt sein, sich in dem von anderer Seite eingeleiteten Beschwerdeverfahren gegen die in ihren Augen unrichtigen Feststellungen und Folgerungen der kantonalen Instanz zu wenden (BGE 101 Ia 525 E. 3; siehe auch BGE 89 I 523 E. 4). Die Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung durch ein öffentliches Interesse gedeckt sei und ob dieses die privaten Interessen überwiege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Dabei auferlegt es sich indessen Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von der Würdigung örtlicher Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen. Diese Zurückhaltung ist insbesondere auf dem Gebiet des Denkmalschutzes geboten, da es in erster Linie Sache der Kantone ist, darüber zu befinden, welche Objekte Schutz verdienen (Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1986 in Zbl 88/1987, S. 541 E. 3c; BGE 109 Ia 259 E. 4).
Die Beschwerdegegner wenden gegen die Schutzwürdigkeit im wesentlichen einzig ein, dass die Gebäude baufällig und nicht von einmaliger Natur oder besonderem Gepräge seien. Auf die von den kantonalen Instanzen hervorgehobene Bedeutung der Bauten in ihrem Ensemble und im Zusammenhang mit dem landschaftlichen Umfeld gehen sie nicht ein. Damit genügen ihre Ausführungen betreffend Schutzwürdigkeit den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG aber nicht. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts muss zudem bei staatsrechtlichen Beschwerden die Begründung in der Beschwerdeschrift selber enthalten sein (BGE 109 Ia 306 E. 1b mit Hinweisen). Dieser Anforderung hat auch die Vernehmlassung eines Beschwerdegegners zu entsprechen, wenn er sich gegen die in seinen Augen unrichtigen Feststellungen und Folgerungen eines kantonalen Entscheides wendet. Der Hinweis der Beschwerdegegner auf ihre in den Rechtsschriften des kantonalen Verfahrens gemachten Ausführungen ist daher unbeachtlich.
Die Einwendungen der Beschwerdegegner vermögen die von der Vorinstanz festgestellte Schutzwürdigkeit der Liegenschaften aber auch in materieller Hinsicht nicht in Frage zu stellen. Die kantonale Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) hat empfohlen, das Hauptgebäude und einzelne Nebengebäude zu erhalten. Nach der Stelle für Altstadt- und Denkmalpflege des Hochbauamtes der Stadt Biel soll das Hauptgebäude Nr. 15 und mindestens ein Nebengebäude erhalten und einer sinnvollen Nutzung zugeführt werden. Sie stellt fest, dass die Liegenschaft an das alte Rodungsgebiet des Madretschgebietes und die ursprüngliche landwirtschaftliche Nutzung erinnere. Die Liegenschaften könnten der Neubausiedlung eine historische Dimension bieten und als Quartierzentrum und Identifikationsbasis dienen. Die Denkmalpflege des Kantons Bern hat in ihrem Mitbericht an den Regierungsrat des Kantons Bern vom 2. Juni 1986 die Schutzwürdigkeit der Hofgruppe ebenfalls bejaht. Als denkmalpflegerisch besonders wertvoll wurde der Wohnteil des Hauptgebäudes Nr. 15 bezeichnet, welches ein herrschaftliches Bauernhaus des sogenannten Dreisässen-Haustyps darstellt. Es zeichne sich aus durch die gut erhaltene originale äussere und innere Bausubstanz und sei von besonderem kulturgeschichtlichen Wert, weil es sich um den einzigen noch erhaltenen Vertreter dieses herrschaftlichen Bauernhaustyps auf Bieler Gemeindegebiet handle. Am Augenschein mit dem Regierungsstatthalteramt wurden diese Feststellungen bestätigt; sie in Zweifel zu ziehen, besteht nach den vorliegenden Unterlagen und aufgrund der Vorbringen der Beschwerdegegner kein Anlass.
b) Damit eine Eigentumsbeschränkung vor der Eigentumsgarantie standhält, muss nicht nur der damit angestrebte Zweck im öffentlichen Interesse liegen. Nach der Rechtsprechung verlangt zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass die Eigentumsbeschränkung zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht (BGE 111 Ia 27 E. 3b; siehe auch BGE 93 I 707 E. 5 je mit Hinweisen). Dieses letztere Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne wird nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts durch das Abbruchverbot verletzt, weil sich die Eigentumsbeschränkung im Rahmen der Abwägung von öffentlichen und privaten Interessen für die Beschwerdegegner als unzumutbar darstelle.
aa) Das Verwaltungsgericht ging bei der Würdigung der durch das Abbruchverbot bewirkten Eigentumsbeschränkung wie schon der Regierungsrat davon aus, dass damit die Pflicht zur kunstgerechten Sanierung verbunden sei. Eine solche Erhaltung der Hofgruppe könne den Eigentümern nur zugemutet werden, wenn eine weitere sinnvolle und finanziell tragbare Nutzung der Gebäude möglich sei. Das sei aber nicht der Fall. Einer landwirtschaftlichen Nutzung der Parzelle stehe die heutige Planung mit der für die Wohnnutzung vorgesehenen Bauzone entgegen. Ein sinnvolles Weiterbestehen der Hofgruppe wäre mit erheblichen Investitionen verbunden und könnte nur im Rahmen einer öffentlichen oder halböffentlichen Um- bzw. Neunutzung gewährleistet werden. Diesbezüglich habe aber die Einwohnergemeinde Biel ausdrücklich erklärt, die Gebäude nicht kaufen zu wollen und kein Interesse daran zu haben, die Gebäude öffentlichen Zwecken dienstbar zu machen.
bb) Das nach Art. 8 aBauV erlassene Abbruchverbot versteht sich nach Überschrift und Text dieser Bestimmung als Schutzmassnahme gegen die Beeinträchtigung von besonders geschützten Objekten. Nach der bestehenden Planung befinden sich die Gebäude in einer für die Wohnnutzung vorgesehenen Bauzone. Planungsrechtliche Grundlage bildet im weiteren der Überbauungsplan mit Sonderbauvorschriften "Madretsch-Ried" vom 20. Juni 1978. Nach Art. 4 der Sonderbauvorschriften dürfen Baubewilligungen nur aufgrund eines Gestaltungsplanes erteilt werden. Ein solcher besteht für den vorliegenden Perimeter Nr. 5 bislang nicht. Im Rahmen der noch offenen Planungsfestlegungen können nach Art. 88 Abs. 1 lit. f des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (neu BauG) nähere Bestimmungen über die Gestaltung und Restauration von schützenswerten Bauten erlassen werden (vgl. ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, N. 16 zu Art. 88/89 BauG). Art. 128 neu BauG sieht sodann als ultima ratio die Enteignung für Massnahmen zum Schutze solcher Bauten vor (ALDO ZAUGG, a.a.O., N. 7d zu Art. 128/129 BauG). Der bestehende Überbauungsplan mit Sonderbauvorschriften ging nicht davon aus, dass es sich bei den umstrittenen um schutzwürdige Bauten handle. Wird mit den kantonalen Instanzen die Schutzwürdigkeit festgestellt, so wäre deshalb die Planung im Planungsperimeter Nr. 5, sei es im Rahmen des noch offenen Gestaltungsplanes, sei es in Ergänzung oder Änderung des Überbauungsplanes, auf die Rücksichtnahme auf die geschützten Objekte und eine demzufolge allenfalls nötige Anpassung zu überprüfen (ALDO ZAUGG, a.a.O., N. 2 zu Art. 149 BauG). Dabei kann sich die Bedeutung der Schutzwürdigkeit oder der konkreten Nutzung der Hofbauten je nach der weiteren Planung verschieden darstellen. Es hiesse, wie die Beschwerdeführerin zu Recht feststellt, diese künftige Planung ausser acht zu lassen, wenn heute nur auf eine mögliche Nutzung der Hofbauten abgestellt und über die wechselseitigen Beziehungen zur künftigen baulichen Umgebung hinweggesehen würde. Dem Abbruchverbot kommt unter diesen Umständen die Aufgabe zu, den bestehenden Zustand zu erhalten und die Möglichkeit einer späteren Sanierung sicherzustellen oder sie jedenfalls nicht durch einen heutigen Abbruch der Bauten vorzeitig auszuschliessen. Ungeachtet der im kantonalen Verfahren verneinten Frage, ob der Gestaltungsplan gesetzliche Voraussetzung einer Abbruchbewilligung darstelle, ist doch festzustellen, dass mit einem heutigen Abbruch der noch nicht konkretisierten Planung vorgegriffen würde. Die Beschwerdeführerin rügt deshalb zu Recht, dass der angefochtene Entscheid den Abbruch erlaubt hat, bevor eine rechtsgenügliche Konkretisierung oder jedenfalls Prüfung der auf die Schutzwürdigkeit der Bauten abgestimmten Planung erfolgt ist.
cc) Anstelle der heutigen Hofgruppe besteht kein Alternativprojekt, welches für den Fall des Abbruches der Bauten eine sinnvollere und finanziell tragbare Nutzung des fraglichen Geländes in absehbarer Zeit ausweisen würde. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der mit dem Abbruchverbot verbundenen Eigentumsbeschränkung sind deshalb die heutigen baulichen Verhältnisse mit der bei einem Abbruch der Bauten zur Zeit nur ohne die Erstellung von Neubauten möglichen Nutzung des Areals zu vergleichen. Auch bei einem Abbruch der Bauten wäre aber kein substanzieller Ertrag ersichtlich. Jedenfalls solange keine ins Gewicht fallenden Erhaltungsaufwendungen notwendig sind, kann die mit dem Abbruchverbot bewirkte Sicherung des Schutzzweckes auch ohne besonders einträgliche Nutzung nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden. Solche Erhaltungsaufwendungen sind aber nicht ausgewiesen. Nachdem die Stadt Biel besondere Sanierungs- und Denkmalpflegemassnahmen nicht angeordnet hat, können dem Abbruchverbot die für eine Neunutzung veranschlagten Investitionen jedenfalls solange nicht entgegengehalten werden, als sich die Erhaltung der Hofbauten nicht aufgrund eines bereinigten Überbauungsplanes oder eines bewilligungsfähigen Neubauprojektes als unzumutbar darstellt. | de | Divieto di demolire stabilito, per motivi relativi alla protezione dei monumenti, allo scopo di garantire la modificazione o il completamento di un piano; autonomia comunale; proporzionalità (art. 22ter Cost.); art. 90 cpv. 1 lett. b OG. 1. Autonomia dei comuni bernesi in materia di protezione dei monumenti e del paesaggio secondo la legge e l'ordinanza sulle costruzioni del 1970 (consid. 3b).
2. I resistenti vittoriosi nella procedura cantonale e che non sono stati lesi nei loro diritti possono, nell'opporsi al ricorso di diritto pubblico proposto dalla controparte, invocare un accertamento e un apprezzamento inesatti dei fatti. I loro mezzi devono tuttavia soddisfare i requisiti posti dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG (consid. 4a).
3. Mantenendo una determinata situazione esistente, un divieto di demolizione può avere per scopo di rendere possibile la modificazione o il completamento di un piano, conformemente ai criteri della protezione dei monumenti (consid. 4b/bb). La restrizione del diritto di proprietà che ne risulta non è sproporzionata se, allo stato attuale, non è possibile una nuova edificazione, non può essere tratto un profitto rilevante dalla demolizione e non sono necessarie spese considerevoli di manutenzione (consid. 4b/cc). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-27%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,206 | 115 Ia 277 | 115 Ia 277
Sachverhalt ab Seite 278
Am 6. Dezember 1987 stimmte das Volk des Kantons Basel-Landschaft dem Gesetz über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter vom 17. Juni 1987 (ZKG) zu. In den §§ 1-3 wird der Zweck des Gesetzes wie folgt umschrieben:
"§ 1 Zweck
1 Dieses Gesetz regelt den Vollzug der Bundesgesetzgebung über den Zivilschutz, die wirtschaftliche Landesversorgung und den Kulturgüterschutz sowie die Durchführung von Bundesaufgaben für den Schutz der Bevölkerung im Katastrophenfall und bei kriegerischen Ereignissen.
2 Es bildet die Rechtsgrundlage für die Vorbereitung und Durchführung von Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung in den in Absatz i genannten Fällen. Es regelt insbesondere:
a. die Sicherstellung der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit,
b. die Information und Alarmierung von Bevölkerung und Behörden,
c. die Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit,
d. die Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens und Koordination mit anderen Sanitätsdiensten,
e. die Verlegung von Bevölkerungsteilen,
f. die Sicherstellung und Unterstützung der sozialen Institutionen,
g. die Aufnahme und Betreuung von Obdachlosen und Flüchtlingen,
h. die Instandhaltung der Verkehrswege und öffentlichen Einrichtungen,
i. die Zusammenarbeit mit der Armee,
k. die Sicherstellung der personellen und materiellen Mittel.
§ 2 Katastrophenfall
Als Katastrophenfall im Sinne dieses Gesetzes gilt ein Sonderereignis, dessen Auswirkungen oder mögliche Bedrohung die Mittel der vorhandenen Rettungsorganisationen übersteigen.
§ 3 Kriegerische Ereignisse
Der Begriff kriegerischer Ereignisse umfasst den von der Bundesbehörde erklärten Neutralitätsschutz oder den Verteidigungsfall sowie den Besetzungsfall."
Im Abschnitt B des Gesetzes werden die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Kantone und Gemeinden festgelegt, im Abschnitt C Ausführungsvorschriften über den Zivilschutz erlassen und im Abschnitt D unter dem Titel "Koordinierter Sanitätsdienst" unter anderem folgendes bestimmt:
"§ 26 Grundsatz
1 Der Koordinierte Sanitätsdienst hat zum Ziel, die Behandlung und Pflege aller Patienten im Falle kriegerischer Ereignisse sicherzustellen.
2 Der Koordinierte Sanitätsdienst kann auch zur Hilfeleistung im Katastrophenfall beigezogen werden.
3 Partner im Koordinierten Sanitätsdienst sind:
a. das öffentliche Gesundheitswesen des Kantons;
b. der Sanitätsdienst des Zivilschutzes, wenn dieser aufgeboten ist;
c. der Sanitätsdienst der Armee, wenn dieser aufgeboten ist;
d. die privaten sanitätsdienstlichen Organisationen.
§ 30 Aufgaben der Krankenanstalten
1 Öffentliche und private Krankenanstalten sind verpflichtet, die ihnen zugewiesenen Patienten aufzunehmen und zu pflegen.
2 In allen Krankenanstalten sind für den Katastrophenfall und für kriegerische Ereignisse Notfallorganisationen mit entsprechendem Personal vorzubereiten.
3 Die Krankenanstalten sind verpflichtet, nach Vorschrift des Regierungsrates Vorräte an Sanitätsmaterial und Medikamenten anzulegen und zu unterhalten.
§ 31 Medizinal- und weitere Personen
1 Der Regierungsrat kann im Katastrophenfall und bei kriegerischen Ereignissen die in Krankenanstalten, Arzt- und Zahnarztpraxen sowie in Apotheken und andern Instituten tätigen Medizinal- sowie weitere Personen aufbieten, soweit sie nicht für die Bedürfnisse der Gemeinden benötigt werden. Ebenso kann nicht mehr berufstätiges, medizinisches Fachpersonal zur Hilfeleistung verpflichtet werden.
2 Das für den Koordinierten Sanitätsdienst benötigte Medizinal-, Pflege- und Hilfspersonal sowie das administrative und technische Personal ist verpflichtet, sich für den Einsatz im Koordinierten Sanitätsdienst ausbilden zu lassen."
§ 44 der Schlussbestimmungen lautet:
"1 Der Landrat erlässt Vollzugsbestimmungen insbesondere betreffend Vergütung, Lohnausfall, Spesenersatz und Versicherung.
2 Der Regierungsrat erlässt die dazu erforderlichen Ausführungsbestimmungen."
In § 2 Abs. 1 des landrätlichen Dekretes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter vom 18. Juni 1987 wird ausgeführt, die Ordnung betreffend Vergütung, Erwerbsausfall, Spesenersatz, Materialentschädigung und allfällige Versicherungen habe grundsätzlich jener zu entsprechen, die im Zivilschutz gilt.
N. B. und weitere Frauen haben § 31 des Gesetzes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und dessen Aufhebung verlangt. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die angefochtene Bestimmung verstosse gegen Art. 2 ÜbBest. BV, gegen das Gleichbehandlungsgebot und gegen das Grundrecht auf persönliche Freiheit.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerinnen machen zunächst geltend, der kantonale Gesetzgeber verletze mit dem Dienst- und Ausbildungsobligatorium, das in § 31 des Gesetzes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter (ZKG) vorgesehen ist, den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts. Der Koordinierte Sanitätsdienst sei ein Begriff der Gesamtverteidigung und damit des Bundesrechts; alles, was Gesamtverteidigung sei, sei Bundesangelegenheit, so auch der Einsatz der sanitätsdienstlichen Mittel des Landes in den sog. strategischen Fällen. Materiell sei die durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungspflicht dem Zivilschutz zuzuordnen. Der "Schutz der Personen gegen die Auswirkungen von kriegerischen Ereignissen", dessen Regelung nach Art. 22bis BV Bundessache sei, umfasse auch die medizinische Betreuung und somit das Sanitätswesen schlechthin. Art. 2 ÜbBest. BV werde deshalb durch den angefochtenen kantonalen Erlass in doppelter Hinsicht verletzt: Einerseits fiele, da der Koordinierte Sanitätsdienst als Bestandteil der Gesamtverteidigung Bundessache sei, die Einführung einer Dienstpflicht in die ausschliessliche Kompetenz des Bundesgesetzgebers. Andererseits verstosse das in § 31 ZKG vorgesehene Obligatorium gegen Art. 22bis Abs. 5 BV, welcher für Frauen ausdrücklich die Freiwilligkeit der Schutzdienstleistung statuiere.
4. Es trifft zu, dass der sog. Koordinierte Sanitätsdienst im Rahmen der Bemühungen um die Gesamtverteidigung entstanden ist. Zu prüfen ist daher zunächst, ob tatsächlich - wie die Beschwerdeführerinnen behaupten - dem Bund auf dem Gebiete der Gesamtverteidigung ausschliessliche Gesetzgebungsbefugnis zustehe (vgl. BGE 113 Ia 311 E. 3a).
a) Die Idee der Gesamtverteidigung wurde im wesentlichen im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg entwickelt und beruht auf der Erkenntnis, dass sich zukünftige kriegerische Auseinandersetzungen in vielfältigster Form abspielen können und nicht nur gegen die bewaffneten Streitkräfte, sondern auch gegen die Zivilbevölkerung richten werden. Die Landesverteidigung könne daher, wie es der Bundesrat ausdrückte, nicht mehr ausschliesslich Sache der Armee sein; sie müsse zu einer Gesamtverteidigung erweitert werden, welche auch die zivilen Bereiche des staatlichen Lebens einschliesse (Botschaft vom 30. Oktober 1968 zum Bundesgesetz über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung, BBl 1968 II S. 641). Da die zivilen Massnahmen, insbesondere auf den Gebieten Aussenpolitik, Staatsschutz, Information, Landesversorgung und Zivilschutz, in den Zuständigkeitsbereich verschiedener Departemente und zahlreicher Dienststellen sowie der Kantone und der Gemeinden fielen, sei eine wirksame Koordination auf Bundesebene unerlässlich (a.a.O. S. 656, 660 f.).
Diese Koordinationsaufgabe sowie die Leitung der Gesamtverteidigung überhaupt sind durch das Bundesgesetz über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung vom 27. Juni 1969 (SR 501.1) dem Bundesrat übertragen worden (Art. 1). Ihm zur Seite steht einerseits der Rat für Gesamtverteidigung, der als konsultatives Organ aus Vertretern der Kantone und der verschiedenen Bereiche des nationalen Lebens besteht (Art. 7 und 8). Andererseits wird der Bundesrat bei der Planung, Koordination, Vorbereitung und beim Vollzug der Massnahmen durch den Stab und die Zentralstelle für Gesamtverteidigung unterstützt (Art. 3-6). Der Zentralstelle obliegt zudem die Beratung der Kantone auf dem Gebiet der Gesamtverteidigung (Art. 4 Abs. 2).
Diese weitgehend bloss organisatorischen Bestimmungen des Gesetzes über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung sind - abgesehen von den Ausführungsbestimmungen des Bundesrates - bis heute die einzigen bundesrechtlichen Vorschriften geblieben, die sich mit der Gesamtverteidigung als solche befassen. Weitere grundsätzliche Normen sind nicht geschaffen worden. Das heisst allerdings nicht, dass auf diesem Gebiet keine Schritte mehr unternommen worden wären. Insbesondere liess der Bundesrat eine Konzeption der Gesamtverteidigung erarbeiten, welche er am 27. Juni 1973 im Rahmen des Berichtes über die Sicherheitspolitik den Räten vorgelegt hat und die in zustimmendem Sinne zur Kenntnis genommen worden ist (BBl 1973 II S. 112 ff.; Amtl. Bull. 1973 S 725, 1974 N 802). Im Jahre 1979 ist ein Zwischenbericht über die Entwicklungen seit 1973 erstattet worden (BBl 1980 I S. 355 f.), während ein weiterer Zwischenbericht über die Sicherheitspolitik demnächst dem Parlament unterbreitet werden soll.
b) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass dem Bund auf dem Gebiete der Gesamtverteidigung zwar eine Leitungs- und Koordinationsfunktion, jedoch keine generelle Rechtsetzungsbefugnis zukommt. Wohl knüpft der Selbstbehauptungsauftrag der Gesamtverteidigung am Zweck des Bundesstaates schlechthin an, die Unabhängigkeit des Vaterlandes gegen aussen zu behaupten. Die Zweckbestimmung von Art. 2 BV begründet jedoch keine Kompetenz des Bundes (AUBERT, Kommentar zu Art. 2 BV, N 21; HAEFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. A. S. 88 f. Nr. 287). Die Bundesverfassung kennt auch kein Sachgebiet der Gesamtverteidigung. Dem Bund steht daher auf dem Bereich der Gesamtverteidigung nur insoweit Gesetzgebungskompetenz zu, als sie ihm auf den einzelnen Teilgebieten durch die Verfassung übertragen worden ist. Das trifft etwa für das Militärwesen, die Aussenpolitik, den Zivilschutz usw. zu, gilt aber, wie bereits angetönt, nicht für alle Gebiete, die für die Gesamtverteidigung eine Rolle spielen. Zu den Obliegenheiten der Kantone, die im Bericht über die Sicherheitspolitik von 1973 einzeln aufgezählt werden (BBl 1973 II S. 146), gehören nicht nur Massnahmen, die in Vollzug des Bundesrechts zu treffen sind, sondern auch Aufgaben, die die Kantone in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich wahrzunehmen haben, so unter anderem die Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens. Durch die Einführung und den Ausbau der Gesamtverteidigung ist somit an der bestehenden Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Kantonen nichts geändert worden. Der Vorwurf der Beschwerdeführerinnen, der Kanton Basel-Landschaft habe Art. 2 ÜbBest. BV allein schon verletzt, weil er auf einem zur Gesamtverteidigung gehörenden Gebiet Recht gesetzt habe, geht daher fehl.
5. Zu untersuchen ist im weiteren die Rüge, der durch § 31 ZKG vorgeschriebene Dienst sei - wie der Koordinierte Sanitätsdienst überhaupt - "materiell Zivilschutzdienst"; die angefochtene Bestimmung verstosse deshalb gegen Art. 22bis Abs. 1 BV, der die Gesetzgebung über den Zivilschutz dem Bunde vorbehalte, und insbesondere gegen Art. 22bis Abs. 5 BV, welcher die Freiwilligkeit der Schutzdienstpflicht der Frauen gewährleiste.
a) Gemäss Art. 22bis Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung über den zivilen Schutz der Personen und Güter gegen Auswirkungen von kriegerischen Ereignissen Bundessache. Der Zivilschutz bezweckt nach Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Zivilschutz vom 23. März 1963 (ZGS/SR 520.1) den Schutz, die Rettung und die Betreuung von Personen und den Schutz der Güter durch Massnahmen, die bestimmt sind, die Auswirkungen bewaffneter Konflikte zu verhindern und zu mildern. Als Massnahmen fallen insbesondere in Betracht (Art. 2 ZGS): Aufklärung der Bevölkerung über Gefahren und Schutzmöglichkeiten, Schutz- und Rettungsmassnahmen (Alarmierung, Verdunkelung, Brandschutz und Brandbekämpfung, Rettung von Personen und Sachen, Massnahmen gegen atomare und chemische Einwirkungen usw.) sowie Betreuungsmassnahmen (Hilfe für Verletzte, Gebrechliche und Kranke, Sorge für Obdach- und Hilflose). Zur Vorbereitung und Durchführung dieser Massnahmen werden örtliche Schutzorganisationen, Betriebsschutzorganisationen und Schutzraumorganisationen gebildet (Art. 14 ZSG). Das Hauptgewicht der Aufgaben des Zivilschutzes liegt seit der Zustimmung des Parlamentes zur Konzeption 1971 und der darauffolgenden Anpassung des Zivilschutzgesetzes bei den vorbeugenden Massnahmen, während zuvor die Rettungs- und Hilfsmassnahmen im Vordergrund standen (vgl. Konzeption des schweizerischen Zivilschutzes 1971, BBl 1971 II S. 523 f., 537, 549; Botschaft über die Änderung des Zivilschutzgesetzes vom 25. August 1976, BBl 1976 III S. 351 ff.; GIORGIO MALINVERNI, Kommentar zu Art. 22bis BV, Fussnote 12).
Nach Art. 22bis Abs. 7 BV kann der Zivilschutz auch "zur Nothilfe", das heisst sowohl in Zeiten aktiven Dienstes wie auch in Friedenszeiten für Hilfeleistungen bei Katastrophen eingesetzt werden (Art. 1 Abs. 3 ZSG). Beim Einsatz im Falle von Natur- oder sog. Zivilisationskatastrophen handelt es sich jedoch nur um eine Nebenaufgabe des vorwiegend auf die Landesverteidigung ausgerichteten Zivilschutzes zur Unterstützung der Kantone und Gemeinden (vgl. BBl 1961 III S. 362; GIORGIO MALINVERNI, a.a.O. N 9 und 10; BERNHARD STADLIN, Die rechtlichen Probleme des Einsatzes der Schweizer Armee und des Zivilschutzes zur Katastrophenhilfe, Diss. Basel 1982 S. 18, 85 f.). Dementsprechend können die Zivilschutzorganisationen für die Katastrophenhilfe direkt von den Kantonen und Gemeinden aufgeboten werden (Art. 4 Abs. 3 und 4 ZSG).
Nach der in der Lehre herrschenden Meinung ist die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich des Zivilschutzes eine ausschliessliche und umfassende (GIORGIO MALINVERNI, a.a.O. N 15; JEAN-FRANCOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, Bd. I S. 266 N 697; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, S. 183; HANS ENGLER, Die Zivilschutzorganisation in der Schweiz, Diss. Bern 1970, S. 70). Vereinzelt wird allerdings auch die Auffassung vertreten, es sei nicht einzusehen, weshalb die Kantone auf diesem Gebiet nicht Zusätzliches anordnen könnten (PETER SALADIN, Kommentar zu Art. 3 BV N 205). Wie dem sei, kann hier offenbleiben. Ausschlaggebend ist im vorliegenden Fall allein, dass der Zivilschutz so, wie er in der Verfassung und im Bundesgesetz vorgesehen ist, von seiner Organisation und seiner Aufgabe her nicht dazu bestimmt ist, im Kriegs- und Katastrophenfall das gesamte Sanitätswesen im zivilen Bereich zu übernehmen. Insbesondere kann mangels einer entsprechenden Verfassungsnorm keine Rede davon sein, dass das in Normalzeiten in den Zuständigkeitsbereich der Kantone und Gemeinden fallende öffentliche Gesundheits- und Spitalwesen nach dem Aufgebot der Zivilschutzorganisationen von diesen zu besorgen oder diesen zu unterstellen sei. Eine solche Änderung der Kompetenzordnung kann auch nicht aus dem Umstand abgeleitet werden, dass die Zivilschutzorganisation ebenfalls einen Sanitätsdienst umfasst (Art. 22 Abs. 1 lit. f der Verordnung über den Zivilschutz vom 27. November 1978). Wie schon in der Botschaft zum Bundesgesetz festgehalten worden ist, kann dieser nur erste Behandlungen übernehmen und ist auf die Zusammenarbeit mit dem öffentlichen Spitalwesen und privaten Institutionen angewiesen (BBl 1961 II S. 49). Die Annahme der Beschwerdeführerinnen, der Bund habe sich mit Art. 22bis BV die Gesetzgebung auf dem gesamten Gebiet des Sanitätswesens im Kriege vorbehalten wollen, kann daher nicht richtig sein. Gegen sie sprechen denn auch die Anstrengungen, die die Bundesbehörden gemeinsam mit den Kantonen zur Regelung der sanitätsdienstlichen Zusammenarbeit im Kriegsfall unternommen haben:
b) Ausgehend vom Gedanken, dass sich bei kriegerischen Ereignissen verschiedene militärische und zivile Organisationen in die ärztliche Versorgung von Kranken, Verwundeten und Pflegebedürftigen zu teilen hätten und diese sanitätsdienstlichen Mittel aufeinander abgestimmt werden müssten (BBl 1973 II S. 141), ist im Rahmen der Gesamtverteidigung der sog. Koordinierte Sanitätsdienst geschaffen worden. Dessen Vorbereitung übertrug der Bundesrat mit Verordnung vom 1. September 1976 dem Oberfeldarzt und beauftragte ihn namentlich mit der Ausarbeitung eines Konzeptes (SR 503.31; Art. 3 Abs. 1 lit. a). Der dem Beauftragten zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung gestellte Ausschuss des Stabes für Gesamtverteidigung veröffentlichte am 1. Dezember 1980 ein Konzept des Koordinierten Sanitätsdienstes, das, abgesehen vom Normalfall, für alle ausserordentlichen strategischen Situationen bzw. alle sog. strategischen Fälle (Krisenfall, Neutralitätsschutzfall, Verteidigungsfall, Katastrophenfall) gelten soll. Als mögliche Partner, die im Koordinierten Sanitätsdienst zusammenarbeiten, werden das öffentliche Gesundheitswesen des Bundes, der Kantone und Gemeinden, der Zivilschutzsanitätsdienst, der Armeesanitätsdienst und private Organisationen genannt. Zu den Aufgaben dieser Partner wird ausgeführt, dass die Kantone in allen strategischen Fällen das öffentliche Gesundheitswesen aufrechtzuerhalten hätten, während die Zivilschutzorganisationen in Zeiten aktiven Dienstes die Erstversorgung der Patienten aus dem zivilen Bereich übernehmen sollten und der Armeesanitätsdienst ein Dispositiv zu beziehen habe, das in erster Linie den Bedürfnissen der Armee Rechnung trägt. Die privaten Organisationen, wie das Schweizerische Rote Kreuz oder der Samariterbund, sollen die Partner vor allem in personeller Hinsicht unterstützen. Als Mittel stehen den Kantonen die öffentlichen und privaten Krankenhäuser sowie das nicht militär- oder schutzdienstpflichtige Spitalpersonal und die frei praktizierenden Ärzte, Zahnärzte und Apotheker zur Verfügung. Den Zivilschutzorganisationen sind die sanitätsdienstlichen Zivilschutzeinrichtungen zugewiesen - mit Ausnahme der Anlagen, die von den Organen des öffentlichen Gesundheitswesens betrieben werden - sowie das in den Zivilschutzorganisationen eingeteilte Sanitätspersonal. Der Armeesanitätsdienst verfügt über die Militärspitäler, -apotheken und -labors sowie über das in den Sanitätsformationen der Basis eingeteilte Personal. Schliesslich wird im Konzept ausdrücklich festgehalten, dass die zivilen Behörden, der Zivilschutz und die Armee die ihnen im sanitätsdienstlichen Bereich übertragenen Aufgaben im Rahmen ihrer eigenen Organisationen zu lösen haben und ihre Sanitätsdienste für gemeinsame Aktionen koordiniert werden.
c) Aus diesem Konzept, auf das sich der basellandschaftliche Gesetzgeber bei der Schaffung der §§ 26-32 ZKG offensichtlich gestützt hat, geht klar hervor, dass keineswegs jede medizinische Betreuung, die im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes erfolgt, dem Zivilschutz zuzuordnen ist und von Art. 22bis BV erfasst wird. Koordinierter Sanitätsdienst ist ein Zusammenwirken verschiedener selbständiger Partner auf sanitätsdienstlichem Gebiete im Falle kriegerischer Ereignisse. Trotz der Zusammenarbeit bleiben die Organisationen, Verantwortlichkeiten und Mittel der einzelnen Partner getrennt und werden zumindest die Hauptaufgaben unter ihnen aufgeteilt. Was den zivilen Bereich anbelangt, obliegt dem Zivilschutzsanitätsdienst vor allem die erste Hilfeleistung an Verletzte und Kranke, während das öffentliche Gesundheitswesen bzw. das Spitalwesen der Kantone auch in Kriegszeiten die Hauptlast der chirurgischen Versorgung und der Pflege der spitalbedürftigen zivilen Patienten zu tragen hat. Dies würde übrigens auch gelten, wenn ein Kanton - was ihm freistünde - sich nicht zur Mitarbeit im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes entschliessen könnte.
Damit erweist sich die Rüge, § 31 ZKG lasse sich nicht mit den Verfassungsbestimmungen über den Zivilschutz vereinbaren, als unbegründet.
d) Dass die ursprüngliche Kompetenz der Kantone auf dem Gebiete des Gesundheitswesens und der Katastrophenbewältigung (vgl. §§ 93 und 110 f. der basellandschaftlichen Kantonsverfassung) diesen gestattet, für Katastrophenfälle, die nicht auf kriegerische Ereignisse zurückzuführen sind, auf dem Wege der Gesetzgebung vorzusorgen, bestreiten selbst die Beschwerdeführerinnen nicht. Aus dem Gesagten ergibt sich jedoch, dass das Bundesrecht die Kantone auch nicht hindert, in ihrer Eigenschaft als Verantwortliche für das öffentliche Gesundheitswesen und selbständige Partner des Koordinierten Sanitätsdienstes für den Kriegsfall gesetzgeberisch tätig zu werden und insbesondere eine obligatorische Dienstpflicht auch für Frauen einzuführen. Es zeigt sich aber auch, dass die Ausbildung und der Einsatz der aufgrund von § 31 ZKG dienstverpflichteten Personen nur im Rahmen des öffentlichen Gesundheitswesens erfolgen kann. Eine Abtretung dieses Personals an andere Partner des Koordinierten Sanitätsdienstes oder auch nur eine vorübergehende Unterstellung unter deren Führung - sei es während der Ausbildung oder im Katastrophen- oder Kriegseinsatz - wäre unzulässig, da sonst tatsächlich auf dem Umweg über den Koordinierten Sanitätsdienst ein Zivilschutz- oder Militärdienstobligatorium für Frauen geschaffen würde (so auch das Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 3. Juni 1986, VP 51/1987 Nr. 27 S. 165 ff.).
6. Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verletzt das durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungsobligatorium das Rechtsgleichheitsgebot, da ausschliesslich Frauen einer bestimmten Berufskategorie verpflichtet würden, nämlich jene, die im Gesundheitswesen tätig gewesen seien oder noch seien. Dadurch ergebe sich eine durch nichts zu rechtfertigende Ungleichbehandlung der Frauen.
Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 114 Ia 2, 12 E. 3a, 323 E. 3a). Es kann jedoch keine Rede davon sein, dass kein vernünftiger Grund für eine Dienstverpflichtung von Männern oder Frauen mit Medizinalberufen gegeben sei. Nach dem Konzept des Koordinierten Sanitätsdienstes muss damit gerechnet werden, dass sich in Kriegszeiten die Zahl der Spitalpflege benötigenden Patienten gegenüber den Normalzeiten innerhalb von 24 Stunden um das Dreifache erhöht, die Zahl der chirurgisch zu behandelnden Patienten um das Fünffache und die Zahl der Notfälle um das Zehnfache (Konzept S. 6). Auch bei Katastrophen können Massen von Verletzten anfallen. Dass die rasche und richtige Behandlung dieser Patienten nur gewährleistet werden kann, wenn zusätzliches Fachpersonal eingesetzt werden kann, ist offensichtlich (vgl. auch hinten E. 8).
Allerdings ist einzuräumen, dass in Notzeiten auch auf anderen für die Gesamtverteidigung wichtigen Gebieten - so etwa im Transport-, Übermittlungs- oder Versorgungswesen - Bedarf nach zusätzlichen Fachleuten entstehen kann, welcher durch die Verpflichtung noch nicht eingesetzter, allenfalls nicht mehr berufstätiger Spezialisten und Spezialistinnen gedeckt werden könnte. Indessen kommt im Kriegs- und Katastrophenfall den Massnahmen zur Lebensrettung und Heilung eine derart vorrangige Bedeutung zu, dass es sich rechtfertigt, eine obligatorische Dienstpflicht vorweg nur für medizinisches Fachpersonal vorzusehen. Übrigens machen die Beschwerdeführerinnen selbst nicht geltend, dass die Dienstverpflichtung auf weitere Berufskategorien ausgedehnt werden müsse.
7. Die Beschwerdeführerinnen bringen im weiteren vor, falls die Einführung einer obligatorischen Dienstpflicht auf dem Gebiete des öffentlichen kantonalen Gesundheitswesens verfassungsrechtlich möglich sein sollte, so müsste auf Gesetzesebene geregelt werden, in welchem Rechtsverhältnis die verpflichteten Personen zum Staat stünden. Staatliche Eingriffe in das Grundrecht der persönlichen Freiheit bedürften einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, in welcher der Status der Verpflichteten hinreichend konkret umschrieben werde. Als solche Grundlage könnten weder § 31 noch § 44 ZKG oder das landrätliche Dekret vom 18. Juni 1987 über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter gelten, da es an der minimalsten Umschreibung des Inhalts und der Grenzen der Dienstpflicht fehle.
a) Durch die in § 31 vorgesehene obligatorische Ausbildungs- und Dienstpflicht werden die Betroffenen gezwungen, in ein besonderes Rechtsverhältnis zum Staat zu treten. Die zwangsweise Begründung eines Sonderstatutsverhältnisses bedarf als schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit einer klaren Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne. Zudem muss - wie das Bundesgericht erstmals in BGE 99 Ia 269 am Beispiel der Haft ausgeführt hat - der wesentlichste Inhalt des Rechtsverhältnisses durch ein formelles Gesetz umschrieben sein und darf nur die Regelung der Einzelheiten vom Gesetzgeber an die Exekutive delegiert werden (vgl. BGE 112 Ia 112 f. E. 3b, BGE 111 Ia 237 E. 5aa, BGE 106 Ia 282 E. 3d). Darüber hinaus haben grundrechtsbeschränkende Normen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung einen gewissen Grad an Bestimmtheit aufzuweisen. Soll - so ist in BGE 109 Ia 283 in Anlehnung an DUBS (Die Forderung der optimalen Bestimmtheit belastender Rechtsnormen, ZSR 93/1974 II S. 225) dargelegt worden - der Gesetzesvorbehalt eine möglichst wirksame rechtsstaatliche Schranke bilden, so muss verlangt werden, dass die belastende, in ein Individualrecht eingreifende Norm einen optimalen Grad der Bestimmtheit aufweist und nicht unnötig wesentliche Wertungen der Gesetzesanwendung überlässt. Dabei hängt der erforderliche Bestimmtheitsgrad unter anderem von der Vorhersehbarkeit der Verhältnisse, der Einfachheit oder Vielfalt der Materie und der sofort oder erst bei der Gesetzesanwendung möglichen Konkretisierung ab (BGE 109 Ia 284 mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung).
Übrigens stellt auch die basellandschaftliche Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984 (KV) Bedingungen für Eingriffe in Freiheitsrechte auf. Gemäss § 15 Abs. 2 KV bedürfen Einschränkungen der Grundrechte einer gesetzlichen Grundlage und müssen schwerwiegende Einschränkungen im Gesetz ausdrücklich vorgesehen sein.
Vorbehalten bleiben allerdings Fälle ernster, unmittelbarer und offensichtlicher Gefahr (§ 15 Abs. 2 Satz 2). Allgemein gilt, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form des Gesetzes zu erlassen sind (§ 63 Abs. 1 KV).
b) Den genannten, in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der kantonalen Verfassung aufgestellten Anforderungen genügt § 31 ZKG nur zum Teil.
Soweit in § 31 Abs. 1 ZSR eine Pflicht zur Dienstleistung im Katastrophen- oder Kriegsfall vorgesehen wird, erscheint das Gesetz als ausreichend bestimmt. Welche Personen von der Dienstpflicht betroffen werden, ist klar umschrieben. Soweit möglich werden in § 31 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 2 und 3 ZKG auch die Voraussetzungen für ein Aufgebot genannt, nämlich, dass ein Sonderereignis eintrete, dessen Auswirkungen oder mögliche Bedrohung die Mittel der vorhandenen Rettungsorganisationen übersteigen, oder dass sich der Neutralitätsschutz-, Verteidigungs- oder Besetzungsfall ergebe. Weitere Angaben über Inhalt und Umfang des Ernstfall-Einsatzes können nicht verlangt werden; dieser richtet sich grundsätzlich nach den Bedürfnissen, die nicht vorhersehbar sind. In Krisen- und Notzeiten, wie sie in §§ 2 und 3 ZKG umschrieben sind, muss der Staat sämtliche zum Über- und Weiterleben erforderlichen materiellen und personellen Mittel grundsätzlich unbeschränkt einsetzen können und ist den Behörden, die den wechselnden Bedrohungen rasch und wirksam entgegenzutreten haben, die nötige Entscheidungs- und Handlungsfreiheit zu belassen. Insoweit kann sich der kantonale Gesetzgeber sinngemäss auf den in § 15 Abs. 2 Satz 2 KV enthaltenen Vorbehalt berufen.
Anders liegen die Dinge bei der Ausbildungspflicht (§ 31 Abs. 2 ZKG). Welche Belastung sie für die Betroffenen mit sich bringt, kann ohne weiteres vorausgesehen werden und ist, wie dargelegt, in den Grundzügen im Gesetz selber zu umschreiben. Dabei fallen Angaben über Altersgrenzen, Tauglichkeitsanforderungen, Ausbildungsdauer, Befreiungs- und Dispensationsmöglichkeiten usw. in Betracht, ähnlich wie sie etwa im Bundesgesetz über den Zivilschutz enthalten sind (vgl. insbesondere Art. 34 und 43). Jedenfalls sollen sich die Verpflichteten aufgrund des Gesetzes selbst ein grobes Bild darüber machen können, inwieweit ihre persönliche Freiheit eingeschränkt wird. Da § 31 Abs. 2 ZKG, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht beanstanden, nichts über den wesentlichen Inhalt des durch die Ausbildungspflicht begründeten besonderen Rechtsverhältnisses aussagt, vermag diese Norm als Grundlage für einen Eingriff in verfassungsmässige Rechte nicht zu genügen.
c) Nun hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft in der Vernehmlassung darauf hingewiesen, dass sich die Auswirkungen der neuen Dienstpflicht auf die Betroffenen erst aus Gesetz, Dekret und Verordnung zusammen ergäben, und damit offenbar geltend machen wollen, eine allenfalls zu knappe Regelung in § 31 werde durch die Delegationsbestimmung von § 44 ZKG wettgemacht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist jedoch die Delegation der gesetzgebenden Gewalt an die Exekutive nur zulässig, wenn die dem Referendum unterstellte Delegationsnorm zumindest die Grundzüge der Regelung enthält, durch die in Freiheitsrechte eingegriffen wird (BGE 103 Ia 374 ff. E. 3, 382 E. 6a-c; BGE 112 Ia 112 f. E. 3b). Dieser Mindestanforderung des ungeschriebenen Verfassungsrechts entspricht § 44 ZKG offensichtlich nicht. Darüber hinaus steht diese Norm, soweit sie alle wichtigen Belange der Ausbildungspflicht, ausgenommen die Vergütungs-, Lohnausfall-, Spesenersatz- und Versicherungsfragen, dem Regierungsrat zur Ordnung überlässt, mit den Bestimmungen der basellandschaftlichen Kantonsverfassung in Widerspruch:
Wie bereits dargelegt, hat gemäss § 63 Abs. 1 KV der Landrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form des Gesetzes zu erlassen und darf nach § 36 Abs. 1 KV die Befugnis zu deren Erlass nicht auf andere Organe übertragen werden. In der Form des Dekretes - das der Volksabstimmung nicht unterliegt - darf der Landrat nur ausführende Bestimmungen erlassen, soweit ein Gesetz ausdrücklich dazu ermächtigt (§ 63 Abs. 3 KV). Dem vom demokratischen Gedanken geprägten Gebot, alles Grundlegende und Wesentliche auf Gesetzesstufe und nicht auf einer anderen Ebene zu regeln, hätte auch bei der Einführung der umstrittenen obligatorischen Ausbildungspflicht nachgelebt werden sollen. Die Existenz einer Delegationsnorm vermag daher nichts daran zu ändern, dass die rudimentäre Bestimmung von § 31 Abs. 2 ZKG für die vorgesehene Beschränkung der persönlichen Freiheit keine genügende gesetzliche Grundlage bildet. Die Beschwerde muss deshalb teilweise gutgeheissen und § 31 Abs. 2 des angefochtenen Gesetzes aufgehoben werden.
8. Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, das durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungsobligatorium sei unverhältnismässig, weil nicht erwiesen sei, dass das öffentliche Gesundheitswesen im Katastrophen- und Kriegsfall nur durch eine obligatorische Verpflichtung von Medizinalpersonen und nicht auch durch freiwillige Dienstleistungen sichergestellt werden könne. Auch damit beklagen sich die Beschwerdeführerinnen sinngemäss über eine Verletzung der persönlichen Freiheit.
Zu diesem Vorwurf hat der Regierungsrat in der Vernehmlassung ausgeführt, der Kanton Basel-Landschaft verfüge in den Kantonsspitälern Liestal und Bruderholz über 949 Betten, die beispielsweise im Jahre 1986 durch rund 18 500 Patienten belegt worden seien. Aufgrund vertraglicher Abmachungen nehme zudem der Kanton Basel-Stadt jährlich etwa 4000 Patienten aus dem Kanton Basel-Landschaft auf. Diese Hospitalisationsmöglichkeit im Nachbarkanton könne bei grossen Katastrophen wegfallen. Bei Aufgebot der Armee und des Zivilschutzes reduziere sich die Zahl des noch zur Verfügung stehenden Spitalpersonals auf 60%. Auch sei im Kriegsfall der Einsatz der Ausländer nicht mehr gesichert. Bei kriegerischen Ereignissen habe aber der Kanton zusätzliche geschützte Operationsstellen und Notspitäler für weitere 1500 Patienten zu betreiben und stünde nur Spitalpersonal für 1000 Betten zur Verfügung.
Aus diesen Zahlen ergibt sich klar, dass im Kanton Basel-Landschaft im Katastrophen- oder Kriegsfall ein zusätzlicher Bedarf an Spitalpersonal entsteht, der nur durch Beizug von nicht bereits dienstpflichtigem Fachpersonal gedeckt werden kann. Diese Notwendigkeit wird von den Beschwerdeführerinnen auch nicht bestritten, doch machen sie geltend, es gebe genügend Freiwillige, die bei Katastrophen zum Einsatz gelangen könnten.
Es mag sein und ist sogar anzunehmen, dass sich im Katastrophenfall oder bei Hereinbrechen kriegerischer Ereignisse viele Freiwillige, vor allem Frauen, zur Mithilfe im Spitaldienst oder auf anderen Gebieten bereit erklären. Diese Hilfe wird jedoch in vielen Fällen mangels rechtzeitiger Organisation und genügender Ausbildung zu spät kommen oder nur von beschränkter Wirkung sein. Selbst Personen, die bereits in Spitälern arbeiten oder gearbeitet haben, müssen auf ihren Einsatz in Notzeiten vorbereitet werden, da im Kriegsfall andere Arbeitsbedingungen herrschen. So wird in engen, teils unterirdischen Einrichtungen im 24-Stunden-Betrieb mit anderem Material und nur einem beschränkten Angebot an Mitteln gearbeitet werden müssen. Zudem ist, um einer möglichst grossen Zahl von Patienten das Überleben zu gestatten, eine andere Medizin zu praktizieren als in Normalzeiten. Ein Einsatz zusätzlicher Dienstwilliger kann unter solchen Umständen nur Sinnvoll sein, wenn diese bereits in ihre Aufgaben eingeführt, also ausgebildet wurden. Mit Ausbildungsdiensten auf freiwilliger Basis sind aber sowohl im Kanton Basel-Landschaft wie auch gesamtschweizerisch fast durchwegs schlechte Erfahrungen gemacht worden. Im Anschluss an die Katastrophe von Schweizerhalle haben nach Angaben des basellandschaftlichen Regierungsrates an den von den Fachkreisen geforderten Weiterausbildungskursen nur knapp zwanzig von den rund 800 in der Region frei praktizierenden Ärzten teilgenommen. Gemäss dem Bericht über die Mitwirkung der Frau in der Gesamtverteidigung vom April 1987, der von den Beschwerdeführerinnen selbst zitiert wird, leisten heute in der ganzen Schweiz etwa 15 000 Frauen freiwillig Zivilschutzdienst, während sich der Sollbestand der weiblichen Zivilschutzangehörigen auf über 100 000 beläuft. Der Rotkreuzdienst, der ausschliesslich sanitätsdienstliche Aufgaben im Rahmen der Armee zu erfüllen hat, kämpft seit Jahren mit schwerwiegenden Bestandesproblemen. Für den militärischen Frauendienst, der unter anderem ebenfalls Einsatzmöglichkeiten in Spitälern anbietet, gilt Ähnliches. Bei dieser Sachlage kann dem basellandschaftlichen Gesetzgeber kein Vorwurf daraus gemacht werden, dass er sich das zur Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens benötigte Spitalpersonal durch ein Dienst- und Ausbildungsobligatorium sichern will. Nur auf diese Weise ist gewährleistet, dass der Kanton im Katastrophen- und Kriegsfall den ihm obliegenden sanitätsdienstlichen Aufgaben nachkommen kann. Das Obligatorium steht - mit Blick auf die auf dem Spiele stehenden Werte - in einem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzeszweck und schiesst entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen nicht über das angestrebte Ziel hinaus.
9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schaffung einer Ausbildungs- und Dienstpflicht im genannten Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes im Kanton Basel-Landschaft an sich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Indessen hält § 31 Abs. 2 des angefochtenen Gesetzes mangels jeglicher Umschreibung der Ausbildungspflicht vor dem Legalitätsprinzip nicht stand und muss daher aufgehoben werden. | de | Art. 4, 22 bis BV und Art. 2 ÜbBest. BV, persönliche Freiheit; Dienstpflicht für Medizinalpersonal im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes. Dem Bunde steht auf dem Gebiete der Gesamtverteidigung, insbesondere im Bereich des Koordinierten Sanitätsdienstes, keine ausschliessliche Gesetzgebungsbefugnis zu (E. 4).
Die Einführung einer Dienstpflicht für männliche und weibliche Medizinalpersonen für den Katastrophen- und Kriegsfall durch den Kanton als Verantwortlichen für das öffentliche Gesundheitswesen und Partner des Koordinierten Sanitätsdienstes verstösst weder gegen Art. 22bis Abs. 1 und 5 BV (E. 5) noch gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 6).
Im vorliegenden Fall hätte jedoch der wesentliche Inhalt der Dienstpflicht, soweit es um die Ausbildung geht, in einem formellen Gesetz umschrieben werden müssen (E. 7).
Die Schaffung eines Dienstobligatoriums ist nicht unverhältnismässig und verletzt das verfassungsmässige Recht auf persönliche Freiheit nicht, wenn vorauszusehen ist, dass der Kanton im Katastrophen- oder Kriegsfall den Bedarf an medizinisch ausgebildetem Personal nicht durch freiwillig Dienstleistende decken kann (E. 8). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-277%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,207 | 115 Ia 277 | 115 Ia 277
Sachverhalt ab Seite 278
Am 6. Dezember 1987 stimmte das Volk des Kantons Basel-Landschaft dem Gesetz über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter vom 17. Juni 1987 (ZKG) zu. In den §§ 1-3 wird der Zweck des Gesetzes wie folgt umschrieben:
"§ 1 Zweck
1 Dieses Gesetz regelt den Vollzug der Bundesgesetzgebung über den Zivilschutz, die wirtschaftliche Landesversorgung und den Kulturgüterschutz sowie die Durchführung von Bundesaufgaben für den Schutz der Bevölkerung im Katastrophenfall und bei kriegerischen Ereignissen.
2 Es bildet die Rechtsgrundlage für die Vorbereitung und Durchführung von Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung in den in Absatz i genannten Fällen. Es regelt insbesondere:
a. die Sicherstellung der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit,
b. die Information und Alarmierung von Bevölkerung und Behörden,
c. die Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit,
d. die Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens und Koordination mit anderen Sanitätsdiensten,
e. die Verlegung von Bevölkerungsteilen,
f. die Sicherstellung und Unterstützung der sozialen Institutionen,
g. die Aufnahme und Betreuung von Obdachlosen und Flüchtlingen,
h. die Instandhaltung der Verkehrswege und öffentlichen Einrichtungen,
i. die Zusammenarbeit mit der Armee,
k. die Sicherstellung der personellen und materiellen Mittel.
§ 2 Katastrophenfall
Als Katastrophenfall im Sinne dieses Gesetzes gilt ein Sonderereignis, dessen Auswirkungen oder mögliche Bedrohung die Mittel der vorhandenen Rettungsorganisationen übersteigen.
§ 3 Kriegerische Ereignisse
Der Begriff kriegerischer Ereignisse umfasst den von der Bundesbehörde erklärten Neutralitätsschutz oder den Verteidigungsfall sowie den Besetzungsfall."
Im Abschnitt B des Gesetzes werden die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Kantone und Gemeinden festgelegt, im Abschnitt C Ausführungsvorschriften über den Zivilschutz erlassen und im Abschnitt D unter dem Titel "Koordinierter Sanitätsdienst" unter anderem folgendes bestimmt:
"§ 26 Grundsatz
1 Der Koordinierte Sanitätsdienst hat zum Ziel, die Behandlung und Pflege aller Patienten im Falle kriegerischer Ereignisse sicherzustellen.
2 Der Koordinierte Sanitätsdienst kann auch zur Hilfeleistung im Katastrophenfall beigezogen werden.
3 Partner im Koordinierten Sanitätsdienst sind:
a. das öffentliche Gesundheitswesen des Kantons;
b. der Sanitätsdienst des Zivilschutzes, wenn dieser aufgeboten ist;
c. der Sanitätsdienst der Armee, wenn dieser aufgeboten ist;
d. die privaten sanitätsdienstlichen Organisationen.
§ 30 Aufgaben der Krankenanstalten
1 Öffentliche und private Krankenanstalten sind verpflichtet, die ihnen zugewiesenen Patienten aufzunehmen und zu pflegen.
2 In allen Krankenanstalten sind für den Katastrophenfall und für kriegerische Ereignisse Notfallorganisationen mit entsprechendem Personal vorzubereiten.
3 Die Krankenanstalten sind verpflichtet, nach Vorschrift des Regierungsrates Vorräte an Sanitätsmaterial und Medikamenten anzulegen und zu unterhalten.
§ 31 Medizinal- und weitere Personen
1 Der Regierungsrat kann im Katastrophenfall und bei kriegerischen Ereignissen die in Krankenanstalten, Arzt- und Zahnarztpraxen sowie in Apotheken und andern Instituten tätigen Medizinal- sowie weitere Personen aufbieten, soweit sie nicht für die Bedürfnisse der Gemeinden benötigt werden. Ebenso kann nicht mehr berufstätiges, medizinisches Fachpersonal zur Hilfeleistung verpflichtet werden.
2 Das für den Koordinierten Sanitätsdienst benötigte Medizinal-, Pflege- und Hilfspersonal sowie das administrative und technische Personal ist verpflichtet, sich für den Einsatz im Koordinierten Sanitätsdienst ausbilden zu lassen."
§ 44 der Schlussbestimmungen lautet:
"1 Der Landrat erlässt Vollzugsbestimmungen insbesondere betreffend Vergütung, Lohnausfall, Spesenersatz und Versicherung.
2 Der Regierungsrat erlässt die dazu erforderlichen Ausführungsbestimmungen."
In § 2 Abs. 1 des landrätlichen Dekretes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter vom 18. Juni 1987 wird ausgeführt, die Ordnung betreffend Vergütung, Erwerbsausfall, Spesenersatz, Materialentschädigung und allfällige Versicherungen habe grundsätzlich jener zu entsprechen, die im Zivilschutz gilt.
N. B. und weitere Frauen haben § 31 des Gesetzes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und dessen Aufhebung verlangt. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die angefochtene Bestimmung verstosse gegen Art. 2 ÜbBest. BV, gegen das Gleichbehandlungsgebot und gegen das Grundrecht auf persönliche Freiheit.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerinnen machen zunächst geltend, der kantonale Gesetzgeber verletze mit dem Dienst- und Ausbildungsobligatorium, das in § 31 des Gesetzes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter (ZKG) vorgesehen ist, den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts. Der Koordinierte Sanitätsdienst sei ein Begriff der Gesamtverteidigung und damit des Bundesrechts; alles, was Gesamtverteidigung sei, sei Bundesangelegenheit, so auch der Einsatz der sanitätsdienstlichen Mittel des Landes in den sog. strategischen Fällen. Materiell sei die durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungspflicht dem Zivilschutz zuzuordnen. Der "Schutz der Personen gegen die Auswirkungen von kriegerischen Ereignissen", dessen Regelung nach Art. 22bis BV Bundessache sei, umfasse auch die medizinische Betreuung und somit das Sanitätswesen schlechthin. Art. 2 ÜbBest. BV werde deshalb durch den angefochtenen kantonalen Erlass in doppelter Hinsicht verletzt: Einerseits fiele, da der Koordinierte Sanitätsdienst als Bestandteil der Gesamtverteidigung Bundessache sei, die Einführung einer Dienstpflicht in die ausschliessliche Kompetenz des Bundesgesetzgebers. Andererseits verstosse das in § 31 ZKG vorgesehene Obligatorium gegen Art. 22bis Abs. 5 BV, welcher für Frauen ausdrücklich die Freiwilligkeit der Schutzdienstleistung statuiere.
4. Es trifft zu, dass der sog. Koordinierte Sanitätsdienst im Rahmen der Bemühungen um die Gesamtverteidigung entstanden ist. Zu prüfen ist daher zunächst, ob tatsächlich - wie die Beschwerdeführerinnen behaupten - dem Bund auf dem Gebiete der Gesamtverteidigung ausschliessliche Gesetzgebungsbefugnis zustehe (vgl. BGE 113 Ia 311 E. 3a).
a) Die Idee der Gesamtverteidigung wurde im wesentlichen im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg entwickelt und beruht auf der Erkenntnis, dass sich zukünftige kriegerische Auseinandersetzungen in vielfältigster Form abspielen können und nicht nur gegen die bewaffneten Streitkräfte, sondern auch gegen die Zivilbevölkerung richten werden. Die Landesverteidigung könne daher, wie es der Bundesrat ausdrückte, nicht mehr ausschliesslich Sache der Armee sein; sie müsse zu einer Gesamtverteidigung erweitert werden, welche auch die zivilen Bereiche des staatlichen Lebens einschliesse (Botschaft vom 30. Oktober 1968 zum Bundesgesetz über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung, BBl 1968 II S. 641). Da die zivilen Massnahmen, insbesondere auf den Gebieten Aussenpolitik, Staatsschutz, Information, Landesversorgung und Zivilschutz, in den Zuständigkeitsbereich verschiedener Departemente und zahlreicher Dienststellen sowie der Kantone und der Gemeinden fielen, sei eine wirksame Koordination auf Bundesebene unerlässlich (a.a.O. S. 656, 660 f.).
Diese Koordinationsaufgabe sowie die Leitung der Gesamtverteidigung überhaupt sind durch das Bundesgesetz über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung vom 27. Juni 1969 (SR 501.1) dem Bundesrat übertragen worden (Art. 1). Ihm zur Seite steht einerseits der Rat für Gesamtverteidigung, der als konsultatives Organ aus Vertretern der Kantone und der verschiedenen Bereiche des nationalen Lebens besteht (Art. 7 und 8). Andererseits wird der Bundesrat bei der Planung, Koordination, Vorbereitung und beim Vollzug der Massnahmen durch den Stab und die Zentralstelle für Gesamtverteidigung unterstützt (Art. 3-6). Der Zentralstelle obliegt zudem die Beratung der Kantone auf dem Gebiet der Gesamtverteidigung (Art. 4 Abs. 2).
Diese weitgehend bloss organisatorischen Bestimmungen des Gesetzes über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung sind - abgesehen von den Ausführungsbestimmungen des Bundesrates - bis heute die einzigen bundesrechtlichen Vorschriften geblieben, die sich mit der Gesamtverteidigung als solche befassen. Weitere grundsätzliche Normen sind nicht geschaffen worden. Das heisst allerdings nicht, dass auf diesem Gebiet keine Schritte mehr unternommen worden wären. Insbesondere liess der Bundesrat eine Konzeption der Gesamtverteidigung erarbeiten, welche er am 27. Juni 1973 im Rahmen des Berichtes über die Sicherheitspolitik den Räten vorgelegt hat und die in zustimmendem Sinne zur Kenntnis genommen worden ist (BBl 1973 II S. 112 ff.; Amtl. Bull. 1973 S 725, 1974 N 802). Im Jahre 1979 ist ein Zwischenbericht über die Entwicklungen seit 1973 erstattet worden (BBl 1980 I S. 355 f.), während ein weiterer Zwischenbericht über die Sicherheitspolitik demnächst dem Parlament unterbreitet werden soll.
b) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass dem Bund auf dem Gebiete der Gesamtverteidigung zwar eine Leitungs- und Koordinationsfunktion, jedoch keine generelle Rechtsetzungsbefugnis zukommt. Wohl knüpft der Selbstbehauptungsauftrag der Gesamtverteidigung am Zweck des Bundesstaates schlechthin an, die Unabhängigkeit des Vaterlandes gegen aussen zu behaupten. Die Zweckbestimmung von Art. 2 BV begründet jedoch keine Kompetenz des Bundes (AUBERT, Kommentar zu Art. 2 BV, N 21; HAEFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. A. S. 88 f. Nr. 287). Die Bundesverfassung kennt auch kein Sachgebiet der Gesamtverteidigung. Dem Bund steht daher auf dem Bereich der Gesamtverteidigung nur insoweit Gesetzgebungskompetenz zu, als sie ihm auf den einzelnen Teilgebieten durch die Verfassung übertragen worden ist. Das trifft etwa für das Militärwesen, die Aussenpolitik, den Zivilschutz usw. zu, gilt aber, wie bereits angetönt, nicht für alle Gebiete, die für die Gesamtverteidigung eine Rolle spielen. Zu den Obliegenheiten der Kantone, die im Bericht über die Sicherheitspolitik von 1973 einzeln aufgezählt werden (BBl 1973 II S. 146), gehören nicht nur Massnahmen, die in Vollzug des Bundesrechts zu treffen sind, sondern auch Aufgaben, die die Kantone in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich wahrzunehmen haben, so unter anderem die Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens. Durch die Einführung und den Ausbau der Gesamtverteidigung ist somit an der bestehenden Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Kantonen nichts geändert worden. Der Vorwurf der Beschwerdeführerinnen, der Kanton Basel-Landschaft habe Art. 2 ÜbBest. BV allein schon verletzt, weil er auf einem zur Gesamtverteidigung gehörenden Gebiet Recht gesetzt habe, geht daher fehl.
5. Zu untersuchen ist im weiteren die Rüge, der durch § 31 ZKG vorgeschriebene Dienst sei - wie der Koordinierte Sanitätsdienst überhaupt - "materiell Zivilschutzdienst"; die angefochtene Bestimmung verstosse deshalb gegen Art. 22bis Abs. 1 BV, der die Gesetzgebung über den Zivilschutz dem Bunde vorbehalte, und insbesondere gegen Art. 22bis Abs. 5 BV, welcher die Freiwilligkeit der Schutzdienstpflicht der Frauen gewährleiste.
a) Gemäss Art. 22bis Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung über den zivilen Schutz der Personen und Güter gegen Auswirkungen von kriegerischen Ereignissen Bundessache. Der Zivilschutz bezweckt nach Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Zivilschutz vom 23. März 1963 (ZGS/SR 520.1) den Schutz, die Rettung und die Betreuung von Personen und den Schutz der Güter durch Massnahmen, die bestimmt sind, die Auswirkungen bewaffneter Konflikte zu verhindern und zu mildern. Als Massnahmen fallen insbesondere in Betracht (Art. 2 ZGS): Aufklärung der Bevölkerung über Gefahren und Schutzmöglichkeiten, Schutz- und Rettungsmassnahmen (Alarmierung, Verdunkelung, Brandschutz und Brandbekämpfung, Rettung von Personen und Sachen, Massnahmen gegen atomare und chemische Einwirkungen usw.) sowie Betreuungsmassnahmen (Hilfe für Verletzte, Gebrechliche und Kranke, Sorge für Obdach- und Hilflose). Zur Vorbereitung und Durchführung dieser Massnahmen werden örtliche Schutzorganisationen, Betriebsschutzorganisationen und Schutzraumorganisationen gebildet (Art. 14 ZSG). Das Hauptgewicht der Aufgaben des Zivilschutzes liegt seit der Zustimmung des Parlamentes zur Konzeption 1971 und der darauffolgenden Anpassung des Zivilschutzgesetzes bei den vorbeugenden Massnahmen, während zuvor die Rettungs- und Hilfsmassnahmen im Vordergrund standen (vgl. Konzeption des schweizerischen Zivilschutzes 1971, BBl 1971 II S. 523 f., 537, 549; Botschaft über die Änderung des Zivilschutzgesetzes vom 25. August 1976, BBl 1976 III S. 351 ff.; GIORGIO MALINVERNI, Kommentar zu Art. 22bis BV, Fussnote 12).
Nach Art. 22bis Abs. 7 BV kann der Zivilschutz auch "zur Nothilfe", das heisst sowohl in Zeiten aktiven Dienstes wie auch in Friedenszeiten für Hilfeleistungen bei Katastrophen eingesetzt werden (Art. 1 Abs. 3 ZSG). Beim Einsatz im Falle von Natur- oder sog. Zivilisationskatastrophen handelt es sich jedoch nur um eine Nebenaufgabe des vorwiegend auf die Landesverteidigung ausgerichteten Zivilschutzes zur Unterstützung der Kantone und Gemeinden (vgl. BBl 1961 III S. 362; GIORGIO MALINVERNI, a.a.O. N 9 und 10; BERNHARD STADLIN, Die rechtlichen Probleme des Einsatzes der Schweizer Armee und des Zivilschutzes zur Katastrophenhilfe, Diss. Basel 1982 S. 18, 85 f.). Dementsprechend können die Zivilschutzorganisationen für die Katastrophenhilfe direkt von den Kantonen und Gemeinden aufgeboten werden (Art. 4 Abs. 3 und 4 ZSG).
Nach der in der Lehre herrschenden Meinung ist die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich des Zivilschutzes eine ausschliessliche und umfassende (GIORGIO MALINVERNI, a.a.O. N 15; JEAN-FRANCOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, Bd. I S. 266 N 697; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, S. 183; HANS ENGLER, Die Zivilschutzorganisation in der Schweiz, Diss. Bern 1970, S. 70). Vereinzelt wird allerdings auch die Auffassung vertreten, es sei nicht einzusehen, weshalb die Kantone auf diesem Gebiet nicht Zusätzliches anordnen könnten (PETER SALADIN, Kommentar zu Art. 3 BV N 205). Wie dem sei, kann hier offenbleiben. Ausschlaggebend ist im vorliegenden Fall allein, dass der Zivilschutz so, wie er in der Verfassung und im Bundesgesetz vorgesehen ist, von seiner Organisation und seiner Aufgabe her nicht dazu bestimmt ist, im Kriegs- und Katastrophenfall das gesamte Sanitätswesen im zivilen Bereich zu übernehmen. Insbesondere kann mangels einer entsprechenden Verfassungsnorm keine Rede davon sein, dass das in Normalzeiten in den Zuständigkeitsbereich der Kantone und Gemeinden fallende öffentliche Gesundheits- und Spitalwesen nach dem Aufgebot der Zivilschutzorganisationen von diesen zu besorgen oder diesen zu unterstellen sei. Eine solche Änderung der Kompetenzordnung kann auch nicht aus dem Umstand abgeleitet werden, dass die Zivilschutzorganisation ebenfalls einen Sanitätsdienst umfasst (Art. 22 Abs. 1 lit. f der Verordnung über den Zivilschutz vom 27. November 1978). Wie schon in der Botschaft zum Bundesgesetz festgehalten worden ist, kann dieser nur erste Behandlungen übernehmen und ist auf die Zusammenarbeit mit dem öffentlichen Spitalwesen und privaten Institutionen angewiesen (BBl 1961 II S. 49). Die Annahme der Beschwerdeführerinnen, der Bund habe sich mit Art. 22bis BV die Gesetzgebung auf dem gesamten Gebiet des Sanitätswesens im Kriege vorbehalten wollen, kann daher nicht richtig sein. Gegen sie sprechen denn auch die Anstrengungen, die die Bundesbehörden gemeinsam mit den Kantonen zur Regelung der sanitätsdienstlichen Zusammenarbeit im Kriegsfall unternommen haben:
b) Ausgehend vom Gedanken, dass sich bei kriegerischen Ereignissen verschiedene militärische und zivile Organisationen in die ärztliche Versorgung von Kranken, Verwundeten und Pflegebedürftigen zu teilen hätten und diese sanitätsdienstlichen Mittel aufeinander abgestimmt werden müssten (BBl 1973 II S. 141), ist im Rahmen der Gesamtverteidigung der sog. Koordinierte Sanitätsdienst geschaffen worden. Dessen Vorbereitung übertrug der Bundesrat mit Verordnung vom 1. September 1976 dem Oberfeldarzt und beauftragte ihn namentlich mit der Ausarbeitung eines Konzeptes (SR 503.31; Art. 3 Abs. 1 lit. a). Der dem Beauftragten zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung gestellte Ausschuss des Stabes für Gesamtverteidigung veröffentlichte am 1. Dezember 1980 ein Konzept des Koordinierten Sanitätsdienstes, das, abgesehen vom Normalfall, für alle ausserordentlichen strategischen Situationen bzw. alle sog. strategischen Fälle (Krisenfall, Neutralitätsschutzfall, Verteidigungsfall, Katastrophenfall) gelten soll. Als mögliche Partner, die im Koordinierten Sanitätsdienst zusammenarbeiten, werden das öffentliche Gesundheitswesen des Bundes, der Kantone und Gemeinden, der Zivilschutzsanitätsdienst, der Armeesanitätsdienst und private Organisationen genannt. Zu den Aufgaben dieser Partner wird ausgeführt, dass die Kantone in allen strategischen Fällen das öffentliche Gesundheitswesen aufrechtzuerhalten hätten, während die Zivilschutzorganisationen in Zeiten aktiven Dienstes die Erstversorgung der Patienten aus dem zivilen Bereich übernehmen sollten und der Armeesanitätsdienst ein Dispositiv zu beziehen habe, das in erster Linie den Bedürfnissen der Armee Rechnung trägt. Die privaten Organisationen, wie das Schweizerische Rote Kreuz oder der Samariterbund, sollen die Partner vor allem in personeller Hinsicht unterstützen. Als Mittel stehen den Kantonen die öffentlichen und privaten Krankenhäuser sowie das nicht militär- oder schutzdienstpflichtige Spitalpersonal und die frei praktizierenden Ärzte, Zahnärzte und Apotheker zur Verfügung. Den Zivilschutzorganisationen sind die sanitätsdienstlichen Zivilschutzeinrichtungen zugewiesen - mit Ausnahme der Anlagen, die von den Organen des öffentlichen Gesundheitswesens betrieben werden - sowie das in den Zivilschutzorganisationen eingeteilte Sanitätspersonal. Der Armeesanitätsdienst verfügt über die Militärspitäler, -apotheken und -labors sowie über das in den Sanitätsformationen der Basis eingeteilte Personal. Schliesslich wird im Konzept ausdrücklich festgehalten, dass die zivilen Behörden, der Zivilschutz und die Armee die ihnen im sanitätsdienstlichen Bereich übertragenen Aufgaben im Rahmen ihrer eigenen Organisationen zu lösen haben und ihre Sanitätsdienste für gemeinsame Aktionen koordiniert werden.
c) Aus diesem Konzept, auf das sich der basellandschaftliche Gesetzgeber bei der Schaffung der §§ 26-32 ZKG offensichtlich gestützt hat, geht klar hervor, dass keineswegs jede medizinische Betreuung, die im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes erfolgt, dem Zivilschutz zuzuordnen ist und von Art. 22bis BV erfasst wird. Koordinierter Sanitätsdienst ist ein Zusammenwirken verschiedener selbständiger Partner auf sanitätsdienstlichem Gebiete im Falle kriegerischer Ereignisse. Trotz der Zusammenarbeit bleiben die Organisationen, Verantwortlichkeiten und Mittel der einzelnen Partner getrennt und werden zumindest die Hauptaufgaben unter ihnen aufgeteilt. Was den zivilen Bereich anbelangt, obliegt dem Zivilschutzsanitätsdienst vor allem die erste Hilfeleistung an Verletzte und Kranke, während das öffentliche Gesundheitswesen bzw. das Spitalwesen der Kantone auch in Kriegszeiten die Hauptlast der chirurgischen Versorgung und der Pflege der spitalbedürftigen zivilen Patienten zu tragen hat. Dies würde übrigens auch gelten, wenn ein Kanton - was ihm freistünde - sich nicht zur Mitarbeit im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes entschliessen könnte.
Damit erweist sich die Rüge, § 31 ZKG lasse sich nicht mit den Verfassungsbestimmungen über den Zivilschutz vereinbaren, als unbegründet.
d) Dass die ursprüngliche Kompetenz der Kantone auf dem Gebiete des Gesundheitswesens und der Katastrophenbewältigung (vgl. §§ 93 und 110 f. der basellandschaftlichen Kantonsverfassung) diesen gestattet, für Katastrophenfälle, die nicht auf kriegerische Ereignisse zurückzuführen sind, auf dem Wege der Gesetzgebung vorzusorgen, bestreiten selbst die Beschwerdeführerinnen nicht. Aus dem Gesagten ergibt sich jedoch, dass das Bundesrecht die Kantone auch nicht hindert, in ihrer Eigenschaft als Verantwortliche für das öffentliche Gesundheitswesen und selbständige Partner des Koordinierten Sanitätsdienstes für den Kriegsfall gesetzgeberisch tätig zu werden und insbesondere eine obligatorische Dienstpflicht auch für Frauen einzuführen. Es zeigt sich aber auch, dass die Ausbildung und der Einsatz der aufgrund von § 31 ZKG dienstverpflichteten Personen nur im Rahmen des öffentlichen Gesundheitswesens erfolgen kann. Eine Abtretung dieses Personals an andere Partner des Koordinierten Sanitätsdienstes oder auch nur eine vorübergehende Unterstellung unter deren Führung - sei es während der Ausbildung oder im Katastrophen- oder Kriegseinsatz - wäre unzulässig, da sonst tatsächlich auf dem Umweg über den Koordinierten Sanitätsdienst ein Zivilschutz- oder Militärdienstobligatorium für Frauen geschaffen würde (so auch das Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 3. Juni 1986, VP 51/1987 Nr. 27 S. 165 ff.).
6. Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verletzt das durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungsobligatorium das Rechtsgleichheitsgebot, da ausschliesslich Frauen einer bestimmten Berufskategorie verpflichtet würden, nämlich jene, die im Gesundheitswesen tätig gewesen seien oder noch seien. Dadurch ergebe sich eine durch nichts zu rechtfertigende Ungleichbehandlung der Frauen.
Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 114 Ia 2, 12 E. 3a, 323 E. 3a). Es kann jedoch keine Rede davon sein, dass kein vernünftiger Grund für eine Dienstverpflichtung von Männern oder Frauen mit Medizinalberufen gegeben sei. Nach dem Konzept des Koordinierten Sanitätsdienstes muss damit gerechnet werden, dass sich in Kriegszeiten die Zahl der Spitalpflege benötigenden Patienten gegenüber den Normalzeiten innerhalb von 24 Stunden um das Dreifache erhöht, die Zahl der chirurgisch zu behandelnden Patienten um das Fünffache und die Zahl der Notfälle um das Zehnfache (Konzept S. 6). Auch bei Katastrophen können Massen von Verletzten anfallen. Dass die rasche und richtige Behandlung dieser Patienten nur gewährleistet werden kann, wenn zusätzliches Fachpersonal eingesetzt werden kann, ist offensichtlich (vgl. auch hinten E. 8).
Allerdings ist einzuräumen, dass in Notzeiten auch auf anderen für die Gesamtverteidigung wichtigen Gebieten - so etwa im Transport-, Übermittlungs- oder Versorgungswesen - Bedarf nach zusätzlichen Fachleuten entstehen kann, welcher durch die Verpflichtung noch nicht eingesetzter, allenfalls nicht mehr berufstätiger Spezialisten und Spezialistinnen gedeckt werden könnte. Indessen kommt im Kriegs- und Katastrophenfall den Massnahmen zur Lebensrettung und Heilung eine derart vorrangige Bedeutung zu, dass es sich rechtfertigt, eine obligatorische Dienstpflicht vorweg nur für medizinisches Fachpersonal vorzusehen. Übrigens machen die Beschwerdeführerinnen selbst nicht geltend, dass die Dienstverpflichtung auf weitere Berufskategorien ausgedehnt werden müsse.
7. Die Beschwerdeführerinnen bringen im weiteren vor, falls die Einführung einer obligatorischen Dienstpflicht auf dem Gebiete des öffentlichen kantonalen Gesundheitswesens verfassungsrechtlich möglich sein sollte, so müsste auf Gesetzesebene geregelt werden, in welchem Rechtsverhältnis die verpflichteten Personen zum Staat stünden. Staatliche Eingriffe in das Grundrecht der persönlichen Freiheit bedürften einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, in welcher der Status der Verpflichteten hinreichend konkret umschrieben werde. Als solche Grundlage könnten weder § 31 noch § 44 ZKG oder das landrätliche Dekret vom 18. Juni 1987 über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter gelten, da es an der minimalsten Umschreibung des Inhalts und der Grenzen der Dienstpflicht fehle.
a) Durch die in § 31 vorgesehene obligatorische Ausbildungs- und Dienstpflicht werden die Betroffenen gezwungen, in ein besonderes Rechtsverhältnis zum Staat zu treten. Die zwangsweise Begründung eines Sonderstatutsverhältnisses bedarf als schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit einer klaren Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne. Zudem muss - wie das Bundesgericht erstmals in BGE 99 Ia 269 am Beispiel der Haft ausgeführt hat - der wesentlichste Inhalt des Rechtsverhältnisses durch ein formelles Gesetz umschrieben sein und darf nur die Regelung der Einzelheiten vom Gesetzgeber an die Exekutive delegiert werden (vgl. BGE 112 Ia 112 f. E. 3b, BGE 111 Ia 237 E. 5aa, BGE 106 Ia 282 E. 3d). Darüber hinaus haben grundrechtsbeschränkende Normen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung einen gewissen Grad an Bestimmtheit aufzuweisen. Soll - so ist in BGE 109 Ia 283 in Anlehnung an DUBS (Die Forderung der optimalen Bestimmtheit belastender Rechtsnormen, ZSR 93/1974 II S. 225) dargelegt worden - der Gesetzesvorbehalt eine möglichst wirksame rechtsstaatliche Schranke bilden, so muss verlangt werden, dass die belastende, in ein Individualrecht eingreifende Norm einen optimalen Grad der Bestimmtheit aufweist und nicht unnötig wesentliche Wertungen der Gesetzesanwendung überlässt. Dabei hängt der erforderliche Bestimmtheitsgrad unter anderem von der Vorhersehbarkeit der Verhältnisse, der Einfachheit oder Vielfalt der Materie und der sofort oder erst bei der Gesetzesanwendung möglichen Konkretisierung ab (BGE 109 Ia 284 mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung).
Übrigens stellt auch die basellandschaftliche Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984 (KV) Bedingungen für Eingriffe in Freiheitsrechte auf. Gemäss § 15 Abs. 2 KV bedürfen Einschränkungen der Grundrechte einer gesetzlichen Grundlage und müssen schwerwiegende Einschränkungen im Gesetz ausdrücklich vorgesehen sein.
Vorbehalten bleiben allerdings Fälle ernster, unmittelbarer und offensichtlicher Gefahr (§ 15 Abs. 2 Satz 2). Allgemein gilt, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form des Gesetzes zu erlassen sind (§ 63 Abs. 1 KV).
b) Den genannten, in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der kantonalen Verfassung aufgestellten Anforderungen genügt § 31 ZKG nur zum Teil.
Soweit in § 31 Abs. 1 ZSR eine Pflicht zur Dienstleistung im Katastrophen- oder Kriegsfall vorgesehen wird, erscheint das Gesetz als ausreichend bestimmt. Welche Personen von der Dienstpflicht betroffen werden, ist klar umschrieben. Soweit möglich werden in § 31 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 2 und 3 ZKG auch die Voraussetzungen für ein Aufgebot genannt, nämlich, dass ein Sonderereignis eintrete, dessen Auswirkungen oder mögliche Bedrohung die Mittel der vorhandenen Rettungsorganisationen übersteigen, oder dass sich der Neutralitätsschutz-, Verteidigungs- oder Besetzungsfall ergebe. Weitere Angaben über Inhalt und Umfang des Ernstfall-Einsatzes können nicht verlangt werden; dieser richtet sich grundsätzlich nach den Bedürfnissen, die nicht vorhersehbar sind. In Krisen- und Notzeiten, wie sie in §§ 2 und 3 ZKG umschrieben sind, muss der Staat sämtliche zum Über- und Weiterleben erforderlichen materiellen und personellen Mittel grundsätzlich unbeschränkt einsetzen können und ist den Behörden, die den wechselnden Bedrohungen rasch und wirksam entgegenzutreten haben, die nötige Entscheidungs- und Handlungsfreiheit zu belassen. Insoweit kann sich der kantonale Gesetzgeber sinngemäss auf den in § 15 Abs. 2 Satz 2 KV enthaltenen Vorbehalt berufen.
Anders liegen die Dinge bei der Ausbildungspflicht (§ 31 Abs. 2 ZKG). Welche Belastung sie für die Betroffenen mit sich bringt, kann ohne weiteres vorausgesehen werden und ist, wie dargelegt, in den Grundzügen im Gesetz selber zu umschreiben. Dabei fallen Angaben über Altersgrenzen, Tauglichkeitsanforderungen, Ausbildungsdauer, Befreiungs- und Dispensationsmöglichkeiten usw. in Betracht, ähnlich wie sie etwa im Bundesgesetz über den Zivilschutz enthalten sind (vgl. insbesondere Art. 34 und 43). Jedenfalls sollen sich die Verpflichteten aufgrund des Gesetzes selbst ein grobes Bild darüber machen können, inwieweit ihre persönliche Freiheit eingeschränkt wird. Da § 31 Abs. 2 ZKG, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht beanstanden, nichts über den wesentlichen Inhalt des durch die Ausbildungspflicht begründeten besonderen Rechtsverhältnisses aussagt, vermag diese Norm als Grundlage für einen Eingriff in verfassungsmässige Rechte nicht zu genügen.
c) Nun hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft in der Vernehmlassung darauf hingewiesen, dass sich die Auswirkungen der neuen Dienstpflicht auf die Betroffenen erst aus Gesetz, Dekret und Verordnung zusammen ergäben, und damit offenbar geltend machen wollen, eine allenfalls zu knappe Regelung in § 31 werde durch die Delegationsbestimmung von § 44 ZKG wettgemacht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist jedoch die Delegation der gesetzgebenden Gewalt an die Exekutive nur zulässig, wenn die dem Referendum unterstellte Delegationsnorm zumindest die Grundzüge der Regelung enthält, durch die in Freiheitsrechte eingegriffen wird (BGE 103 Ia 374 ff. E. 3, 382 E. 6a-c; BGE 112 Ia 112 f. E. 3b). Dieser Mindestanforderung des ungeschriebenen Verfassungsrechts entspricht § 44 ZKG offensichtlich nicht. Darüber hinaus steht diese Norm, soweit sie alle wichtigen Belange der Ausbildungspflicht, ausgenommen die Vergütungs-, Lohnausfall-, Spesenersatz- und Versicherungsfragen, dem Regierungsrat zur Ordnung überlässt, mit den Bestimmungen der basellandschaftlichen Kantonsverfassung in Widerspruch:
Wie bereits dargelegt, hat gemäss § 63 Abs. 1 KV der Landrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form des Gesetzes zu erlassen und darf nach § 36 Abs. 1 KV die Befugnis zu deren Erlass nicht auf andere Organe übertragen werden. In der Form des Dekretes - das der Volksabstimmung nicht unterliegt - darf der Landrat nur ausführende Bestimmungen erlassen, soweit ein Gesetz ausdrücklich dazu ermächtigt (§ 63 Abs. 3 KV). Dem vom demokratischen Gedanken geprägten Gebot, alles Grundlegende und Wesentliche auf Gesetzesstufe und nicht auf einer anderen Ebene zu regeln, hätte auch bei der Einführung der umstrittenen obligatorischen Ausbildungspflicht nachgelebt werden sollen. Die Existenz einer Delegationsnorm vermag daher nichts daran zu ändern, dass die rudimentäre Bestimmung von § 31 Abs. 2 ZKG für die vorgesehene Beschränkung der persönlichen Freiheit keine genügende gesetzliche Grundlage bildet. Die Beschwerde muss deshalb teilweise gutgeheissen und § 31 Abs. 2 des angefochtenen Gesetzes aufgehoben werden.
8. Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, das durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungsobligatorium sei unverhältnismässig, weil nicht erwiesen sei, dass das öffentliche Gesundheitswesen im Katastrophen- und Kriegsfall nur durch eine obligatorische Verpflichtung von Medizinalpersonen und nicht auch durch freiwillige Dienstleistungen sichergestellt werden könne. Auch damit beklagen sich die Beschwerdeführerinnen sinngemäss über eine Verletzung der persönlichen Freiheit.
Zu diesem Vorwurf hat der Regierungsrat in der Vernehmlassung ausgeführt, der Kanton Basel-Landschaft verfüge in den Kantonsspitälern Liestal und Bruderholz über 949 Betten, die beispielsweise im Jahre 1986 durch rund 18 500 Patienten belegt worden seien. Aufgrund vertraglicher Abmachungen nehme zudem der Kanton Basel-Stadt jährlich etwa 4000 Patienten aus dem Kanton Basel-Landschaft auf. Diese Hospitalisationsmöglichkeit im Nachbarkanton könne bei grossen Katastrophen wegfallen. Bei Aufgebot der Armee und des Zivilschutzes reduziere sich die Zahl des noch zur Verfügung stehenden Spitalpersonals auf 60%. Auch sei im Kriegsfall der Einsatz der Ausländer nicht mehr gesichert. Bei kriegerischen Ereignissen habe aber der Kanton zusätzliche geschützte Operationsstellen und Notspitäler für weitere 1500 Patienten zu betreiben und stünde nur Spitalpersonal für 1000 Betten zur Verfügung.
Aus diesen Zahlen ergibt sich klar, dass im Kanton Basel-Landschaft im Katastrophen- oder Kriegsfall ein zusätzlicher Bedarf an Spitalpersonal entsteht, der nur durch Beizug von nicht bereits dienstpflichtigem Fachpersonal gedeckt werden kann. Diese Notwendigkeit wird von den Beschwerdeführerinnen auch nicht bestritten, doch machen sie geltend, es gebe genügend Freiwillige, die bei Katastrophen zum Einsatz gelangen könnten.
Es mag sein und ist sogar anzunehmen, dass sich im Katastrophenfall oder bei Hereinbrechen kriegerischer Ereignisse viele Freiwillige, vor allem Frauen, zur Mithilfe im Spitaldienst oder auf anderen Gebieten bereit erklären. Diese Hilfe wird jedoch in vielen Fällen mangels rechtzeitiger Organisation und genügender Ausbildung zu spät kommen oder nur von beschränkter Wirkung sein. Selbst Personen, die bereits in Spitälern arbeiten oder gearbeitet haben, müssen auf ihren Einsatz in Notzeiten vorbereitet werden, da im Kriegsfall andere Arbeitsbedingungen herrschen. So wird in engen, teils unterirdischen Einrichtungen im 24-Stunden-Betrieb mit anderem Material und nur einem beschränkten Angebot an Mitteln gearbeitet werden müssen. Zudem ist, um einer möglichst grossen Zahl von Patienten das Überleben zu gestatten, eine andere Medizin zu praktizieren als in Normalzeiten. Ein Einsatz zusätzlicher Dienstwilliger kann unter solchen Umständen nur Sinnvoll sein, wenn diese bereits in ihre Aufgaben eingeführt, also ausgebildet wurden. Mit Ausbildungsdiensten auf freiwilliger Basis sind aber sowohl im Kanton Basel-Landschaft wie auch gesamtschweizerisch fast durchwegs schlechte Erfahrungen gemacht worden. Im Anschluss an die Katastrophe von Schweizerhalle haben nach Angaben des basellandschaftlichen Regierungsrates an den von den Fachkreisen geforderten Weiterausbildungskursen nur knapp zwanzig von den rund 800 in der Region frei praktizierenden Ärzten teilgenommen. Gemäss dem Bericht über die Mitwirkung der Frau in der Gesamtverteidigung vom April 1987, der von den Beschwerdeführerinnen selbst zitiert wird, leisten heute in der ganzen Schweiz etwa 15 000 Frauen freiwillig Zivilschutzdienst, während sich der Sollbestand der weiblichen Zivilschutzangehörigen auf über 100 000 beläuft. Der Rotkreuzdienst, der ausschliesslich sanitätsdienstliche Aufgaben im Rahmen der Armee zu erfüllen hat, kämpft seit Jahren mit schwerwiegenden Bestandesproblemen. Für den militärischen Frauendienst, der unter anderem ebenfalls Einsatzmöglichkeiten in Spitälern anbietet, gilt Ähnliches. Bei dieser Sachlage kann dem basellandschaftlichen Gesetzgeber kein Vorwurf daraus gemacht werden, dass er sich das zur Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens benötigte Spitalpersonal durch ein Dienst- und Ausbildungsobligatorium sichern will. Nur auf diese Weise ist gewährleistet, dass der Kanton im Katastrophen- und Kriegsfall den ihm obliegenden sanitätsdienstlichen Aufgaben nachkommen kann. Das Obligatorium steht - mit Blick auf die auf dem Spiele stehenden Werte - in einem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzeszweck und schiesst entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen nicht über das angestrebte Ziel hinaus.
9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schaffung einer Ausbildungs- und Dienstpflicht im genannten Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes im Kanton Basel-Landschaft an sich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Indessen hält § 31 Abs. 2 des angefochtenen Gesetzes mangels jeglicher Umschreibung der Ausbildungspflicht vor dem Legalitätsprinzip nicht stand und muss daher aufgehoben werden. | de | Art. 4, 22bis Cst. et art. 2 Disp. trans. Cst., liberté personnelle; service obligatoire du personnel médical dans le cadre du service sanitaire coordonné. En matière de défense générale, en particulier dans le domaine du service sanitaire coordonné, la Confédération n'a pas de compétence législative exclusive (consid. 4).
Un canton, responsable de la santé publique et partenaire du service sanitaire coordonné, ne viole ni les art. 22bis al. 1 et 5 Cst., ni le droit à l'égalité de traitement en introduisant un service obligatoire pour le personnel médical masculin et féminin en prévision des cas de catastrophe et de guerre (consid. 5 et 6).
En l'espèce, le contenu essentiel de l'obligation de servir, dans la mesure où elle comprend l'obligation de recevoir une formation, aurait dû être défini par une loi formelle (consid. 7).
L'introduction d'une obligation de servir n'est pas disproportionnée et ne viole pas la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle s'il est prévisible que la collaboration de volontaires ne permettrait pas au canton de satisfaire, pour les cas de catastrophe ou de guerre, le besoin de personnel médical (consid. 8). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-277%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,208 | 115 Ia 277 | 115 Ia 277
Sachverhalt ab Seite 278
Am 6. Dezember 1987 stimmte das Volk des Kantons Basel-Landschaft dem Gesetz über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter vom 17. Juni 1987 (ZKG) zu. In den §§ 1-3 wird der Zweck des Gesetzes wie folgt umschrieben:
"§ 1 Zweck
1 Dieses Gesetz regelt den Vollzug der Bundesgesetzgebung über den Zivilschutz, die wirtschaftliche Landesversorgung und den Kulturgüterschutz sowie die Durchführung von Bundesaufgaben für den Schutz der Bevölkerung im Katastrophenfall und bei kriegerischen Ereignissen.
2 Es bildet die Rechtsgrundlage für die Vorbereitung und Durchführung von Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung in den in Absatz i genannten Fällen. Es regelt insbesondere:
a. die Sicherstellung der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit,
b. die Information und Alarmierung von Bevölkerung und Behörden,
c. die Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit,
d. die Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens und Koordination mit anderen Sanitätsdiensten,
e. die Verlegung von Bevölkerungsteilen,
f. die Sicherstellung und Unterstützung der sozialen Institutionen,
g. die Aufnahme und Betreuung von Obdachlosen und Flüchtlingen,
h. die Instandhaltung der Verkehrswege und öffentlichen Einrichtungen,
i. die Zusammenarbeit mit der Armee,
k. die Sicherstellung der personellen und materiellen Mittel.
§ 2 Katastrophenfall
Als Katastrophenfall im Sinne dieses Gesetzes gilt ein Sonderereignis, dessen Auswirkungen oder mögliche Bedrohung die Mittel der vorhandenen Rettungsorganisationen übersteigen.
§ 3 Kriegerische Ereignisse
Der Begriff kriegerischer Ereignisse umfasst den von der Bundesbehörde erklärten Neutralitätsschutz oder den Verteidigungsfall sowie den Besetzungsfall."
Im Abschnitt B des Gesetzes werden die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Kantone und Gemeinden festgelegt, im Abschnitt C Ausführungsvorschriften über den Zivilschutz erlassen und im Abschnitt D unter dem Titel "Koordinierter Sanitätsdienst" unter anderem folgendes bestimmt:
"§ 26 Grundsatz
1 Der Koordinierte Sanitätsdienst hat zum Ziel, die Behandlung und Pflege aller Patienten im Falle kriegerischer Ereignisse sicherzustellen.
2 Der Koordinierte Sanitätsdienst kann auch zur Hilfeleistung im Katastrophenfall beigezogen werden.
3 Partner im Koordinierten Sanitätsdienst sind:
a. das öffentliche Gesundheitswesen des Kantons;
b. der Sanitätsdienst des Zivilschutzes, wenn dieser aufgeboten ist;
c. der Sanitätsdienst der Armee, wenn dieser aufgeboten ist;
d. die privaten sanitätsdienstlichen Organisationen.
§ 30 Aufgaben der Krankenanstalten
1 Öffentliche und private Krankenanstalten sind verpflichtet, die ihnen zugewiesenen Patienten aufzunehmen und zu pflegen.
2 In allen Krankenanstalten sind für den Katastrophenfall und für kriegerische Ereignisse Notfallorganisationen mit entsprechendem Personal vorzubereiten.
3 Die Krankenanstalten sind verpflichtet, nach Vorschrift des Regierungsrates Vorräte an Sanitätsmaterial und Medikamenten anzulegen und zu unterhalten.
§ 31 Medizinal- und weitere Personen
1 Der Regierungsrat kann im Katastrophenfall und bei kriegerischen Ereignissen die in Krankenanstalten, Arzt- und Zahnarztpraxen sowie in Apotheken und andern Instituten tätigen Medizinal- sowie weitere Personen aufbieten, soweit sie nicht für die Bedürfnisse der Gemeinden benötigt werden. Ebenso kann nicht mehr berufstätiges, medizinisches Fachpersonal zur Hilfeleistung verpflichtet werden.
2 Das für den Koordinierten Sanitätsdienst benötigte Medizinal-, Pflege- und Hilfspersonal sowie das administrative und technische Personal ist verpflichtet, sich für den Einsatz im Koordinierten Sanitätsdienst ausbilden zu lassen."
§ 44 der Schlussbestimmungen lautet:
"1 Der Landrat erlässt Vollzugsbestimmungen insbesondere betreffend Vergütung, Lohnausfall, Spesenersatz und Versicherung.
2 Der Regierungsrat erlässt die dazu erforderlichen Ausführungsbestimmungen."
In § 2 Abs. 1 des landrätlichen Dekretes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter vom 18. Juni 1987 wird ausgeführt, die Ordnung betreffend Vergütung, Erwerbsausfall, Spesenersatz, Materialentschädigung und allfällige Versicherungen habe grundsätzlich jener zu entsprechen, die im Zivilschutz gilt.
N. B. und weitere Frauen haben § 31 des Gesetzes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und dessen Aufhebung verlangt. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die angefochtene Bestimmung verstosse gegen Art. 2 ÜbBest. BV, gegen das Gleichbehandlungsgebot und gegen das Grundrecht auf persönliche Freiheit.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerinnen machen zunächst geltend, der kantonale Gesetzgeber verletze mit dem Dienst- und Ausbildungsobligatorium, das in § 31 des Gesetzes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter (ZKG) vorgesehen ist, den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts. Der Koordinierte Sanitätsdienst sei ein Begriff der Gesamtverteidigung und damit des Bundesrechts; alles, was Gesamtverteidigung sei, sei Bundesangelegenheit, so auch der Einsatz der sanitätsdienstlichen Mittel des Landes in den sog. strategischen Fällen. Materiell sei die durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungspflicht dem Zivilschutz zuzuordnen. Der "Schutz der Personen gegen die Auswirkungen von kriegerischen Ereignissen", dessen Regelung nach Art. 22bis BV Bundessache sei, umfasse auch die medizinische Betreuung und somit das Sanitätswesen schlechthin. Art. 2 ÜbBest. BV werde deshalb durch den angefochtenen kantonalen Erlass in doppelter Hinsicht verletzt: Einerseits fiele, da der Koordinierte Sanitätsdienst als Bestandteil der Gesamtverteidigung Bundessache sei, die Einführung einer Dienstpflicht in die ausschliessliche Kompetenz des Bundesgesetzgebers. Andererseits verstosse das in § 31 ZKG vorgesehene Obligatorium gegen Art. 22bis Abs. 5 BV, welcher für Frauen ausdrücklich die Freiwilligkeit der Schutzdienstleistung statuiere.
4. Es trifft zu, dass der sog. Koordinierte Sanitätsdienst im Rahmen der Bemühungen um die Gesamtverteidigung entstanden ist. Zu prüfen ist daher zunächst, ob tatsächlich - wie die Beschwerdeführerinnen behaupten - dem Bund auf dem Gebiete der Gesamtverteidigung ausschliessliche Gesetzgebungsbefugnis zustehe (vgl. BGE 113 Ia 311 E. 3a).
a) Die Idee der Gesamtverteidigung wurde im wesentlichen im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg entwickelt und beruht auf der Erkenntnis, dass sich zukünftige kriegerische Auseinandersetzungen in vielfältigster Form abspielen können und nicht nur gegen die bewaffneten Streitkräfte, sondern auch gegen die Zivilbevölkerung richten werden. Die Landesverteidigung könne daher, wie es der Bundesrat ausdrückte, nicht mehr ausschliesslich Sache der Armee sein; sie müsse zu einer Gesamtverteidigung erweitert werden, welche auch die zivilen Bereiche des staatlichen Lebens einschliesse (Botschaft vom 30. Oktober 1968 zum Bundesgesetz über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung, BBl 1968 II S. 641). Da die zivilen Massnahmen, insbesondere auf den Gebieten Aussenpolitik, Staatsschutz, Information, Landesversorgung und Zivilschutz, in den Zuständigkeitsbereich verschiedener Departemente und zahlreicher Dienststellen sowie der Kantone und der Gemeinden fielen, sei eine wirksame Koordination auf Bundesebene unerlässlich (a.a.O. S. 656, 660 f.).
Diese Koordinationsaufgabe sowie die Leitung der Gesamtverteidigung überhaupt sind durch das Bundesgesetz über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung vom 27. Juni 1969 (SR 501.1) dem Bundesrat übertragen worden (Art. 1). Ihm zur Seite steht einerseits der Rat für Gesamtverteidigung, der als konsultatives Organ aus Vertretern der Kantone und der verschiedenen Bereiche des nationalen Lebens besteht (Art. 7 und 8). Andererseits wird der Bundesrat bei der Planung, Koordination, Vorbereitung und beim Vollzug der Massnahmen durch den Stab und die Zentralstelle für Gesamtverteidigung unterstützt (Art. 3-6). Der Zentralstelle obliegt zudem die Beratung der Kantone auf dem Gebiet der Gesamtverteidigung (Art. 4 Abs. 2).
Diese weitgehend bloss organisatorischen Bestimmungen des Gesetzes über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung sind - abgesehen von den Ausführungsbestimmungen des Bundesrates - bis heute die einzigen bundesrechtlichen Vorschriften geblieben, die sich mit der Gesamtverteidigung als solche befassen. Weitere grundsätzliche Normen sind nicht geschaffen worden. Das heisst allerdings nicht, dass auf diesem Gebiet keine Schritte mehr unternommen worden wären. Insbesondere liess der Bundesrat eine Konzeption der Gesamtverteidigung erarbeiten, welche er am 27. Juni 1973 im Rahmen des Berichtes über die Sicherheitspolitik den Räten vorgelegt hat und die in zustimmendem Sinne zur Kenntnis genommen worden ist (BBl 1973 II S. 112 ff.; Amtl. Bull. 1973 S 725, 1974 N 802). Im Jahre 1979 ist ein Zwischenbericht über die Entwicklungen seit 1973 erstattet worden (BBl 1980 I S. 355 f.), während ein weiterer Zwischenbericht über die Sicherheitspolitik demnächst dem Parlament unterbreitet werden soll.
b) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass dem Bund auf dem Gebiete der Gesamtverteidigung zwar eine Leitungs- und Koordinationsfunktion, jedoch keine generelle Rechtsetzungsbefugnis zukommt. Wohl knüpft der Selbstbehauptungsauftrag der Gesamtverteidigung am Zweck des Bundesstaates schlechthin an, die Unabhängigkeit des Vaterlandes gegen aussen zu behaupten. Die Zweckbestimmung von Art. 2 BV begründet jedoch keine Kompetenz des Bundes (AUBERT, Kommentar zu Art. 2 BV, N 21; HAEFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. A. S. 88 f. Nr. 287). Die Bundesverfassung kennt auch kein Sachgebiet der Gesamtverteidigung. Dem Bund steht daher auf dem Bereich der Gesamtverteidigung nur insoweit Gesetzgebungskompetenz zu, als sie ihm auf den einzelnen Teilgebieten durch die Verfassung übertragen worden ist. Das trifft etwa für das Militärwesen, die Aussenpolitik, den Zivilschutz usw. zu, gilt aber, wie bereits angetönt, nicht für alle Gebiete, die für die Gesamtverteidigung eine Rolle spielen. Zu den Obliegenheiten der Kantone, die im Bericht über die Sicherheitspolitik von 1973 einzeln aufgezählt werden (BBl 1973 II S. 146), gehören nicht nur Massnahmen, die in Vollzug des Bundesrechts zu treffen sind, sondern auch Aufgaben, die die Kantone in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich wahrzunehmen haben, so unter anderem die Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens. Durch die Einführung und den Ausbau der Gesamtverteidigung ist somit an der bestehenden Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Kantonen nichts geändert worden. Der Vorwurf der Beschwerdeführerinnen, der Kanton Basel-Landschaft habe Art. 2 ÜbBest. BV allein schon verletzt, weil er auf einem zur Gesamtverteidigung gehörenden Gebiet Recht gesetzt habe, geht daher fehl.
5. Zu untersuchen ist im weiteren die Rüge, der durch § 31 ZKG vorgeschriebene Dienst sei - wie der Koordinierte Sanitätsdienst überhaupt - "materiell Zivilschutzdienst"; die angefochtene Bestimmung verstosse deshalb gegen Art. 22bis Abs. 1 BV, der die Gesetzgebung über den Zivilschutz dem Bunde vorbehalte, und insbesondere gegen Art. 22bis Abs. 5 BV, welcher die Freiwilligkeit der Schutzdienstpflicht der Frauen gewährleiste.
a) Gemäss Art. 22bis Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung über den zivilen Schutz der Personen und Güter gegen Auswirkungen von kriegerischen Ereignissen Bundessache. Der Zivilschutz bezweckt nach Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Zivilschutz vom 23. März 1963 (ZGS/SR 520.1) den Schutz, die Rettung und die Betreuung von Personen und den Schutz der Güter durch Massnahmen, die bestimmt sind, die Auswirkungen bewaffneter Konflikte zu verhindern und zu mildern. Als Massnahmen fallen insbesondere in Betracht (Art. 2 ZGS): Aufklärung der Bevölkerung über Gefahren und Schutzmöglichkeiten, Schutz- und Rettungsmassnahmen (Alarmierung, Verdunkelung, Brandschutz und Brandbekämpfung, Rettung von Personen und Sachen, Massnahmen gegen atomare und chemische Einwirkungen usw.) sowie Betreuungsmassnahmen (Hilfe für Verletzte, Gebrechliche und Kranke, Sorge für Obdach- und Hilflose). Zur Vorbereitung und Durchführung dieser Massnahmen werden örtliche Schutzorganisationen, Betriebsschutzorganisationen und Schutzraumorganisationen gebildet (Art. 14 ZSG). Das Hauptgewicht der Aufgaben des Zivilschutzes liegt seit der Zustimmung des Parlamentes zur Konzeption 1971 und der darauffolgenden Anpassung des Zivilschutzgesetzes bei den vorbeugenden Massnahmen, während zuvor die Rettungs- und Hilfsmassnahmen im Vordergrund standen (vgl. Konzeption des schweizerischen Zivilschutzes 1971, BBl 1971 II S. 523 f., 537, 549; Botschaft über die Änderung des Zivilschutzgesetzes vom 25. August 1976, BBl 1976 III S. 351 ff.; GIORGIO MALINVERNI, Kommentar zu Art. 22bis BV, Fussnote 12).
Nach Art. 22bis Abs. 7 BV kann der Zivilschutz auch "zur Nothilfe", das heisst sowohl in Zeiten aktiven Dienstes wie auch in Friedenszeiten für Hilfeleistungen bei Katastrophen eingesetzt werden (Art. 1 Abs. 3 ZSG). Beim Einsatz im Falle von Natur- oder sog. Zivilisationskatastrophen handelt es sich jedoch nur um eine Nebenaufgabe des vorwiegend auf die Landesverteidigung ausgerichteten Zivilschutzes zur Unterstützung der Kantone und Gemeinden (vgl. BBl 1961 III S. 362; GIORGIO MALINVERNI, a.a.O. N 9 und 10; BERNHARD STADLIN, Die rechtlichen Probleme des Einsatzes der Schweizer Armee und des Zivilschutzes zur Katastrophenhilfe, Diss. Basel 1982 S. 18, 85 f.). Dementsprechend können die Zivilschutzorganisationen für die Katastrophenhilfe direkt von den Kantonen und Gemeinden aufgeboten werden (Art. 4 Abs. 3 und 4 ZSG).
Nach der in der Lehre herrschenden Meinung ist die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich des Zivilschutzes eine ausschliessliche und umfassende (GIORGIO MALINVERNI, a.a.O. N 15; JEAN-FRANCOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, Bd. I S. 266 N 697; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, S. 183; HANS ENGLER, Die Zivilschutzorganisation in der Schweiz, Diss. Bern 1970, S. 70). Vereinzelt wird allerdings auch die Auffassung vertreten, es sei nicht einzusehen, weshalb die Kantone auf diesem Gebiet nicht Zusätzliches anordnen könnten (PETER SALADIN, Kommentar zu Art. 3 BV N 205). Wie dem sei, kann hier offenbleiben. Ausschlaggebend ist im vorliegenden Fall allein, dass der Zivilschutz so, wie er in der Verfassung und im Bundesgesetz vorgesehen ist, von seiner Organisation und seiner Aufgabe her nicht dazu bestimmt ist, im Kriegs- und Katastrophenfall das gesamte Sanitätswesen im zivilen Bereich zu übernehmen. Insbesondere kann mangels einer entsprechenden Verfassungsnorm keine Rede davon sein, dass das in Normalzeiten in den Zuständigkeitsbereich der Kantone und Gemeinden fallende öffentliche Gesundheits- und Spitalwesen nach dem Aufgebot der Zivilschutzorganisationen von diesen zu besorgen oder diesen zu unterstellen sei. Eine solche Änderung der Kompetenzordnung kann auch nicht aus dem Umstand abgeleitet werden, dass die Zivilschutzorganisation ebenfalls einen Sanitätsdienst umfasst (Art. 22 Abs. 1 lit. f der Verordnung über den Zivilschutz vom 27. November 1978). Wie schon in der Botschaft zum Bundesgesetz festgehalten worden ist, kann dieser nur erste Behandlungen übernehmen und ist auf die Zusammenarbeit mit dem öffentlichen Spitalwesen und privaten Institutionen angewiesen (BBl 1961 II S. 49). Die Annahme der Beschwerdeführerinnen, der Bund habe sich mit Art. 22bis BV die Gesetzgebung auf dem gesamten Gebiet des Sanitätswesens im Kriege vorbehalten wollen, kann daher nicht richtig sein. Gegen sie sprechen denn auch die Anstrengungen, die die Bundesbehörden gemeinsam mit den Kantonen zur Regelung der sanitätsdienstlichen Zusammenarbeit im Kriegsfall unternommen haben:
b) Ausgehend vom Gedanken, dass sich bei kriegerischen Ereignissen verschiedene militärische und zivile Organisationen in die ärztliche Versorgung von Kranken, Verwundeten und Pflegebedürftigen zu teilen hätten und diese sanitätsdienstlichen Mittel aufeinander abgestimmt werden müssten (BBl 1973 II S. 141), ist im Rahmen der Gesamtverteidigung der sog. Koordinierte Sanitätsdienst geschaffen worden. Dessen Vorbereitung übertrug der Bundesrat mit Verordnung vom 1. September 1976 dem Oberfeldarzt und beauftragte ihn namentlich mit der Ausarbeitung eines Konzeptes (SR 503.31; Art. 3 Abs. 1 lit. a). Der dem Beauftragten zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung gestellte Ausschuss des Stabes für Gesamtverteidigung veröffentlichte am 1. Dezember 1980 ein Konzept des Koordinierten Sanitätsdienstes, das, abgesehen vom Normalfall, für alle ausserordentlichen strategischen Situationen bzw. alle sog. strategischen Fälle (Krisenfall, Neutralitätsschutzfall, Verteidigungsfall, Katastrophenfall) gelten soll. Als mögliche Partner, die im Koordinierten Sanitätsdienst zusammenarbeiten, werden das öffentliche Gesundheitswesen des Bundes, der Kantone und Gemeinden, der Zivilschutzsanitätsdienst, der Armeesanitätsdienst und private Organisationen genannt. Zu den Aufgaben dieser Partner wird ausgeführt, dass die Kantone in allen strategischen Fällen das öffentliche Gesundheitswesen aufrechtzuerhalten hätten, während die Zivilschutzorganisationen in Zeiten aktiven Dienstes die Erstversorgung der Patienten aus dem zivilen Bereich übernehmen sollten und der Armeesanitätsdienst ein Dispositiv zu beziehen habe, das in erster Linie den Bedürfnissen der Armee Rechnung trägt. Die privaten Organisationen, wie das Schweizerische Rote Kreuz oder der Samariterbund, sollen die Partner vor allem in personeller Hinsicht unterstützen. Als Mittel stehen den Kantonen die öffentlichen und privaten Krankenhäuser sowie das nicht militär- oder schutzdienstpflichtige Spitalpersonal und die frei praktizierenden Ärzte, Zahnärzte und Apotheker zur Verfügung. Den Zivilschutzorganisationen sind die sanitätsdienstlichen Zivilschutzeinrichtungen zugewiesen - mit Ausnahme der Anlagen, die von den Organen des öffentlichen Gesundheitswesens betrieben werden - sowie das in den Zivilschutzorganisationen eingeteilte Sanitätspersonal. Der Armeesanitätsdienst verfügt über die Militärspitäler, -apotheken und -labors sowie über das in den Sanitätsformationen der Basis eingeteilte Personal. Schliesslich wird im Konzept ausdrücklich festgehalten, dass die zivilen Behörden, der Zivilschutz und die Armee die ihnen im sanitätsdienstlichen Bereich übertragenen Aufgaben im Rahmen ihrer eigenen Organisationen zu lösen haben und ihre Sanitätsdienste für gemeinsame Aktionen koordiniert werden.
c) Aus diesem Konzept, auf das sich der basellandschaftliche Gesetzgeber bei der Schaffung der §§ 26-32 ZKG offensichtlich gestützt hat, geht klar hervor, dass keineswegs jede medizinische Betreuung, die im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes erfolgt, dem Zivilschutz zuzuordnen ist und von Art. 22bis BV erfasst wird. Koordinierter Sanitätsdienst ist ein Zusammenwirken verschiedener selbständiger Partner auf sanitätsdienstlichem Gebiete im Falle kriegerischer Ereignisse. Trotz der Zusammenarbeit bleiben die Organisationen, Verantwortlichkeiten und Mittel der einzelnen Partner getrennt und werden zumindest die Hauptaufgaben unter ihnen aufgeteilt. Was den zivilen Bereich anbelangt, obliegt dem Zivilschutzsanitätsdienst vor allem die erste Hilfeleistung an Verletzte und Kranke, während das öffentliche Gesundheitswesen bzw. das Spitalwesen der Kantone auch in Kriegszeiten die Hauptlast der chirurgischen Versorgung und der Pflege der spitalbedürftigen zivilen Patienten zu tragen hat. Dies würde übrigens auch gelten, wenn ein Kanton - was ihm freistünde - sich nicht zur Mitarbeit im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes entschliessen könnte.
Damit erweist sich die Rüge, § 31 ZKG lasse sich nicht mit den Verfassungsbestimmungen über den Zivilschutz vereinbaren, als unbegründet.
d) Dass die ursprüngliche Kompetenz der Kantone auf dem Gebiete des Gesundheitswesens und der Katastrophenbewältigung (vgl. §§ 93 und 110 f. der basellandschaftlichen Kantonsverfassung) diesen gestattet, für Katastrophenfälle, die nicht auf kriegerische Ereignisse zurückzuführen sind, auf dem Wege der Gesetzgebung vorzusorgen, bestreiten selbst die Beschwerdeführerinnen nicht. Aus dem Gesagten ergibt sich jedoch, dass das Bundesrecht die Kantone auch nicht hindert, in ihrer Eigenschaft als Verantwortliche für das öffentliche Gesundheitswesen und selbständige Partner des Koordinierten Sanitätsdienstes für den Kriegsfall gesetzgeberisch tätig zu werden und insbesondere eine obligatorische Dienstpflicht auch für Frauen einzuführen. Es zeigt sich aber auch, dass die Ausbildung und der Einsatz der aufgrund von § 31 ZKG dienstverpflichteten Personen nur im Rahmen des öffentlichen Gesundheitswesens erfolgen kann. Eine Abtretung dieses Personals an andere Partner des Koordinierten Sanitätsdienstes oder auch nur eine vorübergehende Unterstellung unter deren Führung - sei es während der Ausbildung oder im Katastrophen- oder Kriegseinsatz - wäre unzulässig, da sonst tatsächlich auf dem Umweg über den Koordinierten Sanitätsdienst ein Zivilschutz- oder Militärdienstobligatorium für Frauen geschaffen würde (so auch das Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 3. Juni 1986, VP 51/1987 Nr. 27 S. 165 ff.).
6. Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verletzt das durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungsobligatorium das Rechtsgleichheitsgebot, da ausschliesslich Frauen einer bestimmten Berufskategorie verpflichtet würden, nämlich jene, die im Gesundheitswesen tätig gewesen seien oder noch seien. Dadurch ergebe sich eine durch nichts zu rechtfertigende Ungleichbehandlung der Frauen.
Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 114 Ia 2, 12 E. 3a, 323 E. 3a). Es kann jedoch keine Rede davon sein, dass kein vernünftiger Grund für eine Dienstverpflichtung von Männern oder Frauen mit Medizinalberufen gegeben sei. Nach dem Konzept des Koordinierten Sanitätsdienstes muss damit gerechnet werden, dass sich in Kriegszeiten die Zahl der Spitalpflege benötigenden Patienten gegenüber den Normalzeiten innerhalb von 24 Stunden um das Dreifache erhöht, die Zahl der chirurgisch zu behandelnden Patienten um das Fünffache und die Zahl der Notfälle um das Zehnfache (Konzept S. 6). Auch bei Katastrophen können Massen von Verletzten anfallen. Dass die rasche und richtige Behandlung dieser Patienten nur gewährleistet werden kann, wenn zusätzliches Fachpersonal eingesetzt werden kann, ist offensichtlich (vgl. auch hinten E. 8).
Allerdings ist einzuräumen, dass in Notzeiten auch auf anderen für die Gesamtverteidigung wichtigen Gebieten - so etwa im Transport-, Übermittlungs- oder Versorgungswesen - Bedarf nach zusätzlichen Fachleuten entstehen kann, welcher durch die Verpflichtung noch nicht eingesetzter, allenfalls nicht mehr berufstätiger Spezialisten und Spezialistinnen gedeckt werden könnte. Indessen kommt im Kriegs- und Katastrophenfall den Massnahmen zur Lebensrettung und Heilung eine derart vorrangige Bedeutung zu, dass es sich rechtfertigt, eine obligatorische Dienstpflicht vorweg nur für medizinisches Fachpersonal vorzusehen. Übrigens machen die Beschwerdeführerinnen selbst nicht geltend, dass die Dienstverpflichtung auf weitere Berufskategorien ausgedehnt werden müsse.
7. Die Beschwerdeführerinnen bringen im weiteren vor, falls die Einführung einer obligatorischen Dienstpflicht auf dem Gebiete des öffentlichen kantonalen Gesundheitswesens verfassungsrechtlich möglich sein sollte, so müsste auf Gesetzesebene geregelt werden, in welchem Rechtsverhältnis die verpflichteten Personen zum Staat stünden. Staatliche Eingriffe in das Grundrecht der persönlichen Freiheit bedürften einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, in welcher der Status der Verpflichteten hinreichend konkret umschrieben werde. Als solche Grundlage könnten weder § 31 noch § 44 ZKG oder das landrätliche Dekret vom 18. Juni 1987 über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter gelten, da es an der minimalsten Umschreibung des Inhalts und der Grenzen der Dienstpflicht fehle.
a) Durch die in § 31 vorgesehene obligatorische Ausbildungs- und Dienstpflicht werden die Betroffenen gezwungen, in ein besonderes Rechtsverhältnis zum Staat zu treten. Die zwangsweise Begründung eines Sonderstatutsverhältnisses bedarf als schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit einer klaren Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne. Zudem muss - wie das Bundesgericht erstmals in BGE 99 Ia 269 am Beispiel der Haft ausgeführt hat - der wesentlichste Inhalt des Rechtsverhältnisses durch ein formelles Gesetz umschrieben sein und darf nur die Regelung der Einzelheiten vom Gesetzgeber an die Exekutive delegiert werden (vgl. BGE 112 Ia 112 f. E. 3b, BGE 111 Ia 237 E. 5aa, BGE 106 Ia 282 E. 3d). Darüber hinaus haben grundrechtsbeschränkende Normen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung einen gewissen Grad an Bestimmtheit aufzuweisen. Soll - so ist in BGE 109 Ia 283 in Anlehnung an DUBS (Die Forderung der optimalen Bestimmtheit belastender Rechtsnormen, ZSR 93/1974 II S. 225) dargelegt worden - der Gesetzesvorbehalt eine möglichst wirksame rechtsstaatliche Schranke bilden, so muss verlangt werden, dass die belastende, in ein Individualrecht eingreifende Norm einen optimalen Grad der Bestimmtheit aufweist und nicht unnötig wesentliche Wertungen der Gesetzesanwendung überlässt. Dabei hängt der erforderliche Bestimmtheitsgrad unter anderem von der Vorhersehbarkeit der Verhältnisse, der Einfachheit oder Vielfalt der Materie und der sofort oder erst bei der Gesetzesanwendung möglichen Konkretisierung ab (BGE 109 Ia 284 mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung).
Übrigens stellt auch die basellandschaftliche Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984 (KV) Bedingungen für Eingriffe in Freiheitsrechte auf. Gemäss § 15 Abs. 2 KV bedürfen Einschränkungen der Grundrechte einer gesetzlichen Grundlage und müssen schwerwiegende Einschränkungen im Gesetz ausdrücklich vorgesehen sein.
Vorbehalten bleiben allerdings Fälle ernster, unmittelbarer und offensichtlicher Gefahr (§ 15 Abs. 2 Satz 2). Allgemein gilt, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form des Gesetzes zu erlassen sind (§ 63 Abs. 1 KV).
b) Den genannten, in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der kantonalen Verfassung aufgestellten Anforderungen genügt § 31 ZKG nur zum Teil.
Soweit in § 31 Abs. 1 ZSR eine Pflicht zur Dienstleistung im Katastrophen- oder Kriegsfall vorgesehen wird, erscheint das Gesetz als ausreichend bestimmt. Welche Personen von der Dienstpflicht betroffen werden, ist klar umschrieben. Soweit möglich werden in § 31 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 2 und 3 ZKG auch die Voraussetzungen für ein Aufgebot genannt, nämlich, dass ein Sonderereignis eintrete, dessen Auswirkungen oder mögliche Bedrohung die Mittel der vorhandenen Rettungsorganisationen übersteigen, oder dass sich der Neutralitätsschutz-, Verteidigungs- oder Besetzungsfall ergebe. Weitere Angaben über Inhalt und Umfang des Ernstfall-Einsatzes können nicht verlangt werden; dieser richtet sich grundsätzlich nach den Bedürfnissen, die nicht vorhersehbar sind. In Krisen- und Notzeiten, wie sie in §§ 2 und 3 ZKG umschrieben sind, muss der Staat sämtliche zum Über- und Weiterleben erforderlichen materiellen und personellen Mittel grundsätzlich unbeschränkt einsetzen können und ist den Behörden, die den wechselnden Bedrohungen rasch und wirksam entgegenzutreten haben, die nötige Entscheidungs- und Handlungsfreiheit zu belassen. Insoweit kann sich der kantonale Gesetzgeber sinngemäss auf den in § 15 Abs. 2 Satz 2 KV enthaltenen Vorbehalt berufen.
Anders liegen die Dinge bei der Ausbildungspflicht (§ 31 Abs. 2 ZKG). Welche Belastung sie für die Betroffenen mit sich bringt, kann ohne weiteres vorausgesehen werden und ist, wie dargelegt, in den Grundzügen im Gesetz selber zu umschreiben. Dabei fallen Angaben über Altersgrenzen, Tauglichkeitsanforderungen, Ausbildungsdauer, Befreiungs- und Dispensationsmöglichkeiten usw. in Betracht, ähnlich wie sie etwa im Bundesgesetz über den Zivilschutz enthalten sind (vgl. insbesondere Art. 34 und 43). Jedenfalls sollen sich die Verpflichteten aufgrund des Gesetzes selbst ein grobes Bild darüber machen können, inwieweit ihre persönliche Freiheit eingeschränkt wird. Da § 31 Abs. 2 ZKG, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht beanstanden, nichts über den wesentlichen Inhalt des durch die Ausbildungspflicht begründeten besonderen Rechtsverhältnisses aussagt, vermag diese Norm als Grundlage für einen Eingriff in verfassungsmässige Rechte nicht zu genügen.
c) Nun hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft in der Vernehmlassung darauf hingewiesen, dass sich die Auswirkungen der neuen Dienstpflicht auf die Betroffenen erst aus Gesetz, Dekret und Verordnung zusammen ergäben, und damit offenbar geltend machen wollen, eine allenfalls zu knappe Regelung in § 31 werde durch die Delegationsbestimmung von § 44 ZKG wettgemacht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist jedoch die Delegation der gesetzgebenden Gewalt an die Exekutive nur zulässig, wenn die dem Referendum unterstellte Delegationsnorm zumindest die Grundzüge der Regelung enthält, durch die in Freiheitsrechte eingegriffen wird (BGE 103 Ia 374 ff. E. 3, 382 E. 6a-c; BGE 112 Ia 112 f. E. 3b). Dieser Mindestanforderung des ungeschriebenen Verfassungsrechts entspricht § 44 ZKG offensichtlich nicht. Darüber hinaus steht diese Norm, soweit sie alle wichtigen Belange der Ausbildungspflicht, ausgenommen die Vergütungs-, Lohnausfall-, Spesenersatz- und Versicherungsfragen, dem Regierungsrat zur Ordnung überlässt, mit den Bestimmungen der basellandschaftlichen Kantonsverfassung in Widerspruch:
Wie bereits dargelegt, hat gemäss § 63 Abs. 1 KV der Landrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form des Gesetzes zu erlassen und darf nach § 36 Abs. 1 KV die Befugnis zu deren Erlass nicht auf andere Organe übertragen werden. In der Form des Dekretes - das der Volksabstimmung nicht unterliegt - darf der Landrat nur ausführende Bestimmungen erlassen, soweit ein Gesetz ausdrücklich dazu ermächtigt (§ 63 Abs. 3 KV). Dem vom demokratischen Gedanken geprägten Gebot, alles Grundlegende und Wesentliche auf Gesetzesstufe und nicht auf einer anderen Ebene zu regeln, hätte auch bei der Einführung der umstrittenen obligatorischen Ausbildungspflicht nachgelebt werden sollen. Die Existenz einer Delegationsnorm vermag daher nichts daran zu ändern, dass die rudimentäre Bestimmung von § 31 Abs. 2 ZKG für die vorgesehene Beschränkung der persönlichen Freiheit keine genügende gesetzliche Grundlage bildet. Die Beschwerde muss deshalb teilweise gutgeheissen und § 31 Abs. 2 des angefochtenen Gesetzes aufgehoben werden.
8. Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, das durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungsobligatorium sei unverhältnismässig, weil nicht erwiesen sei, dass das öffentliche Gesundheitswesen im Katastrophen- und Kriegsfall nur durch eine obligatorische Verpflichtung von Medizinalpersonen und nicht auch durch freiwillige Dienstleistungen sichergestellt werden könne. Auch damit beklagen sich die Beschwerdeführerinnen sinngemäss über eine Verletzung der persönlichen Freiheit.
Zu diesem Vorwurf hat der Regierungsrat in der Vernehmlassung ausgeführt, der Kanton Basel-Landschaft verfüge in den Kantonsspitälern Liestal und Bruderholz über 949 Betten, die beispielsweise im Jahre 1986 durch rund 18 500 Patienten belegt worden seien. Aufgrund vertraglicher Abmachungen nehme zudem der Kanton Basel-Stadt jährlich etwa 4000 Patienten aus dem Kanton Basel-Landschaft auf. Diese Hospitalisationsmöglichkeit im Nachbarkanton könne bei grossen Katastrophen wegfallen. Bei Aufgebot der Armee und des Zivilschutzes reduziere sich die Zahl des noch zur Verfügung stehenden Spitalpersonals auf 60%. Auch sei im Kriegsfall der Einsatz der Ausländer nicht mehr gesichert. Bei kriegerischen Ereignissen habe aber der Kanton zusätzliche geschützte Operationsstellen und Notspitäler für weitere 1500 Patienten zu betreiben und stünde nur Spitalpersonal für 1000 Betten zur Verfügung.
Aus diesen Zahlen ergibt sich klar, dass im Kanton Basel-Landschaft im Katastrophen- oder Kriegsfall ein zusätzlicher Bedarf an Spitalpersonal entsteht, der nur durch Beizug von nicht bereits dienstpflichtigem Fachpersonal gedeckt werden kann. Diese Notwendigkeit wird von den Beschwerdeführerinnen auch nicht bestritten, doch machen sie geltend, es gebe genügend Freiwillige, die bei Katastrophen zum Einsatz gelangen könnten.
Es mag sein und ist sogar anzunehmen, dass sich im Katastrophenfall oder bei Hereinbrechen kriegerischer Ereignisse viele Freiwillige, vor allem Frauen, zur Mithilfe im Spitaldienst oder auf anderen Gebieten bereit erklären. Diese Hilfe wird jedoch in vielen Fällen mangels rechtzeitiger Organisation und genügender Ausbildung zu spät kommen oder nur von beschränkter Wirkung sein. Selbst Personen, die bereits in Spitälern arbeiten oder gearbeitet haben, müssen auf ihren Einsatz in Notzeiten vorbereitet werden, da im Kriegsfall andere Arbeitsbedingungen herrschen. So wird in engen, teils unterirdischen Einrichtungen im 24-Stunden-Betrieb mit anderem Material und nur einem beschränkten Angebot an Mitteln gearbeitet werden müssen. Zudem ist, um einer möglichst grossen Zahl von Patienten das Überleben zu gestatten, eine andere Medizin zu praktizieren als in Normalzeiten. Ein Einsatz zusätzlicher Dienstwilliger kann unter solchen Umständen nur Sinnvoll sein, wenn diese bereits in ihre Aufgaben eingeführt, also ausgebildet wurden. Mit Ausbildungsdiensten auf freiwilliger Basis sind aber sowohl im Kanton Basel-Landschaft wie auch gesamtschweizerisch fast durchwegs schlechte Erfahrungen gemacht worden. Im Anschluss an die Katastrophe von Schweizerhalle haben nach Angaben des basellandschaftlichen Regierungsrates an den von den Fachkreisen geforderten Weiterausbildungskursen nur knapp zwanzig von den rund 800 in der Region frei praktizierenden Ärzten teilgenommen. Gemäss dem Bericht über die Mitwirkung der Frau in der Gesamtverteidigung vom April 1987, der von den Beschwerdeführerinnen selbst zitiert wird, leisten heute in der ganzen Schweiz etwa 15 000 Frauen freiwillig Zivilschutzdienst, während sich der Sollbestand der weiblichen Zivilschutzangehörigen auf über 100 000 beläuft. Der Rotkreuzdienst, der ausschliesslich sanitätsdienstliche Aufgaben im Rahmen der Armee zu erfüllen hat, kämpft seit Jahren mit schwerwiegenden Bestandesproblemen. Für den militärischen Frauendienst, der unter anderem ebenfalls Einsatzmöglichkeiten in Spitälern anbietet, gilt Ähnliches. Bei dieser Sachlage kann dem basellandschaftlichen Gesetzgeber kein Vorwurf daraus gemacht werden, dass er sich das zur Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens benötigte Spitalpersonal durch ein Dienst- und Ausbildungsobligatorium sichern will. Nur auf diese Weise ist gewährleistet, dass der Kanton im Katastrophen- und Kriegsfall den ihm obliegenden sanitätsdienstlichen Aufgaben nachkommen kann. Das Obligatorium steht - mit Blick auf die auf dem Spiele stehenden Werte - in einem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzeszweck und schiesst entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen nicht über das angestrebte Ziel hinaus.
9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schaffung einer Ausbildungs- und Dienstpflicht im genannten Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes im Kanton Basel-Landschaft an sich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Indessen hält § 31 Abs. 2 des angefochtenen Gesetzes mangels jeglicher Umschreibung der Ausbildungspflicht vor dem Legalitätsprinzip nicht stand und muss daher aufgehoben werden. | de | Art. 4, 22bis Cost. e art. 2 Disp. trans. Cost., libertà personale; servizio obbligatorio del personale medico nel quadro del servizio sanitario coordinato. Nell'ambito della difesa integrata, in particolare in materia di servizio sanitario coordinato, la Confederazione non dispone di una competenza legislativa esclusiva (consid. 4).
Un cantone, responsabile della sanità pubblica e partecipante al servizio sanitario coordinato, non viola gli art. 22bis cpv. 1 e 5 Cost., né il precetto dell'uguaglianza di trattamento, se introduce un servizio obbligatorio per il personale medico maschile e femminile in previsione di casi di catastrofi e di guerra (consid. 5 e 6).
Nella fattispecie, il contenuto essenziale dell'obbligo di servire, nella misura in cui comprende quello di ricevere una formazione, sarebbe dovuto essere definito in una legge formale (consid. 7).
L'introduzione di un obbligo di servire non è sproporzionata e non viola la garanzia costituzionale della libertà personale ove sia prevedibile che la collaborazione di volontari non permetterebbe al cantone di soddisfare, in caso di catastrofi o di guerra, ai bisogni di personale medico (consid. 8). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-277%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,209 | 115 Ia 293 | 115 Ia 293
Sachverhalt ab Seite 294
Secondo l'art. 33 del Codice di procedura penale ticinese (CPP), nessuno può essere arrestato per prevenzione di reato quando non esistano a suo carico gravi indizi di colpabilità. Il carcere preventivo durante l'istruzione non deve durare oltre due mesi nei reati di competenza delle Assise correzionali, né oltre sei mesi nei reati di competenza delle Assise criminali (art. 45 cpv. 2 CPP). In casi eccezionali questi termini potranno essere convenientemente prorogati dalla Camera dei ricorsi penali su domanda motivata del giudice istruttore (cpv. 3).
Jean e Barkev Magharian, cittadini libanesi, sono stati tratti in arresto il 7 luglio 1988 a Zurigo su mandato del Procuratore pubblico della giurisdizione sopracenerina. Essi sono sospettati di violazione aggravata della LS per aver effettuato ingenti trasferimenti di denaro verso e dalla Svizzera: tali somme proverrebbero dal commercio di stupefacenti. Contro gli arrestati il procedimento è poi stato esteso ai reati di falsità in documenti e in certificati, di complicità in truffa (subordinatamente appropriazione indebita) e di violazione della LDDS.
Con decisione del 3 novembre 1988 il Procuratore pubblico respinse un'istanza di concessione della libertà provvisoria. Adita dagli arrestati, la Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello (CRP) rigettò il gravame con sentenza del 17 novembre 1988. Nessun ricorso di diritto pubblico fu interposto contro questa pronuncia.
In relazione alla prossima scadenza del termine di carcerazione di cui all'art. 45 cpv. 2 CPP, il Procuratore pubblico presentò il 22 dicembre 1988 alla CRP un'istanza tendente a che il carcere preventivo fosse prorogato sino al 6 giugno 1989, dichiarando inoltre che tutti gli atti del voluminoso incarto erano a disposizione. Il 23 dicembre, a complemento dell'istanza, lo stesso magistrato fornì alla Camera ragguagli complementari sugli ultimi sviluppi dell'inchiesta. La CRP intimò ai due patroni degli arrestati l'istanza del 22 dicembre 1988, fissando al 31 dicembre un termine per presentare le osservazioni. L'allegato del Procuratore del 23 dicembre non consta esser stato intimato. Come risulta da un rapporto richiesto dal Tribunale federale, gli atti costituenti l'incarto furono consultati il 29 dicembre 1988 presso la Procura pubblica dal giudice delegato della CRP, che fece estrarre copia di quelli ritenuti rilevanti per il giudizio.
Con osservazioni del 30 dicembre 1988, Jean e Barkev Magharian, agenti col patrocinio dei loro difensori, si opposero alla proroga del carcere preventivo e postularono la loro immediata liberazione. Nella motivazione chiedevano di poter prendere visione dell'incarto prodotto dal Procuratore pubblico ed instavano affinché le parti venissero convocate dalla CRP per essere sentite prima dell'emanazione di una decisione; si dolevano inoltre dell'irregolarità degli interrogatori e della verbalizzazione in assenza di interprete. Nel merito, contestavano l'esistenza di gravi indizi di colpabilità quanto al reato previsto dall'art. 19 n. 1 cpv. 7 LS e rilevavano che le ulteriori incolpazioni non giustificavano la protrazione del carcere preventivo.
Con decisione del 4 gennaio 1989 la CRP ha accolto l'istanza del Procuratore pubblico ed ha prorogato la carcerazione preventiva dei ricorrenti fino al 6 giugno 1989. Dei motivi addotti in appoggio si dirà, se necessario, in seguito.
I fratelli Magharian sono insorti contro questa decisione con tempestivo ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost., per disattenzione del diritto di essere sentito, e degli art. 5 par. 1 lett. c, 5 par. 2 a 5, 6 par. 1 e 6 par. 2 lett. a e lett. e CEDU. In via principale, essi hanno chiesto al Tribunale federale di annullare la decisione impugnata e di ordinare alle autorità requirenti del Cantone Ticino di porli immediatamente in libertà; in via subordinata, essi hanno postulato che, annullata tale decisione, la causa venga rinviata alla CRP per nuovo giudizio.
Il Sostituto Procuratore pubblico sopracenerino ha concluso alla reiezione del gravame; con le osservazioni questo magistrato ha fatto pervenire al Tribunale federale copia dei verbali d'interrogatorio e sei classificatori contenenti i principali atti dell'inchiesta. La CRP, per contro, non ha risposto.
Autorizzati dal Presidente della Corte, i ricorrenti hanno presentato osservazioni all'esposto del Procuratore pubblico e si sono riconfermati nelle tesi ricorsuali e nelle relative conclusioni.
In relazione ad incertezze che sussistevano circa gli atti in di lei possesso al momento del giudizio, la CRP ha presentato il 2 marzo 1989 - su richiesta del giudice delegato - il rapporto che si è menzionato sopra ed ha poi prodotto i documenti dell'incarto penale estratti in fotocopia ed utilizzati per la sua decisione.
Con istanza del 3 marzo 1989, il Sostituto Procuratore pubblico ha chiesto di duplicare alle osservazioni-replica 24 febbraio 1989 dei ricorrenti.
In data 19 marzo 1989 i ricorrenti si sono determinati sul citato rapporto della CRP.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. a) Sulla proroga del carcere preventivo in applicazione dell'art. 45 cpv. 3 CPP, la CRP statuisce quale unica istanza.
Contro la sua decisione, la via del ricorso di diritto pubblico è pertanto aperta (art. 86 cpv. 1, 87 OG). La legittimazione dei ricorrenti, privati di libertà, non fa dubbio (art. 88 OG) ed il loro gravame - tempestivo - è per principio ricevibile. Nonostante la natura generalmente cassatoria del ricorso di diritto pubblico, è ammissibile, in tema di privazione della libertà personale, anche la conclusione tendente a far ordinare misure positive di scarcerazione (DTF 107 Ia 257 consid. 1, DTF 105 Ia 29 consid. 2): se essa sia fondata, è questione di merito.
b) La carcerazione costituisce limitazione grave della libertà personale: il Tribunale federale esamina quindi liberamente anche l'applicazione del diritto cantonale di livello legislativo o regolamentare (DTF 107 Ia 140 consid. 4a, DTF 101 Ia 53 consid. 7, 578 consid. 3a). Le constatazioni di fatto dell'autorità cantonale sono rivedute invece soltanto sotto il profilo dell'arbitrio e l'esercizio del potere di apprezzamento, che ad essa compete, è pure sindacato solo nella visuale dell'abuso o dell'eccesso manifesto (DTF 109 Ia 22 consid. 2, DTF 105 Ia 19 consid. 3, 190 consid. 2a, DTF 104 Ia 399 consid. 9, DTF 100 Ia 17 consid. 4d). Questa limitazione del potere cognitivo trae seco che, nella misura in cui le suddette questioni sono in gioco, il Tribunale federale non può sanare eventuali violazioni del diritto d'essere sentito in cui fosse incorsa l'autorità cantonale (DTF 112 Ib 175 consid. 5e, DTF 104 Ia 214, DTF 98 Ib 171 consid. 3, 176 consid. 3, DTF 96 I 188).
c) Sulla sussistenza di gravi indizi di colpabilità ai sensi dell'art. 33 CPP, la CRP si è pronunciata - come istanza di ricorso - già nella precedente sentenza del 17 novembre 1988, rimasta inimpugnata. Ciò non osta tuttavia alla ricevibilità delle censure sollevate nell'attuale gravame a tal proposito poiché la libertà personale, quale diritto costituzionale inalienabile ed imprescrittibile (DTF 111 Ia 232 consid. 3a), consente di impugnare con ricorso di diritto pubblico anche decisioni di mera conferma o esecuzione (DTF 105 Ia 20, DTF 104 Ia 175 consid. 2b, DTF 97 I 916 consid. 4a): a prescindere da ciò, la CRP ha del resto proceduto nel concreto caso ad un nuovo esame di tale questione.
d) La duplica richiesta dal Procuratore pubblico, dato quanto si esporrà di seguito, non appare necessaria.
e) Le osservazioni presentate dai ricorrenti sul rapporto 2 marzo 1989 della CRP, che non sono state autorizzate, non possono esser tenute in considerazione e debbono essere stralciate dagli atti.
2. Secondo l'art. 5 par. 4 CEDU, ogni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha diritto di indirizzare un ricorso ad un tribunale affinché esso decida, entro brevi termini, sulla legalità della detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegale.
a) È incontroverso ed evidente che la CRP costituisce un tribunale ai sensi della citata disposizione. Che essa non abbia deciso su ricorso degli incarcerati, ma quale autorità giudiziaria unica chiamata a pronunciarsi sulla proroga della detenzione richiesta dal Procuratore pubblico, non è criticato dai ricorrenti. A ragione: la Corte europea dei diritti dell'uomo ha giudicato infatti che il controllo giurisdizionale della privazione della libertà, che gli Stati membri debbono garantire in virtù dell'art. 5 par. 4 CEDU, può essere conglobato nella decisione di privazione della libertà stessa, quando questa è presa da un tribunale che statuisce al termine di una procedura giudiziaria (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp del 18 giugno 1971, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 12, n. 76; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, n. 117 all'art. 5; RUSCA, La procedura penale ticinese alla luce della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Rep. 1984 pagg. 245/46 e nota 57; critico: TRECHSEL, Die Garantie der persönlichen Freiheit (art. 5 EMRK) in der Strassburger Rechtsprechung, EuGRZ 1980 pag. 529).
b) I ricorrenti - peraltro a ragione - non muovono nessuna critica neppure alla speditezza con la quale la CRP ha sentenziato: è pacifico infatti che, statuendo il 4 gennaio 1989, la Corte cantonale abbia deciso non solo entro breve termine ai sensi dell'art. 5 par. 4 CEDU (cfr. DTF 114 Ia 91 /92 consid. 5c), ma anche conformemente alle esigenze minime che, tenuto conto della natura dell'affare, sgorgano a tal riguardo dall'art. 4 Cost. (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b; sentenza 20 aprile 1983 in re S., consid. 5b non pubblicato in DTF 109 Ia 320 segg., ma apparso in RDAT 1984 n. 103).
3. La critica ricorsuale si appunta invece sulla procedura che ha condotto all'emanazione del decreto impugnato. A mente dei ricorrenti, essa non ha soddisfatto le esigenze richieste nel caso concreto dagli art. 4 Cost. e 5 par. 4 CEDU per quanto concerne il diritto di consultare gli atti del procedimento, di preparare la propria difesa e di determinarsi quindi con efficacia sull'istanza di proroga del carcere preventivo presentata dal Procuratore pubblico; per di più, la Camera avrebbe anche introdotto nuovi argomenti non invocati da quel magistrato ed avrebbe disatteso in tal modo il loro diritto ad una procedura contraddittoria e più precisamente il diritto di replica. Questa censura formale dev'essere sindacata per prima poiché, se essa risultasse fondata, potrebbe rilevarsi superfluo l'esame delle ulteriori critiche di merito.
Per quanto concerne il richiamo dei principi istituiti dalla CEDU, giova precisare in limine che codesti principi - quando non assicurano all'imputato una protezione che va oltre quella già garantita dal diritto interno - sono presi comunque in considerazione per interpretare ed applicare i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, nella misura in cui essi li concretizzano, e che il Tribunale federale deve tener conto a tal riguardo della giurisprudenza degli organi convenzionali (DTF 111 Ia 82 consid. 2b, 108 Ia 66/67 consid. 2c, DTF 106 Ia 221, DTF 102 Ia 381 consid. 2; J.P. MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, pagg. 179/81).
4. a) L'art. 5 par. 4 CEDU istituisce il diritto ad un controllo giurisdizionale di tutti i casi di privazione della libertà esaustivamente elencati nel paragrafo 1 lett. da a a f. Esso non precisa quali esigenze formali debba soddisfare la procedura davanti al tribunale chiamato a controllare la legalità della privazione di libertà. Questo silenzio del testo dell'art. 5 par. 4 è stato rilevato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo già nella sentenza Neumeister del 27 giugno 1968 (Publications de la Cour, Série A, vol. 8, n. 22/24). In quell'occasione essa ritenne inapplicabile il principio dell'uguaglianza delle armi all'esame di domande di concessione della libertà provvisoria e precisò che la contraria opinione non poteva essere sostenuta con riferimento al testo dell'art. 6 par. 1, né poteva esser dedotta dal termine di "tribunale" impiegato nell'art. 5 par. 4 poiché quest'ultimo "ne se rapporte aucunement à la procédure à suivre".
Nella giurisprudenza successiva, la Corte europea ha tuttavia precisato che dallo scopo e dall'oggetto dell'art. 5, come pure dai termini stessi del paragrafo 4, emerge che per costituire un tribunale l'organo "doit offrir les garanties fondamentales de procédure appliquées en matière de privation de liberté" (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp citata, ibidem, n. 76 e 78; sentenza Winterwerp del 24 ottobre 1979, Publications de la Cour, Série A, vol. 33, n. 60), anche se le istanze giudiziarie previste dall'art. 5 par. 4 "ne doivent pas toujours s'accompagner de garanties identiques à celles que l'art. 6 par. 1 prescrit pour les litiges civils ou pénaux". Parimenti la giurisprudenza del Tribunale federale, richiamandosi a quella degli organi di Strasburgo, ha ritenuto che le esigenze da porre al procedimento giudiziario previsto dall'art. 5 par. 4 CEDU debbono in linea di principio esser dedotte soltanto dall'art. 5 stesso e che - in materia di privazione della libertà a scopo di assistenza (art. 397a segg. CC) - le disposizioni dell'art. 6 par. 1 CEDU non possono essere direttamente applicate (DTF 114 Ia 185 segg., consid. 3 b-c).
Sempre secondo la giurisprudenza della Corte dei diritti dell'uomo, per determinare se una procedura offre garanzie sufficienti bisogna prendere in considerazione "la nature de la privation de liberté dont il s'agit", da un canto, e "la nature particulière des circonstances dans laquelle elle se déroule", dall'altro, ritenuto che "les modalités de la procédure voulue par la Convention ne doivent ... pas nécessairement être identiques dans chacun des cas où celle-ci requiert l'intervention d'un tribunal" (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp citata, ibidem, n. 76 e 78; sentenza Winterwerp citata, ibidem, n. 57; sentenza Sanchez-Reisse del 21 ottobre 1986, Publications de la Cour, Série A, vol. 107, n. 51).
Se si analizzano le sentenze della Corte concernenti le garanzie formali che deve offrire la procedura prevista dall'art. 5 par. 4 CEDU, si può constatare come questa - oltre a distinguere fra i diversi casi di privazione della libertà previsti dal paragrafo 1 lett. a a f - considera per il suo giudizio quanto al rispetto o alla violazione della norma citata la procedura che si è svolta nel suo complesso, e pone l'accento in modo particolare sulla facoltà di cui ha concretamente fruito la persona privata della libertà per far valere efficacemente il suo punto di vista e muovere obiezioni agli argomenti che le sono opposti, ponendo alte esigenze a proposito del diritto di essere sentito e della effettiva contraddittorietà del procedimento.
Così, nella citata sentenza Sanchez-Reisse del 21 ottobre 1986, relativa ad un caso di carcerazione estradizionale (art. 5 par. 1 lett. f CEDU) concernente la Svizzera, la Corte ha ritenuto che l'arrestato non aveva fruito di una procedura veramente contraddittoria, poiché il Tribunale federale - che egli aveva adito con una domanda di scarcerazione - non gli aveva consentito di prender posizione né per iscritto né in occasione di una comparsa personale sul preavviso (in sostanza, le osservazioni alla domanda di liberazione) presentato dall'Ufficio federale di polizia: rivenendo senza indicazioni di motivi sulla sentenza Neumeister del 27 giugno 1968, essa ha sottolineato che il fatto per cui Sanchez-Reisse già avesse addotto nella sua domanda le circostanze che, a suo modo di vedere, militavano per la messa in libertà, non bastava a procurargli "à elle seule l'indispensable (égalité des armes)", e questo nonostante che nulla inducesse a ritenere che una comparsa personale "aurait pu convaincre les magistrats de la nécessité de le libérer" (Publications de la Cour, Série A, vol. 107, n. 51). Quanto al preavviso dell'Ufficio federale di polizia, sul quale il Tribunale federale non aveva ritenuto di dover sentire l'interessato, la Corte - per ritenere che l'uguaglianza delle armi non fosse garantita - non ne ha analizzato il contenuto concreto, ma si è limitata a rilevare che questo preavviso "pouvait introduire ensuite des éléments de fait ou de droit appelant, de la part du détenu, des réactions, des critiques, voire des questions dont le Tribunal fédéral devait pouvoir prendre connaissance avant de se prononcer" (sentenza citata, ibidem, n. 51).
b) A questa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo il Tribunale federale si è adagiato. Esso ne ha tratto la conseguenza che, in materia di istanze di scarcerazione, sussiste per il carcerato un diritto di replicare alle osservazioni presentate dall'autorità di persecuzione, indipendentemente dalla questione di sapere se queste osservazioni contengano o meno nuovi argomenti, e ciò nonostante il rischio di un prolungamento della procedura di per sé contrario all'esigenza di una decisione entro brevi termini posta dall'art. 5 par. 4 CEDU (DTF 114 Ia 86 /88 consid. 3; sentenza 19 agosto 1988 in re W.; sentenza 20 luglio 1988 in re E., consid. 2b-c; inoltre DTF 115 Ia 60 consid. 2c).
c) Per quanto riguardi un caso di detenzione dopo condanna da parte di un tribunale competente (art. 5 par. 1 lett. a CEDU), è pure interessante per le questioni qui controverse la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (plenaria) del 2 marzo 1987 nella causa Weeks c. Regno Unito di Gran Bretagna (Publications de la Cour, Série A, vol. 114): la Corte ha statuito che la Commissione di liberazione condizionale inglese, cui incombe di esaminare la ricorrenza delle condizioni di liberazione di un detenuto, pur essendo da considerare per la sua indipendenza come un "tribunale" ai sensi dell'art. 5 par. 4 CEDU, non offre le garanzie minime di procedura richieste da tale disposizione convenzionale perché non è tenuta a rivelare al detenuto tutti gli elementi sfavorevoli in suo possesso (ibidem, n. 30/31 e 66).
d) Infine può esser fatto riferimento anche al rapporto adottato l'8 ottobre 1987 dalla Commissione europea dei diritti dell'uomo nel caso Lamy c. Belgio, attualmente pendente davanti alla Corte su richiesta della Commissione stessa. Questo caso si riferisce, come quello in esame, al controllo della detenzione preventiva da parte di istanze giudiziarie. Ora la Commissione - con espresso riferimento alle precitate sentenze della Corte in re Sanchez-Reisse e Weeks - ha ritenuto a maggioranza (7 voti contro 3) che le esigenze minime di procedura garantite dall'art. 5 par. 4 CEDU non erano state ossequiate, perché il difensore del prevenuto non aveva avuto accesso all'incarto durante i primi trenta giorni della detenzione preventiva, e segnatamente ai verbali allestiti dal giudice istruttore e dalla polizia giudiziaria durante questo periodo: egli era stato quindi impedito di organizzare in modo appropriato la difesa del cliente, mentre le giurisdizioni d'istruzione gli opponevano appunto le dichiarazioni da lui stesso rese, come pure quelle fatte da un suo coimputato davanti alla polizia giudiziaria e al giudice istruttore (rapporto citato, n. 84 a 94; cfr. anche l'opinione parzialmente dissidente espressa su tal punto dai membri Trechsel, Kiernan e Hall).
5. a) L'art. 4 Cost. - esplicitamente invocato dai ricorrenti accanto all'art. 5 par. 4 CEDU - garantisce in modo particolare il diritto di essere sentiti, che comprende varie pretese, fra cui quella di esprimersi prima che una decisione sia presa, quella di fornire prove sui fatti rilevanti per il giudizio, quella di farsi rappresentare o assistere, quella di ottenere una decisione motivata e soprattutto - per ciò che qui interessa - quella di prendere conoscenza degli atti di causa (DTF 111 Ia 103 /104 consid. 2b, DTF 110 Ia 85 consid. 4a, DTF 109 Ia 233 consid. 5b, DTF 108 Ia 294). Il diritto di consultare gli atti, alla stregua di quello di esaminare le prove assunte dall'autorità, rientra nel diritto di essere sentiti poiché costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne condiziona l'esercizio e partecipa inoltre alla cosiddetta natura formale del diritto di essere sentito (DTF 112 Ia 380 consid. 2a, DTF 110 Ia 77, DTF 109 Ia 5, 226/27 consid. 2d). Quanto all'esercizio di questo diritto dedotto dall'art. 4 Cost., il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che esso è in linea di principio soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari appunti (DTF 112 Ia 380 consid. 2b, DTF 108 Ia 7 consid. 2b).
b) I criteri giurisprudenziali appena evocati trovano la loro applicazione anche nell'ambito della procedura penale, dove la portata e l'estensione del diritto di essere sentito - e pertanto di quello di consultare gli atti - si determinano in base agli interessi in presenza e alle circostanze del caso (DTF DTF 111 Ia 274 consid. 2b, DTF 105 Ia 196 /97). In materia di detenzione preventiva, il Tribunale federale ha già avuto l'opportunità di rilevare che se l'art. 4 Cost. non accorda all'imputato il diritto di essere sentito prima di ogni proroga della carcerazione, esso gli assicura nondimeno quello di aggravarsi contro la decisione di proroga davanti ad un'autorità giudiziaria munita di piena cognizione, al fine di opporre in quella sede le proprie ragioni ed obiezioni: questa garanzia minima corrisponde d'altronde al "diritto di indirizzare un ricorso ad un tribunale", perché si determini sulla legalità della detenzione, conferito all'imputato carcerato dall'art. 5 par. 4 CEDU (DTF 105 Ia 206 /207 consid. 2 e 3). Ora è palese che, dinanzi ad una decisione con cui il giudice istruttore o il procuratore pubblico ordinano l'arresto preventivo o ne dispongono la proroga, il diritto dell'accusato di difendersi convenientemente e di esprimersi sul provvedimento preso a suo carico davanti all'autorità di ricorso implica anche quello di consultare gli atti essenziali che codesto magistrato aveva a disposizione e di prendere conoscenza non solo degli elementi che possono giustificare la carcerazione, ma anche di quelli che gli sono favorevoli e che possono quindi essere opposti alla privazione della libertà: questo fondamentale diritto costituisce infatti la premessa necessaria per controbattere con efficacia gli argomenti del magistrato, per assicurare una certa contraddittorietà della procedura e per garantire quindi il rispetto del principio della parità delle armi, pure sgorgante dall'art. 4 Cost. (cfr. DTF 114 Ia 180 /81 consid. a).
Né la situazione può ovviamente essere diversa allorché la proroga del carcere preventivo è decisa in prima ed unica istanza da un tribunale, così come inteso dall'art. 5 par. 4 CEDU, su richiesta del magistrato inquirente o requirente (cfr. supra, consid. 2a): il diritto d'essere sentito del prevenuto e quello di consultare gli atti verranno esercitati in tal caso davanti all'autorità giudiziaria unica chiamata a pronunciarsi sulla proroga della detenzione e a controllarne la legalità (cfr. sentenza 23 febbraio 1977 in re W., consid. 1a-b).
c) Vero è che l'osservanza completa dell'obbligo di garantire al prevenuto l'accesso all'incarto per aggravarsi con cognizione di causa contro il mantenimento della detenzione preventiva potrebbe compromettere in determinate circostanze il raggiungimento degli scopi dell'inchiesta ed attenuare l'efficacia della lotta contro il crimine. Questo pericolo non deve però essere sopravvalutato.
Innanzitutto, non si tratta di conferire all'imputato l'incondizionato diritto di consultare l'intero inserto processuale, ma di mettergli semplicemente a disposizione gli atti essenziali che sono determinanti per la questione della carcerazione preventiva, consentendogli in tal modo di contestare con la necessaria consapevolezza i relativi argomenti dell'autorità e di esercitare pienamente il proprio diritto di essere sentito davanti all'istanza cui compete il controllo giurisdizionale della privazione della libertà. D'altra parte, non va scordato che il diritto di consultare gli atti può comunque comportare eccezioni o restrizioni richieste dalla tutela di legittimi interessi pubblici o privati contrastanti (DTF 112 Ia 101 consid. 5b, 380 consid. 2a, DTF 110 Ia 85 /86 consid. 4a-b, DTF 95 I 109 consid. 2b) e che l'autorità penale dispone a tal riguardo di tutta una serie di accorgimenti, quali lo stralcio del nome di un teste o la comunicazione di determinati documenti, con esclusione di altri (cfr. DTF 110 Ia 87 consid. 5, DTF 98 Ib 171 consid. 4). In quest'ordine di idee, si può far riferimento a titolo d'esempio agli art. 26 e segg. della legge federale sulla procedura amministrativa, rilevando inoltre che i principi essenziali che essi enunciano hanno una portata generale ed erano già stati dedotti - prima dell'entrata in vigore di detta legge - dall'art. 4 Cost. (DTF 98 Ib 169 consid. 1): il legislatore federale ha infatti conferito per principio alle parti e ai loro rappresentanti il diritto di consultare gli atti, ivi compresi i processi verbali d'interrogatorio (art. 26), ha previsto i casi ove questo esame può essere negato, con la precisazione che il diniego dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto (art. 27 e 18 cpv. 2), ed ha stabilito infine (art. 28 e 18 cpv. 3) che l'atto o il verbale d'interrogatorio il cui esame è stato rifiutato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per iscritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e le ha dato inoltre la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie.
6. Applicati al caso in esame, i criteri giurisprudenziali appena descritti, tratti dall'art. 4 Cost. e dalla Convenzione, inducono alle constatazioni e alle considerazioni seguenti:
a) I difensori degli incolpati non hanno avuto accesso agli atti delle informazioni preliminari, segnatamente ai verbali della polizia giudiziaria, ai rapporti della stessa come pure ai verbali d'interrogatorio dei prevenuti e dei testi da parte del Procuratore pubblico. L'asserzione contenuta nella decisione impugnata, secondo cui i difensori avrebbero quantomeno posseduto il rapporto preliminare della polizia giudiziaria del 5 settembre 1988 si è rivelata - com'è fatto valere nel ricorso - inesatta: vero è soltanto che il precedente patrono dei ricorrenti ha potuto prendere conoscenza, senza tuttavia ottenere copia, di tale rapporto.
b) I ricorrenti hanno bensì potuto prendere posizione sull'esposto presentato dal Procuratore pubblico il 22 dicembre 1988 a sostegno della domanda di proroga della carcerazione: ma tale presa di posizione ha dovuto essere formulata senza poter prendere visione degli atti sulla scorta dei quali l'istanza era stata redatta. Ora, fra questi atti non v'erano soltanto i verbali delle loro deposizioni - che i prevenuti potevano invero conoscere almeno nelle grandi linee - ma anche quelli delle dichiarazioni dei testi, il cui tenore esatto essi ed i loro difensori manifestamente non conoscevano e che è loro ignoto a tutt'oggi. Né si può rimproverare in quest'ambito ai ricorrenti di non aver dimostrato che l'esame degli atti non consultati avrebbe consentito loro di esprimersi in modo diverso, di sollevare altre obiezioni, di opporsi al Procuratore pubblico con argomenti di maggior peso e di influire quindi sull'esito della procedura: non solo nella giurisprudenza del Tribunale federale, ma anche in quella della Corte europea dei diritti dell'uomo, seppur con una terminologia diversa, il diritto di essere sentito è di natura formale e la sua disattenzione comporta una violazione dell'art. 4 Cost., risp. dell'art. 5 par. 4 CEDU, indipendentemente dalla questione di sapere se - in caso di rispetto di tale diritto - l'esito della decisione presa dall'autorità chiamata a pronunciarsi sulla detenzione avrebbe potuto essere diverso (sentenza 27 febbraio 1977 in re W., già citata, consid. 1 b; sentenza Sanchez-Reisse, citata, ibidem, n. 51).
c) L'istanza aggiuntiva del 23 dicembre 1988 inoltrata dal Procuratore pubblico non risulta esser stata intimata ai patroni dei ricorrenti per osservazioni. Certo, simile censura non è sollevata nel ricorso di diritto pubblico: ma di tale omissione non si può far carico ai difensori, ai quali l'esistenza di tale istanza complementare non era verosimilmente nota.
d) Senza che sia necessario analizzare nei particolari se - come sostengono i ricorrenti - la CRP si sia veramente fondata nella sua decisione anche su argomenti o circostanze che il Procuratore pubblico non aveva allegato nella sua istanza del 22 dicembre 1988 e che non risultavano neppure nella precedente sentenza, emerge con chiarezza dalla decisione impugnata che la corte cantonale - come d'altronde riconosciuto nel suo rapporto del 2 marzo 1989 - si è fondata quantomeno su circostanze particolari che risultavano dagli atti da essa estratti in fotocopia ai fini della decisione, elementi cui l'istanza di quel magistrato non faceva - comprensibilmente - esplicita allusione.
e) La richiesta di esaminare gli atti presentata dai difensori alla Camera è stata dichiarata irricevibile ed in subordine respinta nel merito. L'una e l'altra motivazione non resistono alla critica ricorsuale.
ea) Quanto alla motivazione formale, si deve riconoscere che un'istanza di consultazione degli atti ai fini generali della difesa di merito di un prevenuto dev'essere presentata per principio al Procuratore pubblico, titolare dell'azione penale in sede di informazioni preliminari (art. 142 CPP): tuttavia, non si può sostenere - senza diniego di giustizia e violazione dell'art. 4 Cost. - che tale richiesta non possa e non debba essere inoltrata alla CRP, quando quest'ultima statuisce sulla proroga del carcere preventivo giusta l'art. 45 cpv. 2 e 3 CPP, quale prima ed unica istanza giudiziaria chiamata ad effettuare il controllo giurisdizionale della privazione della libertà (art. 5 par. 4 CEDU; DTF 105 Ia 206 /207).
eb) Nel merito, la corte cantonale ha respinto la domanda dei ricorrenti, richiamandosi alla segretezza dell'inchiesta sino alla conclusione dell'istruttoria formale davanti al giudice istruttore (art. 58, 151 CPP) ed invocando la sentenza 13 febbraio 1975 in re Schkölziger (DTF 101 Ia 17 /18), ove il Tribunale federale in un caso concernente una richiesta di libertà provvisoria durante l'istruzione - ha affermato che una norma cantonale che consente all'imputato e al suo difensore di prendere conoscenza degli atti solamente dopo la chiusura dell'istruttoria non viola l'art. 4 Cost. e che del resto il prevenuto, per presentare una siffatta domanda, non deve sapere quello che le autorità penali già sanno di lui. Ma questa giurisprudenza non può più essere mantenuta davanti all'evoluzione che ha caratterizzato il diritto di essere sentito assicurato all'imputato carcerato dall'art. 4 Cost. e dai principi istituiti dalla CEDU che concretizzano questo diritto e che debbono quindi esser tenuti in considerazione, unitamente alla relativa prassi degli organi convenzionali (supra, consid. 3, 4 et 5).
Nel caso in rassegna, la CRP era chiamata ad esaminare se il presupposto fondamentale della carcerazione preventiva era adempiuto: essa doveva quindi stabilire se, a carico dei fratelli Magharian, sussistevano "gravi indizi di colpabilità" ai sensi dell'art. 33 CPP, vale a dire se vi erano "ragioni plausibili per sospettare" che essi avessero commesso un reato secondo l'art. 5 par. 1 lett. c CEDU. Ora, come risulta dalla giurisprudenza precedentemente richiamata, la possibilità garantita dall'art. 4 Cost. e dall'art. 5 par. 4 CEDU di controbattere efficacemente gli argomenti fatti valere per la giustificazione materiale del carcere preventivo, implica che l'imputato sia messo previamente al corrente degli elementi dai quali l'autorità di persecuzione deduce i gravi sospetti o indizi di colpevolezza, con facoltà di esaminare nel dettaglio gli atti essenziali sui quali tali elementi si pretendono fondati: questo esame dei documenti importanti che il magistrato penale aveva a disposizione per ordinare o mantenere la detenzione preventiva costituisce infatti la premessa necessaria del diritto di difesa del prevenuto e - come già s'è visto - non può essere rifiutato sistematicamente per ragioni di principio, ma soltanto - e casomai parzialmente - se interessi pubblici o privati assolutamente preminenti vi si contrappongono (supra, consid. 5c).
Ne consegue che le disposizioni della procedura cantonale, nella misura in cui fanno veramente ostacolo a codesta informazione preventiva dell'accusato e gli impediscono a priori di consultare gli atti determinanti dell'inchiesta, contravvengono all'art. 4 Cost. e alla Convenzione e non possono essere applicate, come il Tribunale federale può constatare in via pregiudiziale (DTF DTF 113 Ia 70 consid. 5a, DTF 112 Ia 112 consid. 3a; sentenza 16 giugno 1988 in re S., consid. 1b non pubblicato in DTF 114 Ia 183 segg., ma apparso in EuGRZ 1988 pag. 607).
f) D'altra parte la CRP - che ha negato ai ricorrenti codesto esame degli atti essenziali, senza prevalersi della necessità di salvaguardare in concreto interessi preponderanti - ha pure rifiutato di indire l'udienza che gli stessi ricorrenti avevano richiesto. Ora, questa udienza avrebbe potuto permettere di ovviare alle lacune della procedura e consentire ai difensori dei prevenuti di tutelare le loro ragioni in modo conforme a quanto voluto dagli art. 4 Cost. e 5 par. 4 CEDU: che una simile udienza contraddittoria non sia prevista dalla procedura penale ticinese - come osserva la CRP - non muta alcunché, dal momento che detta procedura neppure la esclude e che l'obbligo di ossequiare la Costituzione federale e la Convenzione prevale comunque sulle disposizioni del diritto cantonale (cfr. DTF 107 Ia 55 consid. 2b, DTF 105 V 3 consid. b).
g) Discende dalle suesposte considerazioni che la procedura - nel suo complesso - non ha compiutamente garantito ai prevenuti quella partecipazione adeguata dell'individuo colpito dalla decisione che l'autorità intendeva prendere ed in particolare quell'accesso agli atti essenziali di cui disponeva il Procuratore pubblico per introdurre la sua richiesta volta al mantenimento della detenzione preventiva: in altre parole la CRP - che non ha permesso ai ricorrenti di consultare l'incarto, richiamandosi alla segretezza dell'inchiesta in modo aprioristico e senza sostenere che una simile consultazione avrebbe compromesso gli scopi dell'istruttoria o minacciato legittimi interessi contrastanti - ha disatteso il loro diritto di essere sentiti e non li ha messi in condizione di esercitare con efficacia le loro facoltà di difesa.
Questa constatazione trae seco che la decisione impugnata dev'essere annullata per ragioni formali e che la causa dev'essere ripristinata davanti all'autorità cantonale perché, rimediato a codesto vizio, si pronunci di nuovo tenendo conto dei considerandi dell'istanza federale (DTF 111 Ia 329 consid. 7d, DTF 104 Ia 63). Un simile esito esime il Tribunale federale dall'obbligo di sindacare le ulteriori censure sollevate dai ricorrenti e non implica ovviamente alcun giudizio di merito circa l'esistenza delle condizioni materiali che legittimano la proroga della carcerazione.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto nel senso dei considerandi e la decisione impugnata è annullata. | it | Persönliche Freiheit; Verlängerung der Untersuchungshaft. Recht auf Einsicht in die Akten des Verfahrens; Art. 4 BV und 5 Ziff. 4 EMRK. 1. Ausnahme von der kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde und Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 1).
2. Begriff des Verfahrens vor einem Gericht i. S. von Art. 5 Ziff. 4 EMRK (E. 2a).
3. Verhältnis zwischen den durch die Verfassung gewährleisteten Individualrechten und den in der EMRK enthaltenen Grundsätzen (E. 3).
4. Prozessuale Minimalanforderungen an die gerichtliche Überprüfung von Freiheitsentziehungen gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK, insbesondere hinsichtlich des rechtlichen Gehörs und der kontradiktorischen Natur des Verfahrens; Untersuchung der Rechtsprechung der Strassburger Organe (E. 4).
5. a) Art. 4 BV: Recht des verhafteten Angeschuldigten, Einsicht in die wesentlichen Akten zu nehmen, welche dem die Haftverlängerung beantragenden oder verfügenden Beamten zur Verfügung standen; mögliche Beschränkungen des Einsichtsrechts zum Schutze öffentlicher oder entgegenstehender privater Interessen (E. 5).
b) Aufgabe der in BGE 101 Ia 17/18 bestätigten bisherigen Rechtsprechung angesichts der Fortentwicklung des auf Art. 4 BV und die entsprechenden Grundsätze der EMRK gestützten Anspruchs des Untersuchungshäftlings auf rechtliches Gehör (E. 6eb).
6. Im vorliegenden Fall sind die in Art. 5 Ziff. 4 EMRK enthaltenen Verfahrensgarantien und der sich aus Art. 4 BV ergebende Gehörsanspruch verletzt worden (E. 6). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-293%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,210 | 115 Ia 293 | 115 Ia 293
Sachverhalt ab Seite 294
Secondo l'art. 33 del Codice di procedura penale ticinese (CPP), nessuno può essere arrestato per prevenzione di reato quando non esistano a suo carico gravi indizi di colpabilità. Il carcere preventivo durante l'istruzione non deve durare oltre due mesi nei reati di competenza delle Assise correzionali, né oltre sei mesi nei reati di competenza delle Assise criminali (art. 45 cpv. 2 CPP). In casi eccezionali questi termini potranno essere convenientemente prorogati dalla Camera dei ricorsi penali su domanda motivata del giudice istruttore (cpv. 3).
Jean e Barkev Magharian, cittadini libanesi, sono stati tratti in arresto il 7 luglio 1988 a Zurigo su mandato del Procuratore pubblico della giurisdizione sopracenerina. Essi sono sospettati di violazione aggravata della LS per aver effettuato ingenti trasferimenti di denaro verso e dalla Svizzera: tali somme proverrebbero dal commercio di stupefacenti. Contro gli arrestati il procedimento è poi stato esteso ai reati di falsità in documenti e in certificati, di complicità in truffa (subordinatamente appropriazione indebita) e di violazione della LDDS.
Con decisione del 3 novembre 1988 il Procuratore pubblico respinse un'istanza di concessione della libertà provvisoria. Adita dagli arrestati, la Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello (CRP) rigettò il gravame con sentenza del 17 novembre 1988. Nessun ricorso di diritto pubblico fu interposto contro questa pronuncia.
In relazione alla prossima scadenza del termine di carcerazione di cui all'art. 45 cpv. 2 CPP, il Procuratore pubblico presentò il 22 dicembre 1988 alla CRP un'istanza tendente a che il carcere preventivo fosse prorogato sino al 6 giugno 1989, dichiarando inoltre che tutti gli atti del voluminoso incarto erano a disposizione. Il 23 dicembre, a complemento dell'istanza, lo stesso magistrato fornì alla Camera ragguagli complementari sugli ultimi sviluppi dell'inchiesta. La CRP intimò ai due patroni degli arrestati l'istanza del 22 dicembre 1988, fissando al 31 dicembre un termine per presentare le osservazioni. L'allegato del Procuratore del 23 dicembre non consta esser stato intimato. Come risulta da un rapporto richiesto dal Tribunale federale, gli atti costituenti l'incarto furono consultati il 29 dicembre 1988 presso la Procura pubblica dal giudice delegato della CRP, che fece estrarre copia di quelli ritenuti rilevanti per il giudizio.
Con osservazioni del 30 dicembre 1988, Jean e Barkev Magharian, agenti col patrocinio dei loro difensori, si opposero alla proroga del carcere preventivo e postularono la loro immediata liberazione. Nella motivazione chiedevano di poter prendere visione dell'incarto prodotto dal Procuratore pubblico ed instavano affinché le parti venissero convocate dalla CRP per essere sentite prima dell'emanazione di una decisione; si dolevano inoltre dell'irregolarità degli interrogatori e della verbalizzazione in assenza di interprete. Nel merito, contestavano l'esistenza di gravi indizi di colpabilità quanto al reato previsto dall'art. 19 n. 1 cpv. 7 LS e rilevavano che le ulteriori incolpazioni non giustificavano la protrazione del carcere preventivo.
Con decisione del 4 gennaio 1989 la CRP ha accolto l'istanza del Procuratore pubblico ed ha prorogato la carcerazione preventiva dei ricorrenti fino al 6 giugno 1989. Dei motivi addotti in appoggio si dirà, se necessario, in seguito.
I fratelli Magharian sono insorti contro questa decisione con tempestivo ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost., per disattenzione del diritto di essere sentito, e degli art. 5 par. 1 lett. c, 5 par. 2 a 5, 6 par. 1 e 6 par. 2 lett. a e lett. e CEDU. In via principale, essi hanno chiesto al Tribunale federale di annullare la decisione impugnata e di ordinare alle autorità requirenti del Cantone Ticino di porli immediatamente in libertà; in via subordinata, essi hanno postulato che, annullata tale decisione, la causa venga rinviata alla CRP per nuovo giudizio.
Il Sostituto Procuratore pubblico sopracenerino ha concluso alla reiezione del gravame; con le osservazioni questo magistrato ha fatto pervenire al Tribunale federale copia dei verbali d'interrogatorio e sei classificatori contenenti i principali atti dell'inchiesta. La CRP, per contro, non ha risposto.
Autorizzati dal Presidente della Corte, i ricorrenti hanno presentato osservazioni all'esposto del Procuratore pubblico e si sono riconfermati nelle tesi ricorsuali e nelle relative conclusioni.
In relazione ad incertezze che sussistevano circa gli atti in di lei possesso al momento del giudizio, la CRP ha presentato il 2 marzo 1989 - su richiesta del giudice delegato - il rapporto che si è menzionato sopra ed ha poi prodotto i documenti dell'incarto penale estratti in fotocopia ed utilizzati per la sua decisione.
Con istanza del 3 marzo 1989, il Sostituto Procuratore pubblico ha chiesto di duplicare alle osservazioni-replica 24 febbraio 1989 dei ricorrenti.
In data 19 marzo 1989 i ricorrenti si sono determinati sul citato rapporto della CRP.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. a) Sulla proroga del carcere preventivo in applicazione dell'art. 45 cpv. 3 CPP, la CRP statuisce quale unica istanza.
Contro la sua decisione, la via del ricorso di diritto pubblico è pertanto aperta (art. 86 cpv. 1, 87 OG). La legittimazione dei ricorrenti, privati di libertà, non fa dubbio (art. 88 OG) ed il loro gravame - tempestivo - è per principio ricevibile. Nonostante la natura generalmente cassatoria del ricorso di diritto pubblico, è ammissibile, in tema di privazione della libertà personale, anche la conclusione tendente a far ordinare misure positive di scarcerazione (DTF 107 Ia 257 consid. 1, DTF 105 Ia 29 consid. 2): se essa sia fondata, è questione di merito.
b) La carcerazione costituisce limitazione grave della libertà personale: il Tribunale federale esamina quindi liberamente anche l'applicazione del diritto cantonale di livello legislativo o regolamentare (DTF 107 Ia 140 consid. 4a, DTF 101 Ia 53 consid. 7, 578 consid. 3a). Le constatazioni di fatto dell'autorità cantonale sono rivedute invece soltanto sotto il profilo dell'arbitrio e l'esercizio del potere di apprezzamento, che ad essa compete, è pure sindacato solo nella visuale dell'abuso o dell'eccesso manifesto (DTF 109 Ia 22 consid. 2, DTF 105 Ia 19 consid. 3, 190 consid. 2a, DTF 104 Ia 399 consid. 9, DTF 100 Ia 17 consid. 4d). Questa limitazione del potere cognitivo trae seco che, nella misura in cui le suddette questioni sono in gioco, il Tribunale federale non può sanare eventuali violazioni del diritto d'essere sentito in cui fosse incorsa l'autorità cantonale (DTF 112 Ib 175 consid. 5e, DTF 104 Ia 214, DTF 98 Ib 171 consid. 3, 176 consid. 3, DTF 96 I 188).
c) Sulla sussistenza di gravi indizi di colpabilità ai sensi dell'art. 33 CPP, la CRP si è pronunciata - come istanza di ricorso - già nella precedente sentenza del 17 novembre 1988, rimasta inimpugnata. Ciò non osta tuttavia alla ricevibilità delle censure sollevate nell'attuale gravame a tal proposito poiché la libertà personale, quale diritto costituzionale inalienabile ed imprescrittibile (DTF 111 Ia 232 consid. 3a), consente di impugnare con ricorso di diritto pubblico anche decisioni di mera conferma o esecuzione (DTF 105 Ia 20, DTF 104 Ia 175 consid. 2b, DTF 97 I 916 consid. 4a): a prescindere da ciò, la CRP ha del resto proceduto nel concreto caso ad un nuovo esame di tale questione.
d) La duplica richiesta dal Procuratore pubblico, dato quanto si esporrà di seguito, non appare necessaria.
e) Le osservazioni presentate dai ricorrenti sul rapporto 2 marzo 1989 della CRP, che non sono state autorizzate, non possono esser tenute in considerazione e debbono essere stralciate dagli atti.
2. Secondo l'art. 5 par. 4 CEDU, ogni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha diritto di indirizzare un ricorso ad un tribunale affinché esso decida, entro brevi termini, sulla legalità della detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegale.
a) È incontroverso ed evidente che la CRP costituisce un tribunale ai sensi della citata disposizione. Che essa non abbia deciso su ricorso degli incarcerati, ma quale autorità giudiziaria unica chiamata a pronunciarsi sulla proroga della detenzione richiesta dal Procuratore pubblico, non è criticato dai ricorrenti. A ragione: la Corte europea dei diritti dell'uomo ha giudicato infatti che il controllo giurisdizionale della privazione della libertà, che gli Stati membri debbono garantire in virtù dell'art. 5 par. 4 CEDU, può essere conglobato nella decisione di privazione della libertà stessa, quando questa è presa da un tribunale che statuisce al termine di una procedura giudiziaria (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp del 18 giugno 1971, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 12, n. 76; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, n. 117 all'art. 5; RUSCA, La procedura penale ticinese alla luce della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Rep. 1984 pagg. 245/46 e nota 57; critico: TRECHSEL, Die Garantie der persönlichen Freiheit (art. 5 EMRK) in der Strassburger Rechtsprechung, EuGRZ 1980 pag. 529).
b) I ricorrenti - peraltro a ragione - non muovono nessuna critica neppure alla speditezza con la quale la CRP ha sentenziato: è pacifico infatti che, statuendo il 4 gennaio 1989, la Corte cantonale abbia deciso non solo entro breve termine ai sensi dell'art. 5 par. 4 CEDU (cfr. DTF 114 Ia 91 /92 consid. 5c), ma anche conformemente alle esigenze minime che, tenuto conto della natura dell'affare, sgorgano a tal riguardo dall'art. 4 Cost. (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b; sentenza 20 aprile 1983 in re S., consid. 5b non pubblicato in DTF 109 Ia 320 segg., ma apparso in RDAT 1984 n. 103).
3. La critica ricorsuale si appunta invece sulla procedura che ha condotto all'emanazione del decreto impugnato. A mente dei ricorrenti, essa non ha soddisfatto le esigenze richieste nel caso concreto dagli art. 4 Cost. e 5 par. 4 CEDU per quanto concerne il diritto di consultare gli atti del procedimento, di preparare la propria difesa e di determinarsi quindi con efficacia sull'istanza di proroga del carcere preventivo presentata dal Procuratore pubblico; per di più, la Camera avrebbe anche introdotto nuovi argomenti non invocati da quel magistrato ed avrebbe disatteso in tal modo il loro diritto ad una procedura contraddittoria e più precisamente il diritto di replica. Questa censura formale dev'essere sindacata per prima poiché, se essa risultasse fondata, potrebbe rilevarsi superfluo l'esame delle ulteriori critiche di merito.
Per quanto concerne il richiamo dei principi istituiti dalla CEDU, giova precisare in limine che codesti principi - quando non assicurano all'imputato una protezione che va oltre quella già garantita dal diritto interno - sono presi comunque in considerazione per interpretare ed applicare i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, nella misura in cui essi li concretizzano, e che il Tribunale federale deve tener conto a tal riguardo della giurisprudenza degli organi convenzionali (DTF 111 Ia 82 consid. 2b, 108 Ia 66/67 consid. 2c, DTF 106 Ia 221, DTF 102 Ia 381 consid. 2; J.P. MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, pagg. 179/81).
4. a) L'art. 5 par. 4 CEDU istituisce il diritto ad un controllo giurisdizionale di tutti i casi di privazione della libertà esaustivamente elencati nel paragrafo 1 lett. da a a f. Esso non precisa quali esigenze formali debba soddisfare la procedura davanti al tribunale chiamato a controllare la legalità della privazione di libertà. Questo silenzio del testo dell'art. 5 par. 4 è stato rilevato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo già nella sentenza Neumeister del 27 giugno 1968 (Publications de la Cour, Série A, vol. 8, n. 22/24). In quell'occasione essa ritenne inapplicabile il principio dell'uguaglianza delle armi all'esame di domande di concessione della libertà provvisoria e precisò che la contraria opinione non poteva essere sostenuta con riferimento al testo dell'art. 6 par. 1, né poteva esser dedotta dal termine di "tribunale" impiegato nell'art. 5 par. 4 poiché quest'ultimo "ne se rapporte aucunement à la procédure à suivre".
Nella giurisprudenza successiva, la Corte europea ha tuttavia precisato che dallo scopo e dall'oggetto dell'art. 5, come pure dai termini stessi del paragrafo 4, emerge che per costituire un tribunale l'organo "doit offrir les garanties fondamentales de procédure appliquées en matière de privation de liberté" (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp citata, ibidem, n. 76 e 78; sentenza Winterwerp del 24 ottobre 1979, Publications de la Cour, Série A, vol. 33, n. 60), anche se le istanze giudiziarie previste dall'art. 5 par. 4 "ne doivent pas toujours s'accompagner de garanties identiques à celles que l'art. 6 par. 1 prescrit pour les litiges civils ou pénaux". Parimenti la giurisprudenza del Tribunale federale, richiamandosi a quella degli organi di Strasburgo, ha ritenuto che le esigenze da porre al procedimento giudiziario previsto dall'art. 5 par. 4 CEDU debbono in linea di principio esser dedotte soltanto dall'art. 5 stesso e che - in materia di privazione della libertà a scopo di assistenza (art. 397a segg. CC) - le disposizioni dell'art. 6 par. 1 CEDU non possono essere direttamente applicate (DTF 114 Ia 185 segg., consid. 3 b-c).
Sempre secondo la giurisprudenza della Corte dei diritti dell'uomo, per determinare se una procedura offre garanzie sufficienti bisogna prendere in considerazione "la nature de la privation de liberté dont il s'agit", da un canto, e "la nature particulière des circonstances dans laquelle elle se déroule", dall'altro, ritenuto che "les modalités de la procédure voulue par la Convention ne doivent ... pas nécessairement être identiques dans chacun des cas où celle-ci requiert l'intervention d'un tribunal" (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp citata, ibidem, n. 76 e 78; sentenza Winterwerp citata, ibidem, n. 57; sentenza Sanchez-Reisse del 21 ottobre 1986, Publications de la Cour, Série A, vol. 107, n. 51).
Se si analizzano le sentenze della Corte concernenti le garanzie formali che deve offrire la procedura prevista dall'art. 5 par. 4 CEDU, si può constatare come questa - oltre a distinguere fra i diversi casi di privazione della libertà previsti dal paragrafo 1 lett. a a f - considera per il suo giudizio quanto al rispetto o alla violazione della norma citata la procedura che si è svolta nel suo complesso, e pone l'accento in modo particolare sulla facoltà di cui ha concretamente fruito la persona privata della libertà per far valere efficacemente il suo punto di vista e muovere obiezioni agli argomenti che le sono opposti, ponendo alte esigenze a proposito del diritto di essere sentito e della effettiva contraddittorietà del procedimento.
Così, nella citata sentenza Sanchez-Reisse del 21 ottobre 1986, relativa ad un caso di carcerazione estradizionale (art. 5 par. 1 lett. f CEDU) concernente la Svizzera, la Corte ha ritenuto che l'arrestato non aveva fruito di una procedura veramente contraddittoria, poiché il Tribunale federale - che egli aveva adito con una domanda di scarcerazione - non gli aveva consentito di prender posizione né per iscritto né in occasione di una comparsa personale sul preavviso (in sostanza, le osservazioni alla domanda di liberazione) presentato dall'Ufficio federale di polizia: rivenendo senza indicazioni di motivi sulla sentenza Neumeister del 27 giugno 1968, essa ha sottolineato che il fatto per cui Sanchez-Reisse già avesse addotto nella sua domanda le circostanze che, a suo modo di vedere, militavano per la messa in libertà, non bastava a procurargli "à elle seule l'indispensable (égalité des armes)", e questo nonostante che nulla inducesse a ritenere che una comparsa personale "aurait pu convaincre les magistrats de la nécessité de le libérer" (Publications de la Cour, Série A, vol. 107, n. 51). Quanto al preavviso dell'Ufficio federale di polizia, sul quale il Tribunale federale non aveva ritenuto di dover sentire l'interessato, la Corte - per ritenere che l'uguaglianza delle armi non fosse garantita - non ne ha analizzato il contenuto concreto, ma si è limitata a rilevare che questo preavviso "pouvait introduire ensuite des éléments de fait ou de droit appelant, de la part du détenu, des réactions, des critiques, voire des questions dont le Tribunal fédéral devait pouvoir prendre connaissance avant de se prononcer" (sentenza citata, ibidem, n. 51).
b) A questa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo il Tribunale federale si è adagiato. Esso ne ha tratto la conseguenza che, in materia di istanze di scarcerazione, sussiste per il carcerato un diritto di replicare alle osservazioni presentate dall'autorità di persecuzione, indipendentemente dalla questione di sapere se queste osservazioni contengano o meno nuovi argomenti, e ciò nonostante il rischio di un prolungamento della procedura di per sé contrario all'esigenza di una decisione entro brevi termini posta dall'art. 5 par. 4 CEDU (DTF 114 Ia 86 /88 consid. 3; sentenza 19 agosto 1988 in re W.; sentenza 20 luglio 1988 in re E., consid. 2b-c; inoltre DTF 115 Ia 60 consid. 2c).
c) Per quanto riguardi un caso di detenzione dopo condanna da parte di un tribunale competente (art. 5 par. 1 lett. a CEDU), è pure interessante per le questioni qui controverse la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (plenaria) del 2 marzo 1987 nella causa Weeks c. Regno Unito di Gran Bretagna (Publications de la Cour, Série A, vol. 114): la Corte ha statuito che la Commissione di liberazione condizionale inglese, cui incombe di esaminare la ricorrenza delle condizioni di liberazione di un detenuto, pur essendo da considerare per la sua indipendenza come un "tribunale" ai sensi dell'art. 5 par. 4 CEDU, non offre le garanzie minime di procedura richieste da tale disposizione convenzionale perché non è tenuta a rivelare al detenuto tutti gli elementi sfavorevoli in suo possesso (ibidem, n. 30/31 e 66).
d) Infine può esser fatto riferimento anche al rapporto adottato l'8 ottobre 1987 dalla Commissione europea dei diritti dell'uomo nel caso Lamy c. Belgio, attualmente pendente davanti alla Corte su richiesta della Commissione stessa. Questo caso si riferisce, come quello in esame, al controllo della detenzione preventiva da parte di istanze giudiziarie. Ora la Commissione - con espresso riferimento alle precitate sentenze della Corte in re Sanchez-Reisse e Weeks - ha ritenuto a maggioranza (7 voti contro 3) che le esigenze minime di procedura garantite dall'art. 5 par. 4 CEDU non erano state ossequiate, perché il difensore del prevenuto non aveva avuto accesso all'incarto durante i primi trenta giorni della detenzione preventiva, e segnatamente ai verbali allestiti dal giudice istruttore e dalla polizia giudiziaria durante questo periodo: egli era stato quindi impedito di organizzare in modo appropriato la difesa del cliente, mentre le giurisdizioni d'istruzione gli opponevano appunto le dichiarazioni da lui stesso rese, come pure quelle fatte da un suo coimputato davanti alla polizia giudiziaria e al giudice istruttore (rapporto citato, n. 84 a 94; cfr. anche l'opinione parzialmente dissidente espressa su tal punto dai membri Trechsel, Kiernan e Hall).
5. a) L'art. 4 Cost. - esplicitamente invocato dai ricorrenti accanto all'art. 5 par. 4 CEDU - garantisce in modo particolare il diritto di essere sentiti, che comprende varie pretese, fra cui quella di esprimersi prima che una decisione sia presa, quella di fornire prove sui fatti rilevanti per il giudizio, quella di farsi rappresentare o assistere, quella di ottenere una decisione motivata e soprattutto - per ciò che qui interessa - quella di prendere conoscenza degli atti di causa (DTF 111 Ia 103 /104 consid. 2b, DTF 110 Ia 85 consid. 4a, DTF 109 Ia 233 consid. 5b, DTF 108 Ia 294). Il diritto di consultare gli atti, alla stregua di quello di esaminare le prove assunte dall'autorità, rientra nel diritto di essere sentiti poiché costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne condiziona l'esercizio e partecipa inoltre alla cosiddetta natura formale del diritto di essere sentito (DTF 112 Ia 380 consid. 2a, DTF 110 Ia 77, DTF 109 Ia 5, 226/27 consid. 2d). Quanto all'esercizio di questo diritto dedotto dall'art. 4 Cost., il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che esso è in linea di principio soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari appunti (DTF 112 Ia 380 consid. 2b, DTF 108 Ia 7 consid. 2b).
b) I criteri giurisprudenziali appena evocati trovano la loro applicazione anche nell'ambito della procedura penale, dove la portata e l'estensione del diritto di essere sentito - e pertanto di quello di consultare gli atti - si determinano in base agli interessi in presenza e alle circostanze del caso (DTF DTF 111 Ia 274 consid. 2b, DTF 105 Ia 196 /97). In materia di detenzione preventiva, il Tribunale federale ha già avuto l'opportunità di rilevare che se l'art. 4 Cost. non accorda all'imputato il diritto di essere sentito prima di ogni proroga della carcerazione, esso gli assicura nondimeno quello di aggravarsi contro la decisione di proroga davanti ad un'autorità giudiziaria munita di piena cognizione, al fine di opporre in quella sede le proprie ragioni ed obiezioni: questa garanzia minima corrisponde d'altronde al "diritto di indirizzare un ricorso ad un tribunale", perché si determini sulla legalità della detenzione, conferito all'imputato carcerato dall'art. 5 par. 4 CEDU (DTF 105 Ia 206 /207 consid. 2 e 3). Ora è palese che, dinanzi ad una decisione con cui il giudice istruttore o il procuratore pubblico ordinano l'arresto preventivo o ne dispongono la proroga, il diritto dell'accusato di difendersi convenientemente e di esprimersi sul provvedimento preso a suo carico davanti all'autorità di ricorso implica anche quello di consultare gli atti essenziali che codesto magistrato aveva a disposizione e di prendere conoscenza non solo degli elementi che possono giustificare la carcerazione, ma anche di quelli che gli sono favorevoli e che possono quindi essere opposti alla privazione della libertà: questo fondamentale diritto costituisce infatti la premessa necessaria per controbattere con efficacia gli argomenti del magistrato, per assicurare una certa contraddittorietà della procedura e per garantire quindi il rispetto del principio della parità delle armi, pure sgorgante dall'art. 4 Cost. (cfr. DTF 114 Ia 180 /81 consid. a).
Né la situazione può ovviamente essere diversa allorché la proroga del carcere preventivo è decisa in prima ed unica istanza da un tribunale, così come inteso dall'art. 5 par. 4 CEDU, su richiesta del magistrato inquirente o requirente (cfr. supra, consid. 2a): il diritto d'essere sentito del prevenuto e quello di consultare gli atti verranno esercitati in tal caso davanti all'autorità giudiziaria unica chiamata a pronunciarsi sulla proroga della detenzione e a controllarne la legalità (cfr. sentenza 23 febbraio 1977 in re W., consid. 1a-b).
c) Vero è che l'osservanza completa dell'obbligo di garantire al prevenuto l'accesso all'incarto per aggravarsi con cognizione di causa contro il mantenimento della detenzione preventiva potrebbe compromettere in determinate circostanze il raggiungimento degli scopi dell'inchiesta ed attenuare l'efficacia della lotta contro il crimine. Questo pericolo non deve però essere sopravvalutato.
Innanzitutto, non si tratta di conferire all'imputato l'incondizionato diritto di consultare l'intero inserto processuale, ma di mettergli semplicemente a disposizione gli atti essenziali che sono determinanti per la questione della carcerazione preventiva, consentendogli in tal modo di contestare con la necessaria consapevolezza i relativi argomenti dell'autorità e di esercitare pienamente il proprio diritto di essere sentito davanti all'istanza cui compete il controllo giurisdizionale della privazione della libertà. D'altra parte, non va scordato che il diritto di consultare gli atti può comunque comportare eccezioni o restrizioni richieste dalla tutela di legittimi interessi pubblici o privati contrastanti (DTF 112 Ia 101 consid. 5b, 380 consid. 2a, DTF 110 Ia 85 /86 consid. 4a-b, DTF 95 I 109 consid. 2b) e che l'autorità penale dispone a tal riguardo di tutta una serie di accorgimenti, quali lo stralcio del nome di un teste o la comunicazione di determinati documenti, con esclusione di altri (cfr. DTF 110 Ia 87 consid. 5, DTF 98 Ib 171 consid. 4). In quest'ordine di idee, si può far riferimento a titolo d'esempio agli art. 26 e segg. della legge federale sulla procedura amministrativa, rilevando inoltre che i principi essenziali che essi enunciano hanno una portata generale ed erano già stati dedotti - prima dell'entrata in vigore di detta legge - dall'art. 4 Cost. (DTF 98 Ib 169 consid. 1): il legislatore federale ha infatti conferito per principio alle parti e ai loro rappresentanti il diritto di consultare gli atti, ivi compresi i processi verbali d'interrogatorio (art. 26), ha previsto i casi ove questo esame può essere negato, con la precisazione che il diniego dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto (art. 27 e 18 cpv. 2), ed ha stabilito infine (art. 28 e 18 cpv. 3) che l'atto o il verbale d'interrogatorio il cui esame è stato rifiutato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per iscritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e le ha dato inoltre la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie.
6. Applicati al caso in esame, i criteri giurisprudenziali appena descritti, tratti dall'art. 4 Cost. e dalla Convenzione, inducono alle constatazioni e alle considerazioni seguenti:
a) I difensori degli incolpati non hanno avuto accesso agli atti delle informazioni preliminari, segnatamente ai verbali della polizia giudiziaria, ai rapporti della stessa come pure ai verbali d'interrogatorio dei prevenuti e dei testi da parte del Procuratore pubblico. L'asserzione contenuta nella decisione impugnata, secondo cui i difensori avrebbero quantomeno posseduto il rapporto preliminare della polizia giudiziaria del 5 settembre 1988 si è rivelata - com'è fatto valere nel ricorso - inesatta: vero è soltanto che il precedente patrono dei ricorrenti ha potuto prendere conoscenza, senza tuttavia ottenere copia, di tale rapporto.
b) I ricorrenti hanno bensì potuto prendere posizione sull'esposto presentato dal Procuratore pubblico il 22 dicembre 1988 a sostegno della domanda di proroga della carcerazione: ma tale presa di posizione ha dovuto essere formulata senza poter prendere visione degli atti sulla scorta dei quali l'istanza era stata redatta. Ora, fra questi atti non v'erano soltanto i verbali delle loro deposizioni - che i prevenuti potevano invero conoscere almeno nelle grandi linee - ma anche quelli delle dichiarazioni dei testi, il cui tenore esatto essi ed i loro difensori manifestamente non conoscevano e che è loro ignoto a tutt'oggi. Né si può rimproverare in quest'ambito ai ricorrenti di non aver dimostrato che l'esame degli atti non consultati avrebbe consentito loro di esprimersi in modo diverso, di sollevare altre obiezioni, di opporsi al Procuratore pubblico con argomenti di maggior peso e di influire quindi sull'esito della procedura: non solo nella giurisprudenza del Tribunale federale, ma anche in quella della Corte europea dei diritti dell'uomo, seppur con una terminologia diversa, il diritto di essere sentito è di natura formale e la sua disattenzione comporta una violazione dell'art. 4 Cost., risp. dell'art. 5 par. 4 CEDU, indipendentemente dalla questione di sapere se - in caso di rispetto di tale diritto - l'esito della decisione presa dall'autorità chiamata a pronunciarsi sulla detenzione avrebbe potuto essere diverso (sentenza 27 febbraio 1977 in re W., già citata, consid. 1 b; sentenza Sanchez-Reisse, citata, ibidem, n. 51).
c) L'istanza aggiuntiva del 23 dicembre 1988 inoltrata dal Procuratore pubblico non risulta esser stata intimata ai patroni dei ricorrenti per osservazioni. Certo, simile censura non è sollevata nel ricorso di diritto pubblico: ma di tale omissione non si può far carico ai difensori, ai quali l'esistenza di tale istanza complementare non era verosimilmente nota.
d) Senza che sia necessario analizzare nei particolari se - come sostengono i ricorrenti - la CRP si sia veramente fondata nella sua decisione anche su argomenti o circostanze che il Procuratore pubblico non aveva allegato nella sua istanza del 22 dicembre 1988 e che non risultavano neppure nella precedente sentenza, emerge con chiarezza dalla decisione impugnata che la corte cantonale - come d'altronde riconosciuto nel suo rapporto del 2 marzo 1989 - si è fondata quantomeno su circostanze particolari che risultavano dagli atti da essa estratti in fotocopia ai fini della decisione, elementi cui l'istanza di quel magistrato non faceva - comprensibilmente - esplicita allusione.
e) La richiesta di esaminare gli atti presentata dai difensori alla Camera è stata dichiarata irricevibile ed in subordine respinta nel merito. L'una e l'altra motivazione non resistono alla critica ricorsuale.
ea) Quanto alla motivazione formale, si deve riconoscere che un'istanza di consultazione degli atti ai fini generali della difesa di merito di un prevenuto dev'essere presentata per principio al Procuratore pubblico, titolare dell'azione penale in sede di informazioni preliminari (art. 142 CPP): tuttavia, non si può sostenere - senza diniego di giustizia e violazione dell'art. 4 Cost. - che tale richiesta non possa e non debba essere inoltrata alla CRP, quando quest'ultima statuisce sulla proroga del carcere preventivo giusta l'art. 45 cpv. 2 e 3 CPP, quale prima ed unica istanza giudiziaria chiamata ad effettuare il controllo giurisdizionale della privazione della libertà (art. 5 par. 4 CEDU; DTF 105 Ia 206 /207).
eb) Nel merito, la corte cantonale ha respinto la domanda dei ricorrenti, richiamandosi alla segretezza dell'inchiesta sino alla conclusione dell'istruttoria formale davanti al giudice istruttore (art. 58, 151 CPP) ed invocando la sentenza 13 febbraio 1975 in re Schkölziger (DTF 101 Ia 17 /18), ove il Tribunale federale in un caso concernente una richiesta di libertà provvisoria durante l'istruzione - ha affermato che una norma cantonale che consente all'imputato e al suo difensore di prendere conoscenza degli atti solamente dopo la chiusura dell'istruttoria non viola l'art. 4 Cost. e che del resto il prevenuto, per presentare una siffatta domanda, non deve sapere quello che le autorità penali già sanno di lui. Ma questa giurisprudenza non può più essere mantenuta davanti all'evoluzione che ha caratterizzato il diritto di essere sentito assicurato all'imputato carcerato dall'art. 4 Cost. e dai principi istituiti dalla CEDU che concretizzano questo diritto e che debbono quindi esser tenuti in considerazione, unitamente alla relativa prassi degli organi convenzionali (supra, consid. 3, 4 et 5).
Nel caso in rassegna, la CRP era chiamata ad esaminare se il presupposto fondamentale della carcerazione preventiva era adempiuto: essa doveva quindi stabilire se, a carico dei fratelli Magharian, sussistevano "gravi indizi di colpabilità" ai sensi dell'art. 33 CPP, vale a dire se vi erano "ragioni plausibili per sospettare" che essi avessero commesso un reato secondo l'art. 5 par. 1 lett. c CEDU. Ora, come risulta dalla giurisprudenza precedentemente richiamata, la possibilità garantita dall'art. 4 Cost. e dall'art. 5 par. 4 CEDU di controbattere efficacemente gli argomenti fatti valere per la giustificazione materiale del carcere preventivo, implica che l'imputato sia messo previamente al corrente degli elementi dai quali l'autorità di persecuzione deduce i gravi sospetti o indizi di colpevolezza, con facoltà di esaminare nel dettaglio gli atti essenziali sui quali tali elementi si pretendono fondati: questo esame dei documenti importanti che il magistrato penale aveva a disposizione per ordinare o mantenere la detenzione preventiva costituisce infatti la premessa necessaria del diritto di difesa del prevenuto e - come già s'è visto - non può essere rifiutato sistematicamente per ragioni di principio, ma soltanto - e casomai parzialmente - se interessi pubblici o privati assolutamente preminenti vi si contrappongono (supra, consid. 5c).
Ne consegue che le disposizioni della procedura cantonale, nella misura in cui fanno veramente ostacolo a codesta informazione preventiva dell'accusato e gli impediscono a priori di consultare gli atti determinanti dell'inchiesta, contravvengono all'art. 4 Cost. e alla Convenzione e non possono essere applicate, come il Tribunale federale può constatare in via pregiudiziale (DTF DTF 113 Ia 70 consid. 5a, DTF 112 Ia 112 consid. 3a; sentenza 16 giugno 1988 in re S., consid. 1b non pubblicato in DTF 114 Ia 183 segg., ma apparso in EuGRZ 1988 pag. 607).
f) D'altra parte la CRP - che ha negato ai ricorrenti codesto esame degli atti essenziali, senza prevalersi della necessità di salvaguardare in concreto interessi preponderanti - ha pure rifiutato di indire l'udienza che gli stessi ricorrenti avevano richiesto. Ora, questa udienza avrebbe potuto permettere di ovviare alle lacune della procedura e consentire ai difensori dei prevenuti di tutelare le loro ragioni in modo conforme a quanto voluto dagli art. 4 Cost. e 5 par. 4 CEDU: che una simile udienza contraddittoria non sia prevista dalla procedura penale ticinese - come osserva la CRP - non muta alcunché, dal momento che detta procedura neppure la esclude e che l'obbligo di ossequiare la Costituzione federale e la Convenzione prevale comunque sulle disposizioni del diritto cantonale (cfr. DTF 107 Ia 55 consid. 2b, DTF 105 V 3 consid. b).
g) Discende dalle suesposte considerazioni che la procedura - nel suo complesso - non ha compiutamente garantito ai prevenuti quella partecipazione adeguata dell'individuo colpito dalla decisione che l'autorità intendeva prendere ed in particolare quell'accesso agli atti essenziali di cui disponeva il Procuratore pubblico per introdurre la sua richiesta volta al mantenimento della detenzione preventiva: in altre parole la CRP - che non ha permesso ai ricorrenti di consultare l'incarto, richiamandosi alla segretezza dell'inchiesta in modo aprioristico e senza sostenere che una simile consultazione avrebbe compromesso gli scopi dell'istruttoria o minacciato legittimi interessi contrastanti - ha disatteso il loro diritto di essere sentiti e non li ha messi in condizione di esercitare con efficacia le loro facoltà di difesa.
Questa constatazione trae seco che la decisione impugnata dev'essere annullata per ragioni formali e che la causa dev'essere ripristinata davanti all'autorità cantonale perché, rimediato a codesto vizio, si pronunci di nuovo tenendo conto dei considerandi dell'istanza federale (DTF 111 Ia 329 consid. 7d, DTF 104 Ia 63). Un simile esito esime il Tribunale federale dall'obbligo di sindacare le ulteriori censure sollevate dai ricorrenti e non implica ovviamente alcun giudizio di merito circa l'esistenza delle condizioni materiali che legittimano la proroga della carcerazione.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto nel senso dei considerandi e la decisione impugnata è annullata. | it | Liberté personnelle; prolongation de la détention préventive. Droit de consulter le dossier de la procédure; art. 4 Cst. et 5 par. 4 CEDH. 1. Exception au caractère cassatoire du recours de droit public et pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 1).
2. Notion de "recours devant un tribunal" au sens de l'art. 5 par. 4 CEDH (consid. 2a).
3. Relation entre les droits fondamentaux protégés par la Constitution et les principes consacrés par la CEDH (consid. 3).
4. Exigences minimales de procédure auxquelles est soumis le contrôle judiciaire relatif à la privation de liberté en vertu de l'art. 5 par. 4 CEDH, notamment pour ce qui a trait au droit d'être entendu et au caractère réellement contradictoire de la procédure; analyse de la jurisprudence des organes de Strasbourg (consid. 4).
5. a) Art. 4 Cst.: droit du détenu à titre préventif de consulter les pièces essentielles dont le magistrat compétent disposait dans son dossier pour ordonner ou requérir une prolongation de la détention; restrictions que la nécessaire protection d'intérêts légitimes, publics ou privés, permet d'opposer à ce droit (consid. 5).
b) Abandon de la jurisprudence publiée dans ATF 101 Ia 17/18, compte tenu de l'évolution du droit d'être entendu reconnu au détenu à titre préventif sur la base de l'art. 4 Cst. et des principes de la CEDH qui concrétisent ce droit (consid. 6eb).
6. Dans le cas particulier, violation des garanties formelles offertes par l'art. 5 par. 4 CEDH et par le droit d'être entendu déduit de l'art. 4 Cst. (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-293%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,211 | 115 Ia 293 | 115 Ia 293
Sachverhalt ab Seite 294
Secondo l'art. 33 del Codice di procedura penale ticinese (CPP), nessuno può essere arrestato per prevenzione di reato quando non esistano a suo carico gravi indizi di colpabilità. Il carcere preventivo durante l'istruzione non deve durare oltre due mesi nei reati di competenza delle Assise correzionali, né oltre sei mesi nei reati di competenza delle Assise criminali (art. 45 cpv. 2 CPP). In casi eccezionali questi termini potranno essere convenientemente prorogati dalla Camera dei ricorsi penali su domanda motivata del giudice istruttore (cpv. 3).
Jean e Barkev Magharian, cittadini libanesi, sono stati tratti in arresto il 7 luglio 1988 a Zurigo su mandato del Procuratore pubblico della giurisdizione sopracenerina. Essi sono sospettati di violazione aggravata della LS per aver effettuato ingenti trasferimenti di denaro verso e dalla Svizzera: tali somme proverrebbero dal commercio di stupefacenti. Contro gli arrestati il procedimento è poi stato esteso ai reati di falsità in documenti e in certificati, di complicità in truffa (subordinatamente appropriazione indebita) e di violazione della LDDS.
Con decisione del 3 novembre 1988 il Procuratore pubblico respinse un'istanza di concessione della libertà provvisoria. Adita dagli arrestati, la Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello (CRP) rigettò il gravame con sentenza del 17 novembre 1988. Nessun ricorso di diritto pubblico fu interposto contro questa pronuncia.
In relazione alla prossima scadenza del termine di carcerazione di cui all'art. 45 cpv. 2 CPP, il Procuratore pubblico presentò il 22 dicembre 1988 alla CRP un'istanza tendente a che il carcere preventivo fosse prorogato sino al 6 giugno 1989, dichiarando inoltre che tutti gli atti del voluminoso incarto erano a disposizione. Il 23 dicembre, a complemento dell'istanza, lo stesso magistrato fornì alla Camera ragguagli complementari sugli ultimi sviluppi dell'inchiesta. La CRP intimò ai due patroni degli arrestati l'istanza del 22 dicembre 1988, fissando al 31 dicembre un termine per presentare le osservazioni. L'allegato del Procuratore del 23 dicembre non consta esser stato intimato. Come risulta da un rapporto richiesto dal Tribunale federale, gli atti costituenti l'incarto furono consultati il 29 dicembre 1988 presso la Procura pubblica dal giudice delegato della CRP, che fece estrarre copia di quelli ritenuti rilevanti per il giudizio.
Con osservazioni del 30 dicembre 1988, Jean e Barkev Magharian, agenti col patrocinio dei loro difensori, si opposero alla proroga del carcere preventivo e postularono la loro immediata liberazione. Nella motivazione chiedevano di poter prendere visione dell'incarto prodotto dal Procuratore pubblico ed instavano affinché le parti venissero convocate dalla CRP per essere sentite prima dell'emanazione di una decisione; si dolevano inoltre dell'irregolarità degli interrogatori e della verbalizzazione in assenza di interprete. Nel merito, contestavano l'esistenza di gravi indizi di colpabilità quanto al reato previsto dall'art. 19 n. 1 cpv. 7 LS e rilevavano che le ulteriori incolpazioni non giustificavano la protrazione del carcere preventivo.
Con decisione del 4 gennaio 1989 la CRP ha accolto l'istanza del Procuratore pubblico ed ha prorogato la carcerazione preventiva dei ricorrenti fino al 6 giugno 1989. Dei motivi addotti in appoggio si dirà, se necessario, in seguito.
I fratelli Magharian sono insorti contro questa decisione con tempestivo ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost., per disattenzione del diritto di essere sentito, e degli art. 5 par. 1 lett. c, 5 par. 2 a 5, 6 par. 1 e 6 par. 2 lett. a e lett. e CEDU. In via principale, essi hanno chiesto al Tribunale federale di annullare la decisione impugnata e di ordinare alle autorità requirenti del Cantone Ticino di porli immediatamente in libertà; in via subordinata, essi hanno postulato che, annullata tale decisione, la causa venga rinviata alla CRP per nuovo giudizio.
Il Sostituto Procuratore pubblico sopracenerino ha concluso alla reiezione del gravame; con le osservazioni questo magistrato ha fatto pervenire al Tribunale federale copia dei verbali d'interrogatorio e sei classificatori contenenti i principali atti dell'inchiesta. La CRP, per contro, non ha risposto.
Autorizzati dal Presidente della Corte, i ricorrenti hanno presentato osservazioni all'esposto del Procuratore pubblico e si sono riconfermati nelle tesi ricorsuali e nelle relative conclusioni.
In relazione ad incertezze che sussistevano circa gli atti in di lei possesso al momento del giudizio, la CRP ha presentato il 2 marzo 1989 - su richiesta del giudice delegato - il rapporto che si è menzionato sopra ed ha poi prodotto i documenti dell'incarto penale estratti in fotocopia ed utilizzati per la sua decisione.
Con istanza del 3 marzo 1989, il Sostituto Procuratore pubblico ha chiesto di duplicare alle osservazioni-replica 24 febbraio 1989 dei ricorrenti.
In data 19 marzo 1989 i ricorrenti si sono determinati sul citato rapporto della CRP.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. a) Sulla proroga del carcere preventivo in applicazione dell'art. 45 cpv. 3 CPP, la CRP statuisce quale unica istanza.
Contro la sua decisione, la via del ricorso di diritto pubblico è pertanto aperta (art. 86 cpv. 1, 87 OG). La legittimazione dei ricorrenti, privati di libertà, non fa dubbio (art. 88 OG) ed il loro gravame - tempestivo - è per principio ricevibile. Nonostante la natura generalmente cassatoria del ricorso di diritto pubblico, è ammissibile, in tema di privazione della libertà personale, anche la conclusione tendente a far ordinare misure positive di scarcerazione (DTF 107 Ia 257 consid. 1, DTF 105 Ia 29 consid. 2): se essa sia fondata, è questione di merito.
b) La carcerazione costituisce limitazione grave della libertà personale: il Tribunale federale esamina quindi liberamente anche l'applicazione del diritto cantonale di livello legislativo o regolamentare (DTF 107 Ia 140 consid. 4a, DTF 101 Ia 53 consid. 7, 578 consid. 3a). Le constatazioni di fatto dell'autorità cantonale sono rivedute invece soltanto sotto il profilo dell'arbitrio e l'esercizio del potere di apprezzamento, che ad essa compete, è pure sindacato solo nella visuale dell'abuso o dell'eccesso manifesto (DTF 109 Ia 22 consid. 2, DTF 105 Ia 19 consid. 3, 190 consid. 2a, DTF 104 Ia 399 consid. 9, DTF 100 Ia 17 consid. 4d). Questa limitazione del potere cognitivo trae seco che, nella misura in cui le suddette questioni sono in gioco, il Tribunale federale non può sanare eventuali violazioni del diritto d'essere sentito in cui fosse incorsa l'autorità cantonale (DTF 112 Ib 175 consid. 5e, DTF 104 Ia 214, DTF 98 Ib 171 consid. 3, 176 consid. 3, DTF 96 I 188).
c) Sulla sussistenza di gravi indizi di colpabilità ai sensi dell'art. 33 CPP, la CRP si è pronunciata - come istanza di ricorso - già nella precedente sentenza del 17 novembre 1988, rimasta inimpugnata. Ciò non osta tuttavia alla ricevibilità delle censure sollevate nell'attuale gravame a tal proposito poiché la libertà personale, quale diritto costituzionale inalienabile ed imprescrittibile (DTF 111 Ia 232 consid. 3a), consente di impugnare con ricorso di diritto pubblico anche decisioni di mera conferma o esecuzione (DTF 105 Ia 20, DTF 104 Ia 175 consid. 2b, DTF 97 I 916 consid. 4a): a prescindere da ciò, la CRP ha del resto proceduto nel concreto caso ad un nuovo esame di tale questione.
d) La duplica richiesta dal Procuratore pubblico, dato quanto si esporrà di seguito, non appare necessaria.
e) Le osservazioni presentate dai ricorrenti sul rapporto 2 marzo 1989 della CRP, che non sono state autorizzate, non possono esser tenute in considerazione e debbono essere stralciate dagli atti.
2. Secondo l'art. 5 par. 4 CEDU, ogni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha diritto di indirizzare un ricorso ad un tribunale affinché esso decida, entro brevi termini, sulla legalità della detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegale.
a) È incontroverso ed evidente che la CRP costituisce un tribunale ai sensi della citata disposizione. Che essa non abbia deciso su ricorso degli incarcerati, ma quale autorità giudiziaria unica chiamata a pronunciarsi sulla proroga della detenzione richiesta dal Procuratore pubblico, non è criticato dai ricorrenti. A ragione: la Corte europea dei diritti dell'uomo ha giudicato infatti che il controllo giurisdizionale della privazione della libertà, che gli Stati membri debbono garantire in virtù dell'art. 5 par. 4 CEDU, può essere conglobato nella decisione di privazione della libertà stessa, quando questa è presa da un tribunale che statuisce al termine di una procedura giudiziaria (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp del 18 giugno 1971, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 12, n. 76; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, n. 117 all'art. 5; RUSCA, La procedura penale ticinese alla luce della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Rep. 1984 pagg. 245/46 e nota 57; critico: TRECHSEL, Die Garantie der persönlichen Freiheit (art. 5 EMRK) in der Strassburger Rechtsprechung, EuGRZ 1980 pag. 529).
b) I ricorrenti - peraltro a ragione - non muovono nessuna critica neppure alla speditezza con la quale la CRP ha sentenziato: è pacifico infatti che, statuendo il 4 gennaio 1989, la Corte cantonale abbia deciso non solo entro breve termine ai sensi dell'art. 5 par. 4 CEDU (cfr. DTF 114 Ia 91 /92 consid. 5c), ma anche conformemente alle esigenze minime che, tenuto conto della natura dell'affare, sgorgano a tal riguardo dall'art. 4 Cost. (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b; sentenza 20 aprile 1983 in re S., consid. 5b non pubblicato in DTF 109 Ia 320 segg., ma apparso in RDAT 1984 n. 103).
3. La critica ricorsuale si appunta invece sulla procedura che ha condotto all'emanazione del decreto impugnato. A mente dei ricorrenti, essa non ha soddisfatto le esigenze richieste nel caso concreto dagli art. 4 Cost. e 5 par. 4 CEDU per quanto concerne il diritto di consultare gli atti del procedimento, di preparare la propria difesa e di determinarsi quindi con efficacia sull'istanza di proroga del carcere preventivo presentata dal Procuratore pubblico; per di più, la Camera avrebbe anche introdotto nuovi argomenti non invocati da quel magistrato ed avrebbe disatteso in tal modo il loro diritto ad una procedura contraddittoria e più precisamente il diritto di replica. Questa censura formale dev'essere sindacata per prima poiché, se essa risultasse fondata, potrebbe rilevarsi superfluo l'esame delle ulteriori critiche di merito.
Per quanto concerne il richiamo dei principi istituiti dalla CEDU, giova precisare in limine che codesti principi - quando non assicurano all'imputato una protezione che va oltre quella già garantita dal diritto interno - sono presi comunque in considerazione per interpretare ed applicare i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, nella misura in cui essi li concretizzano, e che il Tribunale federale deve tener conto a tal riguardo della giurisprudenza degli organi convenzionali (DTF 111 Ia 82 consid. 2b, 108 Ia 66/67 consid. 2c, DTF 106 Ia 221, DTF 102 Ia 381 consid. 2; J.P. MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, pagg. 179/81).
4. a) L'art. 5 par. 4 CEDU istituisce il diritto ad un controllo giurisdizionale di tutti i casi di privazione della libertà esaustivamente elencati nel paragrafo 1 lett. da a a f. Esso non precisa quali esigenze formali debba soddisfare la procedura davanti al tribunale chiamato a controllare la legalità della privazione di libertà. Questo silenzio del testo dell'art. 5 par. 4 è stato rilevato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo già nella sentenza Neumeister del 27 giugno 1968 (Publications de la Cour, Série A, vol. 8, n. 22/24). In quell'occasione essa ritenne inapplicabile il principio dell'uguaglianza delle armi all'esame di domande di concessione della libertà provvisoria e precisò che la contraria opinione non poteva essere sostenuta con riferimento al testo dell'art. 6 par. 1, né poteva esser dedotta dal termine di "tribunale" impiegato nell'art. 5 par. 4 poiché quest'ultimo "ne se rapporte aucunement à la procédure à suivre".
Nella giurisprudenza successiva, la Corte europea ha tuttavia precisato che dallo scopo e dall'oggetto dell'art. 5, come pure dai termini stessi del paragrafo 4, emerge che per costituire un tribunale l'organo "doit offrir les garanties fondamentales de procédure appliquées en matière de privation de liberté" (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp citata, ibidem, n. 76 e 78; sentenza Winterwerp del 24 ottobre 1979, Publications de la Cour, Série A, vol. 33, n. 60), anche se le istanze giudiziarie previste dall'art. 5 par. 4 "ne doivent pas toujours s'accompagner de garanties identiques à celles que l'art. 6 par. 1 prescrit pour les litiges civils ou pénaux". Parimenti la giurisprudenza del Tribunale federale, richiamandosi a quella degli organi di Strasburgo, ha ritenuto che le esigenze da porre al procedimento giudiziario previsto dall'art. 5 par. 4 CEDU debbono in linea di principio esser dedotte soltanto dall'art. 5 stesso e che - in materia di privazione della libertà a scopo di assistenza (art. 397a segg. CC) - le disposizioni dell'art. 6 par. 1 CEDU non possono essere direttamente applicate (DTF 114 Ia 185 segg., consid. 3 b-c).
Sempre secondo la giurisprudenza della Corte dei diritti dell'uomo, per determinare se una procedura offre garanzie sufficienti bisogna prendere in considerazione "la nature de la privation de liberté dont il s'agit", da un canto, e "la nature particulière des circonstances dans laquelle elle se déroule", dall'altro, ritenuto che "les modalités de la procédure voulue par la Convention ne doivent ... pas nécessairement être identiques dans chacun des cas où celle-ci requiert l'intervention d'un tribunal" (sentenza De Wilde, Ooms e Versyp citata, ibidem, n. 76 e 78; sentenza Winterwerp citata, ibidem, n. 57; sentenza Sanchez-Reisse del 21 ottobre 1986, Publications de la Cour, Série A, vol. 107, n. 51).
Se si analizzano le sentenze della Corte concernenti le garanzie formali che deve offrire la procedura prevista dall'art. 5 par. 4 CEDU, si può constatare come questa - oltre a distinguere fra i diversi casi di privazione della libertà previsti dal paragrafo 1 lett. a a f - considera per il suo giudizio quanto al rispetto o alla violazione della norma citata la procedura che si è svolta nel suo complesso, e pone l'accento in modo particolare sulla facoltà di cui ha concretamente fruito la persona privata della libertà per far valere efficacemente il suo punto di vista e muovere obiezioni agli argomenti che le sono opposti, ponendo alte esigenze a proposito del diritto di essere sentito e della effettiva contraddittorietà del procedimento.
Così, nella citata sentenza Sanchez-Reisse del 21 ottobre 1986, relativa ad un caso di carcerazione estradizionale (art. 5 par. 1 lett. f CEDU) concernente la Svizzera, la Corte ha ritenuto che l'arrestato non aveva fruito di una procedura veramente contraddittoria, poiché il Tribunale federale - che egli aveva adito con una domanda di scarcerazione - non gli aveva consentito di prender posizione né per iscritto né in occasione di una comparsa personale sul preavviso (in sostanza, le osservazioni alla domanda di liberazione) presentato dall'Ufficio federale di polizia: rivenendo senza indicazioni di motivi sulla sentenza Neumeister del 27 giugno 1968, essa ha sottolineato che il fatto per cui Sanchez-Reisse già avesse addotto nella sua domanda le circostanze che, a suo modo di vedere, militavano per la messa in libertà, non bastava a procurargli "à elle seule l'indispensable (égalité des armes)", e questo nonostante che nulla inducesse a ritenere che una comparsa personale "aurait pu convaincre les magistrats de la nécessité de le libérer" (Publications de la Cour, Série A, vol. 107, n. 51). Quanto al preavviso dell'Ufficio federale di polizia, sul quale il Tribunale federale non aveva ritenuto di dover sentire l'interessato, la Corte - per ritenere che l'uguaglianza delle armi non fosse garantita - non ne ha analizzato il contenuto concreto, ma si è limitata a rilevare che questo preavviso "pouvait introduire ensuite des éléments de fait ou de droit appelant, de la part du détenu, des réactions, des critiques, voire des questions dont le Tribunal fédéral devait pouvoir prendre connaissance avant de se prononcer" (sentenza citata, ibidem, n. 51).
b) A questa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo il Tribunale federale si è adagiato. Esso ne ha tratto la conseguenza che, in materia di istanze di scarcerazione, sussiste per il carcerato un diritto di replicare alle osservazioni presentate dall'autorità di persecuzione, indipendentemente dalla questione di sapere se queste osservazioni contengano o meno nuovi argomenti, e ciò nonostante il rischio di un prolungamento della procedura di per sé contrario all'esigenza di una decisione entro brevi termini posta dall'art. 5 par. 4 CEDU (DTF 114 Ia 86 /88 consid. 3; sentenza 19 agosto 1988 in re W.; sentenza 20 luglio 1988 in re E., consid. 2b-c; inoltre DTF 115 Ia 60 consid. 2c).
c) Per quanto riguardi un caso di detenzione dopo condanna da parte di un tribunale competente (art. 5 par. 1 lett. a CEDU), è pure interessante per le questioni qui controverse la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (plenaria) del 2 marzo 1987 nella causa Weeks c. Regno Unito di Gran Bretagna (Publications de la Cour, Série A, vol. 114): la Corte ha statuito che la Commissione di liberazione condizionale inglese, cui incombe di esaminare la ricorrenza delle condizioni di liberazione di un detenuto, pur essendo da considerare per la sua indipendenza come un "tribunale" ai sensi dell'art. 5 par. 4 CEDU, non offre le garanzie minime di procedura richieste da tale disposizione convenzionale perché non è tenuta a rivelare al detenuto tutti gli elementi sfavorevoli in suo possesso (ibidem, n. 30/31 e 66).
d) Infine può esser fatto riferimento anche al rapporto adottato l'8 ottobre 1987 dalla Commissione europea dei diritti dell'uomo nel caso Lamy c. Belgio, attualmente pendente davanti alla Corte su richiesta della Commissione stessa. Questo caso si riferisce, come quello in esame, al controllo della detenzione preventiva da parte di istanze giudiziarie. Ora la Commissione - con espresso riferimento alle precitate sentenze della Corte in re Sanchez-Reisse e Weeks - ha ritenuto a maggioranza (7 voti contro 3) che le esigenze minime di procedura garantite dall'art. 5 par. 4 CEDU non erano state ossequiate, perché il difensore del prevenuto non aveva avuto accesso all'incarto durante i primi trenta giorni della detenzione preventiva, e segnatamente ai verbali allestiti dal giudice istruttore e dalla polizia giudiziaria durante questo periodo: egli era stato quindi impedito di organizzare in modo appropriato la difesa del cliente, mentre le giurisdizioni d'istruzione gli opponevano appunto le dichiarazioni da lui stesso rese, come pure quelle fatte da un suo coimputato davanti alla polizia giudiziaria e al giudice istruttore (rapporto citato, n. 84 a 94; cfr. anche l'opinione parzialmente dissidente espressa su tal punto dai membri Trechsel, Kiernan e Hall).
5. a) L'art. 4 Cost. - esplicitamente invocato dai ricorrenti accanto all'art. 5 par. 4 CEDU - garantisce in modo particolare il diritto di essere sentiti, che comprende varie pretese, fra cui quella di esprimersi prima che una decisione sia presa, quella di fornire prove sui fatti rilevanti per il giudizio, quella di farsi rappresentare o assistere, quella di ottenere una decisione motivata e soprattutto - per ciò che qui interessa - quella di prendere conoscenza degli atti di causa (DTF 111 Ia 103 /104 consid. 2b, DTF 110 Ia 85 consid. 4a, DTF 109 Ia 233 consid. 5b, DTF 108 Ia 294). Il diritto di consultare gli atti, alla stregua di quello di esaminare le prove assunte dall'autorità, rientra nel diritto di essere sentiti poiché costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne condiziona l'esercizio e partecipa inoltre alla cosiddetta natura formale del diritto di essere sentito (DTF 112 Ia 380 consid. 2a, DTF 110 Ia 77, DTF 109 Ia 5, 226/27 consid. 2d). Quanto all'esercizio di questo diritto dedotto dall'art. 4 Cost., il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che esso è in linea di principio soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari appunti (DTF 112 Ia 380 consid. 2b, DTF 108 Ia 7 consid. 2b).
b) I criteri giurisprudenziali appena evocati trovano la loro applicazione anche nell'ambito della procedura penale, dove la portata e l'estensione del diritto di essere sentito - e pertanto di quello di consultare gli atti - si determinano in base agli interessi in presenza e alle circostanze del caso (DTF DTF 111 Ia 274 consid. 2b, DTF 105 Ia 196 /97). In materia di detenzione preventiva, il Tribunale federale ha già avuto l'opportunità di rilevare che se l'art. 4 Cost. non accorda all'imputato il diritto di essere sentito prima di ogni proroga della carcerazione, esso gli assicura nondimeno quello di aggravarsi contro la decisione di proroga davanti ad un'autorità giudiziaria munita di piena cognizione, al fine di opporre in quella sede le proprie ragioni ed obiezioni: questa garanzia minima corrisponde d'altronde al "diritto di indirizzare un ricorso ad un tribunale", perché si determini sulla legalità della detenzione, conferito all'imputato carcerato dall'art. 5 par. 4 CEDU (DTF 105 Ia 206 /207 consid. 2 e 3). Ora è palese che, dinanzi ad una decisione con cui il giudice istruttore o il procuratore pubblico ordinano l'arresto preventivo o ne dispongono la proroga, il diritto dell'accusato di difendersi convenientemente e di esprimersi sul provvedimento preso a suo carico davanti all'autorità di ricorso implica anche quello di consultare gli atti essenziali che codesto magistrato aveva a disposizione e di prendere conoscenza non solo degli elementi che possono giustificare la carcerazione, ma anche di quelli che gli sono favorevoli e che possono quindi essere opposti alla privazione della libertà: questo fondamentale diritto costituisce infatti la premessa necessaria per controbattere con efficacia gli argomenti del magistrato, per assicurare una certa contraddittorietà della procedura e per garantire quindi il rispetto del principio della parità delle armi, pure sgorgante dall'art. 4 Cost. (cfr. DTF 114 Ia 180 /81 consid. a).
Né la situazione può ovviamente essere diversa allorché la proroga del carcere preventivo è decisa in prima ed unica istanza da un tribunale, così come inteso dall'art. 5 par. 4 CEDU, su richiesta del magistrato inquirente o requirente (cfr. supra, consid. 2a): il diritto d'essere sentito del prevenuto e quello di consultare gli atti verranno esercitati in tal caso davanti all'autorità giudiziaria unica chiamata a pronunciarsi sulla proroga della detenzione e a controllarne la legalità (cfr. sentenza 23 febbraio 1977 in re W., consid. 1a-b).
c) Vero è che l'osservanza completa dell'obbligo di garantire al prevenuto l'accesso all'incarto per aggravarsi con cognizione di causa contro il mantenimento della detenzione preventiva potrebbe compromettere in determinate circostanze il raggiungimento degli scopi dell'inchiesta ed attenuare l'efficacia della lotta contro il crimine. Questo pericolo non deve però essere sopravvalutato.
Innanzitutto, non si tratta di conferire all'imputato l'incondizionato diritto di consultare l'intero inserto processuale, ma di mettergli semplicemente a disposizione gli atti essenziali che sono determinanti per la questione della carcerazione preventiva, consentendogli in tal modo di contestare con la necessaria consapevolezza i relativi argomenti dell'autorità e di esercitare pienamente il proprio diritto di essere sentito davanti all'istanza cui compete il controllo giurisdizionale della privazione della libertà. D'altra parte, non va scordato che il diritto di consultare gli atti può comunque comportare eccezioni o restrizioni richieste dalla tutela di legittimi interessi pubblici o privati contrastanti (DTF 112 Ia 101 consid. 5b, 380 consid. 2a, DTF 110 Ia 85 /86 consid. 4a-b, DTF 95 I 109 consid. 2b) e che l'autorità penale dispone a tal riguardo di tutta una serie di accorgimenti, quali lo stralcio del nome di un teste o la comunicazione di determinati documenti, con esclusione di altri (cfr. DTF 110 Ia 87 consid. 5, DTF 98 Ib 171 consid. 4). In quest'ordine di idee, si può far riferimento a titolo d'esempio agli art. 26 e segg. della legge federale sulla procedura amministrativa, rilevando inoltre che i principi essenziali che essi enunciano hanno una portata generale ed erano già stati dedotti - prima dell'entrata in vigore di detta legge - dall'art. 4 Cost. (DTF 98 Ib 169 consid. 1): il legislatore federale ha infatti conferito per principio alle parti e ai loro rappresentanti il diritto di consultare gli atti, ivi compresi i processi verbali d'interrogatorio (art. 26), ha previsto i casi ove questo esame può essere negato, con la precisazione che il diniego dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto (art. 27 e 18 cpv. 2), ed ha stabilito infine (art. 28 e 18 cpv. 3) che l'atto o il verbale d'interrogatorio il cui esame è stato rifiutato alla parte può essere adoperato contro di essa soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per iscritto il contenuto essenziale quanto alla contestazione e le ha dato inoltre la possibilità di pronunciarsi e indicare prove contrarie.
6. Applicati al caso in esame, i criteri giurisprudenziali appena descritti, tratti dall'art. 4 Cost. e dalla Convenzione, inducono alle constatazioni e alle considerazioni seguenti:
a) I difensori degli incolpati non hanno avuto accesso agli atti delle informazioni preliminari, segnatamente ai verbali della polizia giudiziaria, ai rapporti della stessa come pure ai verbali d'interrogatorio dei prevenuti e dei testi da parte del Procuratore pubblico. L'asserzione contenuta nella decisione impugnata, secondo cui i difensori avrebbero quantomeno posseduto il rapporto preliminare della polizia giudiziaria del 5 settembre 1988 si è rivelata - com'è fatto valere nel ricorso - inesatta: vero è soltanto che il precedente patrono dei ricorrenti ha potuto prendere conoscenza, senza tuttavia ottenere copia, di tale rapporto.
b) I ricorrenti hanno bensì potuto prendere posizione sull'esposto presentato dal Procuratore pubblico il 22 dicembre 1988 a sostegno della domanda di proroga della carcerazione: ma tale presa di posizione ha dovuto essere formulata senza poter prendere visione degli atti sulla scorta dei quali l'istanza era stata redatta. Ora, fra questi atti non v'erano soltanto i verbali delle loro deposizioni - che i prevenuti potevano invero conoscere almeno nelle grandi linee - ma anche quelli delle dichiarazioni dei testi, il cui tenore esatto essi ed i loro difensori manifestamente non conoscevano e che è loro ignoto a tutt'oggi. Né si può rimproverare in quest'ambito ai ricorrenti di non aver dimostrato che l'esame degli atti non consultati avrebbe consentito loro di esprimersi in modo diverso, di sollevare altre obiezioni, di opporsi al Procuratore pubblico con argomenti di maggior peso e di influire quindi sull'esito della procedura: non solo nella giurisprudenza del Tribunale federale, ma anche in quella della Corte europea dei diritti dell'uomo, seppur con una terminologia diversa, il diritto di essere sentito è di natura formale e la sua disattenzione comporta una violazione dell'art. 4 Cost., risp. dell'art. 5 par. 4 CEDU, indipendentemente dalla questione di sapere se - in caso di rispetto di tale diritto - l'esito della decisione presa dall'autorità chiamata a pronunciarsi sulla detenzione avrebbe potuto essere diverso (sentenza 27 febbraio 1977 in re W., già citata, consid. 1 b; sentenza Sanchez-Reisse, citata, ibidem, n. 51).
c) L'istanza aggiuntiva del 23 dicembre 1988 inoltrata dal Procuratore pubblico non risulta esser stata intimata ai patroni dei ricorrenti per osservazioni. Certo, simile censura non è sollevata nel ricorso di diritto pubblico: ma di tale omissione non si può far carico ai difensori, ai quali l'esistenza di tale istanza complementare non era verosimilmente nota.
d) Senza che sia necessario analizzare nei particolari se - come sostengono i ricorrenti - la CRP si sia veramente fondata nella sua decisione anche su argomenti o circostanze che il Procuratore pubblico non aveva allegato nella sua istanza del 22 dicembre 1988 e che non risultavano neppure nella precedente sentenza, emerge con chiarezza dalla decisione impugnata che la corte cantonale - come d'altronde riconosciuto nel suo rapporto del 2 marzo 1989 - si è fondata quantomeno su circostanze particolari che risultavano dagli atti da essa estratti in fotocopia ai fini della decisione, elementi cui l'istanza di quel magistrato non faceva - comprensibilmente - esplicita allusione.
e) La richiesta di esaminare gli atti presentata dai difensori alla Camera è stata dichiarata irricevibile ed in subordine respinta nel merito. L'una e l'altra motivazione non resistono alla critica ricorsuale.
ea) Quanto alla motivazione formale, si deve riconoscere che un'istanza di consultazione degli atti ai fini generali della difesa di merito di un prevenuto dev'essere presentata per principio al Procuratore pubblico, titolare dell'azione penale in sede di informazioni preliminari (art. 142 CPP): tuttavia, non si può sostenere - senza diniego di giustizia e violazione dell'art. 4 Cost. - che tale richiesta non possa e non debba essere inoltrata alla CRP, quando quest'ultima statuisce sulla proroga del carcere preventivo giusta l'art. 45 cpv. 2 e 3 CPP, quale prima ed unica istanza giudiziaria chiamata ad effettuare il controllo giurisdizionale della privazione della libertà (art. 5 par. 4 CEDU; DTF 105 Ia 206 /207).
eb) Nel merito, la corte cantonale ha respinto la domanda dei ricorrenti, richiamandosi alla segretezza dell'inchiesta sino alla conclusione dell'istruttoria formale davanti al giudice istruttore (art. 58, 151 CPP) ed invocando la sentenza 13 febbraio 1975 in re Schkölziger (DTF 101 Ia 17 /18), ove il Tribunale federale in un caso concernente una richiesta di libertà provvisoria durante l'istruzione - ha affermato che una norma cantonale che consente all'imputato e al suo difensore di prendere conoscenza degli atti solamente dopo la chiusura dell'istruttoria non viola l'art. 4 Cost. e che del resto il prevenuto, per presentare una siffatta domanda, non deve sapere quello che le autorità penali già sanno di lui. Ma questa giurisprudenza non può più essere mantenuta davanti all'evoluzione che ha caratterizzato il diritto di essere sentito assicurato all'imputato carcerato dall'art. 4 Cost. e dai principi istituiti dalla CEDU che concretizzano questo diritto e che debbono quindi esser tenuti in considerazione, unitamente alla relativa prassi degli organi convenzionali (supra, consid. 3, 4 et 5).
Nel caso in rassegna, la CRP era chiamata ad esaminare se il presupposto fondamentale della carcerazione preventiva era adempiuto: essa doveva quindi stabilire se, a carico dei fratelli Magharian, sussistevano "gravi indizi di colpabilità" ai sensi dell'art. 33 CPP, vale a dire se vi erano "ragioni plausibili per sospettare" che essi avessero commesso un reato secondo l'art. 5 par. 1 lett. c CEDU. Ora, come risulta dalla giurisprudenza precedentemente richiamata, la possibilità garantita dall'art. 4 Cost. e dall'art. 5 par. 4 CEDU di controbattere efficacemente gli argomenti fatti valere per la giustificazione materiale del carcere preventivo, implica che l'imputato sia messo previamente al corrente degli elementi dai quali l'autorità di persecuzione deduce i gravi sospetti o indizi di colpevolezza, con facoltà di esaminare nel dettaglio gli atti essenziali sui quali tali elementi si pretendono fondati: questo esame dei documenti importanti che il magistrato penale aveva a disposizione per ordinare o mantenere la detenzione preventiva costituisce infatti la premessa necessaria del diritto di difesa del prevenuto e - come già s'è visto - non può essere rifiutato sistematicamente per ragioni di principio, ma soltanto - e casomai parzialmente - se interessi pubblici o privati assolutamente preminenti vi si contrappongono (supra, consid. 5c).
Ne consegue che le disposizioni della procedura cantonale, nella misura in cui fanno veramente ostacolo a codesta informazione preventiva dell'accusato e gli impediscono a priori di consultare gli atti determinanti dell'inchiesta, contravvengono all'art. 4 Cost. e alla Convenzione e non possono essere applicate, come il Tribunale federale può constatare in via pregiudiziale (DTF DTF 113 Ia 70 consid. 5a, DTF 112 Ia 112 consid. 3a; sentenza 16 giugno 1988 in re S., consid. 1b non pubblicato in DTF 114 Ia 183 segg., ma apparso in EuGRZ 1988 pag. 607).
f) D'altra parte la CRP - che ha negato ai ricorrenti codesto esame degli atti essenziali, senza prevalersi della necessità di salvaguardare in concreto interessi preponderanti - ha pure rifiutato di indire l'udienza che gli stessi ricorrenti avevano richiesto. Ora, questa udienza avrebbe potuto permettere di ovviare alle lacune della procedura e consentire ai difensori dei prevenuti di tutelare le loro ragioni in modo conforme a quanto voluto dagli art. 4 Cost. e 5 par. 4 CEDU: che una simile udienza contraddittoria non sia prevista dalla procedura penale ticinese - come osserva la CRP - non muta alcunché, dal momento che detta procedura neppure la esclude e che l'obbligo di ossequiare la Costituzione federale e la Convenzione prevale comunque sulle disposizioni del diritto cantonale (cfr. DTF 107 Ia 55 consid. 2b, DTF 105 V 3 consid. b).
g) Discende dalle suesposte considerazioni che la procedura - nel suo complesso - non ha compiutamente garantito ai prevenuti quella partecipazione adeguata dell'individuo colpito dalla decisione che l'autorità intendeva prendere ed in particolare quell'accesso agli atti essenziali di cui disponeva il Procuratore pubblico per introdurre la sua richiesta volta al mantenimento della detenzione preventiva: in altre parole la CRP - che non ha permesso ai ricorrenti di consultare l'incarto, richiamandosi alla segretezza dell'inchiesta in modo aprioristico e senza sostenere che una simile consultazione avrebbe compromesso gli scopi dell'istruttoria o minacciato legittimi interessi contrastanti - ha disatteso il loro diritto di essere sentiti e non li ha messi in condizione di esercitare con efficacia le loro facoltà di difesa.
Questa constatazione trae seco che la decisione impugnata dev'essere annullata per ragioni formali e che la causa dev'essere ripristinata davanti all'autorità cantonale perché, rimediato a codesto vizio, si pronunci di nuovo tenendo conto dei considerandi dell'istanza federale (DTF 111 Ia 329 consid. 7d, DTF 104 Ia 63). Un simile esito esime il Tribunale federale dall'obbligo di sindacare le ulteriori censure sollevate dai ricorrenti e non implica ovviamente alcun giudizio di merito circa l'esistenza delle condizioni materiali che legittimano la proroga della carcerazione.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto nel senso dei considerandi e la decisione impugnata è annullata. | it | Libertà personale; proroga della carcerazione preventiva. Diritto di consultare gli atti del procedimento; art. 4 Cost. e art. 5 par. 4 CEDU. 1. Eccezione alla natura cassatoria del ricorso di diritto pubblico e potere cognitivo del Tribunale federale (consid. 1).
2. Nozione di "ricorso ad un tribunale" secondo l'art. 5 par. 4 CEDU (consid. 2a).
3. Relazione fra i diritti fondamentali tutelati dalla Cost. ed i principi istituiti dalla CEDU (consid. 3).
4. Esigenze formali minime a cui deve obbedire il controllo giudiziario della privazione della libertà giusta l'art. 5 par. 4 CEDU, in particolare per quanto concerne il diritto di essere sentito dell'interessato e l'effettiva contraddittorietà della procedura; analisi della giurisprudenza degli organi di Strasburgo (consid. 4).
5. a) Art. 4 Cost.: diritto dell'imputato carcerato di consultare gli atti essenziali che il magistrato competente aveva a disposizione per ordinare o postulare una proroga della detenzione; possibili restrizioni di questo diritto richieste dalla tutela di legittimi interessi pubblici o privati contrastanti (consid. 5).
b) Abbandono della giurisprudenza apparsa in DTF 101 Ia 17/18 alla luce dell'evoluzione che ha caratterizzato il diritto di essere sentito assicurato all'imputato carcerato dall'art. 4 Cost. e dai principi istituiti dalla CEDU che concretizzano questo diritto (consid. 6eb).
6. Violazione delle garanzie formali sgorganti dall'art. 5 par. 4 CEDU e del diritto di essere sentito dedotto dall'art. 4 Cost. ammessa nella concreta fattispecie (consid. 6). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-293%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,212 | 115 Ia 309 | 115 Ia 309
Sachverhalt ab Seite 309
Mit Strafverfügung vom 22. Juli 1985 auferlegte die Polizeidirektion Uri S. wegen Führens eines mit 500 kg überladenen Lieferwagens eine Busse von Fr. 160.--. Einen von S. gegen diese Strafverfügung erhobenen Rekurs wies die Staatsanwaltschaft Uri am 11. September 1985 ab. Gegen diesen Entscheid legte S. bei der Staatsanwaltschaft Einsprache ein. In der Folge stellte diese mit Verfügung vom 31. August 1988 das Strafverfahren ein, überband die Verfahrenskosten dem Staat und sprach S. eine Entschädigung von Fr. 200.-- zu.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte S. an das Präsidium des Landgerichts Uri mit dem Begehren, die Einstellungsverfügung sei hinsichtlich der Entschädigung aufzuheben und ihm eine Entschädigung von Fr. 890.-- zuzusprechen. Mit Entscheid vom 17. Februar 1989 wies das Präsidium des Landgerichts den Rekurs ab. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, S. habe nach seinen eigenen Angaben vor Antritt der Fahrt die einseitige Beladung des Lieferwagens festgestellt. Als gewissenhafter Chauffeur hätte er nach dieser Feststellung die in ca. 1 km Entfernung vom Verladeort befindliche Fahrzeugwaage aufsuchen müssen. Dass er dies nicht getan habe, sei ihm als ethisch vorwerfbares und damit i.S. von Art. 64 Abs. 1 Ziff. 2 der Strafprozessordnung des Kantons Uri vom 29. April 1980 (StPO) verwerfliches Verhalten anzurechnen, so dass sich eine teilweise Verweigerung der verlangten Entschädigung rechtfertige.
Das Bundesgericht heisst die von S. gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die Vorinstanz lege ihm in der Begründung des angefochtenen Entscheids mit dem Vorwurf der Unterlassung des Wiegens des Fahrzeugs eine fahrlässige Verletzung von Verkehrsregeln zur Last. Da die Verweigerung der Ausrichtung einer Entschädigung an ihn damit durch den Vorwurf eines strafbaren Verhaltens begründet werde, verletze der Entscheid des Gerichtspräsidiums Art. 6 Ziff. 2 EMRK.
a) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafrechtlichen Handlung Angeklagte unschuldig ist. Für einen nichtverurteilenden Verfahrensabschluss bedeutet dies, dass der verfahrensabschliessende Entscheid nicht den Eindruck des Bestehens strafrechtlicher Schuld erwecken darf. Mit dem das Verfahren abschliessenden Entscheid verbundene Kostenauflagen sind demnach unzulässig, wenn sich aus dem Text des Entscheids eine strafrechtliche Missbilligung ergibt, die in der Kostenauflage zum Ausdruck kommt (BGE 114 Ia 302 E. 2b mit Hinweisen). Das gleiche gilt hinsichtlich der Verweigerung einer Entschädigung bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss (Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte i.S. Lutz, Englert und Nölkenböckhoff vom 25. August 1987, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Série A, Vol. 123, No 123-A Ziff. 60 = EuGRZ 1987, S. 402; No 123-B Ziff. 37 = EuGRZ 1987, S. 409; No 123-C Ziff. 37 = EuGRZ 1987, S. 413).
b) Das Präsidium des Landgerichts geht in der Begründung des angefochtenen Entscheids davon aus, der Beschwerdeführer habe ein Verhalten verwirklicht, welches bei richtiger Betrachtung einen der Tatbestände von Art. 90 SVG i.V.m. Art. 30 Abs. 2 SVG und Art. 57 Abs. 1 VRV erfüllt. Das Präsidium des Landgerichts macht dem Beschwerdeführer dieses Verhalten überdies zum Vorwurf, d.h. es legt ihm hinsichtlich der genannten Vorschriften ein Verschulden zur Last. Damit erweckt der angefochtene Entscheid, obwohl er dies nicht ausdrücklich ausspricht, den Eindruck strafrechtlicher Schuld, dass nämlich der Beschwerdeführer einen der Tatbestände von Art. 90 SVG rechtswidrig und schuldhaft verwirklicht habe. Dies ist nach der dargelegten Rechtsprechung unzulässig: Die Kostenauflage oder Verweigerung einer Entschädigung verstösst nicht nur dann gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK und ist daher unzulässig, wenn der Text einer Entscheidung eine direkte strafrechtliche Missbilligung enthält. Die Kostenauflage oder Verweigerung einer Entschädigung sind vielmehr auch dann unzulässig, wenn sich die strafrechtliche Missbilligung sonstwie aus dem Text der Entscheidung ergibt, d.h. wenn darin ein strafrechtlich relevanter Vorwurf nur implizit zum Ausdruck gelangt. Der angefochtene Entscheid verletzt demnach Art. 6 Ziff. 2 EMRK und ist aus diesem Grunde aufzuheben. | de | Art. 6 Ziff. 2 EMRK; Verweigerung einer Entschädigung bei Einstellung des Strafverfahrens. Kostenauflage oder Verweigerung einer Entschädigung bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss verletzen die Unschuldsvermutung nicht nur dann, wenn der Text der Entscheidung eine direkte strafrechtliche Missbilligung enthält, sondern sind vielmehr auch dann unzulässig, wenn sich die strafrechtliche Missbilligung sonstwie aus dem Text der Entscheidung ergibt (E. 1). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-309%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,213 | 115 Ia 309 | 115 Ia 309
Sachverhalt ab Seite 309
Mit Strafverfügung vom 22. Juli 1985 auferlegte die Polizeidirektion Uri S. wegen Führens eines mit 500 kg überladenen Lieferwagens eine Busse von Fr. 160.--. Einen von S. gegen diese Strafverfügung erhobenen Rekurs wies die Staatsanwaltschaft Uri am 11. September 1985 ab. Gegen diesen Entscheid legte S. bei der Staatsanwaltschaft Einsprache ein. In der Folge stellte diese mit Verfügung vom 31. August 1988 das Strafverfahren ein, überband die Verfahrenskosten dem Staat und sprach S. eine Entschädigung von Fr. 200.-- zu.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte S. an das Präsidium des Landgerichts Uri mit dem Begehren, die Einstellungsverfügung sei hinsichtlich der Entschädigung aufzuheben und ihm eine Entschädigung von Fr. 890.-- zuzusprechen. Mit Entscheid vom 17. Februar 1989 wies das Präsidium des Landgerichts den Rekurs ab. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, S. habe nach seinen eigenen Angaben vor Antritt der Fahrt die einseitige Beladung des Lieferwagens festgestellt. Als gewissenhafter Chauffeur hätte er nach dieser Feststellung die in ca. 1 km Entfernung vom Verladeort befindliche Fahrzeugwaage aufsuchen müssen. Dass er dies nicht getan habe, sei ihm als ethisch vorwerfbares und damit i.S. von Art. 64 Abs. 1 Ziff. 2 der Strafprozessordnung des Kantons Uri vom 29. April 1980 (StPO) verwerfliches Verhalten anzurechnen, so dass sich eine teilweise Verweigerung der verlangten Entschädigung rechtfertige.
Das Bundesgericht heisst die von S. gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die Vorinstanz lege ihm in der Begründung des angefochtenen Entscheids mit dem Vorwurf der Unterlassung des Wiegens des Fahrzeugs eine fahrlässige Verletzung von Verkehrsregeln zur Last. Da die Verweigerung der Ausrichtung einer Entschädigung an ihn damit durch den Vorwurf eines strafbaren Verhaltens begründet werde, verletze der Entscheid des Gerichtspräsidiums Art. 6 Ziff. 2 EMRK.
a) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafrechtlichen Handlung Angeklagte unschuldig ist. Für einen nichtverurteilenden Verfahrensabschluss bedeutet dies, dass der verfahrensabschliessende Entscheid nicht den Eindruck des Bestehens strafrechtlicher Schuld erwecken darf. Mit dem das Verfahren abschliessenden Entscheid verbundene Kostenauflagen sind demnach unzulässig, wenn sich aus dem Text des Entscheids eine strafrechtliche Missbilligung ergibt, die in der Kostenauflage zum Ausdruck kommt (BGE 114 Ia 302 E. 2b mit Hinweisen). Das gleiche gilt hinsichtlich der Verweigerung einer Entschädigung bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss (Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte i.S. Lutz, Englert und Nölkenböckhoff vom 25. August 1987, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Série A, Vol. 123, No 123-A Ziff. 60 = EuGRZ 1987, S. 402; No 123-B Ziff. 37 = EuGRZ 1987, S. 409; No 123-C Ziff. 37 = EuGRZ 1987, S. 413).
b) Das Präsidium des Landgerichts geht in der Begründung des angefochtenen Entscheids davon aus, der Beschwerdeführer habe ein Verhalten verwirklicht, welches bei richtiger Betrachtung einen der Tatbestände von Art. 90 SVG i.V.m. Art. 30 Abs. 2 SVG und Art. 57 Abs. 1 VRV erfüllt. Das Präsidium des Landgerichts macht dem Beschwerdeführer dieses Verhalten überdies zum Vorwurf, d.h. es legt ihm hinsichtlich der genannten Vorschriften ein Verschulden zur Last. Damit erweckt der angefochtene Entscheid, obwohl er dies nicht ausdrücklich ausspricht, den Eindruck strafrechtlicher Schuld, dass nämlich der Beschwerdeführer einen der Tatbestände von Art. 90 SVG rechtswidrig und schuldhaft verwirklicht habe. Dies ist nach der dargelegten Rechtsprechung unzulässig: Die Kostenauflage oder Verweigerung einer Entschädigung verstösst nicht nur dann gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK und ist daher unzulässig, wenn der Text einer Entscheidung eine direkte strafrechtliche Missbilligung enthält. Die Kostenauflage oder Verweigerung einer Entschädigung sind vielmehr auch dann unzulässig, wenn sich die strafrechtliche Missbilligung sonstwie aus dem Text der Entscheidung ergibt, d.h. wenn darin ein strafrechtlich relevanter Vorwurf nur implizit zum Ausdruck gelangt. Der angefochtene Entscheid verletzt demnach Art. 6 Ziff. 2 EMRK und ist aus diesem Grunde aufzuheben. | de | Art. 6 ch. 2 CEDH; refus d'une indemnité en cas de classement de la procédure pénale. Le fait de mettre des frais à la charge du prévenu libéré ou de lui refuser une indemnité viole la présomption d'innocence non seulement dans le cas où le texte de la décision contient une appréciation négative directe, mais aussi quand l'appréciation négative ressort d'une manière ou d'une autre du texte de la décision (consid. 1). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-309%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,214 | 115 Ia 309 | 115 Ia 309
Sachverhalt ab Seite 309
Mit Strafverfügung vom 22. Juli 1985 auferlegte die Polizeidirektion Uri S. wegen Führens eines mit 500 kg überladenen Lieferwagens eine Busse von Fr. 160.--. Einen von S. gegen diese Strafverfügung erhobenen Rekurs wies die Staatsanwaltschaft Uri am 11. September 1985 ab. Gegen diesen Entscheid legte S. bei der Staatsanwaltschaft Einsprache ein. In der Folge stellte diese mit Verfügung vom 31. August 1988 das Strafverfahren ein, überband die Verfahrenskosten dem Staat und sprach S. eine Entschädigung von Fr. 200.-- zu.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte S. an das Präsidium des Landgerichts Uri mit dem Begehren, die Einstellungsverfügung sei hinsichtlich der Entschädigung aufzuheben und ihm eine Entschädigung von Fr. 890.-- zuzusprechen. Mit Entscheid vom 17. Februar 1989 wies das Präsidium des Landgerichts den Rekurs ab. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, S. habe nach seinen eigenen Angaben vor Antritt der Fahrt die einseitige Beladung des Lieferwagens festgestellt. Als gewissenhafter Chauffeur hätte er nach dieser Feststellung die in ca. 1 km Entfernung vom Verladeort befindliche Fahrzeugwaage aufsuchen müssen. Dass er dies nicht getan habe, sei ihm als ethisch vorwerfbares und damit i.S. von Art. 64 Abs. 1 Ziff. 2 der Strafprozessordnung des Kantons Uri vom 29. April 1980 (StPO) verwerfliches Verhalten anzurechnen, so dass sich eine teilweise Verweigerung der verlangten Entschädigung rechtfertige.
Das Bundesgericht heisst die von S. gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die Vorinstanz lege ihm in der Begründung des angefochtenen Entscheids mit dem Vorwurf der Unterlassung des Wiegens des Fahrzeugs eine fahrlässige Verletzung von Verkehrsregeln zur Last. Da die Verweigerung der Ausrichtung einer Entschädigung an ihn damit durch den Vorwurf eines strafbaren Verhaltens begründet werde, verletze der Entscheid des Gerichtspräsidiums Art. 6 Ziff. 2 EMRK.
a) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafrechtlichen Handlung Angeklagte unschuldig ist. Für einen nichtverurteilenden Verfahrensabschluss bedeutet dies, dass der verfahrensabschliessende Entscheid nicht den Eindruck des Bestehens strafrechtlicher Schuld erwecken darf. Mit dem das Verfahren abschliessenden Entscheid verbundene Kostenauflagen sind demnach unzulässig, wenn sich aus dem Text des Entscheids eine strafrechtliche Missbilligung ergibt, die in der Kostenauflage zum Ausdruck kommt (BGE 114 Ia 302 E. 2b mit Hinweisen). Das gleiche gilt hinsichtlich der Verweigerung einer Entschädigung bei nichtverurteilendem Verfahrensabschluss (Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte i.S. Lutz, Englert und Nölkenböckhoff vom 25. August 1987, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Série A, Vol. 123, No 123-A Ziff. 60 = EuGRZ 1987, S. 402; No 123-B Ziff. 37 = EuGRZ 1987, S. 409; No 123-C Ziff. 37 = EuGRZ 1987, S. 413).
b) Das Präsidium des Landgerichts geht in der Begründung des angefochtenen Entscheids davon aus, der Beschwerdeführer habe ein Verhalten verwirklicht, welches bei richtiger Betrachtung einen der Tatbestände von Art. 90 SVG i.V.m. Art. 30 Abs. 2 SVG und Art. 57 Abs. 1 VRV erfüllt. Das Präsidium des Landgerichts macht dem Beschwerdeführer dieses Verhalten überdies zum Vorwurf, d.h. es legt ihm hinsichtlich der genannten Vorschriften ein Verschulden zur Last. Damit erweckt der angefochtene Entscheid, obwohl er dies nicht ausdrücklich ausspricht, den Eindruck strafrechtlicher Schuld, dass nämlich der Beschwerdeführer einen der Tatbestände von Art. 90 SVG rechtswidrig und schuldhaft verwirklicht habe. Dies ist nach der dargelegten Rechtsprechung unzulässig: Die Kostenauflage oder Verweigerung einer Entschädigung verstösst nicht nur dann gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK und ist daher unzulässig, wenn der Text einer Entscheidung eine direkte strafrechtliche Missbilligung enthält. Die Kostenauflage oder Verweigerung einer Entschädigung sind vielmehr auch dann unzulässig, wenn sich die strafrechtliche Missbilligung sonstwie aus dem Text der Entscheidung ergibt, d.h. wenn darin ein strafrechtlich relevanter Vorwurf nur implizit zum Ausdruck gelangt. Der angefochtene Entscheid verletzt demnach Art. 6 Ziff. 2 EMRK und ist aus diesem Grunde aufzuheben. | de | Art. 6 n. 2 CEDU; rifiuto di un'indennità in caso di abbandono del procedimento penale. Ove il procedimento penale non si concluda con una condanna, il fatto di porre spese a carico dell'imputato o di rifiutargli un'indennità viola la presunzione d'innocenza non solo nel caso in cui il testo della decisione contenga, sotto il profilo del diritto penale, un apprezzamento negativo diretto, ma anche in quello in cui tale apprezzamento risulti in qualsiasi modo dal testo della decisione (consid. 1). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-309%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,215 | 115 Ia 311 | 115 Ia 311
Sachverhalt ab Seite 312
Am 12. Januar 1988 erhob die Staatsanwaltschaft des Kantons A. gegen X. Anklage wegen gewerbsmässiger Hehlerei. Am 14. März 1988 liess die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons A. die Anklage zu und überwies X. mit Beschluss vom 9. Mai 1988 dem Geschworenengericht zur Beurteilung.
X. reichte gegen diesen Beschluss Rekurs beim Obergericht des Kantons A. ein und beantragte unter anderem, die Sache sei zur Beurteilung in die Zuständigkeit des Bezirksgerichts zu überweisen. Das Obergericht wies den Rekurs am 8. Juni 1988 ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 114 Ia 308; BGE 113 Ia 394 E. 2).
2. a) Beim angefochtenen Beschluss des Obergerichts vom 8. Juni 1988 handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid, da das Kassationsgericht auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten ist. Dieser Obergerichtsentscheid schliesst indessen das kantonale Verfahren nicht ab; die Sache wurde vielmehr in Bestätigung des Beschlusses der Anklagekammer des Obergerichts vom 9. Mai 1988 dem Geschworenengericht zur Beurteilung überwiesen. Es handelt sich somit um einen Zwischenentscheid (BGE 114 Ia 180; BGE 98 Ia 327 f.; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 28. Januar 1988 i.S. L. c. Obergericht des Kantons Zürich, E. 5). Nach Art. 87 OG können letztinstanzliche Zwischenentscheide beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV nur dann angefochten werden, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben. Indessen gilt diese Beschränkung nach der Rechtsprechung nicht für alle Entscheide, die im Verlaufe eines Verfahrens ergehen und die äusserlich als Zwischenentscheide zu betrachten sind. Als Ausnahmen werden nach der Praxis Entscheide über gerichtsorganisatorische Fragen betrachtet, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann (BGE 106 Ia 233 E. 3a; BGE 94 I 201, je mit Hinweisen). Die direkte Anfechtbarkeit wird zum einen aus Gründen der Prozessökonomie und Zweckmässigkeit und zum andern wegen des wohlverstandenen Interesses der Gegenpartei, dass der Beschwerdeführer sofort handle und nicht den Endentscheid abwarte, begründet (BGE 94 I 201). In diesem Sinne fallen beispielsweise Entscheide über die Zusammensetzung des Gerichts und solche über die örtliche und sachliche Zuständigkeit nicht unter Art. 87 OG (BGE 94 I 201; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 291; PETER LUDWIG, Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, in ZBJV 110/1974 S. 185). Entscheide, bei denen es um die funktionelle Zuständigkeit geht, zählen nicht zu diesen Ausnahmefällen; für sie ist deshalb Art. 87 OG anwendbar (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 5. Dezember 1988 i.S. C., E. 2a). Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, welches erstinstanzliche Strafgericht zur Beurteilung einer Strafsache zuständig sein soll: das Geschworenengericht oder das Bezirksgericht. In Fällen dieser Art bestehen keine hinreichenden Gründe, von der Anwendbarkeit von Art. 87 OG abzusehen. Die Eintretensfrage richtet sich daher nach dieser Bestimmung (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 15. Juni 1989 i.S. N.).
b) Wie erwähnt, sind staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 BV gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur zulässig, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben (Art. 87 OG). Beschwerden, die sich auf andere verfassungsmässige Rechte oder auf die EMRK (BGE 106 IV 87 E. b) stützen, sind indessen auch gegen Zwischenentscheide ohne Einschränkung zulässig (Art. 86 OG). Werden neben der Verletzung von Art. 4 BV noch weitere Beschwerdegründe vorgebracht, so tritt das Bundesgericht auf die Beschwerde in vollem Umfang ein, allerdings nur dann, wenn die neben einer Verletzung von Art. 4 BV geltend gemachte Verfassungsrüge nicht mit der Willkürrüge zusammenfällt, somit selbständige Bedeutung hat, und nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist (BGE 114 Ia 180; BGE 106 Ia 227 E. 1, 231 E. 2a; BGE 104 Ia 107 E. 2b; Urteil des Bundesgerichts vom 10. März 1982, publiziert in ZBl 83/1982 S. 324 E. 2a; CLAUDE ROUILLER, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, in ZSR 1987 II S. 378). Der Beschwerdeführer stützt sich neben Art. 4 BV auch auf Art. 58 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Er rügt im Zusammenhang mit diesen Bestimmungen jedoch nur eine willkürliche Anwendung des kantonalen Strafrechts; der Berufung auf Art. 58 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK kommt daher keine selbständige Bedeutung zu. Unter diesen Umständen ist zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat.
c) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur, um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten zu können; eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 108 Ia 204 E. 1a mit Hinweisen). Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Art, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 108 Ia 204 E. 1; BGE 106 Ia 234).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist im vorliegenden Fall kein nicht wiedergutzumachender Nachteil im dargelegten Sinn anzunehmen. Das Bundesgericht hat seit dem Urteil BGE 63 I 313 ff. immer daran festgehalten, dass in der Überweisung einer Strafsache an ein Strafgericht kein solcher Nachteil liege. Der Beurteilung der Schuldfrage wird nicht vorgegriffen; sie bleibt dem Strafrichter vorbehalten. Die vom Beschwerdeführer befürchteten, durch ein gerichtliches Verfahren hervorgerufenen Beeinträchtigungen können zu keinem anderen Ergebnis führen, zumal der Beschwerdeführer nicht dartut, inwieweit ihm dadurch ein Nachteil rechtlicher Natur erwachse. Der Beschwerdeführer bringt auch weiter nichts vor, was geeignet wäre, die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts in Zweifel zu ziehen. So wird denn auch in der Literatur die Rechtsprechung in bezug auf Überweisungsbeschlüsse in keiner Weise kritisiert (vgl. WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 293; PETER LUDWIG, a.a.O., S. 170 f. und 183). Demnach ist auch im vorliegenden Fall im Umstand, dass die Anklage zugelassen und die Strafsache des Beschwerdeführers an das Geschworenengericht überwiesen worden ist, kein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 87 OG zu erblicken. | de | Art. 87 OG; Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid. 1. Überweisungsbeschlüsse in Strafsachen sind Zwischenentscheide im Sinne von Art. 87 OG (E. 2a).
2. Die Beschränkung nach Art. 87 OG gilt grundsätzlich nicht bei Entscheiden über gerichtsorganisatorische Fragen, die endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann; Fälle, bei denen Art. 87 OG dennoch anwendbar ist (E. 2a).
3. Werden neben Art. 4 BV weitere Verfassungsrügen erhoben, so tritt das Bundesgericht auf die Beschwerde nur ein, wenn diese Rügen selbständige Bedeutung haben und nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet sind (E. 2b).
4. In der Überweisung einer Strafsache an ein Strafgericht liegt kein nicht wiedergutzumachender Nachteil (E. 2c). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,216 | 115 Ia 311 | 115 Ia 311
Sachverhalt ab Seite 312
Am 12. Januar 1988 erhob die Staatsanwaltschaft des Kantons A. gegen X. Anklage wegen gewerbsmässiger Hehlerei. Am 14. März 1988 liess die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons A. die Anklage zu und überwies X. mit Beschluss vom 9. Mai 1988 dem Geschworenengericht zur Beurteilung.
X. reichte gegen diesen Beschluss Rekurs beim Obergericht des Kantons A. ein und beantragte unter anderem, die Sache sei zur Beurteilung in die Zuständigkeit des Bezirksgerichts zu überweisen. Das Obergericht wies den Rekurs am 8. Juni 1988 ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 114 Ia 308; BGE 113 Ia 394 E. 2).
2. a) Beim angefochtenen Beschluss des Obergerichts vom 8. Juni 1988 handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid, da das Kassationsgericht auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten ist. Dieser Obergerichtsentscheid schliesst indessen das kantonale Verfahren nicht ab; die Sache wurde vielmehr in Bestätigung des Beschlusses der Anklagekammer des Obergerichts vom 9. Mai 1988 dem Geschworenengericht zur Beurteilung überwiesen. Es handelt sich somit um einen Zwischenentscheid (BGE 114 Ia 180; BGE 98 Ia 327 f.; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 28. Januar 1988 i.S. L. c. Obergericht des Kantons Zürich, E. 5). Nach Art. 87 OG können letztinstanzliche Zwischenentscheide beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV nur dann angefochten werden, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben. Indessen gilt diese Beschränkung nach der Rechtsprechung nicht für alle Entscheide, die im Verlaufe eines Verfahrens ergehen und die äusserlich als Zwischenentscheide zu betrachten sind. Als Ausnahmen werden nach der Praxis Entscheide über gerichtsorganisatorische Fragen betrachtet, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann (BGE 106 Ia 233 E. 3a; BGE 94 I 201, je mit Hinweisen). Die direkte Anfechtbarkeit wird zum einen aus Gründen der Prozessökonomie und Zweckmässigkeit und zum andern wegen des wohlverstandenen Interesses der Gegenpartei, dass der Beschwerdeführer sofort handle und nicht den Endentscheid abwarte, begründet (BGE 94 I 201). In diesem Sinne fallen beispielsweise Entscheide über die Zusammensetzung des Gerichts und solche über die örtliche und sachliche Zuständigkeit nicht unter Art. 87 OG (BGE 94 I 201; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 291; PETER LUDWIG, Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, in ZBJV 110/1974 S. 185). Entscheide, bei denen es um die funktionelle Zuständigkeit geht, zählen nicht zu diesen Ausnahmefällen; für sie ist deshalb Art. 87 OG anwendbar (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 5. Dezember 1988 i.S. C., E. 2a). Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, welches erstinstanzliche Strafgericht zur Beurteilung einer Strafsache zuständig sein soll: das Geschworenengericht oder das Bezirksgericht. In Fällen dieser Art bestehen keine hinreichenden Gründe, von der Anwendbarkeit von Art. 87 OG abzusehen. Die Eintretensfrage richtet sich daher nach dieser Bestimmung (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 15. Juni 1989 i.S. N.).
b) Wie erwähnt, sind staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 BV gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur zulässig, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben (Art. 87 OG). Beschwerden, die sich auf andere verfassungsmässige Rechte oder auf die EMRK (BGE 106 IV 87 E. b) stützen, sind indessen auch gegen Zwischenentscheide ohne Einschränkung zulässig (Art. 86 OG). Werden neben der Verletzung von Art. 4 BV noch weitere Beschwerdegründe vorgebracht, so tritt das Bundesgericht auf die Beschwerde in vollem Umfang ein, allerdings nur dann, wenn die neben einer Verletzung von Art. 4 BV geltend gemachte Verfassungsrüge nicht mit der Willkürrüge zusammenfällt, somit selbständige Bedeutung hat, und nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist (BGE 114 Ia 180; BGE 106 Ia 227 E. 1, 231 E. 2a; BGE 104 Ia 107 E. 2b; Urteil des Bundesgerichts vom 10. März 1982, publiziert in ZBl 83/1982 S. 324 E. 2a; CLAUDE ROUILLER, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, in ZSR 1987 II S. 378). Der Beschwerdeführer stützt sich neben Art. 4 BV auch auf Art. 58 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Er rügt im Zusammenhang mit diesen Bestimmungen jedoch nur eine willkürliche Anwendung des kantonalen Strafrechts; der Berufung auf Art. 58 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK kommt daher keine selbständige Bedeutung zu. Unter diesen Umständen ist zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat.
c) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur, um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten zu können; eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 108 Ia 204 E. 1a mit Hinweisen). Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Art, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 108 Ia 204 E. 1; BGE 106 Ia 234).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist im vorliegenden Fall kein nicht wiedergutzumachender Nachteil im dargelegten Sinn anzunehmen. Das Bundesgericht hat seit dem Urteil BGE 63 I 313 ff. immer daran festgehalten, dass in der Überweisung einer Strafsache an ein Strafgericht kein solcher Nachteil liege. Der Beurteilung der Schuldfrage wird nicht vorgegriffen; sie bleibt dem Strafrichter vorbehalten. Die vom Beschwerdeführer befürchteten, durch ein gerichtliches Verfahren hervorgerufenen Beeinträchtigungen können zu keinem anderen Ergebnis führen, zumal der Beschwerdeführer nicht dartut, inwieweit ihm dadurch ein Nachteil rechtlicher Natur erwachse. Der Beschwerdeführer bringt auch weiter nichts vor, was geeignet wäre, die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts in Zweifel zu ziehen. So wird denn auch in der Literatur die Rechtsprechung in bezug auf Überweisungsbeschlüsse in keiner Weise kritisiert (vgl. WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 293; PETER LUDWIG, a.a.O., S. 170 f. und 183). Demnach ist auch im vorliegenden Fall im Umstand, dass die Anklage zugelassen und die Strafsache des Beschwerdeführers an das Geschworenengericht überwiesen worden ist, kein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 87 OG zu erblicken. | de | Art. 87 OJ; recours contre une décision incidente. 1. La décision de renvoi d'une cause pénale est une décision incidente au sens de l'art. 87 OJ (consid. 2a).
2. La condition restrictive de l'art. 87 OJ n'est en principe pas applicable à des décisions relatives à la composition ou à la compétence d'un tribunal, s'agissant de questions qui doivent être tranchées définitivement, sans attendre la poursuite du procès; cas dans lesquels l'art. 87 OJ est néanmoins applicable (consid. 2a).
3. Lorsque le recours est formé pour violation non seulement de l'art. 4 Cst. mais d'autres droits constitutionnels, le Tribunal fédéral n'entre en matière que si ces moyens ont une portée indépendante et ne sont pas manifestement irrecevables ou mal fondés (consid. 2b).
4. La décision de renvoi devant une autorité pénale de jugement ne cause pas de dommage irréparable (consid. 2c). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 312
Am 12. Januar 1988 erhob die Staatsanwaltschaft des Kantons A. gegen X. Anklage wegen gewerbsmässiger Hehlerei. Am 14. März 1988 liess die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons A. die Anklage zu und überwies X. mit Beschluss vom 9. Mai 1988 dem Geschworenengericht zur Beurteilung.
X. reichte gegen diesen Beschluss Rekurs beim Obergericht des Kantons A. ein und beantragte unter anderem, die Sache sei zur Beurteilung in die Zuständigkeit des Bezirksgerichts zu überweisen. Das Obergericht wies den Rekurs am 8. Juni 1988 ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 114 Ia 308; BGE 113 Ia 394 E. 2).
2. a) Beim angefochtenen Beschluss des Obergerichts vom 8. Juni 1988 handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid, da das Kassationsgericht auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten ist. Dieser Obergerichtsentscheid schliesst indessen das kantonale Verfahren nicht ab; die Sache wurde vielmehr in Bestätigung des Beschlusses der Anklagekammer des Obergerichts vom 9. Mai 1988 dem Geschworenengericht zur Beurteilung überwiesen. Es handelt sich somit um einen Zwischenentscheid (BGE 114 Ia 180; BGE 98 Ia 327 f.; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 28. Januar 1988 i.S. L. c. Obergericht des Kantons Zürich, E. 5). Nach Art. 87 OG können letztinstanzliche Zwischenentscheide beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV nur dann angefochten werden, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben. Indessen gilt diese Beschränkung nach der Rechtsprechung nicht für alle Entscheide, die im Verlaufe eines Verfahrens ergehen und die äusserlich als Zwischenentscheide zu betrachten sind. Als Ausnahmen werden nach der Praxis Entscheide über gerichtsorganisatorische Fragen betrachtet, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann (BGE 106 Ia 233 E. 3a; BGE 94 I 201, je mit Hinweisen). Die direkte Anfechtbarkeit wird zum einen aus Gründen der Prozessökonomie und Zweckmässigkeit und zum andern wegen des wohlverstandenen Interesses der Gegenpartei, dass der Beschwerdeführer sofort handle und nicht den Endentscheid abwarte, begründet (BGE 94 I 201). In diesem Sinne fallen beispielsweise Entscheide über die Zusammensetzung des Gerichts und solche über die örtliche und sachliche Zuständigkeit nicht unter Art. 87 OG (BGE 94 I 201; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 291; PETER LUDWIG, Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, in ZBJV 110/1974 S. 185). Entscheide, bei denen es um die funktionelle Zuständigkeit geht, zählen nicht zu diesen Ausnahmefällen; für sie ist deshalb Art. 87 OG anwendbar (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 5. Dezember 1988 i.S. C., E. 2a). Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, welches erstinstanzliche Strafgericht zur Beurteilung einer Strafsache zuständig sein soll: das Geschworenengericht oder das Bezirksgericht. In Fällen dieser Art bestehen keine hinreichenden Gründe, von der Anwendbarkeit von Art. 87 OG abzusehen. Die Eintretensfrage richtet sich daher nach dieser Bestimmung (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 15. Juni 1989 i.S. N.).
b) Wie erwähnt, sind staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 BV gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur zulässig, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben (Art. 87 OG). Beschwerden, die sich auf andere verfassungsmässige Rechte oder auf die EMRK (BGE 106 IV 87 E. b) stützen, sind indessen auch gegen Zwischenentscheide ohne Einschränkung zulässig (Art. 86 OG). Werden neben der Verletzung von Art. 4 BV noch weitere Beschwerdegründe vorgebracht, so tritt das Bundesgericht auf die Beschwerde in vollem Umfang ein, allerdings nur dann, wenn die neben einer Verletzung von Art. 4 BV geltend gemachte Verfassungsrüge nicht mit der Willkürrüge zusammenfällt, somit selbständige Bedeutung hat, und nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist (BGE 114 Ia 180; BGE 106 Ia 227 E. 1, 231 E. 2a; BGE 104 Ia 107 E. 2b; Urteil des Bundesgerichts vom 10. März 1982, publiziert in ZBl 83/1982 S. 324 E. 2a; CLAUDE ROUILLER, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, in ZSR 1987 II S. 378). Der Beschwerdeführer stützt sich neben Art. 4 BV auch auf Art. 58 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Er rügt im Zusammenhang mit diesen Bestimmungen jedoch nur eine willkürliche Anwendung des kantonalen Strafrechts; der Berufung auf Art. 58 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK kommt daher keine selbständige Bedeutung zu. Unter diesen Umständen ist zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat.
c) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur, um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten zu können; eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 108 Ia 204 E. 1a mit Hinweisen). Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Art, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 108 Ia 204 E. 1; BGE 106 Ia 234).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist im vorliegenden Fall kein nicht wiedergutzumachender Nachteil im dargelegten Sinn anzunehmen. Das Bundesgericht hat seit dem Urteil BGE 63 I 313 ff. immer daran festgehalten, dass in der Überweisung einer Strafsache an ein Strafgericht kein solcher Nachteil liege. Der Beurteilung der Schuldfrage wird nicht vorgegriffen; sie bleibt dem Strafrichter vorbehalten. Die vom Beschwerdeführer befürchteten, durch ein gerichtliches Verfahren hervorgerufenen Beeinträchtigungen können zu keinem anderen Ergebnis führen, zumal der Beschwerdeführer nicht dartut, inwieweit ihm dadurch ein Nachteil rechtlicher Natur erwachse. Der Beschwerdeführer bringt auch weiter nichts vor, was geeignet wäre, die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts in Zweifel zu ziehen. So wird denn auch in der Literatur die Rechtsprechung in bezug auf Überweisungsbeschlüsse in keiner Weise kritisiert (vgl. WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 293; PETER LUDWIG, a.a.O., S. 170 f. und 183). Demnach ist auch im vorliegenden Fall im Umstand, dass die Anklage zugelassen und die Strafsache des Beschwerdeführers an das Geschworenengericht überwiesen worden ist, kein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 87 OG zu erblicken. | de | Art. 87 OG; ricorso contro una decisione incidentale. 1. La decisione di rinvio a giudizio dinanzi a un'autorità penale costituisce una decisione incidentale ai sensi dell'art. 87 OG (consid. 2a).
2. La condizione restrittiva dell'art. 87 OG non si applica, in linea di principio, a decisioni relative all'organizzazione dei tribunali che devono essere risolte definitivamente prima che sia proseguito il procedimento; casi in cui l'art. 87 OG è nondimeno applicabile (consid. 2a).
3. Ove il ricorso sia proposto per violazione non solo dell'art. 4 Cost. ma anche di altri diritti costituzionali, il Tribunale federale entra nel merito di tali censure solo se hanno portata propria e non siano manifestamente inammissibili o infondate (consid. 2b).
4. La decisione di rinvio a giudizio dinanzi a un'autorità penale non causa un danno irreparabile (consid. 2c). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 316
Der Gemeinderat Niederhasli leitete mit Beschluss vom 10. Juni 1980 über das Gebiet "Rietwiese" in Oberhasli das amtliche Quartierplanverfahren ein.
Die kantonale Baudirektion genehmigte die Einleitung des Quartierplanverfahrens am 20. Juni 1984. Diese Verfügung ist rechtskräftig geworden.
Mit Beschluss vom 26. August 1986 verpflichtete der Gemeinderat Niederhasli die Grundeigentümer des Quartierplangebiets zu Akontozahlungen an die laufenden Administrativkosten aufgrund des Flächenverzeichnisses "Neuer Bestand" im ersten Entwurf vom 21. März 1986 für die Arealabrechnung. In diesem Verzeichnis ist J.M. als Eigentümer der neuen Parzelle Nr. 2646 mit einer Fläche von 24 425 m2 aufgeführt. Je eine Rate sollte nach der ersten und der zweiten Grundeigentümerversammlung entrichtet werden, um die jeweils bis zum Stichtag aufgelaufenen Kosten samt Zinsen zu decken. Die Schlusszahlung hatte nach rechtskräftiger Festsetzung des Quartierplans aufgrund einer Schlussabrechnung zu erfolgen. Der genannte Beschluss des Gemeinderates setzte lediglich einen Schlüssel für die Kostenverteilung fest; bezifferte Zahlungsbeträge der Grundeigentümer wurden nicht genannt. J.M. und ein weiterer Grundeigentümer zogen den Beschluss des Gemeinderates Niederhasli an die Baurekurskommission I weiter. J.M. beantragte, seine Beträge an die Kosten des Quartierplanverfahrens seien lediglich nach Massgabe der tatsächlich quartierplanbetroffenen Fläche von 845 m2 seines Grundeigentums zu berechnen. Diese Fläche entspricht jener der beiden Grundstücke Kat. Nrn. 5348 und 2256 der E. Verwaltungs-AG, welche eine optimale Überbauung des Landes von J.M. behindern. Die Baurekurskommission I wies die vereinigten Rekurse der beiden Grundeigentümer am 18. September 1987 ab.
Mit Beschwerde vom 12. Oktober 1987 gelangte J.M. an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Er beantragte, der Entscheid der Baurekurskommission I sei aufzuheben und seine Kostenbeiträge seien lediglich gestützt auf eine Grundstückfläche von 845 m2 zu berechnen. Mit Entscheid vom 30. September 1988 hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde abgewiesen.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts führt J.M. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht.
Das Verfahren wurde sistiert bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich über ein dort hängiges Revisionsgesuch.
Am 2. Februar 1989 wies das Verwaltungsgericht das Revisionsgesuch von J.M. gegen den Entscheid vom 30. September 1988 ab, soweit es darauf eintreten konnte. Gegen diesen Revisionsentscheid des Verwaltungsgerichts führt J.M. ebenfalls staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 114 Ia 308 E. 1a; BGE 113 Ia 394 E. 2 mit Hinweis).
a) Die beiden angefochtenen Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich stellen letztinstanzliche kantonale Entscheide dar. Der Beschwerdeführer rügt einzig eine Verletzung von Art. 4 BV. Gemäss Art. 87 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung dieser Verfassungsbestimmung erst gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig, gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben.
aa) Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG ist jeder Entscheid, der ein Verfahren vorbehältlich der Weiterziehung an eine höhere Instanz abschliesst, sei es durch einen Entscheid in der Sache selbst (Sachentscheid), sei es aus prozessualen Gründen (Prozessentscheid). Als Zwischenentscheide gelten dagegen jene Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen, gleichgültig, ob sie eine Verfahrensfrage oder - vorausnehmend - eine Frage des materiellen Rechts zum Gegenstand haben (BGE 106 Ia 233 E. 3a mit zahlreichen Hinweisen; BGE 110 Ia 134; BGE 108 Ia 204). Die in Art. 87 OG vorgesehene Beschränkung der Anfechtbarkeit letztinstanzlicher Zwischenentscheide beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV gilt indessen nicht absolut. Vielmehr lässt die Rechtsprechung Ausnahmen zu bei Entscheiden über gerichtsorganisatorische Fragen, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann (BGE 115 Ia 313 E. 2a; BGE 106 Ia 233 E. 3a; BGE 94 I 201 E. 1a, je mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Baurekurskommission I den vom Gemeinderat Niederhasli festgesetzten Verteilschlüssel für die Entrichtung von Akontozahlungen betreffend die Administrativkosten des amtlichen Quartierplans "Rietwiese" als rechtmässig bezeichnet. Nach den Darlegungen des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei dieser Festsetzung des Verteilschlüssels für die Akontozahlungen nicht um einen endgültigen, sondern nur um einen vorläufigen Entscheid. Auch nach Auffassung der Baurekurskommission I geht es bei der Vorschussleistung nicht um eine definitive Kostenverteilung, die einen genehmigten Quartierplan voraussetze. Durch die Leistung von Vorschüssen oder Akontozahlungen gingen den am Quartierplanverfahren beteiligten Grundeigentümern auch keine Rechte verloren. Es blieben ihnen hinsichtlich der Kostenpflicht alle Prüfungsbefugnisse und Rechtsmittel gewahrt, die sie bei Vorliegen der definitiven Kostenrechnung ausüben könnten. Geleistete Zahlungen würden den Quartierplangenossen in der Schlussabrechnung gutgeschrieben (PETER WIEDERKEHR, Das Zürcherische Quartierplanrecht, 1972, S. 67 f.; RRB Nr. 3118/1967). Im gleichen Sinne äussert sich das Verwaltungsgericht für den Fall, dass das Quartierplangebiet nachträglich verkleinert oder die Grundstücke des Beschwerdeführers aus dem Quartierplanverfahren entlassen würden. Dieser Umstand wäre bei der Aufstellung des endgültigen Kostenverteilers zu berücksichtigen, denn in einem solchen Fall dürfe der Beschwerdeführer nicht gleichermassen wie die im Verfahren verbliebenen Grundeigentümer mit Administrativkosten belastet werden. Bereits geleistete Zahlungen seien in der Schlussabrechnung gutzuschreiben, und die damit festgelegte Kostenpflicht sei durch Rechtsmittel anfechtbar. Vor der Fälligkeit der zweiten Rate, im Anschluss an die Auflage des überarbeiteten Quartierplanentwurfs, könne der Beschwerdeführer gemäss § 155 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG) ein Begehren um Entlassung aus dem Verfahren stellen (vgl. BGE 115 Ib 169 E. 2). Falls er darin verbleibe, könne nach dessen Abschluss, d.h. nach Festsetzung des Quartierplans, zudem besser beurteilt werden, ob für seine Grundstücke besondere Verhältnisse vorlägen, die eine von der Regelvorschrift von § 177 Abs. 1 PBG abweichende Verteilung der Administrativkosten gebieten würden.
Die beiden angefochtenen Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich schliessen somit das kantonale Verfahren betreffend Aufteilung der Administrativkosten des amtlichen Quartierplanverfahrens "Rietwiese" auf die beteiligten Grundeigentümer nicht ab. Eine definitive Festsetzung dieser Kostenverteilung erfolgt vielmehr erst im Rahmen der gemäss § 177 Abs. 3 PBG zu erstellenden Schlussabrechnung, die schriftlich mitzuteilen ist. Erst mit ihr erfolgt in dieser Sache ein Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG. Daran ändert nichts, dass das Verwaltungsgericht gewisse Punkte im angefochtenen Entscheid endgültig beurteilt hat (BGE 106 Ia 228 E. 2). In diesem Sinne tritt das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerden gegen letztinstanzliche Rückweisungsentscheide unter anderem auch dann nicht ein, wenn vor Bundesgericht einzig die von der letzten kantonalen Instanz definitiv festgesetzten Verfahrens- und Parteikosten angefochten werden (nicht publ. Entscheid vom 20. Dezember 1988 i.S. Gemeinde Horw). Zu prüfen ist daher, ob die Pflicht zur Leistung von Akontozahlungen für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirkt.
bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur, um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten zu können; eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 108 Ia 204 E. 1 mit Hinweisen). Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Art, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 106 Ia 234). An dieser Voraussetzung fehlt es im vorliegenden Fall. Wie vorn unter E. 1a/aa dargelegt, kann der Beschwerdeführer seine im vorliegenden Verfahren zur Diskussion stehenden Rechte im Zusammenhang mit der Festsetzung der Schlussabrechnung gemäss § 177 Abs. 3 PBG voll wahren. Die kantonalen Instanzen werden dafür zu sorgen haben, dass dem Beschwerdeführer aus allenfalls zu Unrecht entrichteten Akontozahlungen kein Rechtsnachteil erwächst.
b) Aus den dargelegten Gründen ist auf die beiden staatsrechtlichen Beschwerden nicht einzutreten. | de | Art. 87 OG; Akontozahlung für Administrativkosten im Quartierplanverfahren. Der Entscheid, mit welchem der Verteilschlüssel für Akontozahlungen betreffend die Administrativkosten des amtlichen Quartierplanverfahrens nach Zürcher Bau- und Planungsrecht festgelegt wird, ist ein Zwischenentscheid, der für den Eigentümer eines vom Quartierplan betroffenen Grundstücks keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirkt (E. 1a). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 316
Der Gemeinderat Niederhasli leitete mit Beschluss vom 10. Juni 1980 über das Gebiet "Rietwiese" in Oberhasli das amtliche Quartierplanverfahren ein.
Die kantonale Baudirektion genehmigte die Einleitung des Quartierplanverfahrens am 20. Juni 1984. Diese Verfügung ist rechtskräftig geworden.
Mit Beschluss vom 26. August 1986 verpflichtete der Gemeinderat Niederhasli die Grundeigentümer des Quartierplangebiets zu Akontozahlungen an die laufenden Administrativkosten aufgrund des Flächenverzeichnisses "Neuer Bestand" im ersten Entwurf vom 21. März 1986 für die Arealabrechnung. In diesem Verzeichnis ist J.M. als Eigentümer der neuen Parzelle Nr. 2646 mit einer Fläche von 24 425 m2 aufgeführt. Je eine Rate sollte nach der ersten und der zweiten Grundeigentümerversammlung entrichtet werden, um die jeweils bis zum Stichtag aufgelaufenen Kosten samt Zinsen zu decken. Die Schlusszahlung hatte nach rechtskräftiger Festsetzung des Quartierplans aufgrund einer Schlussabrechnung zu erfolgen. Der genannte Beschluss des Gemeinderates setzte lediglich einen Schlüssel für die Kostenverteilung fest; bezifferte Zahlungsbeträge der Grundeigentümer wurden nicht genannt. J.M. und ein weiterer Grundeigentümer zogen den Beschluss des Gemeinderates Niederhasli an die Baurekurskommission I weiter. J.M. beantragte, seine Beträge an die Kosten des Quartierplanverfahrens seien lediglich nach Massgabe der tatsächlich quartierplanbetroffenen Fläche von 845 m2 seines Grundeigentums zu berechnen. Diese Fläche entspricht jener der beiden Grundstücke Kat. Nrn. 5348 und 2256 der E. Verwaltungs-AG, welche eine optimale Überbauung des Landes von J.M. behindern. Die Baurekurskommission I wies die vereinigten Rekurse der beiden Grundeigentümer am 18. September 1987 ab.
Mit Beschwerde vom 12. Oktober 1987 gelangte J.M. an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Er beantragte, der Entscheid der Baurekurskommission I sei aufzuheben und seine Kostenbeiträge seien lediglich gestützt auf eine Grundstückfläche von 845 m2 zu berechnen. Mit Entscheid vom 30. September 1988 hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde abgewiesen.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts führt J.M. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht.
Das Verfahren wurde sistiert bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich über ein dort hängiges Revisionsgesuch.
Am 2. Februar 1989 wies das Verwaltungsgericht das Revisionsgesuch von J.M. gegen den Entscheid vom 30. September 1988 ab, soweit es darauf eintreten konnte. Gegen diesen Revisionsentscheid des Verwaltungsgerichts führt J.M. ebenfalls staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 114 Ia 308 E. 1a; BGE 113 Ia 394 E. 2 mit Hinweis).
a) Die beiden angefochtenen Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich stellen letztinstanzliche kantonale Entscheide dar. Der Beschwerdeführer rügt einzig eine Verletzung von Art. 4 BV. Gemäss Art. 87 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung dieser Verfassungsbestimmung erst gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig, gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben.
aa) Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG ist jeder Entscheid, der ein Verfahren vorbehältlich der Weiterziehung an eine höhere Instanz abschliesst, sei es durch einen Entscheid in der Sache selbst (Sachentscheid), sei es aus prozessualen Gründen (Prozessentscheid). Als Zwischenentscheide gelten dagegen jene Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen, gleichgültig, ob sie eine Verfahrensfrage oder - vorausnehmend - eine Frage des materiellen Rechts zum Gegenstand haben (BGE 106 Ia 233 E. 3a mit zahlreichen Hinweisen; BGE 110 Ia 134; BGE 108 Ia 204). Die in Art. 87 OG vorgesehene Beschränkung der Anfechtbarkeit letztinstanzlicher Zwischenentscheide beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV gilt indessen nicht absolut. Vielmehr lässt die Rechtsprechung Ausnahmen zu bei Entscheiden über gerichtsorganisatorische Fragen, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann (BGE 115 Ia 313 E. 2a; BGE 106 Ia 233 E. 3a; BGE 94 I 201 E. 1a, je mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Baurekurskommission I den vom Gemeinderat Niederhasli festgesetzten Verteilschlüssel für die Entrichtung von Akontozahlungen betreffend die Administrativkosten des amtlichen Quartierplans "Rietwiese" als rechtmässig bezeichnet. Nach den Darlegungen des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei dieser Festsetzung des Verteilschlüssels für die Akontozahlungen nicht um einen endgültigen, sondern nur um einen vorläufigen Entscheid. Auch nach Auffassung der Baurekurskommission I geht es bei der Vorschussleistung nicht um eine definitive Kostenverteilung, die einen genehmigten Quartierplan voraussetze. Durch die Leistung von Vorschüssen oder Akontozahlungen gingen den am Quartierplanverfahren beteiligten Grundeigentümern auch keine Rechte verloren. Es blieben ihnen hinsichtlich der Kostenpflicht alle Prüfungsbefugnisse und Rechtsmittel gewahrt, die sie bei Vorliegen der definitiven Kostenrechnung ausüben könnten. Geleistete Zahlungen würden den Quartierplangenossen in der Schlussabrechnung gutgeschrieben (PETER WIEDERKEHR, Das Zürcherische Quartierplanrecht, 1972, S. 67 f.; RRB Nr. 3118/1967). Im gleichen Sinne äussert sich das Verwaltungsgericht für den Fall, dass das Quartierplangebiet nachträglich verkleinert oder die Grundstücke des Beschwerdeführers aus dem Quartierplanverfahren entlassen würden. Dieser Umstand wäre bei der Aufstellung des endgültigen Kostenverteilers zu berücksichtigen, denn in einem solchen Fall dürfe der Beschwerdeführer nicht gleichermassen wie die im Verfahren verbliebenen Grundeigentümer mit Administrativkosten belastet werden. Bereits geleistete Zahlungen seien in der Schlussabrechnung gutzuschreiben, und die damit festgelegte Kostenpflicht sei durch Rechtsmittel anfechtbar. Vor der Fälligkeit der zweiten Rate, im Anschluss an die Auflage des überarbeiteten Quartierplanentwurfs, könne der Beschwerdeführer gemäss § 155 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG) ein Begehren um Entlassung aus dem Verfahren stellen (vgl. BGE 115 Ib 169 E. 2). Falls er darin verbleibe, könne nach dessen Abschluss, d.h. nach Festsetzung des Quartierplans, zudem besser beurteilt werden, ob für seine Grundstücke besondere Verhältnisse vorlägen, die eine von der Regelvorschrift von § 177 Abs. 1 PBG abweichende Verteilung der Administrativkosten gebieten würden.
Die beiden angefochtenen Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich schliessen somit das kantonale Verfahren betreffend Aufteilung der Administrativkosten des amtlichen Quartierplanverfahrens "Rietwiese" auf die beteiligten Grundeigentümer nicht ab. Eine definitive Festsetzung dieser Kostenverteilung erfolgt vielmehr erst im Rahmen der gemäss § 177 Abs. 3 PBG zu erstellenden Schlussabrechnung, die schriftlich mitzuteilen ist. Erst mit ihr erfolgt in dieser Sache ein Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG. Daran ändert nichts, dass das Verwaltungsgericht gewisse Punkte im angefochtenen Entscheid endgültig beurteilt hat (BGE 106 Ia 228 E. 2). In diesem Sinne tritt das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerden gegen letztinstanzliche Rückweisungsentscheide unter anderem auch dann nicht ein, wenn vor Bundesgericht einzig die von der letzten kantonalen Instanz definitiv festgesetzten Verfahrens- und Parteikosten angefochten werden (nicht publ. Entscheid vom 20. Dezember 1988 i.S. Gemeinde Horw). Zu prüfen ist daher, ob die Pflicht zur Leistung von Akontozahlungen für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirkt.
bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur, um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten zu können; eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 108 Ia 204 E. 1 mit Hinweisen). Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Art, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 106 Ia 234). An dieser Voraussetzung fehlt es im vorliegenden Fall. Wie vorn unter E. 1a/aa dargelegt, kann der Beschwerdeführer seine im vorliegenden Verfahren zur Diskussion stehenden Rechte im Zusammenhang mit der Festsetzung der Schlussabrechnung gemäss § 177 Abs. 3 PBG voll wahren. Die kantonalen Instanzen werden dafür zu sorgen haben, dass dem Beschwerdeführer aus allenfalls zu Unrecht entrichteten Akontozahlungen kein Rechtsnachteil erwächst.
b) Aus den dargelegten Gründen ist auf die beiden staatsrechtlichen Beschwerden nicht einzutreten. | de | Art. 87 OJ; acomptes pour les frais administratifs dans une procédure de plan de quartier. La décision fixant la clé de répartition des acomptes pour les frais administratifs relatifs à la procédure officielle de plan de quartier selon le droit des constructions et de l'aménagement du territoire du canton de Zurich est une décision incidente qui n'entraîne pour le propriétaire d'un bien-fonds touché par le plan de quartier aucun dommage irréparable (consid. 1a). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,220 | 115 Ia 315 | 115 Ia 315
Sachverhalt ab Seite 316
Der Gemeinderat Niederhasli leitete mit Beschluss vom 10. Juni 1980 über das Gebiet "Rietwiese" in Oberhasli das amtliche Quartierplanverfahren ein.
Die kantonale Baudirektion genehmigte die Einleitung des Quartierplanverfahrens am 20. Juni 1984. Diese Verfügung ist rechtskräftig geworden.
Mit Beschluss vom 26. August 1986 verpflichtete der Gemeinderat Niederhasli die Grundeigentümer des Quartierplangebiets zu Akontozahlungen an die laufenden Administrativkosten aufgrund des Flächenverzeichnisses "Neuer Bestand" im ersten Entwurf vom 21. März 1986 für die Arealabrechnung. In diesem Verzeichnis ist J.M. als Eigentümer der neuen Parzelle Nr. 2646 mit einer Fläche von 24 425 m2 aufgeführt. Je eine Rate sollte nach der ersten und der zweiten Grundeigentümerversammlung entrichtet werden, um die jeweils bis zum Stichtag aufgelaufenen Kosten samt Zinsen zu decken. Die Schlusszahlung hatte nach rechtskräftiger Festsetzung des Quartierplans aufgrund einer Schlussabrechnung zu erfolgen. Der genannte Beschluss des Gemeinderates setzte lediglich einen Schlüssel für die Kostenverteilung fest; bezifferte Zahlungsbeträge der Grundeigentümer wurden nicht genannt. J.M. und ein weiterer Grundeigentümer zogen den Beschluss des Gemeinderates Niederhasli an die Baurekurskommission I weiter. J.M. beantragte, seine Beträge an die Kosten des Quartierplanverfahrens seien lediglich nach Massgabe der tatsächlich quartierplanbetroffenen Fläche von 845 m2 seines Grundeigentums zu berechnen. Diese Fläche entspricht jener der beiden Grundstücke Kat. Nrn. 5348 und 2256 der E. Verwaltungs-AG, welche eine optimale Überbauung des Landes von J.M. behindern. Die Baurekurskommission I wies die vereinigten Rekurse der beiden Grundeigentümer am 18. September 1987 ab.
Mit Beschwerde vom 12. Oktober 1987 gelangte J.M. an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Er beantragte, der Entscheid der Baurekurskommission I sei aufzuheben und seine Kostenbeiträge seien lediglich gestützt auf eine Grundstückfläche von 845 m2 zu berechnen. Mit Entscheid vom 30. September 1988 hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde abgewiesen.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts führt J.M. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht.
Das Verfahren wurde sistiert bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich über ein dort hängiges Revisionsgesuch.
Am 2. Februar 1989 wies das Verwaltungsgericht das Revisionsgesuch von J.M. gegen den Entscheid vom 30. September 1988 ab, soweit es darauf eintreten konnte. Gegen diesen Revisionsentscheid des Verwaltungsgerichts führt J.M. ebenfalls staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 114 Ia 308 E. 1a; BGE 113 Ia 394 E. 2 mit Hinweis).
a) Die beiden angefochtenen Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich stellen letztinstanzliche kantonale Entscheide dar. Der Beschwerdeführer rügt einzig eine Verletzung von Art. 4 BV. Gemäss Art. 87 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung dieser Verfassungsbestimmung erst gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig, gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben.
aa) Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG ist jeder Entscheid, der ein Verfahren vorbehältlich der Weiterziehung an eine höhere Instanz abschliesst, sei es durch einen Entscheid in der Sache selbst (Sachentscheid), sei es aus prozessualen Gründen (Prozessentscheid). Als Zwischenentscheide gelten dagegen jene Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen, gleichgültig, ob sie eine Verfahrensfrage oder - vorausnehmend - eine Frage des materiellen Rechts zum Gegenstand haben (BGE 106 Ia 233 E. 3a mit zahlreichen Hinweisen; BGE 110 Ia 134; BGE 108 Ia 204). Die in Art. 87 OG vorgesehene Beschränkung der Anfechtbarkeit letztinstanzlicher Zwischenentscheide beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 4 BV gilt indessen nicht absolut. Vielmehr lässt die Rechtsprechung Ausnahmen zu bei Entscheiden über gerichtsorganisatorische Fragen, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann (BGE 115 Ia 313 E. 2a; BGE 106 Ia 233 E. 3a; BGE 94 I 201 E. 1a, je mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Baurekurskommission I den vom Gemeinderat Niederhasli festgesetzten Verteilschlüssel für die Entrichtung von Akontozahlungen betreffend die Administrativkosten des amtlichen Quartierplans "Rietwiese" als rechtmässig bezeichnet. Nach den Darlegungen des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei dieser Festsetzung des Verteilschlüssels für die Akontozahlungen nicht um einen endgültigen, sondern nur um einen vorläufigen Entscheid. Auch nach Auffassung der Baurekurskommission I geht es bei der Vorschussleistung nicht um eine definitive Kostenverteilung, die einen genehmigten Quartierplan voraussetze. Durch die Leistung von Vorschüssen oder Akontozahlungen gingen den am Quartierplanverfahren beteiligten Grundeigentümern auch keine Rechte verloren. Es blieben ihnen hinsichtlich der Kostenpflicht alle Prüfungsbefugnisse und Rechtsmittel gewahrt, die sie bei Vorliegen der definitiven Kostenrechnung ausüben könnten. Geleistete Zahlungen würden den Quartierplangenossen in der Schlussabrechnung gutgeschrieben (PETER WIEDERKEHR, Das Zürcherische Quartierplanrecht, 1972, S. 67 f.; RRB Nr. 3118/1967). Im gleichen Sinne äussert sich das Verwaltungsgericht für den Fall, dass das Quartierplangebiet nachträglich verkleinert oder die Grundstücke des Beschwerdeführers aus dem Quartierplanverfahren entlassen würden. Dieser Umstand wäre bei der Aufstellung des endgültigen Kostenverteilers zu berücksichtigen, denn in einem solchen Fall dürfe der Beschwerdeführer nicht gleichermassen wie die im Verfahren verbliebenen Grundeigentümer mit Administrativkosten belastet werden. Bereits geleistete Zahlungen seien in der Schlussabrechnung gutzuschreiben, und die damit festgelegte Kostenpflicht sei durch Rechtsmittel anfechtbar. Vor der Fälligkeit der zweiten Rate, im Anschluss an die Auflage des überarbeiteten Quartierplanentwurfs, könne der Beschwerdeführer gemäss § 155 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG) ein Begehren um Entlassung aus dem Verfahren stellen (vgl. BGE 115 Ib 169 E. 2). Falls er darin verbleibe, könne nach dessen Abschluss, d.h. nach Festsetzung des Quartierplans, zudem besser beurteilt werden, ob für seine Grundstücke besondere Verhältnisse vorlägen, die eine von der Regelvorschrift von § 177 Abs. 1 PBG abweichende Verteilung der Administrativkosten gebieten würden.
Die beiden angefochtenen Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich schliessen somit das kantonale Verfahren betreffend Aufteilung der Administrativkosten des amtlichen Quartierplanverfahrens "Rietwiese" auf die beteiligten Grundeigentümer nicht ab. Eine definitive Festsetzung dieser Kostenverteilung erfolgt vielmehr erst im Rahmen der gemäss § 177 Abs. 3 PBG zu erstellenden Schlussabrechnung, die schriftlich mitzuteilen ist. Erst mit ihr erfolgt in dieser Sache ein Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG. Daran ändert nichts, dass das Verwaltungsgericht gewisse Punkte im angefochtenen Entscheid endgültig beurteilt hat (BGE 106 Ia 228 E. 2). In diesem Sinne tritt das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerden gegen letztinstanzliche Rückweisungsentscheide unter anderem auch dann nicht ein, wenn vor Bundesgericht einzig die von der letzten kantonalen Instanz definitiv festgesetzten Verfahrens- und Parteikosten angefochten werden (nicht publ. Entscheid vom 20. Dezember 1988 i.S. Gemeinde Horw). Zu prüfen ist daher, ob die Pflicht zur Leistung von Akontozahlungen für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirkt.
bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur, um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten zu können; eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 108 Ia 204 E. 1 mit Hinweisen). Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Art, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 106 Ia 234). An dieser Voraussetzung fehlt es im vorliegenden Fall. Wie vorn unter E. 1a/aa dargelegt, kann der Beschwerdeführer seine im vorliegenden Verfahren zur Diskussion stehenden Rechte im Zusammenhang mit der Festsetzung der Schlussabrechnung gemäss § 177 Abs. 3 PBG voll wahren. Die kantonalen Instanzen werden dafür zu sorgen haben, dass dem Beschwerdeführer aus allenfalls zu Unrecht entrichteten Akontozahlungen kein Rechtsnachteil erwächst.
b) Aus den dargelegten Gründen ist auf die beiden staatsrechtlichen Beschwerden nicht einzutreten. | de | Art. 87 OG; acconto per le spese amministrative in una procedura concernente un piano di quartiere. La decisione che determina la chiave di ripartizione degli acconti per le spese amministrative relative alla procedura ufficiale concernente un piano di quartiere secondo il diritto edilizio e della pianificazione del territorio del cantone di Zurigo costituisce una decisione incidentale che non comporta un danno irreparabile per il proprietario fondiario toccato dal piano di quartiere (consid. 1a). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,221 | 115 Ia 321 | 115 Ia 321
Sachverhalt ab Seite 322
Das Bezirksgericht Zürich verurteilte X. am 17. April 1986 wegen wiederholter Sachbeschädigung und wiederholter und fortgesetzter versuchter Nötigung zu 6 Monaten Gefängnis unbedingt. Am 6. April 1987 bestätigte das Obergericht diesen Schuldspruch zur Hauptsache und bestrafte den Beschwerdeführer mit 3 Monaten Gefängnis, wiederum unter Verweigerung des bedingten Strafvollzugs.
Gegen dieses Urteil erhob X. sowohl kantonale als auch eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde. Am 30. Juni 1988 reichte er beim Kassationsgericht ein Ablehnungsbegehren gegen sämtliche ordentlichen Mitglieder und Ersatzmitglieder des Kassationsgerichts ein. Das Büro des Zürcher Kantonsrats beschloss am 8. September 1988, auf das Begehren nicht einzutreten. Dagegen erhob X. am 12. Oktober 1988 staatsrechtliche Beschwerde. Gleichzeitig stellte er ein Gesuch um aufschiebende Wirkung, dem das Bundesgericht am 24. Oktober 1988 entsprach. Am 7. November 1988 urteilte das Kassationsgericht in der Sache.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde und beantragt, der Entscheid des Kassationsgerichts vom 7. November 1988 sei aufzuheben.
Während die Staatsanwaltschaft auf eine Vernehmlassung verzichtete, beantragen das Kassationsgericht, die A. sowie die B. AG sinngemäss Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kassationsgericht habe am 7. November 1988 seinen Entscheid gefällt, obwohl das Bundesgericht einer staatsrechtlichen Beschwerde in dieser Sache aufschiebende Wirkung gewährt habe. Gemäss einem Urteil des Bundesgerichts vom 13. April 1983 hätte das Kassationsgericht bis zum Erlass einer gegenteiligen Verfügung des Bundesgerichts nichts mehr unternehmen und insbesondere kein Urteil fällen dürfen. Indem das Kassationsgericht trotzdem in der Sache entschieden habe, habe es Art. 4, 58 Abs. 1 und Art. 114 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt.
b) Die Organisation der Rechtspflege und des gerichtlichen Verfahrens ist grundsätzlich Sache der Kantone (Art. 64 Abs. 3 und Art. 64bis Abs. 2 BV). Dazu gehört auch die Umschreibung der Ausstands- und Ablehnungsgründe. Indessen ergeben sich aus der bundesrechtlichen Garantie des verfassungsmässigen Richters und aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK gewisse Minimalanforderungen an das kantonale Verfahrensrecht, insbesondere ein Anspruch auf Beurteilung durch einen unabhängigen und nach den einschlägigen Gesetzen zur Behandlung einer Sache zuständigen Richter (BGE 105 Ia 159 E. 3, 174 f. E. 3a, mit Hinweisen).
c) Vorliegend stellt sich die Frage, ob das Kassationsgericht in der Sache hätte entscheiden dürfen, nachdem der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts mit superprovisorischer Verfügung am 24. Oktober 1988 die aufschiebende Wirkung angeordnet hatte. Die Zuständigkeit des Abteilungspräsidenten zum Erlass einer solchen Verfügung ergibt sich aus Art. 94 OG. Als einstweilige oder vorsorgliche Verfügung wird diejenige bezeichnet, die nach Anhörung der Gegenpartei zu einem entsprechenden Gesuch erlassen wird; sofort nach Eingang des Begehrens können mit einer superprovisorischen Verfügung Anordnungen getroffen werden, die bis zum Entscheid über die vorsorgliche Verfügung gelten (vgl. BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 398). Hinsichtlich der Verbindlichkeit für die kantonalen Instanzen stehen sich die beiden Arten provisorischer Verfügungen gleich (nicht veröffentlichtes Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. April 1983 i.S. Näf c. Gerber). Das Kassationsgericht bringt zu Recht vor, dass im neuen Formular, welches im vorliegenden Verfahren verwendet wurde, von der Erhaltung des bestehenden Zustands nicht mehr die Rede ist. Dieser Textteil wurde aber weggelassen, weil er als ungerechtfertigte Einschränkung der Wirkung einer superprovisorischen Verfügung aufgefasst worden ist. Gemäss Art. 94 OG können diejenigen vorsorglichen Verfügungen getroffen werden, die erforderlich sind, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen. Die neue Formulierung wurde gewählt, um Vollziehungsvorkehren - bis zur entsprechenden Präzisierung in der vorsorglichen Verfügung - in beiden Richtungen hin zu untersagen.
Entscheidet eine kantonale Behörde, obwohl ihre rechtmässige Zusammensetzung und Unvoreingenommenheit vor Bundesgericht streitig und der entsprechenden Beschwerde (vorsorglich oder superprovisorisch) aufschiebende Wirkung beigelegt worden ist, so begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung. Ein solches Verhalten stellt einen klaren Verstoss gegen die geltende Rechtsmittelordnung dar, wonach eine untere Instanz verbindliche Anordnungen einer übergeordneten zu befolgen hat; auch untergräbt es das Vertrauen des Bürgers in ein rechtsstaatliches Verfahren. Deshalb muss eine solche formelle Rechtsverweigerung zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen, unbekümmert darum, ob dieser in der Folge anders ausfallen wird oder nicht (vgl. BGE 103 Ia 16). Sonst würde es letztlich den kantonalen Behörden überlassen, die Erfolgsaussichten einer Beschwerde betreffend Ausstand abzuschätzen und sich gegebenenfalls über eine superprovisorische oder vorsorgliche Verfügung hinwegzusetzen. In Fällen, in denen das Bundesgericht in der Folge eine Beschwerde entgegen der Annahme der kantonalen Behörde gutheissen würde, könnte dies eine untragbare Verschlechterung des Rechtsschutzes des Beschwerdeführers bewirken. Selbst wenn wie vorliegend das Beschwerdeverfahren, in dessen Rahmen die superprovisorische Verfügung ergangen war, für den Beschwerdeführer negativ endete und man sich fragen kann, ob der Beschwerdeführer bei dieser Sachlage noch ein schützenswertes Interesse an der von ihm erhobenen Rüge hat, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Diese Lösung ergibt sich aus der formellen Natur der formellen Rechtsverweigerung (vgl. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 245 f.). Ebenfalls dafür spricht die vorerwähnte grundsätzliche Bedeutung einer superprovisorischen Verfügung und deren Tragweite in anderen Bereichen wie z.B. in Bausachen.
d) Aufgrund der Verfügung des Präsidenten der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24. Oktober 1988 hätte das hängige Verfahren nicht weitergeführt werden dürfen. Die Entscheidfällung des Kassationsgerichts vom 7. November 1988 stellt somit eine formelle Rechtsverweigerung dar, die zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt.
e) Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass eine kantonale Instanz nach Eingang einer superprovisorischen Verfügung des Bundesgerichts nötigenfalls ein Gesuch um Aufhebung oder Abänderung der Verfügung stellen kann, wenn sachliche Gründe dafür sprechen. Denn eine derartige Verfügung ist jederzeit abänderbar und das Bundesgericht wird, wenn z.B. die Verschiebung einer Verhandlung mit grossen Nachteilen verbunden wäre oder der Eintritt der Verjährung droht, solchen Gesichtspunkten Rechnung tragen müssen.
Während der Behandlung kassatorischer Rechtsmittel gegen ein verurteilendes Erkenntnis läuft die Verfolgungsverjährung nicht weiter, wenn dieses wie hier in formelle Rechtskraft erwachsen ist (BGE 111 IV 90 f. E. a und b mit Hinweisen). Deshalb ist in casu die Verjährungsfrist sowohl während des Verfahrens vor dem Zürcher Kassationsgericht wie auch während des vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens stillgestanden. Die Zeit des Ruhens ist bei der Berechnung der Verjährung in Abzug zu bringen (THORMANN/VON OVERBECK, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Art. 72 N 1). Die Verzögerung, die sich durch die Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde ergibt, kann sich also verjährungsrechtlich nicht zugunsten des Beschwerdeführers auswirken. Insbesondere droht auch keine absolute Verjährung gemäss Art. 72 Ziff. 2 Abs. 2 StGB, da diese Bestimmung nur die Verjährungsverlängerung durch verjährungsunterbrechende Handlungen unterbindet (vgl. BGE 90 IV 65). Damit erweisen sich die Befürchtungen der Beschwerdegegner als unbegründet, dem Beschwerdeführer gelinge es mit seiner Taktik, die absolute Verjährung herbeizuführen. | de | 1. Art. 4, 58 Abs. 1, Art. 64bis Abs. 2 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 94 OG; Nichtbeachten einer aufschiebenden Wirkung, Folgen. Entscheidet eine kantonale Behörde in einem Verfahren, in welchem das Bundesgericht einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung (vorsorglich oder superprovisorisch) gewährt hat, so begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung, was in jedem Fall zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt (E. 3c).
2. Art. 70 ff. StGB; Ruhen der Verfolgungsverjährung.
Während der Behandlung kassatorischer Rechtsmittel gegen ein in formelle Rechtskraft erwachsenes verurteilendes Erkenntnis läuft die Verfolgungsverjährung nicht weiter; in dieser Zeit kann deshalb die absolute Verjährung nicht eintreten (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 3e). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,222 | 115 Ia 321 | 115 Ia 321
Sachverhalt ab Seite 322
Das Bezirksgericht Zürich verurteilte X. am 17. April 1986 wegen wiederholter Sachbeschädigung und wiederholter und fortgesetzter versuchter Nötigung zu 6 Monaten Gefängnis unbedingt. Am 6. April 1987 bestätigte das Obergericht diesen Schuldspruch zur Hauptsache und bestrafte den Beschwerdeführer mit 3 Monaten Gefängnis, wiederum unter Verweigerung des bedingten Strafvollzugs.
Gegen dieses Urteil erhob X. sowohl kantonale als auch eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde. Am 30. Juni 1988 reichte er beim Kassationsgericht ein Ablehnungsbegehren gegen sämtliche ordentlichen Mitglieder und Ersatzmitglieder des Kassationsgerichts ein. Das Büro des Zürcher Kantonsrats beschloss am 8. September 1988, auf das Begehren nicht einzutreten. Dagegen erhob X. am 12. Oktober 1988 staatsrechtliche Beschwerde. Gleichzeitig stellte er ein Gesuch um aufschiebende Wirkung, dem das Bundesgericht am 24. Oktober 1988 entsprach. Am 7. November 1988 urteilte das Kassationsgericht in der Sache.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde und beantragt, der Entscheid des Kassationsgerichts vom 7. November 1988 sei aufzuheben.
Während die Staatsanwaltschaft auf eine Vernehmlassung verzichtete, beantragen das Kassationsgericht, die A. sowie die B. AG sinngemäss Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kassationsgericht habe am 7. November 1988 seinen Entscheid gefällt, obwohl das Bundesgericht einer staatsrechtlichen Beschwerde in dieser Sache aufschiebende Wirkung gewährt habe. Gemäss einem Urteil des Bundesgerichts vom 13. April 1983 hätte das Kassationsgericht bis zum Erlass einer gegenteiligen Verfügung des Bundesgerichts nichts mehr unternehmen und insbesondere kein Urteil fällen dürfen. Indem das Kassationsgericht trotzdem in der Sache entschieden habe, habe es Art. 4, 58 Abs. 1 und Art. 114 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt.
b) Die Organisation der Rechtspflege und des gerichtlichen Verfahrens ist grundsätzlich Sache der Kantone (Art. 64 Abs. 3 und Art. 64bis Abs. 2 BV). Dazu gehört auch die Umschreibung der Ausstands- und Ablehnungsgründe. Indessen ergeben sich aus der bundesrechtlichen Garantie des verfassungsmässigen Richters und aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK gewisse Minimalanforderungen an das kantonale Verfahrensrecht, insbesondere ein Anspruch auf Beurteilung durch einen unabhängigen und nach den einschlägigen Gesetzen zur Behandlung einer Sache zuständigen Richter (BGE 105 Ia 159 E. 3, 174 f. E. 3a, mit Hinweisen).
c) Vorliegend stellt sich die Frage, ob das Kassationsgericht in der Sache hätte entscheiden dürfen, nachdem der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts mit superprovisorischer Verfügung am 24. Oktober 1988 die aufschiebende Wirkung angeordnet hatte. Die Zuständigkeit des Abteilungspräsidenten zum Erlass einer solchen Verfügung ergibt sich aus Art. 94 OG. Als einstweilige oder vorsorgliche Verfügung wird diejenige bezeichnet, die nach Anhörung der Gegenpartei zu einem entsprechenden Gesuch erlassen wird; sofort nach Eingang des Begehrens können mit einer superprovisorischen Verfügung Anordnungen getroffen werden, die bis zum Entscheid über die vorsorgliche Verfügung gelten (vgl. BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 398). Hinsichtlich der Verbindlichkeit für die kantonalen Instanzen stehen sich die beiden Arten provisorischer Verfügungen gleich (nicht veröffentlichtes Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. April 1983 i.S. Näf c. Gerber). Das Kassationsgericht bringt zu Recht vor, dass im neuen Formular, welches im vorliegenden Verfahren verwendet wurde, von der Erhaltung des bestehenden Zustands nicht mehr die Rede ist. Dieser Textteil wurde aber weggelassen, weil er als ungerechtfertigte Einschränkung der Wirkung einer superprovisorischen Verfügung aufgefasst worden ist. Gemäss Art. 94 OG können diejenigen vorsorglichen Verfügungen getroffen werden, die erforderlich sind, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen. Die neue Formulierung wurde gewählt, um Vollziehungsvorkehren - bis zur entsprechenden Präzisierung in der vorsorglichen Verfügung - in beiden Richtungen hin zu untersagen.
Entscheidet eine kantonale Behörde, obwohl ihre rechtmässige Zusammensetzung und Unvoreingenommenheit vor Bundesgericht streitig und der entsprechenden Beschwerde (vorsorglich oder superprovisorisch) aufschiebende Wirkung beigelegt worden ist, so begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung. Ein solches Verhalten stellt einen klaren Verstoss gegen die geltende Rechtsmittelordnung dar, wonach eine untere Instanz verbindliche Anordnungen einer übergeordneten zu befolgen hat; auch untergräbt es das Vertrauen des Bürgers in ein rechtsstaatliches Verfahren. Deshalb muss eine solche formelle Rechtsverweigerung zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen, unbekümmert darum, ob dieser in der Folge anders ausfallen wird oder nicht (vgl. BGE 103 Ia 16). Sonst würde es letztlich den kantonalen Behörden überlassen, die Erfolgsaussichten einer Beschwerde betreffend Ausstand abzuschätzen und sich gegebenenfalls über eine superprovisorische oder vorsorgliche Verfügung hinwegzusetzen. In Fällen, in denen das Bundesgericht in der Folge eine Beschwerde entgegen der Annahme der kantonalen Behörde gutheissen würde, könnte dies eine untragbare Verschlechterung des Rechtsschutzes des Beschwerdeführers bewirken. Selbst wenn wie vorliegend das Beschwerdeverfahren, in dessen Rahmen die superprovisorische Verfügung ergangen war, für den Beschwerdeführer negativ endete und man sich fragen kann, ob der Beschwerdeführer bei dieser Sachlage noch ein schützenswertes Interesse an der von ihm erhobenen Rüge hat, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Diese Lösung ergibt sich aus der formellen Natur der formellen Rechtsverweigerung (vgl. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 245 f.). Ebenfalls dafür spricht die vorerwähnte grundsätzliche Bedeutung einer superprovisorischen Verfügung und deren Tragweite in anderen Bereichen wie z.B. in Bausachen.
d) Aufgrund der Verfügung des Präsidenten der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24. Oktober 1988 hätte das hängige Verfahren nicht weitergeführt werden dürfen. Die Entscheidfällung des Kassationsgerichts vom 7. November 1988 stellt somit eine formelle Rechtsverweigerung dar, die zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt.
e) Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass eine kantonale Instanz nach Eingang einer superprovisorischen Verfügung des Bundesgerichts nötigenfalls ein Gesuch um Aufhebung oder Abänderung der Verfügung stellen kann, wenn sachliche Gründe dafür sprechen. Denn eine derartige Verfügung ist jederzeit abänderbar und das Bundesgericht wird, wenn z.B. die Verschiebung einer Verhandlung mit grossen Nachteilen verbunden wäre oder der Eintritt der Verjährung droht, solchen Gesichtspunkten Rechnung tragen müssen.
Während der Behandlung kassatorischer Rechtsmittel gegen ein verurteilendes Erkenntnis läuft die Verfolgungsverjährung nicht weiter, wenn dieses wie hier in formelle Rechtskraft erwachsen ist (BGE 111 IV 90 f. E. a und b mit Hinweisen). Deshalb ist in casu die Verjährungsfrist sowohl während des Verfahrens vor dem Zürcher Kassationsgericht wie auch während des vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens stillgestanden. Die Zeit des Ruhens ist bei der Berechnung der Verjährung in Abzug zu bringen (THORMANN/VON OVERBECK, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Art. 72 N 1). Die Verzögerung, die sich durch die Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde ergibt, kann sich also verjährungsrechtlich nicht zugunsten des Beschwerdeführers auswirken. Insbesondere droht auch keine absolute Verjährung gemäss Art. 72 Ziff. 2 Abs. 2 StGB, da diese Bestimmung nur die Verjährungsverlängerung durch verjährungsunterbrechende Handlungen unterbindet (vgl. BGE 90 IV 65). Damit erweisen sich die Befürchtungen der Beschwerdegegner als unbegründet, dem Beschwerdeführer gelinge es mit seiner Taktik, die absolute Verjährung herbeizuführen. | de | 1. Art. 4, 58 al. 1, art. 64bis al. 2 Cst.; art. 6 ch. 1 CEDH; art. 94 OJ; refus de prendre en considération l'effet suspensif, conséquences. Lorsque l'autorité cantonale statue sur le sort d'une procédure dans le cadre de laquelle le Tribunal fédéral a accordé l'effet suspensif (à titre provisionnel), elle commet un déni de justice formel, lequel conduit dans chaque cas à l'annulation de la décision attaquée (consid. 3c).
2. Art. 70 ss CP; suspension de la prescription de l'action pénale.
La prescription de l'action pénale est suspendue pendant la procédure d'un recours tendant à l'annulation d'un jugement exécutoire portant condamnation; c'est pourquoi, pendant ce temps, la prescription absolue ne peut être acquise (confirmation de jurisprudence; consid. 3e). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,223 | 115 Ia 321 | 115 Ia 321
Sachverhalt ab Seite 322
Das Bezirksgericht Zürich verurteilte X. am 17. April 1986 wegen wiederholter Sachbeschädigung und wiederholter und fortgesetzter versuchter Nötigung zu 6 Monaten Gefängnis unbedingt. Am 6. April 1987 bestätigte das Obergericht diesen Schuldspruch zur Hauptsache und bestrafte den Beschwerdeführer mit 3 Monaten Gefängnis, wiederum unter Verweigerung des bedingten Strafvollzugs.
Gegen dieses Urteil erhob X. sowohl kantonale als auch eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde. Am 30. Juni 1988 reichte er beim Kassationsgericht ein Ablehnungsbegehren gegen sämtliche ordentlichen Mitglieder und Ersatzmitglieder des Kassationsgerichts ein. Das Büro des Zürcher Kantonsrats beschloss am 8. September 1988, auf das Begehren nicht einzutreten. Dagegen erhob X. am 12. Oktober 1988 staatsrechtliche Beschwerde. Gleichzeitig stellte er ein Gesuch um aufschiebende Wirkung, dem das Bundesgericht am 24. Oktober 1988 entsprach. Am 7. November 1988 urteilte das Kassationsgericht in der Sache.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde und beantragt, der Entscheid des Kassationsgerichts vom 7. November 1988 sei aufzuheben.
Während die Staatsanwaltschaft auf eine Vernehmlassung verzichtete, beantragen das Kassationsgericht, die A. sowie die B. AG sinngemäss Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kassationsgericht habe am 7. November 1988 seinen Entscheid gefällt, obwohl das Bundesgericht einer staatsrechtlichen Beschwerde in dieser Sache aufschiebende Wirkung gewährt habe. Gemäss einem Urteil des Bundesgerichts vom 13. April 1983 hätte das Kassationsgericht bis zum Erlass einer gegenteiligen Verfügung des Bundesgerichts nichts mehr unternehmen und insbesondere kein Urteil fällen dürfen. Indem das Kassationsgericht trotzdem in der Sache entschieden habe, habe es Art. 4, 58 Abs. 1 und Art. 114 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt.
b) Die Organisation der Rechtspflege und des gerichtlichen Verfahrens ist grundsätzlich Sache der Kantone (Art. 64 Abs. 3 und Art. 64bis Abs. 2 BV). Dazu gehört auch die Umschreibung der Ausstands- und Ablehnungsgründe. Indessen ergeben sich aus der bundesrechtlichen Garantie des verfassungsmässigen Richters und aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK gewisse Minimalanforderungen an das kantonale Verfahrensrecht, insbesondere ein Anspruch auf Beurteilung durch einen unabhängigen und nach den einschlägigen Gesetzen zur Behandlung einer Sache zuständigen Richter (BGE 105 Ia 159 E. 3, 174 f. E. 3a, mit Hinweisen).
c) Vorliegend stellt sich die Frage, ob das Kassationsgericht in der Sache hätte entscheiden dürfen, nachdem der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts mit superprovisorischer Verfügung am 24. Oktober 1988 die aufschiebende Wirkung angeordnet hatte. Die Zuständigkeit des Abteilungspräsidenten zum Erlass einer solchen Verfügung ergibt sich aus Art. 94 OG. Als einstweilige oder vorsorgliche Verfügung wird diejenige bezeichnet, die nach Anhörung der Gegenpartei zu einem entsprechenden Gesuch erlassen wird; sofort nach Eingang des Begehrens können mit einer superprovisorischen Verfügung Anordnungen getroffen werden, die bis zum Entscheid über die vorsorgliche Verfügung gelten (vgl. BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 398). Hinsichtlich der Verbindlichkeit für die kantonalen Instanzen stehen sich die beiden Arten provisorischer Verfügungen gleich (nicht veröffentlichtes Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. April 1983 i.S. Näf c. Gerber). Das Kassationsgericht bringt zu Recht vor, dass im neuen Formular, welches im vorliegenden Verfahren verwendet wurde, von der Erhaltung des bestehenden Zustands nicht mehr die Rede ist. Dieser Textteil wurde aber weggelassen, weil er als ungerechtfertigte Einschränkung der Wirkung einer superprovisorischen Verfügung aufgefasst worden ist. Gemäss Art. 94 OG können diejenigen vorsorglichen Verfügungen getroffen werden, die erforderlich sind, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen. Die neue Formulierung wurde gewählt, um Vollziehungsvorkehren - bis zur entsprechenden Präzisierung in der vorsorglichen Verfügung - in beiden Richtungen hin zu untersagen.
Entscheidet eine kantonale Behörde, obwohl ihre rechtmässige Zusammensetzung und Unvoreingenommenheit vor Bundesgericht streitig und der entsprechenden Beschwerde (vorsorglich oder superprovisorisch) aufschiebende Wirkung beigelegt worden ist, so begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung. Ein solches Verhalten stellt einen klaren Verstoss gegen die geltende Rechtsmittelordnung dar, wonach eine untere Instanz verbindliche Anordnungen einer übergeordneten zu befolgen hat; auch untergräbt es das Vertrauen des Bürgers in ein rechtsstaatliches Verfahren. Deshalb muss eine solche formelle Rechtsverweigerung zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen, unbekümmert darum, ob dieser in der Folge anders ausfallen wird oder nicht (vgl. BGE 103 Ia 16). Sonst würde es letztlich den kantonalen Behörden überlassen, die Erfolgsaussichten einer Beschwerde betreffend Ausstand abzuschätzen und sich gegebenenfalls über eine superprovisorische oder vorsorgliche Verfügung hinwegzusetzen. In Fällen, in denen das Bundesgericht in der Folge eine Beschwerde entgegen der Annahme der kantonalen Behörde gutheissen würde, könnte dies eine untragbare Verschlechterung des Rechtsschutzes des Beschwerdeführers bewirken. Selbst wenn wie vorliegend das Beschwerdeverfahren, in dessen Rahmen die superprovisorische Verfügung ergangen war, für den Beschwerdeführer negativ endete und man sich fragen kann, ob der Beschwerdeführer bei dieser Sachlage noch ein schützenswertes Interesse an der von ihm erhobenen Rüge hat, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Diese Lösung ergibt sich aus der formellen Natur der formellen Rechtsverweigerung (vgl. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 245 f.). Ebenfalls dafür spricht die vorerwähnte grundsätzliche Bedeutung einer superprovisorischen Verfügung und deren Tragweite in anderen Bereichen wie z.B. in Bausachen.
d) Aufgrund der Verfügung des Präsidenten der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24. Oktober 1988 hätte das hängige Verfahren nicht weitergeführt werden dürfen. Die Entscheidfällung des Kassationsgerichts vom 7. November 1988 stellt somit eine formelle Rechtsverweigerung dar, die zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt.
e) Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass eine kantonale Instanz nach Eingang einer superprovisorischen Verfügung des Bundesgerichts nötigenfalls ein Gesuch um Aufhebung oder Abänderung der Verfügung stellen kann, wenn sachliche Gründe dafür sprechen. Denn eine derartige Verfügung ist jederzeit abänderbar und das Bundesgericht wird, wenn z.B. die Verschiebung einer Verhandlung mit grossen Nachteilen verbunden wäre oder der Eintritt der Verjährung droht, solchen Gesichtspunkten Rechnung tragen müssen.
Während der Behandlung kassatorischer Rechtsmittel gegen ein verurteilendes Erkenntnis läuft die Verfolgungsverjährung nicht weiter, wenn dieses wie hier in formelle Rechtskraft erwachsen ist (BGE 111 IV 90 f. E. a und b mit Hinweisen). Deshalb ist in casu die Verjährungsfrist sowohl während des Verfahrens vor dem Zürcher Kassationsgericht wie auch während des vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens stillgestanden. Die Zeit des Ruhens ist bei der Berechnung der Verjährung in Abzug zu bringen (THORMANN/VON OVERBECK, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Art. 72 N 1). Die Verzögerung, die sich durch die Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde ergibt, kann sich also verjährungsrechtlich nicht zugunsten des Beschwerdeführers auswirken. Insbesondere droht auch keine absolute Verjährung gemäss Art. 72 Ziff. 2 Abs. 2 StGB, da diese Bestimmung nur die Verjährungsverlängerung durch verjährungsunterbrechende Handlungen unterbindet (vgl. BGE 90 IV 65). Damit erweisen sich die Befürchtungen der Beschwerdegegner als unbegründet, dem Beschwerdeführer gelinge es mit seiner Taktik, die absolute Verjährung herbeizuführen. | de | 1. Art. 4, 58 cpv. 1, art. 64bis cpv. 2 Cost.; art. 6 n. 1 CEDU; art. 94 OG; rifiuto di tener conto dell'effetto sospensivo, conseguenze. Ove l'autorità cantonale decida nel merito in un procedimento nel cui quadro il Tribunale federale ha accordato (a titolo provvisorio o superprovvisorio) l'effetto sospensivo a un ricorso, essa commette un diniego di giustizia formale, che comporta in ogni caso l'annullamento della decisione impugnata (consid. 3c).
2. Art. 70 segg. CP; sospensione della prescrizione dell'azione penale.
La prescrizione dell'azione penale è sospesa durante la procedura relativa a un ricorso di natura cassatoria proposto contro una decisione esecutoria di condanna; in questo periodo di tempo non può quindi maturare la prescrizione assoluta (conferma della giurisprudenza; consid. 3e). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,224 | 115 Ia 325 | 115 Ia 325
Erwägungen ab Seite 326
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin bringt nur vor, es sei nicht zulässig, die vom Unterhaltspflichtigen bezahlten Unterhaltsbeiträge für die Kinder zum Einkommen der Obhutsinhaberin hinzuzuzählen, wenn es darum gehe, ihre eigene Bedürftigkeit im Armenrechtsverfahren abzuklären, da der Unterhaltsbeitrag gemäss Art. 289 Abs. 1 ZGB dem Kind zustehe. Logischerweise wären dann die Kinderzuschläge bei den Auslagen auch nicht zu berücksichtigen, sofern die obhutsberechtigte Mutter ihren Beitrag an den Unterhalt der Kinder durch deren Pflege und Erziehung erbringe, was hier zutreffe. Zudem müsste sie sich einen Abzug am Mietzins gefallen lassen, wenn - anders als im vorliegenden Fall - die Wohnung für eine Einzelperson zu gross und zu teuer wäre.
a) Wäre das Begehren der Beschwerdeführerin nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen, könnte ihrer Auffassung nicht gefolgt werden, obwohl vieles dafür spräche. Indessen steht dem Bundesgericht in dieser Frage die freie Prüfung zu. Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass bei der Beurteilung der Bedürftigkeit einer Partei, die um die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege nachsucht, grundsätzlich nur deren eigene Mittel sowie allenfalls die Beiträge der ihr gegenüber unterstützungspflichtigen Personen massgeblich sein können (BGE 108 Ia 9 ff.). Diesem Entscheid lag allerdings ein völlig anderer Sachverhalt zugrunde. Dennoch kann nicht übersehen werden, dass es sich beim darin ausgesprochenen Gedanken um einen Grundsatz von allgemeiner Tragweite handelt.
Ausgehend von diesem Grundsatz ist sodann hervorzuheben, dass die Kinderalimente, die der nicht obhutsberechtigte Elternteil an den Unterhalt der Kinder beisteuert, für deren Bedarf verwendet werden sollen (vgl. Art. 276 ff., insbesondere Art. 276 Abs. 2 und 285 ZGB). Bei diesen Beiträgen handelt es sich von Gesetzes wegen um gebundene Mittel, die dem obhutsberechtigten Elternteil nicht etwa dazu dienen dürfen, eigene Schulden zu decken oder den eigenen Lebensstandard zu verbessern. Dementsprechend sieht das Gesetz in Art. 289 ZGB denn auch vor, dass der Anspruch auf den Unterhaltsbeitrag dem Kinde selber zusteht. Dieser Beitrag beruht auf besonderen rechtlichen Grundlagen und folgt mit Bezug auf seine Abänderbarkeit eigenen Grundsätzen (Art. 153 und 286 ZGB). Es darf deshalb in der Frage der Unterhaltsdeckung nicht ohne weiteres eine generelle wirtschaftliche Schicksalsgemeinschaft zwischen den Kindern und dem obhutsberechtigten Elternteil angenommen werden. Angesichts der Selbständigkeit und der besonderen Ausgestaltung dieser Unterhaltsleistungen ist es vielmehr gerechtfertigt, sie auch bei Erstellung der Bedarfsrechnung im Sinne von Art. 152 OG getrennt zu betrachten.
Dieses Vorgehen deckt sich im Ergebnis mit dem Grundsatz, wie er durch die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung umschrieben worden ist (BGE 108 Ia 9 ff.). Es liegen indessen auch kantonale Urteile vor, in denen ausgehend von Art. 289 ZGB erkannt worden ist, dass die Unterhaltsbeiträge der Kinder nicht zum Einkommen des obhutsberechtigten Elternteils gerechnet werden dürften, wenn dessen Bedürftigkeit als eine der Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege abgeklärt werden muss (so etwa das Kassationsgericht des Kantons Zürich mit Beschluss vom 24. August 1988). Dabei ist freilich auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich im Haushalt des obhutsberechtigten Ehegatten mit den Kindern weitere Familienmitglieder befinden, die aus ihrem Einkommen, nämlich den Alimenten, an die Auslagen des gemeinsamen Haushalts beitragen. Tatsächlich ist darin unter anderem auch ein Beitrag an die gemeinsamen Wohnkosten, die Versicherungen usw. enthalten, wodurch sich die Kosten, die der obhutsberechtigte Elternteil letztlich selbst zu tragen hat, entsprechend ermässigen. Das Kassationsgericht des Kantons Zürich hat daher angeregt, bei der Bemessung des Notbedarfs des Gesuchstellers als Ausgleich die Kinderzuschläge wegzulassen, wenn er seinen Beitrag an den Unterhalt der Kinder ausschliesslich durch Pflege und Erziehung erbringt, und eine angemessene Kürzung des Mietzinses und der Krankenkassenbeiträge vorzunehmen. Wie sich eine solche Ermässigung im Einzelfall auswirkt, kann naturgemäss immer nur annähernd bestimmt werden, weshalb ihre Festsetzung dem richterlichen Ermessen anheimgestellt bleiben muss (Art. 4 ZGB). Demgegenüber weist diese Betrachtungsweise den beachtlichen Vorteil auf, dass nur der erweiterte Notbedarf des gesuchstellenden Ehegatten mit dessen eigenem Einkommen und allfälligem Vermögen zu vergleichen ist, während die meist schematisch festgesetzten Kinderunterhaltsbeiträge, aber auch der verhältnismässig niedrige Notbedarf für Kinder ausser Betracht bleiben können. Auf diese Weise wird in vielen Fällen - wie mit Recht vorgebracht wird - kein Überschuss mehr zu ermitteln sein, der rein theoretisch zur Bezahlung von Gerichts- und Anwaltskosten verwendbar sein soll.
b) Im vorliegenden Fall erhält die Beschwerdeführerin für jedes Kind einen Unterhaltsbeitrag von Fr. 562.-- (Fr. 444.-- zuzüglich Fr. 118.-- Kinderzulage) pro Monat. Nachdem sie selber nur ein Einkommen von Fr. 2'000.-- brutto bzw. Fr. 1'800.-- netto erzielt, ist davon auszugehen, dass ihr Beitrag an den Unterhalt der Kinder ausschliesslich in Pflege und Erziehung besteht, während der Beitrag des Vaters den finanziellen Bedarf der Kinder zu decken vermag. Ein monatlicher Unterhaltsbeitrag von Fr. 562.-- pro Kind wird nun aber kaum je einen Überschuss ergeben, der von der Beschwerdeführerin für eigene Bedürfnisse verwendet werden könnte. Auch wenn in den Kinderalimenten ein gewisser Beitrag an die allgemeinen Familienkosten, insbesondere für die Wohnung und die Sozialversicherungen, enthalten sein mag, so heisst das nicht, dass die Kinder darüber hinaus verpflichtet wären, ihren Unterhaltsbeitrag mit der Mutter zu teilen. Falls der obhutsberechtigte Ehegatte selbst überhaupt keinen - wie im vorliegenden Fall - oder nur einen ungenügenden Beitrag erhält, so dass er seinen gebührenden Unterhalt nicht mehr wie bisher bestreiten kann, dürfen die Mittel, die von Gesetzes wegen den Kindern vorbehalten bleiben, nicht für die Bedürfnisse dieses Elternteils verwendet werden. Damit wird zugleich der Gefahr entgegengewirkt - die vom Appellationshof im angefochtenen Entscheid angedeutet worden ist -, dass die Parteien im Scheidungsprozess relativ hohe Kinderalimente vereinbaren, der obhutsberechtigte Elternteil hingegen auf Unterhaltsleistungen verzichtet, um in den Genuss der unentgeltlichen Rechtspflege zu gelangen. Werden für die Kinder schliesslich infolge der guten wirtschaftlichen Verhältnisse des Unterhaltspflichtigen höhere als die üblichen Beiträge geleistet, welche über die erweiterten Bedürfnisse hinausgehen, so müssen die Überschüsse grundsätzlich für den allfälligen Eintritt ausserordentlicher Umstände zugunsten der Kinder zurückgelegt werden (BÜHLER/SPÜHLER, N 289 zu Art. 156 ZGB). Immerhin lassen sich ausnahmsweise auch Fälle denken, in denen die Kinderalimente das übliche Mass bei weitem übersteigen, so dass neben dem gebührenden Unterhalt, dem Beitrag an die Haushaltskosten und einer Rücklage für ausserordentliche Bedürfnisse ein Überschuss verbleibt. Dieser könnte dann dem obhutsberechtigten Elternteil allenfalls in Analogie zu Art. 319 Abs. 1 ZGB zugute kommen. Aber auch derartige Ausnahmefälle - über die hier nicht zu befinden ist - könnten nichts daran ändern, dass die sich in einem vernünftigen Rahmen bewegenden Kinderalimente grundsätzlich nur den Kindern zukommen sollen.
c) Aus dem Dargelegten folgt, dass die vom Appellationshof angewendete Berechnungsmethode bei freier Prüfung nicht aufrechterhalten werden kann. Bei Abklärung der Bedürftigkeit eines obhutsberechtigten Elternteils im Zusammenhang mit der Behandlung seines Gesuchs um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege darf demnach - ausser in wenigen Ausnahmefällen - nur sein eigenes Einkommen berücksichtigt werden. Das hat zur Folge, dass die Kinderunterhaltsbeiträge, abgesehen von einem angemessenen Beitrag an die Familienunterhaltskosten, ausser acht zu bleiben haben, dass aber in der Notbedarfsrechnung auch die Kinderzuschläge wegzulassen sind. | de | Art. 4 BV; unentgeltliche Rechtspflege, Bedürftigkeit des obhutsberechtigten Elternteils. Stellt ein obhutsberechtigter Elternteil, dessen Beitrag an den Unterhalt der Kinder nur in der Pflege und Erziehung besteht, ein Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege, so ist bei der Abklärung seiner Bedürftigkeit nur sein eigenes Einkommen zu berücksichtigen. In seiner Notbedarfsrechnung sind demzufolge die Kinderzuschläge ausser acht zu lassen. | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,225 | 115 Ia 325 | 115 Ia 325
Erwägungen ab Seite 326
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin bringt nur vor, es sei nicht zulässig, die vom Unterhaltspflichtigen bezahlten Unterhaltsbeiträge für die Kinder zum Einkommen der Obhutsinhaberin hinzuzuzählen, wenn es darum gehe, ihre eigene Bedürftigkeit im Armenrechtsverfahren abzuklären, da der Unterhaltsbeitrag gemäss Art. 289 Abs. 1 ZGB dem Kind zustehe. Logischerweise wären dann die Kinderzuschläge bei den Auslagen auch nicht zu berücksichtigen, sofern die obhutsberechtigte Mutter ihren Beitrag an den Unterhalt der Kinder durch deren Pflege und Erziehung erbringe, was hier zutreffe. Zudem müsste sie sich einen Abzug am Mietzins gefallen lassen, wenn - anders als im vorliegenden Fall - die Wohnung für eine Einzelperson zu gross und zu teuer wäre.
a) Wäre das Begehren der Beschwerdeführerin nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen, könnte ihrer Auffassung nicht gefolgt werden, obwohl vieles dafür spräche. Indessen steht dem Bundesgericht in dieser Frage die freie Prüfung zu. Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass bei der Beurteilung der Bedürftigkeit einer Partei, die um die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege nachsucht, grundsätzlich nur deren eigene Mittel sowie allenfalls die Beiträge der ihr gegenüber unterstützungspflichtigen Personen massgeblich sein können (BGE 108 Ia 9 ff.). Diesem Entscheid lag allerdings ein völlig anderer Sachverhalt zugrunde. Dennoch kann nicht übersehen werden, dass es sich beim darin ausgesprochenen Gedanken um einen Grundsatz von allgemeiner Tragweite handelt.
Ausgehend von diesem Grundsatz ist sodann hervorzuheben, dass die Kinderalimente, die der nicht obhutsberechtigte Elternteil an den Unterhalt der Kinder beisteuert, für deren Bedarf verwendet werden sollen (vgl. Art. 276 ff., insbesondere Art. 276 Abs. 2 und 285 ZGB). Bei diesen Beiträgen handelt es sich von Gesetzes wegen um gebundene Mittel, die dem obhutsberechtigten Elternteil nicht etwa dazu dienen dürfen, eigene Schulden zu decken oder den eigenen Lebensstandard zu verbessern. Dementsprechend sieht das Gesetz in Art. 289 ZGB denn auch vor, dass der Anspruch auf den Unterhaltsbeitrag dem Kinde selber zusteht. Dieser Beitrag beruht auf besonderen rechtlichen Grundlagen und folgt mit Bezug auf seine Abänderbarkeit eigenen Grundsätzen (Art. 153 und 286 ZGB). Es darf deshalb in der Frage der Unterhaltsdeckung nicht ohne weiteres eine generelle wirtschaftliche Schicksalsgemeinschaft zwischen den Kindern und dem obhutsberechtigten Elternteil angenommen werden. Angesichts der Selbständigkeit und der besonderen Ausgestaltung dieser Unterhaltsleistungen ist es vielmehr gerechtfertigt, sie auch bei Erstellung der Bedarfsrechnung im Sinne von Art. 152 OG getrennt zu betrachten.
Dieses Vorgehen deckt sich im Ergebnis mit dem Grundsatz, wie er durch die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung umschrieben worden ist (BGE 108 Ia 9 ff.). Es liegen indessen auch kantonale Urteile vor, in denen ausgehend von Art. 289 ZGB erkannt worden ist, dass die Unterhaltsbeiträge der Kinder nicht zum Einkommen des obhutsberechtigten Elternteils gerechnet werden dürften, wenn dessen Bedürftigkeit als eine der Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege abgeklärt werden muss (so etwa das Kassationsgericht des Kantons Zürich mit Beschluss vom 24. August 1988). Dabei ist freilich auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich im Haushalt des obhutsberechtigten Ehegatten mit den Kindern weitere Familienmitglieder befinden, die aus ihrem Einkommen, nämlich den Alimenten, an die Auslagen des gemeinsamen Haushalts beitragen. Tatsächlich ist darin unter anderem auch ein Beitrag an die gemeinsamen Wohnkosten, die Versicherungen usw. enthalten, wodurch sich die Kosten, die der obhutsberechtigte Elternteil letztlich selbst zu tragen hat, entsprechend ermässigen. Das Kassationsgericht des Kantons Zürich hat daher angeregt, bei der Bemessung des Notbedarfs des Gesuchstellers als Ausgleich die Kinderzuschläge wegzulassen, wenn er seinen Beitrag an den Unterhalt der Kinder ausschliesslich durch Pflege und Erziehung erbringt, und eine angemessene Kürzung des Mietzinses und der Krankenkassenbeiträge vorzunehmen. Wie sich eine solche Ermässigung im Einzelfall auswirkt, kann naturgemäss immer nur annähernd bestimmt werden, weshalb ihre Festsetzung dem richterlichen Ermessen anheimgestellt bleiben muss (Art. 4 ZGB). Demgegenüber weist diese Betrachtungsweise den beachtlichen Vorteil auf, dass nur der erweiterte Notbedarf des gesuchstellenden Ehegatten mit dessen eigenem Einkommen und allfälligem Vermögen zu vergleichen ist, während die meist schematisch festgesetzten Kinderunterhaltsbeiträge, aber auch der verhältnismässig niedrige Notbedarf für Kinder ausser Betracht bleiben können. Auf diese Weise wird in vielen Fällen - wie mit Recht vorgebracht wird - kein Überschuss mehr zu ermitteln sein, der rein theoretisch zur Bezahlung von Gerichts- und Anwaltskosten verwendbar sein soll.
b) Im vorliegenden Fall erhält die Beschwerdeführerin für jedes Kind einen Unterhaltsbeitrag von Fr. 562.-- (Fr. 444.-- zuzüglich Fr. 118.-- Kinderzulage) pro Monat. Nachdem sie selber nur ein Einkommen von Fr. 2'000.-- brutto bzw. Fr. 1'800.-- netto erzielt, ist davon auszugehen, dass ihr Beitrag an den Unterhalt der Kinder ausschliesslich in Pflege und Erziehung besteht, während der Beitrag des Vaters den finanziellen Bedarf der Kinder zu decken vermag. Ein monatlicher Unterhaltsbeitrag von Fr. 562.-- pro Kind wird nun aber kaum je einen Überschuss ergeben, der von der Beschwerdeführerin für eigene Bedürfnisse verwendet werden könnte. Auch wenn in den Kinderalimenten ein gewisser Beitrag an die allgemeinen Familienkosten, insbesondere für die Wohnung und die Sozialversicherungen, enthalten sein mag, so heisst das nicht, dass die Kinder darüber hinaus verpflichtet wären, ihren Unterhaltsbeitrag mit der Mutter zu teilen. Falls der obhutsberechtigte Ehegatte selbst überhaupt keinen - wie im vorliegenden Fall - oder nur einen ungenügenden Beitrag erhält, so dass er seinen gebührenden Unterhalt nicht mehr wie bisher bestreiten kann, dürfen die Mittel, die von Gesetzes wegen den Kindern vorbehalten bleiben, nicht für die Bedürfnisse dieses Elternteils verwendet werden. Damit wird zugleich der Gefahr entgegengewirkt - die vom Appellationshof im angefochtenen Entscheid angedeutet worden ist -, dass die Parteien im Scheidungsprozess relativ hohe Kinderalimente vereinbaren, der obhutsberechtigte Elternteil hingegen auf Unterhaltsleistungen verzichtet, um in den Genuss der unentgeltlichen Rechtspflege zu gelangen. Werden für die Kinder schliesslich infolge der guten wirtschaftlichen Verhältnisse des Unterhaltspflichtigen höhere als die üblichen Beiträge geleistet, welche über die erweiterten Bedürfnisse hinausgehen, so müssen die Überschüsse grundsätzlich für den allfälligen Eintritt ausserordentlicher Umstände zugunsten der Kinder zurückgelegt werden (BÜHLER/SPÜHLER, N 289 zu Art. 156 ZGB). Immerhin lassen sich ausnahmsweise auch Fälle denken, in denen die Kinderalimente das übliche Mass bei weitem übersteigen, so dass neben dem gebührenden Unterhalt, dem Beitrag an die Haushaltskosten und einer Rücklage für ausserordentliche Bedürfnisse ein Überschuss verbleibt. Dieser könnte dann dem obhutsberechtigten Elternteil allenfalls in Analogie zu Art. 319 Abs. 1 ZGB zugute kommen. Aber auch derartige Ausnahmefälle - über die hier nicht zu befinden ist - könnten nichts daran ändern, dass die sich in einem vernünftigen Rahmen bewegenden Kinderalimente grundsätzlich nur den Kindern zukommen sollen.
c) Aus dem Dargelegten folgt, dass die vom Appellationshof angewendete Berechnungsmethode bei freier Prüfung nicht aufrechterhalten werden kann. Bei Abklärung der Bedürftigkeit eines obhutsberechtigten Elternteils im Zusammenhang mit der Behandlung seines Gesuchs um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege darf demnach - ausser in wenigen Ausnahmefällen - nur sein eigenes Einkommen berücksichtigt werden. Das hat zur Folge, dass die Kinderunterhaltsbeiträge, abgesehen von einem angemessenen Beitrag an die Familienunterhaltskosten, ausser acht zu bleiben haben, dass aber in der Notbedarfsrechnung auch die Kinderzuschläge wegzulassen sind. | de | Art. 4 Cst.; assistance judiciaire gratuite, indigence du détenteur de l'autorité parentale. Lorsque celui des parents auquel l'autorité parentale a été confiée, dont la contribution à l'entretien des enfants consiste uniquement dans les soins et l'éducation, présente une requête d'assistance judiciaire gratuite, seul son propre revenu doit être pris en considération pour déterminer s'il se trouve dans l'indigence. Dans le calcul de son minimum vital, il n'y a dès lors pas lieu d'ajouter le montant correspondant à l'entretien minimum des enfants. | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 326
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin bringt nur vor, es sei nicht zulässig, die vom Unterhaltspflichtigen bezahlten Unterhaltsbeiträge für die Kinder zum Einkommen der Obhutsinhaberin hinzuzuzählen, wenn es darum gehe, ihre eigene Bedürftigkeit im Armenrechtsverfahren abzuklären, da der Unterhaltsbeitrag gemäss Art. 289 Abs. 1 ZGB dem Kind zustehe. Logischerweise wären dann die Kinderzuschläge bei den Auslagen auch nicht zu berücksichtigen, sofern die obhutsberechtigte Mutter ihren Beitrag an den Unterhalt der Kinder durch deren Pflege und Erziehung erbringe, was hier zutreffe. Zudem müsste sie sich einen Abzug am Mietzins gefallen lassen, wenn - anders als im vorliegenden Fall - die Wohnung für eine Einzelperson zu gross und zu teuer wäre.
a) Wäre das Begehren der Beschwerdeführerin nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen, könnte ihrer Auffassung nicht gefolgt werden, obwohl vieles dafür spräche. Indessen steht dem Bundesgericht in dieser Frage die freie Prüfung zu. Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass bei der Beurteilung der Bedürftigkeit einer Partei, die um die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege nachsucht, grundsätzlich nur deren eigene Mittel sowie allenfalls die Beiträge der ihr gegenüber unterstützungspflichtigen Personen massgeblich sein können (BGE 108 Ia 9 ff.). Diesem Entscheid lag allerdings ein völlig anderer Sachverhalt zugrunde. Dennoch kann nicht übersehen werden, dass es sich beim darin ausgesprochenen Gedanken um einen Grundsatz von allgemeiner Tragweite handelt.
Ausgehend von diesem Grundsatz ist sodann hervorzuheben, dass die Kinderalimente, die der nicht obhutsberechtigte Elternteil an den Unterhalt der Kinder beisteuert, für deren Bedarf verwendet werden sollen (vgl. Art. 276 ff., insbesondere Art. 276 Abs. 2 und 285 ZGB). Bei diesen Beiträgen handelt es sich von Gesetzes wegen um gebundene Mittel, die dem obhutsberechtigten Elternteil nicht etwa dazu dienen dürfen, eigene Schulden zu decken oder den eigenen Lebensstandard zu verbessern. Dementsprechend sieht das Gesetz in Art. 289 ZGB denn auch vor, dass der Anspruch auf den Unterhaltsbeitrag dem Kinde selber zusteht. Dieser Beitrag beruht auf besonderen rechtlichen Grundlagen und folgt mit Bezug auf seine Abänderbarkeit eigenen Grundsätzen (Art. 153 und 286 ZGB). Es darf deshalb in der Frage der Unterhaltsdeckung nicht ohne weiteres eine generelle wirtschaftliche Schicksalsgemeinschaft zwischen den Kindern und dem obhutsberechtigten Elternteil angenommen werden. Angesichts der Selbständigkeit und der besonderen Ausgestaltung dieser Unterhaltsleistungen ist es vielmehr gerechtfertigt, sie auch bei Erstellung der Bedarfsrechnung im Sinne von Art. 152 OG getrennt zu betrachten.
Dieses Vorgehen deckt sich im Ergebnis mit dem Grundsatz, wie er durch die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung umschrieben worden ist (BGE 108 Ia 9 ff.). Es liegen indessen auch kantonale Urteile vor, in denen ausgehend von Art. 289 ZGB erkannt worden ist, dass die Unterhaltsbeiträge der Kinder nicht zum Einkommen des obhutsberechtigten Elternteils gerechnet werden dürften, wenn dessen Bedürftigkeit als eine der Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege abgeklärt werden muss (so etwa das Kassationsgericht des Kantons Zürich mit Beschluss vom 24. August 1988). Dabei ist freilich auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich im Haushalt des obhutsberechtigten Ehegatten mit den Kindern weitere Familienmitglieder befinden, die aus ihrem Einkommen, nämlich den Alimenten, an die Auslagen des gemeinsamen Haushalts beitragen. Tatsächlich ist darin unter anderem auch ein Beitrag an die gemeinsamen Wohnkosten, die Versicherungen usw. enthalten, wodurch sich die Kosten, die der obhutsberechtigte Elternteil letztlich selbst zu tragen hat, entsprechend ermässigen. Das Kassationsgericht des Kantons Zürich hat daher angeregt, bei der Bemessung des Notbedarfs des Gesuchstellers als Ausgleich die Kinderzuschläge wegzulassen, wenn er seinen Beitrag an den Unterhalt der Kinder ausschliesslich durch Pflege und Erziehung erbringt, und eine angemessene Kürzung des Mietzinses und der Krankenkassenbeiträge vorzunehmen. Wie sich eine solche Ermässigung im Einzelfall auswirkt, kann naturgemäss immer nur annähernd bestimmt werden, weshalb ihre Festsetzung dem richterlichen Ermessen anheimgestellt bleiben muss (Art. 4 ZGB). Demgegenüber weist diese Betrachtungsweise den beachtlichen Vorteil auf, dass nur der erweiterte Notbedarf des gesuchstellenden Ehegatten mit dessen eigenem Einkommen und allfälligem Vermögen zu vergleichen ist, während die meist schematisch festgesetzten Kinderunterhaltsbeiträge, aber auch der verhältnismässig niedrige Notbedarf für Kinder ausser Betracht bleiben können. Auf diese Weise wird in vielen Fällen - wie mit Recht vorgebracht wird - kein Überschuss mehr zu ermitteln sein, der rein theoretisch zur Bezahlung von Gerichts- und Anwaltskosten verwendbar sein soll.
b) Im vorliegenden Fall erhält die Beschwerdeführerin für jedes Kind einen Unterhaltsbeitrag von Fr. 562.-- (Fr. 444.-- zuzüglich Fr. 118.-- Kinderzulage) pro Monat. Nachdem sie selber nur ein Einkommen von Fr. 2'000.-- brutto bzw. Fr. 1'800.-- netto erzielt, ist davon auszugehen, dass ihr Beitrag an den Unterhalt der Kinder ausschliesslich in Pflege und Erziehung besteht, während der Beitrag des Vaters den finanziellen Bedarf der Kinder zu decken vermag. Ein monatlicher Unterhaltsbeitrag von Fr. 562.-- pro Kind wird nun aber kaum je einen Überschuss ergeben, der von der Beschwerdeführerin für eigene Bedürfnisse verwendet werden könnte. Auch wenn in den Kinderalimenten ein gewisser Beitrag an die allgemeinen Familienkosten, insbesondere für die Wohnung und die Sozialversicherungen, enthalten sein mag, so heisst das nicht, dass die Kinder darüber hinaus verpflichtet wären, ihren Unterhaltsbeitrag mit der Mutter zu teilen. Falls der obhutsberechtigte Ehegatte selbst überhaupt keinen - wie im vorliegenden Fall - oder nur einen ungenügenden Beitrag erhält, so dass er seinen gebührenden Unterhalt nicht mehr wie bisher bestreiten kann, dürfen die Mittel, die von Gesetzes wegen den Kindern vorbehalten bleiben, nicht für die Bedürfnisse dieses Elternteils verwendet werden. Damit wird zugleich der Gefahr entgegengewirkt - die vom Appellationshof im angefochtenen Entscheid angedeutet worden ist -, dass die Parteien im Scheidungsprozess relativ hohe Kinderalimente vereinbaren, der obhutsberechtigte Elternteil hingegen auf Unterhaltsleistungen verzichtet, um in den Genuss der unentgeltlichen Rechtspflege zu gelangen. Werden für die Kinder schliesslich infolge der guten wirtschaftlichen Verhältnisse des Unterhaltspflichtigen höhere als die üblichen Beiträge geleistet, welche über die erweiterten Bedürfnisse hinausgehen, so müssen die Überschüsse grundsätzlich für den allfälligen Eintritt ausserordentlicher Umstände zugunsten der Kinder zurückgelegt werden (BÜHLER/SPÜHLER, N 289 zu Art. 156 ZGB). Immerhin lassen sich ausnahmsweise auch Fälle denken, in denen die Kinderalimente das übliche Mass bei weitem übersteigen, so dass neben dem gebührenden Unterhalt, dem Beitrag an die Haushaltskosten und einer Rücklage für ausserordentliche Bedürfnisse ein Überschuss verbleibt. Dieser könnte dann dem obhutsberechtigten Elternteil allenfalls in Analogie zu Art. 319 Abs. 1 ZGB zugute kommen. Aber auch derartige Ausnahmefälle - über die hier nicht zu befinden ist - könnten nichts daran ändern, dass die sich in einem vernünftigen Rahmen bewegenden Kinderalimente grundsätzlich nur den Kindern zukommen sollen.
c) Aus dem Dargelegten folgt, dass die vom Appellationshof angewendete Berechnungsmethode bei freier Prüfung nicht aufrechterhalten werden kann. Bei Abklärung der Bedürftigkeit eines obhutsberechtigten Elternteils im Zusammenhang mit der Behandlung seines Gesuchs um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege darf demnach - ausser in wenigen Ausnahmefällen - nur sein eigenes Einkommen berücksichtigt werden. Das hat zur Folge, dass die Kinderunterhaltsbeiträge, abgesehen von einem angemessenen Beitrag an die Familienunterhaltskosten, ausser acht zu bleiben haben, dass aber in der Notbedarfsrechnung auch die Kinderzuschläge wegzulassen sind. | de | Art. 4 Cost.; assistenza giudiziaria gratuita, indigenza del titolare dell'autorità parentale. Ove il genitore al quale è stata attribuita l'autorità parentale, e il cui contributo al mantenimento dei figli consiste esclusivamente nella cura e nell'educazione, presenti una domanda di assistenza giudiziaria gratuita, va preso in considerazione, per stabilire se si trovi nel bisogno, solo il proprio reddito. Nel calcolo del suo minimo d'esistenza non è pertanto tenuto conto dei supplementi minimi previsti per il mantenimento dei figli. | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,227 | 115 Ia 329 | 115 Ia 329
Sachverhalt ab Seite 329
A.- Die Ehefrau des Steuerpflichtigen X. ist Eigentümerin der Liegenschaft Y. in Z./ZH. Diese Liegenschaft, ein angebautes Einfamilienhaus, ist an den verheirateten Sohn der Ehegatten X. zu einem monatlichen Mietzins von Fr. 700.-- oder zu Fr. 8'400.-- pro Jahr vermietet.
B.- In der Steuererklärung für die Veranlagung der kantonalen Steuern 1985 deklarierte X. aus der genannten Liegenschaft einen Netto-Ertrag von Fr. 6'720.-- (tatsächliche Mietzinseinnahmen von Fr. 8'400.-- abzüglich Fr. 1'680.-- pauschale Unterhaltskosten von 20%). Im Veranlagungsverfahren wurde dieser Netto-Ertrag amtlicherseits auf Fr. 10'856.-- festgesetzt; dies mit der Begründung, als Einkommen sei statt der effektiv vereinnahmten Mietzinsen der höhere Mietwert der Liegenschaft von Fr. 13'570.-- (abzüglich 20% pauschale Unterhaltskosten) einzustellen.
Die Steuerkommission Z. hiess eine Einsprache von X. gut. Einen gegen diesen Entscheid vom Kantonalen Steueramt erhobenen Rekurs hiess die Steuer-Rekurskommission des Kantons Zürich gut; sie stellte damit die im Veranlagungsverfahren getroffene Taxation wieder her.
C.- Mit Entscheid vom 6. Dezember 1988 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine Beschwerde von X. ab. Es bestätigte die Auffassung, dass die Differenz zwischen dem tatsächlich bezahlten Mietzins und dem höheren Mietwert als Schenkung an den Sohn zu qualifizieren sei; den entsprechenden Betrag habe X. als Einkommen zu versteuern.
D.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt X. fristgerecht, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich sei aufzuheben. Das Reineinkommen sei auf Fr. ... festzusetzen, indem für das vermietete Einfamilienhaus nur der wirklich erzielte Mietzins von Fr. 8'400.-- pro Jahr und nicht ein höherer, als erzielbar erachteter Mietwert als Einkommen besteuert werden dürfe.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragen in ihren Vernehmlassungen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus
Erwägungen
folgenden Erwägungen:
2. a) Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ist - in Anwendung von § 19 lit. c, § 20 Abs. 1 und § 24 lit. a des zürcherischen Steuergesetzes - davon ausgegangen, der Beschwerdeführer (bzw. seine Ehefrau) habe dem Sohn jenen Betrag geschenkt, um den der unter Eltern und gemeinsamen Nachkommen als üblich anzunehmende jährliche Mietzins (Mietwert von Fr. 13'570.--) den vereinbarten Mietzins (Fr. 8'400.--) übersteige. Das Gericht kam zum Schluss, dass beim Beschwerdeführer im Umfange der Differenz (Fr. 5'170.--) ein für die Einkommenssteuer beachtlicher Wertzufluss gegeben sei.
b) Der Beschwerdeführer rügt diese Betrachtungsweise als willkürlich, indem er sich insbesondere auf BGE 71 I 129 beruft. Im betreffenden Fall - zur Beurteilung stand die Vermietung eines Einfamilienhauses an einen Verwandten zu einem Vorzugspreis - hat das Bundesgericht, wenn auch im Blick auf Art. 21 Abs. 1 lit. b WStB (nunmehr BdBSt), als unzulässig erklärt, der Veranlagung anstelle des tatsächlich erzielten Mietzinses ein erzielbares oder durchschnittliches Einkommen (Mietwert) zugrunde zu legen. Dies müsse solange gelten, als bei der Mietzinsfestsetzung nicht Motive der Steuerumgehung entscheidend gewesen seien, ferner Indizien dafür fehlten, wonach die Überlassung zu den dem Sach- oder Wohnwert nicht entsprechenden Bedingungen das Entgelt für andere Gegenleistungen des Sachbenützers sei. Der geschätzte Wohnwert gebe zwar wohl die Grundlage für die Einkommensbesteuerung bei Eigengebrauch ab. Es sei jedoch nicht angängig, diese Regel auch im Falle der Vermietung oder Verpachtung anzuwenden. Bei der Vermietung an einen Familienangehörigen sei das Abstellen auf den Wohnwert höchstens dann möglich, wenn anzunehmen sei, es liege ein Eigengebrauch vor, indem die Wohnung der Benützung durch die eigene Familie erhalten werden solle. Bei der Vermietung an einen Bruder mit Familie könne dies nicht gesagt werden.
c) Diese Rechtsprechung wurde in ASA 48 S. 478 ff. dahin ergänzt, dass, wer eine Wohnung einem nahen Verwandten unentgeltlich überlasse, das Objekt wohl nicht vermiete; er habe die Wohnung auch nicht in der Weise inne, dass er unmittelbarer Besitzer geblieben sei. Die Zusage an einen Verwandten, eine Wohnung unentgeltlich auf unbestimmte Zeit zu überlassen, qualifiziere sich als Gebrauchsleihe. Dabei wende der Eigentümer dem Beliehenen unentgeltlich den Mietwert der Wohnung zu. Für den Beliehenen entstehe dadurch kein Einkommen, weil der Mietwert für ihn den Charakter einer Schenkung habe. Der Mietwert falle primär dem Eigentümer zu, auch wenn er ihn dem Beliehenen sofort weitergebe. Wolle er sich dieser Besteuerung entziehen, müsse er eine Nutzniessung bestellen, wodurch die Steuerpflicht auf den Nutzniesser übergehe. Bestehe dagegen eine blosse Gebrauchsleihe, müsse aus der leichten Auflösbarkeit dieses Vertragsverhältnisses der Schluss gezogen werden, dass der Eigentümer steuerrechtlich gesehen immer noch als "Inhaber" des Objektes zu betrachten sei, obwohl es während der Dauer der Leihe nicht mehr ihm unmittelbar zur Verfügung stehe.
3. a) Ein Entscheid verletzt das Willkürverbot und steht in Widerspruch zu Art. 4 der Bundesverfassung, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 114 Ia 27 E. 3b; mit Hinweisen).
b) Es ist grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass kantonale Gerichte mit vertretbaren Gründen kantonale Vorschriften anders auslegen als die Bundesbehörden entsprechende Bestimmungen des Bundesrechts. In Anbetracht der vorliegend im Grundsatze mit den Bestimmungen der direkten Bundessteuer (Wehrsteuer) durchaus vergleichbaren Vorschriften des zürcherischen Steuergesetzes erscheint es jedoch als offensichtlich unhaltbar, bei Mietverhältnissen unter Verwandten ohne ausdrückliche Gesetzesgrundlage die Differenz zwischen dem tatsächlich vereinnahmten Mietzins und dem höheren Mietwert dem Vermieter steuerlich als Einkommen zuzurechnen und beim Mieter als Schenkung zu qualifizieren.
Dafür, dass der in Frage stehende Mietzins im Blick auf eine Steuerumgehung oder in Verbindung mit andern, vom Sohn erbrachten oder noch zu erbringenden Gegenleistungen niedriger als der Gebrauchswert der Wohnung angesetzt worden wäre, fehlen im übrigen jegliche Anhaltspunkte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ist daher in Willkür verfallen, wenn es bei der gegebenen Sach- und Rechtslage den Mietwert der Liegenschaft - ohne Rücksicht auf den vereinbarten Mietzins - als steuerlich massgebend erachtet hat. | de | Vermietung eines Einfamilienhauses zu einem Vorzugsmietzins an einen nahen Verwandten (Art. 4 BV; Willkürverbot). Für die Einkommensbesteuerung muss der erzielte Mietzins und nicht der Mietwert massgeblich sein, sofern nicht ein Steuerumgehungsgeschäft anzunehmen ist. | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,228 | 115 Ia 329 | 115 Ia 329
Sachverhalt ab Seite 329
A.- Die Ehefrau des Steuerpflichtigen X. ist Eigentümerin der Liegenschaft Y. in Z./ZH. Diese Liegenschaft, ein angebautes Einfamilienhaus, ist an den verheirateten Sohn der Ehegatten X. zu einem monatlichen Mietzins von Fr. 700.-- oder zu Fr. 8'400.-- pro Jahr vermietet.
B.- In der Steuererklärung für die Veranlagung der kantonalen Steuern 1985 deklarierte X. aus der genannten Liegenschaft einen Netto-Ertrag von Fr. 6'720.-- (tatsächliche Mietzinseinnahmen von Fr. 8'400.-- abzüglich Fr. 1'680.-- pauschale Unterhaltskosten von 20%). Im Veranlagungsverfahren wurde dieser Netto-Ertrag amtlicherseits auf Fr. 10'856.-- festgesetzt; dies mit der Begründung, als Einkommen sei statt der effektiv vereinnahmten Mietzinsen der höhere Mietwert der Liegenschaft von Fr. 13'570.-- (abzüglich 20% pauschale Unterhaltskosten) einzustellen.
Die Steuerkommission Z. hiess eine Einsprache von X. gut. Einen gegen diesen Entscheid vom Kantonalen Steueramt erhobenen Rekurs hiess die Steuer-Rekurskommission des Kantons Zürich gut; sie stellte damit die im Veranlagungsverfahren getroffene Taxation wieder her.
C.- Mit Entscheid vom 6. Dezember 1988 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine Beschwerde von X. ab. Es bestätigte die Auffassung, dass die Differenz zwischen dem tatsächlich bezahlten Mietzins und dem höheren Mietwert als Schenkung an den Sohn zu qualifizieren sei; den entsprechenden Betrag habe X. als Einkommen zu versteuern.
D.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt X. fristgerecht, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich sei aufzuheben. Das Reineinkommen sei auf Fr. ... festzusetzen, indem für das vermietete Einfamilienhaus nur der wirklich erzielte Mietzins von Fr. 8'400.-- pro Jahr und nicht ein höherer, als erzielbar erachteter Mietwert als Einkommen besteuert werden dürfe.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragen in ihren Vernehmlassungen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus
Erwägungen
folgenden Erwägungen:
2. a) Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ist - in Anwendung von § 19 lit. c, § 20 Abs. 1 und § 24 lit. a des zürcherischen Steuergesetzes - davon ausgegangen, der Beschwerdeführer (bzw. seine Ehefrau) habe dem Sohn jenen Betrag geschenkt, um den der unter Eltern und gemeinsamen Nachkommen als üblich anzunehmende jährliche Mietzins (Mietwert von Fr. 13'570.--) den vereinbarten Mietzins (Fr. 8'400.--) übersteige. Das Gericht kam zum Schluss, dass beim Beschwerdeführer im Umfange der Differenz (Fr. 5'170.--) ein für die Einkommenssteuer beachtlicher Wertzufluss gegeben sei.
b) Der Beschwerdeführer rügt diese Betrachtungsweise als willkürlich, indem er sich insbesondere auf BGE 71 I 129 beruft. Im betreffenden Fall - zur Beurteilung stand die Vermietung eines Einfamilienhauses an einen Verwandten zu einem Vorzugspreis - hat das Bundesgericht, wenn auch im Blick auf Art. 21 Abs. 1 lit. b WStB (nunmehr BdBSt), als unzulässig erklärt, der Veranlagung anstelle des tatsächlich erzielten Mietzinses ein erzielbares oder durchschnittliches Einkommen (Mietwert) zugrunde zu legen. Dies müsse solange gelten, als bei der Mietzinsfestsetzung nicht Motive der Steuerumgehung entscheidend gewesen seien, ferner Indizien dafür fehlten, wonach die Überlassung zu den dem Sach- oder Wohnwert nicht entsprechenden Bedingungen das Entgelt für andere Gegenleistungen des Sachbenützers sei. Der geschätzte Wohnwert gebe zwar wohl die Grundlage für die Einkommensbesteuerung bei Eigengebrauch ab. Es sei jedoch nicht angängig, diese Regel auch im Falle der Vermietung oder Verpachtung anzuwenden. Bei der Vermietung an einen Familienangehörigen sei das Abstellen auf den Wohnwert höchstens dann möglich, wenn anzunehmen sei, es liege ein Eigengebrauch vor, indem die Wohnung der Benützung durch die eigene Familie erhalten werden solle. Bei der Vermietung an einen Bruder mit Familie könne dies nicht gesagt werden.
c) Diese Rechtsprechung wurde in ASA 48 S. 478 ff. dahin ergänzt, dass, wer eine Wohnung einem nahen Verwandten unentgeltlich überlasse, das Objekt wohl nicht vermiete; er habe die Wohnung auch nicht in der Weise inne, dass er unmittelbarer Besitzer geblieben sei. Die Zusage an einen Verwandten, eine Wohnung unentgeltlich auf unbestimmte Zeit zu überlassen, qualifiziere sich als Gebrauchsleihe. Dabei wende der Eigentümer dem Beliehenen unentgeltlich den Mietwert der Wohnung zu. Für den Beliehenen entstehe dadurch kein Einkommen, weil der Mietwert für ihn den Charakter einer Schenkung habe. Der Mietwert falle primär dem Eigentümer zu, auch wenn er ihn dem Beliehenen sofort weitergebe. Wolle er sich dieser Besteuerung entziehen, müsse er eine Nutzniessung bestellen, wodurch die Steuerpflicht auf den Nutzniesser übergehe. Bestehe dagegen eine blosse Gebrauchsleihe, müsse aus der leichten Auflösbarkeit dieses Vertragsverhältnisses der Schluss gezogen werden, dass der Eigentümer steuerrechtlich gesehen immer noch als "Inhaber" des Objektes zu betrachten sei, obwohl es während der Dauer der Leihe nicht mehr ihm unmittelbar zur Verfügung stehe.
3. a) Ein Entscheid verletzt das Willkürverbot und steht in Widerspruch zu Art. 4 der Bundesverfassung, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 114 Ia 27 E. 3b; mit Hinweisen).
b) Es ist grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass kantonale Gerichte mit vertretbaren Gründen kantonale Vorschriften anders auslegen als die Bundesbehörden entsprechende Bestimmungen des Bundesrechts. In Anbetracht der vorliegend im Grundsatze mit den Bestimmungen der direkten Bundessteuer (Wehrsteuer) durchaus vergleichbaren Vorschriften des zürcherischen Steuergesetzes erscheint es jedoch als offensichtlich unhaltbar, bei Mietverhältnissen unter Verwandten ohne ausdrückliche Gesetzesgrundlage die Differenz zwischen dem tatsächlich vereinnahmten Mietzins und dem höheren Mietwert dem Vermieter steuerlich als Einkommen zuzurechnen und beim Mieter als Schenkung zu qualifizieren.
Dafür, dass der in Frage stehende Mietzins im Blick auf eine Steuerumgehung oder in Verbindung mit andern, vom Sohn erbrachten oder noch zu erbringenden Gegenleistungen niedriger als der Gebrauchswert der Wohnung angesetzt worden wäre, fehlen im übrigen jegliche Anhaltspunkte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ist daher in Willkür verfallen, wenn es bei der gegebenen Sach- und Rechtslage den Mietwert der Liegenschaft - ohne Rücksicht auf den vereinbarten Mietzins - als steuerlich massgebend erachtet hat. | de | Location d'une maison individuelle à un proche parent à un taux de faveur (art. 4 Cst.; interdiction de l'arbitraire). Est déterminant, pour la taxation de l'impôt sur le revenu, le montant du loyer qui a été encaissé et non pas la valeur locative du logement, pour autant qu'il n'y ait pas fraude fiscale. | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,229 | 115 Ia 329 | 115 Ia 329
Sachverhalt ab Seite 329
A.- Die Ehefrau des Steuerpflichtigen X. ist Eigentümerin der Liegenschaft Y. in Z./ZH. Diese Liegenschaft, ein angebautes Einfamilienhaus, ist an den verheirateten Sohn der Ehegatten X. zu einem monatlichen Mietzins von Fr. 700.-- oder zu Fr. 8'400.-- pro Jahr vermietet.
B.- In der Steuererklärung für die Veranlagung der kantonalen Steuern 1985 deklarierte X. aus der genannten Liegenschaft einen Netto-Ertrag von Fr. 6'720.-- (tatsächliche Mietzinseinnahmen von Fr. 8'400.-- abzüglich Fr. 1'680.-- pauschale Unterhaltskosten von 20%). Im Veranlagungsverfahren wurde dieser Netto-Ertrag amtlicherseits auf Fr. 10'856.-- festgesetzt; dies mit der Begründung, als Einkommen sei statt der effektiv vereinnahmten Mietzinsen der höhere Mietwert der Liegenschaft von Fr. 13'570.-- (abzüglich 20% pauschale Unterhaltskosten) einzustellen.
Die Steuerkommission Z. hiess eine Einsprache von X. gut. Einen gegen diesen Entscheid vom Kantonalen Steueramt erhobenen Rekurs hiess die Steuer-Rekurskommission des Kantons Zürich gut; sie stellte damit die im Veranlagungsverfahren getroffene Taxation wieder her.
C.- Mit Entscheid vom 6. Dezember 1988 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine Beschwerde von X. ab. Es bestätigte die Auffassung, dass die Differenz zwischen dem tatsächlich bezahlten Mietzins und dem höheren Mietwert als Schenkung an den Sohn zu qualifizieren sei; den entsprechenden Betrag habe X. als Einkommen zu versteuern.
D.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt X. fristgerecht, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich sei aufzuheben. Das Reineinkommen sei auf Fr. ... festzusetzen, indem für das vermietete Einfamilienhaus nur der wirklich erzielte Mietzins von Fr. 8'400.-- pro Jahr und nicht ein höherer, als erzielbar erachteter Mietwert als Einkommen besteuert werden dürfe.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragen in ihren Vernehmlassungen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus
Erwägungen
folgenden Erwägungen:
2. a) Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ist - in Anwendung von § 19 lit. c, § 20 Abs. 1 und § 24 lit. a des zürcherischen Steuergesetzes - davon ausgegangen, der Beschwerdeführer (bzw. seine Ehefrau) habe dem Sohn jenen Betrag geschenkt, um den der unter Eltern und gemeinsamen Nachkommen als üblich anzunehmende jährliche Mietzins (Mietwert von Fr. 13'570.--) den vereinbarten Mietzins (Fr. 8'400.--) übersteige. Das Gericht kam zum Schluss, dass beim Beschwerdeführer im Umfange der Differenz (Fr. 5'170.--) ein für die Einkommenssteuer beachtlicher Wertzufluss gegeben sei.
b) Der Beschwerdeführer rügt diese Betrachtungsweise als willkürlich, indem er sich insbesondere auf BGE 71 I 129 beruft. Im betreffenden Fall - zur Beurteilung stand die Vermietung eines Einfamilienhauses an einen Verwandten zu einem Vorzugspreis - hat das Bundesgericht, wenn auch im Blick auf Art. 21 Abs. 1 lit. b WStB (nunmehr BdBSt), als unzulässig erklärt, der Veranlagung anstelle des tatsächlich erzielten Mietzinses ein erzielbares oder durchschnittliches Einkommen (Mietwert) zugrunde zu legen. Dies müsse solange gelten, als bei der Mietzinsfestsetzung nicht Motive der Steuerumgehung entscheidend gewesen seien, ferner Indizien dafür fehlten, wonach die Überlassung zu den dem Sach- oder Wohnwert nicht entsprechenden Bedingungen das Entgelt für andere Gegenleistungen des Sachbenützers sei. Der geschätzte Wohnwert gebe zwar wohl die Grundlage für die Einkommensbesteuerung bei Eigengebrauch ab. Es sei jedoch nicht angängig, diese Regel auch im Falle der Vermietung oder Verpachtung anzuwenden. Bei der Vermietung an einen Familienangehörigen sei das Abstellen auf den Wohnwert höchstens dann möglich, wenn anzunehmen sei, es liege ein Eigengebrauch vor, indem die Wohnung der Benützung durch die eigene Familie erhalten werden solle. Bei der Vermietung an einen Bruder mit Familie könne dies nicht gesagt werden.
c) Diese Rechtsprechung wurde in ASA 48 S. 478 ff. dahin ergänzt, dass, wer eine Wohnung einem nahen Verwandten unentgeltlich überlasse, das Objekt wohl nicht vermiete; er habe die Wohnung auch nicht in der Weise inne, dass er unmittelbarer Besitzer geblieben sei. Die Zusage an einen Verwandten, eine Wohnung unentgeltlich auf unbestimmte Zeit zu überlassen, qualifiziere sich als Gebrauchsleihe. Dabei wende der Eigentümer dem Beliehenen unentgeltlich den Mietwert der Wohnung zu. Für den Beliehenen entstehe dadurch kein Einkommen, weil der Mietwert für ihn den Charakter einer Schenkung habe. Der Mietwert falle primär dem Eigentümer zu, auch wenn er ihn dem Beliehenen sofort weitergebe. Wolle er sich dieser Besteuerung entziehen, müsse er eine Nutzniessung bestellen, wodurch die Steuerpflicht auf den Nutzniesser übergehe. Bestehe dagegen eine blosse Gebrauchsleihe, müsse aus der leichten Auflösbarkeit dieses Vertragsverhältnisses der Schluss gezogen werden, dass der Eigentümer steuerrechtlich gesehen immer noch als "Inhaber" des Objektes zu betrachten sei, obwohl es während der Dauer der Leihe nicht mehr ihm unmittelbar zur Verfügung stehe.
3. a) Ein Entscheid verletzt das Willkürverbot und steht in Widerspruch zu Art. 4 der Bundesverfassung, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 114 Ia 27 E. 3b; mit Hinweisen).
b) Es ist grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass kantonale Gerichte mit vertretbaren Gründen kantonale Vorschriften anders auslegen als die Bundesbehörden entsprechende Bestimmungen des Bundesrechts. In Anbetracht der vorliegend im Grundsatze mit den Bestimmungen der direkten Bundessteuer (Wehrsteuer) durchaus vergleichbaren Vorschriften des zürcherischen Steuergesetzes erscheint es jedoch als offensichtlich unhaltbar, bei Mietverhältnissen unter Verwandten ohne ausdrückliche Gesetzesgrundlage die Differenz zwischen dem tatsächlich vereinnahmten Mietzins und dem höheren Mietwert dem Vermieter steuerlich als Einkommen zuzurechnen und beim Mieter als Schenkung zu qualifizieren.
Dafür, dass der in Frage stehende Mietzins im Blick auf eine Steuerumgehung oder in Verbindung mit andern, vom Sohn erbrachten oder noch zu erbringenden Gegenleistungen niedriger als der Gebrauchswert der Wohnung angesetzt worden wäre, fehlen im übrigen jegliche Anhaltspunkte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ist daher in Willkür verfallen, wenn es bei der gegebenen Sach- und Rechtslage den Mietwert der Liegenschaft - ohne Rücksicht auf den vereinbarten Mietzins - als steuerlich massgebend erachtet hat. | de | Locazione di una casa monofamiliare a un congiunto contro una pigione di favore (art. 4 Cost.; divieto dell'arbitrio). Ai fini dell'imposta sul reddito è determinante l'ammontare della pigione incassata e non il valore locativo dell'abitazione, sempreché non debba ammettersi un contratto diretto ad eludere l'imposta dovuta. | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,230 | 115 Ia 333 | 115 Ia 333
Sachverhalt ab Seite 334
P. AG ist Eigentümerin der zwei je rund 13 400 m2 grossen Grundstücke Kat. Nrn. 8155 und 8156 in Wädenswil, welche die Halbinsel Giessen bilden. Der nordwestliche Bereich (Parzelle Nr. 8156) ist mit industriell gewerblichen Fabrikations-, Lager- und Verwaltungsgebäuden überbaut. Auf dem südlich angrenzenden mittleren Teil, der zur Parzelle Nr. 8155 gehört, befinden sich dreigeschossige Wohnhäuser und, weiter südöstlich, landwirtschaftliche Lager- und Kleinbauten und ein Bootshaus in lockerer Bauweise neben Gärten und Wiesland. Die Halbinsel Giessen ist ein in den See vorspringender Landteil, der zwischen der SBB-Linie Zürich-Sargans und dem See liegt. Gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Wädenswil vom 11. März 1964 war das Areal Giessen entlang dem See der Seeuferzone zugewiesen, in welcher gemäss Art. 17 der Bauordnung unter Vorbehalt der besonderen Bestimmungen und Auflagen für die staatlich konzessionierten Landanlagen zweigeschossige Wohnbauten zulässig waren. Das an die Seeuferzone angrenzende Areal bis zur Eisenbahnlinie befand sich in der Industrie- und Gewerbezone.
Bei der Revision der Ortsplanung, zu welcher die Gemeinde innerhalb der in den §§ 342 ff. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG) festgesetzten Fristen verpflichtet war, wurde das Areal Giessen im Zonenplan vom 3. April 1984 (vom Regierungsrat teilweise genehmigt am 6. März 1985) der Reservezone gemäss § 65 PBG zugewiesen. Im vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 30. Juni 1982 genehmigten kommunalen Gesamtplan liegt der südwestliche Teil des Areales Giessen im Industriegebiet, der angrenzende mittlere und südöstliche Abschnitt im Wohngebiet. Zudem sieht dieser Plan für das Gebiet eine Gestaltungsplanpflicht vor, da es sich in landschaftlich empfindlicher Lage befindet.
P. AG, die mit der Einweisung ihrer Liegenschaften in die Reservezone nicht einverstanden war, gelangte an die Baurekurskommission II. Diese hiess ihren Rekurs am 10. Juni 1986 gut, soweit sie darauf eintrat, und wies die Stadt Wädenswil an, die Grundstücke auf der Halbinsel Giessen einer Bauzone zuzuweisen und die Verpflichtung zum Bauen nach Gestaltungsplan, wie sie im kommunalen Gesamtplan vorgesehen worden war, zu streichen.
Die Stadtgemeinde Wädenswil reichte gegen diesen Entscheid Rekurs beim Regierungsrat ein. Dieser hiess den Rekurs am 28. September 1988 gut und hob den Entscheid der Baurekurskommission II im angefochtenen Umfang auf. Er hielt fest, die Reservezone sei einzig im Hinblick auf die Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes festgesetzt worden. Zufolge der besonderen Lage des Gebietes am Zürichsee sei auch die Gestaltungsplanpflicht zulässig, da diese sowohl den landschaftlichen Gegebenheiten als auch den vom Eisenbahnverkehr verursachten Immissionen Rechnung tragen könne. Bei dieser Sachlage hätte die Festsetzung einer Bauzone nach Auffassung des Regierungsrates keine praktische Bedeutung, da künftigen Baugesuchen die fehlende planungsrechtliche Baureife im Sinne von § 234 PBG entgegengehalten werden müsste.
Das Bundesgericht heisst die von der P. AG eingereichte staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Das Bundesgericht prüft bei Eingriffen in das Eigentum die Frage der gesetzlichen Grundlage ohne Beschränkung seiner Kognition umfassend, wenn es sich um einen schweren Eingriff in das Eigentum handelt (BGE 114 Ia 117, BGE 112 Ia 316 E. 3a, je mit Hinweisen). Die gesetzliche Grundlage für schwere Eingriffe muss ausserdem klar und eindeutig sein (BGE 108 Ia 35 E. 3a mit Hinweisen). Mit der Einweisung der nach früherem Recht überbaubaren und auch weitgehend überbauten Liegenschaften der Beschwerdeführerin in die Reservezone wurden die Parzellen einer Nichtbauzone zugewiesen. Gemäss § 65 Abs. 2 PBG sind Bauten und Anlagen in der Reservezone nur zulässig, wenn sie der in den Richtplänen vorgesehenen Zweckbestimmung nicht zuwiderlaufen, keine sonstigen überwiegenden öffentlichen Interessen verletzt werden und ein sachlich begründetes Bedürfnis nachgewiesen wird. Auch wenn in der Richtplanung das Areal Giessen - unter Vorbehalt eines ausreichenden Uferschutzes - dem Baugebiet zugerechnet wird, so ändert dies nichts daran, dass seit dem Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 die Reservezone keine Nutzungszone im Sinn dieses Gesetzes (Art. 14 Abs. 2 RPG) darstellt; Bauten dürfen daher bis zur Ausscheidung solcher Nutzungszonen ungeachtet ihrer Zweckbestimmung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (BGE 113 Ib 138 E. 4e; Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 17. Januar 1984, ZBl 85/1984 S. 269 mit Verweisungen). Daraus ergibt sich, dass die Einweisung der Grundstücke der Beschwerdeführerin in die Reservezone einen schweren Eingriff in das Eigentum darstellt. Erforderlich ist daher eine klare und eindeutige gesetzliche Grundlage. Ob auch die Verpflichtung zur Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes als schwerer Eingriff zu bezeichnen ist, kann offengelassen werden, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.
3. Als erstes ist zu beurteilen, ob sich die von der Stadtgemeinde Wädenswil angeordneten Planungsmassnahmen auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützten. Auszugehen ist davon, dass die Stadtgemeinde aufgrund des kantonalen Planungs- und Baugesetzes zur Ortsplanung verpflichtet ist (§§ 8, 45 ff., 342 f. PBG). Seit Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes besteht die Verpflichtung zur Schaffung einer Nutzungsplanung, die den Anforderungen des Bundesrechts entspricht, auch aufgrund der Art. 1, 2, 14 ff. und 35 Abs. 2 RPG. Somit findet sich die von Art. 22ter BV für Eigentumsbeschränkungen verlangte gesetzliche Grundlage sowohl im eidgenössischen wie im kantonalen Recht.
a) Das Bundesrecht verpflichtet zur Festsetzung von Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen und ermächtigt die Kantone, weitere Nutzungszonen vorzusehen und Vorschriften zu erlassen über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird (Art. 18 Abs. 1 und 2 RPG). Das kantonale Recht regelt die Nutzungsplanung in den §§ 36 ff. PBG, wobei es die Gemeinden zum Erlass einer Bau- und Zonenordnung verpflichtet. Diese hat die Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke zu regeln, soweit sie nicht abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind. Zu diesem Zwecke wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von Waldareal erfasste Gemeindebann in einem Zonenplan rechtsverbindlich in Bauzonen, Freihaltezonen und Reservezonen unterteilt (§§ 45 und 46 PBG). Gemäss § 65 Abs. 1 PBG umfasst die Reservezone jene Flächen, welche keiner anderen Zone zugewiesen sind. Diese Bestimmungen des kantonalen und des eidgenössischen Rechts stellen eine klare und eindeutige gesetzliche Grundlage für die Festsetzung von Reservezonen dar (vgl. BGE 112 Ia 316 E. 3a, wo die gleiche Feststellung für das übrige Gemeindegebiet gemäss dem Tessiner Baugesetz getroffen wurde).
b) Diese Feststellung gilt auch für die Verpflichtung zur Festsetzung eines Gestaltungsplanes, der die Überbauung detailliert regeln soll. Auch wenn die Frage offengelassen werden kann, ob es sich dabei um einen schweren Eingriff in das Eigentum handelt, ergibt sich selbst bei freier Prüfung, dass § 83 PBG klar und eindeutig anordnet, dass die Gemeinden für bestimmt umgrenzte Gebiete einen Gestaltungsplan festsetzen können, wenn daran ein wesentliches öffentliches Interesse besteht. Auch die Bestreitung der gesetzlichen Grundlage für die im kommunalen Gesamtplan vorgesehene Festsetzung eines Gestaltungsplanes erfolgt daher zu Unrecht.
c) In Wirklichkeit betreffen die Einwendungen der Beschwerdeführerin die verfassungskonforme Anwendung dieser Vorschriften. Sie ist der Meinung, diese Bestimmungen seien in unhaltbarer Weise falsch angewendet worden, und sie bestreitet ein ausreichendes, ihre privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse für die Einweisung ihrer Grundstücke in die Reservezone und für die Anordnung eines Gestaltungsplanes. Ob diese Einwendungen begründet sind, ist nachfolgend zu prüfen.
4. Das Bundesrecht stellt für die Bauzonen Mindestanforderungen auf, indem es vorschreibt, dass diese Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und a) weitgehend überbaut ist oder b) voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG). Das kantonale Recht deckt sich wörtlich mit dieser Vorschrift (§ 47 Abs. 2 PBG). Präzisierend ordnet es an, bei der Festsetzung der Bauzonen sei darauf zu achten, dass immer genügend Land für Wohnungen und Arbeitsplätze eingezont ist und dass für Gebiete, die unzumutbaren Einwirkungen ausgesetzt sind, eine Beschränkung der Nutzung auf Wohnzwecke unzulässig ist (§ 47 Abs. 3 und 4 PBG). Aus diesen klaren Vorschriften des eidgenössischen und des kantonalen Rechts ergibt sich, dass Land, das den gesetzlichen Voraussetzungen entspricht, grundsätzlich in eine Bauzone gehört, sofern es nicht als Folge der Abwägung aller für die Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere aus ortsplanerischen Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zuzuweisen ist (BGE 114 Ia 368 f. E. 4; BGE 113 Ib 230 E. 2c; BGE 113 Ia 461 E. 5a).
Es fragt sich daher als erstes, ob die Liegenschaften der Beschwerdeführerin im Sinne der gesetzlichen Umschreibung Bauland sind. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Beurteilung dieser Frage zunächst am bestehenden Zustand anzuknüpfen, wobei der Begriff der weitgehenden Überbauung parzellenübergreifend, gebietsbezogen zu verstehen ist (BGE 113 Ia 450 E. da; 458 E. 4). Die beiden je rund 13 400 m2 grossen Grundstücke Nrn. 8155 und 8156 bilden ein in sich geschlossenes Areal, das durch das Ufer des Zürichsees und die Eisenbahnlinie Zürich-Sargans begrenzt ist. Es liegt indessen nicht ausserhalb des Siedlungsgebietes; es hängt vielmehr mit dem überbauten Gebiet zusammen, das jenseits der Bahnlinie der Industriezone B sowie der dreigeschossigen und viergeschossigen Wohnzone W3 und W4 zugewiesen ist.
Die Liegenschaft Nr. 8156 ist sodann in Übereinstimmung mit der früheren Rechtslage vorwiegend mit industriellen und gewerblichen Fabrikations-, Lager- und Verwaltungsgebäuden und mit dazugehörenden Wohnhäusern überbaut. Die Freiflächen zwischen den Bauten gehören im wesentlichen zum üblichen Umschwung der Gebäude. Auf dem an Parzelle Nr. 8156 angrenzenden Teil der Parzelle Nr. 8155 befinden sich die stattlichen dreigeschossigen Wohnhäuser Nrn. 11, 12, 13, 14 und 15 mit dazwischenliegendem Hof, der heute als Parkplatz benützt wird. Unüberbaut ist der nordöstlich anstossende Seeuferstreifen (ca. 1100 m2) und der südöstliche Teil des Grundstücks Nr. 8155 (rund 8500 m2), da sich auf diesem neben Gärten und Wiesland nur einige Lager- und Kleinbauten, sogenannte Fahrnisbauten, befinden.
Bei dieser Sachlage ist Parzelle Nr. 8156 vollständig und Parzelle Nr. 8155 in ihrem angrenzenden, mit den Wohnhäusern Nr. 11 bis 15 überbauten Teil als "weitgehend überbaut" im Sinne Art. 15 lit. a RPG und § 47 Abs. 2 lit. a PBG zu bezeichnen. Bei der gebietsbezogenen Betrachtungsweise können wohl auch die genannten unüberbauten, noch überwiegend gärtnerisch und landwirtschaftlich genutzten Teile hierzu gezählt werden. Selbst wenn man diese Teile vom weitgehend überbauten Gebiet ausnehmen wollte, könnte nicht in Abrede gestellt werden, dass sie sich jedenfalls teilweise für eine Überbauung eignen und voraussichtlich hiefür innert 15 Jahren benötigt und erschlossen würden; es steht fest, dass die Stadtgemeinde Wädenswil in ihrer Bau- und Zonenordnung die benötigte Bauzonenfläche eher knapp, gemäss Regierungsratsentscheid vom 26. Mai 1987 i.S. Erben X. c. Stadtgemeinde Wädenswil sogar zu knapp bemessen hat. Auch zeigen die bei den Akten liegenden Studien der Beschwerdeführerin, dass sie gewillt ist, ihr Land zu überbauen. Aus diesen Erwägungen folgt, dass die beiden Grundstücke der Beschwerdeführerin die gesetzlichen Voraussetzungen für Bauzonenland im Sinne von Art. 15 RPG und § 47 PBG erfüllen.
5. Für das Festlegen der Bauzonen ist jedoch nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen, die von einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen abhängt (BGE 114 Ia 368 f. E. 4). Die Stadtgemeinde Wädenswil beruft sich für die Nichteinzonung der Grundstücke der Beschwerdeführerin auf die in der Richtplanung bezeichneten landschaftlich empfindlichen Lage (§ 22 Abs. 2 PBG), zu deren Sicherung sie in Übereinstimmung mit der übergeordneten Richtplanung in ihrem Gesamtplan die Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes anordnete.
a) Der Augenschein hat bestätigt, dass die Halbinsel Giessen zu Recht als Gebiet in landschaftlich empfindlicher Lage bezeichnet worden ist. Die Beschwerdeführerin stellt dies auch nicht in Abrede. Sie bestreitet hingegen, dass die Rücksichtnahme auf diese Lage, der sie selbst durch eine sorgfältige Baugestaltung im Sinne von § 238 PBG Rechnung tragen möchte, einen Gestaltungsplan erfordere. Sie bezeichnet diese Forderung als unverhältnismässig und durch kein genügendes öffentliches Interesse gedeckt.
Für die Beurteilung dieses Vorwurfes ist zu beachten, dass das Zürcher Planungs- und Baugesetz den Gemeinden verschiedene Planungsinstrumente zur Verfügung stellt, welche städtebaulich gute Überbauungen sicherstellen wollen. Die Gemeinde hat von diesen Instrumenten in Ausübung des ihr zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraumes pflichtgemäss Gebrauch zu machen. Es ist weder Aufgabe der kantonalen Rechtsmittelinstanzen noch des Bundesgerichts, eine von der Gemeinde mit gutem Grund getroffene Planungsmassnahme durch eine andere, möglicherweise ebenfalls vertretbare Anordnung zu ersetzen.
b) Im Lichte dieser Erwägung ist die Forderung der Gemeinde, einen Gestaltungsplan für das Areal Giessen festzusetzen, nicht zu beanstanden. Es besteht ein wesentliches öffentliches Interesse an einer sorgfältigen Planung der Überbauung im Sinne der §§ 83 ff. PBG. Die besondere örtliche Lage der Halbinsel Giessen zwischen Bahnlinie und Seeufer rechtfertigt es, Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie Nutzweise der Bauten bindend festzulegen. Mit gutem Grund durfte die Gemeinde annehmen, es gehe um mehr als die Sicherung einer bei jeder Baute zu beachtenden befriedigenden Gesamtwirkung. Sowohl der besonders zu schützende Seeuferbereich (Art. 17 lit. a RPG) als auch die vom intensiven Bahnverkehr ausgehenden Emissionen erfordern eine besonders sorgfältige Gestaltung. Diese kann mit dem Instrument des Gestaltungsplanes sichergestellt werden.
Dem Begehren der Beschwerdeführerin, die Anordnung eines Gestaltungsplanes aufzuheben, kann daher nicht entsprochen werden. Von einer verfassungswidrigen, durch kein genügendes öffentliches Interesse gerechtfertigten unverhältnismässigen Massnahme kann keine Rede sein. Der Vorwurf ist um so weniger begründet, als die Beschwerdeführerin als alleinige Grundeigentümerin diesen Plan massgebend mitgestalten kann. Es ist nicht auszuschliessen, dass der Plan als privater Gestaltungsplan im Sinne von § 85 PBG von ihr mit öffentlichrechtlicher Wirkung aufgestellt werden kann; selbstverständlich bedarf er der Zustimmung durch die zuständigen Organe der Gemeinde und des Kantons.
6. Mit diesem Ergebnis ist jedoch noch nicht entschieden, ob die Festsetzung eines Gestaltungsplanes rechtfertigen könne, das Areal Giessen in die Reservezone einzuweisen. Diese ist - wie dargelegt - eine Nichtbauzone, in welcher bauliche Massnahmen nur gestützt auf Art. 24 RPG sowie das kantonale Ausführungsrecht zu Art. 24 Abs. 2 RPG zulässig sind (§ 357 Abs. 3 PBG).
a) Die Gemeinde und der Regierungsrat begründen die Zulässigkeit der Reservezone im wesentlichen damit, der Beschwerdeführerin entstünde kein Nachteil, weil ein Gestaltungsplan vorgesehen sei; dieser könne nicht nur den öffentlichen, sondern auch den privaten Interessen besser Rechnung tragen als eine der Bauzonen gemäss § 48 PBG. Nach Zürcher Recht könne der Gestaltungsplan in dem von ihm erfassten Bereich den Grundnutzungsplan ersetzen, nicht bloss ergänzen oder überlagern.
Gegenüber dieser Argumentation ist zunächst festzustellen, dass es die Erfüllung der Planungspflicht (§§ 8 ff. PBG, Art. 2 RPG) nicht erlaubt, die Festsetzung der Nutzungszone unbefristet aufzuschieben. Einem solchen Aufschub kommt es jedoch gleich, wenn Land, das die gesetzlichen Voraussetzungen des Bauzonenareales erfüllt, das überwiegend überbaut ist und das nach früherem Recht auch überbaut werden konnte, bei der erstmaligen Festsetzung eines dem Raumplanungsrecht des Bundes und des Kantons entsprechenden Nutzungsplanes vorläufig einer Reservezone zugewiesen wird. Dass diese später zu einem nicht näher festgelegten offenen Zeitpunkt durch einen Gestaltungsplan abgelöst werden soll, ändert hieran nichts. Das Bauzonenland ist in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereit zu halten, und es dürfen ihrer Verwirklichung nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden, die mit einer Neueinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahekommen (BGE 112 Ia 159 E. c). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt den Aufschub der definitiven Zonenzuweisung nur zu, wenn Ungewissheit hinsichtlich der künftigen Nutzung besteht (BGE 112 Ia 158 f. 316 E. 3b). Dies trifft für das Areal Giessen nicht zu. Die Anordnung einer Nichtbauzone ist daher als planerisch nicht sachgerecht zu bezeichnen. Sie führt im Ergebnis auch zu einer Umgehung der Vorschriften über Planungszonen, welche auf fünf Jahre angeordnet werden können, um Nutzungspläne festzusetzen oder anzupassen (Art. 27 RPG, § 346 PBG).
b) Dieser Feststellung gegenüber kann nicht mit Grund eingewendet werden, die Beschwerdeführerin habe es selbst in der Hand, die Ausarbeitung des Gestaltungsplanes herbeizuführen, indem sie ein Baugesuch einreiche. Abgesehen davon, dass es ihr nicht zuzumuten ist, ein Bauvorhaben projektieren zu lassen, solange die rechtsverbindlichen Zonenvorschriften fehlen, würde die Frist von fünf Jahren für die planungsrechtlichen Festlegungen gemäss § 235 PBG erst im Zeitpunkt zu laufen beginnen, in welchem dem Vorhaben das Fehlen der planungsrechtlichen Baureife entgegengehalten wird. Im übrigen ist es fraglich, ob diese Vorschrift überhaupt zum Zuge käme, könnte sich doch die Baubehörde mit Berufung auf die in der Reservezone verbindlich geltende Rechtslage damit begnügen, ein Art. 24 RPG und § 357 PBG nicht entsprechendes Vorhaben abzulehnen.
c) Auch die Möglichkeit der Ausarbeitung eines privaten Gestaltungsplanes gemäss den §§ 85 und 86 PBG kann der Beschwerdeführerin nicht entgegengehalten werden. Zwar trifft es zu, dass ein Gestaltungsplan nach Zürcher Recht für ein bestimmt begrenztes Gebiet an die Stelle der Festsetzung einer Bauzone gemäss § 48 PBG treten kann. Dies ergibt sich aus § 86 Abs. 2 PBG, wonach die in Abs. 1 angeordnete grundsätzliche Bindung an die Bau- und Zonenordnung nicht gilt, wenn das nach der Gemeindeordnung für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständige Organ dem Gestaltungsplan zustimmt. Doch befreit diese Möglichkeit das zuständige Gemeindeorgan - im Falle von Wädenswil handelt es sich um den Grossen Gemeinderat - nicht davon, innert den gesetzlichen Fristen die planerisch sachgerechten rechtsverbindlichen Zonenvorschriften festzusetzen. Im übrigen ergibt sich aus § 86 Abs. 1 PBG, dass für die Ausarbeitung eines privaten Gestaltungsplanes in der Regel von der Zonenordnung auszugehen ist, da diese die für die Nutzungsart und das Nutzungsmass notwendigen Angaben enthält. Diese fehlen aber, wenn eine Nichtbauzone festgesetzt wird.
d) Schliesslich vermag auch die Überlegung nicht zu helfen, die Beschwerdeführerin sei an der Festsetzung einer Bauzone gar nicht interessiert, weil diese den besonderen Verhältnissen des Areales Giessen nicht Rechnung tragen könne. Bereits der Hinweis darauf, dass möglicherweise gemäss § 86 Abs. 1 PBG ein Gestaltungsplan mit blosser Zustimmung des Gemeinderates festgesetzt werden kann, zeigt, dass diese Einwendung nicht zu überzeugen vermag. Im übrigen kennt das Zürcher Recht verschiedene Zonenarten, so dass kaum von vornherein gesagt werden kann, diese könnten unter dem Vorbehalt eines Gestaltungsplanes der zulässigen Grundstücksnutzung nicht gerecht werden.
e) Es ist somit nicht zu verkennen, dass die Rechtslage für die Grundeigentümerin günstiger ist, wenn Nutzungszonen festgesetzt sind. Auch die wirtschaftlichen Konsequenzen dieser Festsetzung liegen auf der Hand, steht doch mit der nötigen Rechtssicherheit fest, dass das Areal in bestimmter Weise als Bauland verwertet werden kann. Selbst wenn aufgrund der Gestaltungsplanordnung von der Bau- und Zonenordnung abgewichen werden muss, erleidet die Beschwerdeführerin keinen Nachteil; in diesem Fall muss der Grosse Gemeinderat unter Referendumsvorbehalt entscheiden, wie dies auch im Falle eines Gestaltungsplanes, der die Reservezone ablösen soll, zutrifft. Doch ist beim Bestehen einer Bauzone das zuständige Organ für die Festsetzung des Gestaltungsplanes an die Frist gemäss § 235 PBG gebunden, was den Interessen der Grundeigentümerin dient.
7. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Festsetzung der Reservezone für das weitgehend überbaute und zum Siedlungsgebiet zu zählende Areal Giessen planerisch nicht haltbar und daher auch nicht durch ein ausreichendes, die privaten Interessen der Beschwerdeführerin überwiegendes öffentliches Interesse gedeckt ist. Dem berechtigten Anliegen, eine der landschaftlich empfindlichen Lage angepasste Überbauung sicherzustellen, wird mit der als zulässig erkannten Gestaltungsplanpflicht ausreichend Rechnung getragen. Ob diese auch in anderen kantonalen Rechten bekannte Verpflichtung nur als Richtplananordnung getroffen oder ob er im Nutzungsplan in für jedermann verbindlicher Weise festgesetzt werden kann, haben die für die Anwendung des zürcherischen Planungsrechts zuständigen Behörden zu entscheiden. Von Bundesrechts wegen steht einer rechtsverbindlichen Festsetzung im Nutzungsplan nichts entgegen. Erwägungen der Rechtsklarheit und -sicherheit sprechen vielmehr hiefür. Die Sicherung des Vorbehaltes ist in jedem Falle gemäss § 235 PBG gegeben. | de | Art. 4 und 22ter BV; Art. 2 RPG; Revision der Ortsplanung; Zuweisung eines Grundstücks zur Reservezone gemäss § 65 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes, PBG; Verpflichtung zur Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes gemäss § 83 PBG. 1. Eine Reservezone gemäss § 65 PBG ist keine Nutzungszone im Sinne von Art. 14 Abs. 2 RPG (E. 2a).
2. Gesetzliche Grundlage für die Festsetzung einer Reservezone und die Anordnung eines Gestaltungsplanes (E. 3).
3. Begriff der Bauzone (Art. 15 RPG, § 47 PBG). Land, das die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, gehört grundsätzlich in eine Bauzone (E. 4).
4. Es ist zulässig, für ein Gebiet in landschaftlich empfindlicher Lage die Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes anzuordnen (E. 5).
5. Die Planungspflicht gemäss Art. 2 RPG und § 8 ff. PBG erlaubt es nicht, die Festsetzung einer Nutzungszone unbefristet aufzuschieben (E. 6a). Zwar kann nach dem Zürcher Recht ein Gestaltungsplan an die Stelle der Festsetzung einer Bauzone gemäss § 48 PBG treten (§ 86 PBG); dies befreit aber das zuständige Gemeindeorgan nicht davon, innert den gesetzlichen Fristen Zonenvorschriften zu erlassen (E. 6c). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-333%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,231 | 115 Ia 333 | 115 Ia 333
Sachverhalt ab Seite 334
P. AG ist Eigentümerin der zwei je rund 13 400 m2 grossen Grundstücke Kat. Nrn. 8155 und 8156 in Wädenswil, welche die Halbinsel Giessen bilden. Der nordwestliche Bereich (Parzelle Nr. 8156) ist mit industriell gewerblichen Fabrikations-, Lager- und Verwaltungsgebäuden überbaut. Auf dem südlich angrenzenden mittleren Teil, der zur Parzelle Nr. 8155 gehört, befinden sich dreigeschossige Wohnhäuser und, weiter südöstlich, landwirtschaftliche Lager- und Kleinbauten und ein Bootshaus in lockerer Bauweise neben Gärten und Wiesland. Die Halbinsel Giessen ist ein in den See vorspringender Landteil, der zwischen der SBB-Linie Zürich-Sargans und dem See liegt. Gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Wädenswil vom 11. März 1964 war das Areal Giessen entlang dem See der Seeuferzone zugewiesen, in welcher gemäss Art. 17 der Bauordnung unter Vorbehalt der besonderen Bestimmungen und Auflagen für die staatlich konzessionierten Landanlagen zweigeschossige Wohnbauten zulässig waren. Das an die Seeuferzone angrenzende Areal bis zur Eisenbahnlinie befand sich in der Industrie- und Gewerbezone.
Bei der Revision der Ortsplanung, zu welcher die Gemeinde innerhalb der in den §§ 342 ff. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG) festgesetzten Fristen verpflichtet war, wurde das Areal Giessen im Zonenplan vom 3. April 1984 (vom Regierungsrat teilweise genehmigt am 6. März 1985) der Reservezone gemäss § 65 PBG zugewiesen. Im vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 30. Juni 1982 genehmigten kommunalen Gesamtplan liegt der südwestliche Teil des Areales Giessen im Industriegebiet, der angrenzende mittlere und südöstliche Abschnitt im Wohngebiet. Zudem sieht dieser Plan für das Gebiet eine Gestaltungsplanpflicht vor, da es sich in landschaftlich empfindlicher Lage befindet.
P. AG, die mit der Einweisung ihrer Liegenschaften in die Reservezone nicht einverstanden war, gelangte an die Baurekurskommission II. Diese hiess ihren Rekurs am 10. Juni 1986 gut, soweit sie darauf eintrat, und wies die Stadt Wädenswil an, die Grundstücke auf der Halbinsel Giessen einer Bauzone zuzuweisen und die Verpflichtung zum Bauen nach Gestaltungsplan, wie sie im kommunalen Gesamtplan vorgesehen worden war, zu streichen.
Die Stadtgemeinde Wädenswil reichte gegen diesen Entscheid Rekurs beim Regierungsrat ein. Dieser hiess den Rekurs am 28. September 1988 gut und hob den Entscheid der Baurekurskommission II im angefochtenen Umfang auf. Er hielt fest, die Reservezone sei einzig im Hinblick auf die Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes festgesetzt worden. Zufolge der besonderen Lage des Gebietes am Zürichsee sei auch die Gestaltungsplanpflicht zulässig, da diese sowohl den landschaftlichen Gegebenheiten als auch den vom Eisenbahnverkehr verursachten Immissionen Rechnung tragen könne. Bei dieser Sachlage hätte die Festsetzung einer Bauzone nach Auffassung des Regierungsrates keine praktische Bedeutung, da künftigen Baugesuchen die fehlende planungsrechtliche Baureife im Sinne von § 234 PBG entgegengehalten werden müsste.
Das Bundesgericht heisst die von der P. AG eingereichte staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Das Bundesgericht prüft bei Eingriffen in das Eigentum die Frage der gesetzlichen Grundlage ohne Beschränkung seiner Kognition umfassend, wenn es sich um einen schweren Eingriff in das Eigentum handelt (BGE 114 Ia 117, BGE 112 Ia 316 E. 3a, je mit Hinweisen). Die gesetzliche Grundlage für schwere Eingriffe muss ausserdem klar und eindeutig sein (BGE 108 Ia 35 E. 3a mit Hinweisen). Mit der Einweisung der nach früherem Recht überbaubaren und auch weitgehend überbauten Liegenschaften der Beschwerdeführerin in die Reservezone wurden die Parzellen einer Nichtbauzone zugewiesen. Gemäss § 65 Abs. 2 PBG sind Bauten und Anlagen in der Reservezone nur zulässig, wenn sie der in den Richtplänen vorgesehenen Zweckbestimmung nicht zuwiderlaufen, keine sonstigen überwiegenden öffentlichen Interessen verletzt werden und ein sachlich begründetes Bedürfnis nachgewiesen wird. Auch wenn in der Richtplanung das Areal Giessen - unter Vorbehalt eines ausreichenden Uferschutzes - dem Baugebiet zugerechnet wird, so ändert dies nichts daran, dass seit dem Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 die Reservezone keine Nutzungszone im Sinn dieses Gesetzes (Art. 14 Abs. 2 RPG) darstellt; Bauten dürfen daher bis zur Ausscheidung solcher Nutzungszonen ungeachtet ihrer Zweckbestimmung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (BGE 113 Ib 138 E. 4e; Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 17. Januar 1984, ZBl 85/1984 S. 269 mit Verweisungen). Daraus ergibt sich, dass die Einweisung der Grundstücke der Beschwerdeführerin in die Reservezone einen schweren Eingriff in das Eigentum darstellt. Erforderlich ist daher eine klare und eindeutige gesetzliche Grundlage. Ob auch die Verpflichtung zur Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes als schwerer Eingriff zu bezeichnen ist, kann offengelassen werden, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.
3. Als erstes ist zu beurteilen, ob sich die von der Stadtgemeinde Wädenswil angeordneten Planungsmassnahmen auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützten. Auszugehen ist davon, dass die Stadtgemeinde aufgrund des kantonalen Planungs- und Baugesetzes zur Ortsplanung verpflichtet ist (§§ 8, 45 ff., 342 f. PBG). Seit Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes besteht die Verpflichtung zur Schaffung einer Nutzungsplanung, die den Anforderungen des Bundesrechts entspricht, auch aufgrund der Art. 1, 2, 14 ff. und 35 Abs. 2 RPG. Somit findet sich die von Art. 22ter BV für Eigentumsbeschränkungen verlangte gesetzliche Grundlage sowohl im eidgenössischen wie im kantonalen Recht.
a) Das Bundesrecht verpflichtet zur Festsetzung von Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen und ermächtigt die Kantone, weitere Nutzungszonen vorzusehen und Vorschriften zu erlassen über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird (Art. 18 Abs. 1 und 2 RPG). Das kantonale Recht regelt die Nutzungsplanung in den §§ 36 ff. PBG, wobei es die Gemeinden zum Erlass einer Bau- und Zonenordnung verpflichtet. Diese hat die Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke zu regeln, soweit sie nicht abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind. Zu diesem Zwecke wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von Waldareal erfasste Gemeindebann in einem Zonenplan rechtsverbindlich in Bauzonen, Freihaltezonen und Reservezonen unterteilt (§§ 45 und 46 PBG). Gemäss § 65 Abs. 1 PBG umfasst die Reservezone jene Flächen, welche keiner anderen Zone zugewiesen sind. Diese Bestimmungen des kantonalen und des eidgenössischen Rechts stellen eine klare und eindeutige gesetzliche Grundlage für die Festsetzung von Reservezonen dar (vgl. BGE 112 Ia 316 E. 3a, wo die gleiche Feststellung für das übrige Gemeindegebiet gemäss dem Tessiner Baugesetz getroffen wurde).
b) Diese Feststellung gilt auch für die Verpflichtung zur Festsetzung eines Gestaltungsplanes, der die Überbauung detailliert regeln soll. Auch wenn die Frage offengelassen werden kann, ob es sich dabei um einen schweren Eingriff in das Eigentum handelt, ergibt sich selbst bei freier Prüfung, dass § 83 PBG klar und eindeutig anordnet, dass die Gemeinden für bestimmt umgrenzte Gebiete einen Gestaltungsplan festsetzen können, wenn daran ein wesentliches öffentliches Interesse besteht. Auch die Bestreitung der gesetzlichen Grundlage für die im kommunalen Gesamtplan vorgesehene Festsetzung eines Gestaltungsplanes erfolgt daher zu Unrecht.
c) In Wirklichkeit betreffen die Einwendungen der Beschwerdeführerin die verfassungskonforme Anwendung dieser Vorschriften. Sie ist der Meinung, diese Bestimmungen seien in unhaltbarer Weise falsch angewendet worden, und sie bestreitet ein ausreichendes, ihre privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse für die Einweisung ihrer Grundstücke in die Reservezone und für die Anordnung eines Gestaltungsplanes. Ob diese Einwendungen begründet sind, ist nachfolgend zu prüfen.
4. Das Bundesrecht stellt für die Bauzonen Mindestanforderungen auf, indem es vorschreibt, dass diese Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und a) weitgehend überbaut ist oder b) voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG). Das kantonale Recht deckt sich wörtlich mit dieser Vorschrift (§ 47 Abs. 2 PBG). Präzisierend ordnet es an, bei der Festsetzung der Bauzonen sei darauf zu achten, dass immer genügend Land für Wohnungen und Arbeitsplätze eingezont ist und dass für Gebiete, die unzumutbaren Einwirkungen ausgesetzt sind, eine Beschränkung der Nutzung auf Wohnzwecke unzulässig ist (§ 47 Abs. 3 und 4 PBG). Aus diesen klaren Vorschriften des eidgenössischen und des kantonalen Rechts ergibt sich, dass Land, das den gesetzlichen Voraussetzungen entspricht, grundsätzlich in eine Bauzone gehört, sofern es nicht als Folge der Abwägung aller für die Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere aus ortsplanerischen Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zuzuweisen ist (BGE 114 Ia 368 f. E. 4; BGE 113 Ib 230 E. 2c; BGE 113 Ia 461 E. 5a).
Es fragt sich daher als erstes, ob die Liegenschaften der Beschwerdeführerin im Sinne der gesetzlichen Umschreibung Bauland sind. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Beurteilung dieser Frage zunächst am bestehenden Zustand anzuknüpfen, wobei der Begriff der weitgehenden Überbauung parzellenübergreifend, gebietsbezogen zu verstehen ist (BGE 113 Ia 450 E. da; 458 E. 4). Die beiden je rund 13 400 m2 grossen Grundstücke Nrn. 8155 und 8156 bilden ein in sich geschlossenes Areal, das durch das Ufer des Zürichsees und die Eisenbahnlinie Zürich-Sargans begrenzt ist. Es liegt indessen nicht ausserhalb des Siedlungsgebietes; es hängt vielmehr mit dem überbauten Gebiet zusammen, das jenseits der Bahnlinie der Industriezone B sowie der dreigeschossigen und viergeschossigen Wohnzone W3 und W4 zugewiesen ist.
Die Liegenschaft Nr. 8156 ist sodann in Übereinstimmung mit der früheren Rechtslage vorwiegend mit industriellen und gewerblichen Fabrikations-, Lager- und Verwaltungsgebäuden und mit dazugehörenden Wohnhäusern überbaut. Die Freiflächen zwischen den Bauten gehören im wesentlichen zum üblichen Umschwung der Gebäude. Auf dem an Parzelle Nr. 8156 angrenzenden Teil der Parzelle Nr. 8155 befinden sich die stattlichen dreigeschossigen Wohnhäuser Nrn. 11, 12, 13, 14 und 15 mit dazwischenliegendem Hof, der heute als Parkplatz benützt wird. Unüberbaut ist der nordöstlich anstossende Seeuferstreifen (ca. 1100 m2) und der südöstliche Teil des Grundstücks Nr. 8155 (rund 8500 m2), da sich auf diesem neben Gärten und Wiesland nur einige Lager- und Kleinbauten, sogenannte Fahrnisbauten, befinden.
Bei dieser Sachlage ist Parzelle Nr. 8156 vollständig und Parzelle Nr. 8155 in ihrem angrenzenden, mit den Wohnhäusern Nr. 11 bis 15 überbauten Teil als "weitgehend überbaut" im Sinne Art. 15 lit. a RPG und § 47 Abs. 2 lit. a PBG zu bezeichnen. Bei der gebietsbezogenen Betrachtungsweise können wohl auch die genannten unüberbauten, noch überwiegend gärtnerisch und landwirtschaftlich genutzten Teile hierzu gezählt werden. Selbst wenn man diese Teile vom weitgehend überbauten Gebiet ausnehmen wollte, könnte nicht in Abrede gestellt werden, dass sie sich jedenfalls teilweise für eine Überbauung eignen und voraussichtlich hiefür innert 15 Jahren benötigt und erschlossen würden; es steht fest, dass die Stadtgemeinde Wädenswil in ihrer Bau- und Zonenordnung die benötigte Bauzonenfläche eher knapp, gemäss Regierungsratsentscheid vom 26. Mai 1987 i.S. Erben X. c. Stadtgemeinde Wädenswil sogar zu knapp bemessen hat. Auch zeigen die bei den Akten liegenden Studien der Beschwerdeführerin, dass sie gewillt ist, ihr Land zu überbauen. Aus diesen Erwägungen folgt, dass die beiden Grundstücke der Beschwerdeführerin die gesetzlichen Voraussetzungen für Bauzonenland im Sinne von Art. 15 RPG und § 47 PBG erfüllen.
5. Für das Festlegen der Bauzonen ist jedoch nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen, die von einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen abhängt (BGE 114 Ia 368 f. E. 4). Die Stadtgemeinde Wädenswil beruft sich für die Nichteinzonung der Grundstücke der Beschwerdeführerin auf die in der Richtplanung bezeichneten landschaftlich empfindlichen Lage (§ 22 Abs. 2 PBG), zu deren Sicherung sie in Übereinstimmung mit der übergeordneten Richtplanung in ihrem Gesamtplan die Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes anordnete.
a) Der Augenschein hat bestätigt, dass die Halbinsel Giessen zu Recht als Gebiet in landschaftlich empfindlicher Lage bezeichnet worden ist. Die Beschwerdeführerin stellt dies auch nicht in Abrede. Sie bestreitet hingegen, dass die Rücksichtnahme auf diese Lage, der sie selbst durch eine sorgfältige Baugestaltung im Sinne von § 238 PBG Rechnung tragen möchte, einen Gestaltungsplan erfordere. Sie bezeichnet diese Forderung als unverhältnismässig und durch kein genügendes öffentliches Interesse gedeckt.
Für die Beurteilung dieses Vorwurfes ist zu beachten, dass das Zürcher Planungs- und Baugesetz den Gemeinden verschiedene Planungsinstrumente zur Verfügung stellt, welche städtebaulich gute Überbauungen sicherstellen wollen. Die Gemeinde hat von diesen Instrumenten in Ausübung des ihr zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraumes pflichtgemäss Gebrauch zu machen. Es ist weder Aufgabe der kantonalen Rechtsmittelinstanzen noch des Bundesgerichts, eine von der Gemeinde mit gutem Grund getroffene Planungsmassnahme durch eine andere, möglicherweise ebenfalls vertretbare Anordnung zu ersetzen.
b) Im Lichte dieser Erwägung ist die Forderung der Gemeinde, einen Gestaltungsplan für das Areal Giessen festzusetzen, nicht zu beanstanden. Es besteht ein wesentliches öffentliches Interesse an einer sorgfältigen Planung der Überbauung im Sinne der §§ 83 ff. PBG. Die besondere örtliche Lage der Halbinsel Giessen zwischen Bahnlinie und Seeufer rechtfertigt es, Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie Nutzweise der Bauten bindend festzulegen. Mit gutem Grund durfte die Gemeinde annehmen, es gehe um mehr als die Sicherung einer bei jeder Baute zu beachtenden befriedigenden Gesamtwirkung. Sowohl der besonders zu schützende Seeuferbereich (Art. 17 lit. a RPG) als auch die vom intensiven Bahnverkehr ausgehenden Emissionen erfordern eine besonders sorgfältige Gestaltung. Diese kann mit dem Instrument des Gestaltungsplanes sichergestellt werden.
Dem Begehren der Beschwerdeführerin, die Anordnung eines Gestaltungsplanes aufzuheben, kann daher nicht entsprochen werden. Von einer verfassungswidrigen, durch kein genügendes öffentliches Interesse gerechtfertigten unverhältnismässigen Massnahme kann keine Rede sein. Der Vorwurf ist um so weniger begründet, als die Beschwerdeführerin als alleinige Grundeigentümerin diesen Plan massgebend mitgestalten kann. Es ist nicht auszuschliessen, dass der Plan als privater Gestaltungsplan im Sinne von § 85 PBG von ihr mit öffentlichrechtlicher Wirkung aufgestellt werden kann; selbstverständlich bedarf er der Zustimmung durch die zuständigen Organe der Gemeinde und des Kantons.
6. Mit diesem Ergebnis ist jedoch noch nicht entschieden, ob die Festsetzung eines Gestaltungsplanes rechtfertigen könne, das Areal Giessen in die Reservezone einzuweisen. Diese ist - wie dargelegt - eine Nichtbauzone, in welcher bauliche Massnahmen nur gestützt auf Art. 24 RPG sowie das kantonale Ausführungsrecht zu Art. 24 Abs. 2 RPG zulässig sind (§ 357 Abs. 3 PBG).
a) Die Gemeinde und der Regierungsrat begründen die Zulässigkeit der Reservezone im wesentlichen damit, der Beschwerdeführerin entstünde kein Nachteil, weil ein Gestaltungsplan vorgesehen sei; dieser könne nicht nur den öffentlichen, sondern auch den privaten Interessen besser Rechnung tragen als eine der Bauzonen gemäss § 48 PBG. Nach Zürcher Recht könne der Gestaltungsplan in dem von ihm erfassten Bereich den Grundnutzungsplan ersetzen, nicht bloss ergänzen oder überlagern.
Gegenüber dieser Argumentation ist zunächst festzustellen, dass es die Erfüllung der Planungspflicht (§§ 8 ff. PBG, Art. 2 RPG) nicht erlaubt, die Festsetzung der Nutzungszone unbefristet aufzuschieben. Einem solchen Aufschub kommt es jedoch gleich, wenn Land, das die gesetzlichen Voraussetzungen des Bauzonenareales erfüllt, das überwiegend überbaut ist und das nach früherem Recht auch überbaut werden konnte, bei der erstmaligen Festsetzung eines dem Raumplanungsrecht des Bundes und des Kantons entsprechenden Nutzungsplanes vorläufig einer Reservezone zugewiesen wird. Dass diese später zu einem nicht näher festgelegten offenen Zeitpunkt durch einen Gestaltungsplan abgelöst werden soll, ändert hieran nichts. Das Bauzonenland ist in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereit zu halten, und es dürfen ihrer Verwirklichung nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden, die mit einer Neueinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahekommen (BGE 112 Ia 159 E. c). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt den Aufschub der definitiven Zonenzuweisung nur zu, wenn Ungewissheit hinsichtlich der künftigen Nutzung besteht (BGE 112 Ia 158 f. 316 E. 3b). Dies trifft für das Areal Giessen nicht zu. Die Anordnung einer Nichtbauzone ist daher als planerisch nicht sachgerecht zu bezeichnen. Sie führt im Ergebnis auch zu einer Umgehung der Vorschriften über Planungszonen, welche auf fünf Jahre angeordnet werden können, um Nutzungspläne festzusetzen oder anzupassen (Art. 27 RPG, § 346 PBG).
b) Dieser Feststellung gegenüber kann nicht mit Grund eingewendet werden, die Beschwerdeführerin habe es selbst in der Hand, die Ausarbeitung des Gestaltungsplanes herbeizuführen, indem sie ein Baugesuch einreiche. Abgesehen davon, dass es ihr nicht zuzumuten ist, ein Bauvorhaben projektieren zu lassen, solange die rechtsverbindlichen Zonenvorschriften fehlen, würde die Frist von fünf Jahren für die planungsrechtlichen Festlegungen gemäss § 235 PBG erst im Zeitpunkt zu laufen beginnen, in welchem dem Vorhaben das Fehlen der planungsrechtlichen Baureife entgegengehalten wird. Im übrigen ist es fraglich, ob diese Vorschrift überhaupt zum Zuge käme, könnte sich doch die Baubehörde mit Berufung auf die in der Reservezone verbindlich geltende Rechtslage damit begnügen, ein Art. 24 RPG und § 357 PBG nicht entsprechendes Vorhaben abzulehnen.
c) Auch die Möglichkeit der Ausarbeitung eines privaten Gestaltungsplanes gemäss den §§ 85 und 86 PBG kann der Beschwerdeführerin nicht entgegengehalten werden. Zwar trifft es zu, dass ein Gestaltungsplan nach Zürcher Recht für ein bestimmt begrenztes Gebiet an die Stelle der Festsetzung einer Bauzone gemäss § 48 PBG treten kann. Dies ergibt sich aus § 86 Abs. 2 PBG, wonach die in Abs. 1 angeordnete grundsätzliche Bindung an die Bau- und Zonenordnung nicht gilt, wenn das nach der Gemeindeordnung für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständige Organ dem Gestaltungsplan zustimmt. Doch befreit diese Möglichkeit das zuständige Gemeindeorgan - im Falle von Wädenswil handelt es sich um den Grossen Gemeinderat - nicht davon, innert den gesetzlichen Fristen die planerisch sachgerechten rechtsverbindlichen Zonenvorschriften festzusetzen. Im übrigen ergibt sich aus § 86 Abs. 1 PBG, dass für die Ausarbeitung eines privaten Gestaltungsplanes in der Regel von der Zonenordnung auszugehen ist, da diese die für die Nutzungsart und das Nutzungsmass notwendigen Angaben enthält. Diese fehlen aber, wenn eine Nichtbauzone festgesetzt wird.
d) Schliesslich vermag auch die Überlegung nicht zu helfen, die Beschwerdeführerin sei an der Festsetzung einer Bauzone gar nicht interessiert, weil diese den besonderen Verhältnissen des Areales Giessen nicht Rechnung tragen könne. Bereits der Hinweis darauf, dass möglicherweise gemäss § 86 Abs. 1 PBG ein Gestaltungsplan mit blosser Zustimmung des Gemeinderates festgesetzt werden kann, zeigt, dass diese Einwendung nicht zu überzeugen vermag. Im übrigen kennt das Zürcher Recht verschiedene Zonenarten, so dass kaum von vornherein gesagt werden kann, diese könnten unter dem Vorbehalt eines Gestaltungsplanes der zulässigen Grundstücksnutzung nicht gerecht werden.
e) Es ist somit nicht zu verkennen, dass die Rechtslage für die Grundeigentümerin günstiger ist, wenn Nutzungszonen festgesetzt sind. Auch die wirtschaftlichen Konsequenzen dieser Festsetzung liegen auf der Hand, steht doch mit der nötigen Rechtssicherheit fest, dass das Areal in bestimmter Weise als Bauland verwertet werden kann. Selbst wenn aufgrund der Gestaltungsplanordnung von der Bau- und Zonenordnung abgewichen werden muss, erleidet die Beschwerdeführerin keinen Nachteil; in diesem Fall muss der Grosse Gemeinderat unter Referendumsvorbehalt entscheiden, wie dies auch im Falle eines Gestaltungsplanes, der die Reservezone ablösen soll, zutrifft. Doch ist beim Bestehen einer Bauzone das zuständige Organ für die Festsetzung des Gestaltungsplanes an die Frist gemäss § 235 PBG gebunden, was den Interessen der Grundeigentümerin dient.
7. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Festsetzung der Reservezone für das weitgehend überbaute und zum Siedlungsgebiet zu zählende Areal Giessen planerisch nicht haltbar und daher auch nicht durch ein ausreichendes, die privaten Interessen der Beschwerdeführerin überwiegendes öffentliches Interesse gedeckt ist. Dem berechtigten Anliegen, eine der landschaftlich empfindlichen Lage angepasste Überbauung sicherzustellen, wird mit der als zulässig erkannten Gestaltungsplanpflicht ausreichend Rechnung getragen. Ob diese auch in anderen kantonalen Rechten bekannte Verpflichtung nur als Richtplananordnung getroffen oder ob er im Nutzungsplan in für jedermann verbindlicher Weise festgesetzt werden kann, haben die für die Anwendung des zürcherischen Planungsrechts zuständigen Behörden zu entscheiden. Von Bundesrechts wegen steht einer rechtsverbindlichen Festsetzung im Nutzungsplan nichts entgegen. Erwägungen der Rechtsklarheit und -sicherheit sprechen vielmehr hiefür. Die Sicherung des Vorbehaltes ist in jedem Falle gemäss § 235 PBG gegeben. | de | Art. 4 et 22ter Cst.; art. 2 LAT; révision de l'aménagement local du territoire; classement d'un bien-fonds en zone réservée selon le § 65 de la loi zurichoise sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATC; obligation d'élaborer un plan d'aménagement de détail conformément au § 83 LATC. 1. Une zone réservée selon le § 65 LATC n'est pas une zone au sens de l'art. 14 al. 2 LAT (consid. 2a).
2. Base légale pour la détermination d'une zone réservée et l'établissement d'un plan d'aménagement de détail (consid. 3).
3. Notion de zone à bâtir (art. 15 LAT, § 47 LATC). Le territoire qui en remplit les conditions légales fait en principe partie de la zone à bâtir (consid. 4).
4. Il est admissible d'ordonner l'élaboration d'un plan d'aménagement de détail pour un terrain occupant une position sensible dans le paysage (consid. 5).
5. L'obligation d'aménager le territoire selon l'art. 2 LAT et les § 8 ss LATC n'autorise pas à différer indéfiniment l'établissement d'une zone (consid. 6a). Le droit zurichois permet certes d'établir un plan de détail au lieu de créer une zone à bâtir selon le § 48 LATC (§ 86 LATC); il ne dispense toutefois pas l'organe communal compétent du devoir d'édicter dans les délais légaux les prescriptions relatives aux zones (consid. 6c). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-333%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,232 | 115 Ia 333 | 115 Ia 333
Sachverhalt ab Seite 334
P. AG ist Eigentümerin der zwei je rund 13 400 m2 grossen Grundstücke Kat. Nrn. 8155 und 8156 in Wädenswil, welche die Halbinsel Giessen bilden. Der nordwestliche Bereich (Parzelle Nr. 8156) ist mit industriell gewerblichen Fabrikations-, Lager- und Verwaltungsgebäuden überbaut. Auf dem südlich angrenzenden mittleren Teil, der zur Parzelle Nr. 8155 gehört, befinden sich dreigeschossige Wohnhäuser und, weiter südöstlich, landwirtschaftliche Lager- und Kleinbauten und ein Bootshaus in lockerer Bauweise neben Gärten und Wiesland. Die Halbinsel Giessen ist ein in den See vorspringender Landteil, der zwischen der SBB-Linie Zürich-Sargans und dem See liegt. Gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Wädenswil vom 11. März 1964 war das Areal Giessen entlang dem See der Seeuferzone zugewiesen, in welcher gemäss Art. 17 der Bauordnung unter Vorbehalt der besonderen Bestimmungen und Auflagen für die staatlich konzessionierten Landanlagen zweigeschossige Wohnbauten zulässig waren. Das an die Seeuferzone angrenzende Areal bis zur Eisenbahnlinie befand sich in der Industrie- und Gewerbezone.
Bei der Revision der Ortsplanung, zu welcher die Gemeinde innerhalb der in den §§ 342 ff. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG) festgesetzten Fristen verpflichtet war, wurde das Areal Giessen im Zonenplan vom 3. April 1984 (vom Regierungsrat teilweise genehmigt am 6. März 1985) der Reservezone gemäss § 65 PBG zugewiesen. Im vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 30. Juni 1982 genehmigten kommunalen Gesamtplan liegt der südwestliche Teil des Areales Giessen im Industriegebiet, der angrenzende mittlere und südöstliche Abschnitt im Wohngebiet. Zudem sieht dieser Plan für das Gebiet eine Gestaltungsplanpflicht vor, da es sich in landschaftlich empfindlicher Lage befindet.
P. AG, die mit der Einweisung ihrer Liegenschaften in die Reservezone nicht einverstanden war, gelangte an die Baurekurskommission II. Diese hiess ihren Rekurs am 10. Juni 1986 gut, soweit sie darauf eintrat, und wies die Stadt Wädenswil an, die Grundstücke auf der Halbinsel Giessen einer Bauzone zuzuweisen und die Verpflichtung zum Bauen nach Gestaltungsplan, wie sie im kommunalen Gesamtplan vorgesehen worden war, zu streichen.
Die Stadtgemeinde Wädenswil reichte gegen diesen Entscheid Rekurs beim Regierungsrat ein. Dieser hiess den Rekurs am 28. September 1988 gut und hob den Entscheid der Baurekurskommission II im angefochtenen Umfang auf. Er hielt fest, die Reservezone sei einzig im Hinblick auf die Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes festgesetzt worden. Zufolge der besonderen Lage des Gebietes am Zürichsee sei auch die Gestaltungsplanpflicht zulässig, da diese sowohl den landschaftlichen Gegebenheiten als auch den vom Eisenbahnverkehr verursachten Immissionen Rechnung tragen könne. Bei dieser Sachlage hätte die Festsetzung einer Bauzone nach Auffassung des Regierungsrates keine praktische Bedeutung, da künftigen Baugesuchen die fehlende planungsrechtliche Baureife im Sinne von § 234 PBG entgegengehalten werden müsste.
Das Bundesgericht heisst die von der P. AG eingereichte staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Das Bundesgericht prüft bei Eingriffen in das Eigentum die Frage der gesetzlichen Grundlage ohne Beschränkung seiner Kognition umfassend, wenn es sich um einen schweren Eingriff in das Eigentum handelt (BGE 114 Ia 117, BGE 112 Ia 316 E. 3a, je mit Hinweisen). Die gesetzliche Grundlage für schwere Eingriffe muss ausserdem klar und eindeutig sein (BGE 108 Ia 35 E. 3a mit Hinweisen). Mit der Einweisung der nach früherem Recht überbaubaren und auch weitgehend überbauten Liegenschaften der Beschwerdeführerin in die Reservezone wurden die Parzellen einer Nichtbauzone zugewiesen. Gemäss § 65 Abs. 2 PBG sind Bauten und Anlagen in der Reservezone nur zulässig, wenn sie der in den Richtplänen vorgesehenen Zweckbestimmung nicht zuwiderlaufen, keine sonstigen überwiegenden öffentlichen Interessen verletzt werden und ein sachlich begründetes Bedürfnis nachgewiesen wird. Auch wenn in der Richtplanung das Areal Giessen - unter Vorbehalt eines ausreichenden Uferschutzes - dem Baugebiet zugerechnet wird, so ändert dies nichts daran, dass seit dem Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 die Reservezone keine Nutzungszone im Sinn dieses Gesetzes (Art. 14 Abs. 2 RPG) darstellt; Bauten dürfen daher bis zur Ausscheidung solcher Nutzungszonen ungeachtet ihrer Zweckbestimmung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (BGE 113 Ib 138 E. 4e; Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 17. Januar 1984, ZBl 85/1984 S. 269 mit Verweisungen). Daraus ergibt sich, dass die Einweisung der Grundstücke der Beschwerdeführerin in die Reservezone einen schweren Eingriff in das Eigentum darstellt. Erforderlich ist daher eine klare und eindeutige gesetzliche Grundlage. Ob auch die Verpflichtung zur Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes als schwerer Eingriff zu bezeichnen ist, kann offengelassen werden, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.
3. Als erstes ist zu beurteilen, ob sich die von der Stadtgemeinde Wädenswil angeordneten Planungsmassnahmen auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützten. Auszugehen ist davon, dass die Stadtgemeinde aufgrund des kantonalen Planungs- und Baugesetzes zur Ortsplanung verpflichtet ist (§§ 8, 45 ff., 342 f. PBG). Seit Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes besteht die Verpflichtung zur Schaffung einer Nutzungsplanung, die den Anforderungen des Bundesrechts entspricht, auch aufgrund der Art. 1, 2, 14 ff. und 35 Abs. 2 RPG. Somit findet sich die von Art. 22ter BV für Eigentumsbeschränkungen verlangte gesetzliche Grundlage sowohl im eidgenössischen wie im kantonalen Recht.
a) Das Bundesrecht verpflichtet zur Festsetzung von Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen und ermächtigt die Kantone, weitere Nutzungszonen vorzusehen und Vorschriften zu erlassen über Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen wird (Art. 18 Abs. 1 und 2 RPG). Das kantonale Recht regelt die Nutzungsplanung in den §§ 36 ff. PBG, wobei es die Gemeinden zum Erlass einer Bau- und Zonenordnung verpflichtet. Diese hat die Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke zu regeln, soweit sie nicht abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind. Zu diesem Zwecke wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von Waldareal erfasste Gemeindebann in einem Zonenplan rechtsverbindlich in Bauzonen, Freihaltezonen und Reservezonen unterteilt (§§ 45 und 46 PBG). Gemäss § 65 Abs. 1 PBG umfasst die Reservezone jene Flächen, welche keiner anderen Zone zugewiesen sind. Diese Bestimmungen des kantonalen und des eidgenössischen Rechts stellen eine klare und eindeutige gesetzliche Grundlage für die Festsetzung von Reservezonen dar (vgl. BGE 112 Ia 316 E. 3a, wo die gleiche Feststellung für das übrige Gemeindegebiet gemäss dem Tessiner Baugesetz getroffen wurde).
b) Diese Feststellung gilt auch für die Verpflichtung zur Festsetzung eines Gestaltungsplanes, der die Überbauung detailliert regeln soll. Auch wenn die Frage offengelassen werden kann, ob es sich dabei um einen schweren Eingriff in das Eigentum handelt, ergibt sich selbst bei freier Prüfung, dass § 83 PBG klar und eindeutig anordnet, dass die Gemeinden für bestimmt umgrenzte Gebiete einen Gestaltungsplan festsetzen können, wenn daran ein wesentliches öffentliches Interesse besteht. Auch die Bestreitung der gesetzlichen Grundlage für die im kommunalen Gesamtplan vorgesehene Festsetzung eines Gestaltungsplanes erfolgt daher zu Unrecht.
c) In Wirklichkeit betreffen die Einwendungen der Beschwerdeführerin die verfassungskonforme Anwendung dieser Vorschriften. Sie ist der Meinung, diese Bestimmungen seien in unhaltbarer Weise falsch angewendet worden, und sie bestreitet ein ausreichendes, ihre privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse für die Einweisung ihrer Grundstücke in die Reservezone und für die Anordnung eines Gestaltungsplanes. Ob diese Einwendungen begründet sind, ist nachfolgend zu prüfen.
4. Das Bundesrecht stellt für die Bauzonen Mindestanforderungen auf, indem es vorschreibt, dass diese Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und a) weitgehend überbaut ist oder b) voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG). Das kantonale Recht deckt sich wörtlich mit dieser Vorschrift (§ 47 Abs. 2 PBG). Präzisierend ordnet es an, bei der Festsetzung der Bauzonen sei darauf zu achten, dass immer genügend Land für Wohnungen und Arbeitsplätze eingezont ist und dass für Gebiete, die unzumutbaren Einwirkungen ausgesetzt sind, eine Beschränkung der Nutzung auf Wohnzwecke unzulässig ist (§ 47 Abs. 3 und 4 PBG). Aus diesen klaren Vorschriften des eidgenössischen und des kantonalen Rechts ergibt sich, dass Land, das den gesetzlichen Voraussetzungen entspricht, grundsätzlich in eine Bauzone gehört, sofern es nicht als Folge der Abwägung aller für die Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere aus ortsplanerischen Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zuzuweisen ist (BGE 114 Ia 368 f. E. 4; BGE 113 Ib 230 E. 2c; BGE 113 Ia 461 E. 5a).
Es fragt sich daher als erstes, ob die Liegenschaften der Beschwerdeführerin im Sinne der gesetzlichen Umschreibung Bauland sind. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Beurteilung dieser Frage zunächst am bestehenden Zustand anzuknüpfen, wobei der Begriff der weitgehenden Überbauung parzellenübergreifend, gebietsbezogen zu verstehen ist (BGE 113 Ia 450 E. da; 458 E. 4). Die beiden je rund 13 400 m2 grossen Grundstücke Nrn. 8155 und 8156 bilden ein in sich geschlossenes Areal, das durch das Ufer des Zürichsees und die Eisenbahnlinie Zürich-Sargans begrenzt ist. Es liegt indessen nicht ausserhalb des Siedlungsgebietes; es hängt vielmehr mit dem überbauten Gebiet zusammen, das jenseits der Bahnlinie der Industriezone B sowie der dreigeschossigen und viergeschossigen Wohnzone W3 und W4 zugewiesen ist.
Die Liegenschaft Nr. 8156 ist sodann in Übereinstimmung mit der früheren Rechtslage vorwiegend mit industriellen und gewerblichen Fabrikations-, Lager- und Verwaltungsgebäuden und mit dazugehörenden Wohnhäusern überbaut. Die Freiflächen zwischen den Bauten gehören im wesentlichen zum üblichen Umschwung der Gebäude. Auf dem an Parzelle Nr. 8156 angrenzenden Teil der Parzelle Nr. 8155 befinden sich die stattlichen dreigeschossigen Wohnhäuser Nrn. 11, 12, 13, 14 und 15 mit dazwischenliegendem Hof, der heute als Parkplatz benützt wird. Unüberbaut ist der nordöstlich anstossende Seeuferstreifen (ca. 1100 m2) und der südöstliche Teil des Grundstücks Nr. 8155 (rund 8500 m2), da sich auf diesem neben Gärten und Wiesland nur einige Lager- und Kleinbauten, sogenannte Fahrnisbauten, befinden.
Bei dieser Sachlage ist Parzelle Nr. 8156 vollständig und Parzelle Nr. 8155 in ihrem angrenzenden, mit den Wohnhäusern Nr. 11 bis 15 überbauten Teil als "weitgehend überbaut" im Sinne Art. 15 lit. a RPG und § 47 Abs. 2 lit. a PBG zu bezeichnen. Bei der gebietsbezogenen Betrachtungsweise können wohl auch die genannten unüberbauten, noch überwiegend gärtnerisch und landwirtschaftlich genutzten Teile hierzu gezählt werden. Selbst wenn man diese Teile vom weitgehend überbauten Gebiet ausnehmen wollte, könnte nicht in Abrede gestellt werden, dass sie sich jedenfalls teilweise für eine Überbauung eignen und voraussichtlich hiefür innert 15 Jahren benötigt und erschlossen würden; es steht fest, dass die Stadtgemeinde Wädenswil in ihrer Bau- und Zonenordnung die benötigte Bauzonenfläche eher knapp, gemäss Regierungsratsentscheid vom 26. Mai 1987 i.S. Erben X. c. Stadtgemeinde Wädenswil sogar zu knapp bemessen hat. Auch zeigen die bei den Akten liegenden Studien der Beschwerdeführerin, dass sie gewillt ist, ihr Land zu überbauen. Aus diesen Erwägungen folgt, dass die beiden Grundstücke der Beschwerdeführerin die gesetzlichen Voraussetzungen für Bauzonenland im Sinne von Art. 15 RPG und § 47 PBG erfüllen.
5. Für das Festlegen der Bauzonen ist jedoch nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen, die von einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen abhängt (BGE 114 Ia 368 f. E. 4). Die Stadtgemeinde Wädenswil beruft sich für die Nichteinzonung der Grundstücke der Beschwerdeführerin auf die in der Richtplanung bezeichneten landschaftlich empfindlichen Lage (§ 22 Abs. 2 PBG), zu deren Sicherung sie in Übereinstimmung mit der übergeordneten Richtplanung in ihrem Gesamtplan die Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes anordnete.
a) Der Augenschein hat bestätigt, dass die Halbinsel Giessen zu Recht als Gebiet in landschaftlich empfindlicher Lage bezeichnet worden ist. Die Beschwerdeführerin stellt dies auch nicht in Abrede. Sie bestreitet hingegen, dass die Rücksichtnahme auf diese Lage, der sie selbst durch eine sorgfältige Baugestaltung im Sinne von § 238 PBG Rechnung tragen möchte, einen Gestaltungsplan erfordere. Sie bezeichnet diese Forderung als unverhältnismässig und durch kein genügendes öffentliches Interesse gedeckt.
Für die Beurteilung dieses Vorwurfes ist zu beachten, dass das Zürcher Planungs- und Baugesetz den Gemeinden verschiedene Planungsinstrumente zur Verfügung stellt, welche städtebaulich gute Überbauungen sicherstellen wollen. Die Gemeinde hat von diesen Instrumenten in Ausübung des ihr zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraumes pflichtgemäss Gebrauch zu machen. Es ist weder Aufgabe der kantonalen Rechtsmittelinstanzen noch des Bundesgerichts, eine von der Gemeinde mit gutem Grund getroffene Planungsmassnahme durch eine andere, möglicherweise ebenfalls vertretbare Anordnung zu ersetzen.
b) Im Lichte dieser Erwägung ist die Forderung der Gemeinde, einen Gestaltungsplan für das Areal Giessen festzusetzen, nicht zu beanstanden. Es besteht ein wesentliches öffentliches Interesse an einer sorgfältigen Planung der Überbauung im Sinne der §§ 83 ff. PBG. Die besondere örtliche Lage der Halbinsel Giessen zwischen Bahnlinie und Seeufer rechtfertigt es, Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie Nutzweise der Bauten bindend festzulegen. Mit gutem Grund durfte die Gemeinde annehmen, es gehe um mehr als die Sicherung einer bei jeder Baute zu beachtenden befriedigenden Gesamtwirkung. Sowohl der besonders zu schützende Seeuferbereich (Art. 17 lit. a RPG) als auch die vom intensiven Bahnverkehr ausgehenden Emissionen erfordern eine besonders sorgfältige Gestaltung. Diese kann mit dem Instrument des Gestaltungsplanes sichergestellt werden.
Dem Begehren der Beschwerdeführerin, die Anordnung eines Gestaltungsplanes aufzuheben, kann daher nicht entsprochen werden. Von einer verfassungswidrigen, durch kein genügendes öffentliches Interesse gerechtfertigten unverhältnismässigen Massnahme kann keine Rede sein. Der Vorwurf ist um so weniger begründet, als die Beschwerdeführerin als alleinige Grundeigentümerin diesen Plan massgebend mitgestalten kann. Es ist nicht auszuschliessen, dass der Plan als privater Gestaltungsplan im Sinne von § 85 PBG von ihr mit öffentlichrechtlicher Wirkung aufgestellt werden kann; selbstverständlich bedarf er der Zustimmung durch die zuständigen Organe der Gemeinde und des Kantons.
6. Mit diesem Ergebnis ist jedoch noch nicht entschieden, ob die Festsetzung eines Gestaltungsplanes rechtfertigen könne, das Areal Giessen in die Reservezone einzuweisen. Diese ist - wie dargelegt - eine Nichtbauzone, in welcher bauliche Massnahmen nur gestützt auf Art. 24 RPG sowie das kantonale Ausführungsrecht zu Art. 24 Abs. 2 RPG zulässig sind (§ 357 Abs. 3 PBG).
a) Die Gemeinde und der Regierungsrat begründen die Zulässigkeit der Reservezone im wesentlichen damit, der Beschwerdeführerin entstünde kein Nachteil, weil ein Gestaltungsplan vorgesehen sei; dieser könne nicht nur den öffentlichen, sondern auch den privaten Interessen besser Rechnung tragen als eine der Bauzonen gemäss § 48 PBG. Nach Zürcher Recht könne der Gestaltungsplan in dem von ihm erfassten Bereich den Grundnutzungsplan ersetzen, nicht bloss ergänzen oder überlagern.
Gegenüber dieser Argumentation ist zunächst festzustellen, dass es die Erfüllung der Planungspflicht (§§ 8 ff. PBG, Art. 2 RPG) nicht erlaubt, die Festsetzung der Nutzungszone unbefristet aufzuschieben. Einem solchen Aufschub kommt es jedoch gleich, wenn Land, das die gesetzlichen Voraussetzungen des Bauzonenareales erfüllt, das überwiegend überbaut ist und das nach früherem Recht auch überbaut werden konnte, bei der erstmaligen Festsetzung eines dem Raumplanungsrecht des Bundes und des Kantons entsprechenden Nutzungsplanes vorläufig einer Reservezone zugewiesen wird. Dass diese später zu einem nicht näher festgelegten offenen Zeitpunkt durch einen Gestaltungsplan abgelöst werden soll, ändert hieran nichts. Das Bauzonenland ist in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereit zu halten, und es dürfen ihrer Verwirklichung nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden, die mit einer Neueinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahekommen (BGE 112 Ia 159 E. c). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt den Aufschub der definitiven Zonenzuweisung nur zu, wenn Ungewissheit hinsichtlich der künftigen Nutzung besteht (BGE 112 Ia 158 f. 316 E. 3b). Dies trifft für das Areal Giessen nicht zu. Die Anordnung einer Nichtbauzone ist daher als planerisch nicht sachgerecht zu bezeichnen. Sie führt im Ergebnis auch zu einer Umgehung der Vorschriften über Planungszonen, welche auf fünf Jahre angeordnet werden können, um Nutzungspläne festzusetzen oder anzupassen (Art. 27 RPG, § 346 PBG).
b) Dieser Feststellung gegenüber kann nicht mit Grund eingewendet werden, die Beschwerdeführerin habe es selbst in der Hand, die Ausarbeitung des Gestaltungsplanes herbeizuführen, indem sie ein Baugesuch einreiche. Abgesehen davon, dass es ihr nicht zuzumuten ist, ein Bauvorhaben projektieren zu lassen, solange die rechtsverbindlichen Zonenvorschriften fehlen, würde die Frist von fünf Jahren für die planungsrechtlichen Festlegungen gemäss § 235 PBG erst im Zeitpunkt zu laufen beginnen, in welchem dem Vorhaben das Fehlen der planungsrechtlichen Baureife entgegengehalten wird. Im übrigen ist es fraglich, ob diese Vorschrift überhaupt zum Zuge käme, könnte sich doch die Baubehörde mit Berufung auf die in der Reservezone verbindlich geltende Rechtslage damit begnügen, ein Art. 24 RPG und § 357 PBG nicht entsprechendes Vorhaben abzulehnen.
c) Auch die Möglichkeit der Ausarbeitung eines privaten Gestaltungsplanes gemäss den §§ 85 und 86 PBG kann der Beschwerdeführerin nicht entgegengehalten werden. Zwar trifft es zu, dass ein Gestaltungsplan nach Zürcher Recht für ein bestimmt begrenztes Gebiet an die Stelle der Festsetzung einer Bauzone gemäss § 48 PBG treten kann. Dies ergibt sich aus § 86 Abs. 2 PBG, wonach die in Abs. 1 angeordnete grundsätzliche Bindung an die Bau- und Zonenordnung nicht gilt, wenn das nach der Gemeindeordnung für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständige Organ dem Gestaltungsplan zustimmt. Doch befreit diese Möglichkeit das zuständige Gemeindeorgan - im Falle von Wädenswil handelt es sich um den Grossen Gemeinderat - nicht davon, innert den gesetzlichen Fristen die planerisch sachgerechten rechtsverbindlichen Zonenvorschriften festzusetzen. Im übrigen ergibt sich aus § 86 Abs. 1 PBG, dass für die Ausarbeitung eines privaten Gestaltungsplanes in der Regel von der Zonenordnung auszugehen ist, da diese die für die Nutzungsart und das Nutzungsmass notwendigen Angaben enthält. Diese fehlen aber, wenn eine Nichtbauzone festgesetzt wird.
d) Schliesslich vermag auch die Überlegung nicht zu helfen, die Beschwerdeführerin sei an der Festsetzung einer Bauzone gar nicht interessiert, weil diese den besonderen Verhältnissen des Areales Giessen nicht Rechnung tragen könne. Bereits der Hinweis darauf, dass möglicherweise gemäss § 86 Abs. 1 PBG ein Gestaltungsplan mit blosser Zustimmung des Gemeinderates festgesetzt werden kann, zeigt, dass diese Einwendung nicht zu überzeugen vermag. Im übrigen kennt das Zürcher Recht verschiedene Zonenarten, so dass kaum von vornherein gesagt werden kann, diese könnten unter dem Vorbehalt eines Gestaltungsplanes der zulässigen Grundstücksnutzung nicht gerecht werden.
e) Es ist somit nicht zu verkennen, dass die Rechtslage für die Grundeigentümerin günstiger ist, wenn Nutzungszonen festgesetzt sind. Auch die wirtschaftlichen Konsequenzen dieser Festsetzung liegen auf der Hand, steht doch mit der nötigen Rechtssicherheit fest, dass das Areal in bestimmter Weise als Bauland verwertet werden kann. Selbst wenn aufgrund der Gestaltungsplanordnung von der Bau- und Zonenordnung abgewichen werden muss, erleidet die Beschwerdeführerin keinen Nachteil; in diesem Fall muss der Grosse Gemeinderat unter Referendumsvorbehalt entscheiden, wie dies auch im Falle eines Gestaltungsplanes, der die Reservezone ablösen soll, zutrifft. Doch ist beim Bestehen einer Bauzone das zuständige Organ für die Festsetzung des Gestaltungsplanes an die Frist gemäss § 235 PBG gebunden, was den Interessen der Grundeigentümerin dient.
7. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Festsetzung der Reservezone für das weitgehend überbaute und zum Siedlungsgebiet zu zählende Areal Giessen planerisch nicht haltbar und daher auch nicht durch ein ausreichendes, die privaten Interessen der Beschwerdeführerin überwiegendes öffentliches Interesse gedeckt ist. Dem berechtigten Anliegen, eine der landschaftlich empfindlichen Lage angepasste Überbauung sicherzustellen, wird mit der als zulässig erkannten Gestaltungsplanpflicht ausreichend Rechnung getragen. Ob diese auch in anderen kantonalen Rechten bekannte Verpflichtung nur als Richtplananordnung getroffen oder ob er im Nutzungsplan in für jedermann verbindlicher Weise festgesetzt werden kann, haben die für die Anwendung des zürcherischen Planungsrechts zuständigen Behörden zu entscheiden. Von Bundesrechts wegen steht einer rechtsverbindlichen Festsetzung im Nutzungsplan nichts entgegen. Erwägungen der Rechtsklarheit und -sicherheit sprechen vielmehr hiefür. Die Sicherung des Vorbehaltes ist in jedem Falle gemäss § 235 PBG gegeben. | de | Art. 4 e 22ter Cost.; art. 2 LPT; revisione della pianificazione locale del territorio; attribuzione di un fondo alla zona di riserva secondo il § 65 della legge zurighese sulla pianificazione del territorio e sulle costruzioni; obbligo di elaborare un piano di utilizzazione particolareggiato conformemente al § 83 della legge cantonale zurighese. 1. Una zona di riserva secondo il § 65 della legge cantonale zurighese non è una zona di utilizzazione ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LPT (consid. 2a).
2. Base legale per determinare una zona di riserva e per ordinare un piano di utilizzazione particolareggiato (consid. 3).
3. Nozione di zona edificabile (art. 15 LPT, § 47 della legge cantonale zurighese). Il territorio che ne adempie le condizioni legali, fa, in linea di principio, parte della zona edificabile (consid. 4).
4. È consentito ordinare l'elaborazione di un piano di utilizzazione particolareggiato per un'area che occupa una posizione sensibile sotto il profilo del paesaggio (consid. 5).
5. L'obbligo di pianificare il territorio conformemente all'art. 2 LPT e ai § 8 segg. della legge cantonale zurighese non autorizza di differire indefinitamente la determinazione di una zona (consid. 6a). Il diritto zurighese permette di ordinare un piano particolareggiato invece di creare una zona edificabile ai sensi del § 48 della legge cantonale zurighese (§ 86 di detta legge), ma non dispensa l'organo comunale competente dall'obbligo di emanare entro i termini legali le norme relative alle zone (consid. 6c). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-333%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,233 | 115 Ia 34 | 115 Ia 34
Sachverhalt ab Seite 35
W. und H. waren einzelzeichnungsberechtigte Verwaltungsräte der Firmen X. und Y., über die am 18. November 1981 der Konkurs eröffnet wurde. Die beiden Firmen unterhielten seit 1977 Geschäftsbeziehungen zur Amtsersparniskasse B. (im folgenden abgekürzt: AEK). Diese Bank gewährte ihnen in den Jahren 1977-1981 zahlreiche Kredite. Die entsprechenden Gesuche, die der Kreditkommission der AEK zur Bewilligung vorgelegt werden mussten, waren für die beiden Firmen jeweils von B., Direktionssekretär und Kreditsachbearbeiter der AEK, verfasst und von G., Direktor und Leiter der Kreditabteilung der AEK, unterzeichnet worden. Als Sicherheiten für die gewährten Kredite dienten ab 1980 vor allem die Abtretungen von Ansprüchen der Firmen X. und Y. aus einem bedeutenden Geschäft, zu dessen Finanzierung die Darlehen damals aufgenommen wurden. Dieses Geschäft scheiterte dann aber, was zum Konkurs der beiden Firmen führte; dadurch entstand der AEK ein grosser Schaden.
Der Untersuchungsrichter des Kantons Bern eröffnete am 10. Juni 1983 eine Strafuntersuchung gegen W. und H. wegen Verdachts, dass sich die beiden als einzelzeichnungsberechtigte Mitglieder des Verwaltungsrates der Firmen X. und Y. des betrügerischen Konkurses, eventuell der Veruntreuung schuldig gemacht hätten. Im Laufe der Untersuchung wurden B. und G. als Auskunftspersonen einvernommen. Es entstand der Verdacht, dass sie damals die Kreditgewährungen der AEK an die Firmen X. und Y. durch arglistige Irreführung der Kreditkommission veranlasst hätten. Der Untersuchungsrichter eröffnete deshalb am 2. Juli 1985 gegen B. eine Strafuntersuchung wegen Betruges, die er am 26. August 1985 auf G. ausdehnte. Die Verfahren W./H. einerseits und B./G. anderseits wurden getrennt geführt. Mit Antrag vom 7. Mai/9. Juli 1986 überwies der Untersuchungsrichter die Angeschuldigten B. und G. dem Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern zur Beurteilung. Das Verfahren gegen G. wurde in der Folge wegen dessen Verhandlungsunfähigkeit abgetrennt und vorläufig eingestellt. In der Strafsache B. entschied das Wirtschaftsstrafgericht am 4. Dezember 1987. Es sprach B. des fortgesetzten Betruges und der fortgesetzten qualifizierten Veruntreuung, beides begangen zum Nachteil der AEK, sowie eines weiteren Deliktes schuldig und verurteilte ihn zu 16 Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzuges.
Die Angeschuldigten W. und H. wurden am 24. Mai/6. Juni 1988 wegen leichtsinnigen Konkurses der Firmen X. und Y. dem Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern überwiesen. Zu Beginn der am 8. November 1988 eröffneten Hauptverhandlung vor dem Wirtschaftsstrafgericht stellte H. ein Ablehnungsbegehren gegen Oberrichter M., der als Gerichtspräsident amtete, sowie gegen Obergerichts-Suppleant G. Zur Begründung führte er aus, diese beiden Richter hätten bereits in der Strafsache B. geurteilt, was genüge, um den Anschein der Befangenheit zu erwecken. Mit Entscheid vom 9. November 1988 wies das Obergericht des Kantons Bern das Ablehnungsgesuch ab.
Gegen diesen Entscheid hat H. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 Abs. 1 BV sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid, mit dem sein Ablehnungsgesuch gegen Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. abgewiesen worden sei, verletze die Garantie des verfassungsmässigen Richters im Sinne von Art. 58 Abs. 1 BV sowie den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Er macht ferner eine willkürliche Auslegung von Art. 33 des bernischen Gesetzes über das Strafverfahren und damit einen Verstoss gegen Art. 4 BV geltend. Dieser Rüge kommt jedoch keine selbständige Bedeutung zu, da zu deren Begründung nichts vorgebracht wird, was nicht auch im Rahmen von Art. 58 Abs. 1 BV und von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu berücksichtigen ist. Der angefochtene Entscheid ist daher nur unter dem Gesichtswinkel dieser beiden Vorschriften zu prüfen. Dabei steht dem Bundesgericht freie Kognition zu (BGE 114 Ia 52 E. 2b mit Hinweisen).
b) Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK räumen dem Einzelnen unter anderem den Anspruch darauf ein, dass seine Sache von einem unvoreingenommenen, unparteiischen und unbefangenen Richter beurteilt wird. Damit soll garantiert werden, dass keine Umstände, welche ausserhalb des Prozesses liegen, in sachwidriger Weise zugunsten oder zulasten einer Partei auf das Urteil einwirken; es soll verhindert werden, dass jemand als Richter tätig wird, der unter solchen Einflüssen steht und deshalb kein "rechter Mittler" mehr sein kann. Voreingenommenheit in diesem Sinne ist nach der Rechtsprechung anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Richters zu erwecken. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äussern Gegebenheiten, wozu auch funktionelle oder organisatorische Aspekte gehören, begründet sein. Für die Ablehnung eines Richters braucht nicht nachgewiesen zu werden, dass dieser tatsächlich befangen ist. Es genügt vielmehr, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen (BGE 114 Ia 54 /55 mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer lehnte Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. nicht wegen eines bestimmten persönlichen Verhaltens ab, sondern ausschliesslich deswegen, weil die beiden Richter bereits am Urteil vom 4. Dezember 1987 in der Strafsache B. mitgewirkt hatten. Er machte geltend, diese Richter müssten im Prozess gegen ihn "genau dieselben Geschäftsvorgänge" bzw. "generell denselben Sachverhalt" beurteilen wie im Verfahren gegen B. Nachdem sie B. verurteilt hätten, könnten sie nicht anders, als auch gegen ihn einen Schuldspruch auszufällen, da sie sich sonst in Widerspruch zum ersten Urteil setzen würden. Der Beschwerdeführer ist der Meinung, Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. hätten sich zufolge ihrer Mitwirkung am genannten Urteil "mit derselben Sache bereits einmal als Richter befasst", weshalb sie nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur sog. Vorbefassung die Anforderungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Prozess gegen ihn nicht erfüllten.
aa) Eine gewisse Besorgnis der Voreingenommenheit und damit Misstrauen in das Gericht kann bei den Parteien immer dann entstehen, wenn einzelne Richter bereits früher in amtlicher (richterlicher oder nichtrichterlicher) Funktion mit der konkreten Streitsache schon einmal zu tun hatten. Das Bundesgericht hat zum Umstand der sog. Vorbefassung kürzlich einlässlich Stellung genommen (BGE 114 Ia 50 ff.). Es hat dort allgemein ausgeführt, es könne nicht generell gesagt werden, ob eine sog. Vorbefassung unter dem Gesichtswinkel von Verfassung und Konvention zulässig oder aber unzulässig sei und in welchen Fällen das eine oder andere zutreffe. Als entscheidendes Kriterium für die Frage der Zulässigkeit der Vorbefassung hielt es jedoch fest, dass das Verfahren in bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen trotz der Vorbefassung als offen erscheinen müsse und nicht den Anschein der Vorbestimmtheit erwecken dürfe (BGE 114 Ia 59). Das Bundesgericht erachtete es in diesem Urteil als mit Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK unvereinbar, dass ein Richter des Obergerichts des Kantons Zürich in der Strafsache selbst urteilte, nachdem er vorher als Mitglied der Anklagekammer die Anklage zugelassen und den Angeschuldigten dem zuständigen Gericht überwiesen hatte. Sodann erklärte es in einem Urteil vom 22. Juni 1988 (BGE 114 Ia 143 ff. = EuGRZ 1988 S. 489 ff.), dass der bernische Strafrichter, der vorgängig ein Strafmandat erlassen habe, nicht mehr als unvoreingenommen gelten könne und somit den Anforderungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genüge. Bereits früher hatte es entschieden, es bedeute eine Verletzung dieser Vorschriften, wenn derjenige Richter ein Strafurteil fälle, der in der betreffenden Strafsache bereits als Untersuchungsrichter geamtet habe (BGE 112 Ia 290 ff., BGE 113 Ia 72 ff.).
In diesen Fällen einer als unzulässig erachteten Vorbefassung verhielt es sich jedoch so, dass der erkennende Strafrichter mit dem gleichen Verfahren und dem gleichen Angeschuldigten bereits in einem früheren Zeitpunkt zu tun hatte. Im hier zu beurteilenden Fall betraf dagegen die frühere Tätigkeit der abgelehnten Richter ein anderes Strafverfahren und einen anderen Angeschuldigten. Man kann sich fragen, ob bei einer solchen Situation überhaupt von einer Vorbefassung im Sinne der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden kann. Dies braucht indessen nicht weiter geprüft zu werden, da hier aus den nachfolgenden Gründen auf jeden Fall keine mit Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK unvereinbare Vorbefassung vorläge.
bb) Das Strafverfahren gegen B. und den Mitangeschuldigten G. (der wegen Verhandlungsunfähigkeit noch nicht beurteilt werden konnte) steht unbestrittenermassen mit demjenigen gegen H. und W. in einem gewissen Zusammenhang, liegt doch den beiden Verfahren zum Teil derselbe Lebenssachverhalt (Kreditgewährungen der AEK an die Firmen X. und Y. bzw. Darlehensaufnahmen dieser beiden Firmen im Hinblick auf die Finanzierung eines bedeutenden Geschäfts) zugrunde. Indessen geht es in den beiden Strafverfahren, die nie gemeinsam geführt wurden, nicht um die gleichen Straftatbestände. B. und G. wurde Betrug, begangen als Bankangestellte zum Nachteil der AEK (durch arglistige Irreführung der Kreditkommission bei den Kreditgewährungen an die Firmen X. und Y) zur Last gelegt. Verwaltungsräte dieser Firmen waren die im anderen Verfahren wegen leichtsinnigen Konkurses angeschuldigten H. und W. Diesen wurde nie der Vorwurf gemacht, sie seien an einer Täuschung der Bankorgane mitbeteiligt gewesen. Sie wurden nie als Mittäter oder Gehilfen der Bankangestellten B. und G. ins Recht gefasst. Das Wirtschaftsstrafgericht hatte am 4. Dezember 1987 zu beurteilen, ob sich B. im Zusammenhang mit den erwähnten Kreditgewährungen des Betruges, eventuell der Veruntreuung, eventuell der ungetreuen Geschäftsführung schuldig gemacht habe. Mit der im Verfahren gegen H. und W. entscheidenden Frage, ob die Zahlungsunfähigkeit der Firmen X. und Y. durch argen Leichtsinn, unverhältnismässigen Aufwand, gewagte Spekulationen oder grobe Nachlässigkeit der beiden Verwaltungsräte herbeigeführt worden sei, hatte sich das Gericht nicht zu befassen. Auch wenn sich die Richter damals im Blick auf den Angeschuldigten B. zu Lebensvorgängen geäussert haben, die auch dem Prozess gegen H. zugrunde liegen, ändert das nichts daran, dass hinsichtlich der entscheidenden Frage, nämlich des Schuldvorwurfs des leichtsinnigen Konkurses, das Verfahren gegen den Beschwerdeführer und W. noch durchaus offen und in keiner Weise vorbestimmt ist. Es kann somit nicht gesagt werden, die Richter M. und G. seien im Verfahren gegen den Beschwerdeführer wegen ihrer Mitwirkung am Urteil vom 4. Dezember 1987 befangen und erfüllten daher die Voraussetzungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht.
cc) Das Obergericht wies im angefochtenen Entscheid darauf hin, selbst wenn die beiden Strafverfahren zuerst vereinigt gewesen wären, läge eine Voreingenommenheit der genannten Richter nicht vor. Es führte aus, es komme oft vor, dass bei einem Verfahren gegen mehrere Angeschuldigte ein Verfahrensteil abgetrennt und der betreffende Angeschuldigte in einem späteren Verfahren beurteilt werde. Könnte in solchen Fällen ein Richter deshalb abgelehnt werden, weil er bereits in einem früheren Verfahren einen Mitangeschuldigten beurteilt hat, so würde nach Ansicht des Obergerichts einerseits die Justiz in kleinen Amtsbezirken, wo bloss ein urteilender Richter vorhanden sei, in ihrer Effizienz stark eingeschränkt, anderseits würde in umfangreichen Fällen der grossen Kriminalität verunmöglicht, dass ein Gericht in mehr als einem Verfahren Angeschuldigte beurteilen könnte, wenn auch bloss ein minimaler Sachzusammenhang zwischen den den Angeschuldigten vorgeworfenen Straftaten bestünde.
Dieser Ansicht ist grundsätzlich beizupflichten. Wäre im vorliegenden Fall das Strafverfahren gegen B., G., H. und W. gemeinsam geführt worden, was wohl möglich gewesen wäre, so hätten die Richter M. und G. am 4. Dezember 1987 nicht nur B., sondern auch den Beschwerdeführer beurteilen können. Da kein Angeschuldigter Anspruch darauf hat, dass sein Fall isoliert geprüft wird, ist davon auszugehen, dass dann, wenn derselbe Richter befugt ist, die Angeschuldigten gemeinsam zu beurteilen, es im allgemeinen und unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen auch zulässig sein muss, dass er über den einen Angeschuldigten in einem späteren Verfahren urteilt.
Der Umstand, dass ein Richter in einem früheren Verfahren einen Angeschuldigten bei gleichem Lebenssachverhalt verurteilt hat, genügt in aller Regel noch nicht, um ihn in einem späteren Verfahren wegen Gefahr der Voreingenommenheit abzulehnen, ansonst die Justiz gezwungen wäre, sämtliche Mitangeschuldigte im selben Verfahren zu beurteilen, was organisatorisch oft kaum zu bewältigen wäre. Wägt man die prozessökonomischen Überlegungen und die von seiten des Beschwerdeführers geltend gemachte Besorgnis der Befangenheit gegeneinander ab, so dürfte ein Ablehnungsrecht nur in engen Grenzen anerkannt werden, und zwar zum Beispiel dort, wo der Richter im früheren Verfahren den Angeschuldigten A verurteilte in der Erwägung, es sei erwiesen, dass dieser mit dem im späteren Verfahren angeschuldigten B die Tat begangen habe, oder auch dort, wo er den Angeschuldigten A mit der Begründung freigesprochen hat, nicht dieser Angeschuldigte, sondern der im späteren Prozess beschuldigte B habe die Tat begangen (vgl. GUNTHER ARZT, Der befangene Strafrichter, Tübingen 1969, S. 84-86). In solchen Fällen könnte wohl nicht mehr davon gesprochen werden, das spätere Verfahren sei in bezug auf die entscheidende Frage des Schuldvorwurfs noch offen und nicht vorbestimmt. Ein solcher Fall liegt aber hier klarerweise nicht vor.
dd) Nach dem Gesagten verletzte das Obergericht Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, wenn es das Ablehnungsgesuch des Beschwerdeführers gegen die Richter M. und G. abwies. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Anspruch auf einen unbefangenen Richter. Ablehnung eines Richters, weil dieser in einem früheren Strafverfahren, dem zum Teil derselbe Lebenssachverhalt zugrunde lag, bei der Beurteilung eines anderen Angeschuldigten mitgewirkt hatte. Befangenheit verneint, da es in den beiden Verfahren nicht um die gleichen Straftatbestände ging und somit im späteren Verfahren in bezug auf die entscheidende Frage des Schuldvorwurfs das Urteil nicht irgendwie vorbestimmt war (E. 2a-2c/bb).
Frage der Voreingenommenheit des Richters in Fällen, in denen Mitangeschuldigte nicht im gleichen Verfahren beurteilt werden und derselbe Richter im früheren und im späteren Verfahren amtet (E. 2c/cc). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 35
W. und H. waren einzelzeichnungsberechtigte Verwaltungsräte der Firmen X. und Y., über die am 18. November 1981 der Konkurs eröffnet wurde. Die beiden Firmen unterhielten seit 1977 Geschäftsbeziehungen zur Amtsersparniskasse B. (im folgenden abgekürzt: AEK). Diese Bank gewährte ihnen in den Jahren 1977-1981 zahlreiche Kredite. Die entsprechenden Gesuche, die der Kreditkommission der AEK zur Bewilligung vorgelegt werden mussten, waren für die beiden Firmen jeweils von B., Direktionssekretär und Kreditsachbearbeiter der AEK, verfasst und von G., Direktor und Leiter der Kreditabteilung der AEK, unterzeichnet worden. Als Sicherheiten für die gewährten Kredite dienten ab 1980 vor allem die Abtretungen von Ansprüchen der Firmen X. und Y. aus einem bedeutenden Geschäft, zu dessen Finanzierung die Darlehen damals aufgenommen wurden. Dieses Geschäft scheiterte dann aber, was zum Konkurs der beiden Firmen führte; dadurch entstand der AEK ein grosser Schaden.
Der Untersuchungsrichter des Kantons Bern eröffnete am 10. Juni 1983 eine Strafuntersuchung gegen W. und H. wegen Verdachts, dass sich die beiden als einzelzeichnungsberechtigte Mitglieder des Verwaltungsrates der Firmen X. und Y. des betrügerischen Konkurses, eventuell der Veruntreuung schuldig gemacht hätten. Im Laufe der Untersuchung wurden B. und G. als Auskunftspersonen einvernommen. Es entstand der Verdacht, dass sie damals die Kreditgewährungen der AEK an die Firmen X. und Y. durch arglistige Irreführung der Kreditkommission veranlasst hätten. Der Untersuchungsrichter eröffnete deshalb am 2. Juli 1985 gegen B. eine Strafuntersuchung wegen Betruges, die er am 26. August 1985 auf G. ausdehnte. Die Verfahren W./H. einerseits und B./G. anderseits wurden getrennt geführt. Mit Antrag vom 7. Mai/9. Juli 1986 überwies der Untersuchungsrichter die Angeschuldigten B. und G. dem Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern zur Beurteilung. Das Verfahren gegen G. wurde in der Folge wegen dessen Verhandlungsunfähigkeit abgetrennt und vorläufig eingestellt. In der Strafsache B. entschied das Wirtschaftsstrafgericht am 4. Dezember 1987. Es sprach B. des fortgesetzten Betruges und der fortgesetzten qualifizierten Veruntreuung, beides begangen zum Nachteil der AEK, sowie eines weiteren Deliktes schuldig und verurteilte ihn zu 16 Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzuges.
Die Angeschuldigten W. und H. wurden am 24. Mai/6. Juni 1988 wegen leichtsinnigen Konkurses der Firmen X. und Y. dem Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern überwiesen. Zu Beginn der am 8. November 1988 eröffneten Hauptverhandlung vor dem Wirtschaftsstrafgericht stellte H. ein Ablehnungsbegehren gegen Oberrichter M., der als Gerichtspräsident amtete, sowie gegen Obergerichts-Suppleant G. Zur Begründung führte er aus, diese beiden Richter hätten bereits in der Strafsache B. geurteilt, was genüge, um den Anschein der Befangenheit zu erwecken. Mit Entscheid vom 9. November 1988 wies das Obergericht des Kantons Bern das Ablehnungsgesuch ab.
Gegen diesen Entscheid hat H. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 Abs. 1 BV sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid, mit dem sein Ablehnungsgesuch gegen Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. abgewiesen worden sei, verletze die Garantie des verfassungsmässigen Richters im Sinne von Art. 58 Abs. 1 BV sowie den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Er macht ferner eine willkürliche Auslegung von Art. 33 des bernischen Gesetzes über das Strafverfahren und damit einen Verstoss gegen Art. 4 BV geltend. Dieser Rüge kommt jedoch keine selbständige Bedeutung zu, da zu deren Begründung nichts vorgebracht wird, was nicht auch im Rahmen von Art. 58 Abs. 1 BV und von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu berücksichtigen ist. Der angefochtene Entscheid ist daher nur unter dem Gesichtswinkel dieser beiden Vorschriften zu prüfen. Dabei steht dem Bundesgericht freie Kognition zu (BGE 114 Ia 52 E. 2b mit Hinweisen).
b) Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK räumen dem Einzelnen unter anderem den Anspruch darauf ein, dass seine Sache von einem unvoreingenommenen, unparteiischen und unbefangenen Richter beurteilt wird. Damit soll garantiert werden, dass keine Umstände, welche ausserhalb des Prozesses liegen, in sachwidriger Weise zugunsten oder zulasten einer Partei auf das Urteil einwirken; es soll verhindert werden, dass jemand als Richter tätig wird, der unter solchen Einflüssen steht und deshalb kein "rechter Mittler" mehr sein kann. Voreingenommenheit in diesem Sinne ist nach der Rechtsprechung anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Richters zu erwecken. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äussern Gegebenheiten, wozu auch funktionelle oder organisatorische Aspekte gehören, begründet sein. Für die Ablehnung eines Richters braucht nicht nachgewiesen zu werden, dass dieser tatsächlich befangen ist. Es genügt vielmehr, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen (BGE 114 Ia 54 /55 mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer lehnte Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. nicht wegen eines bestimmten persönlichen Verhaltens ab, sondern ausschliesslich deswegen, weil die beiden Richter bereits am Urteil vom 4. Dezember 1987 in der Strafsache B. mitgewirkt hatten. Er machte geltend, diese Richter müssten im Prozess gegen ihn "genau dieselben Geschäftsvorgänge" bzw. "generell denselben Sachverhalt" beurteilen wie im Verfahren gegen B. Nachdem sie B. verurteilt hätten, könnten sie nicht anders, als auch gegen ihn einen Schuldspruch auszufällen, da sie sich sonst in Widerspruch zum ersten Urteil setzen würden. Der Beschwerdeführer ist der Meinung, Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. hätten sich zufolge ihrer Mitwirkung am genannten Urteil "mit derselben Sache bereits einmal als Richter befasst", weshalb sie nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur sog. Vorbefassung die Anforderungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Prozess gegen ihn nicht erfüllten.
aa) Eine gewisse Besorgnis der Voreingenommenheit und damit Misstrauen in das Gericht kann bei den Parteien immer dann entstehen, wenn einzelne Richter bereits früher in amtlicher (richterlicher oder nichtrichterlicher) Funktion mit der konkreten Streitsache schon einmal zu tun hatten. Das Bundesgericht hat zum Umstand der sog. Vorbefassung kürzlich einlässlich Stellung genommen (BGE 114 Ia 50 ff.). Es hat dort allgemein ausgeführt, es könne nicht generell gesagt werden, ob eine sog. Vorbefassung unter dem Gesichtswinkel von Verfassung und Konvention zulässig oder aber unzulässig sei und in welchen Fällen das eine oder andere zutreffe. Als entscheidendes Kriterium für die Frage der Zulässigkeit der Vorbefassung hielt es jedoch fest, dass das Verfahren in bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen trotz der Vorbefassung als offen erscheinen müsse und nicht den Anschein der Vorbestimmtheit erwecken dürfe (BGE 114 Ia 59). Das Bundesgericht erachtete es in diesem Urteil als mit Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK unvereinbar, dass ein Richter des Obergerichts des Kantons Zürich in der Strafsache selbst urteilte, nachdem er vorher als Mitglied der Anklagekammer die Anklage zugelassen und den Angeschuldigten dem zuständigen Gericht überwiesen hatte. Sodann erklärte es in einem Urteil vom 22. Juni 1988 (BGE 114 Ia 143 ff. = EuGRZ 1988 S. 489 ff.), dass der bernische Strafrichter, der vorgängig ein Strafmandat erlassen habe, nicht mehr als unvoreingenommen gelten könne und somit den Anforderungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genüge. Bereits früher hatte es entschieden, es bedeute eine Verletzung dieser Vorschriften, wenn derjenige Richter ein Strafurteil fälle, der in der betreffenden Strafsache bereits als Untersuchungsrichter geamtet habe (BGE 112 Ia 290 ff., BGE 113 Ia 72 ff.).
In diesen Fällen einer als unzulässig erachteten Vorbefassung verhielt es sich jedoch so, dass der erkennende Strafrichter mit dem gleichen Verfahren und dem gleichen Angeschuldigten bereits in einem früheren Zeitpunkt zu tun hatte. Im hier zu beurteilenden Fall betraf dagegen die frühere Tätigkeit der abgelehnten Richter ein anderes Strafverfahren und einen anderen Angeschuldigten. Man kann sich fragen, ob bei einer solchen Situation überhaupt von einer Vorbefassung im Sinne der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden kann. Dies braucht indessen nicht weiter geprüft zu werden, da hier aus den nachfolgenden Gründen auf jeden Fall keine mit Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK unvereinbare Vorbefassung vorläge.
bb) Das Strafverfahren gegen B. und den Mitangeschuldigten G. (der wegen Verhandlungsunfähigkeit noch nicht beurteilt werden konnte) steht unbestrittenermassen mit demjenigen gegen H. und W. in einem gewissen Zusammenhang, liegt doch den beiden Verfahren zum Teil derselbe Lebenssachverhalt (Kreditgewährungen der AEK an die Firmen X. und Y. bzw. Darlehensaufnahmen dieser beiden Firmen im Hinblick auf die Finanzierung eines bedeutenden Geschäfts) zugrunde. Indessen geht es in den beiden Strafverfahren, die nie gemeinsam geführt wurden, nicht um die gleichen Straftatbestände. B. und G. wurde Betrug, begangen als Bankangestellte zum Nachteil der AEK (durch arglistige Irreführung der Kreditkommission bei den Kreditgewährungen an die Firmen X. und Y) zur Last gelegt. Verwaltungsräte dieser Firmen waren die im anderen Verfahren wegen leichtsinnigen Konkurses angeschuldigten H. und W. Diesen wurde nie der Vorwurf gemacht, sie seien an einer Täuschung der Bankorgane mitbeteiligt gewesen. Sie wurden nie als Mittäter oder Gehilfen der Bankangestellten B. und G. ins Recht gefasst. Das Wirtschaftsstrafgericht hatte am 4. Dezember 1987 zu beurteilen, ob sich B. im Zusammenhang mit den erwähnten Kreditgewährungen des Betruges, eventuell der Veruntreuung, eventuell der ungetreuen Geschäftsführung schuldig gemacht habe. Mit der im Verfahren gegen H. und W. entscheidenden Frage, ob die Zahlungsunfähigkeit der Firmen X. und Y. durch argen Leichtsinn, unverhältnismässigen Aufwand, gewagte Spekulationen oder grobe Nachlässigkeit der beiden Verwaltungsräte herbeigeführt worden sei, hatte sich das Gericht nicht zu befassen. Auch wenn sich die Richter damals im Blick auf den Angeschuldigten B. zu Lebensvorgängen geäussert haben, die auch dem Prozess gegen H. zugrunde liegen, ändert das nichts daran, dass hinsichtlich der entscheidenden Frage, nämlich des Schuldvorwurfs des leichtsinnigen Konkurses, das Verfahren gegen den Beschwerdeführer und W. noch durchaus offen und in keiner Weise vorbestimmt ist. Es kann somit nicht gesagt werden, die Richter M. und G. seien im Verfahren gegen den Beschwerdeführer wegen ihrer Mitwirkung am Urteil vom 4. Dezember 1987 befangen und erfüllten daher die Voraussetzungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht.
cc) Das Obergericht wies im angefochtenen Entscheid darauf hin, selbst wenn die beiden Strafverfahren zuerst vereinigt gewesen wären, läge eine Voreingenommenheit der genannten Richter nicht vor. Es führte aus, es komme oft vor, dass bei einem Verfahren gegen mehrere Angeschuldigte ein Verfahrensteil abgetrennt und der betreffende Angeschuldigte in einem späteren Verfahren beurteilt werde. Könnte in solchen Fällen ein Richter deshalb abgelehnt werden, weil er bereits in einem früheren Verfahren einen Mitangeschuldigten beurteilt hat, so würde nach Ansicht des Obergerichts einerseits die Justiz in kleinen Amtsbezirken, wo bloss ein urteilender Richter vorhanden sei, in ihrer Effizienz stark eingeschränkt, anderseits würde in umfangreichen Fällen der grossen Kriminalität verunmöglicht, dass ein Gericht in mehr als einem Verfahren Angeschuldigte beurteilen könnte, wenn auch bloss ein minimaler Sachzusammenhang zwischen den den Angeschuldigten vorgeworfenen Straftaten bestünde.
Dieser Ansicht ist grundsätzlich beizupflichten. Wäre im vorliegenden Fall das Strafverfahren gegen B., G., H. und W. gemeinsam geführt worden, was wohl möglich gewesen wäre, so hätten die Richter M. und G. am 4. Dezember 1987 nicht nur B., sondern auch den Beschwerdeführer beurteilen können. Da kein Angeschuldigter Anspruch darauf hat, dass sein Fall isoliert geprüft wird, ist davon auszugehen, dass dann, wenn derselbe Richter befugt ist, die Angeschuldigten gemeinsam zu beurteilen, es im allgemeinen und unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen auch zulässig sein muss, dass er über den einen Angeschuldigten in einem späteren Verfahren urteilt.
Der Umstand, dass ein Richter in einem früheren Verfahren einen Angeschuldigten bei gleichem Lebenssachverhalt verurteilt hat, genügt in aller Regel noch nicht, um ihn in einem späteren Verfahren wegen Gefahr der Voreingenommenheit abzulehnen, ansonst die Justiz gezwungen wäre, sämtliche Mitangeschuldigte im selben Verfahren zu beurteilen, was organisatorisch oft kaum zu bewältigen wäre. Wägt man die prozessökonomischen Überlegungen und die von seiten des Beschwerdeführers geltend gemachte Besorgnis der Befangenheit gegeneinander ab, so dürfte ein Ablehnungsrecht nur in engen Grenzen anerkannt werden, und zwar zum Beispiel dort, wo der Richter im früheren Verfahren den Angeschuldigten A verurteilte in der Erwägung, es sei erwiesen, dass dieser mit dem im späteren Verfahren angeschuldigten B die Tat begangen habe, oder auch dort, wo er den Angeschuldigten A mit der Begründung freigesprochen hat, nicht dieser Angeschuldigte, sondern der im späteren Prozess beschuldigte B habe die Tat begangen (vgl. GUNTHER ARZT, Der befangene Strafrichter, Tübingen 1969, S. 84-86). In solchen Fällen könnte wohl nicht mehr davon gesprochen werden, das spätere Verfahren sei in bezug auf die entscheidende Frage des Schuldvorwurfs noch offen und nicht vorbestimmt. Ein solcher Fall liegt aber hier klarerweise nicht vor.
dd) Nach dem Gesagten verletzte das Obergericht Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, wenn es das Ablehnungsgesuch des Beschwerdeführers gegen die Richter M. und G. abwies. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 58 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH; droit à un juge exempt de préjugé. Demande de récusation d'un juge au motif qu'il avait participé au jugement d'un autre inculpé dans le cadre d'une procédure pénale antérieure qui se fondait en partie sur le même contexte de faits. Absence de partialité en l'occurrence, car les éléments constitutifs de l'infraction n'étaient pas les mêmes dans les deux causes de sorte que, dans la seconde, le jugement n'était en aucune façon préformé quant à la question décisive de la culpabilité (consid. 2a-2c/bb).
Problème de la prévention du juge lorsque des coïnculpés ne sont pas jugés au cours d'un seul et même procès et que le même magistrat statue sur le fond successivement dans l'une et l'autre procédure (consid. 2a-c/cc). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 35
W. und H. waren einzelzeichnungsberechtigte Verwaltungsräte der Firmen X. und Y., über die am 18. November 1981 der Konkurs eröffnet wurde. Die beiden Firmen unterhielten seit 1977 Geschäftsbeziehungen zur Amtsersparniskasse B. (im folgenden abgekürzt: AEK). Diese Bank gewährte ihnen in den Jahren 1977-1981 zahlreiche Kredite. Die entsprechenden Gesuche, die der Kreditkommission der AEK zur Bewilligung vorgelegt werden mussten, waren für die beiden Firmen jeweils von B., Direktionssekretär und Kreditsachbearbeiter der AEK, verfasst und von G., Direktor und Leiter der Kreditabteilung der AEK, unterzeichnet worden. Als Sicherheiten für die gewährten Kredite dienten ab 1980 vor allem die Abtretungen von Ansprüchen der Firmen X. und Y. aus einem bedeutenden Geschäft, zu dessen Finanzierung die Darlehen damals aufgenommen wurden. Dieses Geschäft scheiterte dann aber, was zum Konkurs der beiden Firmen führte; dadurch entstand der AEK ein grosser Schaden.
Der Untersuchungsrichter des Kantons Bern eröffnete am 10. Juni 1983 eine Strafuntersuchung gegen W. und H. wegen Verdachts, dass sich die beiden als einzelzeichnungsberechtigte Mitglieder des Verwaltungsrates der Firmen X. und Y. des betrügerischen Konkurses, eventuell der Veruntreuung schuldig gemacht hätten. Im Laufe der Untersuchung wurden B. und G. als Auskunftspersonen einvernommen. Es entstand der Verdacht, dass sie damals die Kreditgewährungen der AEK an die Firmen X. und Y. durch arglistige Irreführung der Kreditkommission veranlasst hätten. Der Untersuchungsrichter eröffnete deshalb am 2. Juli 1985 gegen B. eine Strafuntersuchung wegen Betruges, die er am 26. August 1985 auf G. ausdehnte. Die Verfahren W./H. einerseits und B./G. anderseits wurden getrennt geführt. Mit Antrag vom 7. Mai/9. Juli 1986 überwies der Untersuchungsrichter die Angeschuldigten B. und G. dem Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern zur Beurteilung. Das Verfahren gegen G. wurde in der Folge wegen dessen Verhandlungsunfähigkeit abgetrennt und vorläufig eingestellt. In der Strafsache B. entschied das Wirtschaftsstrafgericht am 4. Dezember 1987. Es sprach B. des fortgesetzten Betruges und der fortgesetzten qualifizierten Veruntreuung, beides begangen zum Nachteil der AEK, sowie eines weiteren Deliktes schuldig und verurteilte ihn zu 16 Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzuges.
Die Angeschuldigten W. und H. wurden am 24. Mai/6. Juni 1988 wegen leichtsinnigen Konkurses der Firmen X. und Y. dem Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern überwiesen. Zu Beginn der am 8. November 1988 eröffneten Hauptverhandlung vor dem Wirtschaftsstrafgericht stellte H. ein Ablehnungsbegehren gegen Oberrichter M., der als Gerichtspräsident amtete, sowie gegen Obergerichts-Suppleant G. Zur Begründung führte er aus, diese beiden Richter hätten bereits in der Strafsache B. geurteilt, was genüge, um den Anschein der Befangenheit zu erwecken. Mit Entscheid vom 9. November 1988 wies das Obergericht des Kantons Bern das Ablehnungsgesuch ab.
Gegen diesen Entscheid hat H. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 Abs. 1 BV sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid, mit dem sein Ablehnungsgesuch gegen Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. abgewiesen worden sei, verletze die Garantie des verfassungsmässigen Richters im Sinne von Art. 58 Abs. 1 BV sowie den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Er macht ferner eine willkürliche Auslegung von Art. 33 des bernischen Gesetzes über das Strafverfahren und damit einen Verstoss gegen Art. 4 BV geltend. Dieser Rüge kommt jedoch keine selbständige Bedeutung zu, da zu deren Begründung nichts vorgebracht wird, was nicht auch im Rahmen von Art. 58 Abs. 1 BV und von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu berücksichtigen ist. Der angefochtene Entscheid ist daher nur unter dem Gesichtswinkel dieser beiden Vorschriften zu prüfen. Dabei steht dem Bundesgericht freie Kognition zu (BGE 114 Ia 52 E. 2b mit Hinweisen).
b) Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK räumen dem Einzelnen unter anderem den Anspruch darauf ein, dass seine Sache von einem unvoreingenommenen, unparteiischen und unbefangenen Richter beurteilt wird. Damit soll garantiert werden, dass keine Umstände, welche ausserhalb des Prozesses liegen, in sachwidriger Weise zugunsten oder zulasten einer Partei auf das Urteil einwirken; es soll verhindert werden, dass jemand als Richter tätig wird, der unter solchen Einflüssen steht und deshalb kein "rechter Mittler" mehr sein kann. Voreingenommenheit in diesem Sinne ist nach der Rechtsprechung anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Richters zu erwecken. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äussern Gegebenheiten, wozu auch funktionelle oder organisatorische Aspekte gehören, begründet sein. Für die Ablehnung eines Richters braucht nicht nachgewiesen zu werden, dass dieser tatsächlich befangen ist. Es genügt vielmehr, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen (BGE 114 Ia 54 /55 mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer lehnte Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. nicht wegen eines bestimmten persönlichen Verhaltens ab, sondern ausschliesslich deswegen, weil die beiden Richter bereits am Urteil vom 4. Dezember 1987 in der Strafsache B. mitgewirkt hatten. Er machte geltend, diese Richter müssten im Prozess gegen ihn "genau dieselben Geschäftsvorgänge" bzw. "generell denselben Sachverhalt" beurteilen wie im Verfahren gegen B. Nachdem sie B. verurteilt hätten, könnten sie nicht anders, als auch gegen ihn einen Schuldspruch auszufällen, da sie sich sonst in Widerspruch zum ersten Urteil setzen würden. Der Beschwerdeführer ist der Meinung, Oberrichter M. und Obergerichts-Suppleant G. hätten sich zufolge ihrer Mitwirkung am genannten Urteil "mit derselben Sache bereits einmal als Richter befasst", weshalb sie nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur sog. Vorbefassung die Anforderungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Prozess gegen ihn nicht erfüllten.
aa) Eine gewisse Besorgnis der Voreingenommenheit und damit Misstrauen in das Gericht kann bei den Parteien immer dann entstehen, wenn einzelne Richter bereits früher in amtlicher (richterlicher oder nichtrichterlicher) Funktion mit der konkreten Streitsache schon einmal zu tun hatten. Das Bundesgericht hat zum Umstand der sog. Vorbefassung kürzlich einlässlich Stellung genommen (BGE 114 Ia 50 ff.). Es hat dort allgemein ausgeführt, es könne nicht generell gesagt werden, ob eine sog. Vorbefassung unter dem Gesichtswinkel von Verfassung und Konvention zulässig oder aber unzulässig sei und in welchen Fällen das eine oder andere zutreffe. Als entscheidendes Kriterium für die Frage der Zulässigkeit der Vorbefassung hielt es jedoch fest, dass das Verfahren in bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen trotz der Vorbefassung als offen erscheinen müsse und nicht den Anschein der Vorbestimmtheit erwecken dürfe (BGE 114 Ia 59). Das Bundesgericht erachtete es in diesem Urteil als mit Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK unvereinbar, dass ein Richter des Obergerichts des Kantons Zürich in der Strafsache selbst urteilte, nachdem er vorher als Mitglied der Anklagekammer die Anklage zugelassen und den Angeschuldigten dem zuständigen Gericht überwiesen hatte. Sodann erklärte es in einem Urteil vom 22. Juni 1988 (BGE 114 Ia 143 ff. = EuGRZ 1988 S. 489 ff.), dass der bernische Strafrichter, der vorgängig ein Strafmandat erlassen habe, nicht mehr als unvoreingenommen gelten könne und somit den Anforderungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genüge. Bereits früher hatte es entschieden, es bedeute eine Verletzung dieser Vorschriften, wenn derjenige Richter ein Strafurteil fälle, der in der betreffenden Strafsache bereits als Untersuchungsrichter geamtet habe (BGE 112 Ia 290 ff., BGE 113 Ia 72 ff.).
In diesen Fällen einer als unzulässig erachteten Vorbefassung verhielt es sich jedoch so, dass der erkennende Strafrichter mit dem gleichen Verfahren und dem gleichen Angeschuldigten bereits in einem früheren Zeitpunkt zu tun hatte. Im hier zu beurteilenden Fall betraf dagegen die frühere Tätigkeit der abgelehnten Richter ein anderes Strafverfahren und einen anderen Angeschuldigten. Man kann sich fragen, ob bei einer solchen Situation überhaupt von einer Vorbefassung im Sinne der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden kann. Dies braucht indessen nicht weiter geprüft zu werden, da hier aus den nachfolgenden Gründen auf jeden Fall keine mit Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK unvereinbare Vorbefassung vorläge.
bb) Das Strafverfahren gegen B. und den Mitangeschuldigten G. (der wegen Verhandlungsunfähigkeit noch nicht beurteilt werden konnte) steht unbestrittenermassen mit demjenigen gegen H. und W. in einem gewissen Zusammenhang, liegt doch den beiden Verfahren zum Teil derselbe Lebenssachverhalt (Kreditgewährungen der AEK an die Firmen X. und Y. bzw. Darlehensaufnahmen dieser beiden Firmen im Hinblick auf die Finanzierung eines bedeutenden Geschäfts) zugrunde. Indessen geht es in den beiden Strafverfahren, die nie gemeinsam geführt wurden, nicht um die gleichen Straftatbestände. B. und G. wurde Betrug, begangen als Bankangestellte zum Nachteil der AEK (durch arglistige Irreführung der Kreditkommission bei den Kreditgewährungen an die Firmen X. und Y) zur Last gelegt. Verwaltungsräte dieser Firmen waren die im anderen Verfahren wegen leichtsinnigen Konkurses angeschuldigten H. und W. Diesen wurde nie der Vorwurf gemacht, sie seien an einer Täuschung der Bankorgane mitbeteiligt gewesen. Sie wurden nie als Mittäter oder Gehilfen der Bankangestellten B. und G. ins Recht gefasst. Das Wirtschaftsstrafgericht hatte am 4. Dezember 1987 zu beurteilen, ob sich B. im Zusammenhang mit den erwähnten Kreditgewährungen des Betruges, eventuell der Veruntreuung, eventuell der ungetreuen Geschäftsführung schuldig gemacht habe. Mit der im Verfahren gegen H. und W. entscheidenden Frage, ob die Zahlungsunfähigkeit der Firmen X. und Y. durch argen Leichtsinn, unverhältnismässigen Aufwand, gewagte Spekulationen oder grobe Nachlässigkeit der beiden Verwaltungsräte herbeigeführt worden sei, hatte sich das Gericht nicht zu befassen. Auch wenn sich die Richter damals im Blick auf den Angeschuldigten B. zu Lebensvorgängen geäussert haben, die auch dem Prozess gegen H. zugrunde liegen, ändert das nichts daran, dass hinsichtlich der entscheidenden Frage, nämlich des Schuldvorwurfs des leichtsinnigen Konkurses, das Verfahren gegen den Beschwerdeführer und W. noch durchaus offen und in keiner Weise vorbestimmt ist. Es kann somit nicht gesagt werden, die Richter M. und G. seien im Verfahren gegen den Beschwerdeführer wegen ihrer Mitwirkung am Urteil vom 4. Dezember 1987 befangen und erfüllten daher die Voraussetzungen von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht.
cc) Das Obergericht wies im angefochtenen Entscheid darauf hin, selbst wenn die beiden Strafverfahren zuerst vereinigt gewesen wären, läge eine Voreingenommenheit der genannten Richter nicht vor. Es führte aus, es komme oft vor, dass bei einem Verfahren gegen mehrere Angeschuldigte ein Verfahrensteil abgetrennt und der betreffende Angeschuldigte in einem späteren Verfahren beurteilt werde. Könnte in solchen Fällen ein Richter deshalb abgelehnt werden, weil er bereits in einem früheren Verfahren einen Mitangeschuldigten beurteilt hat, so würde nach Ansicht des Obergerichts einerseits die Justiz in kleinen Amtsbezirken, wo bloss ein urteilender Richter vorhanden sei, in ihrer Effizienz stark eingeschränkt, anderseits würde in umfangreichen Fällen der grossen Kriminalität verunmöglicht, dass ein Gericht in mehr als einem Verfahren Angeschuldigte beurteilen könnte, wenn auch bloss ein minimaler Sachzusammenhang zwischen den den Angeschuldigten vorgeworfenen Straftaten bestünde.
Dieser Ansicht ist grundsätzlich beizupflichten. Wäre im vorliegenden Fall das Strafverfahren gegen B., G., H. und W. gemeinsam geführt worden, was wohl möglich gewesen wäre, so hätten die Richter M. und G. am 4. Dezember 1987 nicht nur B., sondern auch den Beschwerdeführer beurteilen können. Da kein Angeschuldigter Anspruch darauf hat, dass sein Fall isoliert geprüft wird, ist davon auszugehen, dass dann, wenn derselbe Richter befugt ist, die Angeschuldigten gemeinsam zu beurteilen, es im allgemeinen und unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen auch zulässig sein muss, dass er über den einen Angeschuldigten in einem späteren Verfahren urteilt.
Der Umstand, dass ein Richter in einem früheren Verfahren einen Angeschuldigten bei gleichem Lebenssachverhalt verurteilt hat, genügt in aller Regel noch nicht, um ihn in einem späteren Verfahren wegen Gefahr der Voreingenommenheit abzulehnen, ansonst die Justiz gezwungen wäre, sämtliche Mitangeschuldigte im selben Verfahren zu beurteilen, was organisatorisch oft kaum zu bewältigen wäre. Wägt man die prozessökonomischen Überlegungen und die von seiten des Beschwerdeführers geltend gemachte Besorgnis der Befangenheit gegeneinander ab, so dürfte ein Ablehnungsrecht nur in engen Grenzen anerkannt werden, und zwar zum Beispiel dort, wo der Richter im früheren Verfahren den Angeschuldigten A verurteilte in der Erwägung, es sei erwiesen, dass dieser mit dem im späteren Verfahren angeschuldigten B die Tat begangen habe, oder auch dort, wo er den Angeschuldigten A mit der Begründung freigesprochen hat, nicht dieser Angeschuldigte, sondern der im späteren Prozess beschuldigte B habe die Tat begangen (vgl. GUNTHER ARZT, Der befangene Strafrichter, Tübingen 1969, S. 84-86). In solchen Fällen könnte wohl nicht mehr davon gesprochen werden, das spätere Verfahren sei in bezug auf die entscheidende Frage des Schuldvorwurfs noch offen und nicht vorbestimmt. Ein solcher Fall liegt aber hier klarerweise nicht vor.
dd) Nach dem Gesagten verletzte das Obergericht Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, wenn es das Ablehnungsgesuch des Beschwerdeführers gegen die Richter M. und G. abwies. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Art. 58 cpv. 1 Cost. e art. 6 n. 1 CEDU; diritto a un giudice imparziale. Domanda di ricusa di un giudice per aver egli partecipato al giudizio di un altro imputato nel quadro di un procedimento penale precedente, fondato in parte sullo stesso contesto fattuale. Assenza di parzialità nel caso concreto, dato che le fattispecie legali non erano uguali nei due procedimenti, di guisa che, nel secondo, il giudizio non era in alcun modo predeterminato circa la questione decisiva della colpevolezza (consid. 2a-c/bb).
Problema della prevenzione del giudice laddove coimputati non vengano giudicati nel corso dello stesso procedimento e lo stesso magistrato decida successivamente sul merito nell'uno e nell'altro procedimento (consid. 2c/cc). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 344
Die Erben X. sind Eigentümer des Grundstückes Nr. 8022 im Gebiet Oberleihhof-Rötiboden in der Stadtgemeinde Wädenswil. Das Grundstück liegt oberhalb der Speerstrasse, an die es auf einer Länge von rund 170 m angrenzt. Es befindet sich am oberen Rand des Baugebietes von Wädenswil und erstreckt sich ungefähr 330 m hangaufwärts, wo es in das Landwirtschaftsgebiet übergeht. Gemäss der früheren Bauordnung mit Zonenplan vom 11. März 1964 war das Grundstück der Wohnzone W3w zugeteilt. Bei der vom Gemeinderat am 3. April 1984 beschlossenen Revision des Zonenplanes, die der Regierungsrat des Kantons Zürich am 6. März 1985 genehmigte, wurde das Grundstück der Reservezone zugewiesen. Gegen diese Zuteilung wandten sich die Erben X. mit Rekurs an die Baurekurskommission II. Am 26. Mai 1987 hiess diese Kommission den Rekurs im Sinne der Erwägungen gut, hob die angefochtene Reservezonenzuweisung auf und lud den Gemeinderat Wädenswil ein, das Grundstück der Erben X. in einem planerisch zweckmässigen Umfang einer adäquaten Bauzone zuzuweisen.
Gegen diesen Entscheid der Baurekurskommission II erhob der Stadtrat von Wädenswil Rekurs beim Regierungsrat. Am 14. Dezember 1988 hiess der Regierungsrat diesen Rekurs bezüglich des Grundstücks Nr. 8022 im Sinne der Erwägungen gut. Dementsprechend hob er den Beschluss der Baurekurskommission II vom 26. Mai 1987 auf und lud die Stadt Wädenswil ein, ihre Ortsplanung im Sinne der Erwägungen zu ergänzen. Der Regierungsrat erwog, gemäss Berechnungen über den durchschnittlichen Gesamtverbrauch an Bauland in den vergangenen Jahren verfüge die Stadtgemeinde Wädenswil über zu wenig Wohnzonenland, um den voraussichtlichen Bedarf der kommenden 15 Jahre zu befriedigen. Aus diesem Grunde wies er die Stadt Wädenswil an, weitere Bauzonen festzulegen. Er bezeichnete es jedoch als unzulässig, die Stadt anzuweisen, ein bestimmtes Grundstück einzuzonen. Indem die Baurekurskommission dies getan habe, sei in unzulässiger Weise in den Ermessensspielraum der kommunalen Legislative eingegriffen worden.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde der Erben X. ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. b) Die an einer Verwertung des Grundstückes als Bauland interessierten Erben X. sind der Meinung, es fehle ein ausreichendes öffentliches Interesse an der Zuweisung ihres Grundstückes in die Reservezone. Dazu ist zunächst ganz allgemein festzuhalten, dass die Stadt Wädenswil nicht nur mit gutem Grund, sondern in Erfüllung einer sowohl durch das kantonale Recht (§ 8, 45, 47 und 342 ff. des Zürcher Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975, PBG) als auch das Bundesrecht (Art. 2, 14 ff. und 35 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG) auferlegten Verpflichtung ihre diesen gesetzlichen Anforderungen nicht entsprechende frühere Ortsplanung aus dem Jahre 1964 revidiert hat. Die Verbindlichkeit der übergeordneten Planungen und des vom Regierungsrat am 30. Juni 1982 genehmigten kommunalen Gesamtplanes (§ 16 PBG) verlangt, dass ein dem geltenden Raumplanungsrecht entsprechender Zonenplan erlassen wird. Dass der altrechtliche Zonenplan aus dem Jahre 1964 im Sinne von Art. 35 Abs. 3 RPG durch den Regierungsrat genehmigt worden wäre, wird von keiner Seite geltend gemacht.
Der nun vorliegende Zonenplan ist somit der erste der Raumplanungsgesetzgebung des Bundes und des Kantons entsprechende Nutzungsplan der Stadtgemeinde Wädenswil. Insbesondere kannte das frühere, im Jahre 1964 geltende Recht keine Verpflichtung zur Begrenzung der Bauzonen, um die zweckmässige Nutzung des Bodens und die geordnete Besiedlung des Landes zu sichern, wie dies der 1969 angenommene Art. 22quater BV vorsieht. Nach der Grundsatzgesetzgebung des Bundes besagt diese Verpflichtung für die Festsetzung von Bauzonen neben weiteren, hiefür massgebenden Gesichtspunkten, dass das voraussichtlich innert 15 Jahren für die Überbauung benötigte Land einer Bauzone zugewiesen werden soll (Art. 15 lit. b RPG; § 47 Abs. 2 lit. b PBG; BGE 113 Ia 461 E. ea; 112 Ia 157 E. 2b mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführer bestreiten die Notwendigkeit der Festsetzung eines verfassungs- und gesetzmässigen Zonenplanes nicht. Sie sprechen im wesentlichen von einer unzulässigen Auszonung ihres Grundstückes, weil gemäss dem angefochtenen Entscheid feststehe, dass die Gemeinde zu wenig Bauzonenareal ausgeschieden habe und sich ihr Grundstück am besten für die Belassung in der Bauzone eigne.
Soweit die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend machen, ihr Grundstück sei von einer eigentlichen Auszonung betroffen, kann ihrer Auffassung nicht gefolgt werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt im Falle einer Gemeinde, deren bisheriges Planungsinstrument aus dem Jahre 1964 stammt und die sich bemüht, in Beachtung der gesetzlichen Fristen (§ 343 PBG; Art. 35 RPG) erstmals eine dem eidgenössischen und kantonalen Recht entsprechende Ortsplanung zu schaffen, eine Nichteinzonung in die Bauzone vor (BGE 112 Ib 487 E. 4a mit Hinweisen). Diese Feststellung schliesst freilich nicht aus, dass bei der Schaffung des Nutzungsplanes auch die für ein Grundstück früher geltende Rechtslage mitberücksichtigt wird.
d) Dementsprechend ist aufgrund der Einwendungen der Beschwerdeführer in erster Linie zu prüfen, ob die Nichteinweisung ihres Grundstückes in eine Bauzone sich zufolge seiner örtlichen Lage und des Zusammenhanges mit bereits überbautem Gebiet als sachlich nicht gerechtfertigt erweist. Die Baurekurskommission II hat dies angenommen, während der Regierungsrat diese Frage verneint hat.
Der Augenschein hat bestätigt, dass sich auf der Liegenschaft Nr. 8022 nur Bauten befinden, die der landwirtschaftlichen Nutzung dienen; im übrigen ist das grosse Grundstück, das auf einer Breite von ca. 170 m an die Speerstrasse anstösst und sich rund 330 m den Hang hinaufzieht, unüberbaut. Eine Einzonung im Sinne von Art. 15 lit. a RPG, wonach das weitgehend überbaute Gebiet zur Bauzone gehört, kommt somit nicht in Betracht (BGE 113 Ia 450 E. da).
Es trifft zwar zu, dass die Gebiete östlich und nordwestlich des Grundstückes der Beschwerdeführer, welche durch die obere Leihhofstrasse und die Rötibodenholzstrasse erschlossen werden, mit Wohnliegenschaften überbaut sind und sich in den Wohnzonen W2 und W3 für zwei- bzw. dreigeschossige Überbauung befinden. Die Beschwerdeführer sprechen daher von einer planerisch unmotivierten "Zahnlücke". Bergseits der Speerstrasse wurde jedoch auch das weiter östlich gelegene, grosse Grundstück der Eidgenossenschaft bis auf einen an die Speerstrasse anstossenden, bereits mit Wohnhäusern überbauten Landstreifen in Berücksichtigung seiner landwirtschaftlichen Nutzung durch die eidgenössische Forschungsanstalt für Obst-, Wein- und Gartenbau nicht eingezont. Dies bestätigt die - auch an anderer Stelle aus dem Zonenplan hervorgehende - Tatsache, dass die Berücksichtigung der landwirtschaftlichen Eignung von Land (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG) dazu führen kann, solche Grundstücke nicht in eine Bauzone einzuteilen, selbst wenn dadurch die Zonengrenzen unregelmässig verlaufen.
Der Augenschein hat sodann gezeigt, dass die über 5,5 ha umfassende Reservezonenfläche des Grundstückes Nr. 8022 zufolge ihrer Ausdehnung keineswegs den Eindruck einer unmotivierten Lücke zwischen Bauzonen macht und dass sie daher nicht etwa zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gerechnet werden könnte (BGE 113 Ia 451 E. da). Zu beachten ist überdies, dass das Grundstück im oberen, südlichen Teil an das Landwirtschaftsgebiet angrenzt. Die Nichteinzonung erscheint daher durchaus als sachgerecht.
Es ergibt sich hieraus, dass die von der Gemeinde beschlossene und vom Regierungsrat lediglich wegen ungenügend grosser Baulandreserven noch nicht definitiv genehmigte Reservezonenzuweisung den Planungsgrundsätzen des eidgenössischen und kantonalen Rechts - trotz der seitlich und unterhalb der Speerstrasse angrenzenden Bauzonen - nicht widerspricht.
e) Eine Aufhebung der getroffenen Reservezonenfestsetzung wegen Verletzung der Eigentumsgarantie und Verstosses gegen Art. 4 BV käme daher nur in Betracht, wenn sich ergeben sollte, dass das vom Regierungsrat festgestellte Defizit an Bauzonenfläche zweckmässigerweise nur im Bereiche des Grundstückes der Beschwerdeführer ganz oder teilweise behoben werden könnte, dass somit von einer echten Wahl- und Entscheidungsfreiheit der Gemeinde nicht die Rede sein könnte.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer trifft dies nicht zu. Der Augenschein hat vielmehr bestätigt, dass auch weitere von der Gemeinde festgesetzte Reservezonenflächen in eine Bauzone eingewiesen werden könnten. Dies gilt namentlich für die Gebiete Oberort und Mittelort wie auch für die Halbinsel Giessen.
Die Beschwerdeführer wenden in diesem Zusammenhang ein, sie seien gewillt, ihre Liegenschaft zu überbauen, was bei den andern Eigentümern, deren Grundstücke einer Reservezone zugewiesen worden seien, nicht der Fall sei. Dieses Argument kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Wie erwähnt, ist eine umfassende Abwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen vorzunehmen, weshalb dem Überbauungswillen allein keine ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Ausserdem sind die Gemeinden verpflichtet, mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln die Überbauung der eingezonten Gebiete zu fördern. Den Gemeinden obliegt namentlich die Erschliessungspflicht (Art. 19 Abs. 2 RPG, Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes, WEG), und zwar auch für die Feinerschliessung (Art. 5 Abs. 1 und 2 WEG). Wird diese den Eigentümern überbunden, so ist die Ersatzvornahme durch die öffentlichrechtlichen Körperschaften vorzusehen, falls die Feinerschliessung nicht innert den vorgesehenen Etappen ausgeführt wird (Art. 5 Abs. 2 WEG). Auch sind von den Eigentümern Beiträge zu erheben, die kurz nach Fertigstellung der Anlagen fällig werden. Die Kosten der Feinerschliessung können in vollem Umfange den Eigentümern überbunden werden (Art. 6 Abs. 2 WEG). Diese seit dem 1. Januar 1975 geltende Regelung des Bundesrechts, die sich mit den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes über die haushälterische, den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende Nutzungsordnung deckt (Art. 1 und 3 Abs. 3, Art. 15 und 19 RPG), bringt klar zum Ausdruck, dass eine sachgerechte Nutzungsplanung, insbesondere in bezug auf die Bauzonenfestsetzung, nicht entscheidend auf die Absichten einzelner Eigentümer abstellen kann (vgl. dazu BGE 112 Ia 157 f.; BGE 110 Ia 54; ALFRED KUTTLER, Erschliessungsrecht und Erschliessungshilfe im Dienste der Raumordnung, ZBl 75/1974 S. 69 ff.; MARTIN LENDI, Die Funktion der Erschliessung in der Raumplanung und ihre rechtliche Bedeutung, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 539 ff.).
Die in der Beschwerde hervorgehobenen Unterschiede gegenüber weiteren Reservezonen in der Stadtgemeinde Wädenswil sind keineswegs so gewichtig, dass beim Entscheid über die Einzonung deutlich das Grundstück der Beschwerdeführer bevorzugt werden müsste. Zu beachten ist namentlich, dass alle genannten Gebiete durch das öffentliche Verkehrsmittel einwandfrei erschlossen sind und dass für die Zugsverbindung nach Zürich nicht nur die Station Wädenswil, sondern auch die Haltestelle Au in Frage kommt. Bei dieser Sachlage hat der Regierungsrat zu Recht den Entscheid der Baurekurskommission II aufgehoben. Mit der Anweisung, das Grundstück der Beschwerdeführer ganz oder teilweise einzuzonen, wäre in unzulässiger Weise in die Entscheidungsfreiheit der Stadt Wädenswil eingegriffen und dadurch die Gemeindeautonomie verletzt worden. | de | Art. 4 und 22ter BV; Revision der Ortsplanung; Zuweisung eines Grundstücks zur Reservezone gemäss § 65 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes. 1. Verpflichtung, eine den gesetzlichen Anforderungen nicht entsprechende Ortsplanung zu revidieren (E. 5b).
2. Begriff der Nichteinzonung (E. 5c).
3. Prüfung, ob sich die Nichteinzonung eines Grundstücks zufolge seiner Lage und des Zusammenhangs mit bereits überbautem Gebiet als sachlich nicht gerechtfertigt erweist (E. 5d).
4. Besteht in einer Gemeinde ein Defizit an Bauzonenland und sind für die Einzonung mehrere Grundstücke vorhanden, so steht der Gemeinde eine Wahl- und Entscheidungsfreiheit zu. Es ist eine Abwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen vorzunehmen, weshalb dem Überbauungswillen der Eigentümer eines für die Einzonung in Frage kommenden Grundstücks allein keine ausschlaggebende Bedeutung zukommt und die kantonale Aufsichtsbehörde daher zu Recht von einer bindenden Weisung an die Gemeinde absieht (E. 5e). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,237 | 115 Ia 343 | 115 Ia 343
Sachverhalt ab Seite 344
Die Erben X. sind Eigentümer des Grundstückes Nr. 8022 im Gebiet Oberleihhof-Rötiboden in der Stadtgemeinde Wädenswil. Das Grundstück liegt oberhalb der Speerstrasse, an die es auf einer Länge von rund 170 m angrenzt. Es befindet sich am oberen Rand des Baugebietes von Wädenswil und erstreckt sich ungefähr 330 m hangaufwärts, wo es in das Landwirtschaftsgebiet übergeht. Gemäss der früheren Bauordnung mit Zonenplan vom 11. März 1964 war das Grundstück der Wohnzone W3w zugeteilt. Bei der vom Gemeinderat am 3. April 1984 beschlossenen Revision des Zonenplanes, die der Regierungsrat des Kantons Zürich am 6. März 1985 genehmigte, wurde das Grundstück der Reservezone zugewiesen. Gegen diese Zuteilung wandten sich die Erben X. mit Rekurs an die Baurekurskommission II. Am 26. Mai 1987 hiess diese Kommission den Rekurs im Sinne der Erwägungen gut, hob die angefochtene Reservezonenzuweisung auf und lud den Gemeinderat Wädenswil ein, das Grundstück der Erben X. in einem planerisch zweckmässigen Umfang einer adäquaten Bauzone zuzuweisen.
Gegen diesen Entscheid der Baurekurskommission II erhob der Stadtrat von Wädenswil Rekurs beim Regierungsrat. Am 14. Dezember 1988 hiess der Regierungsrat diesen Rekurs bezüglich des Grundstücks Nr. 8022 im Sinne der Erwägungen gut. Dementsprechend hob er den Beschluss der Baurekurskommission II vom 26. Mai 1987 auf und lud die Stadt Wädenswil ein, ihre Ortsplanung im Sinne der Erwägungen zu ergänzen. Der Regierungsrat erwog, gemäss Berechnungen über den durchschnittlichen Gesamtverbrauch an Bauland in den vergangenen Jahren verfüge die Stadtgemeinde Wädenswil über zu wenig Wohnzonenland, um den voraussichtlichen Bedarf der kommenden 15 Jahre zu befriedigen. Aus diesem Grunde wies er die Stadt Wädenswil an, weitere Bauzonen festzulegen. Er bezeichnete es jedoch als unzulässig, die Stadt anzuweisen, ein bestimmtes Grundstück einzuzonen. Indem die Baurekurskommission dies getan habe, sei in unzulässiger Weise in den Ermessensspielraum der kommunalen Legislative eingegriffen worden.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde der Erben X. ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. b) Die an einer Verwertung des Grundstückes als Bauland interessierten Erben X. sind der Meinung, es fehle ein ausreichendes öffentliches Interesse an der Zuweisung ihres Grundstückes in die Reservezone. Dazu ist zunächst ganz allgemein festzuhalten, dass die Stadt Wädenswil nicht nur mit gutem Grund, sondern in Erfüllung einer sowohl durch das kantonale Recht (§ 8, 45, 47 und 342 ff. des Zürcher Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975, PBG) als auch das Bundesrecht (Art. 2, 14 ff. und 35 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG) auferlegten Verpflichtung ihre diesen gesetzlichen Anforderungen nicht entsprechende frühere Ortsplanung aus dem Jahre 1964 revidiert hat. Die Verbindlichkeit der übergeordneten Planungen und des vom Regierungsrat am 30. Juni 1982 genehmigten kommunalen Gesamtplanes (§ 16 PBG) verlangt, dass ein dem geltenden Raumplanungsrecht entsprechender Zonenplan erlassen wird. Dass der altrechtliche Zonenplan aus dem Jahre 1964 im Sinne von Art. 35 Abs. 3 RPG durch den Regierungsrat genehmigt worden wäre, wird von keiner Seite geltend gemacht.
Der nun vorliegende Zonenplan ist somit der erste der Raumplanungsgesetzgebung des Bundes und des Kantons entsprechende Nutzungsplan der Stadtgemeinde Wädenswil. Insbesondere kannte das frühere, im Jahre 1964 geltende Recht keine Verpflichtung zur Begrenzung der Bauzonen, um die zweckmässige Nutzung des Bodens und die geordnete Besiedlung des Landes zu sichern, wie dies der 1969 angenommene Art. 22quater BV vorsieht. Nach der Grundsatzgesetzgebung des Bundes besagt diese Verpflichtung für die Festsetzung von Bauzonen neben weiteren, hiefür massgebenden Gesichtspunkten, dass das voraussichtlich innert 15 Jahren für die Überbauung benötigte Land einer Bauzone zugewiesen werden soll (Art. 15 lit. b RPG; § 47 Abs. 2 lit. b PBG; BGE 113 Ia 461 E. ea; 112 Ia 157 E. 2b mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführer bestreiten die Notwendigkeit der Festsetzung eines verfassungs- und gesetzmässigen Zonenplanes nicht. Sie sprechen im wesentlichen von einer unzulässigen Auszonung ihres Grundstückes, weil gemäss dem angefochtenen Entscheid feststehe, dass die Gemeinde zu wenig Bauzonenareal ausgeschieden habe und sich ihr Grundstück am besten für die Belassung in der Bauzone eigne.
Soweit die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend machen, ihr Grundstück sei von einer eigentlichen Auszonung betroffen, kann ihrer Auffassung nicht gefolgt werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt im Falle einer Gemeinde, deren bisheriges Planungsinstrument aus dem Jahre 1964 stammt und die sich bemüht, in Beachtung der gesetzlichen Fristen (§ 343 PBG; Art. 35 RPG) erstmals eine dem eidgenössischen und kantonalen Recht entsprechende Ortsplanung zu schaffen, eine Nichteinzonung in die Bauzone vor (BGE 112 Ib 487 E. 4a mit Hinweisen). Diese Feststellung schliesst freilich nicht aus, dass bei der Schaffung des Nutzungsplanes auch die für ein Grundstück früher geltende Rechtslage mitberücksichtigt wird.
d) Dementsprechend ist aufgrund der Einwendungen der Beschwerdeführer in erster Linie zu prüfen, ob die Nichteinweisung ihres Grundstückes in eine Bauzone sich zufolge seiner örtlichen Lage und des Zusammenhanges mit bereits überbautem Gebiet als sachlich nicht gerechtfertigt erweist. Die Baurekurskommission II hat dies angenommen, während der Regierungsrat diese Frage verneint hat.
Der Augenschein hat bestätigt, dass sich auf der Liegenschaft Nr. 8022 nur Bauten befinden, die der landwirtschaftlichen Nutzung dienen; im übrigen ist das grosse Grundstück, das auf einer Breite von ca. 170 m an die Speerstrasse anstösst und sich rund 330 m den Hang hinaufzieht, unüberbaut. Eine Einzonung im Sinne von Art. 15 lit. a RPG, wonach das weitgehend überbaute Gebiet zur Bauzone gehört, kommt somit nicht in Betracht (BGE 113 Ia 450 E. da).
Es trifft zwar zu, dass die Gebiete östlich und nordwestlich des Grundstückes der Beschwerdeführer, welche durch die obere Leihhofstrasse und die Rötibodenholzstrasse erschlossen werden, mit Wohnliegenschaften überbaut sind und sich in den Wohnzonen W2 und W3 für zwei- bzw. dreigeschossige Überbauung befinden. Die Beschwerdeführer sprechen daher von einer planerisch unmotivierten "Zahnlücke". Bergseits der Speerstrasse wurde jedoch auch das weiter östlich gelegene, grosse Grundstück der Eidgenossenschaft bis auf einen an die Speerstrasse anstossenden, bereits mit Wohnhäusern überbauten Landstreifen in Berücksichtigung seiner landwirtschaftlichen Nutzung durch die eidgenössische Forschungsanstalt für Obst-, Wein- und Gartenbau nicht eingezont. Dies bestätigt die - auch an anderer Stelle aus dem Zonenplan hervorgehende - Tatsache, dass die Berücksichtigung der landwirtschaftlichen Eignung von Land (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG) dazu führen kann, solche Grundstücke nicht in eine Bauzone einzuteilen, selbst wenn dadurch die Zonengrenzen unregelmässig verlaufen.
Der Augenschein hat sodann gezeigt, dass die über 5,5 ha umfassende Reservezonenfläche des Grundstückes Nr. 8022 zufolge ihrer Ausdehnung keineswegs den Eindruck einer unmotivierten Lücke zwischen Bauzonen macht und dass sie daher nicht etwa zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gerechnet werden könnte (BGE 113 Ia 451 E. da). Zu beachten ist überdies, dass das Grundstück im oberen, südlichen Teil an das Landwirtschaftsgebiet angrenzt. Die Nichteinzonung erscheint daher durchaus als sachgerecht.
Es ergibt sich hieraus, dass die von der Gemeinde beschlossene und vom Regierungsrat lediglich wegen ungenügend grosser Baulandreserven noch nicht definitiv genehmigte Reservezonenzuweisung den Planungsgrundsätzen des eidgenössischen und kantonalen Rechts - trotz der seitlich und unterhalb der Speerstrasse angrenzenden Bauzonen - nicht widerspricht.
e) Eine Aufhebung der getroffenen Reservezonenfestsetzung wegen Verletzung der Eigentumsgarantie und Verstosses gegen Art. 4 BV käme daher nur in Betracht, wenn sich ergeben sollte, dass das vom Regierungsrat festgestellte Defizit an Bauzonenfläche zweckmässigerweise nur im Bereiche des Grundstückes der Beschwerdeführer ganz oder teilweise behoben werden könnte, dass somit von einer echten Wahl- und Entscheidungsfreiheit der Gemeinde nicht die Rede sein könnte.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer trifft dies nicht zu. Der Augenschein hat vielmehr bestätigt, dass auch weitere von der Gemeinde festgesetzte Reservezonenflächen in eine Bauzone eingewiesen werden könnten. Dies gilt namentlich für die Gebiete Oberort und Mittelort wie auch für die Halbinsel Giessen.
Die Beschwerdeführer wenden in diesem Zusammenhang ein, sie seien gewillt, ihre Liegenschaft zu überbauen, was bei den andern Eigentümern, deren Grundstücke einer Reservezone zugewiesen worden seien, nicht der Fall sei. Dieses Argument kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Wie erwähnt, ist eine umfassende Abwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen vorzunehmen, weshalb dem Überbauungswillen allein keine ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Ausserdem sind die Gemeinden verpflichtet, mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln die Überbauung der eingezonten Gebiete zu fördern. Den Gemeinden obliegt namentlich die Erschliessungspflicht (Art. 19 Abs. 2 RPG, Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes, WEG), und zwar auch für die Feinerschliessung (Art. 5 Abs. 1 und 2 WEG). Wird diese den Eigentümern überbunden, so ist die Ersatzvornahme durch die öffentlichrechtlichen Körperschaften vorzusehen, falls die Feinerschliessung nicht innert den vorgesehenen Etappen ausgeführt wird (Art. 5 Abs. 2 WEG). Auch sind von den Eigentümern Beiträge zu erheben, die kurz nach Fertigstellung der Anlagen fällig werden. Die Kosten der Feinerschliessung können in vollem Umfange den Eigentümern überbunden werden (Art. 6 Abs. 2 WEG). Diese seit dem 1. Januar 1975 geltende Regelung des Bundesrechts, die sich mit den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes über die haushälterische, den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende Nutzungsordnung deckt (Art. 1 und 3 Abs. 3, Art. 15 und 19 RPG), bringt klar zum Ausdruck, dass eine sachgerechte Nutzungsplanung, insbesondere in bezug auf die Bauzonenfestsetzung, nicht entscheidend auf die Absichten einzelner Eigentümer abstellen kann (vgl. dazu BGE 112 Ia 157 f.; BGE 110 Ia 54; ALFRED KUTTLER, Erschliessungsrecht und Erschliessungshilfe im Dienste der Raumordnung, ZBl 75/1974 S. 69 ff.; MARTIN LENDI, Die Funktion der Erschliessung in der Raumplanung und ihre rechtliche Bedeutung, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 539 ff.).
Die in der Beschwerde hervorgehobenen Unterschiede gegenüber weiteren Reservezonen in der Stadtgemeinde Wädenswil sind keineswegs so gewichtig, dass beim Entscheid über die Einzonung deutlich das Grundstück der Beschwerdeführer bevorzugt werden müsste. Zu beachten ist namentlich, dass alle genannten Gebiete durch das öffentliche Verkehrsmittel einwandfrei erschlossen sind und dass für die Zugsverbindung nach Zürich nicht nur die Station Wädenswil, sondern auch die Haltestelle Au in Frage kommt. Bei dieser Sachlage hat der Regierungsrat zu Recht den Entscheid der Baurekurskommission II aufgehoben. Mit der Anweisung, das Grundstück der Beschwerdeführer ganz oder teilweise einzuzonen, wäre in unzulässiger Weise in die Entscheidungsfreiheit der Stadt Wädenswil eingegriffen und dadurch die Gemeindeautonomie verletzt worden. | de | Art. 4 et 22ter Cst.; Révision des plans locaux; classement d'un bien-fonds dans la zone à bâtir de réserve selon l'art. 65 de la loi zurichoise sur l'aménagement du territoire et les constructions. 1. Obligation de réviser des plans locaux qui ne répondent pas aux exigences légales (consid. 5b).
2. Notion du non-classement dans la zone à bâtir (consid. 5c).
3. Le non-classement d'un bien-fonds dans la zone à bâtir est-il objectivement injustifié, sur le vu de sa situation et de son rapport avec les terrains déjà bâtis (consid. 5d)?
4. Lorsqu'une commune manque de terrains constructibles et que plusieurs immeubles entrent en ligne de compte pour être classés dans la zone à bâtir, elle dispose d'une liberté de choix et de décision. Elle doit peser tous les intérêts en présence. Le désir du propriétaire d'un bien-fonds qui se prête au classement dans la zone à bâtir n'est pas à lui seul déterminant. C'est à juste titre que l'autorité cantonale de recours a renoncé à donner une injonction obligatoire à la commune à ce sujet (consid. 5e). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,238 | 115 Ia 343 | 115 Ia 343
Sachverhalt ab Seite 344
Die Erben X. sind Eigentümer des Grundstückes Nr. 8022 im Gebiet Oberleihhof-Rötiboden in der Stadtgemeinde Wädenswil. Das Grundstück liegt oberhalb der Speerstrasse, an die es auf einer Länge von rund 170 m angrenzt. Es befindet sich am oberen Rand des Baugebietes von Wädenswil und erstreckt sich ungefähr 330 m hangaufwärts, wo es in das Landwirtschaftsgebiet übergeht. Gemäss der früheren Bauordnung mit Zonenplan vom 11. März 1964 war das Grundstück der Wohnzone W3w zugeteilt. Bei der vom Gemeinderat am 3. April 1984 beschlossenen Revision des Zonenplanes, die der Regierungsrat des Kantons Zürich am 6. März 1985 genehmigte, wurde das Grundstück der Reservezone zugewiesen. Gegen diese Zuteilung wandten sich die Erben X. mit Rekurs an die Baurekurskommission II. Am 26. Mai 1987 hiess diese Kommission den Rekurs im Sinne der Erwägungen gut, hob die angefochtene Reservezonenzuweisung auf und lud den Gemeinderat Wädenswil ein, das Grundstück der Erben X. in einem planerisch zweckmässigen Umfang einer adäquaten Bauzone zuzuweisen.
Gegen diesen Entscheid der Baurekurskommission II erhob der Stadtrat von Wädenswil Rekurs beim Regierungsrat. Am 14. Dezember 1988 hiess der Regierungsrat diesen Rekurs bezüglich des Grundstücks Nr. 8022 im Sinne der Erwägungen gut. Dementsprechend hob er den Beschluss der Baurekurskommission II vom 26. Mai 1987 auf und lud die Stadt Wädenswil ein, ihre Ortsplanung im Sinne der Erwägungen zu ergänzen. Der Regierungsrat erwog, gemäss Berechnungen über den durchschnittlichen Gesamtverbrauch an Bauland in den vergangenen Jahren verfüge die Stadtgemeinde Wädenswil über zu wenig Wohnzonenland, um den voraussichtlichen Bedarf der kommenden 15 Jahre zu befriedigen. Aus diesem Grunde wies er die Stadt Wädenswil an, weitere Bauzonen festzulegen. Er bezeichnete es jedoch als unzulässig, die Stadt anzuweisen, ein bestimmtes Grundstück einzuzonen. Indem die Baurekurskommission dies getan habe, sei in unzulässiger Weise in den Ermessensspielraum der kommunalen Legislative eingegriffen worden.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde der Erben X. ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. b) Die an einer Verwertung des Grundstückes als Bauland interessierten Erben X. sind der Meinung, es fehle ein ausreichendes öffentliches Interesse an der Zuweisung ihres Grundstückes in die Reservezone. Dazu ist zunächst ganz allgemein festzuhalten, dass die Stadt Wädenswil nicht nur mit gutem Grund, sondern in Erfüllung einer sowohl durch das kantonale Recht (§ 8, 45, 47 und 342 ff. des Zürcher Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975, PBG) als auch das Bundesrecht (Art. 2, 14 ff. und 35 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG) auferlegten Verpflichtung ihre diesen gesetzlichen Anforderungen nicht entsprechende frühere Ortsplanung aus dem Jahre 1964 revidiert hat. Die Verbindlichkeit der übergeordneten Planungen und des vom Regierungsrat am 30. Juni 1982 genehmigten kommunalen Gesamtplanes (§ 16 PBG) verlangt, dass ein dem geltenden Raumplanungsrecht entsprechender Zonenplan erlassen wird. Dass der altrechtliche Zonenplan aus dem Jahre 1964 im Sinne von Art. 35 Abs. 3 RPG durch den Regierungsrat genehmigt worden wäre, wird von keiner Seite geltend gemacht.
Der nun vorliegende Zonenplan ist somit der erste der Raumplanungsgesetzgebung des Bundes und des Kantons entsprechende Nutzungsplan der Stadtgemeinde Wädenswil. Insbesondere kannte das frühere, im Jahre 1964 geltende Recht keine Verpflichtung zur Begrenzung der Bauzonen, um die zweckmässige Nutzung des Bodens und die geordnete Besiedlung des Landes zu sichern, wie dies der 1969 angenommene Art. 22quater BV vorsieht. Nach der Grundsatzgesetzgebung des Bundes besagt diese Verpflichtung für die Festsetzung von Bauzonen neben weiteren, hiefür massgebenden Gesichtspunkten, dass das voraussichtlich innert 15 Jahren für die Überbauung benötigte Land einer Bauzone zugewiesen werden soll (Art. 15 lit. b RPG; § 47 Abs. 2 lit. b PBG; BGE 113 Ia 461 E. ea; 112 Ia 157 E. 2b mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführer bestreiten die Notwendigkeit der Festsetzung eines verfassungs- und gesetzmässigen Zonenplanes nicht. Sie sprechen im wesentlichen von einer unzulässigen Auszonung ihres Grundstückes, weil gemäss dem angefochtenen Entscheid feststehe, dass die Gemeinde zu wenig Bauzonenareal ausgeschieden habe und sich ihr Grundstück am besten für die Belassung in der Bauzone eigne.
Soweit die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend machen, ihr Grundstück sei von einer eigentlichen Auszonung betroffen, kann ihrer Auffassung nicht gefolgt werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt im Falle einer Gemeinde, deren bisheriges Planungsinstrument aus dem Jahre 1964 stammt und die sich bemüht, in Beachtung der gesetzlichen Fristen (§ 343 PBG; Art. 35 RPG) erstmals eine dem eidgenössischen und kantonalen Recht entsprechende Ortsplanung zu schaffen, eine Nichteinzonung in die Bauzone vor (BGE 112 Ib 487 E. 4a mit Hinweisen). Diese Feststellung schliesst freilich nicht aus, dass bei der Schaffung des Nutzungsplanes auch die für ein Grundstück früher geltende Rechtslage mitberücksichtigt wird.
d) Dementsprechend ist aufgrund der Einwendungen der Beschwerdeführer in erster Linie zu prüfen, ob die Nichteinweisung ihres Grundstückes in eine Bauzone sich zufolge seiner örtlichen Lage und des Zusammenhanges mit bereits überbautem Gebiet als sachlich nicht gerechtfertigt erweist. Die Baurekurskommission II hat dies angenommen, während der Regierungsrat diese Frage verneint hat.
Der Augenschein hat bestätigt, dass sich auf der Liegenschaft Nr. 8022 nur Bauten befinden, die der landwirtschaftlichen Nutzung dienen; im übrigen ist das grosse Grundstück, das auf einer Breite von ca. 170 m an die Speerstrasse anstösst und sich rund 330 m den Hang hinaufzieht, unüberbaut. Eine Einzonung im Sinne von Art. 15 lit. a RPG, wonach das weitgehend überbaute Gebiet zur Bauzone gehört, kommt somit nicht in Betracht (BGE 113 Ia 450 E. da).
Es trifft zwar zu, dass die Gebiete östlich und nordwestlich des Grundstückes der Beschwerdeführer, welche durch die obere Leihhofstrasse und die Rötibodenholzstrasse erschlossen werden, mit Wohnliegenschaften überbaut sind und sich in den Wohnzonen W2 und W3 für zwei- bzw. dreigeschossige Überbauung befinden. Die Beschwerdeführer sprechen daher von einer planerisch unmotivierten "Zahnlücke". Bergseits der Speerstrasse wurde jedoch auch das weiter östlich gelegene, grosse Grundstück der Eidgenossenschaft bis auf einen an die Speerstrasse anstossenden, bereits mit Wohnhäusern überbauten Landstreifen in Berücksichtigung seiner landwirtschaftlichen Nutzung durch die eidgenössische Forschungsanstalt für Obst-, Wein- und Gartenbau nicht eingezont. Dies bestätigt die - auch an anderer Stelle aus dem Zonenplan hervorgehende - Tatsache, dass die Berücksichtigung der landwirtschaftlichen Eignung von Land (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG) dazu führen kann, solche Grundstücke nicht in eine Bauzone einzuteilen, selbst wenn dadurch die Zonengrenzen unregelmässig verlaufen.
Der Augenschein hat sodann gezeigt, dass die über 5,5 ha umfassende Reservezonenfläche des Grundstückes Nr. 8022 zufolge ihrer Ausdehnung keineswegs den Eindruck einer unmotivierten Lücke zwischen Bauzonen macht und dass sie daher nicht etwa zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gerechnet werden könnte (BGE 113 Ia 451 E. da). Zu beachten ist überdies, dass das Grundstück im oberen, südlichen Teil an das Landwirtschaftsgebiet angrenzt. Die Nichteinzonung erscheint daher durchaus als sachgerecht.
Es ergibt sich hieraus, dass die von der Gemeinde beschlossene und vom Regierungsrat lediglich wegen ungenügend grosser Baulandreserven noch nicht definitiv genehmigte Reservezonenzuweisung den Planungsgrundsätzen des eidgenössischen und kantonalen Rechts - trotz der seitlich und unterhalb der Speerstrasse angrenzenden Bauzonen - nicht widerspricht.
e) Eine Aufhebung der getroffenen Reservezonenfestsetzung wegen Verletzung der Eigentumsgarantie und Verstosses gegen Art. 4 BV käme daher nur in Betracht, wenn sich ergeben sollte, dass das vom Regierungsrat festgestellte Defizit an Bauzonenfläche zweckmässigerweise nur im Bereiche des Grundstückes der Beschwerdeführer ganz oder teilweise behoben werden könnte, dass somit von einer echten Wahl- und Entscheidungsfreiheit der Gemeinde nicht die Rede sein könnte.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer trifft dies nicht zu. Der Augenschein hat vielmehr bestätigt, dass auch weitere von der Gemeinde festgesetzte Reservezonenflächen in eine Bauzone eingewiesen werden könnten. Dies gilt namentlich für die Gebiete Oberort und Mittelort wie auch für die Halbinsel Giessen.
Die Beschwerdeführer wenden in diesem Zusammenhang ein, sie seien gewillt, ihre Liegenschaft zu überbauen, was bei den andern Eigentümern, deren Grundstücke einer Reservezone zugewiesen worden seien, nicht der Fall sei. Dieses Argument kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Wie erwähnt, ist eine umfassende Abwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen vorzunehmen, weshalb dem Überbauungswillen allein keine ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Ausserdem sind die Gemeinden verpflichtet, mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln die Überbauung der eingezonten Gebiete zu fördern. Den Gemeinden obliegt namentlich die Erschliessungspflicht (Art. 19 Abs. 2 RPG, Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes, WEG), und zwar auch für die Feinerschliessung (Art. 5 Abs. 1 und 2 WEG). Wird diese den Eigentümern überbunden, so ist die Ersatzvornahme durch die öffentlichrechtlichen Körperschaften vorzusehen, falls die Feinerschliessung nicht innert den vorgesehenen Etappen ausgeführt wird (Art. 5 Abs. 2 WEG). Auch sind von den Eigentümern Beiträge zu erheben, die kurz nach Fertigstellung der Anlagen fällig werden. Die Kosten der Feinerschliessung können in vollem Umfange den Eigentümern überbunden werden (Art. 6 Abs. 2 WEG). Diese seit dem 1. Januar 1975 geltende Regelung des Bundesrechts, die sich mit den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes über die haushälterische, den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende Nutzungsordnung deckt (Art. 1 und 3 Abs. 3, Art. 15 und 19 RPG), bringt klar zum Ausdruck, dass eine sachgerechte Nutzungsplanung, insbesondere in bezug auf die Bauzonenfestsetzung, nicht entscheidend auf die Absichten einzelner Eigentümer abstellen kann (vgl. dazu BGE 112 Ia 157 f.; BGE 110 Ia 54; ALFRED KUTTLER, Erschliessungsrecht und Erschliessungshilfe im Dienste der Raumordnung, ZBl 75/1974 S. 69 ff.; MARTIN LENDI, Die Funktion der Erschliessung in der Raumplanung und ihre rechtliche Bedeutung, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 539 ff.).
Die in der Beschwerde hervorgehobenen Unterschiede gegenüber weiteren Reservezonen in der Stadtgemeinde Wädenswil sind keineswegs so gewichtig, dass beim Entscheid über die Einzonung deutlich das Grundstück der Beschwerdeführer bevorzugt werden müsste. Zu beachten ist namentlich, dass alle genannten Gebiete durch das öffentliche Verkehrsmittel einwandfrei erschlossen sind und dass für die Zugsverbindung nach Zürich nicht nur die Station Wädenswil, sondern auch die Haltestelle Au in Frage kommt. Bei dieser Sachlage hat der Regierungsrat zu Recht den Entscheid der Baurekurskommission II aufgehoben. Mit der Anweisung, das Grundstück der Beschwerdeführer ganz oder teilweise einzuzonen, wäre in unzulässiger Weise in die Entscheidungsfreiheit der Stadt Wädenswil eingegriffen und dadurch die Gemeindeautonomie verletzt worden. | de | Art. 4 e 22ter Cost.; revisione di piani locali; attribuzione di un fondo alla zona edificabile di riserva secondo il § 65 della legge zurighese sulla pianificazione del territorio e sulle costruzioni. 1. Obbligo di rivedere piani locali che non adempiano più i requisiti legali (consid. 5b).
2. Nozione di non attribuzione alla zona edificabile (consid. 5c).
3. È obiettivamente ingiustificato di non attribuire alla zona edificabile un fondo, tenuto conto della sua ubicazione e della sua prossimità a terreni già edificati (consid. 5d)?
4. Ove un comune sia privo di sufficienti terreni edificabili e ove più fondi entrino in considerazione per essere attribuiti alla zona edificabile, esso dispone di una libertà di scelta e di decisione. Deve procedersi a una ponderazione di tutti gli interessi esistenti. Non può essere determinante il solo desiderio di costruire del proprietario di un fondo entrante in linea di conto per l'attribuzione alla zona edificabile; l'autorità cantonale di vigilanza ha quindi a ragione rinunciato ad impartire al comune un'istruzione vincolante al riguardo (consid. 5e). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-343%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,239 | 115 Ia 350 | 115 Ia 350
Sachverhalt ab Seite 350
Die Itin AG und Mitbeteiligte, der Unterstützungsfonds der Buss AG, die Coop Schweiz und die Bürgergemeinde Pratteln sind Eigentümer verschiedener Parzellen in dem am östlichen Rand von Pratteln gelegenen Gebiet Wannen/Wannenboden/Oberer Wannenneusatz (im folgenden Gebiet "Wannen"). Der Itin AG und Mitbeteiligten (im folgenden Itin-Gruppe) gehören die Parzellen Nrn. 4762, 4764 und 4863, dem Unterstützungsfonds der Buss AG die Parzellen Nrn. 4803 und 4804, der Coop Schweiz die Parzellen Nrn. 4765, 4770 und 4802 sowie der Bürgergemeinde Pratteln die Parzellen Nrn. 4767 und 4769. Das Gebiet "Wannen" lag nach dem Zonenplan der Einwohnergemeinde Pratteln von 1957/1960 ausserhalb der Bauzone. Die Eigentümer erhielten das Land im Rahmen der für den Bau der Nationalstrasse durchgeführten Felderregulierung als Realersatz. Es wurde von den Meliorationsorganen als Bauland, nämlich als Gewerbezonenland bonitiert.
In einem Planentwurf "Teilzonenplan Wannen" des Gemeinderates aus dem Jahre 1981 war die Zuteilung des Gebietes "Wannen" zur Gewerbezone G2 bzw. zur G1 vorgesehen, und entsprechend stellte der Gemeinderat im Rahmen des Zonenplanverfahrens Antrag an den Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Pratteln. In diesem Verfahren hat der Einwohnerrat Pratteln die Zonenvorschriften Siedlung revidiert, am 22. Oktober 1984 ein neues Zonenreglement verabschiedet und am 22./26. November 1984 einen neuen Zonenplan angenommen. Dieser teilt im Gebiet "Wannen" die genannten Parzellen des Unterstützungsfonds, der Coop Schweiz sowie der Bürgergemeinde Pratteln keiner Bauzone zu; die Parzellen der Itin-Gruppe sind danach teils der Gewerbezone G2 (mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 16 m), teils der Gewerbezone G1 (mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 12 m) und teils keiner Bauzone zugewiesen.
Diese Beschlüsse des Einwohnerrates, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist, wurden öffentlich aufgelegt. Die genannten Eigentümer erhoben beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Einsprache und verlangten die Zuweisung sämtlicher Parzellen zur Gewerbezone G2. Mit Entscheid vom 24. November 1987 hat der Regierungsrat diese Begehren abgelehnt, die Einsprachen abgewiesen und die Beschlüsse des Einwohnerrates in bezug auf alle genannten Parzellen genehmigt.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichten die Itin-Gruppe, der Unterstützungsfonds der Buss AG, die Coop Schweiz und die Bürgergemeinde Pratteln beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 22ter BV staatsrechtliche Beschwerden ein, beantragen dessen Aufhebung und verlangen, dass der Regierungsrat anzuweisen sei, im Sinne des Antrages des Gemeinderates an den Einwohnerrat zu entscheiden. Das Bundesgericht heisst die Beschwerden im wesentlichen gut.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Die im vorliegenden Fall streitigen Nichteinzonungen stellen öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen dar. Solche Beschränkungen sind mit der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV nur vereinbar, sofern sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Kommen sie einer Enteignung gleich, so ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 114 Ia 249, 337, BGE 113 Ia 364, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer ziehen die gesetzliche Grundlage für die Planung und die Eigentumsbeschränkung nicht in Frage (vgl. § 4 ff. und insbes. § 9 des Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 15. Juni 1967, BauG). Ebenso wenig steht im vorliegenden Verfahren eine allfällige Entschädigungspflicht zur Diskussion. Zu prüfen ist somit lediglich, ob die streitigen Eigentumsbeschränkungen im Verhältnis zu den entgegenstehenden Privatinteressen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Ob diese verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, prüft das Bundesgericht bei einer auf Art. 22ter BV gestützten Beschwerde grundsätzlich frei, doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, deren Beantwortung den primär für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden überlassen bleiben muss (Art. 2 Abs. 3 RPG); dies trifft für Fragen der Zoneneinteilung und -abgrenzung regelmässig zu (BGE 114 Ia 243, 250, 113 Ia 448, mit Hinweisen).
b) Das streitige Gebiet "Wannen" wird begrenzt im Süden durch die Richtung Liestal führende Kantonsstrasse, im Osten durch den Autobahnzubringer, gegen Norden durch die Autobahn und im Westen durch die Gewerbezone "Rüti". Der Augenschein hat in tatsächlicher Hinsicht gezeigt, dass das Gebiet gegen den Autobahnzubringer, gegen die Autobahn sowie im Nordwesten gegen die Sportplätze steil abfällt. Bodenproben haben ergeben, dass der Grund durchlässig und wenig tiefgründig ist und ab rund 30 cm Tiefe bereits stark kieshaltig ist; das Land ist demnach für die Landwirtschaft nicht ideal, doch ist es klarerweise ackerfähig und kommt daher als Fruchtfolgefläche in Frage.
c) Zur Begründung der streitigen Nichteinzonung der betroffenen Parzellen führt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid das Folgende aus:
"Es trifft zu, dass auch behördenseits von einer künftigen Einzonung des Gebietes Wannen ausgegangen worden ist. Derartige Absichtserklärungen sind jedoch für den letztlich zuständigen Einwohnerrat nicht verbindlich. Das entsprechende Areal war auch nie einer Bauzone zugeteilt, weshalb eine Nichteinzonung nicht einem Bauverbot gleichkommt. Die Erhaltung des Landwirtschaftsgebietes ist zudem hinsichtlich der Ziele und Planungsgrundsätze gemäss Raumplanungsgesetz sachlich vertretbar und angemessen. Demgemäss kann auch die vorgebrachte Beanstandung in bezug auf die Verletzung der Verhältnismässigkeit nicht geschützt werden.
Von besonderer Bedeutung ist die Erhaltung von ackerfähigem Kulturland auch zur Sicherstellung der sogenannten Fruchtfolgeflächen, welche der Bund im Interesse der Landesversorgung fordert. Deshalb ist der Regierungsrat verpflichtet, landwirtschaftsfremde Nutzungsansprüche ausserhalb des Baugebietes besonders sorgfältig zu prüfen, bzw. solche nur zu gestatten, wenn ein zwingendes Bedürfnis nachgewiesen werden kann."
d) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 114 Ia 374, BGE 113 Ib 270). Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und Art. 3 RPG umschrieben sind. Zu beachten sind die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne, für die Bauzonen insbesondere Art. 15 RPG, wonach das für die Überbauung geeignete oder weitgehend überbaute bzw. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigte Land eingezont werden soll, und der Grundsatz, dass überdimensionierte Bauzonen verhindert werden sollen (BGE 114 Ia 369). Erheblich sind auch die Bestrebungen zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes sowie die Ausscheidung hinreichender Fruchtfolgeflächen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 RPG sowie Art. 11 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986; BGE 114 Ia 375). Diesen Grundsätzen kommt für sich alleine keine absolute Bedeutung zu. Sie stellen vielmehr Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind und eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung verlangen (BGE 114 Ia 369, 374). Bei der Durchführung einer Planung sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten; Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 114 Ia 374, 368 f.).
Aufgrund dieser Kriterien ist im folgenden zu prüfen, wie es sich mit der angefochtenen Planung für das Gebiet "Wannen" verhält. (...).
f) Für die Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen sind die folgenden Gesichtspunkte von Bedeutung:
aa) Im vorliegenden Fall sind die fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführer klarerweise im Sinne von Art. 15 RPG für die Überbauung geeignet. Sie sind aufgrund einer rechtskräftigen Erschliessungsplanung, nach welcher die Gemeinde bereits Eigentümerin der vorgesehenen Strassenflächen ist, zur Überbauung geradezu prädestiniert. Zwar ist das Land nicht im Sinne von Art. 15 lit. a RPG als weitgehend überbaut zu betrachten, aber es kann auch nicht gesagt werden, es werde nach Art. 15 lit. b RPG voraussichtlich nicht innert 15 Jahren benötigt. Die Einwohnergemeinde hat dies in ihrem Bericht vom 14. November 1988 selbst deutlich festgestellt und erklärt, ihres Erachtens würde die Einzonung der Beschwerdegebiete nicht zu einem Überangebot an Bauland führen.
bb) Am Augenschein hat sich aufgrund von Bodenproben ergeben, dass es sich im betroffenen Gebiet um sehr durchlässigen Boden handelt, der wenig tiefgründig und ab 30 cm Tiefe bereits sehr kieshaltig ist. Er wird von Fachleuten landwirtschaftlich als nicht sehr günstig bezeichnet, da er schnell austrockne. Immerhin wächst Mais und z.B. auch Winterweizen gut darauf. Als Schlussfolgerung ergab sich am Augenschein, dass dieser Boden zwar nicht von sehr guter landwirtschaftlicher Qualität ist, dass er aber klar ackerfähig und damit grundsätzlich als Fruchtfolgefläche geeignet ist. Das Bundesgericht misst dem Gesichtspunkt des Kulturlandschutzes und damit auch der Fruchtfolgeflächensicherung in seiner Praxis grundsätzlich sehr grosses Gewicht zu (BGE 114 Ia 375 E. d).
cc) Im vorliegenden Fall kommt ein besonderes Gewicht der Erschliessungsplanung und dem derzeitigen Erschliessungsstand sowie der der streitigen Zonenplanung vorausgehenden Vorgeschichte zu. Die von der Einwohnergemeinde eingereichte Dokumentation zeigt eindrücklich, dass bis etwa zum Jahre 1980 in Pratteln davon ausgegangen worden ist, das Gebiet "Wannen" werde in der künftigen Zonenplanrevision Siedlung in die Bauzone einbezogen. Das wird sowohl vom Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft als auch von der Einwohnergemeinde Pratteln ausdrücklich bestätigt. Dies zeigt sich nicht nur an einzelnen Äusserungen verschiedener Personen, sondern an rechtskräftigen Beschlüssen, nicht zuletzt auch des Einwohnerrates und des Regierungsrates. Zu erwähnen ist insbesondere der Einwohnerratsbeschluss vom 31. Mai 1976 betreffend die Erweiterung des GKP im Gebiet "Wannen". Aber auch der Einwohnerratsbeschluss vom 16. Oktober 1981 betreffend den Strassennetzplan, nach welchem das Gebiet "Wannen" mit Anschlussknoten an der Krummeichstrasse vollständig erschlossen wird, ist von Bedeutung. Gleich verhält es sich mit den verschiedenen Beschlüssen, in denen sich der Regierungsrat mit der als Baulandumlegung durchgeführten nationalstrassenbedingten Felderregulierung Pratteln zu befassen hatte. In dem vom Einwohnerrat erlassenen Strassennetzplan ist, wenn auch nur informativ, die Abgrenzung des Baugebietes und des GKP entsprechend der späteren Zonenplanrevisionsvorlage des Gemeinderates vom 13. Juni 1982 an den Einwohnerrat eingetragen. Dieser Plan unterlag dem fakultativen - nicht ergriffenen - Referendum. Von Bedeutung sind auch die Regierungsratsbeschlüsse vom 29. Juni 1982 betreffend die Genehmigung des Strassennetzplanes und vom 9. Juni 1972 betreffend die Genehmigung des Bau- und Strassenlinienplanes. All diese Beschlüsse wie überhaupt die ganze Erschliessungsplanung basieren auf dem Ergebnis der nationalstrassenbedingten Felderregulierung, in deren Rahmen im Gebiet "Wannen" eine Landumlegung nach Baulandumlegungsgrundsätzen durchgeführt worden ist. Es wurde das ganze dort gelegene Land als Bauland bonitiert und als solches auch in der Neuzuteilung behandelt. Das war den für die Planung zuständigen Behörden mit Einschluss des Regierungsrates immer bewusst, und sie haben ihr Verhalten und ihre Beschlüsse darauf ausgerichtet. Im Zusammenhang mit der Neuzuteilung wurden denn auch die für die Erschliessung des vorgesehenen Bauzonenlandes gestützt auf den Bau- und Strassenlinienplan Rüti-Widen notwendigen Strassenlandflächen der Gemeinde ins Eigentum übertragen. Für die Itin-Gruppe ist ferner zu berücksichtigen, dass sie einen erheblichen Teil ihres Landes im Gebiet "Wannen" schon seit langer Zeit baulich nutzten und ebenfalls seit langem versucht, diese Nutzung nach einem neuen Konzept für ihr Bauunternehmen zu intensivieren und auszudehnen. Auch das war den zuständigen Behörden bekannt.
Es ist einzuräumen, dass keine rechtsverbindlichen Zusicherungen vom für die Zonenplanung zuständigen Organ (Einwohnerrat unter Vorbehalt des fakultativen Referendums) vorliegen, das umstrittene Land der Beschwerdeführer werde der Bauzone zugeteilt. In dieser Hinsicht ist dem Regierungsrat und der Gemeinde Pratteln beizupflichten. Weder die Zusicherungen von alt Baudirektor Kaufmann anlässlich der Landbeschaffung für die Nationalstrasse, die Anordnungen der Organe der Felderregulierungsgenossenschaft, die Behandlung des Landes im Rahmen der Erhebung der Erschliessungsbeiträge, die Besteuerung als Bauland, vertragliche Abmachungen mit der kantonalen Baudirektion noch das Verhalten der kantonalen Behörden im Zusammenhang mit dem Baugesuch der Itin-Gruppe für eine Bauschreinerei und den Räumungsbefehlen stellen Zusicherungen von zuständigen Organen dar. Demnach sind die Voraussetzungen rechtsgültiger Zusicherungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht gegeben (vgl. BGE 114 Ia 213 E. 3 im allgemeinen und BGE 102 Ia 333 in bezug auf die Zonenplanung, je mit Hinweisen).
Auch wenn im vorliegenden Fall eine direkte Berufung auf Treu und Glauben daher nicht möglich ist, so ist im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung und Berücksichtigung auch der konkreten, für den einzelnen Fall massgeblichen Gesichtspunkte (vorne E. 3c) der Vorgeschichte eine massgebliche Bedeutung zuzumessen. Die Vorgeschichte kann durchaus ein erhebliches konkretes Interesse für eine bestimmte Zoneneinteilung belegen (BGE 107 Ib 338 f.). Ferner ist im Rahmen der unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsgarantie erforderlichen Interessenabwägung auch der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Denn eine Planung kann ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 114 Ia 33, BGE 109 Ia 114 f., BGE 94 I 341, mit Hinweisen); unter diesem Gesichtswinkel gilt es im vorliegenden Fall insbesondere die Erschliessungsplanung zu beachten. Der Einwohnerrat hat selbst durch eigene Beschlüsse die Erwartung und das Vertrauen geweckt und bestätigt, das fragliche Land werde der Bauzone zugeordnet. Und der Regierungsrat hat dies insbesondere mit Beschlüssen zur Felderregulierung bekräftigt. Bei dieser Sachlage kommt im vorliegenden Fall der ganzen Vorgeschichte und den damit allgemein verbundenen Vorstellungen und Erwartungen im Rahmen der nach Art. 22ter BV erforderlichen umfassenden Interessenabwägung eine zentrale Bedeutung zu.
dd) Bei einer gesamthaften Abwägung der einzelnen Gesichtspunkte zeigt sich, dass dem Anliegen, genügende Fruchtfolgeflächen zu sichern, trotz der geringen Bodenqualität ein erhebliches Gewicht beigemessen werden darf. Auf der andern Seite ist zu beachten, dass sich das Gebiet "Wannen" für eine Bauzone, insbesondere eine Gewerbezone, ausserordentlich gut eignet, die Erschliessungsplanung hierfür weit fortgeschritten ist und eine Einzonung auch nicht zu einer übergrossen Bauzone führen würde. Ausschlaggebend im vorliegenden Fall ist schliesslich die ganze Vorgeschichte, welche auf eine Einzonung des Gebietes ausgerichtet war und demnach bei allen Beteiligten entsprechende Erwartungen entstehen liess. Bei dieser Sachlage überwiegen bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung die für die Einzonung sprechenden Gesichtspunkte. Demnach hält die angefochtene Zonenplanung und der Entscheid des Regierungsrates vor der Verfassung nicht stand. Die vorliegenden Beschwerden erweisen sich daher als begründet, soweit mit ihnen die Nichteinzonung der einzelnen Parzellen im Gebiet "Wannen" angefochten wird.
4. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass es verfassungsrechtlich geboten ist, dass alle von den vorliegenden Beschwerden betroffenen Parzellen einer Bauzone zugewiesen werden. Damit stellt sich im weitern die Frage, welcher Zone sie zugeteilt werden sollen.
a) Die einen Parzellen bzw. Parzellenteile im Gebiet "Wannen" sind mit dem angefochtenen Entscheid keiner Bauzone zugeteilt worden und sind erst aufgrund des vorliegenden Entscheides einzuzonen. Insofern liegt kein kommunaler bzw. kantonaler Bauzonenentscheid vor. Die Entscheidung aber, welche Art von Zone im einzelnen zu wählen ist und welche konkreten Nutzungsvorschriften gelten sollen, ist nicht vom Bundesgericht, sondern von den zuständigen kommunalen und kantonalen Instanzen zu fällen. Insofern muss es mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides sein Bewenden haben, und es braucht insbesondere auf die Argumentation des Unterstützungsfonds der Buss AG nicht näher eingegangen zu werden, seine Parzellen seien der Zone G2 zuzuteilen.
b) Zum andern stellt sich die Frage der Zonenzuteilung für die Parzelle Nr. 4762 der Itin-Gruppe, deren nördlicher Teil mit dem angefochtenen Zonenplan und Regierungsratsentscheid entgegen dem Begehren der Itin-Gruppe um Zuteilung zur Zone G2 lediglich der Zone G1 zugewiesen worden ist. Die Itin-Gruppe erhebt auch in dieser Hinsicht staatsrechtliche Beschwerde, und es ist daher im folgenden zu prüfen, ob diese Zonenzuteilung vor der Verfassung standhalte.
(Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde in dieser Hinsicht ab.) | de | Art. 22ter BV, Zonenplanung. 1. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Interessenabwägung bei der Zonenplanung im allgemeinen (E. 3d).
2. Interessenabwägung im vorliegenden Fall (E. 3f). Ausschlaggebendes Gewicht kommt der Vorgeschichte und der Erschliessungsplanung zu (E. 3f cc). Gebot der Einzonung (E. 3f dd). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,240 | 115 Ia 350 | 115 Ia 350
Sachverhalt ab Seite 350
Die Itin AG und Mitbeteiligte, der Unterstützungsfonds der Buss AG, die Coop Schweiz und die Bürgergemeinde Pratteln sind Eigentümer verschiedener Parzellen in dem am östlichen Rand von Pratteln gelegenen Gebiet Wannen/Wannenboden/Oberer Wannenneusatz (im folgenden Gebiet "Wannen"). Der Itin AG und Mitbeteiligten (im folgenden Itin-Gruppe) gehören die Parzellen Nrn. 4762, 4764 und 4863, dem Unterstützungsfonds der Buss AG die Parzellen Nrn. 4803 und 4804, der Coop Schweiz die Parzellen Nrn. 4765, 4770 und 4802 sowie der Bürgergemeinde Pratteln die Parzellen Nrn. 4767 und 4769. Das Gebiet "Wannen" lag nach dem Zonenplan der Einwohnergemeinde Pratteln von 1957/1960 ausserhalb der Bauzone. Die Eigentümer erhielten das Land im Rahmen der für den Bau der Nationalstrasse durchgeführten Felderregulierung als Realersatz. Es wurde von den Meliorationsorganen als Bauland, nämlich als Gewerbezonenland bonitiert.
In einem Planentwurf "Teilzonenplan Wannen" des Gemeinderates aus dem Jahre 1981 war die Zuteilung des Gebietes "Wannen" zur Gewerbezone G2 bzw. zur G1 vorgesehen, und entsprechend stellte der Gemeinderat im Rahmen des Zonenplanverfahrens Antrag an den Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Pratteln. In diesem Verfahren hat der Einwohnerrat Pratteln die Zonenvorschriften Siedlung revidiert, am 22. Oktober 1984 ein neues Zonenreglement verabschiedet und am 22./26. November 1984 einen neuen Zonenplan angenommen. Dieser teilt im Gebiet "Wannen" die genannten Parzellen des Unterstützungsfonds, der Coop Schweiz sowie der Bürgergemeinde Pratteln keiner Bauzone zu; die Parzellen der Itin-Gruppe sind danach teils der Gewerbezone G2 (mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 16 m), teils der Gewerbezone G1 (mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 12 m) und teils keiner Bauzone zugewiesen.
Diese Beschlüsse des Einwohnerrates, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist, wurden öffentlich aufgelegt. Die genannten Eigentümer erhoben beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Einsprache und verlangten die Zuweisung sämtlicher Parzellen zur Gewerbezone G2. Mit Entscheid vom 24. November 1987 hat der Regierungsrat diese Begehren abgelehnt, die Einsprachen abgewiesen und die Beschlüsse des Einwohnerrates in bezug auf alle genannten Parzellen genehmigt.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichten die Itin-Gruppe, der Unterstützungsfonds der Buss AG, die Coop Schweiz und die Bürgergemeinde Pratteln beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 22ter BV staatsrechtliche Beschwerden ein, beantragen dessen Aufhebung und verlangen, dass der Regierungsrat anzuweisen sei, im Sinne des Antrages des Gemeinderates an den Einwohnerrat zu entscheiden. Das Bundesgericht heisst die Beschwerden im wesentlichen gut.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Die im vorliegenden Fall streitigen Nichteinzonungen stellen öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen dar. Solche Beschränkungen sind mit der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV nur vereinbar, sofern sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Kommen sie einer Enteignung gleich, so ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 114 Ia 249, 337, BGE 113 Ia 364, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer ziehen die gesetzliche Grundlage für die Planung und die Eigentumsbeschränkung nicht in Frage (vgl. § 4 ff. und insbes. § 9 des Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 15. Juni 1967, BauG). Ebenso wenig steht im vorliegenden Verfahren eine allfällige Entschädigungspflicht zur Diskussion. Zu prüfen ist somit lediglich, ob die streitigen Eigentumsbeschränkungen im Verhältnis zu den entgegenstehenden Privatinteressen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Ob diese verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, prüft das Bundesgericht bei einer auf Art. 22ter BV gestützten Beschwerde grundsätzlich frei, doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, deren Beantwortung den primär für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden überlassen bleiben muss (Art. 2 Abs. 3 RPG); dies trifft für Fragen der Zoneneinteilung und -abgrenzung regelmässig zu (BGE 114 Ia 243, 250, 113 Ia 448, mit Hinweisen).
b) Das streitige Gebiet "Wannen" wird begrenzt im Süden durch die Richtung Liestal führende Kantonsstrasse, im Osten durch den Autobahnzubringer, gegen Norden durch die Autobahn und im Westen durch die Gewerbezone "Rüti". Der Augenschein hat in tatsächlicher Hinsicht gezeigt, dass das Gebiet gegen den Autobahnzubringer, gegen die Autobahn sowie im Nordwesten gegen die Sportplätze steil abfällt. Bodenproben haben ergeben, dass der Grund durchlässig und wenig tiefgründig ist und ab rund 30 cm Tiefe bereits stark kieshaltig ist; das Land ist demnach für die Landwirtschaft nicht ideal, doch ist es klarerweise ackerfähig und kommt daher als Fruchtfolgefläche in Frage.
c) Zur Begründung der streitigen Nichteinzonung der betroffenen Parzellen führt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid das Folgende aus:
"Es trifft zu, dass auch behördenseits von einer künftigen Einzonung des Gebietes Wannen ausgegangen worden ist. Derartige Absichtserklärungen sind jedoch für den letztlich zuständigen Einwohnerrat nicht verbindlich. Das entsprechende Areal war auch nie einer Bauzone zugeteilt, weshalb eine Nichteinzonung nicht einem Bauverbot gleichkommt. Die Erhaltung des Landwirtschaftsgebietes ist zudem hinsichtlich der Ziele und Planungsgrundsätze gemäss Raumplanungsgesetz sachlich vertretbar und angemessen. Demgemäss kann auch die vorgebrachte Beanstandung in bezug auf die Verletzung der Verhältnismässigkeit nicht geschützt werden.
Von besonderer Bedeutung ist die Erhaltung von ackerfähigem Kulturland auch zur Sicherstellung der sogenannten Fruchtfolgeflächen, welche der Bund im Interesse der Landesversorgung fordert. Deshalb ist der Regierungsrat verpflichtet, landwirtschaftsfremde Nutzungsansprüche ausserhalb des Baugebietes besonders sorgfältig zu prüfen, bzw. solche nur zu gestatten, wenn ein zwingendes Bedürfnis nachgewiesen werden kann."
d) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 114 Ia 374, BGE 113 Ib 270). Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und Art. 3 RPG umschrieben sind. Zu beachten sind die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne, für die Bauzonen insbesondere Art. 15 RPG, wonach das für die Überbauung geeignete oder weitgehend überbaute bzw. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigte Land eingezont werden soll, und der Grundsatz, dass überdimensionierte Bauzonen verhindert werden sollen (BGE 114 Ia 369). Erheblich sind auch die Bestrebungen zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes sowie die Ausscheidung hinreichender Fruchtfolgeflächen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 RPG sowie Art. 11 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986; BGE 114 Ia 375). Diesen Grundsätzen kommt für sich alleine keine absolute Bedeutung zu. Sie stellen vielmehr Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind und eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung verlangen (BGE 114 Ia 369, 374). Bei der Durchführung einer Planung sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten; Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 114 Ia 374, 368 f.).
Aufgrund dieser Kriterien ist im folgenden zu prüfen, wie es sich mit der angefochtenen Planung für das Gebiet "Wannen" verhält. (...).
f) Für die Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen sind die folgenden Gesichtspunkte von Bedeutung:
aa) Im vorliegenden Fall sind die fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführer klarerweise im Sinne von Art. 15 RPG für die Überbauung geeignet. Sie sind aufgrund einer rechtskräftigen Erschliessungsplanung, nach welcher die Gemeinde bereits Eigentümerin der vorgesehenen Strassenflächen ist, zur Überbauung geradezu prädestiniert. Zwar ist das Land nicht im Sinne von Art. 15 lit. a RPG als weitgehend überbaut zu betrachten, aber es kann auch nicht gesagt werden, es werde nach Art. 15 lit. b RPG voraussichtlich nicht innert 15 Jahren benötigt. Die Einwohnergemeinde hat dies in ihrem Bericht vom 14. November 1988 selbst deutlich festgestellt und erklärt, ihres Erachtens würde die Einzonung der Beschwerdegebiete nicht zu einem Überangebot an Bauland führen.
bb) Am Augenschein hat sich aufgrund von Bodenproben ergeben, dass es sich im betroffenen Gebiet um sehr durchlässigen Boden handelt, der wenig tiefgründig und ab 30 cm Tiefe bereits sehr kieshaltig ist. Er wird von Fachleuten landwirtschaftlich als nicht sehr günstig bezeichnet, da er schnell austrockne. Immerhin wächst Mais und z.B. auch Winterweizen gut darauf. Als Schlussfolgerung ergab sich am Augenschein, dass dieser Boden zwar nicht von sehr guter landwirtschaftlicher Qualität ist, dass er aber klar ackerfähig und damit grundsätzlich als Fruchtfolgefläche geeignet ist. Das Bundesgericht misst dem Gesichtspunkt des Kulturlandschutzes und damit auch der Fruchtfolgeflächensicherung in seiner Praxis grundsätzlich sehr grosses Gewicht zu (BGE 114 Ia 375 E. d).
cc) Im vorliegenden Fall kommt ein besonderes Gewicht der Erschliessungsplanung und dem derzeitigen Erschliessungsstand sowie der der streitigen Zonenplanung vorausgehenden Vorgeschichte zu. Die von der Einwohnergemeinde eingereichte Dokumentation zeigt eindrücklich, dass bis etwa zum Jahre 1980 in Pratteln davon ausgegangen worden ist, das Gebiet "Wannen" werde in der künftigen Zonenplanrevision Siedlung in die Bauzone einbezogen. Das wird sowohl vom Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft als auch von der Einwohnergemeinde Pratteln ausdrücklich bestätigt. Dies zeigt sich nicht nur an einzelnen Äusserungen verschiedener Personen, sondern an rechtskräftigen Beschlüssen, nicht zuletzt auch des Einwohnerrates und des Regierungsrates. Zu erwähnen ist insbesondere der Einwohnerratsbeschluss vom 31. Mai 1976 betreffend die Erweiterung des GKP im Gebiet "Wannen". Aber auch der Einwohnerratsbeschluss vom 16. Oktober 1981 betreffend den Strassennetzplan, nach welchem das Gebiet "Wannen" mit Anschlussknoten an der Krummeichstrasse vollständig erschlossen wird, ist von Bedeutung. Gleich verhält es sich mit den verschiedenen Beschlüssen, in denen sich der Regierungsrat mit der als Baulandumlegung durchgeführten nationalstrassenbedingten Felderregulierung Pratteln zu befassen hatte. In dem vom Einwohnerrat erlassenen Strassennetzplan ist, wenn auch nur informativ, die Abgrenzung des Baugebietes und des GKP entsprechend der späteren Zonenplanrevisionsvorlage des Gemeinderates vom 13. Juni 1982 an den Einwohnerrat eingetragen. Dieser Plan unterlag dem fakultativen - nicht ergriffenen - Referendum. Von Bedeutung sind auch die Regierungsratsbeschlüsse vom 29. Juni 1982 betreffend die Genehmigung des Strassennetzplanes und vom 9. Juni 1972 betreffend die Genehmigung des Bau- und Strassenlinienplanes. All diese Beschlüsse wie überhaupt die ganze Erschliessungsplanung basieren auf dem Ergebnis der nationalstrassenbedingten Felderregulierung, in deren Rahmen im Gebiet "Wannen" eine Landumlegung nach Baulandumlegungsgrundsätzen durchgeführt worden ist. Es wurde das ganze dort gelegene Land als Bauland bonitiert und als solches auch in der Neuzuteilung behandelt. Das war den für die Planung zuständigen Behörden mit Einschluss des Regierungsrates immer bewusst, und sie haben ihr Verhalten und ihre Beschlüsse darauf ausgerichtet. Im Zusammenhang mit der Neuzuteilung wurden denn auch die für die Erschliessung des vorgesehenen Bauzonenlandes gestützt auf den Bau- und Strassenlinienplan Rüti-Widen notwendigen Strassenlandflächen der Gemeinde ins Eigentum übertragen. Für die Itin-Gruppe ist ferner zu berücksichtigen, dass sie einen erheblichen Teil ihres Landes im Gebiet "Wannen" schon seit langer Zeit baulich nutzten und ebenfalls seit langem versucht, diese Nutzung nach einem neuen Konzept für ihr Bauunternehmen zu intensivieren und auszudehnen. Auch das war den zuständigen Behörden bekannt.
Es ist einzuräumen, dass keine rechtsverbindlichen Zusicherungen vom für die Zonenplanung zuständigen Organ (Einwohnerrat unter Vorbehalt des fakultativen Referendums) vorliegen, das umstrittene Land der Beschwerdeführer werde der Bauzone zugeteilt. In dieser Hinsicht ist dem Regierungsrat und der Gemeinde Pratteln beizupflichten. Weder die Zusicherungen von alt Baudirektor Kaufmann anlässlich der Landbeschaffung für die Nationalstrasse, die Anordnungen der Organe der Felderregulierungsgenossenschaft, die Behandlung des Landes im Rahmen der Erhebung der Erschliessungsbeiträge, die Besteuerung als Bauland, vertragliche Abmachungen mit der kantonalen Baudirektion noch das Verhalten der kantonalen Behörden im Zusammenhang mit dem Baugesuch der Itin-Gruppe für eine Bauschreinerei und den Räumungsbefehlen stellen Zusicherungen von zuständigen Organen dar. Demnach sind die Voraussetzungen rechtsgültiger Zusicherungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht gegeben (vgl. BGE 114 Ia 213 E. 3 im allgemeinen und BGE 102 Ia 333 in bezug auf die Zonenplanung, je mit Hinweisen).
Auch wenn im vorliegenden Fall eine direkte Berufung auf Treu und Glauben daher nicht möglich ist, so ist im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung und Berücksichtigung auch der konkreten, für den einzelnen Fall massgeblichen Gesichtspunkte (vorne E. 3c) der Vorgeschichte eine massgebliche Bedeutung zuzumessen. Die Vorgeschichte kann durchaus ein erhebliches konkretes Interesse für eine bestimmte Zoneneinteilung belegen (BGE 107 Ib 338 f.). Ferner ist im Rahmen der unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsgarantie erforderlichen Interessenabwägung auch der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Denn eine Planung kann ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 114 Ia 33, BGE 109 Ia 114 f., BGE 94 I 341, mit Hinweisen); unter diesem Gesichtswinkel gilt es im vorliegenden Fall insbesondere die Erschliessungsplanung zu beachten. Der Einwohnerrat hat selbst durch eigene Beschlüsse die Erwartung und das Vertrauen geweckt und bestätigt, das fragliche Land werde der Bauzone zugeordnet. Und der Regierungsrat hat dies insbesondere mit Beschlüssen zur Felderregulierung bekräftigt. Bei dieser Sachlage kommt im vorliegenden Fall der ganzen Vorgeschichte und den damit allgemein verbundenen Vorstellungen und Erwartungen im Rahmen der nach Art. 22ter BV erforderlichen umfassenden Interessenabwägung eine zentrale Bedeutung zu.
dd) Bei einer gesamthaften Abwägung der einzelnen Gesichtspunkte zeigt sich, dass dem Anliegen, genügende Fruchtfolgeflächen zu sichern, trotz der geringen Bodenqualität ein erhebliches Gewicht beigemessen werden darf. Auf der andern Seite ist zu beachten, dass sich das Gebiet "Wannen" für eine Bauzone, insbesondere eine Gewerbezone, ausserordentlich gut eignet, die Erschliessungsplanung hierfür weit fortgeschritten ist und eine Einzonung auch nicht zu einer übergrossen Bauzone führen würde. Ausschlaggebend im vorliegenden Fall ist schliesslich die ganze Vorgeschichte, welche auf eine Einzonung des Gebietes ausgerichtet war und demnach bei allen Beteiligten entsprechende Erwartungen entstehen liess. Bei dieser Sachlage überwiegen bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung die für die Einzonung sprechenden Gesichtspunkte. Demnach hält die angefochtene Zonenplanung und der Entscheid des Regierungsrates vor der Verfassung nicht stand. Die vorliegenden Beschwerden erweisen sich daher als begründet, soweit mit ihnen die Nichteinzonung der einzelnen Parzellen im Gebiet "Wannen" angefochten wird.
4. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass es verfassungsrechtlich geboten ist, dass alle von den vorliegenden Beschwerden betroffenen Parzellen einer Bauzone zugewiesen werden. Damit stellt sich im weitern die Frage, welcher Zone sie zugeteilt werden sollen.
a) Die einen Parzellen bzw. Parzellenteile im Gebiet "Wannen" sind mit dem angefochtenen Entscheid keiner Bauzone zugeteilt worden und sind erst aufgrund des vorliegenden Entscheides einzuzonen. Insofern liegt kein kommunaler bzw. kantonaler Bauzonenentscheid vor. Die Entscheidung aber, welche Art von Zone im einzelnen zu wählen ist und welche konkreten Nutzungsvorschriften gelten sollen, ist nicht vom Bundesgericht, sondern von den zuständigen kommunalen und kantonalen Instanzen zu fällen. Insofern muss es mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides sein Bewenden haben, und es braucht insbesondere auf die Argumentation des Unterstützungsfonds der Buss AG nicht näher eingegangen zu werden, seine Parzellen seien der Zone G2 zuzuteilen.
b) Zum andern stellt sich die Frage der Zonenzuteilung für die Parzelle Nr. 4762 der Itin-Gruppe, deren nördlicher Teil mit dem angefochtenen Zonenplan und Regierungsratsentscheid entgegen dem Begehren der Itin-Gruppe um Zuteilung zur Zone G2 lediglich der Zone G1 zugewiesen worden ist. Die Itin-Gruppe erhebt auch in dieser Hinsicht staatsrechtliche Beschwerde, und es ist daher im folgenden zu prüfen, ob diese Zonenzuteilung vor der Verfassung standhalte.
(Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde in dieser Hinsicht ab.) | de | Art. 22ter Cst., aménagement des zones. 1. Exigences de droit constitutionnel quant aux intérêts à mettre en balance dans l'aménagement des zones en général (consid. 3d).
2. Pesée des intérêts dans le cas particulier (consid. 3f). Poids décisif attribué aux circonstances précédant les mesures de planification litigieuses ainsi qu'à l'aménagement des équipements (consid. 3f cc). Un classement en zone à bâtir s'impose (consid. 3f dd). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,241 | 115 Ia 350 | 115 Ia 350
Sachverhalt ab Seite 350
Die Itin AG und Mitbeteiligte, der Unterstützungsfonds der Buss AG, die Coop Schweiz und die Bürgergemeinde Pratteln sind Eigentümer verschiedener Parzellen in dem am östlichen Rand von Pratteln gelegenen Gebiet Wannen/Wannenboden/Oberer Wannenneusatz (im folgenden Gebiet "Wannen"). Der Itin AG und Mitbeteiligten (im folgenden Itin-Gruppe) gehören die Parzellen Nrn. 4762, 4764 und 4863, dem Unterstützungsfonds der Buss AG die Parzellen Nrn. 4803 und 4804, der Coop Schweiz die Parzellen Nrn. 4765, 4770 und 4802 sowie der Bürgergemeinde Pratteln die Parzellen Nrn. 4767 und 4769. Das Gebiet "Wannen" lag nach dem Zonenplan der Einwohnergemeinde Pratteln von 1957/1960 ausserhalb der Bauzone. Die Eigentümer erhielten das Land im Rahmen der für den Bau der Nationalstrasse durchgeführten Felderregulierung als Realersatz. Es wurde von den Meliorationsorganen als Bauland, nämlich als Gewerbezonenland bonitiert.
In einem Planentwurf "Teilzonenplan Wannen" des Gemeinderates aus dem Jahre 1981 war die Zuteilung des Gebietes "Wannen" zur Gewerbezone G2 bzw. zur G1 vorgesehen, und entsprechend stellte der Gemeinderat im Rahmen des Zonenplanverfahrens Antrag an den Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Pratteln. In diesem Verfahren hat der Einwohnerrat Pratteln die Zonenvorschriften Siedlung revidiert, am 22. Oktober 1984 ein neues Zonenreglement verabschiedet und am 22./26. November 1984 einen neuen Zonenplan angenommen. Dieser teilt im Gebiet "Wannen" die genannten Parzellen des Unterstützungsfonds, der Coop Schweiz sowie der Bürgergemeinde Pratteln keiner Bauzone zu; die Parzellen der Itin-Gruppe sind danach teils der Gewerbezone G2 (mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 16 m), teils der Gewerbezone G1 (mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 12 m) und teils keiner Bauzone zugewiesen.
Diese Beschlüsse des Einwohnerrates, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist, wurden öffentlich aufgelegt. Die genannten Eigentümer erhoben beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Einsprache und verlangten die Zuweisung sämtlicher Parzellen zur Gewerbezone G2. Mit Entscheid vom 24. November 1987 hat der Regierungsrat diese Begehren abgelehnt, die Einsprachen abgewiesen und die Beschlüsse des Einwohnerrates in bezug auf alle genannten Parzellen genehmigt.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichten die Itin-Gruppe, der Unterstützungsfonds der Buss AG, die Coop Schweiz und die Bürgergemeinde Pratteln beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 22ter BV staatsrechtliche Beschwerden ein, beantragen dessen Aufhebung und verlangen, dass der Regierungsrat anzuweisen sei, im Sinne des Antrages des Gemeinderates an den Einwohnerrat zu entscheiden. Das Bundesgericht heisst die Beschwerden im wesentlichen gut.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Die im vorliegenden Fall streitigen Nichteinzonungen stellen öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen dar. Solche Beschränkungen sind mit der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV nur vereinbar, sofern sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Kommen sie einer Enteignung gleich, so ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 114 Ia 249, 337, BGE 113 Ia 364, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer ziehen die gesetzliche Grundlage für die Planung und die Eigentumsbeschränkung nicht in Frage (vgl. § 4 ff. und insbes. § 9 des Baugesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 15. Juni 1967, BauG). Ebenso wenig steht im vorliegenden Verfahren eine allfällige Entschädigungspflicht zur Diskussion. Zu prüfen ist somit lediglich, ob die streitigen Eigentumsbeschränkungen im Verhältnis zu den entgegenstehenden Privatinteressen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Ob diese verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, prüft das Bundesgericht bei einer auf Art. 22ter BV gestützten Beschwerde grundsätzlich frei, doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, deren Beantwortung den primär für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden überlassen bleiben muss (Art. 2 Abs. 3 RPG); dies trifft für Fragen der Zoneneinteilung und -abgrenzung regelmässig zu (BGE 114 Ia 243, 250, 113 Ia 448, mit Hinweisen).
b) Das streitige Gebiet "Wannen" wird begrenzt im Süden durch die Richtung Liestal führende Kantonsstrasse, im Osten durch den Autobahnzubringer, gegen Norden durch die Autobahn und im Westen durch die Gewerbezone "Rüti". Der Augenschein hat in tatsächlicher Hinsicht gezeigt, dass das Gebiet gegen den Autobahnzubringer, gegen die Autobahn sowie im Nordwesten gegen die Sportplätze steil abfällt. Bodenproben haben ergeben, dass der Grund durchlässig und wenig tiefgründig ist und ab rund 30 cm Tiefe bereits stark kieshaltig ist; das Land ist demnach für die Landwirtschaft nicht ideal, doch ist es klarerweise ackerfähig und kommt daher als Fruchtfolgefläche in Frage.
c) Zur Begründung der streitigen Nichteinzonung der betroffenen Parzellen führt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid das Folgende aus:
"Es trifft zu, dass auch behördenseits von einer künftigen Einzonung des Gebietes Wannen ausgegangen worden ist. Derartige Absichtserklärungen sind jedoch für den letztlich zuständigen Einwohnerrat nicht verbindlich. Das entsprechende Areal war auch nie einer Bauzone zugeteilt, weshalb eine Nichteinzonung nicht einem Bauverbot gleichkommt. Die Erhaltung des Landwirtschaftsgebietes ist zudem hinsichtlich der Ziele und Planungsgrundsätze gemäss Raumplanungsgesetz sachlich vertretbar und angemessen. Demgemäss kann auch die vorgebrachte Beanstandung in bezug auf die Verletzung der Verhältnismässigkeit nicht geschützt werden.
Von besonderer Bedeutung ist die Erhaltung von ackerfähigem Kulturland auch zur Sicherstellung der sogenannten Fruchtfolgeflächen, welche der Bund im Interesse der Landesversorgung fordert. Deshalb ist der Regierungsrat verpflichtet, landwirtschaftsfremde Nutzungsansprüche ausserhalb des Baugebietes besonders sorgfältig zu prüfen, bzw. solche nur zu gestatten, wenn ein zwingendes Bedürfnis nachgewiesen werden kann."
d) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 114 Ia 374, BGE 113 Ib 270). Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und Art. 3 RPG umschrieben sind. Zu beachten sind die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne, für die Bauzonen insbesondere Art. 15 RPG, wonach das für die Überbauung geeignete oder weitgehend überbaute bzw. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigte Land eingezont werden soll, und der Grundsatz, dass überdimensionierte Bauzonen verhindert werden sollen (BGE 114 Ia 369). Erheblich sind auch die Bestrebungen zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes sowie die Ausscheidung hinreichender Fruchtfolgeflächen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 RPG sowie Art. 11 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986; BGE 114 Ia 375). Diesen Grundsätzen kommt für sich alleine keine absolute Bedeutung zu. Sie stellen vielmehr Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind und eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung verlangen (BGE 114 Ia 369, 374). Bei der Durchführung einer Planung sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten; Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 114 Ia 374, 368 f.).
Aufgrund dieser Kriterien ist im folgenden zu prüfen, wie es sich mit der angefochtenen Planung für das Gebiet "Wannen" verhält. (...).
f) Für die Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen sind die folgenden Gesichtspunkte von Bedeutung:
aa) Im vorliegenden Fall sind die fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführer klarerweise im Sinne von Art. 15 RPG für die Überbauung geeignet. Sie sind aufgrund einer rechtskräftigen Erschliessungsplanung, nach welcher die Gemeinde bereits Eigentümerin der vorgesehenen Strassenflächen ist, zur Überbauung geradezu prädestiniert. Zwar ist das Land nicht im Sinne von Art. 15 lit. a RPG als weitgehend überbaut zu betrachten, aber es kann auch nicht gesagt werden, es werde nach Art. 15 lit. b RPG voraussichtlich nicht innert 15 Jahren benötigt. Die Einwohnergemeinde hat dies in ihrem Bericht vom 14. November 1988 selbst deutlich festgestellt und erklärt, ihres Erachtens würde die Einzonung der Beschwerdegebiete nicht zu einem Überangebot an Bauland führen.
bb) Am Augenschein hat sich aufgrund von Bodenproben ergeben, dass es sich im betroffenen Gebiet um sehr durchlässigen Boden handelt, der wenig tiefgründig und ab 30 cm Tiefe bereits sehr kieshaltig ist. Er wird von Fachleuten landwirtschaftlich als nicht sehr günstig bezeichnet, da er schnell austrockne. Immerhin wächst Mais und z.B. auch Winterweizen gut darauf. Als Schlussfolgerung ergab sich am Augenschein, dass dieser Boden zwar nicht von sehr guter landwirtschaftlicher Qualität ist, dass er aber klar ackerfähig und damit grundsätzlich als Fruchtfolgefläche geeignet ist. Das Bundesgericht misst dem Gesichtspunkt des Kulturlandschutzes und damit auch der Fruchtfolgeflächensicherung in seiner Praxis grundsätzlich sehr grosses Gewicht zu (BGE 114 Ia 375 E. d).
cc) Im vorliegenden Fall kommt ein besonderes Gewicht der Erschliessungsplanung und dem derzeitigen Erschliessungsstand sowie der der streitigen Zonenplanung vorausgehenden Vorgeschichte zu. Die von der Einwohnergemeinde eingereichte Dokumentation zeigt eindrücklich, dass bis etwa zum Jahre 1980 in Pratteln davon ausgegangen worden ist, das Gebiet "Wannen" werde in der künftigen Zonenplanrevision Siedlung in die Bauzone einbezogen. Das wird sowohl vom Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft als auch von der Einwohnergemeinde Pratteln ausdrücklich bestätigt. Dies zeigt sich nicht nur an einzelnen Äusserungen verschiedener Personen, sondern an rechtskräftigen Beschlüssen, nicht zuletzt auch des Einwohnerrates und des Regierungsrates. Zu erwähnen ist insbesondere der Einwohnerratsbeschluss vom 31. Mai 1976 betreffend die Erweiterung des GKP im Gebiet "Wannen". Aber auch der Einwohnerratsbeschluss vom 16. Oktober 1981 betreffend den Strassennetzplan, nach welchem das Gebiet "Wannen" mit Anschlussknoten an der Krummeichstrasse vollständig erschlossen wird, ist von Bedeutung. Gleich verhält es sich mit den verschiedenen Beschlüssen, in denen sich der Regierungsrat mit der als Baulandumlegung durchgeführten nationalstrassenbedingten Felderregulierung Pratteln zu befassen hatte. In dem vom Einwohnerrat erlassenen Strassennetzplan ist, wenn auch nur informativ, die Abgrenzung des Baugebietes und des GKP entsprechend der späteren Zonenplanrevisionsvorlage des Gemeinderates vom 13. Juni 1982 an den Einwohnerrat eingetragen. Dieser Plan unterlag dem fakultativen - nicht ergriffenen - Referendum. Von Bedeutung sind auch die Regierungsratsbeschlüsse vom 29. Juni 1982 betreffend die Genehmigung des Strassennetzplanes und vom 9. Juni 1972 betreffend die Genehmigung des Bau- und Strassenlinienplanes. All diese Beschlüsse wie überhaupt die ganze Erschliessungsplanung basieren auf dem Ergebnis der nationalstrassenbedingten Felderregulierung, in deren Rahmen im Gebiet "Wannen" eine Landumlegung nach Baulandumlegungsgrundsätzen durchgeführt worden ist. Es wurde das ganze dort gelegene Land als Bauland bonitiert und als solches auch in der Neuzuteilung behandelt. Das war den für die Planung zuständigen Behörden mit Einschluss des Regierungsrates immer bewusst, und sie haben ihr Verhalten und ihre Beschlüsse darauf ausgerichtet. Im Zusammenhang mit der Neuzuteilung wurden denn auch die für die Erschliessung des vorgesehenen Bauzonenlandes gestützt auf den Bau- und Strassenlinienplan Rüti-Widen notwendigen Strassenlandflächen der Gemeinde ins Eigentum übertragen. Für die Itin-Gruppe ist ferner zu berücksichtigen, dass sie einen erheblichen Teil ihres Landes im Gebiet "Wannen" schon seit langer Zeit baulich nutzten und ebenfalls seit langem versucht, diese Nutzung nach einem neuen Konzept für ihr Bauunternehmen zu intensivieren und auszudehnen. Auch das war den zuständigen Behörden bekannt.
Es ist einzuräumen, dass keine rechtsverbindlichen Zusicherungen vom für die Zonenplanung zuständigen Organ (Einwohnerrat unter Vorbehalt des fakultativen Referendums) vorliegen, das umstrittene Land der Beschwerdeführer werde der Bauzone zugeteilt. In dieser Hinsicht ist dem Regierungsrat und der Gemeinde Pratteln beizupflichten. Weder die Zusicherungen von alt Baudirektor Kaufmann anlässlich der Landbeschaffung für die Nationalstrasse, die Anordnungen der Organe der Felderregulierungsgenossenschaft, die Behandlung des Landes im Rahmen der Erhebung der Erschliessungsbeiträge, die Besteuerung als Bauland, vertragliche Abmachungen mit der kantonalen Baudirektion noch das Verhalten der kantonalen Behörden im Zusammenhang mit dem Baugesuch der Itin-Gruppe für eine Bauschreinerei und den Räumungsbefehlen stellen Zusicherungen von zuständigen Organen dar. Demnach sind die Voraussetzungen rechtsgültiger Zusicherungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht gegeben (vgl. BGE 114 Ia 213 E. 3 im allgemeinen und BGE 102 Ia 333 in bezug auf die Zonenplanung, je mit Hinweisen).
Auch wenn im vorliegenden Fall eine direkte Berufung auf Treu und Glauben daher nicht möglich ist, so ist im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung und Berücksichtigung auch der konkreten, für den einzelnen Fall massgeblichen Gesichtspunkte (vorne E. 3c) der Vorgeschichte eine massgebliche Bedeutung zuzumessen. Die Vorgeschichte kann durchaus ein erhebliches konkretes Interesse für eine bestimmte Zoneneinteilung belegen (BGE 107 Ib 338 f.). Ferner ist im Rahmen der unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsgarantie erforderlichen Interessenabwägung auch der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Denn eine Planung kann ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 114 Ia 33, BGE 109 Ia 114 f., BGE 94 I 341, mit Hinweisen); unter diesem Gesichtswinkel gilt es im vorliegenden Fall insbesondere die Erschliessungsplanung zu beachten. Der Einwohnerrat hat selbst durch eigene Beschlüsse die Erwartung und das Vertrauen geweckt und bestätigt, das fragliche Land werde der Bauzone zugeordnet. Und der Regierungsrat hat dies insbesondere mit Beschlüssen zur Felderregulierung bekräftigt. Bei dieser Sachlage kommt im vorliegenden Fall der ganzen Vorgeschichte und den damit allgemein verbundenen Vorstellungen und Erwartungen im Rahmen der nach Art. 22ter BV erforderlichen umfassenden Interessenabwägung eine zentrale Bedeutung zu.
dd) Bei einer gesamthaften Abwägung der einzelnen Gesichtspunkte zeigt sich, dass dem Anliegen, genügende Fruchtfolgeflächen zu sichern, trotz der geringen Bodenqualität ein erhebliches Gewicht beigemessen werden darf. Auf der andern Seite ist zu beachten, dass sich das Gebiet "Wannen" für eine Bauzone, insbesondere eine Gewerbezone, ausserordentlich gut eignet, die Erschliessungsplanung hierfür weit fortgeschritten ist und eine Einzonung auch nicht zu einer übergrossen Bauzone führen würde. Ausschlaggebend im vorliegenden Fall ist schliesslich die ganze Vorgeschichte, welche auf eine Einzonung des Gebietes ausgerichtet war und demnach bei allen Beteiligten entsprechende Erwartungen entstehen liess. Bei dieser Sachlage überwiegen bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung die für die Einzonung sprechenden Gesichtspunkte. Demnach hält die angefochtene Zonenplanung und der Entscheid des Regierungsrates vor der Verfassung nicht stand. Die vorliegenden Beschwerden erweisen sich daher als begründet, soweit mit ihnen die Nichteinzonung der einzelnen Parzellen im Gebiet "Wannen" angefochten wird.
4. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass es verfassungsrechtlich geboten ist, dass alle von den vorliegenden Beschwerden betroffenen Parzellen einer Bauzone zugewiesen werden. Damit stellt sich im weitern die Frage, welcher Zone sie zugeteilt werden sollen.
a) Die einen Parzellen bzw. Parzellenteile im Gebiet "Wannen" sind mit dem angefochtenen Entscheid keiner Bauzone zugeteilt worden und sind erst aufgrund des vorliegenden Entscheides einzuzonen. Insofern liegt kein kommunaler bzw. kantonaler Bauzonenentscheid vor. Die Entscheidung aber, welche Art von Zone im einzelnen zu wählen ist und welche konkreten Nutzungsvorschriften gelten sollen, ist nicht vom Bundesgericht, sondern von den zuständigen kommunalen und kantonalen Instanzen zu fällen. Insofern muss es mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides sein Bewenden haben, und es braucht insbesondere auf die Argumentation des Unterstützungsfonds der Buss AG nicht näher eingegangen zu werden, seine Parzellen seien der Zone G2 zuzuteilen.
b) Zum andern stellt sich die Frage der Zonenzuteilung für die Parzelle Nr. 4762 der Itin-Gruppe, deren nördlicher Teil mit dem angefochtenen Zonenplan und Regierungsratsentscheid entgegen dem Begehren der Itin-Gruppe um Zuteilung zur Zone G2 lediglich der Zone G1 zugewiesen worden ist. Die Itin-Gruppe erhebt auch in dieser Hinsicht staatsrechtliche Beschwerde, und es ist daher im folgenden zu prüfen, ob diese Zonenzuteilung vor der Verfassung standhalte.
(Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde in dieser Hinsicht ab.) | de | Art. 22ter Cost., pianificazione delle zone. 1. Requisiti stabiliti dal diritto costituzionale circa la ponderazione degli interessi nella pianificazione delle zone in generale (consid. 3d).
2. Ponderazione degli interessi nella fattispecie (consid. 3f). Peso determinante delle circostanze che hanno preceduto i provvedimenti pianificatori litigiosi e della pianificazione dell'infrastruttura (consid. 3f cc). S'impone un'attribuzione alla zona edificabile (consid. 3f dd). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,242 | 115 Ia 358 | 115 Ia 358
Sachverhalt ab Seite 358
Die Bürgergemeinde Pratteln ist Eigentümerin der am südlichen Rand von Pratteln gelegenen Parzelle Nr. 2823 im Gebiet Erli/Chäppeli/Chäppelimatt (im folgenden Gebiet "Erli"). Der nördliche Teil dieser rund 120 000 m2 umfassenden Parzelle liegt gemäss Zonenplan der Einwohnergemeinde Pratteln von 1957/1960 in der Zone 2a.
Aufgrund eines Baulandumlegungsverfahrens, einer Erschliessungsstudie und von Anpassungen an GKP und Strassenplan beabsichtigte der Gemeinderat vorerst, den nördlichen Teil der Parzelle einer Bauzone zuzuweisen und diesen über eine Ringstrasse zu erschliessen, änderte in der Folge aber seine Auffassung und stellte dem Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Pratteln den Antrag, das Land keiner Bauzone zuzuweisen. Im Rahmen des Zonenplanverfahrens hat der Einwohnerrat die Zonenvorschriften Siedlung revidiert, am 22. Oktober 1984 ein neues Zonenreglement verabschiedet und am 22./26. November 1984 einen neuen Zonenplan angenommen. Dieser weist die genannte Parzelle der Bürgergemeinde Pratteln im Gebiet "Erli" keiner Bauzone zu.
Diese Beschlüsse des Einwohnerrates, gegen die kein Referendum ergriffen worden war, wurden öffentlich aufgelegt. Die Bürgergemeinde reichte beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Einsprache ein und verlangte - entsprechend den früheren Vorstellungen des Gemeinderates - die Zuweisung des nördlichen Teils der Parzelle zur Bauzone. Mit Entscheid vom 24. November 1987 hat der Regierungsrat dieses Begehren abgelehnt, die Einsprache abgewiesen und die Beschlüsse des Einwohnerrates in bezug auf die genannte Parzelle genehmigt.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichte die Bürgergemeinde Pratteln beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 22ter BV staatsrechtliche Beschwerde ein, beantragt dessen Aufhebung und verlangt, dass der Regierungsrat anzuweisen sei, im Sinne der früheren Vorstellungen des Gemeinderates zu entscheiden und den nördlichen Teil ihrer Parzelle einer Bauzone zuzuweisen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. b) In tatsächlicher Hinsicht hat der Augenschein ergeben, dass das Gelände vom Geisswaldweg und vom Erliweg steil gegen den umstrittenen Grundstücksteil ansteigt. Das ist der Grund, weshalb dieser Hang auch bei einer Einzonung freigehalten werden soll; zum andern bewirkt die Topographie eine relativ starke Exponiertheit des fraglichen Landes. Nach diesem Abhang wird das Gelände, das vorerst gewissermassen eine "Hochebene" bildet, gegen Süden immer flacher. Der Augenschein hat ferner gezeigt, dass das Land von guter Bodenqualität ist und sich für den Ackerbau bzw. als Fruchtfolgeflächeland gut eignet.
c) Zur Begründung der streitigen Nichteinzonung führt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid das Folgende aus:
"Bereits im Rahmen der 1. Vorprüfung zur Ortsplanungsrevision im Jahre 1977 hat die Baudirektion dem Gemeinderat empfohlen, aus Gründen der exponierten Lage der Bauzone innerhalb bzw. am Rande des Landschaftsschutzgebietes sowie der ungünstigen und aufwendigen Erschliessung eine Neuüberprüfung der Baugebietsabgrenzung vorzunehmen.
Die später geplante Auszonung wurde von der Baudirektion denn auch ausdrücklich unterstützt. Ausserdem bilden die Gebiete "Chäppeli" und "Schönenberg" zusammen eine landschaftliche Einheit und ein besonders wertvolles Naherholungsgebiet. Zur Frage der Baulandumlegungskosten bzw. der Landabtretung kann sich der Regierungsrat im Rahmen dieses Verfahrens nicht äussern".
d) (Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zonenplanung und Interessenabwägung; siehe BGE 115 Ia 353 E. 3d.)
f) Für die Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen sind die folgenden Gesichtspunkte von Bedeutung:
aa) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Im vorliegenden Fall ist die streitige Landfläche auf Parzelle Nr. 2823 klarerweise im Sinne von Art. 15 RPG zur Überbauung geeignet. Das zeigen namentlich die von der Bauverwaltung Pratteln ausgearbeitete "Erschliessungsstudie Erli" vom 20. Juli 1978, der darauf ausgerichtete Strassennetzplan und der darauf abgestimmte GKP-Perimeter. Das Land ist zwar nicht als weitgehend überbaut zu betrachten, aber es kann auch nicht gesagt werden, es werde nicht voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen (Art. 15 lit. b RPG). Die Einwohnergemeinde hält dies in ihrem Bericht vom 14. November 1988 selbst fest, führt sie doch aus, ihres Erachtens würde die Einzonung des streitigen Gebietes nicht zu einem Überangebot an Bauland führen.
bb) Am Augenschein hat sich ergeben, dass es sich bei der streitigen Parzelle um Land von guter Bodenqualität handelt, das für die Landwirtschaft im allgemeinen und als Fruchtfolgefläche im speziellen gut geeignet ist. Das Bundesgericht misst dem Gesichtspunkt des Kulturlandschutzes und damit auch der Fruchtfolgeflächensicherung in seiner Praxis grundsätzlich grosses Gewicht zu (vgl. BGE 115 Ia 354 E. bb; BGE 114 Ia 375 E. d). Unter diesem Gesichtswinkel lässt sich die Nichteinzonung im vorliegenden Fall nicht beanstanden.
cc) Wie im angefochtenen Entscheid ausgeführt, hat der Regierungsrat die Nichteinzonung auch deshalb genehmigt, weil das Gebiet exponiert ist und Teil eines besonders wertvollen Naherholungsgebietes bildet. Diese Überlegungen haben sich am Augenschein bestätigt. Das Gebiet der einst vorgesehenen ringförmigen Überbauung liegt gewissermassen auf einer höher gelegenen, leicht gegen Süden ansteigenden "Hochebene". Diese ist landschaftlich relativ exponiert, auch wenn der Abhang zum Geisswaldweg und Erliweg freigehalten werden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass westlich im Gebiet "Chäppeli" und "Chäppelimatt" die bestehende Bebauung gegen den Wald hin höher hinauf reicht. Es darf auch berücksichtigt werden, dass die Parzelle der Beschwerdeführerin der Anfang des gegen Süden gerichteten Naherholungsgebietes von "Schönenberg" und "Munimatt" ist. Bei dieser Sachlage können die Überlegungen zum Landschaftsschutz und zum Schutz des Naherholungsgebietes nicht von der Hand gewiesen werden.
dd) Im vorliegenden Fall ist sodann die Vorgeschichte der hier streitigen Planung sowie die Erschliessungsplanung von einer gewissen Bedeutung und bedarf der näheren Prüfung.
Im Hinblick auf eine Überbauung im Gebiet "Erli" wurde die Parzelle Nr. 2823 der Beschwerdeführerin teilweise in ein Landumlegungsverfahren einbezogen, und die Beschwerdeführerin musste namentlich für Erschliessungszwecke rund 2000 m2 Land abtreten. In Übereinstimmung mit der Grundeigentümerin arbeitete die Bauverwaltung der Gemeinde eine detaillierte Erschliessungsstudie für das Gebiet "Erli" mit einer ohrförmigen Ringerschliessungsstrasse aus. Diese fand hernach Eingang in den vom Einwohnerrat beschlossenen Strassennetzplan und das GKP. Der Regierungsrat brachte in seinen Genehmigungsentscheiden vom 29. Juni 1982 bzw. 21. Januar 1981 betreffend den Strassennetzplan und das GKP allerdings den Vorbehalt an, im Falle abweichender Beschlüsse im Rahmen der Ortsplanung gingen diese vor. Die Haltung der Gemeindebehörden, welche vorerst eine teilweise Einzonung befürworteten, änderte sich erst mit der Eingabe von Einwohnern aus der Nachbarschaft: Der Gemeinderat sah in der Folge von einer Einzonung ab, und der Einwohnerrat beschloss die umstrittene Nichteinzonung am 22./26. November 1984.
Angesichts dieser Sachlage kann nicht davon gesprochen werden, dass eine rechtsverbindliche Zusicherung vom für die Zonenplanung zuständigen Organ (Einwohnerrat unter Vorbehalt des fakultativen Referendums) vorliegt. Demnach sind die Voraussetzungen an rechtsgültige Zusicherungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht gegeben (vgl. BGE 114 Ia 213 E. 3 im allgemeinen und BGE 102 Ia 33 in bezug auf Zonenplanungen, je mit Hinweisen).
Darüber hinaus kann aber auch nicht gesagt werden, die ganze, der streitigen Planung vorausgehende Vorgeschichte sei eindeutig auf eine Einzonung im Gebiete der Parzelle der Beschwerdeführerin hinausgelaufen. Zwar hat der Gemeinderat eine entsprechende Einzonung während gewisser Zeit verfolgt, und der Einwohnerrat hat mit dem Strassennetzplan und dem GPK Beschlüsse gefasst, welche auf der Vorstellung einer Einzonung beruhten. Zum einen darf indessen nicht übersehen werden, dass insofern die Erschliessungsplanung Mängel aufwies. Denn die folgerichtige Planung hätte vielmehr erfordert, dass vor der Erschliessung das Baugebiet ausgeschieden worden wäre (vgl. §§ 4, 10, 12 und 26 BauG). Zum andern zeigt die Vorgeschichte, dass die Gemeindebehörden in der Tat vorerst während einer gewissen Zeit eine Einzonung anstrebten. Solche Planungsvorstellungen vermögen indessen auch bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung keinen für sich allein ausschlaggebenden Einfluss auszuüben. Im Gegensatz zum Gebiet "Wannen" (vgl. BGE 115 Ia 350) sieht die Sachlage im Falle "Erli" wesentlich anders aus: Die Bemühungen und Planungen um eine Einzonung erstreckten sich auf eine wesentlich kürzere Zeitspanne; der Regierungsrat hat in seinen Genehmigungsentscheiden betreffend Strassennetzplan und GKP klare Vorbehalte angebracht; nur ein kleiner Teil der Parzelle der Beschwerdeführerin war von der Planung erfasst; und schliesslich sind auch die Strassenflächen für die Erschliessung noch nicht ausgeschieden und der Einwohnergemeinde übertragen worden.
ee) Gesamthaft gesehen zeigt sich, dass sich aus Art. 15 RPG weder spezifische Gründe für noch solche gegen die streitige Nichteinzonung herleiten lassen. Die gesamte Vorgeschichte deutet zwar auf eine Einzonung des fraglichen Gebietes hin, doch kann ihr angesichts der konkreten Umstände kein ausschlaggebendes Gewicht zukommen. Demgegenüber sprechen Gründe des Landschaftsschutzes und der Sicherung hinreichender Fruchtfolgeflächen klar für die angefochtene Nichteinzonung. Bei dieser Sachlage überwiegen bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung die gegen die Einzonung sprechenden Gesichtspunkte. Demnach hält die Zonenplanung und der Genehmigungsentscheid des Regierungsrates vor der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV stand. Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde der Bürgergemeinde Pratteln erweist sich daher als unbegründet. | de | Art. 22ter BV, Zonenplanung. Interessenabwägung bei der Zonenplanung (Art. 5 RPG, Sicherung von Fruchtfolgeflächen, Landschaftsschutz). Im vorliegenden Fall kommt der Vorgeschichte und der Erschliessungsplanung kein entscheidendes Gewicht zu. Kein Gebot der Einzonung. | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-358%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,243 | 115 Ia 358 | 115 Ia 358
Sachverhalt ab Seite 358
Die Bürgergemeinde Pratteln ist Eigentümerin der am südlichen Rand von Pratteln gelegenen Parzelle Nr. 2823 im Gebiet Erli/Chäppeli/Chäppelimatt (im folgenden Gebiet "Erli"). Der nördliche Teil dieser rund 120 000 m2 umfassenden Parzelle liegt gemäss Zonenplan der Einwohnergemeinde Pratteln von 1957/1960 in der Zone 2a.
Aufgrund eines Baulandumlegungsverfahrens, einer Erschliessungsstudie und von Anpassungen an GKP und Strassenplan beabsichtigte der Gemeinderat vorerst, den nördlichen Teil der Parzelle einer Bauzone zuzuweisen und diesen über eine Ringstrasse zu erschliessen, änderte in der Folge aber seine Auffassung und stellte dem Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Pratteln den Antrag, das Land keiner Bauzone zuzuweisen. Im Rahmen des Zonenplanverfahrens hat der Einwohnerrat die Zonenvorschriften Siedlung revidiert, am 22. Oktober 1984 ein neues Zonenreglement verabschiedet und am 22./26. November 1984 einen neuen Zonenplan angenommen. Dieser weist die genannte Parzelle der Bürgergemeinde Pratteln im Gebiet "Erli" keiner Bauzone zu.
Diese Beschlüsse des Einwohnerrates, gegen die kein Referendum ergriffen worden war, wurden öffentlich aufgelegt. Die Bürgergemeinde reichte beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Einsprache ein und verlangte - entsprechend den früheren Vorstellungen des Gemeinderates - die Zuweisung des nördlichen Teils der Parzelle zur Bauzone. Mit Entscheid vom 24. November 1987 hat der Regierungsrat dieses Begehren abgelehnt, die Einsprache abgewiesen und die Beschlüsse des Einwohnerrates in bezug auf die genannte Parzelle genehmigt.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichte die Bürgergemeinde Pratteln beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 22ter BV staatsrechtliche Beschwerde ein, beantragt dessen Aufhebung und verlangt, dass der Regierungsrat anzuweisen sei, im Sinne der früheren Vorstellungen des Gemeinderates zu entscheiden und den nördlichen Teil ihrer Parzelle einer Bauzone zuzuweisen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. b) In tatsächlicher Hinsicht hat der Augenschein ergeben, dass das Gelände vom Geisswaldweg und vom Erliweg steil gegen den umstrittenen Grundstücksteil ansteigt. Das ist der Grund, weshalb dieser Hang auch bei einer Einzonung freigehalten werden soll; zum andern bewirkt die Topographie eine relativ starke Exponiertheit des fraglichen Landes. Nach diesem Abhang wird das Gelände, das vorerst gewissermassen eine "Hochebene" bildet, gegen Süden immer flacher. Der Augenschein hat ferner gezeigt, dass das Land von guter Bodenqualität ist und sich für den Ackerbau bzw. als Fruchtfolgeflächeland gut eignet.
c) Zur Begründung der streitigen Nichteinzonung führt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid das Folgende aus:
"Bereits im Rahmen der 1. Vorprüfung zur Ortsplanungsrevision im Jahre 1977 hat die Baudirektion dem Gemeinderat empfohlen, aus Gründen der exponierten Lage der Bauzone innerhalb bzw. am Rande des Landschaftsschutzgebietes sowie der ungünstigen und aufwendigen Erschliessung eine Neuüberprüfung der Baugebietsabgrenzung vorzunehmen.
Die später geplante Auszonung wurde von der Baudirektion denn auch ausdrücklich unterstützt. Ausserdem bilden die Gebiete "Chäppeli" und "Schönenberg" zusammen eine landschaftliche Einheit und ein besonders wertvolles Naherholungsgebiet. Zur Frage der Baulandumlegungskosten bzw. der Landabtretung kann sich der Regierungsrat im Rahmen dieses Verfahrens nicht äussern".
d) (Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zonenplanung und Interessenabwägung; siehe BGE 115 Ia 353 E. 3d.)
f) Für die Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen sind die folgenden Gesichtspunkte von Bedeutung:
aa) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Im vorliegenden Fall ist die streitige Landfläche auf Parzelle Nr. 2823 klarerweise im Sinne von Art. 15 RPG zur Überbauung geeignet. Das zeigen namentlich die von der Bauverwaltung Pratteln ausgearbeitete "Erschliessungsstudie Erli" vom 20. Juli 1978, der darauf ausgerichtete Strassennetzplan und der darauf abgestimmte GKP-Perimeter. Das Land ist zwar nicht als weitgehend überbaut zu betrachten, aber es kann auch nicht gesagt werden, es werde nicht voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen (Art. 15 lit. b RPG). Die Einwohnergemeinde hält dies in ihrem Bericht vom 14. November 1988 selbst fest, führt sie doch aus, ihres Erachtens würde die Einzonung des streitigen Gebietes nicht zu einem Überangebot an Bauland führen.
bb) Am Augenschein hat sich ergeben, dass es sich bei der streitigen Parzelle um Land von guter Bodenqualität handelt, das für die Landwirtschaft im allgemeinen und als Fruchtfolgefläche im speziellen gut geeignet ist. Das Bundesgericht misst dem Gesichtspunkt des Kulturlandschutzes und damit auch der Fruchtfolgeflächensicherung in seiner Praxis grundsätzlich grosses Gewicht zu (vgl. BGE 115 Ia 354 E. bb; BGE 114 Ia 375 E. d). Unter diesem Gesichtswinkel lässt sich die Nichteinzonung im vorliegenden Fall nicht beanstanden.
cc) Wie im angefochtenen Entscheid ausgeführt, hat der Regierungsrat die Nichteinzonung auch deshalb genehmigt, weil das Gebiet exponiert ist und Teil eines besonders wertvollen Naherholungsgebietes bildet. Diese Überlegungen haben sich am Augenschein bestätigt. Das Gebiet der einst vorgesehenen ringförmigen Überbauung liegt gewissermassen auf einer höher gelegenen, leicht gegen Süden ansteigenden "Hochebene". Diese ist landschaftlich relativ exponiert, auch wenn der Abhang zum Geisswaldweg und Erliweg freigehalten werden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass westlich im Gebiet "Chäppeli" und "Chäppelimatt" die bestehende Bebauung gegen den Wald hin höher hinauf reicht. Es darf auch berücksichtigt werden, dass die Parzelle der Beschwerdeführerin der Anfang des gegen Süden gerichteten Naherholungsgebietes von "Schönenberg" und "Munimatt" ist. Bei dieser Sachlage können die Überlegungen zum Landschaftsschutz und zum Schutz des Naherholungsgebietes nicht von der Hand gewiesen werden.
dd) Im vorliegenden Fall ist sodann die Vorgeschichte der hier streitigen Planung sowie die Erschliessungsplanung von einer gewissen Bedeutung und bedarf der näheren Prüfung.
Im Hinblick auf eine Überbauung im Gebiet "Erli" wurde die Parzelle Nr. 2823 der Beschwerdeführerin teilweise in ein Landumlegungsverfahren einbezogen, und die Beschwerdeführerin musste namentlich für Erschliessungszwecke rund 2000 m2 Land abtreten. In Übereinstimmung mit der Grundeigentümerin arbeitete die Bauverwaltung der Gemeinde eine detaillierte Erschliessungsstudie für das Gebiet "Erli" mit einer ohrförmigen Ringerschliessungsstrasse aus. Diese fand hernach Eingang in den vom Einwohnerrat beschlossenen Strassennetzplan und das GKP. Der Regierungsrat brachte in seinen Genehmigungsentscheiden vom 29. Juni 1982 bzw. 21. Januar 1981 betreffend den Strassennetzplan und das GKP allerdings den Vorbehalt an, im Falle abweichender Beschlüsse im Rahmen der Ortsplanung gingen diese vor. Die Haltung der Gemeindebehörden, welche vorerst eine teilweise Einzonung befürworteten, änderte sich erst mit der Eingabe von Einwohnern aus der Nachbarschaft: Der Gemeinderat sah in der Folge von einer Einzonung ab, und der Einwohnerrat beschloss die umstrittene Nichteinzonung am 22./26. November 1984.
Angesichts dieser Sachlage kann nicht davon gesprochen werden, dass eine rechtsverbindliche Zusicherung vom für die Zonenplanung zuständigen Organ (Einwohnerrat unter Vorbehalt des fakultativen Referendums) vorliegt. Demnach sind die Voraussetzungen an rechtsgültige Zusicherungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht gegeben (vgl. BGE 114 Ia 213 E. 3 im allgemeinen und BGE 102 Ia 33 in bezug auf Zonenplanungen, je mit Hinweisen).
Darüber hinaus kann aber auch nicht gesagt werden, die ganze, der streitigen Planung vorausgehende Vorgeschichte sei eindeutig auf eine Einzonung im Gebiete der Parzelle der Beschwerdeführerin hinausgelaufen. Zwar hat der Gemeinderat eine entsprechende Einzonung während gewisser Zeit verfolgt, und der Einwohnerrat hat mit dem Strassennetzplan und dem GPK Beschlüsse gefasst, welche auf der Vorstellung einer Einzonung beruhten. Zum einen darf indessen nicht übersehen werden, dass insofern die Erschliessungsplanung Mängel aufwies. Denn die folgerichtige Planung hätte vielmehr erfordert, dass vor der Erschliessung das Baugebiet ausgeschieden worden wäre (vgl. §§ 4, 10, 12 und 26 BauG). Zum andern zeigt die Vorgeschichte, dass die Gemeindebehörden in der Tat vorerst während einer gewissen Zeit eine Einzonung anstrebten. Solche Planungsvorstellungen vermögen indessen auch bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung keinen für sich allein ausschlaggebenden Einfluss auszuüben. Im Gegensatz zum Gebiet "Wannen" (vgl. BGE 115 Ia 350) sieht die Sachlage im Falle "Erli" wesentlich anders aus: Die Bemühungen und Planungen um eine Einzonung erstreckten sich auf eine wesentlich kürzere Zeitspanne; der Regierungsrat hat in seinen Genehmigungsentscheiden betreffend Strassennetzplan und GKP klare Vorbehalte angebracht; nur ein kleiner Teil der Parzelle der Beschwerdeführerin war von der Planung erfasst; und schliesslich sind auch die Strassenflächen für die Erschliessung noch nicht ausgeschieden und der Einwohnergemeinde übertragen worden.
ee) Gesamthaft gesehen zeigt sich, dass sich aus Art. 15 RPG weder spezifische Gründe für noch solche gegen die streitige Nichteinzonung herleiten lassen. Die gesamte Vorgeschichte deutet zwar auf eine Einzonung des fraglichen Gebietes hin, doch kann ihr angesichts der konkreten Umstände kein ausschlaggebendes Gewicht zukommen. Demgegenüber sprechen Gründe des Landschaftsschutzes und der Sicherung hinreichender Fruchtfolgeflächen klar für die angefochtene Nichteinzonung. Bei dieser Sachlage überwiegen bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung die gegen die Einzonung sprechenden Gesichtspunkte. Demnach hält die Zonenplanung und der Genehmigungsentscheid des Regierungsrates vor der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV stand. Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde der Bürgergemeinde Pratteln erweist sich daher als unbegründet. | de | Art. 22ter Cst., aménagement des zones. Intérêts à mettre en balance dans l'aménagement des zones (art. 5 LAT, garantie de surfaces d'assolement suffisantes, protection du paysage). Dans le cas particulier, les circonstances antérieures aux mesures de planification litigieuses ainsi que l'aménagement des équipements ne revêtent pas un poids décisif. Un classement en zone à bâtir ne s'impose pas. | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-358%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,244 | 115 Ia 358 | 115 Ia 358
Sachverhalt ab Seite 358
Die Bürgergemeinde Pratteln ist Eigentümerin der am südlichen Rand von Pratteln gelegenen Parzelle Nr. 2823 im Gebiet Erli/Chäppeli/Chäppelimatt (im folgenden Gebiet "Erli"). Der nördliche Teil dieser rund 120 000 m2 umfassenden Parzelle liegt gemäss Zonenplan der Einwohnergemeinde Pratteln von 1957/1960 in der Zone 2a.
Aufgrund eines Baulandumlegungsverfahrens, einer Erschliessungsstudie und von Anpassungen an GKP und Strassenplan beabsichtigte der Gemeinderat vorerst, den nördlichen Teil der Parzelle einer Bauzone zuzuweisen und diesen über eine Ringstrasse zu erschliessen, änderte in der Folge aber seine Auffassung und stellte dem Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Pratteln den Antrag, das Land keiner Bauzone zuzuweisen. Im Rahmen des Zonenplanverfahrens hat der Einwohnerrat die Zonenvorschriften Siedlung revidiert, am 22. Oktober 1984 ein neues Zonenreglement verabschiedet und am 22./26. November 1984 einen neuen Zonenplan angenommen. Dieser weist die genannte Parzelle der Bürgergemeinde Pratteln im Gebiet "Erli" keiner Bauzone zu.
Diese Beschlüsse des Einwohnerrates, gegen die kein Referendum ergriffen worden war, wurden öffentlich aufgelegt. Die Bürgergemeinde reichte beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft Einsprache ein und verlangte - entsprechend den früheren Vorstellungen des Gemeinderates - die Zuweisung des nördlichen Teils der Parzelle zur Bauzone. Mit Entscheid vom 24. November 1987 hat der Regierungsrat dieses Begehren abgelehnt, die Einsprache abgewiesen und die Beschlüsse des Einwohnerrates in bezug auf die genannte Parzelle genehmigt.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichte die Bürgergemeinde Pratteln beim Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 22ter BV staatsrechtliche Beschwerde ein, beantragt dessen Aufhebung und verlangt, dass der Regierungsrat anzuweisen sei, im Sinne der früheren Vorstellungen des Gemeinderates zu entscheiden und den nördlichen Teil ihrer Parzelle einer Bauzone zuzuweisen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. b) In tatsächlicher Hinsicht hat der Augenschein ergeben, dass das Gelände vom Geisswaldweg und vom Erliweg steil gegen den umstrittenen Grundstücksteil ansteigt. Das ist der Grund, weshalb dieser Hang auch bei einer Einzonung freigehalten werden soll; zum andern bewirkt die Topographie eine relativ starke Exponiertheit des fraglichen Landes. Nach diesem Abhang wird das Gelände, das vorerst gewissermassen eine "Hochebene" bildet, gegen Süden immer flacher. Der Augenschein hat ferner gezeigt, dass das Land von guter Bodenqualität ist und sich für den Ackerbau bzw. als Fruchtfolgeflächeland gut eignet.
c) Zur Begründung der streitigen Nichteinzonung führt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid das Folgende aus:
"Bereits im Rahmen der 1. Vorprüfung zur Ortsplanungsrevision im Jahre 1977 hat die Baudirektion dem Gemeinderat empfohlen, aus Gründen der exponierten Lage der Bauzone innerhalb bzw. am Rande des Landschaftsschutzgebietes sowie der ungünstigen und aufwendigen Erschliessung eine Neuüberprüfung der Baugebietsabgrenzung vorzunehmen.
Die später geplante Auszonung wurde von der Baudirektion denn auch ausdrücklich unterstützt. Ausserdem bilden die Gebiete "Chäppeli" und "Schönenberg" zusammen eine landschaftliche Einheit und ein besonders wertvolles Naherholungsgebiet. Zur Frage der Baulandumlegungskosten bzw. der Landabtretung kann sich der Regierungsrat im Rahmen dieses Verfahrens nicht äussern".
d) (Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zonenplanung und Interessenabwägung; siehe BGE 115 Ia 353 E. 3d.)
f) Für die Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen sind die folgenden Gesichtspunkte von Bedeutung:
aa) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Im vorliegenden Fall ist die streitige Landfläche auf Parzelle Nr. 2823 klarerweise im Sinne von Art. 15 RPG zur Überbauung geeignet. Das zeigen namentlich die von der Bauverwaltung Pratteln ausgearbeitete "Erschliessungsstudie Erli" vom 20. Juli 1978, der darauf ausgerichtete Strassennetzplan und der darauf abgestimmte GKP-Perimeter. Das Land ist zwar nicht als weitgehend überbaut zu betrachten, aber es kann auch nicht gesagt werden, es werde nicht voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen (Art. 15 lit. b RPG). Die Einwohnergemeinde hält dies in ihrem Bericht vom 14. November 1988 selbst fest, führt sie doch aus, ihres Erachtens würde die Einzonung des streitigen Gebietes nicht zu einem Überangebot an Bauland führen.
bb) Am Augenschein hat sich ergeben, dass es sich bei der streitigen Parzelle um Land von guter Bodenqualität handelt, das für die Landwirtschaft im allgemeinen und als Fruchtfolgefläche im speziellen gut geeignet ist. Das Bundesgericht misst dem Gesichtspunkt des Kulturlandschutzes und damit auch der Fruchtfolgeflächensicherung in seiner Praxis grundsätzlich grosses Gewicht zu (vgl. BGE 115 Ia 354 E. bb; BGE 114 Ia 375 E. d). Unter diesem Gesichtswinkel lässt sich die Nichteinzonung im vorliegenden Fall nicht beanstanden.
cc) Wie im angefochtenen Entscheid ausgeführt, hat der Regierungsrat die Nichteinzonung auch deshalb genehmigt, weil das Gebiet exponiert ist und Teil eines besonders wertvollen Naherholungsgebietes bildet. Diese Überlegungen haben sich am Augenschein bestätigt. Das Gebiet der einst vorgesehenen ringförmigen Überbauung liegt gewissermassen auf einer höher gelegenen, leicht gegen Süden ansteigenden "Hochebene". Diese ist landschaftlich relativ exponiert, auch wenn der Abhang zum Geisswaldweg und Erliweg freigehalten werden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass westlich im Gebiet "Chäppeli" und "Chäppelimatt" die bestehende Bebauung gegen den Wald hin höher hinauf reicht. Es darf auch berücksichtigt werden, dass die Parzelle der Beschwerdeführerin der Anfang des gegen Süden gerichteten Naherholungsgebietes von "Schönenberg" und "Munimatt" ist. Bei dieser Sachlage können die Überlegungen zum Landschaftsschutz und zum Schutz des Naherholungsgebietes nicht von der Hand gewiesen werden.
dd) Im vorliegenden Fall ist sodann die Vorgeschichte der hier streitigen Planung sowie die Erschliessungsplanung von einer gewissen Bedeutung und bedarf der näheren Prüfung.
Im Hinblick auf eine Überbauung im Gebiet "Erli" wurde die Parzelle Nr. 2823 der Beschwerdeführerin teilweise in ein Landumlegungsverfahren einbezogen, und die Beschwerdeführerin musste namentlich für Erschliessungszwecke rund 2000 m2 Land abtreten. In Übereinstimmung mit der Grundeigentümerin arbeitete die Bauverwaltung der Gemeinde eine detaillierte Erschliessungsstudie für das Gebiet "Erli" mit einer ohrförmigen Ringerschliessungsstrasse aus. Diese fand hernach Eingang in den vom Einwohnerrat beschlossenen Strassennetzplan und das GKP. Der Regierungsrat brachte in seinen Genehmigungsentscheiden vom 29. Juni 1982 bzw. 21. Januar 1981 betreffend den Strassennetzplan und das GKP allerdings den Vorbehalt an, im Falle abweichender Beschlüsse im Rahmen der Ortsplanung gingen diese vor. Die Haltung der Gemeindebehörden, welche vorerst eine teilweise Einzonung befürworteten, änderte sich erst mit der Eingabe von Einwohnern aus der Nachbarschaft: Der Gemeinderat sah in der Folge von einer Einzonung ab, und der Einwohnerrat beschloss die umstrittene Nichteinzonung am 22./26. November 1984.
Angesichts dieser Sachlage kann nicht davon gesprochen werden, dass eine rechtsverbindliche Zusicherung vom für die Zonenplanung zuständigen Organ (Einwohnerrat unter Vorbehalt des fakultativen Referendums) vorliegt. Demnach sind die Voraussetzungen an rechtsgültige Zusicherungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht gegeben (vgl. BGE 114 Ia 213 E. 3 im allgemeinen und BGE 102 Ia 33 in bezug auf Zonenplanungen, je mit Hinweisen).
Darüber hinaus kann aber auch nicht gesagt werden, die ganze, der streitigen Planung vorausgehende Vorgeschichte sei eindeutig auf eine Einzonung im Gebiete der Parzelle der Beschwerdeführerin hinausgelaufen. Zwar hat der Gemeinderat eine entsprechende Einzonung während gewisser Zeit verfolgt, und der Einwohnerrat hat mit dem Strassennetzplan und dem GPK Beschlüsse gefasst, welche auf der Vorstellung einer Einzonung beruhten. Zum einen darf indessen nicht übersehen werden, dass insofern die Erschliessungsplanung Mängel aufwies. Denn die folgerichtige Planung hätte vielmehr erfordert, dass vor der Erschliessung das Baugebiet ausgeschieden worden wäre (vgl. §§ 4, 10, 12 und 26 BauG). Zum andern zeigt die Vorgeschichte, dass die Gemeindebehörden in der Tat vorerst während einer gewissen Zeit eine Einzonung anstrebten. Solche Planungsvorstellungen vermögen indessen auch bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung keinen für sich allein ausschlaggebenden Einfluss auszuüben. Im Gegensatz zum Gebiet "Wannen" (vgl. BGE 115 Ia 350) sieht die Sachlage im Falle "Erli" wesentlich anders aus: Die Bemühungen und Planungen um eine Einzonung erstreckten sich auf eine wesentlich kürzere Zeitspanne; der Regierungsrat hat in seinen Genehmigungsentscheiden betreffend Strassennetzplan und GKP klare Vorbehalte angebracht; nur ein kleiner Teil der Parzelle der Beschwerdeführerin war von der Planung erfasst; und schliesslich sind auch die Strassenflächen für die Erschliessung noch nicht ausgeschieden und der Einwohnergemeinde übertragen worden.
ee) Gesamthaft gesehen zeigt sich, dass sich aus Art. 15 RPG weder spezifische Gründe für noch solche gegen die streitige Nichteinzonung herleiten lassen. Die gesamte Vorgeschichte deutet zwar auf eine Einzonung des fraglichen Gebietes hin, doch kann ihr angesichts der konkreten Umstände kein ausschlaggebendes Gewicht zukommen. Demgegenüber sprechen Gründe des Landschaftsschutzes und der Sicherung hinreichender Fruchtfolgeflächen klar für die angefochtene Nichteinzonung. Bei dieser Sachlage überwiegen bei der nach Art. 22ter BV erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung die gegen die Einzonung sprechenden Gesichtspunkte. Demnach hält die Zonenplanung und der Genehmigungsentscheid des Regierungsrates vor der Eigentumsgarantie nach Art. 22ter BV stand. Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde der Bürgergemeinde Pratteln erweist sich daher als unbegründet. | de | Art. 22ter Cost., pianificazione delle zone. Ponderazione degli interessi nella pianificazione delle zone (art. 5 LPT, salvaguardia delle superfici per l'avvicendamento delle colture, protezione del paesaggio). Nel caso concreto, le circostanze anteriori ai provvedimenti pianificatori litigiosi, come pure la pianificazione dell'infrastruttura, non assumono un peso determinante. Non s'impone un'attribuzione alla zona edificabile. | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-358%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,245 | 115 Ia 363 | 115 Ia 363
Sachverhalt ab Seite 364
M. est propriétaire de la parcelle No 2473 du cadastre communal d'Ormont-Dessus, sise aux Diablerets, en aval de la route du col du Pillon, au lieu-dit "Es Rochers". D'une surface de 1637 m2, cette parcelle aux contours irréguliers est entourée de propriétés privées, bâties pour la plupart, dont celles de A. à l'est (No 2460) et des époux F. au nord (No 2472). Dans le plan de zones communal, elle est classée au coeur d'une vaste zone de chalets, destinée - aux termes de l'art. 16 du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) - "à l'habitation, ainsi qu'à l'artisanat, au commerce, aux activités touristiques et à l'exploitation agricole" (al. 1) et dans laquelle "seules sont autorisées les constructions genre chalet" (al. 2).
Le 23 mars 1988, M. a requis de la Municipalité d'Ormont- Dessus l'autorisation de construire sur son terrain un chalet d'habitation de deux étages sur rez, comprenant en tout huit appartements, avec onze places de stationnement à ciel ouvert, dont sept le long de la parcelle No 2472. Les propriétaires de cette dernière, soit les époux F., et A. ont fait opposition en invoquant une violation de la clause d'esthétique figurant à l'art. 45 RPE. La municipalité ayant levé leurs oppositions et accordé le permis de construire, ils ont alors recouru auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions qui, par prononcé du 31 octobre 1988, a admis leur recours.
Agissant par la voie du recours de droit public, pour violation notamment des art. 4 et 22ter Cst., M. a requis le Tribunal fédéral d'annuler le prononcé de la Commission cantonale de recours.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé le prononcé attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant soutient tout d'abord que la décision attaquée serait dépourvue de base légale suffisante et, dans cette mesure, violerait la garantie de la propriété. Se voyant interdire "l'utilisation qu'il faisait de son immeuble ou qu'il aurait pu faire dans un proche avenir selon les dispositions en vigueur", soit la construction d'un chalet en tout point conforme, par ses dimensions, son volume et son affectation, aux dispositions du règlement sur les constructions et du plan de zones de la commune d'Ormont-Dessus, il subirait une restriction particulièrement grave à son droit de propriété. Une restriction aussi grave, estime-t-il, ne pourrait se fonder que sur une base légale claire et univoque, et l'art. 86 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) ne satisferait pas à cette exigence.
a) Contrairement à ce qu'affirme le recourant, l'atteinte qu'il subit n'est pas particulièrement grave. La jurisprudence admet l'existence d'une telle atteinte lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol - actuelle ou future - conforme à sa destination (ATF 108 Ia 35 consid. 3a, ATF 99 Ia 251 et les arrêts cités). Tel n'est pas le cas en l'espèce où l'on impose au propriétaire non pas l'interdiction de toute construction sur son terrain, mais uniquement la réduction de la densité d'occupation, c'est-à-dire la diminution du nombre d'appartements susceptibles d'être aménagés dans le chalet qu'il projette de construire. Le Tribunal fédéral ne peut donc examiner la question de la base légale que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 113 Ia 440 consid. 2 et les arrêts cités). Il examine en revanche librement la question de l'intérêt public et de la proportionnalité de l'atteinte, tout en faisant preuve de retenue si la solution dépend d'une appréciation des circonstances locales, que les autorités cantonales connaissent mieux, ou s'il s'agit de pures questions d'appréciation (ATF 110 Ia 172 consid. aa, ATF 109 Ia 259 consid. 4 et les arrêts cités).
b) Le recourant axe toute son argumentation sur l'art 86 LATC, alors que la juridiction intimée a fondé sa décision uniquement sur l'art. 45 RPE. Cela importe peu, eu égard au contenu de chacune de ces dispositions, qui sont ainsi libellées:
Art. 86 LATC
"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
Art. 45 RPE
"Les constructions et reconstructions devront s'harmoniser avec le style général des bâtiments existants et avec le caractère des lieux, tant par la forme, les matériaux employés et leur mise en oeuvre, que par les teintes."
La simple lecture de ces textes montre que la portée de l'art. 45 RPE n'est en tout cas pas plus étendue que celle de l'art. 86 LATC. Dès lors, si l'on aboutit à la conclusion que cette dernière disposition ne constitue pas une base légale suffisante, il devra forcément en aller de même, pour les mêmes motifs, de l'art. 45 RPE. Si l'on conclut en revanche que l'art. 86 LATC représente une base légale suffisante, cette conclusion s'imposera également pour l'art. 45 RPE, faute pour le recourant d'avoir démontré le contraire.
c) Le Tribunal fédéral a jugé à diverses reprises que l'art. 57 LCAT - ancienne disposition sur l'esthétique des constructions - constituait une base légale suffisante (cf. notamment ATF 101 Ia 218 consid. 4, 219 consid. 5a, 97 I 642 consid. b et les arrêts cités). Il n'a pas de raison d'en décider autrement à propos de l'art. 86 LATC, actuelle clause d'esthétique et d'intégration des constructions, dont le texte est très proche de celui de l'art. 57 LCAT (Droit vaudois de la construction, Lausanne 1987, n. 2 ad LATC 86, p. 154). Il s'agit d'une réglementation particulièrement large du double point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique. L'étendue de la base légale et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent toutefois justifier à priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 97 I 642 consid. b; arrêt non publié Crottaz du 23 décembre 1983, consid. 2a; Droit vaudois de la construction, n. 2.1.1 ad LATC 86, p. 155).
Le grief d'absence de base légale suffisante doit donc être rejeté.
3. a) Selon la jurisprudence, une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur (ATF 115 Ia 118 ss consid. 3d; ATF 114 Ia 345 s. consid. 4b). En droit vaudois, un projet de construction peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions. Cependant, une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui, par son volume, ne serait pas en harmonie avec les constructions existantes, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 101 Ia 213 ss; Droit vaudois de la construction, n. 2.1.1 ad LATC 86, p. 155).
b) Le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions leur appartenant en premier lieu, les autorités locales disposent, à cet égard, d'un large pouvoir d'appréciation et la Commission cantonale de recours ne saurait substituer sans autre son propre pouvoir d'appréciation. Elle s'impose en effet une certaine retenue dans les domaines où l'autorité municipale jouit, en fait et en droit, d'un large pouvoir d'appréciation. C'est le cas notamment en matière d'esthétique dans la mesure où il est question de remettre en cause les implantations, les dimensions, les masses et les hauteurs d'ouvrages définis par un plan de quartier ou un plan d'affectation partiel récent (cf. Droit vaudois de la construction, n. 3.5 ad LATC 15, p. 64 et n. 2.1.1 in fine ad LATC 86, p. 155; ATF 115 Ia 118 /119 consid. 3d et les références).
4. a) ...
A l'instar de l'autorité communale, la Commission cantonale de recours a considéré que la construction projetée était en tous points réglementaire. S'agissant de déterminer si celle-ci s'harmonisait avec le style général des bâtiments existants et avec le caractère des lieux (art. 45 RPE), elle a estimé que, sous l'angle de la seule volumétrie, le projet litigieux ne pouvait être refusé vu l'absence de contraste marqué entre ses dimensions et celles des constructions existantes; en revanche, son taux d'occupation serait propre à compromettre le caractère des lieux, le quartier des Rochers constituant un compartiment de terrain bien délimité, ne frappant certes pas par des constructions particulièrement modestes dans leur gabarit, mais se distinguant par une densité extrêmement faible (un à deux foyers, exceptionnellement trois, par chalet). Il y aurait donc hiatus, selon la commission cantonale, du fait d'une occupation sans commune mesure avec celle des bâtiments existants; au demeurant, cette volonté de tirer un parti excessif du volume prévu - en lui-même admissible - se traduirait extérieurement par une façade principale criblée de fenêtres si rapprochées qu'il faudrait renoncer à les flanquer des volets caractéristiques des chalets. En définitive, a conclu la juridiction cantonale, l'édification d'un ouvrage conçu pour une telle densité d'occupation serait de nature à compromettre le calme et la tranquillité propres au quartier ...
b) Lors de l'inspection des lieux du 3 juillet 1989, le président de la Commission cantonale de recours a délimité ... le secteur pris en considération dans le prononcé attaqué ... Ainsi que l'inspection locale a permis de le constater, la zone de chalets s'étend encore à l'est sur un vaste secteur actuellement en nature de pré et accessible depuis la route cantonale du col du Pillon. Un peu plus bas, à l'ouest, se trouvent trois chalets de six appartements chacun, appartements relativement plus grands que ceux prévus par le recourant.
Le critère de "visibilité" appliqué par la juridiction intimée, qui s'en est tenue ... (à un) compartiment de terrain (assez) restreint ..., s'avère inapproprié en l'occurrence, car - l'inspection locale l'a confirmé - c'est tout naturellement et presque sans transition que l'on passe vers l'est dans l'aire en nature de pré classée en zone de chalets et au sud-ouest, en contrebas, dans celle comprenant les trois chalets de six appartements chacun. Que la plupart des chalets sis aux abords immédiats du projet litigieux n'abritent effectivement qu'une ou deux familles - ce qui a également été vérifié lors de l'inspection locale -, n'apparaît pas décisif dans ces conditions. L'on ne se trouve donc pas en présence d'un secteur topographiquement si clairement délimité qu'il se justifierait de le soumettre à un régime particulier.
Au dire des intimés et de la juridiction cantonale (par la voix de son président), l'aménagement des huit logements et des onze places de parc prévus - véritable "corps étranger" dans le secteur, à leurs yeux - porterait atteinte au caractère du site à cause des diverses nuisances qu'il entraînera immanquablement (manoeuvres de véhicules, claquement de portes, rentrées tardives bruyantes), ce qui constituerait une différence par rapport à la route cantonale où le bruit est pratiquement continu. A cet égard, il y a lieu tout d'abord de prendre acte de la déclaration faite par le recourant lors de l'inspection des lieux et aux termes de laquelle le nombre de logements projetés sera finalement de sept au lieu de huit, en raison du retrait d'une offre d'achat. S'agissant des places de parc - prévues non pas devant mais à côté du chalet des intimés F., le chalet de A. n'étant, lui, pas gêné -, le recourant se contenterait de n'en aménager que sept, mais c'est pour répondre au voeu des autorités locales qu'il entend maintenir leur nombre à onze: la commune, qui exige en principe une place de parc par logement, en recommande en fait une et demie pour tenir compte des besoins de la station en matière de parking. Outre la présence de la route du col du Pillon, dont le caractère bruyant est indéniable, il faut mentionner l'existence de la route privée qui, à l'endroit litigieux, s'en détache pour desservir en contrebas environ 30 habitants hors saison et 150 en saison. Cette circonstance interdit déjà à elle seule d'attribuer au quartier des Rochers le qualificatif de particulièrement tranquille au point que la réalisation du projet du recourant aurait pour effet d'en changer totalement le caractère.
Quant à l'aspect esthétique de la façade principale (sud) "criblée de fenêtres", qui consacrerait la volonté de tirer un parti excessif du volume prévu, pourtant réglementaire, c'est là une atteinte relativement mineure, au dire du président de la Commission cantonale de recours, qui n'a du reste été évoquée que par surabondance dans le prononcé attaqué. La délégation du Tribunal fédéral a d'ailleurs pu se rendre compte d'elle-même que la construction litigieuse ne sera pas la seule dans la localité à avoir une façade dépourvue de volets en raison du nombre élevé de fenêtres.
c) Eu égard à l'ensemble de ce qui précède, on ne voit donc pas à quel intérêt public prépondérant répondrait la réduction de la densité d'occupation imposée au recourant sur la base de la clause d'esthétique de l'art. 45 RPE. Au demeurant, l'utilisation qu'entend faire ce propriétaire des possibilités de construire offertes par le règlement communal en vigueur - réglementation que la commune, au dire de ses représentants à l'inspection locale, n'envisage pas pour l'heure de modifier en vue par exemple de limiter la densité de logements par chalet - n'apparaît pas déraisonnable et irrationnelle au sens de la jurisprudence susmentionnée (cf. ATF 101 Ia 223 consid. c).
... | fr | Art. 4 und 22ter BV; öffentliche Bauvorschriften, Anwendung der Ästhetikklausel und des Eingliederungsgebots (Art. 86 des waadtländischen Raumplanungs- und Baugesetzes), die die Herabsetzung der Nutzungsdichte einer Baute bezwecken. 1. Da dem betroffenen Eigentümer noch eine Möglichkeit verbleibt, auf seinem Grundstück zu bauen, wird die Frage nach der genügenden gesetzlichen Grundlage im konkreten Fall nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür geprüft (E. 2a) und bejaht (E. 2b und c).
2. Das geplante Chalet, das in jeder Hinsicht den geltenden gesetzlichen Vorschriften entspricht, verstösst durch seine im Verhältnis der umliegenden Bauten erhöhte Nutzungsdichte nicht gegen den herkömmlichen Baustil. Eine gestützt auf die Ästhetikklausel verfügte Herabsetzung der Nutzungsdichte entspricht keinem überwiegenden öffentlichen Interesse (E. 3 und 4). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-363%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,246 | 115 Ia 363 | 115 Ia 363
Sachverhalt ab Seite 364
M. est propriétaire de la parcelle No 2473 du cadastre communal d'Ormont-Dessus, sise aux Diablerets, en aval de la route du col du Pillon, au lieu-dit "Es Rochers". D'une surface de 1637 m2, cette parcelle aux contours irréguliers est entourée de propriétés privées, bâties pour la plupart, dont celles de A. à l'est (No 2460) et des époux F. au nord (No 2472). Dans le plan de zones communal, elle est classée au coeur d'une vaste zone de chalets, destinée - aux termes de l'art. 16 du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) - "à l'habitation, ainsi qu'à l'artisanat, au commerce, aux activités touristiques et à l'exploitation agricole" (al. 1) et dans laquelle "seules sont autorisées les constructions genre chalet" (al. 2).
Le 23 mars 1988, M. a requis de la Municipalité d'Ormont- Dessus l'autorisation de construire sur son terrain un chalet d'habitation de deux étages sur rez, comprenant en tout huit appartements, avec onze places de stationnement à ciel ouvert, dont sept le long de la parcelle No 2472. Les propriétaires de cette dernière, soit les époux F., et A. ont fait opposition en invoquant une violation de la clause d'esthétique figurant à l'art. 45 RPE. La municipalité ayant levé leurs oppositions et accordé le permis de construire, ils ont alors recouru auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions qui, par prononcé du 31 octobre 1988, a admis leur recours.
Agissant par la voie du recours de droit public, pour violation notamment des art. 4 et 22ter Cst., M. a requis le Tribunal fédéral d'annuler le prononcé de la Commission cantonale de recours.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé le prononcé attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant soutient tout d'abord que la décision attaquée serait dépourvue de base légale suffisante et, dans cette mesure, violerait la garantie de la propriété. Se voyant interdire "l'utilisation qu'il faisait de son immeuble ou qu'il aurait pu faire dans un proche avenir selon les dispositions en vigueur", soit la construction d'un chalet en tout point conforme, par ses dimensions, son volume et son affectation, aux dispositions du règlement sur les constructions et du plan de zones de la commune d'Ormont-Dessus, il subirait une restriction particulièrement grave à son droit de propriété. Une restriction aussi grave, estime-t-il, ne pourrait se fonder que sur une base légale claire et univoque, et l'art. 86 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) ne satisferait pas à cette exigence.
a) Contrairement à ce qu'affirme le recourant, l'atteinte qu'il subit n'est pas particulièrement grave. La jurisprudence admet l'existence d'une telle atteinte lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol - actuelle ou future - conforme à sa destination (ATF 108 Ia 35 consid. 3a, ATF 99 Ia 251 et les arrêts cités). Tel n'est pas le cas en l'espèce où l'on impose au propriétaire non pas l'interdiction de toute construction sur son terrain, mais uniquement la réduction de la densité d'occupation, c'est-à-dire la diminution du nombre d'appartements susceptibles d'être aménagés dans le chalet qu'il projette de construire. Le Tribunal fédéral ne peut donc examiner la question de la base légale que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 113 Ia 440 consid. 2 et les arrêts cités). Il examine en revanche librement la question de l'intérêt public et de la proportionnalité de l'atteinte, tout en faisant preuve de retenue si la solution dépend d'une appréciation des circonstances locales, que les autorités cantonales connaissent mieux, ou s'il s'agit de pures questions d'appréciation (ATF 110 Ia 172 consid. aa, ATF 109 Ia 259 consid. 4 et les arrêts cités).
b) Le recourant axe toute son argumentation sur l'art 86 LATC, alors que la juridiction intimée a fondé sa décision uniquement sur l'art. 45 RPE. Cela importe peu, eu égard au contenu de chacune de ces dispositions, qui sont ainsi libellées:
Art. 86 LATC
"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
Art. 45 RPE
"Les constructions et reconstructions devront s'harmoniser avec le style général des bâtiments existants et avec le caractère des lieux, tant par la forme, les matériaux employés et leur mise en oeuvre, que par les teintes."
La simple lecture de ces textes montre que la portée de l'art. 45 RPE n'est en tout cas pas plus étendue que celle de l'art. 86 LATC. Dès lors, si l'on aboutit à la conclusion que cette dernière disposition ne constitue pas une base légale suffisante, il devra forcément en aller de même, pour les mêmes motifs, de l'art. 45 RPE. Si l'on conclut en revanche que l'art. 86 LATC représente une base légale suffisante, cette conclusion s'imposera également pour l'art. 45 RPE, faute pour le recourant d'avoir démontré le contraire.
c) Le Tribunal fédéral a jugé à diverses reprises que l'art. 57 LCAT - ancienne disposition sur l'esthétique des constructions - constituait une base légale suffisante (cf. notamment ATF 101 Ia 218 consid. 4, 219 consid. 5a, 97 I 642 consid. b et les arrêts cités). Il n'a pas de raison d'en décider autrement à propos de l'art. 86 LATC, actuelle clause d'esthétique et d'intégration des constructions, dont le texte est très proche de celui de l'art. 57 LCAT (Droit vaudois de la construction, Lausanne 1987, n. 2 ad LATC 86, p. 154). Il s'agit d'une réglementation particulièrement large du double point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique. L'étendue de la base légale et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent toutefois justifier à priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 97 I 642 consid. b; arrêt non publié Crottaz du 23 décembre 1983, consid. 2a; Droit vaudois de la construction, n. 2.1.1 ad LATC 86, p. 155).
Le grief d'absence de base légale suffisante doit donc être rejeté.
3. a) Selon la jurisprudence, une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur (ATF 115 Ia 118 ss consid. 3d; ATF 114 Ia 345 s. consid. 4b). En droit vaudois, un projet de construction peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions. Cependant, une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui, par son volume, ne serait pas en harmonie avec les constructions existantes, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 101 Ia 213 ss; Droit vaudois de la construction, n. 2.1.1 ad LATC 86, p. 155).
b) Le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions leur appartenant en premier lieu, les autorités locales disposent, à cet égard, d'un large pouvoir d'appréciation et la Commission cantonale de recours ne saurait substituer sans autre son propre pouvoir d'appréciation. Elle s'impose en effet une certaine retenue dans les domaines où l'autorité municipale jouit, en fait et en droit, d'un large pouvoir d'appréciation. C'est le cas notamment en matière d'esthétique dans la mesure où il est question de remettre en cause les implantations, les dimensions, les masses et les hauteurs d'ouvrages définis par un plan de quartier ou un plan d'affectation partiel récent (cf. Droit vaudois de la construction, n. 3.5 ad LATC 15, p. 64 et n. 2.1.1 in fine ad LATC 86, p. 155; ATF 115 Ia 118 /119 consid. 3d et les références).
4. a) ...
A l'instar de l'autorité communale, la Commission cantonale de recours a considéré que la construction projetée était en tous points réglementaire. S'agissant de déterminer si celle-ci s'harmonisait avec le style général des bâtiments existants et avec le caractère des lieux (art. 45 RPE), elle a estimé que, sous l'angle de la seule volumétrie, le projet litigieux ne pouvait être refusé vu l'absence de contraste marqué entre ses dimensions et celles des constructions existantes; en revanche, son taux d'occupation serait propre à compromettre le caractère des lieux, le quartier des Rochers constituant un compartiment de terrain bien délimité, ne frappant certes pas par des constructions particulièrement modestes dans leur gabarit, mais se distinguant par une densité extrêmement faible (un à deux foyers, exceptionnellement trois, par chalet). Il y aurait donc hiatus, selon la commission cantonale, du fait d'une occupation sans commune mesure avec celle des bâtiments existants; au demeurant, cette volonté de tirer un parti excessif du volume prévu - en lui-même admissible - se traduirait extérieurement par une façade principale criblée de fenêtres si rapprochées qu'il faudrait renoncer à les flanquer des volets caractéristiques des chalets. En définitive, a conclu la juridiction cantonale, l'édification d'un ouvrage conçu pour une telle densité d'occupation serait de nature à compromettre le calme et la tranquillité propres au quartier ...
b) Lors de l'inspection des lieux du 3 juillet 1989, le président de la Commission cantonale de recours a délimité ... le secteur pris en considération dans le prononcé attaqué ... Ainsi que l'inspection locale a permis de le constater, la zone de chalets s'étend encore à l'est sur un vaste secteur actuellement en nature de pré et accessible depuis la route cantonale du col du Pillon. Un peu plus bas, à l'ouest, se trouvent trois chalets de six appartements chacun, appartements relativement plus grands que ceux prévus par le recourant.
Le critère de "visibilité" appliqué par la juridiction intimée, qui s'en est tenue ... (à un) compartiment de terrain (assez) restreint ..., s'avère inapproprié en l'occurrence, car - l'inspection locale l'a confirmé - c'est tout naturellement et presque sans transition que l'on passe vers l'est dans l'aire en nature de pré classée en zone de chalets et au sud-ouest, en contrebas, dans celle comprenant les trois chalets de six appartements chacun. Que la plupart des chalets sis aux abords immédiats du projet litigieux n'abritent effectivement qu'une ou deux familles - ce qui a également été vérifié lors de l'inspection locale -, n'apparaît pas décisif dans ces conditions. L'on ne se trouve donc pas en présence d'un secteur topographiquement si clairement délimité qu'il se justifierait de le soumettre à un régime particulier.
Au dire des intimés et de la juridiction cantonale (par la voix de son président), l'aménagement des huit logements et des onze places de parc prévus - véritable "corps étranger" dans le secteur, à leurs yeux - porterait atteinte au caractère du site à cause des diverses nuisances qu'il entraînera immanquablement (manoeuvres de véhicules, claquement de portes, rentrées tardives bruyantes), ce qui constituerait une différence par rapport à la route cantonale où le bruit est pratiquement continu. A cet égard, il y a lieu tout d'abord de prendre acte de la déclaration faite par le recourant lors de l'inspection des lieux et aux termes de laquelle le nombre de logements projetés sera finalement de sept au lieu de huit, en raison du retrait d'une offre d'achat. S'agissant des places de parc - prévues non pas devant mais à côté du chalet des intimés F., le chalet de A. n'étant, lui, pas gêné -, le recourant se contenterait de n'en aménager que sept, mais c'est pour répondre au voeu des autorités locales qu'il entend maintenir leur nombre à onze: la commune, qui exige en principe une place de parc par logement, en recommande en fait une et demie pour tenir compte des besoins de la station en matière de parking. Outre la présence de la route du col du Pillon, dont le caractère bruyant est indéniable, il faut mentionner l'existence de la route privée qui, à l'endroit litigieux, s'en détache pour desservir en contrebas environ 30 habitants hors saison et 150 en saison. Cette circonstance interdit déjà à elle seule d'attribuer au quartier des Rochers le qualificatif de particulièrement tranquille au point que la réalisation du projet du recourant aurait pour effet d'en changer totalement le caractère.
Quant à l'aspect esthétique de la façade principale (sud) "criblée de fenêtres", qui consacrerait la volonté de tirer un parti excessif du volume prévu, pourtant réglementaire, c'est là une atteinte relativement mineure, au dire du président de la Commission cantonale de recours, qui n'a du reste été évoquée que par surabondance dans le prononcé attaqué. La délégation du Tribunal fédéral a d'ailleurs pu se rendre compte d'elle-même que la construction litigieuse ne sera pas la seule dans la localité à avoir une façade dépourvue de volets en raison du nombre élevé de fenêtres.
c) Eu égard à l'ensemble de ce qui précède, on ne voit donc pas à quel intérêt public prépondérant répondrait la réduction de la densité d'occupation imposée au recourant sur la base de la clause d'esthétique de l'art. 45 RPE. Au demeurant, l'utilisation qu'entend faire ce propriétaire des possibilités de construire offertes par le règlement communal en vigueur - réglementation que la commune, au dire de ses représentants à l'inspection locale, n'envisage pas pour l'heure de modifier en vue par exemple de limiter la densité de logements par chalet - n'apparaît pas déraisonnable et irrationnelle au sens de la jurisprudence susmentionnée (cf. ATF 101 Ia 223 consid. c).
... | fr | Art. 4 et 22ter Cst.; droit des constructions, application d'une clause d'esthétique et d'intégration des constructions (art. 86 LATC VD) visant à réduire la densité d'occupation d'un immeuble. 1. Le propriétaire concerné ne se voyant pas interdire toute construction sur son terrain, la question de la base légale suffisante est examinée en l'espèce sous l'angle de l'arbitraire seulement (consid. 2a), et elle est résolue par l'affirmative (consid. 2b et c).
2. Le chalet d'habitation projeté, qui est en tous points conforme à la réglementation en vigueur, ne compromet pas le caractère des lieux du fait de sa densité d'occupation supérieure à celle des constructions sises dans les environs immédiats. La réduction de cette densité d'occupation sur la base de la clause d'esthétique en cause ne répond à aucun intérêt public prépondérant (consid. 3 et 4). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-363%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 364
M. est propriétaire de la parcelle No 2473 du cadastre communal d'Ormont-Dessus, sise aux Diablerets, en aval de la route du col du Pillon, au lieu-dit "Es Rochers". D'une surface de 1637 m2, cette parcelle aux contours irréguliers est entourée de propriétés privées, bâties pour la plupart, dont celles de A. à l'est (No 2460) et des époux F. au nord (No 2472). Dans le plan de zones communal, elle est classée au coeur d'une vaste zone de chalets, destinée - aux termes de l'art. 16 du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) - "à l'habitation, ainsi qu'à l'artisanat, au commerce, aux activités touristiques et à l'exploitation agricole" (al. 1) et dans laquelle "seules sont autorisées les constructions genre chalet" (al. 2).
Le 23 mars 1988, M. a requis de la Municipalité d'Ormont- Dessus l'autorisation de construire sur son terrain un chalet d'habitation de deux étages sur rez, comprenant en tout huit appartements, avec onze places de stationnement à ciel ouvert, dont sept le long de la parcelle No 2472. Les propriétaires de cette dernière, soit les époux F., et A. ont fait opposition en invoquant une violation de la clause d'esthétique figurant à l'art. 45 RPE. La municipalité ayant levé leurs oppositions et accordé le permis de construire, ils ont alors recouru auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions qui, par prononcé du 31 octobre 1988, a admis leur recours.
Agissant par la voie du recours de droit public, pour violation notamment des art. 4 et 22ter Cst., M. a requis le Tribunal fédéral d'annuler le prononcé de la Commission cantonale de recours.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé le prononcé attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant soutient tout d'abord que la décision attaquée serait dépourvue de base légale suffisante et, dans cette mesure, violerait la garantie de la propriété. Se voyant interdire "l'utilisation qu'il faisait de son immeuble ou qu'il aurait pu faire dans un proche avenir selon les dispositions en vigueur", soit la construction d'un chalet en tout point conforme, par ses dimensions, son volume et son affectation, aux dispositions du règlement sur les constructions et du plan de zones de la commune d'Ormont-Dessus, il subirait une restriction particulièrement grave à son droit de propriété. Une restriction aussi grave, estime-t-il, ne pourrait se fonder que sur une base légale claire et univoque, et l'art. 86 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) ne satisferait pas à cette exigence.
a) Contrairement à ce qu'affirme le recourant, l'atteinte qu'il subit n'est pas particulièrement grave. La jurisprudence admet l'existence d'une telle atteinte lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol - actuelle ou future - conforme à sa destination (ATF 108 Ia 35 consid. 3a, ATF 99 Ia 251 et les arrêts cités). Tel n'est pas le cas en l'espèce où l'on impose au propriétaire non pas l'interdiction de toute construction sur son terrain, mais uniquement la réduction de la densité d'occupation, c'est-à-dire la diminution du nombre d'appartements susceptibles d'être aménagés dans le chalet qu'il projette de construire. Le Tribunal fédéral ne peut donc examiner la question de la base légale que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 113 Ia 440 consid. 2 et les arrêts cités). Il examine en revanche librement la question de l'intérêt public et de la proportionnalité de l'atteinte, tout en faisant preuve de retenue si la solution dépend d'une appréciation des circonstances locales, que les autorités cantonales connaissent mieux, ou s'il s'agit de pures questions d'appréciation (ATF 110 Ia 172 consid. aa, ATF 109 Ia 259 consid. 4 et les arrêts cités).
b) Le recourant axe toute son argumentation sur l'art 86 LATC, alors que la juridiction intimée a fondé sa décision uniquement sur l'art. 45 RPE. Cela importe peu, eu égard au contenu de chacune de ces dispositions, qui sont ainsi libellées:
Art. 86 LATC
"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
Art. 45 RPE
"Les constructions et reconstructions devront s'harmoniser avec le style général des bâtiments existants et avec le caractère des lieux, tant par la forme, les matériaux employés et leur mise en oeuvre, que par les teintes."
La simple lecture de ces textes montre que la portée de l'art. 45 RPE n'est en tout cas pas plus étendue que celle de l'art. 86 LATC. Dès lors, si l'on aboutit à la conclusion que cette dernière disposition ne constitue pas une base légale suffisante, il devra forcément en aller de même, pour les mêmes motifs, de l'art. 45 RPE. Si l'on conclut en revanche que l'art. 86 LATC représente une base légale suffisante, cette conclusion s'imposera également pour l'art. 45 RPE, faute pour le recourant d'avoir démontré le contraire.
c) Le Tribunal fédéral a jugé à diverses reprises que l'art. 57 LCAT - ancienne disposition sur l'esthétique des constructions - constituait une base légale suffisante (cf. notamment ATF 101 Ia 218 consid. 4, 219 consid. 5a, 97 I 642 consid. b et les arrêts cités). Il n'a pas de raison d'en décider autrement à propos de l'art. 86 LATC, actuelle clause d'esthétique et d'intégration des constructions, dont le texte est très proche de celui de l'art. 57 LCAT (Droit vaudois de la construction, Lausanne 1987, n. 2 ad LATC 86, p. 154). Il s'agit d'une réglementation particulièrement large du double point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique. L'étendue de la base légale et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent toutefois justifier à priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 97 I 642 consid. b; arrêt non publié Crottaz du 23 décembre 1983, consid. 2a; Droit vaudois de la construction, n. 2.1.1 ad LATC 86, p. 155).
Le grief d'absence de base légale suffisante doit donc être rejeté.
3. a) Selon la jurisprudence, une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur (ATF 115 Ia 118 ss consid. 3d; ATF 114 Ia 345 s. consid. 4b). En droit vaudois, un projet de construction peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions. Cependant, une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui, par son volume, ne serait pas en harmonie avec les constructions existantes, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 101 Ia 213 ss; Droit vaudois de la construction, n. 2.1.1 ad LATC 86, p. 155).
b) Le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions leur appartenant en premier lieu, les autorités locales disposent, à cet égard, d'un large pouvoir d'appréciation et la Commission cantonale de recours ne saurait substituer sans autre son propre pouvoir d'appréciation. Elle s'impose en effet une certaine retenue dans les domaines où l'autorité municipale jouit, en fait et en droit, d'un large pouvoir d'appréciation. C'est le cas notamment en matière d'esthétique dans la mesure où il est question de remettre en cause les implantations, les dimensions, les masses et les hauteurs d'ouvrages définis par un plan de quartier ou un plan d'affectation partiel récent (cf. Droit vaudois de la construction, n. 3.5 ad LATC 15, p. 64 et n. 2.1.1 in fine ad LATC 86, p. 155; ATF 115 Ia 118 /119 consid. 3d et les références).
4. a) ...
A l'instar de l'autorité communale, la Commission cantonale de recours a considéré que la construction projetée était en tous points réglementaire. S'agissant de déterminer si celle-ci s'harmonisait avec le style général des bâtiments existants et avec le caractère des lieux (art. 45 RPE), elle a estimé que, sous l'angle de la seule volumétrie, le projet litigieux ne pouvait être refusé vu l'absence de contraste marqué entre ses dimensions et celles des constructions existantes; en revanche, son taux d'occupation serait propre à compromettre le caractère des lieux, le quartier des Rochers constituant un compartiment de terrain bien délimité, ne frappant certes pas par des constructions particulièrement modestes dans leur gabarit, mais se distinguant par une densité extrêmement faible (un à deux foyers, exceptionnellement trois, par chalet). Il y aurait donc hiatus, selon la commission cantonale, du fait d'une occupation sans commune mesure avec celle des bâtiments existants; au demeurant, cette volonté de tirer un parti excessif du volume prévu - en lui-même admissible - se traduirait extérieurement par une façade principale criblée de fenêtres si rapprochées qu'il faudrait renoncer à les flanquer des volets caractéristiques des chalets. En définitive, a conclu la juridiction cantonale, l'édification d'un ouvrage conçu pour une telle densité d'occupation serait de nature à compromettre le calme et la tranquillité propres au quartier ...
b) Lors de l'inspection des lieux du 3 juillet 1989, le président de la Commission cantonale de recours a délimité ... le secteur pris en considération dans le prononcé attaqué ... Ainsi que l'inspection locale a permis de le constater, la zone de chalets s'étend encore à l'est sur un vaste secteur actuellement en nature de pré et accessible depuis la route cantonale du col du Pillon. Un peu plus bas, à l'ouest, se trouvent trois chalets de six appartements chacun, appartements relativement plus grands que ceux prévus par le recourant.
Le critère de "visibilité" appliqué par la juridiction intimée, qui s'en est tenue ... (à un) compartiment de terrain (assez) restreint ..., s'avère inapproprié en l'occurrence, car - l'inspection locale l'a confirmé - c'est tout naturellement et presque sans transition que l'on passe vers l'est dans l'aire en nature de pré classée en zone de chalets et au sud-ouest, en contrebas, dans celle comprenant les trois chalets de six appartements chacun. Que la plupart des chalets sis aux abords immédiats du projet litigieux n'abritent effectivement qu'une ou deux familles - ce qui a également été vérifié lors de l'inspection locale -, n'apparaît pas décisif dans ces conditions. L'on ne se trouve donc pas en présence d'un secteur topographiquement si clairement délimité qu'il se justifierait de le soumettre à un régime particulier.
Au dire des intimés et de la juridiction cantonale (par la voix de son président), l'aménagement des huit logements et des onze places de parc prévus - véritable "corps étranger" dans le secteur, à leurs yeux - porterait atteinte au caractère du site à cause des diverses nuisances qu'il entraînera immanquablement (manoeuvres de véhicules, claquement de portes, rentrées tardives bruyantes), ce qui constituerait une différence par rapport à la route cantonale où le bruit est pratiquement continu. A cet égard, il y a lieu tout d'abord de prendre acte de la déclaration faite par le recourant lors de l'inspection des lieux et aux termes de laquelle le nombre de logements projetés sera finalement de sept au lieu de huit, en raison du retrait d'une offre d'achat. S'agissant des places de parc - prévues non pas devant mais à côté du chalet des intimés F., le chalet de A. n'étant, lui, pas gêné -, le recourant se contenterait de n'en aménager que sept, mais c'est pour répondre au voeu des autorités locales qu'il entend maintenir leur nombre à onze: la commune, qui exige en principe une place de parc par logement, en recommande en fait une et demie pour tenir compte des besoins de la station en matière de parking. Outre la présence de la route du col du Pillon, dont le caractère bruyant est indéniable, il faut mentionner l'existence de la route privée qui, à l'endroit litigieux, s'en détache pour desservir en contrebas environ 30 habitants hors saison et 150 en saison. Cette circonstance interdit déjà à elle seule d'attribuer au quartier des Rochers le qualificatif de particulièrement tranquille au point que la réalisation du projet du recourant aurait pour effet d'en changer totalement le caractère.
Quant à l'aspect esthétique de la façade principale (sud) "criblée de fenêtres", qui consacrerait la volonté de tirer un parti excessif du volume prévu, pourtant réglementaire, c'est là une atteinte relativement mineure, au dire du président de la Commission cantonale de recours, qui n'a du reste été évoquée que par surabondance dans le prononcé attaqué. La délégation du Tribunal fédéral a d'ailleurs pu se rendre compte d'elle-même que la construction litigieuse ne sera pas la seule dans la localité à avoir une façade dépourvue de volets en raison du nombre élevé de fenêtres.
c) Eu égard à l'ensemble de ce qui précède, on ne voit donc pas à quel intérêt public prépondérant répondrait la réduction de la densité d'occupation imposée au recourant sur la base de la clause d'esthétique de l'art. 45 RPE. Au demeurant, l'utilisation qu'entend faire ce propriétaire des possibilités de construire offertes par le règlement communal en vigueur - réglementation que la commune, au dire de ses représentants à l'inspection locale, n'envisage pas pour l'heure de modifier en vue par exemple de limiter la densité de logements par chalet - n'apparaît pas déraisonnable et irrationnelle au sens de la jurisprudence susmentionnée (cf. ATF 101 Ia 223 consid. c).
... | fr | Art. 4 e 22ter Cost.; diritto edilizio, applicazione di una clausola d'estetica e d'integrazione edilizia (art. 86 della legge vodese sulla pianificazione e sulle costruzioni) tendente a ridurre la densità d'occupazione di un immobile. 1. Poiché al proprietario interessato non è vietata qualsiasi costruzione sul suo terreno, la questione della base legale sufficiente è esaminata nella fattispecie solo sotto l'angolo dell'arbitrio (consid. 2a) ed è risolta in senso affermativo (consid. 2b e c).
2. Lo chalet progettato, destinato all'abitazione e conforme in ogni suo aspetto alla disciplina vigente, non compromette il carattere locale a causa della sua densità d'occupazione superiore a quelle delle costruzioni situate in prossimità. La riduzione di tale densità d'occupazione in base alla clausola d'estetica di cui trattasi non corrisponde ad alcun interesse pubblico preponderante (consid. 3 e 4). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-363%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,248 | 115 Ia 370 | 115 Ia 370
Sachverhalt ab Seite 370
Die Altstadt von Bern liegt auf einer Geländekuppe, die auf drei Seiten von der Aare umflossen wird. Auf der Südseite, wo die Geländekuppe flach gegen das Aareufer ausläuft, befindet sich das Gebiet der Matte. Der südlichste Teil ist das "Inseli". Im Bauklassenplan der Stadt Bern vom Jahre 1955 lag das "Inseli" im Industriegebiet der Matte. Der heute gültige Bauklassenplan vom 31. Dezember 1984 weist es dem Gewerbegebiet zu.
A. führt seit 1961 auf dem "Inseli" einen Metallbaubetrieb. Am 15. Juni 1984 reichte er ein Baugesuch für die Aufstockung der Werkhalle um zwei Geschosse für Büro- und Gewerberäume, das Erstellen von Autoabstellplätzen sowie den Anbau eines Treppenhauses und eines Autoliftes ein. Gegen das Baugesuch erhob unter anderem der Berner Heimatschutz Einsprache mit der Begründung, durch die Aufstockung werde der Ausblick von Standorten auf dem auf der andern Seite der Aare führenden Uferweg (in den sogenannten Englischen Anlagen) auf markante Teile der Altstadt im Bereich der Junkerngasse bis auf Dachfirsthöhe abgedeckt. Der Regierungsstatthalter I von Bern wies die Einsprache ab.
Die Baudirektion des Kantons Bern, an welche A. den Entscheid weiterzog, holte einen Bericht der Kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder ein. Sie wies die Beschwerde ab, wobei sie sich auf die Schutzbestimmungen der Bauordnung der Stadt Bern stützte. Der Anblick der Südfront der untern Altstadt würde durch das Bauvorhaben namentlich vom Uferweg der Englischen Anlagen schwer beeinträchtigt.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies eine hiegegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ebenfalls ab. Zur Begründung führte es aus, Art. 75 Abs. 3 und 4 und Art. 92 Abs. 1 und 98 Abs. 1 der Bauordnung der Stadt Bern vom 22. März 1979 (BO) stellten eine genügende gesetzliche Grundlage für einen Bauabschlag dar, insbesondere sei für die Beurteilung des Aufstockungsvorhabens Art. 75 Abs. 4 BO entscheidend, wonach Neu- und Umbauten die Altstadtsilhouette nicht beeinträchtigen dürften; Ausnahmen, die eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe beanspruchten, seien unzulässig. Die Eigentumsbeschränkung liege zudem im öffentlichen Interesse und erweise sich als verhältnismässig.
A. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4, 22ter und 31 BV und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Oktober 1988 sei aufzuheben und die kantonalen Behörden seien anzuweisen, die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. (Das Bundesgericht bejaht das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage.)
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, sein privates Interesse an der Realisierung des Bauvorhabens überwiege im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse am Schutz der Altstadtsilhouette.
Die Frage, ob ein Grundrechtseingriff, der sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt, durch ein öffentliches Interesse gedeckt ist und ob dieses die privaten Interessen überwiege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (BGE 115 Ia 30; BGE 114 Ia 117, 243, je mit Hinweisen). Doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE 114 Ia 117, 338, je mit Hinweisen). Diese Zurückhaltung ist insbesondere auf dem Gebiet des Denkmalschutzes geboten, da diese Aufgabe in erster Linie Sache der Kantone ist (BGE 115 Ia 30; BGE 109 Ia 259 E. 4; vgl. auch BGE 115 Ia 118 E. d). Die erwähnte Kognitionsbeschränkung gilt auch dann, wenn das Bundesgericht, wie vorliegend, einen Augenschein durchgeführt hat. Eine solche einmalige Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die vertieften Kenntnisse, welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO BERTOSSA, Der Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem aber ist die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts als Verfassungsgericht begründet. Oft sind verschiedene Lösungen eines Problems mit der Verfassung vereinbar, weshalb den Kantonen genügend Raum gelassen werden soll, die ihnen am besten entsprechende Regelung zu treffen. Die Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit spielt auch im Kontext des Förderalismus eine Rolle: Dem Bundesgericht ist erlaubt, zum Ausgleich starker Zentralisierung bewusst nach Wegen zu suchen, kantonale Autonomie zu schonen, solange zentrale Grundsrechtspositionen dadurch nicht verletzt werden (WALTER KÄLIN, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Demokratie, Bern 1987, S. 200).
Bei der Prüfung des öffentlichen Interesses ist in erster Linie die Bedeutung von Art. 75 Abs. 4 BO zu berücksichtigen. Diese Vorschrift verbietet eine Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette durch Neu- und Umbauten. Satz 2 dieser Bestimmung ist die logische Konsequenz des Beeinträchtigungsverbotes; wird die Altstadtsilhouette von einem Neu- oder Umbau tangiert, so soll nicht noch über eine nach der Bauordnung mögliche Ausnahmebewilligung für eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe diskutiert werden. Solche Ausnahmen sind unzulässig. Wird aber zonenkonform gebaut, ist das Bauvorhaben allein nach Satz 1 von Art. 75 Abs. 4 zu prüfen, nämlich danach, ob es die Altstadtsilhouette beeinträchtigt. Im Gegensatz zu einem Verunstaltungsverbot, welches eine Bauverweigerung nur rechtfertigen könnte, wenn eine eigentliche Verunstaltung bewirkt würde, erlaubt der Begriff der "Beeinträchtigung" die Anwendung eines strengeren Massstabes. Verlangt wird nicht eine erhebliche Störung nach dem Massstab von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit (BGE 114 Ia 345; BGE 82 I 108), sondern es genügt vielmehr bereits eine klar erkennbare Störung eines wertvollen Stadt- oder Landschaftsbildes, um ein Bauvorhaben zu verbieten (BGE 101 Ia 219 E. 5a). Freilich hat auch in diesem Fall eine strenge Prüfung mit sorgfältiger Interessenabwägung im Blick auf den Schutzzweck und das Schutzobjekt zu erfolgen (BGE 101 Ia 221 E. 6a).
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Grundrechtsbeschränkungen, die dem Schutz von Baudenkmälern dienen, ganz allgemein im öffentlichen Interesse (BGE 109 Ia 259 E. 5a mit Hinweisen). Auch in der Lehre wird das öffentliche Interesse an Denkmalschutzmassnahmen allgemein bejaht (Hinweis in BGE 109 Ia 259 E. 5a). Das Schutzinteresse gilt nicht nur einem einzelnen Objekt, sondern darüber hinaus auch einem Ensemble von Bauten und dessen näheren Umgebung (BGE 109 Ia 185; Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1986 in ZBl. 88/1987 S. 541 f.). Damit ist allerdings die Frage noch nicht beantwortet, wie weit das öffentliche Interesse reicht bzw. welche Objekte Schutz verdienen und in welchem Ausmasse. Das öffentliche Interesse, die Berner Altstadt - die in das Verzeichnis der Weltkulturgüter der UNESCO aufgenommen wurde - vor Beeinträchtigungen zu schützen, wird vom Beschwerdeführer dem Grundsatz nach nicht in Abrede gestellt. Indessen ist zu prüfen, ob dieses an sich unbestrittene öffentliche Interesse bei Würdigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles eine genügende Grundlage für einen Bauabschlag ist.
b) Das Verwaltungsgericht führt in seinem Entscheid aus, die Beeinträchtigung der Altsstadtsilhouette ergebe sich zwar nur von einigen wenigen Standorten auf dem Uferweg der Englischen Anlagen aus. Doch würden diese Standorte wegen der dort fehlenden Uferbestockung geradezu zum Verweilen und Betrachten anregen. Der hier noch mögliche freie Blick auf die Südfront der Junkerngasse würde mit dem vorgesehenen Umbau beinahe gänzlich zunichte gemacht und der Allgemeinheit damit eine fast einzigartige Teilansicht der Altstadt entzogen. Deshalb sei es belanglos, ob dieser Durchblick von eher kleinem touristischen Interesse sei und ob der Uferweg auch von Einheimischen nur schwach frequentiert werde.
Der Augenschein hat gezeigt, dass die geplante Aufstockung des Gebäudes des Beschwerdeführers den Blick auf die Oberstadt von den vom Verwaltungsgericht genannten Standorten aus teilweise verbauen würde. Damit ginge die beim heutigen Ausblick auf das "Inseli" klar erfassbare Trennung zwischen der vornehmen Oberstadt (Junkerngasse bis Münster) und dem Gewerbeviertel der Matte verloren. Insbesondere stellt sich heute die Altstadt in dem in Frage stehenden Bereich als geschlossene Häuserzeile dar. Diese Einheit würde durch das Bauvorhaben unterbrochen. Es ergibt sich somit, dass das vorliegende Projekt, zumindest von gewissen Standorten aus gesehen, die Altstadtsilhouette beinträchtigen würde.
Der Beschwerdeführer bestreitet diese Feststellungen nicht grundsätzlich, wendet aber ein, da der Uferweg touristisch bedeutungslos sei und der Durchblick lediglich an einigen wenigen Standorten beeinträchtigt würde, bestehe kein nennenswertes Interesse am Aufstockungsverbot. Er macht damit geltend, im vorliegenden Fall könne das öffentliche Interesse den Bauabschlag nicht rechtfertigen, da die Störung nur unbedeutend sei. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist es indessen unerheblich, ob die Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette nur von wenigen Standorten aus wahrgenommen werden könnte. Ganz abgesehen davon, dass sich - wie das Verwaltungsgericht zu Recht festhält - gerade von diesen Orten aus heute ein offener Ausblick auf die Südfront der unteren Altstadt bietet, ist der in Frage stehende Schutz der Altstadt, die ein Kulturgut von europäischem Rang darstellt, stark zu gewichten. Es besteht ein grosses öffentliches Interesse daran, Beeinträchtigungen des Ortsbildes der Berner Altstadt wenn immer möglich zu vermeiden. Hinzu kommt, dass die Behörden bei der Anwendung von Art. 75 Abs. 4 BO, wie dargelegt, einen strengen Massstab anwenden dürfen, der auf alle Fälle strenger sein darf, als bei der Prüfung eines Verunstaltungsverbotes. Es reicht, wenn ein Vorhaben wie hier zu einer klar erkennbaren Störung des geschützten Ortsbildes führt. Angesichts der vom Bundesgericht geübten Zurückhaltung erscheint jedenfalls die Schlussfolgerung der kantonalen Behörden, das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Altstadtsilhouette sei trotz der an sich geringen Beeinträchtigung gegeben, durchaus haltbar. Daran können auch die übrigen Einwendungen des Beschwerdeführers nichts ändern.
c) Diesem öffentlichen Interesse sind die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der Realisierung seines Bauvorhabens entgegenzustellen. Dabei ist zu beachten, dass der bestehende Gewerbebau um zwei Geschosse aufgestockt werden soll. Damit sollen im ersten Obergeschoss 190 m2 Gewerbefläche und 110 m2 Bürofläche sowie im zweiten Obergeschoss ca. 300 m2 Gewerbefläche, ein Atelier und ein Lagerraum von je rund 45 m2 sowie eine Einstellhalle für zehn Personenwagen gewonnen werden. Nach den Angaben des Beschwerdeführers sind ca. 10% der Bürofläche zur Vermietung vorgesehen. An der Augenscheinsverhandlung wurde festgestellt, dass auf die Autoabstellplätze gegen Entrichtung einer entsprechenden Ablösungssumme verzichtet werden könnte, doch möchte der Beschwerdeführer in diesem Fall den fraglichen Raum als Lager benützen. Diese Absicht ist zwar begreiflich, jedoch nicht überzeugend, wenn gesagt wird, eine Expansion des Betriebes sei nicht geplant. Die projektierte Einstellhalle sowie die vorgesehene Fläche von Büroraum, die vermietet werden soll, zeigen, dass nicht alle geplanten Nutzflächen aus betrieblicher Sicht dringend erforderlich sind, erklärte doch der Beschwerdeführer anlässlich des von der Baudirektion durchgeführten Augenscheins, die Hälfte der Aufstockung werde sofort von der Firma benötigt, im übrigen müsse man beim Bauen auch in die Zukunft planen und gewisse Reserven einkalkulieren. Unter diesen Umständen durften die kantonalen Behörden folgern, die privaten Interessen des Beschwerdeführers könnten das erhebliche öffentliche Interesse nicht überwiegen. Zumindest ist diese Schlussfolgerung im Hinblick auf die erwähnte zurückhaltende Prüfung des Bundesgerichts nicht zu beanstanden. Das heute zur Diskussion stehende Projekt, welches eine Erweiterung vorsieht, die über das betrieblich Notwendige hinaus geht, lässt es zu, bei der Abwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen dem öffentlichen Interesse mehr Gewicht beizumessen.
4. Weiter rügt der Beschwerdeführer, der Bauabschlag verletze das Prinzip der Verhältnismässigkeit.
a) Damit eine Grundrechtsbeschränkung vor der Eigentumsgarantie und der Handels- und Gewerbefreiheit standhält, muss nicht nur der damit angestrebte Zweck im öffentlichen Interesse liegen; nach der Rechtsprechung verlangt zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass die Beschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht (BGE 115 Ia 31 mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, da die kommunalen Ästhetikvorschriften verfassungskonform seien, bleibe nach seiner Rechtsprechung im konkreten Anwendungsfall kein Platz mehr für eine nochmalige Prüfung der Verhältnismässigkeit. Ob diese Auffassung haltbar sei, braucht nicht untersucht zu werden, da das Verwaltungsgericht die Verhältnismässigkeit in einer zusätzlichen Erwägung geprüft hat. Es kommt dort zum Schluss, es sei nicht ersichtlich, mit welchen milderen Vorkehren das Aufstockungsprojekt mit dem Ortsbildschutz in Übereinstimmung gebracht werden könnte. Da der Beschwerdeführer im Verfahren vor der Baudirektion auf die Einreichung einer Projektänderung verzichtet habe, verbleibe als einzige zwecktaugliche Schutzmassnahme der Bauabschlag.
Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang vor, sein privates Interesse an der Aufstockung zur Beseitigung der akuten Raumnot sei offensichtlich und schwerwiegend. Es müsse als eine krasse Unverhältnismässigkeit bezeichnet werden, wegen eines Durchblicks von einigen wenigen Punkten eines kaum begangenen und touristisch bedeutungslosen Uferweges eine betrieblich absolut notwendige, nach den baupolizeilichen Vorschriften hinsichtlich Gebäudehöhe und Geschosszahl zulässige Aufstockung zu verbieten.
Wie oben dargelegt, erweist sich die von den kantonalen Behörden vorgenommene Interessenabwägung durchaus als haltbar, weshalb der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Ebenso geht aus diesen Erwägungen hervor, dass die Altstadtsilhouette durch das Bauvorhaben beeinträchtigt wird. Da es einzig um das vom Beschwerdeführer ausgearbeitete Projekt geht, sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Verhältnismässigkeit des Bauabschlages nicht zu beanstanden.
5. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der von den kantonalen Behörden verfügte Bauabschlag für das zur Diskussion stehende Bauvorhaben weder die Eigentumsgarantie noch die Handels- und Gewerbefreiheit verletzt. Eine andere Frage ist dagegen, ob allenfalls ein abgeändertes Vorhaben, beispielsweise die Aufstockung um nur ein Geschoss, ebenfalls verweigert werden könnte. Dies braucht hier indessen nicht entschieden zu werden. Immerhin sei bemerkt, dass dadurch nach den aktenmässigen Angaben eine Mehrnutzung von mindestens 300 m2 gewonnen werden könnte, womit gegenüber der heutigen Lage zweifellos eine Betriebsrationalisierung möglich wäre. In rechtlicher Hinsicht unbefriedigend ist der Konflikt zwischen der zonenmässig möglichen Nutzung (Altstadtzone C, 3 Geschosse, 11 m) und der strengen Schutzvorschrift zugunsten der Altstadt. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts gewichtet das Legalitätsprinzip stark (BGE BGE 115 Ia 119), darf doch die Anwendung einer Ästhetik- bzw. Schutzvorschrift nicht dazu führen, dass generell - etwa für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert - die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde. Hat der Gesetzgeber zum Beispiel eine bestimmte Geschosszahl zugelassen, ginge es nicht an, generell ein Geschoss weniger zu bewilligen mit der Begründung, nur dadurch würde der fraglichen Vorschrift Genüge getan (BGE 115 Ia 119, 367 E. 3a; 114 Ia 346 E. b). Die Rechtsprechung schliesst zwar nicht aus, dass die Anwendung einer Ästhetikvorschrift zu einer Reduktion des zulässigen Bauvolumens führen kann (vgl. BGE 101 Ia 222 E. 6c). Unzulässig ist aber die Verweigerung einer Baubewilligung, wenn die Behörde zugleich zu verstehen gibt, dass jedes neue Projekt - obwohl zonenkonform - aussichtslos sei (vgl. dazu BGE 115 Ia 119). Ein solches Vorgehen kann dem Bürger nicht zugemutet werden und würde darauf hinauslaufen, dass die Anwendung der Ästhetik- bzw. Schutzbestimmungen die Zonenvorschriften faktisch ausser Kraft setzt. Die zuständigen Behörden und Kommissionen sind daher - nicht zuletzt auch in Anwendung von Art. 98 Abs. 1 Satz 3 BO - verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert nützlicher Frist bekannt zu geben, bis zu welchem Ausmass sie eine Aufstockung als tragbar erachten. Anschliessend kann der Beschwerdeführer entscheiden, ob sich die Ausführung eines reduzierten Bauvorhabens noch lohnt. | de | Art. 22ter und 31 BV; Art. 75 Abs. 4 Bauordnung der Stadt Bern (BO); Schutz der Berner Altstadtsilhouette; öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit. 1. Kognition des Bundesgerichts bei der Interessenabwägung (E. 3) und Verhältnismässigkeit (E. 4).
2. Die Anwendung einer Vorschrift zum Schutze der Altstadt kann im Einzelfall zu einer Reduktion des nach der Zonenordnung zulässigen Bauvolumens führen, doch sind die Behörden verpflichtet, einem Bauherrn innert nützlicher Frist mitzuteilen, welches Ausmass sie mit dem Altstadtschutz vereinbar erachten. Die Anwendung städtebaulich-ästhetischer Schutzvorschriften darf im übrigen nicht zur Folge haben, dass das zonengemässe Nutzungsmass für ein Quartier oder ein Baugeviert generell ausser Kraft gesetzt wird (E. 5). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-370%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,249 | 115 Ia 370 | 115 Ia 370
Sachverhalt ab Seite 370
Die Altstadt von Bern liegt auf einer Geländekuppe, die auf drei Seiten von der Aare umflossen wird. Auf der Südseite, wo die Geländekuppe flach gegen das Aareufer ausläuft, befindet sich das Gebiet der Matte. Der südlichste Teil ist das "Inseli". Im Bauklassenplan der Stadt Bern vom Jahre 1955 lag das "Inseli" im Industriegebiet der Matte. Der heute gültige Bauklassenplan vom 31. Dezember 1984 weist es dem Gewerbegebiet zu.
A. führt seit 1961 auf dem "Inseli" einen Metallbaubetrieb. Am 15. Juni 1984 reichte er ein Baugesuch für die Aufstockung der Werkhalle um zwei Geschosse für Büro- und Gewerberäume, das Erstellen von Autoabstellplätzen sowie den Anbau eines Treppenhauses und eines Autoliftes ein. Gegen das Baugesuch erhob unter anderem der Berner Heimatschutz Einsprache mit der Begründung, durch die Aufstockung werde der Ausblick von Standorten auf dem auf der andern Seite der Aare führenden Uferweg (in den sogenannten Englischen Anlagen) auf markante Teile der Altstadt im Bereich der Junkerngasse bis auf Dachfirsthöhe abgedeckt. Der Regierungsstatthalter I von Bern wies die Einsprache ab.
Die Baudirektion des Kantons Bern, an welche A. den Entscheid weiterzog, holte einen Bericht der Kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder ein. Sie wies die Beschwerde ab, wobei sie sich auf die Schutzbestimmungen der Bauordnung der Stadt Bern stützte. Der Anblick der Südfront der untern Altstadt würde durch das Bauvorhaben namentlich vom Uferweg der Englischen Anlagen schwer beeinträchtigt.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies eine hiegegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ebenfalls ab. Zur Begründung führte es aus, Art. 75 Abs. 3 und 4 und Art. 92 Abs. 1 und 98 Abs. 1 der Bauordnung der Stadt Bern vom 22. März 1979 (BO) stellten eine genügende gesetzliche Grundlage für einen Bauabschlag dar, insbesondere sei für die Beurteilung des Aufstockungsvorhabens Art. 75 Abs. 4 BO entscheidend, wonach Neu- und Umbauten die Altstadtsilhouette nicht beeinträchtigen dürften; Ausnahmen, die eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe beanspruchten, seien unzulässig. Die Eigentumsbeschränkung liege zudem im öffentlichen Interesse und erweise sich als verhältnismässig.
A. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4, 22ter und 31 BV und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Oktober 1988 sei aufzuheben und die kantonalen Behörden seien anzuweisen, die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. (Das Bundesgericht bejaht das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage.)
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, sein privates Interesse an der Realisierung des Bauvorhabens überwiege im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse am Schutz der Altstadtsilhouette.
Die Frage, ob ein Grundrechtseingriff, der sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt, durch ein öffentliches Interesse gedeckt ist und ob dieses die privaten Interessen überwiege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (BGE 115 Ia 30; BGE 114 Ia 117, 243, je mit Hinweisen). Doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE 114 Ia 117, 338, je mit Hinweisen). Diese Zurückhaltung ist insbesondere auf dem Gebiet des Denkmalschutzes geboten, da diese Aufgabe in erster Linie Sache der Kantone ist (BGE 115 Ia 30; BGE 109 Ia 259 E. 4; vgl. auch BGE 115 Ia 118 E. d). Die erwähnte Kognitionsbeschränkung gilt auch dann, wenn das Bundesgericht, wie vorliegend, einen Augenschein durchgeführt hat. Eine solche einmalige Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die vertieften Kenntnisse, welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO BERTOSSA, Der Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem aber ist die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts als Verfassungsgericht begründet. Oft sind verschiedene Lösungen eines Problems mit der Verfassung vereinbar, weshalb den Kantonen genügend Raum gelassen werden soll, die ihnen am besten entsprechende Regelung zu treffen. Die Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit spielt auch im Kontext des Förderalismus eine Rolle: Dem Bundesgericht ist erlaubt, zum Ausgleich starker Zentralisierung bewusst nach Wegen zu suchen, kantonale Autonomie zu schonen, solange zentrale Grundsrechtspositionen dadurch nicht verletzt werden (WALTER KÄLIN, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Demokratie, Bern 1987, S. 200).
Bei der Prüfung des öffentlichen Interesses ist in erster Linie die Bedeutung von Art. 75 Abs. 4 BO zu berücksichtigen. Diese Vorschrift verbietet eine Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette durch Neu- und Umbauten. Satz 2 dieser Bestimmung ist die logische Konsequenz des Beeinträchtigungsverbotes; wird die Altstadtsilhouette von einem Neu- oder Umbau tangiert, so soll nicht noch über eine nach der Bauordnung mögliche Ausnahmebewilligung für eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe diskutiert werden. Solche Ausnahmen sind unzulässig. Wird aber zonenkonform gebaut, ist das Bauvorhaben allein nach Satz 1 von Art. 75 Abs. 4 zu prüfen, nämlich danach, ob es die Altstadtsilhouette beeinträchtigt. Im Gegensatz zu einem Verunstaltungsverbot, welches eine Bauverweigerung nur rechtfertigen könnte, wenn eine eigentliche Verunstaltung bewirkt würde, erlaubt der Begriff der "Beeinträchtigung" die Anwendung eines strengeren Massstabes. Verlangt wird nicht eine erhebliche Störung nach dem Massstab von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit (BGE 114 Ia 345; BGE 82 I 108), sondern es genügt vielmehr bereits eine klar erkennbare Störung eines wertvollen Stadt- oder Landschaftsbildes, um ein Bauvorhaben zu verbieten (BGE 101 Ia 219 E. 5a). Freilich hat auch in diesem Fall eine strenge Prüfung mit sorgfältiger Interessenabwägung im Blick auf den Schutzzweck und das Schutzobjekt zu erfolgen (BGE 101 Ia 221 E. 6a).
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Grundrechtsbeschränkungen, die dem Schutz von Baudenkmälern dienen, ganz allgemein im öffentlichen Interesse (BGE 109 Ia 259 E. 5a mit Hinweisen). Auch in der Lehre wird das öffentliche Interesse an Denkmalschutzmassnahmen allgemein bejaht (Hinweis in BGE 109 Ia 259 E. 5a). Das Schutzinteresse gilt nicht nur einem einzelnen Objekt, sondern darüber hinaus auch einem Ensemble von Bauten und dessen näheren Umgebung (BGE 109 Ia 185; Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1986 in ZBl. 88/1987 S. 541 f.). Damit ist allerdings die Frage noch nicht beantwortet, wie weit das öffentliche Interesse reicht bzw. welche Objekte Schutz verdienen und in welchem Ausmasse. Das öffentliche Interesse, die Berner Altstadt - die in das Verzeichnis der Weltkulturgüter der UNESCO aufgenommen wurde - vor Beeinträchtigungen zu schützen, wird vom Beschwerdeführer dem Grundsatz nach nicht in Abrede gestellt. Indessen ist zu prüfen, ob dieses an sich unbestrittene öffentliche Interesse bei Würdigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles eine genügende Grundlage für einen Bauabschlag ist.
b) Das Verwaltungsgericht führt in seinem Entscheid aus, die Beeinträchtigung der Altsstadtsilhouette ergebe sich zwar nur von einigen wenigen Standorten auf dem Uferweg der Englischen Anlagen aus. Doch würden diese Standorte wegen der dort fehlenden Uferbestockung geradezu zum Verweilen und Betrachten anregen. Der hier noch mögliche freie Blick auf die Südfront der Junkerngasse würde mit dem vorgesehenen Umbau beinahe gänzlich zunichte gemacht und der Allgemeinheit damit eine fast einzigartige Teilansicht der Altstadt entzogen. Deshalb sei es belanglos, ob dieser Durchblick von eher kleinem touristischen Interesse sei und ob der Uferweg auch von Einheimischen nur schwach frequentiert werde.
Der Augenschein hat gezeigt, dass die geplante Aufstockung des Gebäudes des Beschwerdeführers den Blick auf die Oberstadt von den vom Verwaltungsgericht genannten Standorten aus teilweise verbauen würde. Damit ginge die beim heutigen Ausblick auf das "Inseli" klar erfassbare Trennung zwischen der vornehmen Oberstadt (Junkerngasse bis Münster) und dem Gewerbeviertel der Matte verloren. Insbesondere stellt sich heute die Altstadt in dem in Frage stehenden Bereich als geschlossene Häuserzeile dar. Diese Einheit würde durch das Bauvorhaben unterbrochen. Es ergibt sich somit, dass das vorliegende Projekt, zumindest von gewissen Standorten aus gesehen, die Altstadtsilhouette beinträchtigen würde.
Der Beschwerdeführer bestreitet diese Feststellungen nicht grundsätzlich, wendet aber ein, da der Uferweg touristisch bedeutungslos sei und der Durchblick lediglich an einigen wenigen Standorten beeinträchtigt würde, bestehe kein nennenswertes Interesse am Aufstockungsverbot. Er macht damit geltend, im vorliegenden Fall könne das öffentliche Interesse den Bauabschlag nicht rechtfertigen, da die Störung nur unbedeutend sei. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist es indessen unerheblich, ob die Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette nur von wenigen Standorten aus wahrgenommen werden könnte. Ganz abgesehen davon, dass sich - wie das Verwaltungsgericht zu Recht festhält - gerade von diesen Orten aus heute ein offener Ausblick auf die Südfront der unteren Altstadt bietet, ist der in Frage stehende Schutz der Altstadt, die ein Kulturgut von europäischem Rang darstellt, stark zu gewichten. Es besteht ein grosses öffentliches Interesse daran, Beeinträchtigungen des Ortsbildes der Berner Altstadt wenn immer möglich zu vermeiden. Hinzu kommt, dass die Behörden bei der Anwendung von Art. 75 Abs. 4 BO, wie dargelegt, einen strengen Massstab anwenden dürfen, der auf alle Fälle strenger sein darf, als bei der Prüfung eines Verunstaltungsverbotes. Es reicht, wenn ein Vorhaben wie hier zu einer klar erkennbaren Störung des geschützten Ortsbildes führt. Angesichts der vom Bundesgericht geübten Zurückhaltung erscheint jedenfalls die Schlussfolgerung der kantonalen Behörden, das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Altstadtsilhouette sei trotz der an sich geringen Beeinträchtigung gegeben, durchaus haltbar. Daran können auch die übrigen Einwendungen des Beschwerdeführers nichts ändern.
c) Diesem öffentlichen Interesse sind die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der Realisierung seines Bauvorhabens entgegenzustellen. Dabei ist zu beachten, dass der bestehende Gewerbebau um zwei Geschosse aufgestockt werden soll. Damit sollen im ersten Obergeschoss 190 m2 Gewerbefläche und 110 m2 Bürofläche sowie im zweiten Obergeschoss ca. 300 m2 Gewerbefläche, ein Atelier und ein Lagerraum von je rund 45 m2 sowie eine Einstellhalle für zehn Personenwagen gewonnen werden. Nach den Angaben des Beschwerdeführers sind ca. 10% der Bürofläche zur Vermietung vorgesehen. An der Augenscheinsverhandlung wurde festgestellt, dass auf die Autoabstellplätze gegen Entrichtung einer entsprechenden Ablösungssumme verzichtet werden könnte, doch möchte der Beschwerdeführer in diesem Fall den fraglichen Raum als Lager benützen. Diese Absicht ist zwar begreiflich, jedoch nicht überzeugend, wenn gesagt wird, eine Expansion des Betriebes sei nicht geplant. Die projektierte Einstellhalle sowie die vorgesehene Fläche von Büroraum, die vermietet werden soll, zeigen, dass nicht alle geplanten Nutzflächen aus betrieblicher Sicht dringend erforderlich sind, erklärte doch der Beschwerdeführer anlässlich des von der Baudirektion durchgeführten Augenscheins, die Hälfte der Aufstockung werde sofort von der Firma benötigt, im übrigen müsse man beim Bauen auch in die Zukunft planen und gewisse Reserven einkalkulieren. Unter diesen Umständen durften die kantonalen Behörden folgern, die privaten Interessen des Beschwerdeführers könnten das erhebliche öffentliche Interesse nicht überwiegen. Zumindest ist diese Schlussfolgerung im Hinblick auf die erwähnte zurückhaltende Prüfung des Bundesgerichts nicht zu beanstanden. Das heute zur Diskussion stehende Projekt, welches eine Erweiterung vorsieht, die über das betrieblich Notwendige hinaus geht, lässt es zu, bei der Abwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen dem öffentlichen Interesse mehr Gewicht beizumessen.
4. Weiter rügt der Beschwerdeführer, der Bauabschlag verletze das Prinzip der Verhältnismässigkeit.
a) Damit eine Grundrechtsbeschränkung vor der Eigentumsgarantie und der Handels- und Gewerbefreiheit standhält, muss nicht nur der damit angestrebte Zweck im öffentlichen Interesse liegen; nach der Rechtsprechung verlangt zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass die Beschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht (BGE 115 Ia 31 mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, da die kommunalen Ästhetikvorschriften verfassungskonform seien, bleibe nach seiner Rechtsprechung im konkreten Anwendungsfall kein Platz mehr für eine nochmalige Prüfung der Verhältnismässigkeit. Ob diese Auffassung haltbar sei, braucht nicht untersucht zu werden, da das Verwaltungsgericht die Verhältnismässigkeit in einer zusätzlichen Erwägung geprüft hat. Es kommt dort zum Schluss, es sei nicht ersichtlich, mit welchen milderen Vorkehren das Aufstockungsprojekt mit dem Ortsbildschutz in Übereinstimmung gebracht werden könnte. Da der Beschwerdeführer im Verfahren vor der Baudirektion auf die Einreichung einer Projektänderung verzichtet habe, verbleibe als einzige zwecktaugliche Schutzmassnahme der Bauabschlag.
Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang vor, sein privates Interesse an der Aufstockung zur Beseitigung der akuten Raumnot sei offensichtlich und schwerwiegend. Es müsse als eine krasse Unverhältnismässigkeit bezeichnet werden, wegen eines Durchblicks von einigen wenigen Punkten eines kaum begangenen und touristisch bedeutungslosen Uferweges eine betrieblich absolut notwendige, nach den baupolizeilichen Vorschriften hinsichtlich Gebäudehöhe und Geschosszahl zulässige Aufstockung zu verbieten.
Wie oben dargelegt, erweist sich die von den kantonalen Behörden vorgenommene Interessenabwägung durchaus als haltbar, weshalb der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Ebenso geht aus diesen Erwägungen hervor, dass die Altstadtsilhouette durch das Bauvorhaben beeinträchtigt wird. Da es einzig um das vom Beschwerdeführer ausgearbeitete Projekt geht, sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Verhältnismässigkeit des Bauabschlages nicht zu beanstanden.
5. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der von den kantonalen Behörden verfügte Bauabschlag für das zur Diskussion stehende Bauvorhaben weder die Eigentumsgarantie noch die Handels- und Gewerbefreiheit verletzt. Eine andere Frage ist dagegen, ob allenfalls ein abgeändertes Vorhaben, beispielsweise die Aufstockung um nur ein Geschoss, ebenfalls verweigert werden könnte. Dies braucht hier indessen nicht entschieden zu werden. Immerhin sei bemerkt, dass dadurch nach den aktenmässigen Angaben eine Mehrnutzung von mindestens 300 m2 gewonnen werden könnte, womit gegenüber der heutigen Lage zweifellos eine Betriebsrationalisierung möglich wäre. In rechtlicher Hinsicht unbefriedigend ist der Konflikt zwischen der zonenmässig möglichen Nutzung (Altstadtzone C, 3 Geschosse, 11 m) und der strengen Schutzvorschrift zugunsten der Altstadt. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts gewichtet das Legalitätsprinzip stark (BGE BGE 115 Ia 119), darf doch die Anwendung einer Ästhetik- bzw. Schutzvorschrift nicht dazu führen, dass generell - etwa für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert - die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde. Hat der Gesetzgeber zum Beispiel eine bestimmte Geschosszahl zugelassen, ginge es nicht an, generell ein Geschoss weniger zu bewilligen mit der Begründung, nur dadurch würde der fraglichen Vorschrift Genüge getan (BGE 115 Ia 119, 367 E. 3a; 114 Ia 346 E. b). Die Rechtsprechung schliesst zwar nicht aus, dass die Anwendung einer Ästhetikvorschrift zu einer Reduktion des zulässigen Bauvolumens führen kann (vgl. BGE 101 Ia 222 E. 6c). Unzulässig ist aber die Verweigerung einer Baubewilligung, wenn die Behörde zugleich zu verstehen gibt, dass jedes neue Projekt - obwohl zonenkonform - aussichtslos sei (vgl. dazu BGE 115 Ia 119). Ein solches Vorgehen kann dem Bürger nicht zugemutet werden und würde darauf hinauslaufen, dass die Anwendung der Ästhetik- bzw. Schutzbestimmungen die Zonenvorschriften faktisch ausser Kraft setzt. Die zuständigen Behörden und Kommissionen sind daher - nicht zuletzt auch in Anwendung von Art. 98 Abs. 1 Satz 3 BO - verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert nützlicher Frist bekannt zu geben, bis zu welchem Ausmass sie eine Aufstockung als tragbar erachten. Anschliessend kann der Beschwerdeführer entscheiden, ob sich die Ausführung eines reduzierten Bauvorhabens noch lohnt. | de | Art. 22ter et 31 Cst.; art. 75 al. 4 du règlement sur les constructions de la ville de Berne; protection de la vieille-ville; intérêt public et proportionnalité. 1. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral relativement à la pesée des intérêts (consid. 3) et à l'application du principe de la proportionnalité (consid. 4).
2. Une disposition sur la protection de la vieille-ville peut s'opposer, dans des cas particuliers, à ce qu'une construction occupe la totalité du volume qui serait conforme à la réglementation de la zone. Les autorités sont cependant tenues d'informer à temps le maître de l'ouvrage du gabarit maximum qu'elles tiendraient pour compatible avec la protection de la vieille-ville. En outre, une telle règle ne leur permet pas d'imposer systématiquement, dans un quartier ou dans un secteur, un indice d'utilisation inférieur à celui admis par le règlement (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-370%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 370
Die Altstadt von Bern liegt auf einer Geländekuppe, die auf drei Seiten von der Aare umflossen wird. Auf der Südseite, wo die Geländekuppe flach gegen das Aareufer ausläuft, befindet sich das Gebiet der Matte. Der südlichste Teil ist das "Inseli". Im Bauklassenplan der Stadt Bern vom Jahre 1955 lag das "Inseli" im Industriegebiet der Matte. Der heute gültige Bauklassenplan vom 31. Dezember 1984 weist es dem Gewerbegebiet zu.
A. führt seit 1961 auf dem "Inseli" einen Metallbaubetrieb. Am 15. Juni 1984 reichte er ein Baugesuch für die Aufstockung der Werkhalle um zwei Geschosse für Büro- und Gewerberäume, das Erstellen von Autoabstellplätzen sowie den Anbau eines Treppenhauses und eines Autoliftes ein. Gegen das Baugesuch erhob unter anderem der Berner Heimatschutz Einsprache mit der Begründung, durch die Aufstockung werde der Ausblick von Standorten auf dem auf der andern Seite der Aare führenden Uferweg (in den sogenannten Englischen Anlagen) auf markante Teile der Altstadt im Bereich der Junkerngasse bis auf Dachfirsthöhe abgedeckt. Der Regierungsstatthalter I von Bern wies die Einsprache ab.
Die Baudirektion des Kantons Bern, an welche A. den Entscheid weiterzog, holte einen Bericht der Kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder ein. Sie wies die Beschwerde ab, wobei sie sich auf die Schutzbestimmungen der Bauordnung der Stadt Bern stützte. Der Anblick der Südfront der untern Altstadt würde durch das Bauvorhaben namentlich vom Uferweg der Englischen Anlagen schwer beeinträchtigt.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies eine hiegegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ebenfalls ab. Zur Begründung führte es aus, Art. 75 Abs. 3 und 4 und Art. 92 Abs. 1 und 98 Abs. 1 der Bauordnung der Stadt Bern vom 22. März 1979 (BO) stellten eine genügende gesetzliche Grundlage für einen Bauabschlag dar, insbesondere sei für die Beurteilung des Aufstockungsvorhabens Art. 75 Abs. 4 BO entscheidend, wonach Neu- und Umbauten die Altstadtsilhouette nicht beeinträchtigen dürften; Ausnahmen, die eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe beanspruchten, seien unzulässig. Die Eigentumsbeschränkung liege zudem im öffentlichen Interesse und erweise sich als verhältnismässig.
A. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4, 22ter und 31 BV und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Oktober 1988 sei aufzuheben und die kantonalen Behörden seien anzuweisen, die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. (Das Bundesgericht bejaht das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage.)
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, sein privates Interesse an der Realisierung des Bauvorhabens überwiege im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse am Schutz der Altstadtsilhouette.
Die Frage, ob ein Grundrechtseingriff, der sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt, durch ein öffentliches Interesse gedeckt ist und ob dieses die privaten Interessen überwiege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (BGE 115 Ia 30; BGE 114 Ia 117, 243, je mit Hinweisen). Doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE 114 Ia 117, 338, je mit Hinweisen). Diese Zurückhaltung ist insbesondere auf dem Gebiet des Denkmalschutzes geboten, da diese Aufgabe in erster Linie Sache der Kantone ist (BGE 115 Ia 30; BGE 109 Ia 259 E. 4; vgl. auch BGE 115 Ia 118 E. d). Die erwähnte Kognitionsbeschränkung gilt auch dann, wenn das Bundesgericht, wie vorliegend, einen Augenschein durchgeführt hat. Eine solche einmalige Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die vertieften Kenntnisse, welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO BERTOSSA, Der Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem aber ist die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts als Verfassungsgericht begründet. Oft sind verschiedene Lösungen eines Problems mit der Verfassung vereinbar, weshalb den Kantonen genügend Raum gelassen werden soll, die ihnen am besten entsprechende Regelung zu treffen. Die Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit spielt auch im Kontext des Förderalismus eine Rolle: Dem Bundesgericht ist erlaubt, zum Ausgleich starker Zentralisierung bewusst nach Wegen zu suchen, kantonale Autonomie zu schonen, solange zentrale Grundsrechtspositionen dadurch nicht verletzt werden (WALTER KÄLIN, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Demokratie, Bern 1987, S. 200).
Bei der Prüfung des öffentlichen Interesses ist in erster Linie die Bedeutung von Art. 75 Abs. 4 BO zu berücksichtigen. Diese Vorschrift verbietet eine Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette durch Neu- und Umbauten. Satz 2 dieser Bestimmung ist die logische Konsequenz des Beeinträchtigungsverbotes; wird die Altstadtsilhouette von einem Neu- oder Umbau tangiert, so soll nicht noch über eine nach der Bauordnung mögliche Ausnahmebewilligung für eine grössere Geschosszahl oder Gebäudehöhe diskutiert werden. Solche Ausnahmen sind unzulässig. Wird aber zonenkonform gebaut, ist das Bauvorhaben allein nach Satz 1 von Art. 75 Abs. 4 zu prüfen, nämlich danach, ob es die Altstadtsilhouette beeinträchtigt. Im Gegensatz zu einem Verunstaltungsverbot, welches eine Bauverweigerung nur rechtfertigen könnte, wenn eine eigentliche Verunstaltung bewirkt würde, erlaubt der Begriff der "Beeinträchtigung" die Anwendung eines strengeren Massstabes. Verlangt wird nicht eine erhebliche Störung nach dem Massstab von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit (BGE 114 Ia 345; BGE 82 I 108), sondern es genügt vielmehr bereits eine klar erkennbare Störung eines wertvollen Stadt- oder Landschaftsbildes, um ein Bauvorhaben zu verbieten (BGE 101 Ia 219 E. 5a). Freilich hat auch in diesem Fall eine strenge Prüfung mit sorgfältiger Interessenabwägung im Blick auf den Schutzzweck und das Schutzobjekt zu erfolgen (BGE 101 Ia 221 E. 6a).
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Grundrechtsbeschränkungen, die dem Schutz von Baudenkmälern dienen, ganz allgemein im öffentlichen Interesse (BGE 109 Ia 259 E. 5a mit Hinweisen). Auch in der Lehre wird das öffentliche Interesse an Denkmalschutzmassnahmen allgemein bejaht (Hinweis in BGE 109 Ia 259 E. 5a). Das Schutzinteresse gilt nicht nur einem einzelnen Objekt, sondern darüber hinaus auch einem Ensemble von Bauten und dessen näheren Umgebung (BGE 109 Ia 185; Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1986 in ZBl. 88/1987 S. 541 f.). Damit ist allerdings die Frage noch nicht beantwortet, wie weit das öffentliche Interesse reicht bzw. welche Objekte Schutz verdienen und in welchem Ausmasse. Das öffentliche Interesse, die Berner Altstadt - die in das Verzeichnis der Weltkulturgüter der UNESCO aufgenommen wurde - vor Beeinträchtigungen zu schützen, wird vom Beschwerdeführer dem Grundsatz nach nicht in Abrede gestellt. Indessen ist zu prüfen, ob dieses an sich unbestrittene öffentliche Interesse bei Würdigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles eine genügende Grundlage für einen Bauabschlag ist.
b) Das Verwaltungsgericht führt in seinem Entscheid aus, die Beeinträchtigung der Altsstadtsilhouette ergebe sich zwar nur von einigen wenigen Standorten auf dem Uferweg der Englischen Anlagen aus. Doch würden diese Standorte wegen der dort fehlenden Uferbestockung geradezu zum Verweilen und Betrachten anregen. Der hier noch mögliche freie Blick auf die Südfront der Junkerngasse würde mit dem vorgesehenen Umbau beinahe gänzlich zunichte gemacht und der Allgemeinheit damit eine fast einzigartige Teilansicht der Altstadt entzogen. Deshalb sei es belanglos, ob dieser Durchblick von eher kleinem touristischen Interesse sei und ob der Uferweg auch von Einheimischen nur schwach frequentiert werde.
Der Augenschein hat gezeigt, dass die geplante Aufstockung des Gebäudes des Beschwerdeführers den Blick auf die Oberstadt von den vom Verwaltungsgericht genannten Standorten aus teilweise verbauen würde. Damit ginge die beim heutigen Ausblick auf das "Inseli" klar erfassbare Trennung zwischen der vornehmen Oberstadt (Junkerngasse bis Münster) und dem Gewerbeviertel der Matte verloren. Insbesondere stellt sich heute die Altstadt in dem in Frage stehenden Bereich als geschlossene Häuserzeile dar. Diese Einheit würde durch das Bauvorhaben unterbrochen. Es ergibt sich somit, dass das vorliegende Projekt, zumindest von gewissen Standorten aus gesehen, die Altstadtsilhouette beinträchtigen würde.
Der Beschwerdeführer bestreitet diese Feststellungen nicht grundsätzlich, wendet aber ein, da der Uferweg touristisch bedeutungslos sei und der Durchblick lediglich an einigen wenigen Standorten beeinträchtigt würde, bestehe kein nennenswertes Interesse am Aufstockungsverbot. Er macht damit geltend, im vorliegenden Fall könne das öffentliche Interesse den Bauabschlag nicht rechtfertigen, da die Störung nur unbedeutend sei. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist es indessen unerheblich, ob die Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette nur von wenigen Standorten aus wahrgenommen werden könnte. Ganz abgesehen davon, dass sich - wie das Verwaltungsgericht zu Recht festhält - gerade von diesen Orten aus heute ein offener Ausblick auf die Südfront der unteren Altstadt bietet, ist der in Frage stehende Schutz der Altstadt, die ein Kulturgut von europäischem Rang darstellt, stark zu gewichten. Es besteht ein grosses öffentliches Interesse daran, Beeinträchtigungen des Ortsbildes der Berner Altstadt wenn immer möglich zu vermeiden. Hinzu kommt, dass die Behörden bei der Anwendung von Art. 75 Abs. 4 BO, wie dargelegt, einen strengen Massstab anwenden dürfen, der auf alle Fälle strenger sein darf, als bei der Prüfung eines Verunstaltungsverbotes. Es reicht, wenn ein Vorhaben wie hier zu einer klar erkennbaren Störung des geschützten Ortsbildes führt. Angesichts der vom Bundesgericht geübten Zurückhaltung erscheint jedenfalls die Schlussfolgerung der kantonalen Behörden, das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Altstadtsilhouette sei trotz der an sich geringen Beeinträchtigung gegeben, durchaus haltbar. Daran können auch die übrigen Einwendungen des Beschwerdeführers nichts ändern.
c) Diesem öffentlichen Interesse sind die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der Realisierung seines Bauvorhabens entgegenzustellen. Dabei ist zu beachten, dass der bestehende Gewerbebau um zwei Geschosse aufgestockt werden soll. Damit sollen im ersten Obergeschoss 190 m2 Gewerbefläche und 110 m2 Bürofläche sowie im zweiten Obergeschoss ca. 300 m2 Gewerbefläche, ein Atelier und ein Lagerraum von je rund 45 m2 sowie eine Einstellhalle für zehn Personenwagen gewonnen werden. Nach den Angaben des Beschwerdeführers sind ca. 10% der Bürofläche zur Vermietung vorgesehen. An der Augenscheinsverhandlung wurde festgestellt, dass auf die Autoabstellplätze gegen Entrichtung einer entsprechenden Ablösungssumme verzichtet werden könnte, doch möchte der Beschwerdeführer in diesem Fall den fraglichen Raum als Lager benützen. Diese Absicht ist zwar begreiflich, jedoch nicht überzeugend, wenn gesagt wird, eine Expansion des Betriebes sei nicht geplant. Die projektierte Einstellhalle sowie die vorgesehene Fläche von Büroraum, die vermietet werden soll, zeigen, dass nicht alle geplanten Nutzflächen aus betrieblicher Sicht dringend erforderlich sind, erklärte doch der Beschwerdeführer anlässlich des von der Baudirektion durchgeführten Augenscheins, die Hälfte der Aufstockung werde sofort von der Firma benötigt, im übrigen müsse man beim Bauen auch in die Zukunft planen und gewisse Reserven einkalkulieren. Unter diesen Umständen durften die kantonalen Behörden folgern, die privaten Interessen des Beschwerdeführers könnten das erhebliche öffentliche Interesse nicht überwiegen. Zumindest ist diese Schlussfolgerung im Hinblick auf die erwähnte zurückhaltende Prüfung des Bundesgerichts nicht zu beanstanden. Das heute zur Diskussion stehende Projekt, welches eine Erweiterung vorsieht, die über das betrieblich Notwendige hinaus geht, lässt es zu, bei der Abwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen dem öffentlichen Interesse mehr Gewicht beizumessen.
4. Weiter rügt der Beschwerdeführer, der Bauabschlag verletze das Prinzip der Verhältnismässigkeit.
a) Damit eine Grundrechtsbeschränkung vor der Eigentumsgarantie und der Handels- und Gewerbefreiheit standhält, muss nicht nur der damit angestrebte Zweck im öffentlichen Interesse liegen; nach der Rechtsprechung verlangt zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass die Beschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht (BGE 115 Ia 31 mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, da die kommunalen Ästhetikvorschriften verfassungskonform seien, bleibe nach seiner Rechtsprechung im konkreten Anwendungsfall kein Platz mehr für eine nochmalige Prüfung der Verhältnismässigkeit. Ob diese Auffassung haltbar sei, braucht nicht untersucht zu werden, da das Verwaltungsgericht die Verhältnismässigkeit in einer zusätzlichen Erwägung geprüft hat. Es kommt dort zum Schluss, es sei nicht ersichtlich, mit welchen milderen Vorkehren das Aufstockungsprojekt mit dem Ortsbildschutz in Übereinstimmung gebracht werden könnte. Da der Beschwerdeführer im Verfahren vor der Baudirektion auf die Einreichung einer Projektänderung verzichtet habe, verbleibe als einzige zwecktaugliche Schutzmassnahme der Bauabschlag.
Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang vor, sein privates Interesse an der Aufstockung zur Beseitigung der akuten Raumnot sei offensichtlich und schwerwiegend. Es müsse als eine krasse Unverhältnismässigkeit bezeichnet werden, wegen eines Durchblicks von einigen wenigen Punkten eines kaum begangenen und touristisch bedeutungslosen Uferweges eine betrieblich absolut notwendige, nach den baupolizeilichen Vorschriften hinsichtlich Gebäudehöhe und Geschosszahl zulässige Aufstockung zu verbieten.
Wie oben dargelegt, erweist sich die von den kantonalen Behörden vorgenommene Interessenabwägung durchaus als haltbar, weshalb der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Ebenso geht aus diesen Erwägungen hervor, dass die Altstadtsilhouette durch das Bauvorhaben beeinträchtigt wird. Da es einzig um das vom Beschwerdeführer ausgearbeitete Projekt geht, sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Verhältnismässigkeit des Bauabschlages nicht zu beanstanden.
5. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der von den kantonalen Behörden verfügte Bauabschlag für das zur Diskussion stehende Bauvorhaben weder die Eigentumsgarantie noch die Handels- und Gewerbefreiheit verletzt. Eine andere Frage ist dagegen, ob allenfalls ein abgeändertes Vorhaben, beispielsweise die Aufstockung um nur ein Geschoss, ebenfalls verweigert werden könnte. Dies braucht hier indessen nicht entschieden zu werden. Immerhin sei bemerkt, dass dadurch nach den aktenmässigen Angaben eine Mehrnutzung von mindestens 300 m2 gewonnen werden könnte, womit gegenüber der heutigen Lage zweifellos eine Betriebsrationalisierung möglich wäre. In rechtlicher Hinsicht unbefriedigend ist der Konflikt zwischen der zonenmässig möglichen Nutzung (Altstadtzone C, 3 Geschosse, 11 m) und der strengen Schutzvorschrift zugunsten der Altstadt. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts gewichtet das Legalitätsprinzip stark (BGE BGE 115 Ia 119), darf doch die Anwendung einer Ästhetik- bzw. Schutzvorschrift nicht dazu führen, dass generell - etwa für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert - die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde. Hat der Gesetzgeber zum Beispiel eine bestimmte Geschosszahl zugelassen, ginge es nicht an, generell ein Geschoss weniger zu bewilligen mit der Begründung, nur dadurch würde der fraglichen Vorschrift Genüge getan (BGE 115 Ia 119, 367 E. 3a; 114 Ia 346 E. b). Die Rechtsprechung schliesst zwar nicht aus, dass die Anwendung einer Ästhetikvorschrift zu einer Reduktion des zulässigen Bauvolumens führen kann (vgl. BGE 101 Ia 222 E. 6c). Unzulässig ist aber die Verweigerung einer Baubewilligung, wenn die Behörde zugleich zu verstehen gibt, dass jedes neue Projekt - obwohl zonenkonform - aussichtslos sei (vgl. dazu BGE 115 Ia 119). Ein solches Vorgehen kann dem Bürger nicht zugemutet werden und würde darauf hinauslaufen, dass die Anwendung der Ästhetik- bzw. Schutzbestimmungen die Zonenvorschriften faktisch ausser Kraft setzt. Die zuständigen Behörden und Kommissionen sind daher - nicht zuletzt auch in Anwendung von Art. 98 Abs. 1 Satz 3 BO - verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert nützlicher Frist bekannt zu geben, bis zu welchem Ausmass sie eine Aufstockung als tragbar erachten. Anschliessend kann der Beschwerdeführer entscheiden, ob sich die Ausführung eines reduzierten Bauvorhabens noch lohnt. | de | Art. 22ter e 31 Cost.; art. 75 cpv. 4 del regolamento edilizio della città di Berna; tutela della città vecchia; interesse pubblico e proporzionalità. 1. Potere d'esame del Tribunale federale nella ponderazione degli interessi (consid. 3) e nell'applicazione del principio della proporzionalità (consid. 4).
2. Una disposizione sulla tutela della città vecchia può, in singoli casi, impedire che una costruzione occupi la totalità del volume conforme alla disciplina della zona in cui è ubicato; le autorità sono nondimeno tenute a informare tempestivamente il committente delle dimensioni massime da esse ritenute compatibili con la tutela della città vecchia. Inoltre, l'applicazione di prescrizioni edilizie destinate a salvaguardare l'estetica non può consentire d'imporre, in modo generale, in un quartiere o in un settore, un indice di sfruttamento inferiore a quello ammesso dal regolamento (consid. 5). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-370%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,251 | 115 Ia 378 | 115 Ia 378
Sachverhalt ab Seite 378
Die K. AG ist Eigentümerin des Eckgrundstücks Allschwilerstrasse/Friedrichstrasse in Basel, das gemäss dem Bauzonenplan für die Stadt Basel zum kleineren Teil in der Bauzone 4 für viergeschossige Bauweise, zum grösseren Teil in der Bauzone 5a für Neubauten mit fünf Vollgeschossen liegt. Am 27. Juni 1986 erhielt die K. AG vom Bauinspektorat Basel-Stadt die Bewilligung zur Erstellung eines Geschäftshausneubaues; dabei bewilligte das Bauinspektorat in Anwendung von § 6 Abs. 1 des Hochbautengesetzes vom 11. Mai 1939 (HBG) für den Neubau die Anwendung der Vorschriften der Bauzone 5a. Das Vorhaben sieht zwei Untergeschosse für Lager und Laden vor. Die anschliessenden drei Obergeschosse sind für Büros vorgesehen. Im vierten Obergeschoss und im Dachgeschoss sollten gemäss den bewilligten Plänen vier Wohnungen eingerichtet werden (je eine 3 1/2-, 2 1/2-, 2- und 1 1/2-Zimmerwohnung).
Am 18. Februar 1987 reichte die K. AG ein Baugesuch für die Zweckänderung des vierten Obergeschosses und des Dachgeschosses ein. Anstelle der vier Wohnungen sollten auch in diesen beiden Geschossen Büros eingerichtet werden. Begründet wurde das Begehren mit dem Platzbedarf des Unternehmens und der schlechten Lage der Wohnungen. Mit Entscheid vom 26. Juni 1987 wies das Bauinspektorat dieses Begehren ab. Es stützte sich dabei auf § 15 des Gesetzes zur Förderung des Wohnungsbaus vom 15. Januar 1970 (WBFG) sowie die gestützt auf § 15 Abs. 5 WBFG erlassene regierungsrätliche Verordnung betreffend den Wohnflächenanteil vom 29. Januar 1985 (WAV) und den in § 3 Abs. 1 WAV für verbindlich erklärten Wohnanteilplan Nr. 11 163 vom April 1983. Gegen diesen Entscheid ergriff die K. AG ohne Erfolg Rekurs an die Baurekurskommission sowie gegen deren Entscheid vom 3. Februar 1988 an das kantonale Verwaltungsgericht. Dieses wies ihren Rekurs mit Entscheid vom 6. Januar 1989 ab. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der dem Regierungsrat in § 15 Abs. 5 WBFG erteilte Auftrag, Richtlinien für die Festsetzung des Mindestanteils der Wohnfläche zu erlassen, genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Delegation gesetzgeberischer Befugnisse.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält - soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt - und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 112 Ia 254 E. 2a mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Falle steht fest, dass das WBFG dem Referendum unterstand; dies galt auch für die Änderung von § 15 Abs. 4 und 5 WBFG durch Gesetz vom 15. September 1976. Das baselstädtische Recht schliesst die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde nicht aus. Schliesslich beschränkt sich die in § 15 WBFG enthaltene Delegation auf ein bestimmtes Gebiet, nämlich den Wohnungsbau. Fraglich kann somit nur sein, ob § 15 WBFG in verfassungsrechtlich genügendem Masse die Grundzüge der Regelung selbst enthält.
aa) § 15 WBFG lautet wie folgt:
"Bei der Änderung der Bauzoneneinteilung, der Festsetzung von Bebauungsplänen, dem Erlass spezieller Bauvorschriften sowie der Erteilung von Baubewilligungen ist den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen.
Im Rahmen der Berücksichtigung einer städtebaulich ausgeglichenen Entwicklung ist auf eine wirtschaftlich günstige Anordnung und Erschliessung der Gebäude sowie auf eine rationelle Geschosszahl zu achten.
Die entsprechenden Beschlüsse und Ausnahmebewilligungen können mit der Verpflichtung für den Gesuchsteller verbunden werden, einen Teil der geplanten Gebäude für Wohnungen zu reservieren oder die Hilfe des Bundes und des Kantons oder des Kantons allein zur Verbilligung des Mietzinses in Anspruch zu nehmen.
Die Bewilligungsbehörde kann in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche in Gebäuden vorschreiben.
Der Regierungsrat erlässt die entsprechenden Richtlinien."
bb) Bei der Beantwortung der Frage, ob die angeführte Bestimmung in verfassungsrechtlich genügendem Masse selbst die Regelung der Wohnanteilflächen enthält, ist davon auszugehen, dass die Festsetzung eines Mindestwohnanteiles für Neubauten, die in einer für den Wohnungsbau bestimmten Zone errichtet werden, keinen besonders schweren Eigentumseingriff darstellt (vgl. BGE 112 Ib 267 f. E. 4 mit Hinweisen).
cc) § 15 Abs. 1 WBFG verlangt, es sei bei der Erteilung von Baubewilligungen den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Diese Anweisung ist pflichtgemäss auszuüben. Im regierungsrätlichen Bericht Nr. 7238 betreffend weitere Massnahmen auf dem Gebiete des Wohnschutzes, mit welchem der Regierungsrat dem Grossen Rat die Änderung und Ergänzung von § 15 WBFG beantragte, wird dargelegt, dass bei einem Neubau in einem Wohngebiet eine sinnvolle Anpassung der Nutzung an die bestehende Umgebung vorgeschrieben werden müsse. Wie im Bericht bei der Erläuterung des Gesetzesvorschlages dargelegt wird, sei auf die Bauzonenvorschriften und auf die Verhältnisse in der Nachbarschaft abzustellen. Dabei sei im Zweifel zugunsten der Wohnnutzung zu entscheiden. Diese Prinzipien seien den Richtlinien für die Bewilligungsbehörden zugrunde zu legen. Aus der Verweisung des Gesetzes auf die Bedürfnisse des Wohnungsbaues und aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich somit schlüssig, dass sich die Richtlinien von den genannten sachgerechten Kriterien für die Festsetzung des Mindestwohnanteiles im Einzelfall leiten lassen müssen.
dd) Die WAV, auf die sich die Verweigerung des Umbaugesuchs der Beschwerdeführerin stützt, enthält solche sachgerechten Kriterien. Diese decken sich im übrigen auch mit den Grundsätzen und Zielen des RPG, gemäss denen bei der Ordnung der Besiedlung auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft zu achten ist sowie Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen werden sollen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Die Vorschriften der Bauzone 5a für fünfgeschossige Überbauung, welche im gesamten Umfange auf die Liegenschaft der Beschwerdeführerin zur Anwendung gebracht wurden, entsprechen diesen Anforderungen. Es handelt sich um eine hinsichtlich der Nutzung gemischte Zone, in der neben Wohnungen auch Gewerbebetriebe zulässig sind, die zu keinen erheblichen Belästigungen der Nachbarn führen (§§ 1 und 24 Anhang zum HBG i.V.m. § 133 HBG). Die in der Allschwilerstrasse verlaufende Strassenbahnlinie bildet Teil des öffentlichen Verkehrsnetzes. Die Liegenschaft befindet sich im Geviert Allschwilerstrasse/Friedrichstrasse/Spalenring, in welchem der durchschnittliche Wohnanteil gemäss den im Jahre 1980 durchgeführten Erhebungen 72% beträgt, was die Beschwerdeführerin nicht in Abrede stellt.
ee) Bei dieser Sachlage ergibt sich somit bereits aus der Anwendung der im formellen Gesetz enthaltenen Regel von § 15 Abs. 1 WBFG die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, bei ihrem Neubau den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Wohl trifft es zu, dass bei der Erstellung von Wohnungen auch darauf zu achten ist, dass sie von lästigen Einwirkungen wie Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG), doch ist dieser Regel bei Wohnbauten, die an eine innerstädtische Strasse mit Durchgangsverkehr anstossen, durch geeignete bauliche Massnahmen Rechnung zu tragen. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dies sei nicht möglich. Sie wird bei der Erstellung ihres Neubaues und der Einrichtung der Wohnungen den Anforderungen der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung, insbesondere der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) Rechnung zu tragen haben (siehe insbesondere Art. 7 LSV und Anhang 1 zur LSV betreffend Anforderungen an die Schalldämmung von Fenstern). Auch an Strassen mit starker Verkehrslärmbelastung darf ein Wohnanteil verbindlich vorgeschrieben werden, doch ist darauf zu achten, dass beim Bau mit entsprechenden Massnahmen ein ausreichender Lärmschutz erreicht wird (BGE 111 Ia 97 E. 2a; Urteil vom 11. Februar 1986, in ZBl 87/1986 S. 334 f.).
4. a) Die Beschwerdeführerin beanstandet die vom Basler Gesetzgeber in § 15 WBFG und vom Regierungsrat in der WAV getroffene gesetzliche Regelung schliesslich mit der Einwendung, der Wohnanteilplan Nr. 11 163 vom April 1983 des Amtes für Kantons- und Stadtplanung, dem für die Einhaltung eines Mindestwohnflächenanteiles Richtzahlen für die zum Wohnen geeigneten Gebiete entnommen werden können, sei ein Nutzungsplan. Für dessen Erlass bilde § 15 WBFG keine genügende Grundlage. Auch dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
b) Der baselstädtische Gesetzgeber hat bewusst im Unterschied zu anderen Kantonen davon abgesehen, für die Festsetzung eines Mindestwohnanteiles einen für jedermann verbindlichen Nutzungsplan im Sinne von Art. 21 RPG festzusetzen. Er hat es dabei bewenden lassen, die eindeutige gesetzliche Verpflichtung aufzustellen, bei Neu- und Umbauten den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Zur Durchsetzung dieser Regel hat er die Baubewilligungsbehörde ermächtigt, in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche gemäss den vom Regierungsrat zu erlassenden Richtlinien vorzuschreiben. Diese Ermächtigung ist nach pflichtgemässem Ermessen auszuüben. Als Instrument zur Sicherung einer rechtsgleichen und verhältnismässigen Rechtsanwendung dient der genannte Wohnanteilplan, der in Berücksichtigung der bestehenden Verhältnisse Richtzahlen für die zum Wohnen geeigneten Gebiete angibt. Diese bedürfen im Einzelfall der Konkretisierung, wobei der Lage der Liegenschaft sowie auch den Interessen des Eigentümers im Rahmen einer nach sachlichen Kriterien vorzunehmenden Interessenabwägung Rechnung zu tragen ist. Wohl hat eine solche Verweisung auf sachgerecht auszuübendes Ermessen zur Folge, dass ein Liegenschaftseigentümer nicht dem Gesetz verbindlich entnehmen kann, welchen Wohnanteil er genau einhalten muss. Als nachteilig kann dies jedoch kaum bezeichnet werden. Eine Regelung, die sich mit der Festsetzung von Richtzahlen begnügt, die im Einzelfall sachgerecht zu konkretisieren sind, vermeidet die Gefahr zu grosser Wohnanteile, die im Einzelfall möglicherweise für den Eigentümer eine unbillige Härte bedeuten können. Sie gestattet es, den Bedürfnissen des Eigentümers in ausreichendem Masse Rechnung zu tragen. Dies zeigt gerade der vorliegende Fall, hat doch die Baubewilligungsbehörde der Beschwerdeführerin gegenüber der zur Anwendung gelangenden Richtzahl gestützt auf § 5 WAV eine Vergrösserung des Anteils an gewerblich genutzter Fläche zugestanden.
Die Auffassung der Beschwerdeführerin, der genannte Wohnanteilplan Nr. 11 163 sei deshalb ein Nutzungsplan, weil er im Wohnmischgebiet jede Parzelle mit der Auflage belaste, einen Wohnflächenanteil zu realisieren, geht deshalb fehl, weil sich diese Verpflichtung unmittelbar aus § 15 WBFG sowie aus der WAV ergibt. Dass der Plan als Instrument für die sachgerechte Betätigung des Ermessens zu verstehen ist, ergibt sich deutlich aus § 3 WAV, der von der Einhaltung der Richtzahlen spricht und die Bewilligungsbehörde anweist, innerhalb der Richtzahlen den bestehenden Verhältnissen, namentlich den Eigenschaften des Grundstücks und dem Charakter des Quartiers, Rechnung zu tragen (§ 3 Abs. 2 WAV). Im übrigen trifft es auch nicht zu, dass aus dem Wohnanteilplan für die Stadt Zürich, auf den die Beschwerdeführerin verweist und der ein Nutzungsplan im Sinne der RPG ist, für jede einzelne Parzelle genau entnommen werden kann, wie hoch deren Mindestwohnanteil ist. Auch die Ausführungsvorschriften der Bauordnung der Stadt Zürich enthalten notwendigerweise Ausnahmeregelungen, um zu starre Festsetzungen zu vermeiden (BGE 111 Ia 98 E. 2a). Wenn der baselstädtische Gesetzgeber bewusst eine flexible Regelung gewählt hat, so werden die Grundeigentümer dadurch nicht benachteiligt. Ihr umfassender Rechtsschutz bleibt vielmehr gewährleistet, indem sie im Einzelfall darlegen können, dass ein ihnen auferlegter Wohnanteil in Berücksichtigung der bestehenden Verhältnisse, der Eigenschaft ihres Grundstücks und des Charakters des Quartiers sowie in Abwägung ihrer Interessen durch kein ausreichendes öffentliches Interesse gedeckt und unverhältnismässig sei. | de | Art. 22ter BV; gesetzliche Grundlage des baselstädtischen Wohnanteilplans. 1. Die Delegation des Erlasses von Richtlinien für den bei Neubauten einzuhaltenden Mindestwohnanteil an den Regierungsrat genügt dem verfassungsrechtlichen Erfordernis, wonach die Delegationsnorm selbst die Grundzüge der Regelung enthalten muss (E. 3).
2. Ein Wohnanteilplan muss nicht als Nutzungsplan im Sinne von Art. 21 RPG festgesetzt werden. Es genügt vielmehr, wenn der Regierungsrat einen Wohnanteilplan mit Richtzahlen erlässt und die Festsetzung des einzuhaltenden Mindestwohnanteils im Einzelfall dem pflichtgemässen Ermessen der Baubewilligungsbehörde überlässt (E. 4). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 378
Die K. AG ist Eigentümerin des Eckgrundstücks Allschwilerstrasse/Friedrichstrasse in Basel, das gemäss dem Bauzonenplan für die Stadt Basel zum kleineren Teil in der Bauzone 4 für viergeschossige Bauweise, zum grösseren Teil in der Bauzone 5a für Neubauten mit fünf Vollgeschossen liegt. Am 27. Juni 1986 erhielt die K. AG vom Bauinspektorat Basel-Stadt die Bewilligung zur Erstellung eines Geschäftshausneubaues; dabei bewilligte das Bauinspektorat in Anwendung von § 6 Abs. 1 des Hochbautengesetzes vom 11. Mai 1939 (HBG) für den Neubau die Anwendung der Vorschriften der Bauzone 5a. Das Vorhaben sieht zwei Untergeschosse für Lager und Laden vor. Die anschliessenden drei Obergeschosse sind für Büros vorgesehen. Im vierten Obergeschoss und im Dachgeschoss sollten gemäss den bewilligten Plänen vier Wohnungen eingerichtet werden (je eine 3 1/2-, 2 1/2-, 2- und 1 1/2-Zimmerwohnung).
Am 18. Februar 1987 reichte die K. AG ein Baugesuch für die Zweckänderung des vierten Obergeschosses und des Dachgeschosses ein. Anstelle der vier Wohnungen sollten auch in diesen beiden Geschossen Büros eingerichtet werden. Begründet wurde das Begehren mit dem Platzbedarf des Unternehmens und der schlechten Lage der Wohnungen. Mit Entscheid vom 26. Juni 1987 wies das Bauinspektorat dieses Begehren ab. Es stützte sich dabei auf § 15 des Gesetzes zur Förderung des Wohnungsbaus vom 15. Januar 1970 (WBFG) sowie die gestützt auf § 15 Abs. 5 WBFG erlassene regierungsrätliche Verordnung betreffend den Wohnflächenanteil vom 29. Januar 1985 (WAV) und den in § 3 Abs. 1 WAV für verbindlich erklärten Wohnanteilplan Nr. 11 163 vom April 1983. Gegen diesen Entscheid ergriff die K. AG ohne Erfolg Rekurs an die Baurekurskommission sowie gegen deren Entscheid vom 3. Februar 1988 an das kantonale Verwaltungsgericht. Dieses wies ihren Rekurs mit Entscheid vom 6. Januar 1989 ab. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der dem Regierungsrat in § 15 Abs. 5 WBFG erteilte Auftrag, Richtlinien für die Festsetzung des Mindestanteils der Wohnfläche zu erlassen, genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Delegation gesetzgeberischer Befugnisse.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält - soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt - und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 112 Ia 254 E. 2a mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Falle steht fest, dass das WBFG dem Referendum unterstand; dies galt auch für die Änderung von § 15 Abs. 4 und 5 WBFG durch Gesetz vom 15. September 1976. Das baselstädtische Recht schliesst die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde nicht aus. Schliesslich beschränkt sich die in § 15 WBFG enthaltene Delegation auf ein bestimmtes Gebiet, nämlich den Wohnungsbau. Fraglich kann somit nur sein, ob § 15 WBFG in verfassungsrechtlich genügendem Masse die Grundzüge der Regelung selbst enthält.
aa) § 15 WBFG lautet wie folgt:
"Bei der Änderung der Bauzoneneinteilung, der Festsetzung von Bebauungsplänen, dem Erlass spezieller Bauvorschriften sowie der Erteilung von Baubewilligungen ist den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen.
Im Rahmen der Berücksichtigung einer städtebaulich ausgeglichenen Entwicklung ist auf eine wirtschaftlich günstige Anordnung und Erschliessung der Gebäude sowie auf eine rationelle Geschosszahl zu achten.
Die entsprechenden Beschlüsse und Ausnahmebewilligungen können mit der Verpflichtung für den Gesuchsteller verbunden werden, einen Teil der geplanten Gebäude für Wohnungen zu reservieren oder die Hilfe des Bundes und des Kantons oder des Kantons allein zur Verbilligung des Mietzinses in Anspruch zu nehmen.
Die Bewilligungsbehörde kann in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche in Gebäuden vorschreiben.
Der Regierungsrat erlässt die entsprechenden Richtlinien."
bb) Bei der Beantwortung der Frage, ob die angeführte Bestimmung in verfassungsrechtlich genügendem Masse selbst die Regelung der Wohnanteilflächen enthält, ist davon auszugehen, dass die Festsetzung eines Mindestwohnanteiles für Neubauten, die in einer für den Wohnungsbau bestimmten Zone errichtet werden, keinen besonders schweren Eigentumseingriff darstellt (vgl. BGE 112 Ib 267 f. E. 4 mit Hinweisen).
cc) § 15 Abs. 1 WBFG verlangt, es sei bei der Erteilung von Baubewilligungen den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Diese Anweisung ist pflichtgemäss auszuüben. Im regierungsrätlichen Bericht Nr. 7238 betreffend weitere Massnahmen auf dem Gebiete des Wohnschutzes, mit welchem der Regierungsrat dem Grossen Rat die Änderung und Ergänzung von § 15 WBFG beantragte, wird dargelegt, dass bei einem Neubau in einem Wohngebiet eine sinnvolle Anpassung der Nutzung an die bestehende Umgebung vorgeschrieben werden müsse. Wie im Bericht bei der Erläuterung des Gesetzesvorschlages dargelegt wird, sei auf die Bauzonenvorschriften und auf die Verhältnisse in der Nachbarschaft abzustellen. Dabei sei im Zweifel zugunsten der Wohnnutzung zu entscheiden. Diese Prinzipien seien den Richtlinien für die Bewilligungsbehörden zugrunde zu legen. Aus der Verweisung des Gesetzes auf die Bedürfnisse des Wohnungsbaues und aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich somit schlüssig, dass sich die Richtlinien von den genannten sachgerechten Kriterien für die Festsetzung des Mindestwohnanteiles im Einzelfall leiten lassen müssen.
dd) Die WAV, auf die sich die Verweigerung des Umbaugesuchs der Beschwerdeführerin stützt, enthält solche sachgerechten Kriterien. Diese decken sich im übrigen auch mit den Grundsätzen und Zielen des RPG, gemäss denen bei der Ordnung der Besiedlung auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft zu achten ist sowie Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen werden sollen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Die Vorschriften der Bauzone 5a für fünfgeschossige Überbauung, welche im gesamten Umfange auf die Liegenschaft der Beschwerdeführerin zur Anwendung gebracht wurden, entsprechen diesen Anforderungen. Es handelt sich um eine hinsichtlich der Nutzung gemischte Zone, in der neben Wohnungen auch Gewerbebetriebe zulässig sind, die zu keinen erheblichen Belästigungen der Nachbarn führen (§§ 1 und 24 Anhang zum HBG i.V.m. § 133 HBG). Die in der Allschwilerstrasse verlaufende Strassenbahnlinie bildet Teil des öffentlichen Verkehrsnetzes. Die Liegenschaft befindet sich im Geviert Allschwilerstrasse/Friedrichstrasse/Spalenring, in welchem der durchschnittliche Wohnanteil gemäss den im Jahre 1980 durchgeführten Erhebungen 72% beträgt, was die Beschwerdeführerin nicht in Abrede stellt.
ee) Bei dieser Sachlage ergibt sich somit bereits aus der Anwendung der im formellen Gesetz enthaltenen Regel von § 15 Abs. 1 WBFG die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, bei ihrem Neubau den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Wohl trifft es zu, dass bei der Erstellung von Wohnungen auch darauf zu achten ist, dass sie von lästigen Einwirkungen wie Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG), doch ist dieser Regel bei Wohnbauten, die an eine innerstädtische Strasse mit Durchgangsverkehr anstossen, durch geeignete bauliche Massnahmen Rechnung zu tragen. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dies sei nicht möglich. Sie wird bei der Erstellung ihres Neubaues und der Einrichtung der Wohnungen den Anforderungen der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung, insbesondere der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) Rechnung zu tragen haben (siehe insbesondere Art. 7 LSV und Anhang 1 zur LSV betreffend Anforderungen an die Schalldämmung von Fenstern). Auch an Strassen mit starker Verkehrslärmbelastung darf ein Wohnanteil verbindlich vorgeschrieben werden, doch ist darauf zu achten, dass beim Bau mit entsprechenden Massnahmen ein ausreichender Lärmschutz erreicht wird (BGE 111 Ia 97 E. 2a; Urteil vom 11. Februar 1986, in ZBl 87/1986 S. 334 f.).
4. a) Die Beschwerdeführerin beanstandet die vom Basler Gesetzgeber in § 15 WBFG und vom Regierungsrat in der WAV getroffene gesetzliche Regelung schliesslich mit der Einwendung, der Wohnanteilplan Nr. 11 163 vom April 1983 des Amtes für Kantons- und Stadtplanung, dem für die Einhaltung eines Mindestwohnflächenanteiles Richtzahlen für die zum Wohnen geeigneten Gebiete entnommen werden können, sei ein Nutzungsplan. Für dessen Erlass bilde § 15 WBFG keine genügende Grundlage. Auch dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
b) Der baselstädtische Gesetzgeber hat bewusst im Unterschied zu anderen Kantonen davon abgesehen, für die Festsetzung eines Mindestwohnanteiles einen für jedermann verbindlichen Nutzungsplan im Sinne von Art. 21 RPG festzusetzen. Er hat es dabei bewenden lassen, die eindeutige gesetzliche Verpflichtung aufzustellen, bei Neu- und Umbauten den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Zur Durchsetzung dieser Regel hat er die Baubewilligungsbehörde ermächtigt, in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche gemäss den vom Regierungsrat zu erlassenden Richtlinien vorzuschreiben. Diese Ermächtigung ist nach pflichtgemässem Ermessen auszuüben. Als Instrument zur Sicherung einer rechtsgleichen und verhältnismässigen Rechtsanwendung dient der genannte Wohnanteilplan, der in Berücksichtigung der bestehenden Verhältnisse Richtzahlen für die zum Wohnen geeigneten Gebiete angibt. Diese bedürfen im Einzelfall der Konkretisierung, wobei der Lage der Liegenschaft sowie auch den Interessen des Eigentümers im Rahmen einer nach sachlichen Kriterien vorzunehmenden Interessenabwägung Rechnung zu tragen ist. Wohl hat eine solche Verweisung auf sachgerecht auszuübendes Ermessen zur Folge, dass ein Liegenschaftseigentümer nicht dem Gesetz verbindlich entnehmen kann, welchen Wohnanteil er genau einhalten muss. Als nachteilig kann dies jedoch kaum bezeichnet werden. Eine Regelung, die sich mit der Festsetzung von Richtzahlen begnügt, die im Einzelfall sachgerecht zu konkretisieren sind, vermeidet die Gefahr zu grosser Wohnanteile, die im Einzelfall möglicherweise für den Eigentümer eine unbillige Härte bedeuten können. Sie gestattet es, den Bedürfnissen des Eigentümers in ausreichendem Masse Rechnung zu tragen. Dies zeigt gerade der vorliegende Fall, hat doch die Baubewilligungsbehörde der Beschwerdeführerin gegenüber der zur Anwendung gelangenden Richtzahl gestützt auf § 5 WAV eine Vergrösserung des Anteils an gewerblich genutzter Fläche zugestanden.
Die Auffassung der Beschwerdeführerin, der genannte Wohnanteilplan Nr. 11 163 sei deshalb ein Nutzungsplan, weil er im Wohnmischgebiet jede Parzelle mit der Auflage belaste, einen Wohnflächenanteil zu realisieren, geht deshalb fehl, weil sich diese Verpflichtung unmittelbar aus § 15 WBFG sowie aus der WAV ergibt. Dass der Plan als Instrument für die sachgerechte Betätigung des Ermessens zu verstehen ist, ergibt sich deutlich aus § 3 WAV, der von der Einhaltung der Richtzahlen spricht und die Bewilligungsbehörde anweist, innerhalb der Richtzahlen den bestehenden Verhältnissen, namentlich den Eigenschaften des Grundstücks und dem Charakter des Quartiers, Rechnung zu tragen (§ 3 Abs. 2 WAV). Im übrigen trifft es auch nicht zu, dass aus dem Wohnanteilplan für die Stadt Zürich, auf den die Beschwerdeführerin verweist und der ein Nutzungsplan im Sinne der RPG ist, für jede einzelne Parzelle genau entnommen werden kann, wie hoch deren Mindestwohnanteil ist. Auch die Ausführungsvorschriften der Bauordnung der Stadt Zürich enthalten notwendigerweise Ausnahmeregelungen, um zu starre Festsetzungen zu vermeiden (BGE 111 Ia 98 E. 2a). Wenn der baselstädtische Gesetzgeber bewusst eine flexible Regelung gewählt hat, so werden die Grundeigentümer dadurch nicht benachteiligt. Ihr umfassender Rechtsschutz bleibt vielmehr gewährleistet, indem sie im Einzelfall darlegen können, dass ein ihnen auferlegter Wohnanteil in Berücksichtigung der bestehenden Verhältnisse, der Eigenschaft ihres Grundstücks und des Charakters des Quartiers sowie in Abwägung ihrer Interessen durch kein ausreichendes öffentliches Interesse gedeckt und unverhältnismässig sei. | de | Art. 22ter Cst.; base légale du plan du canton de Bâle-Ville fixant des quotes-parts de logement. 1. L'attribution au Conseil d'Etat du pouvoir d'édicter des directives concernant la quote-part de logement à respecter dans les constructions neuves est conforme au principe constitutionnel qui exige qu'une clause de délégation législative fixe le contenu essentiel de la réglementation prévue (consid. 3).
2. Un plan fixant des quotes-parts de logement n'a pas nécessairement la portée d'un plan d'affectation selon l'art. 21 LAT. Le Conseil d'Etat peut adopter un plan fixant des valeurs indicatives et chargeant l'autorité appelée à délivrer le permis de construire de fixer dans chaque cas, en exerçant correctement son pouvoir d'appréciation, la quote-part de logement à respecter (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 378
Die K. AG ist Eigentümerin des Eckgrundstücks Allschwilerstrasse/Friedrichstrasse in Basel, das gemäss dem Bauzonenplan für die Stadt Basel zum kleineren Teil in der Bauzone 4 für viergeschossige Bauweise, zum grösseren Teil in der Bauzone 5a für Neubauten mit fünf Vollgeschossen liegt. Am 27. Juni 1986 erhielt die K. AG vom Bauinspektorat Basel-Stadt die Bewilligung zur Erstellung eines Geschäftshausneubaues; dabei bewilligte das Bauinspektorat in Anwendung von § 6 Abs. 1 des Hochbautengesetzes vom 11. Mai 1939 (HBG) für den Neubau die Anwendung der Vorschriften der Bauzone 5a. Das Vorhaben sieht zwei Untergeschosse für Lager und Laden vor. Die anschliessenden drei Obergeschosse sind für Büros vorgesehen. Im vierten Obergeschoss und im Dachgeschoss sollten gemäss den bewilligten Plänen vier Wohnungen eingerichtet werden (je eine 3 1/2-, 2 1/2-, 2- und 1 1/2-Zimmerwohnung).
Am 18. Februar 1987 reichte die K. AG ein Baugesuch für die Zweckänderung des vierten Obergeschosses und des Dachgeschosses ein. Anstelle der vier Wohnungen sollten auch in diesen beiden Geschossen Büros eingerichtet werden. Begründet wurde das Begehren mit dem Platzbedarf des Unternehmens und der schlechten Lage der Wohnungen. Mit Entscheid vom 26. Juni 1987 wies das Bauinspektorat dieses Begehren ab. Es stützte sich dabei auf § 15 des Gesetzes zur Förderung des Wohnungsbaus vom 15. Januar 1970 (WBFG) sowie die gestützt auf § 15 Abs. 5 WBFG erlassene regierungsrätliche Verordnung betreffend den Wohnflächenanteil vom 29. Januar 1985 (WAV) und den in § 3 Abs. 1 WAV für verbindlich erklärten Wohnanteilplan Nr. 11 163 vom April 1983. Gegen diesen Entscheid ergriff die K. AG ohne Erfolg Rekurs an die Baurekurskommission sowie gegen deren Entscheid vom 3. Februar 1988 an das kantonale Verwaltungsgericht. Dieses wies ihren Rekurs mit Entscheid vom 6. Januar 1989 ab. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der dem Regierungsrat in § 15 Abs. 5 WBFG erteilte Auftrag, Richtlinien für die Festsetzung des Mindestanteils der Wohnfläche zu erlassen, genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Delegation gesetzgeberischer Befugnisse.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält - soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt - und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 112 Ia 254 E. 2a mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Falle steht fest, dass das WBFG dem Referendum unterstand; dies galt auch für die Änderung von § 15 Abs. 4 und 5 WBFG durch Gesetz vom 15. September 1976. Das baselstädtische Recht schliesst die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde nicht aus. Schliesslich beschränkt sich die in § 15 WBFG enthaltene Delegation auf ein bestimmtes Gebiet, nämlich den Wohnungsbau. Fraglich kann somit nur sein, ob § 15 WBFG in verfassungsrechtlich genügendem Masse die Grundzüge der Regelung selbst enthält.
aa) § 15 WBFG lautet wie folgt:
"Bei der Änderung der Bauzoneneinteilung, der Festsetzung von Bebauungsplänen, dem Erlass spezieller Bauvorschriften sowie der Erteilung von Baubewilligungen ist den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen.
Im Rahmen der Berücksichtigung einer städtebaulich ausgeglichenen Entwicklung ist auf eine wirtschaftlich günstige Anordnung und Erschliessung der Gebäude sowie auf eine rationelle Geschosszahl zu achten.
Die entsprechenden Beschlüsse und Ausnahmebewilligungen können mit der Verpflichtung für den Gesuchsteller verbunden werden, einen Teil der geplanten Gebäude für Wohnungen zu reservieren oder die Hilfe des Bundes und des Kantons oder des Kantons allein zur Verbilligung des Mietzinses in Anspruch zu nehmen.
Die Bewilligungsbehörde kann in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche in Gebäuden vorschreiben.
Der Regierungsrat erlässt die entsprechenden Richtlinien."
bb) Bei der Beantwortung der Frage, ob die angeführte Bestimmung in verfassungsrechtlich genügendem Masse selbst die Regelung der Wohnanteilflächen enthält, ist davon auszugehen, dass die Festsetzung eines Mindestwohnanteiles für Neubauten, die in einer für den Wohnungsbau bestimmten Zone errichtet werden, keinen besonders schweren Eigentumseingriff darstellt (vgl. BGE 112 Ib 267 f. E. 4 mit Hinweisen).
cc) § 15 Abs. 1 WBFG verlangt, es sei bei der Erteilung von Baubewilligungen den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Diese Anweisung ist pflichtgemäss auszuüben. Im regierungsrätlichen Bericht Nr. 7238 betreffend weitere Massnahmen auf dem Gebiete des Wohnschutzes, mit welchem der Regierungsrat dem Grossen Rat die Änderung und Ergänzung von § 15 WBFG beantragte, wird dargelegt, dass bei einem Neubau in einem Wohngebiet eine sinnvolle Anpassung der Nutzung an die bestehende Umgebung vorgeschrieben werden müsse. Wie im Bericht bei der Erläuterung des Gesetzesvorschlages dargelegt wird, sei auf die Bauzonenvorschriften und auf die Verhältnisse in der Nachbarschaft abzustellen. Dabei sei im Zweifel zugunsten der Wohnnutzung zu entscheiden. Diese Prinzipien seien den Richtlinien für die Bewilligungsbehörden zugrunde zu legen. Aus der Verweisung des Gesetzes auf die Bedürfnisse des Wohnungsbaues und aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich somit schlüssig, dass sich die Richtlinien von den genannten sachgerechten Kriterien für die Festsetzung des Mindestwohnanteiles im Einzelfall leiten lassen müssen.
dd) Die WAV, auf die sich die Verweigerung des Umbaugesuchs der Beschwerdeführerin stützt, enthält solche sachgerechten Kriterien. Diese decken sich im übrigen auch mit den Grundsätzen und Zielen des RPG, gemäss denen bei der Ordnung der Besiedlung auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft zu achten ist sowie Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen werden sollen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Die Vorschriften der Bauzone 5a für fünfgeschossige Überbauung, welche im gesamten Umfange auf die Liegenschaft der Beschwerdeführerin zur Anwendung gebracht wurden, entsprechen diesen Anforderungen. Es handelt sich um eine hinsichtlich der Nutzung gemischte Zone, in der neben Wohnungen auch Gewerbebetriebe zulässig sind, die zu keinen erheblichen Belästigungen der Nachbarn führen (§§ 1 und 24 Anhang zum HBG i.V.m. § 133 HBG). Die in der Allschwilerstrasse verlaufende Strassenbahnlinie bildet Teil des öffentlichen Verkehrsnetzes. Die Liegenschaft befindet sich im Geviert Allschwilerstrasse/Friedrichstrasse/Spalenring, in welchem der durchschnittliche Wohnanteil gemäss den im Jahre 1980 durchgeführten Erhebungen 72% beträgt, was die Beschwerdeführerin nicht in Abrede stellt.
ee) Bei dieser Sachlage ergibt sich somit bereits aus der Anwendung der im formellen Gesetz enthaltenen Regel von § 15 Abs. 1 WBFG die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, bei ihrem Neubau den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Wohl trifft es zu, dass bei der Erstellung von Wohnungen auch darauf zu achten ist, dass sie von lästigen Einwirkungen wie Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG), doch ist dieser Regel bei Wohnbauten, die an eine innerstädtische Strasse mit Durchgangsverkehr anstossen, durch geeignete bauliche Massnahmen Rechnung zu tragen. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dies sei nicht möglich. Sie wird bei der Erstellung ihres Neubaues und der Einrichtung der Wohnungen den Anforderungen der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung, insbesondere der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) Rechnung zu tragen haben (siehe insbesondere Art. 7 LSV und Anhang 1 zur LSV betreffend Anforderungen an die Schalldämmung von Fenstern). Auch an Strassen mit starker Verkehrslärmbelastung darf ein Wohnanteil verbindlich vorgeschrieben werden, doch ist darauf zu achten, dass beim Bau mit entsprechenden Massnahmen ein ausreichender Lärmschutz erreicht wird (BGE 111 Ia 97 E. 2a; Urteil vom 11. Februar 1986, in ZBl 87/1986 S. 334 f.).
4. a) Die Beschwerdeführerin beanstandet die vom Basler Gesetzgeber in § 15 WBFG und vom Regierungsrat in der WAV getroffene gesetzliche Regelung schliesslich mit der Einwendung, der Wohnanteilplan Nr. 11 163 vom April 1983 des Amtes für Kantons- und Stadtplanung, dem für die Einhaltung eines Mindestwohnflächenanteiles Richtzahlen für die zum Wohnen geeigneten Gebiete entnommen werden können, sei ein Nutzungsplan. Für dessen Erlass bilde § 15 WBFG keine genügende Grundlage. Auch dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
b) Der baselstädtische Gesetzgeber hat bewusst im Unterschied zu anderen Kantonen davon abgesehen, für die Festsetzung eines Mindestwohnanteiles einen für jedermann verbindlichen Nutzungsplan im Sinne von Art. 21 RPG festzusetzen. Er hat es dabei bewenden lassen, die eindeutige gesetzliche Verpflichtung aufzustellen, bei Neu- und Umbauten den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Zur Durchsetzung dieser Regel hat er die Baubewilligungsbehörde ermächtigt, in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche gemäss den vom Regierungsrat zu erlassenden Richtlinien vorzuschreiben. Diese Ermächtigung ist nach pflichtgemässem Ermessen auszuüben. Als Instrument zur Sicherung einer rechtsgleichen und verhältnismässigen Rechtsanwendung dient der genannte Wohnanteilplan, der in Berücksichtigung der bestehenden Verhältnisse Richtzahlen für die zum Wohnen geeigneten Gebiete angibt. Diese bedürfen im Einzelfall der Konkretisierung, wobei der Lage der Liegenschaft sowie auch den Interessen des Eigentümers im Rahmen einer nach sachlichen Kriterien vorzunehmenden Interessenabwägung Rechnung zu tragen ist. Wohl hat eine solche Verweisung auf sachgerecht auszuübendes Ermessen zur Folge, dass ein Liegenschaftseigentümer nicht dem Gesetz verbindlich entnehmen kann, welchen Wohnanteil er genau einhalten muss. Als nachteilig kann dies jedoch kaum bezeichnet werden. Eine Regelung, die sich mit der Festsetzung von Richtzahlen begnügt, die im Einzelfall sachgerecht zu konkretisieren sind, vermeidet die Gefahr zu grosser Wohnanteile, die im Einzelfall möglicherweise für den Eigentümer eine unbillige Härte bedeuten können. Sie gestattet es, den Bedürfnissen des Eigentümers in ausreichendem Masse Rechnung zu tragen. Dies zeigt gerade der vorliegende Fall, hat doch die Baubewilligungsbehörde der Beschwerdeführerin gegenüber der zur Anwendung gelangenden Richtzahl gestützt auf § 5 WAV eine Vergrösserung des Anteils an gewerblich genutzter Fläche zugestanden.
Die Auffassung der Beschwerdeführerin, der genannte Wohnanteilplan Nr. 11 163 sei deshalb ein Nutzungsplan, weil er im Wohnmischgebiet jede Parzelle mit der Auflage belaste, einen Wohnflächenanteil zu realisieren, geht deshalb fehl, weil sich diese Verpflichtung unmittelbar aus § 15 WBFG sowie aus der WAV ergibt. Dass der Plan als Instrument für die sachgerechte Betätigung des Ermessens zu verstehen ist, ergibt sich deutlich aus § 3 WAV, der von der Einhaltung der Richtzahlen spricht und die Bewilligungsbehörde anweist, innerhalb der Richtzahlen den bestehenden Verhältnissen, namentlich den Eigenschaften des Grundstücks und dem Charakter des Quartiers, Rechnung zu tragen (§ 3 Abs. 2 WAV). Im übrigen trifft es auch nicht zu, dass aus dem Wohnanteilplan für die Stadt Zürich, auf den die Beschwerdeführerin verweist und der ein Nutzungsplan im Sinne der RPG ist, für jede einzelne Parzelle genau entnommen werden kann, wie hoch deren Mindestwohnanteil ist. Auch die Ausführungsvorschriften der Bauordnung der Stadt Zürich enthalten notwendigerweise Ausnahmeregelungen, um zu starre Festsetzungen zu vermeiden (BGE 111 Ia 98 E. 2a). Wenn der baselstädtische Gesetzgeber bewusst eine flexible Regelung gewählt hat, so werden die Grundeigentümer dadurch nicht benachteiligt. Ihr umfassender Rechtsschutz bleibt vielmehr gewährleistet, indem sie im Einzelfall darlegen können, dass ein ihnen auferlegter Wohnanteil in Berücksichtigung der bestehenden Verhältnisse, der Eigenschaft ihres Grundstücks und des Charakters des Quartiers sowie in Abwägung ihrer Interessen durch kein ausreichendes öffentliches Interesse gedeckt und unverhältnismässig sei. | de | Art. 22ter Cost.; base legale del piano del cantone di Basilea-Città che fissa la quota minima della superficie costruita da riservare ad uso abitazione. 1. La delegazione al Consiglio di Stato della competenza di emanare direttive circa la quota minima da riservare all'abitazione nelle nuove costruzioni è conforme al principio costituzionale secondo cui la norma di delega deve determinare il contenuto essenziale della disciplina prevista (consid. 3).
2. Un piano che fissa la quota minima da riservare all'abitazione non deve necessariamente assumere la forma di un piano di utilizzazione ai sensi dell'art. 21 LPT. È sufficiente che il Consiglio di Stato adotti un piano in cui siano determinati valori indicativi e che demandi all'autorità edilizia competente di fissare in ogni caso concreto, facendo uso del suo potere d'apprezzamento, la quota minima da riservare all'abitazione (consid. 4). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,254 | 115 Ia 384 | 115 Ia 384
Sachverhalt ab Seite 384
X. ist Eigentümer der Parzelle Nr. 4229 in der Gemeinde Wald mit einer Fläche von rund 3400 m2 südlich der Bachtelstrasse, südlich und westlich begrenzt durch einen in geschwungener Linie verlaufenden Flurweg. Nach dem bisherigen Zonenplan vom 29. September 1970 gehörte dieses Grundstück zu einer Fläche, die der Wohnzone W2 zugeteilt war. Das Gebiet nördlich der Bachtelstrasse war in eine Einfamilienhauszone 1-2 Geschosse eingewiesen. Der neue Zonenplan vom 21./28. März 1985 setzte für die bisher eingezonte Bautiefe südlich der Bachtelstrasse mit einer Fläche von etwa 3,2 ha eine Reservezone fest. Dies geschah auf Wunsch der betroffenen Eigentümer; einzig X. rekurrierte gegen die Umzonung an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, soweit er die Grundstücke Nr. 4229 und 4228 der Reservezone zuweise. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. Mai 1987 ab. Auch ein Rekurs an den Zürcher Regierungsrat blieb erfolglos; der Regierungsrat wies ihn mit Entscheid vom 1. Februar 1989 ab.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid vom 1. Februar 1989 erhob X. staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Ausschluss aus der Bauzone belegt das Land des Beschwerdeführers mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Diese ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u.a. im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (Art. 22ter Abs. 2 BV; BGE 115 Ia 29 E. 4; BGE 114 Ia 337 /338 E. 2, je mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer bestreitet, dass im vorliegenden Fall ein derartiges öffentliches Interesse bestehe.
Ob ein ausreichendes öffentliches Interesse vorliege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen. Dies trifft namentlich bei der Überprüfung von Zonengrenzen zu. Das Bundesgericht, das nicht selbst oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu beachten, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen diesbezüglich zusteht (BGE 115 Ia 30 E. 4a; BGE 114 Ia 250 E. 5a; 338 E. 2a; BGE 113 Ia 448 E. 4b/ba, mit Hinweisen). Bei der Beurteilung sind namentlich das Ausmass und die konkrete Lage der umstrittenen Parzellen, deren Erschliessung sowie die diesbezüglichen Interessen der Beteiligten zu würdigen (BGE 107 Ib 336 E. 2c). Den Sachverhalt prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür (BGE 114 Ia 128 E. 4 mit Hinweis).
Diese Kognitionsbeschränkung gilt auch dann, wenn das Bundesgericht einen Augenschein durchgeführt hat. Eine solche einmalige Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die vertieften Kenntnisse, welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO BERTOSSA, Der Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem aber ist die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts als Verfassungsgericht begründet (BGE 115 Ia 372 E. 3). Die Zurückhaltung ist im Bereich der Raumplanung darüber hinaus angezeigt, weil das Gesetz den mit Planungsaufgaben betrauten Behörden ausdrücklich gebietet, darauf zu achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen (Art. 2 Abs. 3 RPG). Selbst wenn eine volle Überprüfung geboten ist (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG), ist diese differenzierend vorzunehmen, nach Massgabe der Rolle, die die jeweilige Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang erfüllt (BGE 114 Ia 248 E. 2b; BGE 109 Ib 124 /125 E. 5c; BGE 106 Ia 72). Das Bundesgericht übt in Verfahren der vorliegenden Art eine Rechtsschutzfunktion in Planungssachen aus. Die Raumplanung verlangt eine umfassende Abwägung aller für den Fall wesentlichen Aspekte (BGE 114 Ia 368 /369 E. 4; 374 E. 5b, je mit Hinweisen) in einem einheitlichen Verfahren durch ein und dieselbe Behörde (BGE 104 Ia 181 ff. mit Hinweisen). Vorab dort, wo das Bundesgericht als Folge des für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Rügeprinzips (Art. 90 OG; vgl. BGE 110 Ia 3/4 E. 2a mit Hinweis) nur einzelne Aspekte einer Nutzungsplanung zu überprüfen hat, oder in Fällen, in denen nicht übergeordnete bundesrechtliche Anforderungen an die Nutzungsplanung streitig sind, sondern es um lokale Anliegen geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung sein sollen (BGE 114 Ia 248 E. 2b mit Hinweisen), hat es sich bei der Überprüfung der streitigen Nutzungsplanung zurückzuhalten. Diese Überlegungen führen im hier zu beurteilenden Fall in verschiedener Hinsicht zu einer zurückhaltenden Beurteilung.
4. a) Nach der bundesgerichtlichen Praxis besteht ein erhebliches Interesse an Massnahmen, die das Entstehen überdimensionierter Bauzonen verhindern oder solche verkleinern (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit Hinweisen). Land darf - soweit hier interessierend - nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Dass die Bauzone der Gemeinde Wald zu reduzieren war, ist unbestritten; der Beschwerdeführer macht lediglich geltend, die Reduktion sei - jedenfalls was sein Grundstück anbelange - zu weit gegangen.
Nach dem Ergebnis der Instruktionsverhandlung ist heute unbestritten, dass die Gemeinde bezüglich der Wohnzonen über eine Reserve von 47 bzw. 42 ha verfügt, was gemessen am Verbrauch der letzten Jahre nicht nur für 15, sondern für rund 30 Jahre ausreicht. Wird zusätzlich nach den Teilbauzonen differenziert (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit Hinweisen), so ergibt sich eine Reserve von rund 30 ha für die Landhauszone, die zweigeschossige Wohnzone sowie die Einfamilienhauszone. Auch das reicht bei einem Wohnzonenverbrauch von jährlich 1,4 bis 1,5 ha für 20 Jahre; selbst wenn man von einem Wohnzonenverbrauch von 1,6 bis 1,8, wie ihn der Beschwerdeführer annimmt, ausgeht, genügt die Reserve für mehr als 15 Jahre.
Der Beschwerdeführer wendet ein, der Zonenplan sei derart klar raumplanungsgesetzwidrig, dass es nicht angehe, sich ihm gegenüber auf das öffentliche Interesse an einer Redimensionierung der Bauzone zu berufen. Es sei nicht verständlich, dass dieses Argument nur ihm gegenüber vorgebracht werde, andere Flächen aber in der Bauzone belassen würden. Ihm ist indessen entgegenzuhalten, dass die Bauzone von Wald insgesamt und bezogen auf die Teilbauzonen derart offensichtlich überdimensioniert ist, dass jede weitere Reduktion durch ein öffentliches Interesse abgedeckt ist; daran ändert nichts, dass eine gesetzeskonforme Dimensionierung gemäss Art. 15 RPG nicht in allen Teilen erreicht ist. Dass das Land anderer Grundeigentümer in der Bauzone belassen worden ist, ist allerdings im Rahmen des Gleichbehandlungsgebotes von Bedeutung; darauf wird weiter unten zurückzukommen sein (E. 5 hienach).
d) Der Beschwerdeführer beanstandet auch die Abgrenzung der Bauzone im Bereich seiner Parzelle und macht geltend, es entstehe vor allem im Bereich der Parzelle Nr. 4228 ein länglicher Keil von Reservezonenland, der in die Bauzone hineinrage und allein mit den privaten Wünschen des angrenzenden Eigentümers zu erklären sei. Im Zonenplanentwurf 1984 habe die Gemeinde selber eine andere Abgrenzung ins Auge gefasst. Es gehe nicht an, die Zonierung statt nach objektiven Kriterien aufgrund von subjektiven Wünschen vorzunehmen.
Der angefochtene Zonenplan weist in der Tat einen Verlauf der Bauzonen auf, der zunächst überrascht. Auch trifft es zu, dass die heutige Situation wesentlich auf private Wünsche der Eigentümerin der Parzelle Nr. 4228, der Y. AG, zurückgeht; ihr bzw. ihrem Inhaber gehört auch die südöstlich angrenzende Parzelle Nr. 1141, auf der sich eine Villa befindet. Indessen sprechen durchaus auch objektive Gründe für den streitigen Grenzverlauf. Vor allem liegt es nahe, die Bachtelstrasse als Bauzonengrenze festzulegen. Das Gebiet nördlich dieser Strasse ist jedenfalls teilweise überbaut. Südlich der Strasse dehnt sich eine sinnvoll nicht unterteilbare landwirtschaftliche Fläche talwärts, bis zum Bach und den Bewaldungen, aus. Die Bauzonierung im Bereich der Parzelle Nr. 1141 lässt sich damit erklären, dass dort bereits ein nichtlandwirtschaftliches Wohnhaus steht; die Parzellen Nr. 4228 und 4229 sind vollständig unüberbaut, ebenso das angrenzende Land. Die weiter westlich, im Bereich der Parzelle Nr. 5475 befindlichen Bauten haben einen anderen, landwirtschaftlich mitgeprägten Charakter.
Dem Beschwerdeführer ist zuzubilligen, dass auch gute Gründe für eine andere Zonenabgrenzung bestehen. Namentlich liesse sich diskutieren, entweder die Parzelle Nr. 4228 ebenfalls in die Bauzone aufzunehmen oder die Parzelle Nr. 1141 und das nördlich davon angrenzende Land im gleichen Zuge von der Bauzone auszuschliessen. Damit würde dem Redimensionierungsziel noch mehr nachgelebt. Indessen handelt es sich insoweit um typische Ermessens- und Abgrenzungsfragen, deren Beantwortung stark von den örtlichen Verhältnissen abhängt. Das Bundesgericht hat sich bei ihrer Überprüfung wie dargelegt (E. 3 hievor) zurückzuhalten. Es hat namentlich dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Bauzonenabgrenzung auf einer umfassenden Interessenabwägung beruht, die die kommunalen und kantonalen Instanzen - namentlich die Gemeindeversammlung - vorgenommen haben, währenddem sich die dem Bundesgericht aufgetragene Überprüfung auf den engen Gesichtswinkel des vorliegenden Verfahrens beschränkt. Daher rechtfertigt sich ein Einschreiten nicht; die vorhandenen Abgrenzungskriterien halten vor der Verfassung stand.
5. a) Der Beschwerdeführer behauptet, mit dem Ausschluss aus der Bauzone werde er rechtsungleich behandelt. Für die Belassung in der Bauzone sprächen bei ihm bessere Gründe als für die Einzonung im Vergleichsgebiet "Schürli", dessen richtiger Flurname - wie sich am Augenschein herausstellte - "Hirschlen" ist. Sein Land sei weitgehend erschlossen sowie lagemässig und siedlungstechnisch bestens für eine Überbauung geeignet. Demgegenüber fehle im Gebiet "Hirschlen" jede Erschliessung und das Gebiet sei bisher im übrigen Gemeindegebiet gelegen. Es sei nur eingezont worden, weil sich die betreffenden Grundeigentümer angeblich früher einmal beim Bau einer Strasse kooperativ verhalten hätten. Dass der genannte Strassenbau öffentlichrechtlich ohne weiteres hätte erzwungen werden können, werde geflissentlich verschwiegen. Ein derartiges Vorgehen sei skandalös. Unzutreffend sei das Argument des Regierungsrates, eine allfällige Fehlerhaftigkeit dieser Planungsmassnahme könne nicht dazu führen, dass an anderen Orten in der Gemeinde ebenfalls unzulässig eingezont bzw. Land in der Bauzone belassen werden dürfe. Die Belassung seines Grundstücks in der Bauzone könnte unter keinen Umständen als unzulässig oder rechtswidrig qualifiziert werden. Darüber hinaus stehe eine Massnahme der Raumplanung, mithin ein rechtssatzähnlicher Akt und nicht eine Einzelverfügung, zur Diskussion, so dass nicht mit dem Vorrang des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit gegenüber dem Gleichheitssatz argumentiert werden könne.
b) Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass folglich unvermeidbar Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art zonenrechtlich verschieden behandelt werden (BGE 114 Ia 257 E. 4a). Insoweit kommt dem Gleichheitsprinzip bei Planungsmassnahmen eine abgeschwächte Bedeutung zu. Immerhin darf die Abgrenzung nicht willkürlich erfolgen; sie muss durch vernünftige planerische Gründe gerechtfertigt sein (BGE 114 Ia 257 E. 4a; BGE 107 Ib 339 E. 4a mit Hinweis).
c) In tatsächlicher Hinsicht unterscheidet sich das Vergleichsgebiet "Hirschlen" vom Gebiet der beschwerdeführerischen Parzelle nach den Ergebnissen von Augenschein und Instruktionsverhandlung dadurch, dass es jedenfalls in bezug auf die Kanalisation schlechter erschlossen ist. Ebenso war es bisher, abgesehen von einem Streifen Land, nicht eingezont. Der für die Gemeinde wesentliche Unterschied besteht darin, dass die Neueinzonung "Hirschlen" in einem gewissen Sinne als Realersatz für die Landabtretung zugunsten eines kommunalen Strassenbaus diente. Um die Einmündung der Dieterswiler- in die Tösstalstrasse zu sanieren, benötigte die Gemeinde im Gebiet "Brüglen" Land von einem Landwirt, der eine Beeinträchtigung seiner landwirtschaftlichen Existenz durch die erforderliche Landabtretung befürchtete.
d) Somit fragt sich, ob die unterschiedliche Behandlung durch sachliche, planerische Gründe gerechtfertigt werden kann; es genügt verfassungsrechtlich, dass die Gründe die Ungleichbehandlung rechtfertigen können, ist doch dem Planungsorgan der erforderliche Spielraum zuzugestehen (vgl. GEORG MÜLLER, Der Gleichheitssatz, VVDStRL 47/1989, S. 49 ff.). Solche sachlichen Gründe sind hauptsächlich in der planerischen Zielvorstellung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG) bzw. den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) zu suchen.
Richtig ist, dass die Gemeinde das Land für die Sanierung der Einmündung auf dem Enteignungsweg hätte erwerben können. Freilich hätte dies für den betroffenen Landwirt nach der Beurteilung der Behörde, die die örtlichen Verhältnisse genau kennt, eine besondere Härte bedeutet, da er ohnehin nur über 6 bis 7 ha Land verfügte. Demnach lag es jedenfalls nicht fern, den Weg über einen Ausgleich zu suchen, wie ihn ja das Raumplanungsgesetz ausdrücklich vorsieht (Art. 5 Abs. 1 RPG). Das Vorgehen der Gemeinde entspricht dem Gedanken der genannten Vorschrift. Auch wenn sie im vorliegenden Fall nicht direkt anwendbar war, durfte sich die Gemeinde vom darin enthaltenen Gedanken des Ausgleichs leiten lassen. Das gewählte Vorgehen drängte sich um so mehr auf, als es der Gemeinde so möglich wurde, innert nützlicher Frist die Erschliessung des Gebietes "Binzholz" sicherzustellen; die Gemeinde ist gemäss eidgenössischem Raumplanungs- sowie Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz ausdrücklich verpflichtet, solche Bau- und insbesondere Wohnbauzonen "zeitgerecht" zu erschliessen (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG; Art. 5 WEG).
Aufgrund der dargelegten Umstände und angesichts der auch hier gebotenen Zurückhaltung des Bundesgerichts ist die planungsrechtliche Ungleichbehandlung des beschwerdeführerischen Grundstücks und des Gebietes "Hirschlen" im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es erübrigt sich deshalb, im einzelnen auf die Argumentation des Regierungsrates im angefochtenen Entscheid einzugehen. | de | Art. 22ter und Art. 4 BV. Zonenplanänderung. 1. Kognition des Bundesgerichts bei der Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen im allgemeinen, auch nach Durchführung eines Augenscheins (E. 3), und im besonderen bezüglich des Grenzverlaufs einer Bauzone (E. 4d).
2. Die streitige Bauzone ist derart offensichtlich überdimensioniert, dass jede weitere Reduktion durch ein öffentliches Interesse abgedeckt ist, auch wenn eine gesetzeskonforme Dimensionierung gemäss Art. 15 RPG nicht in allen Teilen erreicht ist (E. 4a).
3. Bedeutung des Gleichheitsprinzips bei Planungsmassnahmen. Verletzung dieses Prinzips im vorliegenden Fall verneint (E. 5). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-384%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,255 | 115 Ia 384 | 115 Ia 384
Sachverhalt ab Seite 384
X. ist Eigentümer der Parzelle Nr. 4229 in der Gemeinde Wald mit einer Fläche von rund 3400 m2 südlich der Bachtelstrasse, südlich und westlich begrenzt durch einen in geschwungener Linie verlaufenden Flurweg. Nach dem bisherigen Zonenplan vom 29. September 1970 gehörte dieses Grundstück zu einer Fläche, die der Wohnzone W2 zugeteilt war. Das Gebiet nördlich der Bachtelstrasse war in eine Einfamilienhauszone 1-2 Geschosse eingewiesen. Der neue Zonenplan vom 21./28. März 1985 setzte für die bisher eingezonte Bautiefe südlich der Bachtelstrasse mit einer Fläche von etwa 3,2 ha eine Reservezone fest. Dies geschah auf Wunsch der betroffenen Eigentümer; einzig X. rekurrierte gegen die Umzonung an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, soweit er die Grundstücke Nr. 4229 und 4228 der Reservezone zuweise. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. Mai 1987 ab. Auch ein Rekurs an den Zürcher Regierungsrat blieb erfolglos; der Regierungsrat wies ihn mit Entscheid vom 1. Februar 1989 ab.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid vom 1. Februar 1989 erhob X. staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Ausschluss aus der Bauzone belegt das Land des Beschwerdeführers mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Diese ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u.a. im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (Art. 22ter Abs. 2 BV; BGE 115 Ia 29 E. 4; BGE 114 Ia 337 /338 E. 2, je mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer bestreitet, dass im vorliegenden Fall ein derartiges öffentliches Interesse bestehe.
Ob ein ausreichendes öffentliches Interesse vorliege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen. Dies trifft namentlich bei der Überprüfung von Zonengrenzen zu. Das Bundesgericht, das nicht selbst oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu beachten, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen diesbezüglich zusteht (BGE 115 Ia 30 E. 4a; BGE 114 Ia 250 E. 5a; 338 E. 2a; BGE 113 Ia 448 E. 4b/ba, mit Hinweisen). Bei der Beurteilung sind namentlich das Ausmass und die konkrete Lage der umstrittenen Parzellen, deren Erschliessung sowie die diesbezüglichen Interessen der Beteiligten zu würdigen (BGE 107 Ib 336 E. 2c). Den Sachverhalt prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür (BGE 114 Ia 128 E. 4 mit Hinweis).
Diese Kognitionsbeschränkung gilt auch dann, wenn das Bundesgericht einen Augenschein durchgeführt hat. Eine solche einmalige Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die vertieften Kenntnisse, welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO BERTOSSA, Der Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem aber ist die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts als Verfassungsgericht begründet (BGE 115 Ia 372 E. 3). Die Zurückhaltung ist im Bereich der Raumplanung darüber hinaus angezeigt, weil das Gesetz den mit Planungsaufgaben betrauten Behörden ausdrücklich gebietet, darauf zu achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen (Art. 2 Abs. 3 RPG). Selbst wenn eine volle Überprüfung geboten ist (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG), ist diese differenzierend vorzunehmen, nach Massgabe der Rolle, die die jeweilige Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang erfüllt (BGE 114 Ia 248 E. 2b; BGE 109 Ib 124 /125 E. 5c; BGE 106 Ia 72). Das Bundesgericht übt in Verfahren der vorliegenden Art eine Rechtsschutzfunktion in Planungssachen aus. Die Raumplanung verlangt eine umfassende Abwägung aller für den Fall wesentlichen Aspekte (BGE 114 Ia 368 /369 E. 4; 374 E. 5b, je mit Hinweisen) in einem einheitlichen Verfahren durch ein und dieselbe Behörde (BGE 104 Ia 181 ff. mit Hinweisen). Vorab dort, wo das Bundesgericht als Folge des für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Rügeprinzips (Art. 90 OG; vgl. BGE 110 Ia 3/4 E. 2a mit Hinweis) nur einzelne Aspekte einer Nutzungsplanung zu überprüfen hat, oder in Fällen, in denen nicht übergeordnete bundesrechtliche Anforderungen an die Nutzungsplanung streitig sind, sondern es um lokale Anliegen geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung sein sollen (BGE 114 Ia 248 E. 2b mit Hinweisen), hat es sich bei der Überprüfung der streitigen Nutzungsplanung zurückzuhalten. Diese Überlegungen führen im hier zu beurteilenden Fall in verschiedener Hinsicht zu einer zurückhaltenden Beurteilung.
4. a) Nach der bundesgerichtlichen Praxis besteht ein erhebliches Interesse an Massnahmen, die das Entstehen überdimensionierter Bauzonen verhindern oder solche verkleinern (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit Hinweisen). Land darf - soweit hier interessierend - nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Dass die Bauzone der Gemeinde Wald zu reduzieren war, ist unbestritten; der Beschwerdeführer macht lediglich geltend, die Reduktion sei - jedenfalls was sein Grundstück anbelange - zu weit gegangen.
Nach dem Ergebnis der Instruktionsverhandlung ist heute unbestritten, dass die Gemeinde bezüglich der Wohnzonen über eine Reserve von 47 bzw. 42 ha verfügt, was gemessen am Verbrauch der letzten Jahre nicht nur für 15, sondern für rund 30 Jahre ausreicht. Wird zusätzlich nach den Teilbauzonen differenziert (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit Hinweisen), so ergibt sich eine Reserve von rund 30 ha für die Landhauszone, die zweigeschossige Wohnzone sowie die Einfamilienhauszone. Auch das reicht bei einem Wohnzonenverbrauch von jährlich 1,4 bis 1,5 ha für 20 Jahre; selbst wenn man von einem Wohnzonenverbrauch von 1,6 bis 1,8, wie ihn der Beschwerdeführer annimmt, ausgeht, genügt die Reserve für mehr als 15 Jahre.
Der Beschwerdeführer wendet ein, der Zonenplan sei derart klar raumplanungsgesetzwidrig, dass es nicht angehe, sich ihm gegenüber auf das öffentliche Interesse an einer Redimensionierung der Bauzone zu berufen. Es sei nicht verständlich, dass dieses Argument nur ihm gegenüber vorgebracht werde, andere Flächen aber in der Bauzone belassen würden. Ihm ist indessen entgegenzuhalten, dass die Bauzone von Wald insgesamt und bezogen auf die Teilbauzonen derart offensichtlich überdimensioniert ist, dass jede weitere Reduktion durch ein öffentliches Interesse abgedeckt ist; daran ändert nichts, dass eine gesetzeskonforme Dimensionierung gemäss Art. 15 RPG nicht in allen Teilen erreicht ist. Dass das Land anderer Grundeigentümer in der Bauzone belassen worden ist, ist allerdings im Rahmen des Gleichbehandlungsgebotes von Bedeutung; darauf wird weiter unten zurückzukommen sein (E. 5 hienach).
d) Der Beschwerdeführer beanstandet auch die Abgrenzung der Bauzone im Bereich seiner Parzelle und macht geltend, es entstehe vor allem im Bereich der Parzelle Nr. 4228 ein länglicher Keil von Reservezonenland, der in die Bauzone hineinrage und allein mit den privaten Wünschen des angrenzenden Eigentümers zu erklären sei. Im Zonenplanentwurf 1984 habe die Gemeinde selber eine andere Abgrenzung ins Auge gefasst. Es gehe nicht an, die Zonierung statt nach objektiven Kriterien aufgrund von subjektiven Wünschen vorzunehmen.
Der angefochtene Zonenplan weist in der Tat einen Verlauf der Bauzonen auf, der zunächst überrascht. Auch trifft es zu, dass die heutige Situation wesentlich auf private Wünsche der Eigentümerin der Parzelle Nr. 4228, der Y. AG, zurückgeht; ihr bzw. ihrem Inhaber gehört auch die südöstlich angrenzende Parzelle Nr. 1141, auf der sich eine Villa befindet. Indessen sprechen durchaus auch objektive Gründe für den streitigen Grenzverlauf. Vor allem liegt es nahe, die Bachtelstrasse als Bauzonengrenze festzulegen. Das Gebiet nördlich dieser Strasse ist jedenfalls teilweise überbaut. Südlich der Strasse dehnt sich eine sinnvoll nicht unterteilbare landwirtschaftliche Fläche talwärts, bis zum Bach und den Bewaldungen, aus. Die Bauzonierung im Bereich der Parzelle Nr. 1141 lässt sich damit erklären, dass dort bereits ein nichtlandwirtschaftliches Wohnhaus steht; die Parzellen Nr. 4228 und 4229 sind vollständig unüberbaut, ebenso das angrenzende Land. Die weiter westlich, im Bereich der Parzelle Nr. 5475 befindlichen Bauten haben einen anderen, landwirtschaftlich mitgeprägten Charakter.
Dem Beschwerdeführer ist zuzubilligen, dass auch gute Gründe für eine andere Zonenabgrenzung bestehen. Namentlich liesse sich diskutieren, entweder die Parzelle Nr. 4228 ebenfalls in die Bauzone aufzunehmen oder die Parzelle Nr. 1141 und das nördlich davon angrenzende Land im gleichen Zuge von der Bauzone auszuschliessen. Damit würde dem Redimensionierungsziel noch mehr nachgelebt. Indessen handelt es sich insoweit um typische Ermessens- und Abgrenzungsfragen, deren Beantwortung stark von den örtlichen Verhältnissen abhängt. Das Bundesgericht hat sich bei ihrer Überprüfung wie dargelegt (E. 3 hievor) zurückzuhalten. Es hat namentlich dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Bauzonenabgrenzung auf einer umfassenden Interessenabwägung beruht, die die kommunalen und kantonalen Instanzen - namentlich die Gemeindeversammlung - vorgenommen haben, währenddem sich die dem Bundesgericht aufgetragene Überprüfung auf den engen Gesichtswinkel des vorliegenden Verfahrens beschränkt. Daher rechtfertigt sich ein Einschreiten nicht; die vorhandenen Abgrenzungskriterien halten vor der Verfassung stand.
5. a) Der Beschwerdeführer behauptet, mit dem Ausschluss aus der Bauzone werde er rechtsungleich behandelt. Für die Belassung in der Bauzone sprächen bei ihm bessere Gründe als für die Einzonung im Vergleichsgebiet "Schürli", dessen richtiger Flurname - wie sich am Augenschein herausstellte - "Hirschlen" ist. Sein Land sei weitgehend erschlossen sowie lagemässig und siedlungstechnisch bestens für eine Überbauung geeignet. Demgegenüber fehle im Gebiet "Hirschlen" jede Erschliessung und das Gebiet sei bisher im übrigen Gemeindegebiet gelegen. Es sei nur eingezont worden, weil sich die betreffenden Grundeigentümer angeblich früher einmal beim Bau einer Strasse kooperativ verhalten hätten. Dass der genannte Strassenbau öffentlichrechtlich ohne weiteres hätte erzwungen werden können, werde geflissentlich verschwiegen. Ein derartiges Vorgehen sei skandalös. Unzutreffend sei das Argument des Regierungsrates, eine allfällige Fehlerhaftigkeit dieser Planungsmassnahme könne nicht dazu führen, dass an anderen Orten in der Gemeinde ebenfalls unzulässig eingezont bzw. Land in der Bauzone belassen werden dürfe. Die Belassung seines Grundstücks in der Bauzone könnte unter keinen Umständen als unzulässig oder rechtswidrig qualifiziert werden. Darüber hinaus stehe eine Massnahme der Raumplanung, mithin ein rechtssatzähnlicher Akt und nicht eine Einzelverfügung, zur Diskussion, so dass nicht mit dem Vorrang des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit gegenüber dem Gleichheitssatz argumentiert werden könne.
b) Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass folglich unvermeidbar Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art zonenrechtlich verschieden behandelt werden (BGE 114 Ia 257 E. 4a). Insoweit kommt dem Gleichheitsprinzip bei Planungsmassnahmen eine abgeschwächte Bedeutung zu. Immerhin darf die Abgrenzung nicht willkürlich erfolgen; sie muss durch vernünftige planerische Gründe gerechtfertigt sein (BGE 114 Ia 257 E. 4a; BGE 107 Ib 339 E. 4a mit Hinweis).
c) In tatsächlicher Hinsicht unterscheidet sich das Vergleichsgebiet "Hirschlen" vom Gebiet der beschwerdeführerischen Parzelle nach den Ergebnissen von Augenschein und Instruktionsverhandlung dadurch, dass es jedenfalls in bezug auf die Kanalisation schlechter erschlossen ist. Ebenso war es bisher, abgesehen von einem Streifen Land, nicht eingezont. Der für die Gemeinde wesentliche Unterschied besteht darin, dass die Neueinzonung "Hirschlen" in einem gewissen Sinne als Realersatz für die Landabtretung zugunsten eines kommunalen Strassenbaus diente. Um die Einmündung der Dieterswiler- in die Tösstalstrasse zu sanieren, benötigte die Gemeinde im Gebiet "Brüglen" Land von einem Landwirt, der eine Beeinträchtigung seiner landwirtschaftlichen Existenz durch die erforderliche Landabtretung befürchtete.
d) Somit fragt sich, ob die unterschiedliche Behandlung durch sachliche, planerische Gründe gerechtfertigt werden kann; es genügt verfassungsrechtlich, dass die Gründe die Ungleichbehandlung rechtfertigen können, ist doch dem Planungsorgan der erforderliche Spielraum zuzugestehen (vgl. GEORG MÜLLER, Der Gleichheitssatz, VVDStRL 47/1989, S. 49 ff.). Solche sachlichen Gründe sind hauptsächlich in der planerischen Zielvorstellung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG) bzw. den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) zu suchen.
Richtig ist, dass die Gemeinde das Land für die Sanierung der Einmündung auf dem Enteignungsweg hätte erwerben können. Freilich hätte dies für den betroffenen Landwirt nach der Beurteilung der Behörde, die die örtlichen Verhältnisse genau kennt, eine besondere Härte bedeutet, da er ohnehin nur über 6 bis 7 ha Land verfügte. Demnach lag es jedenfalls nicht fern, den Weg über einen Ausgleich zu suchen, wie ihn ja das Raumplanungsgesetz ausdrücklich vorsieht (Art. 5 Abs. 1 RPG). Das Vorgehen der Gemeinde entspricht dem Gedanken der genannten Vorschrift. Auch wenn sie im vorliegenden Fall nicht direkt anwendbar war, durfte sich die Gemeinde vom darin enthaltenen Gedanken des Ausgleichs leiten lassen. Das gewählte Vorgehen drängte sich um so mehr auf, als es der Gemeinde so möglich wurde, innert nützlicher Frist die Erschliessung des Gebietes "Binzholz" sicherzustellen; die Gemeinde ist gemäss eidgenössischem Raumplanungs- sowie Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz ausdrücklich verpflichtet, solche Bau- und insbesondere Wohnbauzonen "zeitgerecht" zu erschliessen (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG; Art. 5 WEG).
Aufgrund der dargelegten Umstände und angesichts der auch hier gebotenen Zurückhaltung des Bundesgerichts ist die planungsrechtliche Ungleichbehandlung des beschwerdeführerischen Grundstücks und des Gebietes "Hirschlen" im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es erübrigt sich deshalb, im einzelnen auf die Argumentation des Regierungsrates im angefochtenen Entscheid einzugehen. | de | Art. 22ter et 4 Cst. Modification d'un plan de zones. 1. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral dans la pesée des intérêts publics et privés en présence, d'une manière générale, même après une inspection des lieux (consid. 3), et en particulier lors de la délimitation d'une zone à bâtir (consid. 4d).
2. La zone à bâtir contestée est manifestement surdimensionnée, de telle sorte que toute réduction ultérieure répond à un intérêt public, et cela même si cette modification exigée par l'art. 15 LAT n'a pas été effectuée conformément à la loi pour toutes les parties de la zone (consid. 4a).
3. Portée du principe d'égalité lors de mesures de planification. Violation de ce principe niée en l'espèce (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-384%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,256 | 115 Ia 384 | 115 Ia 384
Sachverhalt ab Seite 384
X. ist Eigentümer der Parzelle Nr. 4229 in der Gemeinde Wald mit einer Fläche von rund 3400 m2 südlich der Bachtelstrasse, südlich und westlich begrenzt durch einen in geschwungener Linie verlaufenden Flurweg. Nach dem bisherigen Zonenplan vom 29. September 1970 gehörte dieses Grundstück zu einer Fläche, die der Wohnzone W2 zugeteilt war. Das Gebiet nördlich der Bachtelstrasse war in eine Einfamilienhauszone 1-2 Geschosse eingewiesen. Der neue Zonenplan vom 21./28. März 1985 setzte für die bisher eingezonte Bautiefe südlich der Bachtelstrasse mit einer Fläche von etwa 3,2 ha eine Reservezone fest. Dies geschah auf Wunsch der betroffenen Eigentümer; einzig X. rekurrierte gegen die Umzonung an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, soweit er die Grundstücke Nr. 4229 und 4228 der Reservezone zuweise. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. Mai 1987 ab. Auch ein Rekurs an den Zürcher Regierungsrat blieb erfolglos; der Regierungsrat wies ihn mit Entscheid vom 1. Februar 1989 ab.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid vom 1. Februar 1989 erhob X. staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Ausschluss aus der Bauzone belegt das Land des Beschwerdeführers mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Diese ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u.a. im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (Art. 22ter Abs. 2 BV; BGE 115 Ia 29 E. 4; BGE 114 Ia 337 /338 E. 2, je mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer bestreitet, dass im vorliegenden Fall ein derartiges öffentliches Interesse bestehe.
Ob ein ausreichendes öffentliches Interesse vorliege, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen. Dies trifft namentlich bei der Überprüfung von Zonengrenzen zu. Das Bundesgericht, das nicht selbst oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu beachten, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen diesbezüglich zusteht (BGE 115 Ia 30 E. 4a; BGE 114 Ia 250 E. 5a; 338 E. 2a; BGE 113 Ia 448 E. 4b/ba, mit Hinweisen). Bei der Beurteilung sind namentlich das Ausmass und die konkrete Lage der umstrittenen Parzellen, deren Erschliessung sowie die diesbezüglichen Interessen der Beteiligten zu würdigen (BGE 107 Ib 336 E. 2c). Den Sachverhalt prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür (BGE 114 Ia 128 E. 4 mit Hinweis).
Diese Kognitionsbeschränkung gilt auch dann, wenn das Bundesgericht einen Augenschein durchgeführt hat. Eine solche einmalige Besichtigung verschafft ihm nicht unbedingt die vertieften Kenntnisse, welche die kantonalen Behörden besitzen (FRANCESCO BERTOSSA, Der Beurteilungsspielraum, Diss. Bern 1984, S. 86). Vor allem aber ist die Zurückhaltung in der besonderen Funktion des Bundesgerichts als Verfassungsgericht begründet (BGE 115 Ia 372 E. 3). Die Zurückhaltung ist im Bereich der Raumplanung darüber hinaus angezeigt, weil das Gesetz den mit Planungsaufgaben betrauten Behörden ausdrücklich gebietet, darauf zu achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen (Art. 2 Abs. 3 RPG). Selbst wenn eine volle Überprüfung geboten ist (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG), ist diese differenzierend vorzunehmen, nach Massgabe der Rolle, die die jeweilige Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang erfüllt (BGE 114 Ia 248 E. 2b; BGE 109 Ib 124 /125 E. 5c; BGE 106 Ia 72). Das Bundesgericht übt in Verfahren der vorliegenden Art eine Rechtsschutzfunktion in Planungssachen aus. Die Raumplanung verlangt eine umfassende Abwägung aller für den Fall wesentlichen Aspekte (BGE 114 Ia 368 /369 E. 4; 374 E. 5b, je mit Hinweisen) in einem einheitlichen Verfahren durch ein und dieselbe Behörde (BGE 104 Ia 181 ff. mit Hinweisen). Vorab dort, wo das Bundesgericht als Folge des für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Rügeprinzips (Art. 90 OG; vgl. BGE 110 Ia 3/4 E. 2a mit Hinweis) nur einzelne Aspekte einer Nutzungsplanung zu überprüfen hat, oder in Fällen, in denen nicht übergeordnete bundesrechtliche Anforderungen an die Nutzungsplanung streitig sind, sondern es um lokale Anliegen geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung sein sollen (BGE 114 Ia 248 E. 2b mit Hinweisen), hat es sich bei der Überprüfung der streitigen Nutzungsplanung zurückzuhalten. Diese Überlegungen führen im hier zu beurteilenden Fall in verschiedener Hinsicht zu einer zurückhaltenden Beurteilung.
4. a) Nach der bundesgerichtlichen Praxis besteht ein erhebliches Interesse an Massnahmen, die das Entstehen überdimensionierter Bauzonen verhindern oder solche verkleinern (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit Hinweisen). Land darf - soweit hier interessierend - nur eingezont werden, wenn es voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt wird (Art. 15 lit. b RPG). Dass die Bauzone der Gemeinde Wald zu reduzieren war, ist unbestritten; der Beschwerdeführer macht lediglich geltend, die Reduktion sei - jedenfalls was sein Grundstück anbelange - zu weit gegangen.
Nach dem Ergebnis der Instruktionsverhandlung ist heute unbestritten, dass die Gemeinde bezüglich der Wohnzonen über eine Reserve von 47 bzw. 42 ha verfügt, was gemessen am Verbrauch der letzten Jahre nicht nur für 15, sondern für rund 30 Jahre ausreicht. Wird zusätzlich nach den Teilbauzonen differenziert (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit Hinweisen), so ergibt sich eine Reserve von rund 30 ha für die Landhauszone, die zweigeschossige Wohnzone sowie die Einfamilienhauszone. Auch das reicht bei einem Wohnzonenverbrauch von jährlich 1,4 bis 1,5 ha für 20 Jahre; selbst wenn man von einem Wohnzonenverbrauch von 1,6 bis 1,8, wie ihn der Beschwerdeführer annimmt, ausgeht, genügt die Reserve für mehr als 15 Jahre.
Der Beschwerdeführer wendet ein, der Zonenplan sei derart klar raumplanungsgesetzwidrig, dass es nicht angehe, sich ihm gegenüber auf das öffentliche Interesse an einer Redimensionierung der Bauzone zu berufen. Es sei nicht verständlich, dass dieses Argument nur ihm gegenüber vorgebracht werde, andere Flächen aber in der Bauzone belassen würden. Ihm ist indessen entgegenzuhalten, dass die Bauzone von Wald insgesamt und bezogen auf die Teilbauzonen derart offensichtlich überdimensioniert ist, dass jede weitere Reduktion durch ein öffentliches Interesse abgedeckt ist; daran ändert nichts, dass eine gesetzeskonforme Dimensionierung gemäss Art. 15 RPG nicht in allen Teilen erreicht ist. Dass das Land anderer Grundeigentümer in der Bauzone belassen worden ist, ist allerdings im Rahmen des Gleichbehandlungsgebotes von Bedeutung; darauf wird weiter unten zurückzukommen sein (E. 5 hienach).
d) Der Beschwerdeführer beanstandet auch die Abgrenzung der Bauzone im Bereich seiner Parzelle und macht geltend, es entstehe vor allem im Bereich der Parzelle Nr. 4228 ein länglicher Keil von Reservezonenland, der in die Bauzone hineinrage und allein mit den privaten Wünschen des angrenzenden Eigentümers zu erklären sei. Im Zonenplanentwurf 1984 habe die Gemeinde selber eine andere Abgrenzung ins Auge gefasst. Es gehe nicht an, die Zonierung statt nach objektiven Kriterien aufgrund von subjektiven Wünschen vorzunehmen.
Der angefochtene Zonenplan weist in der Tat einen Verlauf der Bauzonen auf, der zunächst überrascht. Auch trifft es zu, dass die heutige Situation wesentlich auf private Wünsche der Eigentümerin der Parzelle Nr. 4228, der Y. AG, zurückgeht; ihr bzw. ihrem Inhaber gehört auch die südöstlich angrenzende Parzelle Nr. 1141, auf der sich eine Villa befindet. Indessen sprechen durchaus auch objektive Gründe für den streitigen Grenzverlauf. Vor allem liegt es nahe, die Bachtelstrasse als Bauzonengrenze festzulegen. Das Gebiet nördlich dieser Strasse ist jedenfalls teilweise überbaut. Südlich der Strasse dehnt sich eine sinnvoll nicht unterteilbare landwirtschaftliche Fläche talwärts, bis zum Bach und den Bewaldungen, aus. Die Bauzonierung im Bereich der Parzelle Nr. 1141 lässt sich damit erklären, dass dort bereits ein nichtlandwirtschaftliches Wohnhaus steht; die Parzellen Nr. 4228 und 4229 sind vollständig unüberbaut, ebenso das angrenzende Land. Die weiter westlich, im Bereich der Parzelle Nr. 5475 befindlichen Bauten haben einen anderen, landwirtschaftlich mitgeprägten Charakter.
Dem Beschwerdeführer ist zuzubilligen, dass auch gute Gründe für eine andere Zonenabgrenzung bestehen. Namentlich liesse sich diskutieren, entweder die Parzelle Nr. 4228 ebenfalls in die Bauzone aufzunehmen oder die Parzelle Nr. 1141 und das nördlich davon angrenzende Land im gleichen Zuge von der Bauzone auszuschliessen. Damit würde dem Redimensionierungsziel noch mehr nachgelebt. Indessen handelt es sich insoweit um typische Ermessens- und Abgrenzungsfragen, deren Beantwortung stark von den örtlichen Verhältnissen abhängt. Das Bundesgericht hat sich bei ihrer Überprüfung wie dargelegt (E. 3 hievor) zurückzuhalten. Es hat namentlich dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Bauzonenabgrenzung auf einer umfassenden Interessenabwägung beruht, die die kommunalen und kantonalen Instanzen - namentlich die Gemeindeversammlung - vorgenommen haben, währenddem sich die dem Bundesgericht aufgetragene Überprüfung auf den engen Gesichtswinkel des vorliegenden Verfahrens beschränkt. Daher rechtfertigt sich ein Einschreiten nicht; die vorhandenen Abgrenzungskriterien halten vor der Verfassung stand.
5. a) Der Beschwerdeführer behauptet, mit dem Ausschluss aus der Bauzone werde er rechtsungleich behandelt. Für die Belassung in der Bauzone sprächen bei ihm bessere Gründe als für die Einzonung im Vergleichsgebiet "Schürli", dessen richtiger Flurname - wie sich am Augenschein herausstellte - "Hirschlen" ist. Sein Land sei weitgehend erschlossen sowie lagemässig und siedlungstechnisch bestens für eine Überbauung geeignet. Demgegenüber fehle im Gebiet "Hirschlen" jede Erschliessung und das Gebiet sei bisher im übrigen Gemeindegebiet gelegen. Es sei nur eingezont worden, weil sich die betreffenden Grundeigentümer angeblich früher einmal beim Bau einer Strasse kooperativ verhalten hätten. Dass der genannte Strassenbau öffentlichrechtlich ohne weiteres hätte erzwungen werden können, werde geflissentlich verschwiegen. Ein derartiges Vorgehen sei skandalös. Unzutreffend sei das Argument des Regierungsrates, eine allfällige Fehlerhaftigkeit dieser Planungsmassnahme könne nicht dazu führen, dass an anderen Orten in der Gemeinde ebenfalls unzulässig eingezont bzw. Land in der Bauzone belassen werden dürfe. Die Belassung seines Grundstücks in der Bauzone könnte unter keinen Umständen als unzulässig oder rechtswidrig qualifiziert werden. Darüber hinaus stehe eine Massnahme der Raumplanung, mithin ein rechtssatzähnlicher Akt und nicht eine Einzelverfügung, zur Diskussion, so dass nicht mit dem Vorrang des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit gegenüber dem Gleichheitssatz argumentiert werden könne.
b) Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass folglich unvermeidbar Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art zonenrechtlich verschieden behandelt werden (BGE 114 Ia 257 E. 4a). Insoweit kommt dem Gleichheitsprinzip bei Planungsmassnahmen eine abgeschwächte Bedeutung zu. Immerhin darf die Abgrenzung nicht willkürlich erfolgen; sie muss durch vernünftige planerische Gründe gerechtfertigt sein (BGE 114 Ia 257 E. 4a; BGE 107 Ib 339 E. 4a mit Hinweis).
c) In tatsächlicher Hinsicht unterscheidet sich das Vergleichsgebiet "Hirschlen" vom Gebiet der beschwerdeführerischen Parzelle nach den Ergebnissen von Augenschein und Instruktionsverhandlung dadurch, dass es jedenfalls in bezug auf die Kanalisation schlechter erschlossen ist. Ebenso war es bisher, abgesehen von einem Streifen Land, nicht eingezont. Der für die Gemeinde wesentliche Unterschied besteht darin, dass die Neueinzonung "Hirschlen" in einem gewissen Sinne als Realersatz für die Landabtretung zugunsten eines kommunalen Strassenbaus diente. Um die Einmündung der Dieterswiler- in die Tösstalstrasse zu sanieren, benötigte die Gemeinde im Gebiet "Brüglen" Land von einem Landwirt, der eine Beeinträchtigung seiner landwirtschaftlichen Existenz durch die erforderliche Landabtretung befürchtete.
d) Somit fragt sich, ob die unterschiedliche Behandlung durch sachliche, planerische Gründe gerechtfertigt werden kann; es genügt verfassungsrechtlich, dass die Gründe die Ungleichbehandlung rechtfertigen können, ist doch dem Planungsorgan der erforderliche Spielraum zuzugestehen (vgl. GEORG MÜLLER, Der Gleichheitssatz, VVDStRL 47/1989, S. 49 ff.). Solche sachlichen Gründe sind hauptsächlich in der planerischen Zielvorstellung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG) bzw. den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) zu suchen.
Richtig ist, dass die Gemeinde das Land für die Sanierung der Einmündung auf dem Enteignungsweg hätte erwerben können. Freilich hätte dies für den betroffenen Landwirt nach der Beurteilung der Behörde, die die örtlichen Verhältnisse genau kennt, eine besondere Härte bedeutet, da er ohnehin nur über 6 bis 7 ha Land verfügte. Demnach lag es jedenfalls nicht fern, den Weg über einen Ausgleich zu suchen, wie ihn ja das Raumplanungsgesetz ausdrücklich vorsieht (Art. 5 Abs. 1 RPG). Das Vorgehen der Gemeinde entspricht dem Gedanken der genannten Vorschrift. Auch wenn sie im vorliegenden Fall nicht direkt anwendbar war, durfte sich die Gemeinde vom darin enthaltenen Gedanken des Ausgleichs leiten lassen. Das gewählte Vorgehen drängte sich um so mehr auf, als es der Gemeinde so möglich wurde, innert nützlicher Frist die Erschliessung des Gebietes "Binzholz" sicherzustellen; die Gemeinde ist gemäss eidgenössischem Raumplanungs- sowie Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz ausdrücklich verpflichtet, solche Bau- und insbesondere Wohnbauzonen "zeitgerecht" zu erschliessen (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG; Art. 5 WEG).
Aufgrund der dargelegten Umstände und angesichts der auch hier gebotenen Zurückhaltung des Bundesgerichts ist die planungsrechtliche Ungleichbehandlung des beschwerdeführerischen Grundstücks und des Gebietes "Hirschlen" im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es erübrigt sich deshalb, im einzelnen auf die Argumentation des Regierungsrates im angefochtenen Entscheid einzugehen. | de | Art. 22ter e art. 4 Cost. Modificazione di un piano delle zone. 1. Potere d'esame del Tribunale federale nella ponderazione degli opposti interessi pubblici e privati, in modo generale, anche dopo aver effettuato un sopralluogo (consid. 3) e, in particolare, con riferimento a una delimitazione di una zona edificabile (consid. 4d).
2. La zona edificabile litigiosa appare talmente sovradimensionata che qualsiasi sua ulteriore riduzione corrisponde a un interesse pubblico, e ciò anche se il ridimensionamento richiesto dall'art. 15 LPT non sia stato effettuato, conformemente alla legge, in modo da comprendere tutte le parti della zona (consid. 4a).
3. Portata del principio dell'uguaglianza in materia di misure pianificatorie. Violazione di tale principio negata nella fattispecie (consid. 5). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-384%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,257 | 115 Ia 392 | 115 Ia 392
Sachverhalt ab Seite 392
Das Departement des Innern des Kantons Wallis erteilte der Munizipalgemeinde Eischoll im Jahre 1983 das Recht zur Enteignung verschiedener Parzellen zum Zwecke der Erstellung einer Zivilschutzanlage. Die Erteilung des Enteignungsrechts wurde vom Staatsrat des Kantons Wallis und im Jahre 1985 vom Bundesgericht bestätigt. Das öffentliche Interesse an der Enteignung wurde für die Errichtung einer Zivilschutzanlage und angesichts der gesamten Umstände u.a. auch im Hinblick auf eine allfällige Mehrzweckhalle bejaht.
In der Folge wurde das Entschädigungsverfahren durchgeführt. Mit Entscheid vom 25. April 1986 setzte die Schatzungskommission die Entschädigungssumme rechtskräftig auf Fr. 285'812.50 fest. Am 1. September 1986 hat die Gemeinde diese Summe dem Enteigneten überwiesen.
Am 22. September 1986 reichten die Stimmbürger A. und Mitbeteiligte beim Staatsrat Stimmrechts- bzw. Aufsichtsbeschwerde ein und beanstandeten damit, dass die Entschädigungssumme ohne entsprechenden Beschluss der Urversammlung und damit in Verletzung der politischen Rechte in finanziellen Angelegenheiten ausgerichtet worden sei. Der Staatsrat wies die Vorwürfe aufsichtsrechtlich zurück. Auf eine Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Wallis vorerst nicht ein und wies sie hernach aufgrund eines bundesgerichtlichen Entscheides am 26. Januar 1989 ab. Es erachtete die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung nicht als neue, sondern als gebundene Ausgabe, für welche nach dem Gesetz über die Gemeindeordnung vom 13. November 1980 ein Beschluss der Urversammlung nicht notwendig sei. Mit der bundesgerichtlichen Bestätigung des Enteignungsrechts und der gerichtlichen Festsetzung der Entschädigungssumme durch die Schatzungskommission komme der Gemeinde keine Handlungsfreiheit mehr zu.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben A. und Mitbeteiligte beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde und rügen eine Verletzung ihrer politischen Rechte. Sie machen geltend, dass die Erteilung des Enteignungsrechts und die Festsetzung der Entschädigungssumme lediglich die Voraussetzungen für die formelle Enteignung darstellten; davon aber sei die Frage zu trennen, wer nach der entsprechenden Kompetenzordnung für die Bewilligung der Ausgabe zuständig sei. Im vorliegenden Fall habe die Urversammlung zu der Angelegenheit noch nie Stellung nehmen können.
Das Bundesgericht weist die Stimmrechtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Für die Frage, ob es sich bei der vorliegend streitigen Enteignungsentschädigung um eine gebundene Ausgabe handelt, berufen sich die Munizipalgemeinde und das Verwaltungsgericht u.a. auf zwei bundesgerichtliche Entscheide.
In einem Urteil aus dem Jahre 1970 entschied das Bundesgericht, dass Entschädigungen, welche sich auf das Fluglärmgesetz des Kantons Zürich stützen, gebundene Ausgaben darstellen. Das Bundesgericht führte aus, dass im Falle der Anordnung von Massnahmen zum Schutz vor Fluglärm den betroffenen Grundeigentümern bzw. Mietern von Gesetzes wegen Entschädigungsansprüche zustünden. Ist der Anspruch als solcher oder die Höhe der Entschädigung streitig, so befinde darüber der Richter. Bei der Erfüllung der durch das Fluglärmgesetz geforderten Aufgaben komme dem Regierungsrat kein Ermessensspielraum zu. Die entsprechenden Ausgaben seien bereits beim Erlass des Fluglärmgesetzes vorauszusehen gewesen, auch wenn der Umfang noch nicht bekannt war. Die Stimmbürger hätten daher mit der Annahme des Gesetzes auch die zu dessen Ausführung notwendigen Ausgaben gebilligt. Das Fluglärmgesetz selbst sei der Grunderlass, auf welchen sich die Finanzierung der darin vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen und Enteignungsentschädigungen stützt. Es handle sich somit um eine gebundene Ausgabe, die dem Volk nicht nochmals vorzulegen sei (BGE 96 I 709 f.).
In einem Entscheid aus dem Jahre 1972 beurteilte das Bundesgericht die Ausgabe für die Übernahme von Grundstücken in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Es führte aus, die Stimmbürger seien mit der Genehmigung von Bauordnung und Zonenplan über die Folgen einer Zuweisung von Parzellen zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen im Bilde gewesen. Sie hätten gewusst, dass die Gemeinde die betreffenden Grundstücke früher oder später werde übernehmen müssen, und zwar zum vollen Verkehrswert. Es dürfe daher angenommen werden, dass die Stimmbürger mit der Zonenzuweisung auch den damit verbundenen notwendigen Auslagen zugestimmt haben. Es handle sich daher um gebundene Ausgaben (BGE 98 Ia 298 E. 4). In gleicher Weise entschied das Bundesgericht im Jahre 1985 in einem Fall, in dem eine Entschädigung für eine Parzelle streitig war, welche wegen einer Baulinie nicht mehr überbaubar war und daher gestützt auf das kantonale Recht auf Verlangen zum vollen Verkehrswert vom Gemeinwesen übernommen werden musste (ZBl 87/1986 S. 450, insb. E. 2e).
Diese Präjudizien beziehen sich auf Entschädigungen als Folge von planerischen Massnahmen und wegen materieller Enteignung. Die Entschädigungen sind aufgrund der entsprechenden gesetzlichen Grundlagen geschuldet, sind bereits mit deren Erlass vorauszusehen und stellen daher grundsätzlich gebundene Ausgaben dar. Damit aber lässt sich der vorliegende Fall nicht vergleichen. Denn hier liegt keine gesetzliche Grundlage vor, welche einen derartigen Grunderlass darstellen würde und auf die sich die streitige Enteignungsentschädigung direkt abstützen könnte.
b) Bei der hier streitigen Enteignungsentschädigung kann nicht schon allein deshalb eine gebundene Ausgabe angenommen werden, weil das zugrunde liegende Projekt eine Zivilschutzanlage betrifft, zu deren Erstellung die Gemeinden von Bundesrechts wegen verpflichtet sind. In bezug auf eine Zivilschutz-Bereitstellungsanlage in der Gemeinde Dietikon hat das Bundesgericht entschieden, dass der Handlungsspielraum in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht derart erheblich ist, dass es sich bei der entsprechenden Ausgabe um eine nicht gebundene handle (BGE 115 Ia 139). Wie es sich unter diesem Gesichtswinkel im vorliegenden Fall verhält, braucht nicht näher untersucht zu werden.
c) Im vorliegenden Fall steht eine Entschädigung für eine formelle Enteignung in Frage. Die formelle Enteignung stützt sich zwar auf das kantonale Enteignungsrecht. Sie ist indessen nicht direkter Ausfluss eines Grunderlasses, sondern beruht auf einem innerhalb eines weiten Gestaltungsspielraumes ergangenen Einzelaktes der Verwaltung (vgl. BGE 109 Ib 262 E. 2, BGE 106 Ia 67). Sowohl die Frage nach der Enteignung als solcher als auch diejenige betreffend die Höhe der Entschädigung sind gerichtlich beurteilt worden.
Es braucht nicht in genereller Weise dazu Stellung genommen zu werden, ob Entschädigungen für formelle Enteignungen gebundene oder nicht gebundene Ausgaben darstellen. Nach gerichtlicher Bestätigung des Enteignungsrechts und gerichtlicher Festsetzung der Enteignungsentschädigung hat der Enteignete mit dem Abschluss des Enteignungsverfahrens Anspruch auf die Enteignungsentschädigung. Der Anspruch kann auch gerichtlich vollstreckt werden. Dies betrifft das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und dem Privaten. Im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung und deren staatspolitischer Funktion gilt es davon die Frage zu unterscheiden, ob die Entschädigung ohne entsprechenden (Grund-)Beschluss der Urversammlung ausgerichtet werden darf. Es ist zu berücksichtigen, dass die demokratische Mitwirkung nicht allein schon wegen des Umstandes der formellen Enteignung ausgeschlossen werden kann. Aus der Sicht des Stimmbürgers kann es nicht entscheidend darauf ankommen, ob Land für ein öffentliches Werk aufgrund eines freihändigen, den Stimmbürgern vorgelegten Erwerbes beschafft wird oder ob es auf dem Wege der formellen Enteignung erworben wird. Es wäre mit der Bedeutung und Funktion der direkt demokratischen Mitwirkung bei Ausgabenbeschlüssen nicht vereinbar, wenn diese allein durch die Einleitung eines formellen Enteignungsverfahrens umgangen werden könnte. Auch dieser Frage braucht indessen nicht weiter nachgegangen zu werden.
4. Für die Frage, ob die streitige Enteignungsentschädigung der Urversammlung hätte unterbreitet werden müssen, ist im vorliegenden Fall auf die konkreten Umstände des langdauernden Verfahrens abzustellen.
a) Angesichts der Regelung im Gesetz betreffend Expropriation zum Zwecke öffentlichen Nutzens vom 1. Christmonat 1887 kann der Gemeinde trotz des Umstandes, dass die Enteignungsentschädigung durch die Schatzungskommission rechtskräftig festgesetzt worden ist, bei deren Ausrichtung nicht jegliche Handlungsfreiheit abgesprochen werden. Der Entscheid über die Enteignungsentschädigung begründet für sich allein vorerst nicht schon den Anspruch des Enteigneten auf Auszahlung der entsprechenden Summe. Art. 32 dieses Gesetzes sieht vielmehr vor, dass der Enteigner vor der Besitznahme aus nicht näher umschriebenen Gründen auf die Enteignung verzichten kann. Die Gemeinde hätte demnach auch nach dem 25. April 1986 noch auf die Enteignung verzichten können und hätte demnach die Entschädigungssumme vorerst noch nicht auszahlen müssen.
b) Es ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass hinsichtlich der Enteignung die Urversammlung nie einen entsprechenden Beschluss gefasst hat. Es liegt kein Grundbeschluss der Urversammlung vor, auf den sich die Enteignung und die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung direkt oder auch nur indirekt abstützen könnte. Der Staatsrat hat im bundesgerichtlichen Verfahren denn auch dargetan, dass der Gemeinderat für die Einleitung des Enteignungsverfahrens keiner Ermächtigung der Urversammlung bedarf. Es kann daher - anders als in den oben in Erwägung 3a erwähnten Präjudizien - nicht gesagt werden, dass die Stimmbürger der Ausgabe im voraus zugestimmt hätten oder mit ihr hätten rechnen müssen.
c) Im vorliegenden Fall ist entscheidend auf die dem Entscheid der Schatzungskommission und der Auszahlung der Enteignungsentschädigung folgenden Umstände wie insbesondere zwei Urversammlungen sowie das Verhalten der Beschwerdeführer abzustellen. Dabei fällt in rechtlicher Hinsicht zum einen in Betracht, dass Abstimmungen über den gleichen Fragenkomplex verhindert werden und Ausgaben nicht in Frage gestellt werden sollen, denen die Stimmbürger bereits einmal zugestimmt haben (BGE 115 Ia 142 f., BGE 101 Ia 133, BGE 99 Ia 202, BGE 98 Ia 298, mit Hinweisen). Zum andern ist darauf abzustellen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Grundsatz von Treu und Glauben auch im Bereiche der politischen Rechte Gültigkeit hat und vom Stimmbürger insbesondere auf kommunaler Ebene bei der Feststellung von Mängeln ein sofortiges und unmissverständliches Handeln erfordert (vgl. BGE 110 Ia 180, BGE 92 I 354, BGE 89 I 86 E. 4; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 398; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage 1976, S. 489 f.; KATHARINA SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, in: ZSR 111/1977 II S. 329; ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genf 1978, S. 84).
Unter diesen Gesichtswinkeln fällt vorerst in Betracht, dass die Beschwerdeführer im Anschluss an den Entscheid der Schatzungskommission nichts unternommen haben; insbesondere haben sie in einem Zeitpunkt, in dem auf die Enteignung noch hätte verzichtet werden können, nicht versucht, die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung politisch zu diskutieren oder allenfalls zu verhindern. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass sie von diesem Entscheid keine offizielle Kenntnis erhielten, ebensowenig wie von der Bezahlung der Entschädigung am 1. September 1986. Von entscheidender Bedeutung ist die Urversammlung der Munizipalgemeinde vom 11. Juni 1987. An dieser Gemeindeversammlung ist die Rechnung für das Jahr 1986 genehmigt worden. Diese Rechnung, welche vor der Versammlung während 14 Tagen öffentlich aufgelegen hatte, enthielt bei der Investitionsrechnung die Position "Zivilschutz: Bodenankauf Fr. 294 179.60". Sie ist von der Urversammlung vorbehaltlos genehmigt worden - trotz einer Anmerkung der Rechnungsrevisoren, deren Zulässigkeit und Tragweite nicht geklärt sind. Es ist den Beschwerdeführern zwar einzuräumen, dass diese Rechnungsgenehmigung keine eigentliche Bewilligung der entsprechenden, bereits getätigten Ausgaben darstellt, sondern ein Akt der politischen Verantwortlichkeit ist und der Kontrolle der aufgrund von Budget und besondern Ausgabenbeschlüssen erfolgten Ausgaben dient. An der Urversammlung ist zu dieser Position keine Diskussion verlangt und durchgeführt worden, und bei der Genehmigung ist kein entsprechender Vorbehalt angebracht worden. Die Beschwerdeführer vermögen nicht darzulegen, dass dies nicht möglich gewesen wäre. Nachdem sie aber bereits vor rund dreiviertel Jahr ihre Stimmrechtsbeschwerde eingereicht hatten, hätten sie umso mehr Anlass gehabt, die Urversammlung auf die allfällige Fragwürdigkeit der entsprechenden Position aufmerksam zu machen. Andererseits kann bei den kleinräumigen Verhältnissen in der Gemeinde Eischoll davon ausgegangen werden, dass die Stimmbürger vom Verfahren betreffend die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung tatsächlich Kenntnis hatten. Trotz dieses Umstandes haben sie die Rechnung vorbehaltlos und ohne Diskussion genehmigt. Schliesslich ist auf die Urversammlung vom 23. Juni 1988 hinzuweisen. Unter Traktandum 5 wurde der Versammlung ein Planungs- und Baubeschluss für den Aufbau einer Mehrzweckhalle auf der projektierten Zivilschutzanlage vorgelegt. Bei den Kosten für diese Anlage wurden die Positionen für Vorbereitungsarbeiten, das Gebäude als solches, Betriebseinrichtungen, Umgebung, Baunebenkosten und Ausstattung ziffernmässig ausgewiesen; für das Grundstück wurde keine Ausgabe vorgesehen. Auch bei dieser Gelegenheit ist in der Urversammlung, soweit ersichtlich, nicht davon die Rede gewesen, dass über die Kosten für das Grundstück nochmals befunden werden müsste. Die Urversammlung ging damit auch in diesem Zeitpunkt davon aus, dass das enteignete Grundstück auch im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung gültig erworben worden ist.
Gesamthaft gesehen zeigt sich aufgrund der besondern Verhältnisse des vorliegenden Falles, dass die Beschwerdeführer ausser ihrer Stimmrechtsbeschwerde nichts unternommen haben, um die Stimmberechtigten der Gemeinde Eischoll anlässlich von zwei Urversammlungen auf die von ihnen aufgeworfene Problematik hinzuweisen. Auf der andern Seite fällt ins Gewicht, dass sich die Urversammlung an zwei Versammlungen mindestens indirekt mit der Ausrichtung der Enteignungsentschädigung befasst hat. Sie hat zwar mit der Rechnungsgenehmigung am 11. Juni 1987 keinen entsprechenden Kredit bewilligt. Sie hat aber die Bezahlung des entsprechenden Betrages ohne Vorbehalt und angesichts der konkreten Verhältnisse in Kenntnis der Sachlage genehmigt. Sie ist darauf ebensowenig anlässlich der Urversammlung vom 23. Juni 1988 zurückgekommen. Unter diesen Umständen ist anzunehmen, dass die Urversammlung die Auszahlung der Entschädigung nachträglich gebilligt hat. Bei dieser Sachlage wäre es mit dem Grundsatz von Treu und Glauben und der oben erwähnten Rechtsprechung nicht vereinbar, die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung mit einer neuen Abstimmung in der Urversammlung erneut in Frage zu stellen. | de | Art. 85 lit. a OG: Treu und Glauben, Enteignungsentschädigung. 1. Stellen Entschädigungen für eine formelle Enteignung eine gebundene Ausgabe dar? Frage offengelassen (E. 3).
2. Bedeutung des Grundsatzes von Treu und Glauben im Bereiche der politischen Rechte. Aufgrund der konkreten Umstände ist die Vorlage den Stimmbürgern nicht zu unterbreiten (E. 4). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-392%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 392
Das Departement des Innern des Kantons Wallis erteilte der Munizipalgemeinde Eischoll im Jahre 1983 das Recht zur Enteignung verschiedener Parzellen zum Zwecke der Erstellung einer Zivilschutzanlage. Die Erteilung des Enteignungsrechts wurde vom Staatsrat des Kantons Wallis und im Jahre 1985 vom Bundesgericht bestätigt. Das öffentliche Interesse an der Enteignung wurde für die Errichtung einer Zivilschutzanlage und angesichts der gesamten Umstände u.a. auch im Hinblick auf eine allfällige Mehrzweckhalle bejaht.
In der Folge wurde das Entschädigungsverfahren durchgeführt. Mit Entscheid vom 25. April 1986 setzte die Schatzungskommission die Entschädigungssumme rechtskräftig auf Fr. 285'812.50 fest. Am 1. September 1986 hat die Gemeinde diese Summe dem Enteigneten überwiesen.
Am 22. September 1986 reichten die Stimmbürger A. und Mitbeteiligte beim Staatsrat Stimmrechts- bzw. Aufsichtsbeschwerde ein und beanstandeten damit, dass die Entschädigungssumme ohne entsprechenden Beschluss der Urversammlung und damit in Verletzung der politischen Rechte in finanziellen Angelegenheiten ausgerichtet worden sei. Der Staatsrat wies die Vorwürfe aufsichtsrechtlich zurück. Auf eine Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Wallis vorerst nicht ein und wies sie hernach aufgrund eines bundesgerichtlichen Entscheides am 26. Januar 1989 ab. Es erachtete die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung nicht als neue, sondern als gebundene Ausgabe, für welche nach dem Gesetz über die Gemeindeordnung vom 13. November 1980 ein Beschluss der Urversammlung nicht notwendig sei. Mit der bundesgerichtlichen Bestätigung des Enteignungsrechts und der gerichtlichen Festsetzung der Entschädigungssumme durch die Schatzungskommission komme der Gemeinde keine Handlungsfreiheit mehr zu.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben A. und Mitbeteiligte beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde und rügen eine Verletzung ihrer politischen Rechte. Sie machen geltend, dass die Erteilung des Enteignungsrechts und die Festsetzung der Entschädigungssumme lediglich die Voraussetzungen für die formelle Enteignung darstellten; davon aber sei die Frage zu trennen, wer nach der entsprechenden Kompetenzordnung für die Bewilligung der Ausgabe zuständig sei. Im vorliegenden Fall habe die Urversammlung zu der Angelegenheit noch nie Stellung nehmen können.
Das Bundesgericht weist die Stimmrechtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Für die Frage, ob es sich bei der vorliegend streitigen Enteignungsentschädigung um eine gebundene Ausgabe handelt, berufen sich die Munizipalgemeinde und das Verwaltungsgericht u.a. auf zwei bundesgerichtliche Entscheide.
In einem Urteil aus dem Jahre 1970 entschied das Bundesgericht, dass Entschädigungen, welche sich auf das Fluglärmgesetz des Kantons Zürich stützen, gebundene Ausgaben darstellen. Das Bundesgericht führte aus, dass im Falle der Anordnung von Massnahmen zum Schutz vor Fluglärm den betroffenen Grundeigentümern bzw. Mietern von Gesetzes wegen Entschädigungsansprüche zustünden. Ist der Anspruch als solcher oder die Höhe der Entschädigung streitig, so befinde darüber der Richter. Bei der Erfüllung der durch das Fluglärmgesetz geforderten Aufgaben komme dem Regierungsrat kein Ermessensspielraum zu. Die entsprechenden Ausgaben seien bereits beim Erlass des Fluglärmgesetzes vorauszusehen gewesen, auch wenn der Umfang noch nicht bekannt war. Die Stimmbürger hätten daher mit der Annahme des Gesetzes auch die zu dessen Ausführung notwendigen Ausgaben gebilligt. Das Fluglärmgesetz selbst sei der Grunderlass, auf welchen sich die Finanzierung der darin vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen und Enteignungsentschädigungen stützt. Es handle sich somit um eine gebundene Ausgabe, die dem Volk nicht nochmals vorzulegen sei (BGE 96 I 709 f.).
In einem Entscheid aus dem Jahre 1972 beurteilte das Bundesgericht die Ausgabe für die Übernahme von Grundstücken in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Es führte aus, die Stimmbürger seien mit der Genehmigung von Bauordnung und Zonenplan über die Folgen einer Zuweisung von Parzellen zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen im Bilde gewesen. Sie hätten gewusst, dass die Gemeinde die betreffenden Grundstücke früher oder später werde übernehmen müssen, und zwar zum vollen Verkehrswert. Es dürfe daher angenommen werden, dass die Stimmbürger mit der Zonenzuweisung auch den damit verbundenen notwendigen Auslagen zugestimmt haben. Es handle sich daher um gebundene Ausgaben (BGE 98 Ia 298 E. 4). In gleicher Weise entschied das Bundesgericht im Jahre 1985 in einem Fall, in dem eine Entschädigung für eine Parzelle streitig war, welche wegen einer Baulinie nicht mehr überbaubar war und daher gestützt auf das kantonale Recht auf Verlangen zum vollen Verkehrswert vom Gemeinwesen übernommen werden musste (ZBl 87/1986 S. 450, insb. E. 2e).
Diese Präjudizien beziehen sich auf Entschädigungen als Folge von planerischen Massnahmen und wegen materieller Enteignung. Die Entschädigungen sind aufgrund der entsprechenden gesetzlichen Grundlagen geschuldet, sind bereits mit deren Erlass vorauszusehen und stellen daher grundsätzlich gebundene Ausgaben dar. Damit aber lässt sich der vorliegende Fall nicht vergleichen. Denn hier liegt keine gesetzliche Grundlage vor, welche einen derartigen Grunderlass darstellen würde und auf die sich die streitige Enteignungsentschädigung direkt abstützen könnte.
b) Bei der hier streitigen Enteignungsentschädigung kann nicht schon allein deshalb eine gebundene Ausgabe angenommen werden, weil das zugrunde liegende Projekt eine Zivilschutzanlage betrifft, zu deren Erstellung die Gemeinden von Bundesrechts wegen verpflichtet sind. In bezug auf eine Zivilschutz-Bereitstellungsanlage in der Gemeinde Dietikon hat das Bundesgericht entschieden, dass der Handlungsspielraum in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht derart erheblich ist, dass es sich bei der entsprechenden Ausgabe um eine nicht gebundene handle (BGE 115 Ia 139). Wie es sich unter diesem Gesichtswinkel im vorliegenden Fall verhält, braucht nicht näher untersucht zu werden.
c) Im vorliegenden Fall steht eine Entschädigung für eine formelle Enteignung in Frage. Die formelle Enteignung stützt sich zwar auf das kantonale Enteignungsrecht. Sie ist indessen nicht direkter Ausfluss eines Grunderlasses, sondern beruht auf einem innerhalb eines weiten Gestaltungsspielraumes ergangenen Einzelaktes der Verwaltung (vgl. BGE 109 Ib 262 E. 2, BGE 106 Ia 67). Sowohl die Frage nach der Enteignung als solcher als auch diejenige betreffend die Höhe der Entschädigung sind gerichtlich beurteilt worden.
Es braucht nicht in genereller Weise dazu Stellung genommen zu werden, ob Entschädigungen für formelle Enteignungen gebundene oder nicht gebundene Ausgaben darstellen. Nach gerichtlicher Bestätigung des Enteignungsrechts und gerichtlicher Festsetzung der Enteignungsentschädigung hat der Enteignete mit dem Abschluss des Enteignungsverfahrens Anspruch auf die Enteignungsentschädigung. Der Anspruch kann auch gerichtlich vollstreckt werden. Dies betrifft das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und dem Privaten. Im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung und deren staatspolitischer Funktion gilt es davon die Frage zu unterscheiden, ob die Entschädigung ohne entsprechenden (Grund-)Beschluss der Urversammlung ausgerichtet werden darf. Es ist zu berücksichtigen, dass die demokratische Mitwirkung nicht allein schon wegen des Umstandes der formellen Enteignung ausgeschlossen werden kann. Aus der Sicht des Stimmbürgers kann es nicht entscheidend darauf ankommen, ob Land für ein öffentliches Werk aufgrund eines freihändigen, den Stimmbürgern vorgelegten Erwerbes beschafft wird oder ob es auf dem Wege der formellen Enteignung erworben wird. Es wäre mit der Bedeutung und Funktion der direkt demokratischen Mitwirkung bei Ausgabenbeschlüssen nicht vereinbar, wenn diese allein durch die Einleitung eines formellen Enteignungsverfahrens umgangen werden könnte. Auch dieser Frage braucht indessen nicht weiter nachgegangen zu werden.
4. Für die Frage, ob die streitige Enteignungsentschädigung der Urversammlung hätte unterbreitet werden müssen, ist im vorliegenden Fall auf die konkreten Umstände des langdauernden Verfahrens abzustellen.
a) Angesichts der Regelung im Gesetz betreffend Expropriation zum Zwecke öffentlichen Nutzens vom 1. Christmonat 1887 kann der Gemeinde trotz des Umstandes, dass die Enteignungsentschädigung durch die Schatzungskommission rechtskräftig festgesetzt worden ist, bei deren Ausrichtung nicht jegliche Handlungsfreiheit abgesprochen werden. Der Entscheid über die Enteignungsentschädigung begründet für sich allein vorerst nicht schon den Anspruch des Enteigneten auf Auszahlung der entsprechenden Summe. Art. 32 dieses Gesetzes sieht vielmehr vor, dass der Enteigner vor der Besitznahme aus nicht näher umschriebenen Gründen auf die Enteignung verzichten kann. Die Gemeinde hätte demnach auch nach dem 25. April 1986 noch auf die Enteignung verzichten können und hätte demnach die Entschädigungssumme vorerst noch nicht auszahlen müssen.
b) Es ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass hinsichtlich der Enteignung die Urversammlung nie einen entsprechenden Beschluss gefasst hat. Es liegt kein Grundbeschluss der Urversammlung vor, auf den sich die Enteignung und die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung direkt oder auch nur indirekt abstützen könnte. Der Staatsrat hat im bundesgerichtlichen Verfahren denn auch dargetan, dass der Gemeinderat für die Einleitung des Enteignungsverfahrens keiner Ermächtigung der Urversammlung bedarf. Es kann daher - anders als in den oben in Erwägung 3a erwähnten Präjudizien - nicht gesagt werden, dass die Stimmbürger der Ausgabe im voraus zugestimmt hätten oder mit ihr hätten rechnen müssen.
c) Im vorliegenden Fall ist entscheidend auf die dem Entscheid der Schatzungskommission und der Auszahlung der Enteignungsentschädigung folgenden Umstände wie insbesondere zwei Urversammlungen sowie das Verhalten der Beschwerdeführer abzustellen. Dabei fällt in rechtlicher Hinsicht zum einen in Betracht, dass Abstimmungen über den gleichen Fragenkomplex verhindert werden und Ausgaben nicht in Frage gestellt werden sollen, denen die Stimmbürger bereits einmal zugestimmt haben (BGE 115 Ia 142 f., BGE 101 Ia 133, BGE 99 Ia 202, BGE 98 Ia 298, mit Hinweisen). Zum andern ist darauf abzustellen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Grundsatz von Treu und Glauben auch im Bereiche der politischen Rechte Gültigkeit hat und vom Stimmbürger insbesondere auf kommunaler Ebene bei der Feststellung von Mängeln ein sofortiges und unmissverständliches Handeln erfordert (vgl. BGE 110 Ia 180, BGE 92 I 354, BGE 89 I 86 E. 4; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 398; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage 1976, S. 489 f.; KATHARINA SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, in: ZSR 111/1977 II S. 329; ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genf 1978, S. 84).
Unter diesen Gesichtswinkeln fällt vorerst in Betracht, dass die Beschwerdeführer im Anschluss an den Entscheid der Schatzungskommission nichts unternommen haben; insbesondere haben sie in einem Zeitpunkt, in dem auf die Enteignung noch hätte verzichtet werden können, nicht versucht, die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung politisch zu diskutieren oder allenfalls zu verhindern. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass sie von diesem Entscheid keine offizielle Kenntnis erhielten, ebensowenig wie von der Bezahlung der Entschädigung am 1. September 1986. Von entscheidender Bedeutung ist die Urversammlung der Munizipalgemeinde vom 11. Juni 1987. An dieser Gemeindeversammlung ist die Rechnung für das Jahr 1986 genehmigt worden. Diese Rechnung, welche vor der Versammlung während 14 Tagen öffentlich aufgelegen hatte, enthielt bei der Investitionsrechnung die Position "Zivilschutz: Bodenankauf Fr. 294 179.60". Sie ist von der Urversammlung vorbehaltlos genehmigt worden - trotz einer Anmerkung der Rechnungsrevisoren, deren Zulässigkeit und Tragweite nicht geklärt sind. Es ist den Beschwerdeführern zwar einzuräumen, dass diese Rechnungsgenehmigung keine eigentliche Bewilligung der entsprechenden, bereits getätigten Ausgaben darstellt, sondern ein Akt der politischen Verantwortlichkeit ist und der Kontrolle der aufgrund von Budget und besondern Ausgabenbeschlüssen erfolgten Ausgaben dient. An der Urversammlung ist zu dieser Position keine Diskussion verlangt und durchgeführt worden, und bei der Genehmigung ist kein entsprechender Vorbehalt angebracht worden. Die Beschwerdeführer vermögen nicht darzulegen, dass dies nicht möglich gewesen wäre. Nachdem sie aber bereits vor rund dreiviertel Jahr ihre Stimmrechtsbeschwerde eingereicht hatten, hätten sie umso mehr Anlass gehabt, die Urversammlung auf die allfällige Fragwürdigkeit der entsprechenden Position aufmerksam zu machen. Andererseits kann bei den kleinräumigen Verhältnissen in der Gemeinde Eischoll davon ausgegangen werden, dass die Stimmbürger vom Verfahren betreffend die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung tatsächlich Kenntnis hatten. Trotz dieses Umstandes haben sie die Rechnung vorbehaltlos und ohne Diskussion genehmigt. Schliesslich ist auf die Urversammlung vom 23. Juni 1988 hinzuweisen. Unter Traktandum 5 wurde der Versammlung ein Planungs- und Baubeschluss für den Aufbau einer Mehrzweckhalle auf der projektierten Zivilschutzanlage vorgelegt. Bei den Kosten für diese Anlage wurden die Positionen für Vorbereitungsarbeiten, das Gebäude als solches, Betriebseinrichtungen, Umgebung, Baunebenkosten und Ausstattung ziffernmässig ausgewiesen; für das Grundstück wurde keine Ausgabe vorgesehen. Auch bei dieser Gelegenheit ist in der Urversammlung, soweit ersichtlich, nicht davon die Rede gewesen, dass über die Kosten für das Grundstück nochmals befunden werden müsste. Die Urversammlung ging damit auch in diesem Zeitpunkt davon aus, dass das enteignete Grundstück auch im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung gültig erworben worden ist.
Gesamthaft gesehen zeigt sich aufgrund der besondern Verhältnisse des vorliegenden Falles, dass die Beschwerdeführer ausser ihrer Stimmrechtsbeschwerde nichts unternommen haben, um die Stimmberechtigten der Gemeinde Eischoll anlässlich von zwei Urversammlungen auf die von ihnen aufgeworfene Problematik hinzuweisen. Auf der andern Seite fällt ins Gewicht, dass sich die Urversammlung an zwei Versammlungen mindestens indirekt mit der Ausrichtung der Enteignungsentschädigung befasst hat. Sie hat zwar mit der Rechnungsgenehmigung am 11. Juni 1987 keinen entsprechenden Kredit bewilligt. Sie hat aber die Bezahlung des entsprechenden Betrages ohne Vorbehalt und angesichts der konkreten Verhältnisse in Kenntnis der Sachlage genehmigt. Sie ist darauf ebensowenig anlässlich der Urversammlung vom 23. Juni 1988 zurückgekommen. Unter diesen Umständen ist anzunehmen, dass die Urversammlung die Auszahlung der Entschädigung nachträglich gebilligt hat. Bei dieser Sachlage wäre es mit dem Grundsatz von Treu und Glauben und der oben erwähnten Rechtsprechung nicht vereinbar, die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung mit einer neuen Abstimmung in der Urversammlung erneut in Frage zu stellen. | de | Art. 85 let. a OJ: bonne foi, indemnité pour expropriation. 1. Une indemnité pour expropriation constitue-t-elle une dépense liée? Question laissée indécise (consid. 3).
2. Portée du principe de la bonne foi en matière de droits politiques. Dans le cas d'espèce, le versement de l'indemnité pour expropriation ne doit pas être soumis aux électeurs (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-392%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,259 | 115 Ia 392 | 115 Ia 392
Sachverhalt ab Seite 392
Das Departement des Innern des Kantons Wallis erteilte der Munizipalgemeinde Eischoll im Jahre 1983 das Recht zur Enteignung verschiedener Parzellen zum Zwecke der Erstellung einer Zivilschutzanlage. Die Erteilung des Enteignungsrechts wurde vom Staatsrat des Kantons Wallis und im Jahre 1985 vom Bundesgericht bestätigt. Das öffentliche Interesse an der Enteignung wurde für die Errichtung einer Zivilschutzanlage und angesichts der gesamten Umstände u.a. auch im Hinblick auf eine allfällige Mehrzweckhalle bejaht.
In der Folge wurde das Entschädigungsverfahren durchgeführt. Mit Entscheid vom 25. April 1986 setzte die Schatzungskommission die Entschädigungssumme rechtskräftig auf Fr. 285'812.50 fest. Am 1. September 1986 hat die Gemeinde diese Summe dem Enteigneten überwiesen.
Am 22. September 1986 reichten die Stimmbürger A. und Mitbeteiligte beim Staatsrat Stimmrechts- bzw. Aufsichtsbeschwerde ein und beanstandeten damit, dass die Entschädigungssumme ohne entsprechenden Beschluss der Urversammlung und damit in Verletzung der politischen Rechte in finanziellen Angelegenheiten ausgerichtet worden sei. Der Staatsrat wies die Vorwürfe aufsichtsrechtlich zurück. Auf eine Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Wallis vorerst nicht ein und wies sie hernach aufgrund eines bundesgerichtlichen Entscheides am 26. Januar 1989 ab. Es erachtete die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung nicht als neue, sondern als gebundene Ausgabe, für welche nach dem Gesetz über die Gemeindeordnung vom 13. November 1980 ein Beschluss der Urversammlung nicht notwendig sei. Mit der bundesgerichtlichen Bestätigung des Enteignungsrechts und der gerichtlichen Festsetzung der Entschädigungssumme durch die Schatzungskommission komme der Gemeinde keine Handlungsfreiheit mehr zu.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben A. und Mitbeteiligte beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde und rügen eine Verletzung ihrer politischen Rechte. Sie machen geltend, dass die Erteilung des Enteignungsrechts und die Festsetzung der Entschädigungssumme lediglich die Voraussetzungen für die formelle Enteignung darstellten; davon aber sei die Frage zu trennen, wer nach der entsprechenden Kompetenzordnung für die Bewilligung der Ausgabe zuständig sei. Im vorliegenden Fall habe die Urversammlung zu der Angelegenheit noch nie Stellung nehmen können.
Das Bundesgericht weist die Stimmrechtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. a) Für die Frage, ob es sich bei der vorliegend streitigen Enteignungsentschädigung um eine gebundene Ausgabe handelt, berufen sich die Munizipalgemeinde und das Verwaltungsgericht u.a. auf zwei bundesgerichtliche Entscheide.
In einem Urteil aus dem Jahre 1970 entschied das Bundesgericht, dass Entschädigungen, welche sich auf das Fluglärmgesetz des Kantons Zürich stützen, gebundene Ausgaben darstellen. Das Bundesgericht führte aus, dass im Falle der Anordnung von Massnahmen zum Schutz vor Fluglärm den betroffenen Grundeigentümern bzw. Mietern von Gesetzes wegen Entschädigungsansprüche zustünden. Ist der Anspruch als solcher oder die Höhe der Entschädigung streitig, so befinde darüber der Richter. Bei der Erfüllung der durch das Fluglärmgesetz geforderten Aufgaben komme dem Regierungsrat kein Ermessensspielraum zu. Die entsprechenden Ausgaben seien bereits beim Erlass des Fluglärmgesetzes vorauszusehen gewesen, auch wenn der Umfang noch nicht bekannt war. Die Stimmbürger hätten daher mit der Annahme des Gesetzes auch die zu dessen Ausführung notwendigen Ausgaben gebilligt. Das Fluglärmgesetz selbst sei der Grunderlass, auf welchen sich die Finanzierung der darin vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen und Enteignungsentschädigungen stützt. Es handle sich somit um eine gebundene Ausgabe, die dem Volk nicht nochmals vorzulegen sei (BGE 96 I 709 f.).
In einem Entscheid aus dem Jahre 1972 beurteilte das Bundesgericht die Ausgabe für die Übernahme von Grundstücken in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Es führte aus, die Stimmbürger seien mit der Genehmigung von Bauordnung und Zonenplan über die Folgen einer Zuweisung von Parzellen zur Zone für öffentliche Bauten und Anlagen im Bilde gewesen. Sie hätten gewusst, dass die Gemeinde die betreffenden Grundstücke früher oder später werde übernehmen müssen, und zwar zum vollen Verkehrswert. Es dürfe daher angenommen werden, dass die Stimmbürger mit der Zonenzuweisung auch den damit verbundenen notwendigen Auslagen zugestimmt haben. Es handle sich daher um gebundene Ausgaben (BGE 98 Ia 298 E. 4). In gleicher Weise entschied das Bundesgericht im Jahre 1985 in einem Fall, in dem eine Entschädigung für eine Parzelle streitig war, welche wegen einer Baulinie nicht mehr überbaubar war und daher gestützt auf das kantonale Recht auf Verlangen zum vollen Verkehrswert vom Gemeinwesen übernommen werden musste (ZBl 87/1986 S. 450, insb. E. 2e).
Diese Präjudizien beziehen sich auf Entschädigungen als Folge von planerischen Massnahmen und wegen materieller Enteignung. Die Entschädigungen sind aufgrund der entsprechenden gesetzlichen Grundlagen geschuldet, sind bereits mit deren Erlass vorauszusehen und stellen daher grundsätzlich gebundene Ausgaben dar. Damit aber lässt sich der vorliegende Fall nicht vergleichen. Denn hier liegt keine gesetzliche Grundlage vor, welche einen derartigen Grunderlass darstellen würde und auf die sich die streitige Enteignungsentschädigung direkt abstützen könnte.
b) Bei der hier streitigen Enteignungsentschädigung kann nicht schon allein deshalb eine gebundene Ausgabe angenommen werden, weil das zugrunde liegende Projekt eine Zivilschutzanlage betrifft, zu deren Erstellung die Gemeinden von Bundesrechts wegen verpflichtet sind. In bezug auf eine Zivilschutz-Bereitstellungsanlage in der Gemeinde Dietikon hat das Bundesgericht entschieden, dass der Handlungsspielraum in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht derart erheblich ist, dass es sich bei der entsprechenden Ausgabe um eine nicht gebundene handle (BGE 115 Ia 139). Wie es sich unter diesem Gesichtswinkel im vorliegenden Fall verhält, braucht nicht näher untersucht zu werden.
c) Im vorliegenden Fall steht eine Entschädigung für eine formelle Enteignung in Frage. Die formelle Enteignung stützt sich zwar auf das kantonale Enteignungsrecht. Sie ist indessen nicht direkter Ausfluss eines Grunderlasses, sondern beruht auf einem innerhalb eines weiten Gestaltungsspielraumes ergangenen Einzelaktes der Verwaltung (vgl. BGE 109 Ib 262 E. 2, BGE 106 Ia 67). Sowohl die Frage nach der Enteignung als solcher als auch diejenige betreffend die Höhe der Entschädigung sind gerichtlich beurteilt worden.
Es braucht nicht in genereller Weise dazu Stellung genommen zu werden, ob Entschädigungen für formelle Enteignungen gebundene oder nicht gebundene Ausgaben darstellen. Nach gerichtlicher Bestätigung des Enteignungsrechts und gerichtlicher Festsetzung der Enteignungsentschädigung hat der Enteignete mit dem Abschluss des Enteignungsverfahrens Anspruch auf die Enteignungsentschädigung. Der Anspruch kann auch gerichtlich vollstreckt werden. Dies betrifft das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und dem Privaten. Im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung und deren staatspolitischer Funktion gilt es davon die Frage zu unterscheiden, ob die Entschädigung ohne entsprechenden (Grund-)Beschluss der Urversammlung ausgerichtet werden darf. Es ist zu berücksichtigen, dass die demokratische Mitwirkung nicht allein schon wegen des Umstandes der formellen Enteignung ausgeschlossen werden kann. Aus der Sicht des Stimmbürgers kann es nicht entscheidend darauf ankommen, ob Land für ein öffentliches Werk aufgrund eines freihändigen, den Stimmbürgern vorgelegten Erwerbes beschafft wird oder ob es auf dem Wege der formellen Enteignung erworben wird. Es wäre mit der Bedeutung und Funktion der direkt demokratischen Mitwirkung bei Ausgabenbeschlüssen nicht vereinbar, wenn diese allein durch die Einleitung eines formellen Enteignungsverfahrens umgangen werden könnte. Auch dieser Frage braucht indessen nicht weiter nachgegangen zu werden.
4. Für die Frage, ob die streitige Enteignungsentschädigung der Urversammlung hätte unterbreitet werden müssen, ist im vorliegenden Fall auf die konkreten Umstände des langdauernden Verfahrens abzustellen.
a) Angesichts der Regelung im Gesetz betreffend Expropriation zum Zwecke öffentlichen Nutzens vom 1. Christmonat 1887 kann der Gemeinde trotz des Umstandes, dass die Enteignungsentschädigung durch die Schatzungskommission rechtskräftig festgesetzt worden ist, bei deren Ausrichtung nicht jegliche Handlungsfreiheit abgesprochen werden. Der Entscheid über die Enteignungsentschädigung begründet für sich allein vorerst nicht schon den Anspruch des Enteigneten auf Auszahlung der entsprechenden Summe. Art. 32 dieses Gesetzes sieht vielmehr vor, dass der Enteigner vor der Besitznahme aus nicht näher umschriebenen Gründen auf die Enteignung verzichten kann. Die Gemeinde hätte demnach auch nach dem 25. April 1986 noch auf die Enteignung verzichten können und hätte demnach die Entschädigungssumme vorerst noch nicht auszahlen müssen.
b) Es ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass hinsichtlich der Enteignung die Urversammlung nie einen entsprechenden Beschluss gefasst hat. Es liegt kein Grundbeschluss der Urversammlung vor, auf den sich die Enteignung und die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung direkt oder auch nur indirekt abstützen könnte. Der Staatsrat hat im bundesgerichtlichen Verfahren denn auch dargetan, dass der Gemeinderat für die Einleitung des Enteignungsverfahrens keiner Ermächtigung der Urversammlung bedarf. Es kann daher - anders als in den oben in Erwägung 3a erwähnten Präjudizien - nicht gesagt werden, dass die Stimmbürger der Ausgabe im voraus zugestimmt hätten oder mit ihr hätten rechnen müssen.
c) Im vorliegenden Fall ist entscheidend auf die dem Entscheid der Schatzungskommission und der Auszahlung der Enteignungsentschädigung folgenden Umstände wie insbesondere zwei Urversammlungen sowie das Verhalten der Beschwerdeführer abzustellen. Dabei fällt in rechtlicher Hinsicht zum einen in Betracht, dass Abstimmungen über den gleichen Fragenkomplex verhindert werden und Ausgaben nicht in Frage gestellt werden sollen, denen die Stimmbürger bereits einmal zugestimmt haben (BGE 115 Ia 142 f., BGE 101 Ia 133, BGE 99 Ia 202, BGE 98 Ia 298, mit Hinweisen). Zum andern ist darauf abzustellen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Grundsatz von Treu und Glauben auch im Bereiche der politischen Rechte Gültigkeit hat und vom Stimmbürger insbesondere auf kommunaler Ebene bei der Feststellung von Mängeln ein sofortiges und unmissverständliches Handeln erfordert (vgl. BGE 110 Ia 180, BGE 92 I 354, BGE 89 I 86 E. 4; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 398; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage 1976, S. 489 f.; KATHARINA SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, in: ZSR 111/1977 II S. 329; ANDREAS AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genf 1978, S. 84).
Unter diesen Gesichtswinkeln fällt vorerst in Betracht, dass die Beschwerdeführer im Anschluss an den Entscheid der Schatzungskommission nichts unternommen haben; insbesondere haben sie in einem Zeitpunkt, in dem auf die Enteignung noch hätte verzichtet werden können, nicht versucht, die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung politisch zu diskutieren oder allenfalls zu verhindern. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass sie von diesem Entscheid keine offizielle Kenntnis erhielten, ebensowenig wie von der Bezahlung der Entschädigung am 1. September 1986. Von entscheidender Bedeutung ist die Urversammlung der Munizipalgemeinde vom 11. Juni 1987. An dieser Gemeindeversammlung ist die Rechnung für das Jahr 1986 genehmigt worden. Diese Rechnung, welche vor der Versammlung während 14 Tagen öffentlich aufgelegen hatte, enthielt bei der Investitionsrechnung die Position "Zivilschutz: Bodenankauf Fr. 294 179.60". Sie ist von der Urversammlung vorbehaltlos genehmigt worden - trotz einer Anmerkung der Rechnungsrevisoren, deren Zulässigkeit und Tragweite nicht geklärt sind. Es ist den Beschwerdeführern zwar einzuräumen, dass diese Rechnungsgenehmigung keine eigentliche Bewilligung der entsprechenden, bereits getätigten Ausgaben darstellt, sondern ein Akt der politischen Verantwortlichkeit ist und der Kontrolle der aufgrund von Budget und besondern Ausgabenbeschlüssen erfolgten Ausgaben dient. An der Urversammlung ist zu dieser Position keine Diskussion verlangt und durchgeführt worden, und bei der Genehmigung ist kein entsprechender Vorbehalt angebracht worden. Die Beschwerdeführer vermögen nicht darzulegen, dass dies nicht möglich gewesen wäre. Nachdem sie aber bereits vor rund dreiviertel Jahr ihre Stimmrechtsbeschwerde eingereicht hatten, hätten sie umso mehr Anlass gehabt, die Urversammlung auf die allfällige Fragwürdigkeit der entsprechenden Position aufmerksam zu machen. Andererseits kann bei den kleinräumigen Verhältnissen in der Gemeinde Eischoll davon ausgegangen werden, dass die Stimmbürger vom Verfahren betreffend die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung tatsächlich Kenntnis hatten. Trotz dieses Umstandes haben sie die Rechnung vorbehaltlos und ohne Diskussion genehmigt. Schliesslich ist auf die Urversammlung vom 23. Juni 1988 hinzuweisen. Unter Traktandum 5 wurde der Versammlung ein Planungs- und Baubeschluss für den Aufbau einer Mehrzweckhalle auf der projektierten Zivilschutzanlage vorgelegt. Bei den Kosten für diese Anlage wurden die Positionen für Vorbereitungsarbeiten, das Gebäude als solches, Betriebseinrichtungen, Umgebung, Baunebenkosten und Ausstattung ziffernmässig ausgewiesen; für das Grundstück wurde keine Ausgabe vorgesehen. Auch bei dieser Gelegenheit ist in der Urversammlung, soweit ersichtlich, nicht davon die Rede gewesen, dass über die Kosten für das Grundstück nochmals befunden werden müsste. Die Urversammlung ging damit auch in diesem Zeitpunkt davon aus, dass das enteignete Grundstück auch im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung gültig erworben worden ist.
Gesamthaft gesehen zeigt sich aufgrund der besondern Verhältnisse des vorliegenden Falles, dass die Beschwerdeführer ausser ihrer Stimmrechtsbeschwerde nichts unternommen haben, um die Stimmberechtigten der Gemeinde Eischoll anlässlich von zwei Urversammlungen auf die von ihnen aufgeworfene Problematik hinzuweisen. Auf der andern Seite fällt ins Gewicht, dass sich die Urversammlung an zwei Versammlungen mindestens indirekt mit der Ausrichtung der Enteignungsentschädigung befasst hat. Sie hat zwar mit der Rechnungsgenehmigung am 11. Juni 1987 keinen entsprechenden Kredit bewilligt. Sie hat aber die Bezahlung des entsprechenden Betrages ohne Vorbehalt und angesichts der konkreten Verhältnisse in Kenntnis der Sachlage genehmigt. Sie ist darauf ebensowenig anlässlich der Urversammlung vom 23. Juni 1988 zurückgekommen. Unter diesen Umständen ist anzunehmen, dass die Urversammlung die Auszahlung der Entschädigung nachträglich gebilligt hat. Bei dieser Sachlage wäre es mit dem Grundsatz von Treu und Glauben und der oben erwähnten Rechtsprechung nicht vereinbar, die Ausrichtung der Enteignungsentschädigung mit einer neuen Abstimmung in der Urversammlung erneut in Frage zu stellen. | de | Art. 85 lett. a OG: buona fede, indennità per espropriazione. 1. Un'indennità per espropriazione costituisce una spesa vincolata? Questione lasciata indecisa (consid. 3).
2. Rilevanza del principio della buona fede in materia di diritti politici. Nella fattispecie il versamento dell'indennità per espropriazione non dev'essere sottoposto alla votazione popolare (consid. 4). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-392%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 401
A.- Die Firma A. mit Sitz in Belgrad, als Klägerin, und die Firma B. mit Sitz in Oberhausen in der Bundesrepublik Deutschland, als Beklagte, sind seit 1984 Parteien eines Schiedsgerichtsverfahrens vor einem der Verfahrensordnung der Internationalen Handelskammer in Paris unterstehenden Schiedsgericht mit Sitz in Zürich. Das Schiedsgericht setzte sich anfänglich zusammen aus dem Obmann Prof. C., dem von der Klägerin ernannten Schiedsrichter Prof. D. und dem von der Beklagten ernannten Schiedsrichter Prof. E.
Nachdem zwischen den Schiedsrichtern Meinungsverschiedenheiten bezüglich der Abnahme von Beweisen entstanden waren, erklärte Prof. D. am 28. Oktober 1986 seinen Rücktritt als Schiedsrichter und verliess die Sitzung des Schiedsgerichts. In der Folge fällte das Schiedsgericht ohne Mitwirkung von Prof. D. einen Entscheid, mit dem das Rechtsbegehren 1 der Klägerin abgewiesen wurde. Dieser Teilschiedsspruch wurde vom Schiedsgerichtshof der Internationalen Handelskammer am 16. September 1987 genehmigt und am 8. November 1987 von Prof. C. und Prof. E. unterzeichnet.
B.- Mit Eingabe vom 19. Mai 1987 stellte die Firma A. bei der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich den Antrag, es sei anzuordnen, dass die Schiedsrichter Prof. C. und E. in den Ausstand zu treten hätten. Das Gesuch wurde im wesentlichen damit begründet, die beiden Schiedsrichter seien befangen, weil sie das Schiedsverfahren nach dem Rücktritt von Prof. D. allein weitergeführt hätten.
Die Verwaltungskommission wies das Ablehnungsbegehren am 2. Juni 1987 ab. Auf Nichtigkeitsbeschwerde der Gesuchstellerin hob das Kassationsgericht des Kantons Zürich am 10. Februar 1988 den Beschluss der Verwaltungskommission auf und wies die Sache im Sinne seiner Erwägungen an diese zurück. Darauf hiess die Verwaltungskommission mit Zirkular-Beschluss vom 25. April 1988 das Ablehnungsbegehren gut und verpflichtete den Obmann Prof. C. und den Schiedsrichter Prof. E., in den Ausstand zu treten. Auf eine dagegen erhobene Nichtigkeitsbeschwerde der Gesuchsgegnerin trat das Kassationsgericht am 9. Dezember 1988 nicht ein.
C.- Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde, die sich auch gegen den Entscheid des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 richten soll, beantragt die Firma B., den Zirkular-Beschluss der Verwaltungskommission vom 25. April 1988 wegen Verletzung von Art. 58 und Art. 4 BV aufzuheben.
Die Beschwerdegegnerin stellt die Anträge, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, soweit sie gegen den Entscheid des Kassationsgerichts gerichtet sei, und sie sei abzuweisen, soweit sie gegen den Zirkular-Beschluss des Obergerichts gerichtet sei.
Die Beschwerdeführerin hat auch den Beschluss des Kassationsgerichts vom 9. Dezember 1988 mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. a) Vorweg zu prüfen ist die zwischen den Parteien streitige Frage, ob sich die Beschwerde, soweit damit die Verletzung von Art. 4 BV geltend gemacht wird, auch gegen den Entscheid des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 richten kann. Dabei fällt nicht ins Gewicht, dass dieser Entscheid ein Ablehnungsbegehren betrifft und deshalb trotz der Vorschrift von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV hätte angefochten werden können, unabhängig davon, ob ein nicht wieder gutzumachender Nachteil gegeben war (BGE 106 Ia 233 E. 3a, BGE 105 Ia 194 E. 1 mit Hinweisen). Ausschlaggebend ist vielmehr, dass es sich um einen Rückweisungsentscheid handelt, mit dem der Ablehnungsantrag nicht abschliessend beurteilt worden ist, sondern dies der Vorinstanz mit der Anweisung übertragen wurde, wie sie im Fall des Vorliegens bestimmter, noch nicht abgeklärter Umstände zu entscheiden habe. Damit bestand kein genügendes Interesse an einer Überprüfung des Entscheides durch das Bundesgericht, da dieses lediglich über abstrakte Erwägungen hätte urteilen können, deren Entscheiderheblichkeit für den konkreten Fall noch nicht feststand. Gegen die selbständige Anfechtbarkeit des Entscheides spricht zudem die prozessökonomische Überlegung, dass sich das Bundesgericht andernfalls eventuell zweimal mit der Sache hätte befassen müssen, was mit der Vorschrift von Art. 87 OG gerade verhindert werden soll (BGE 106 Ia 235). Aus diesen Gründen schadet der Beschwerdeführerin nicht, dass sie den Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts vom 25. April 1988 abgewartet hat.
b) Das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges gemäss Art. 86 Abs. 2 OG steht dem Antrag der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht entgegen. Da eine erneute Nichtigkeitsbeschwerde an das Kassationsgericht sinnlos war, soweit dessen Auffassung bereits feststand, konnte die Beschwerdeführerin in Übereinstimmung mit der ständigen Praxis des Bundesgerichts den Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten (BGE 106 Ia 236 mit Hinweisen).
c) Klarzustellen ist schliesslich, dass im Fall einer Gutheissung der Beschwerde lediglich - wie beantragt - der Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts und nicht auch jener des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 formell aufgehoben werden kann. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens ist allerdings auch die Begründung des Entscheides vom 10. Februar 1988 zu überprüfen, soweit die darin vertretene Rechtsauffassung von der Verwaltungskommission des Obergerichts übernommen worden ist.
2. Es ist unbestritten, dass auf das im Sommer 1984 eingeleitete Schiedsverfahren nicht das Interkantonale Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit vom 27. März 1969, sondern die Bestimmungen der Zivilprozessordnung (ZPO) und des Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) des Kantons Zürich vom 13. Juni 1976 zur Anwendung kommen. Ebenfalls anwendbar, aber in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung, sind die Verfahrensregeln der Internationalen Handelskammer.
Gemäss § 96 Ziff. 4 GVG, der aufgrund des Verweises von § 244 Abs. 2 ZPO auch für das Schiedsverfahren gilt, kann ein Schiedsrichter abgelehnt werden, wenn Umstände vorliegen, die ihn als befangen erscheinen lassen. Dieser allgemeine Ablehnungsgrund setzt nach der kantonalen Rechtsprechung nicht voraus, dass der betreffende Richter in einer Angelegenheit tatsächlich befangen und nicht zu einem unparteiischen Urteil fähig ist. Es genügt, wenn aufgrund der Umstände bei objektiver Beurteilung der Anschein einer - wenn auch tatsächlich nicht vorhandenen - Voreingenommenheit des Richters erweckt wird (BGE 108 Ia 50 E. 2a mit Hinweisen). Die gleichen Anforderungen hat das Bundesgericht aus dem von der Beschwerdeführerin neben Art. 4 BV ebenfalls angerufenen Art. 58 Abs. 1 BV abgeleitet (BGE 115 Ia 175 E. 3 mit Hinweisen). Da die beiden Rügen inhaltlich gleich begründet werden, jener aus Art. 4 BV aber keine selbständige Bedeutung zukommt, steht dem Bundesgericht im Ergebnis freie, d.h. nicht auf Willkür beschränkte Kognition zu (BGE 114 Ia 52 E. 2b, BGE 108 Ia 50 E. 2 und 3).
3. a) Nach der Auffassung des Kassationsgerichts, die auch dem angefochtenen Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts zugrunde liegt, haben die Schiedsrichter Prof. C. und Prof. E. gegen den Verfahrensgrundsatz von § 249 Abs. 1 ZPO verstossen, indem sie das Schiedsverfahren nach der Rücktrittserklärung von Prof. D. allein weitergeführt, insbesondere den Teilschiedsspruch gefällt und dem Schiedsgerichtshof der Internationalen Handelskammer zur Genehmigung eingereicht haben. Gemäss § 249 Abs. 1 ZPO darf keiner Partei im Verfahren eine Vorzugsstellung eingeräumt werden. Das Kassationsgericht nimmt an, durch die Verletzung dieses Grundsatzes hätten die beiden Schiedsrichter das Vertrauen der betroffenen Prozesspartei, d.h. der Beschwerdegegnerin, zerstört und ihr gegenüber den Anschein der Befangenheit geschaffen.
b) Vorab ist festzuhalten, dass an die Unbefangenheit eines Schiedsrichters die gleichen Anforderungen zu stellen sind wie an jene eines staatlichen Richters (BGE 105 Ia 247 f. mit Hinweisen). Es gelten deshalb die Prinzipien, welche das Bundesgericht im Zusammenhang mit Ablehnungsbegehren gegen staatliche Richter aus Art. 58 Abs. 1 BV abgeleitet hat. Dazu gehört insbesondere der Grundsatz, dass prozessuale Fehler oder auch ein möglicherweise falscher materieller Entscheid für sich allein nicht den Anschein der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Anders verhält es sich nur, wenn besonders krasse oder wiederholte Irrtümer vorliegen, die als schwere Verletzung der Richterpflichten beurteilt werden müssen. Denn mit der Tätigkeit des Richters ist untrennbar verbunden, dass er über Fragen zu entscheiden hat, die oft kontrovers oder weitgehend in sein Ermessen gestellt sind. Selbst wenn sich die im Rahmen der normalen Ausübung seines Amtes getroffenen Entscheide als falsch erweisen, lässt das nicht an sich schon auf seine Parteilichkeit schliessen (BGE 114 Ia 158 E. bb, BGE 111 Ia 264 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 113 Ia 409 /10). Zudem kann das Ablehnungsverfahren in der Regel nicht zur Beurteilung behaupteter Verfahrens- oder anderer Fehler des Richters dienen. Solche Rügen sind im dafür vorgesehenen Rechtsmittelverfahren geltend zu machen (BGE 114 Ia 158 E. bb; nicht publ. Urteil vom 14. November 1979 E. 8b, zitiert von JOLIDON, Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, S. 272 lit. f; Sem. Jud. 1983 S. 524).
c) Im Lichte dieser Rechtsprechung erweist sich die von der Verwaltungskommission des Obergerichts übernommene Betrachtungsweise des Kassationsgerichts als verfassungswidrig. Das den Schiedsrichtern Prof. C. und Prof. E. vorgeworfene Vorgehen reicht aufgrund objektiver Beurteilung für sich allein nicht aus, den Anschein ihrer Voreingenommenheit gegenüber der Beschwerdegegnerin zu erwecken. Ob das von der Beschwerdegegnerin von ihrem subjektiven Standpunkt aus anders empfunden wird, ist für die Beurteilung unerheblich (BGE 115 Ia 176 mit Hinweis). Nicht zu äussern hat sich das Bundesgericht sodann zur Frage, ob das Vorgehen der beiden Schiedsrichter mit § 249 Abs. 1 ZPO vereinbart werden kann. Das bleibt dem von der Beschwerdegegnerin gegen den Teilschiedsspruch eingeleiteten Rechtsmittelverfahren vorbehalten.
d) Aus den angeführten Gründen ist der Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts wegen Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV aufzuheben. Die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin brauchen damit nicht geprüft zu werden. | de | Art. 58 Abs. 1 BV, Ablehnung von Schiedsrichtern wegen Befangenheit; Art. 87 OG, Anfechtbarkeit von Entscheiden über Ablehnungsbegehren. 1. Der Rückweisungsentscheid eines kantonalen Kassationsgerichts, mit dem ein Ablehnungsantrag nicht abschliessend beurteilt wird, kann nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten werden (E. 1a).
2. Prozessuale Fehler oder ein möglicherweise falscher materieller Entscheid vermögen grundsätzlich für sich allein nicht den Anschein der Befangenheit eines Richters zu begründen. Anders kann es sich verhalten, wenn besonders krasse oder wiederholte Irrtümer vorliegen, die als schwere Verletzung der Richterpflichten beurteilt werden müssen (E. 3b). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-400%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,261 | 115 Ia 400 | 115 Ia 400
Sachverhalt ab Seite 401
A.- Die Firma A. mit Sitz in Belgrad, als Klägerin, und die Firma B. mit Sitz in Oberhausen in der Bundesrepublik Deutschland, als Beklagte, sind seit 1984 Parteien eines Schiedsgerichtsverfahrens vor einem der Verfahrensordnung der Internationalen Handelskammer in Paris unterstehenden Schiedsgericht mit Sitz in Zürich. Das Schiedsgericht setzte sich anfänglich zusammen aus dem Obmann Prof. C., dem von der Klägerin ernannten Schiedsrichter Prof. D. und dem von der Beklagten ernannten Schiedsrichter Prof. E.
Nachdem zwischen den Schiedsrichtern Meinungsverschiedenheiten bezüglich der Abnahme von Beweisen entstanden waren, erklärte Prof. D. am 28. Oktober 1986 seinen Rücktritt als Schiedsrichter und verliess die Sitzung des Schiedsgerichts. In der Folge fällte das Schiedsgericht ohne Mitwirkung von Prof. D. einen Entscheid, mit dem das Rechtsbegehren 1 der Klägerin abgewiesen wurde. Dieser Teilschiedsspruch wurde vom Schiedsgerichtshof der Internationalen Handelskammer am 16. September 1987 genehmigt und am 8. November 1987 von Prof. C. und Prof. E. unterzeichnet.
B.- Mit Eingabe vom 19. Mai 1987 stellte die Firma A. bei der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich den Antrag, es sei anzuordnen, dass die Schiedsrichter Prof. C. und E. in den Ausstand zu treten hätten. Das Gesuch wurde im wesentlichen damit begründet, die beiden Schiedsrichter seien befangen, weil sie das Schiedsverfahren nach dem Rücktritt von Prof. D. allein weitergeführt hätten.
Die Verwaltungskommission wies das Ablehnungsbegehren am 2. Juni 1987 ab. Auf Nichtigkeitsbeschwerde der Gesuchstellerin hob das Kassationsgericht des Kantons Zürich am 10. Februar 1988 den Beschluss der Verwaltungskommission auf und wies die Sache im Sinne seiner Erwägungen an diese zurück. Darauf hiess die Verwaltungskommission mit Zirkular-Beschluss vom 25. April 1988 das Ablehnungsbegehren gut und verpflichtete den Obmann Prof. C. und den Schiedsrichter Prof. E., in den Ausstand zu treten. Auf eine dagegen erhobene Nichtigkeitsbeschwerde der Gesuchsgegnerin trat das Kassationsgericht am 9. Dezember 1988 nicht ein.
C.- Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde, die sich auch gegen den Entscheid des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 richten soll, beantragt die Firma B., den Zirkular-Beschluss der Verwaltungskommission vom 25. April 1988 wegen Verletzung von Art. 58 und Art. 4 BV aufzuheben.
Die Beschwerdegegnerin stellt die Anträge, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, soweit sie gegen den Entscheid des Kassationsgerichts gerichtet sei, und sie sei abzuweisen, soweit sie gegen den Zirkular-Beschluss des Obergerichts gerichtet sei.
Die Beschwerdeführerin hat auch den Beschluss des Kassationsgerichts vom 9. Dezember 1988 mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. a) Vorweg zu prüfen ist die zwischen den Parteien streitige Frage, ob sich die Beschwerde, soweit damit die Verletzung von Art. 4 BV geltend gemacht wird, auch gegen den Entscheid des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 richten kann. Dabei fällt nicht ins Gewicht, dass dieser Entscheid ein Ablehnungsbegehren betrifft und deshalb trotz der Vorschrift von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV hätte angefochten werden können, unabhängig davon, ob ein nicht wieder gutzumachender Nachteil gegeben war (BGE 106 Ia 233 E. 3a, BGE 105 Ia 194 E. 1 mit Hinweisen). Ausschlaggebend ist vielmehr, dass es sich um einen Rückweisungsentscheid handelt, mit dem der Ablehnungsantrag nicht abschliessend beurteilt worden ist, sondern dies der Vorinstanz mit der Anweisung übertragen wurde, wie sie im Fall des Vorliegens bestimmter, noch nicht abgeklärter Umstände zu entscheiden habe. Damit bestand kein genügendes Interesse an einer Überprüfung des Entscheides durch das Bundesgericht, da dieses lediglich über abstrakte Erwägungen hätte urteilen können, deren Entscheiderheblichkeit für den konkreten Fall noch nicht feststand. Gegen die selbständige Anfechtbarkeit des Entscheides spricht zudem die prozessökonomische Überlegung, dass sich das Bundesgericht andernfalls eventuell zweimal mit der Sache hätte befassen müssen, was mit der Vorschrift von Art. 87 OG gerade verhindert werden soll (BGE 106 Ia 235). Aus diesen Gründen schadet der Beschwerdeführerin nicht, dass sie den Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts vom 25. April 1988 abgewartet hat.
b) Das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges gemäss Art. 86 Abs. 2 OG steht dem Antrag der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht entgegen. Da eine erneute Nichtigkeitsbeschwerde an das Kassationsgericht sinnlos war, soweit dessen Auffassung bereits feststand, konnte die Beschwerdeführerin in Übereinstimmung mit der ständigen Praxis des Bundesgerichts den Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten (BGE 106 Ia 236 mit Hinweisen).
c) Klarzustellen ist schliesslich, dass im Fall einer Gutheissung der Beschwerde lediglich - wie beantragt - der Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts und nicht auch jener des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 formell aufgehoben werden kann. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens ist allerdings auch die Begründung des Entscheides vom 10. Februar 1988 zu überprüfen, soweit die darin vertretene Rechtsauffassung von der Verwaltungskommission des Obergerichts übernommen worden ist.
2. Es ist unbestritten, dass auf das im Sommer 1984 eingeleitete Schiedsverfahren nicht das Interkantonale Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit vom 27. März 1969, sondern die Bestimmungen der Zivilprozessordnung (ZPO) und des Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) des Kantons Zürich vom 13. Juni 1976 zur Anwendung kommen. Ebenfalls anwendbar, aber in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung, sind die Verfahrensregeln der Internationalen Handelskammer.
Gemäss § 96 Ziff. 4 GVG, der aufgrund des Verweises von § 244 Abs. 2 ZPO auch für das Schiedsverfahren gilt, kann ein Schiedsrichter abgelehnt werden, wenn Umstände vorliegen, die ihn als befangen erscheinen lassen. Dieser allgemeine Ablehnungsgrund setzt nach der kantonalen Rechtsprechung nicht voraus, dass der betreffende Richter in einer Angelegenheit tatsächlich befangen und nicht zu einem unparteiischen Urteil fähig ist. Es genügt, wenn aufgrund der Umstände bei objektiver Beurteilung der Anschein einer - wenn auch tatsächlich nicht vorhandenen - Voreingenommenheit des Richters erweckt wird (BGE 108 Ia 50 E. 2a mit Hinweisen). Die gleichen Anforderungen hat das Bundesgericht aus dem von der Beschwerdeführerin neben Art. 4 BV ebenfalls angerufenen Art. 58 Abs. 1 BV abgeleitet (BGE 115 Ia 175 E. 3 mit Hinweisen). Da die beiden Rügen inhaltlich gleich begründet werden, jener aus Art. 4 BV aber keine selbständige Bedeutung zukommt, steht dem Bundesgericht im Ergebnis freie, d.h. nicht auf Willkür beschränkte Kognition zu (BGE 114 Ia 52 E. 2b, BGE 108 Ia 50 E. 2 und 3).
3. a) Nach der Auffassung des Kassationsgerichts, die auch dem angefochtenen Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts zugrunde liegt, haben die Schiedsrichter Prof. C. und Prof. E. gegen den Verfahrensgrundsatz von § 249 Abs. 1 ZPO verstossen, indem sie das Schiedsverfahren nach der Rücktrittserklärung von Prof. D. allein weitergeführt, insbesondere den Teilschiedsspruch gefällt und dem Schiedsgerichtshof der Internationalen Handelskammer zur Genehmigung eingereicht haben. Gemäss § 249 Abs. 1 ZPO darf keiner Partei im Verfahren eine Vorzugsstellung eingeräumt werden. Das Kassationsgericht nimmt an, durch die Verletzung dieses Grundsatzes hätten die beiden Schiedsrichter das Vertrauen der betroffenen Prozesspartei, d.h. der Beschwerdegegnerin, zerstört und ihr gegenüber den Anschein der Befangenheit geschaffen.
b) Vorab ist festzuhalten, dass an die Unbefangenheit eines Schiedsrichters die gleichen Anforderungen zu stellen sind wie an jene eines staatlichen Richters (BGE 105 Ia 247 f. mit Hinweisen). Es gelten deshalb die Prinzipien, welche das Bundesgericht im Zusammenhang mit Ablehnungsbegehren gegen staatliche Richter aus Art. 58 Abs. 1 BV abgeleitet hat. Dazu gehört insbesondere der Grundsatz, dass prozessuale Fehler oder auch ein möglicherweise falscher materieller Entscheid für sich allein nicht den Anschein der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Anders verhält es sich nur, wenn besonders krasse oder wiederholte Irrtümer vorliegen, die als schwere Verletzung der Richterpflichten beurteilt werden müssen. Denn mit der Tätigkeit des Richters ist untrennbar verbunden, dass er über Fragen zu entscheiden hat, die oft kontrovers oder weitgehend in sein Ermessen gestellt sind. Selbst wenn sich die im Rahmen der normalen Ausübung seines Amtes getroffenen Entscheide als falsch erweisen, lässt das nicht an sich schon auf seine Parteilichkeit schliessen (BGE 114 Ia 158 E. bb, BGE 111 Ia 264 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 113 Ia 409 /10). Zudem kann das Ablehnungsverfahren in der Regel nicht zur Beurteilung behaupteter Verfahrens- oder anderer Fehler des Richters dienen. Solche Rügen sind im dafür vorgesehenen Rechtsmittelverfahren geltend zu machen (BGE 114 Ia 158 E. bb; nicht publ. Urteil vom 14. November 1979 E. 8b, zitiert von JOLIDON, Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, S. 272 lit. f; Sem. Jud. 1983 S. 524).
c) Im Lichte dieser Rechtsprechung erweist sich die von der Verwaltungskommission des Obergerichts übernommene Betrachtungsweise des Kassationsgerichts als verfassungswidrig. Das den Schiedsrichtern Prof. C. und Prof. E. vorgeworfene Vorgehen reicht aufgrund objektiver Beurteilung für sich allein nicht aus, den Anschein ihrer Voreingenommenheit gegenüber der Beschwerdegegnerin zu erwecken. Ob das von der Beschwerdegegnerin von ihrem subjektiven Standpunkt aus anders empfunden wird, ist für die Beurteilung unerheblich (BGE 115 Ia 176 mit Hinweis). Nicht zu äussern hat sich das Bundesgericht sodann zur Frage, ob das Vorgehen der beiden Schiedsrichter mit § 249 Abs. 1 ZPO vereinbart werden kann. Das bleibt dem von der Beschwerdegegnerin gegen den Teilschiedsspruch eingeleiteten Rechtsmittelverfahren vorbehalten.
d) Aus den angeführten Gründen ist der Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts wegen Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV aufzuheben. Die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin brauchen damit nicht geprüft zu werden. | de | Art. 58 al. 1 Cst., récusation d'arbitres donnant l'apparence de prévention; art. 87 OJ, possibilité d'attaquer des décisions statuant sur une demande de récusation. 1. La décision de renvoi prise par une cour de cassation cantonale, qui ne statue pas définitivement sur une demande de récusation, ne peut pas être attaquée par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. (consid. 1a).
2. Une faute de procédure ou une décision éventuellement erronée matériellement ne peut, en principe, pas à elle seule fonder l'apparence de prévention chez un juge. Il peut en aller différemment lorsque sont commises des erreurs particulièrement crasses ou répétées, qui doivent être considérées comme une violation grave des obligations du juge (consid. 3b). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-400%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,262 | 115 Ia 400 | 115 Ia 400
Sachverhalt ab Seite 401
A.- Die Firma A. mit Sitz in Belgrad, als Klägerin, und die Firma B. mit Sitz in Oberhausen in der Bundesrepublik Deutschland, als Beklagte, sind seit 1984 Parteien eines Schiedsgerichtsverfahrens vor einem der Verfahrensordnung der Internationalen Handelskammer in Paris unterstehenden Schiedsgericht mit Sitz in Zürich. Das Schiedsgericht setzte sich anfänglich zusammen aus dem Obmann Prof. C., dem von der Klägerin ernannten Schiedsrichter Prof. D. und dem von der Beklagten ernannten Schiedsrichter Prof. E.
Nachdem zwischen den Schiedsrichtern Meinungsverschiedenheiten bezüglich der Abnahme von Beweisen entstanden waren, erklärte Prof. D. am 28. Oktober 1986 seinen Rücktritt als Schiedsrichter und verliess die Sitzung des Schiedsgerichts. In der Folge fällte das Schiedsgericht ohne Mitwirkung von Prof. D. einen Entscheid, mit dem das Rechtsbegehren 1 der Klägerin abgewiesen wurde. Dieser Teilschiedsspruch wurde vom Schiedsgerichtshof der Internationalen Handelskammer am 16. September 1987 genehmigt und am 8. November 1987 von Prof. C. und Prof. E. unterzeichnet.
B.- Mit Eingabe vom 19. Mai 1987 stellte die Firma A. bei der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich den Antrag, es sei anzuordnen, dass die Schiedsrichter Prof. C. und E. in den Ausstand zu treten hätten. Das Gesuch wurde im wesentlichen damit begründet, die beiden Schiedsrichter seien befangen, weil sie das Schiedsverfahren nach dem Rücktritt von Prof. D. allein weitergeführt hätten.
Die Verwaltungskommission wies das Ablehnungsbegehren am 2. Juni 1987 ab. Auf Nichtigkeitsbeschwerde der Gesuchstellerin hob das Kassationsgericht des Kantons Zürich am 10. Februar 1988 den Beschluss der Verwaltungskommission auf und wies die Sache im Sinne seiner Erwägungen an diese zurück. Darauf hiess die Verwaltungskommission mit Zirkular-Beschluss vom 25. April 1988 das Ablehnungsbegehren gut und verpflichtete den Obmann Prof. C. und den Schiedsrichter Prof. E., in den Ausstand zu treten. Auf eine dagegen erhobene Nichtigkeitsbeschwerde der Gesuchsgegnerin trat das Kassationsgericht am 9. Dezember 1988 nicht ein.
C.- Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde, die sich auch gegen den Entscheid des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 richten soll, beantragt die Firma B., den Zirkular-Beschluss der Verwaltungskommission vom 25. April 1988 wegen Verletzung von Art. 58 und Art. 4 BV aufzuheben.
Die Beschwerdegegnerin stellt die Anträge, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, soweit sie gegen den Entscheid des Kassationsgerichts gerichtet sei, und sie sei abzuweisen, soweit sie gegen den Zirkular-Beschluss des Obergerichts gerichtet sei.
Die Beschwerdeführerin hat auch den Beschluss des Kassationsgerichts vom 9. Dezember 1988 mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. a) Vorweg zu prüfen ist die zwischen den Parteien streitige Frage, ob sich die Beschwerde, soweit damit die Verletzung von Art. 4 BV geltend gemacht wird, auch gegen den Entscheid des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 richten kann. Dabei fällt nicht ins Gewicht, dass dieser Entscheid ein Ablehnungsbegehren betrifft und deshalb trotz der Vorschrift von Art. 87 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV hätte angefochten werden können, unabhängig davon, ob ein nicht wieder gutzumachender Nachteil gegeben war (BGE 106 Ia 233 E. 3a, BGE 105 Ia 194 E. 1 mit Hinweisen). Ausschlaggebend ist vielmehr, dass es sich um einen Rückweisungsentscheid handelt, mit dem der Ablehnungsantrag nicht abschliessend beurteilt worden ist, sondern dies der Vorinstanz mit der Anweisung übertragen wurde, wie sie im Fall des Vorliegens bestimmter, noch nicht abgeklärter Umstände zu entscheiden habe. Damit bestand kein genügendes Interesse an einer Überprüfung des Entscheides durch das Bundesgericht, da dieses lediglich über abstrakte Erwägungen hätte urteilen können, deren Entscheiderheblichkeit für den konkreten Fall noch nicht feststand. Gegen die selbständige Anfechtbarkeit des Entscheides spricht zudem die prozessökonomische Überlegung, dass sich das Bundesgericht andernfalls eventuell zweimal mit der Sache hätte befassen müssen, was mit der Vorschrift von Art. 87 OG gerade verhindert werden soll (BGE 106 Ia 235). Aus diesen Gründen schadet der Beschwerdeführerin nicht, dass sie den Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts vom 25. April 1988 abgewartet hat.
b) Das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges gemäss Art. 86 Abs. 2 OG steht dem Antrag der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht entgegen. Da eine erneute Nichtigkeitsbeschwerde an das Kassationsgericht sinnlos war, soweit dessen Auffassung bereits feststand, konnte die Beschwerdeführerin in Übereinstimmung mit der ständigen Praxis des Bundesgerichts den Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten (BGE 106 Ia 236 mit Hinweisen).
c) Klarzustellen ist schliesslich, dass im Fall einer Gutheissung der Beschwerde lediglich - wie beantragt - der Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts und nicht auch jener des Kassationsgerichts vom 10. Februar 1988 formell aufgehoben werden kann. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens ist allerdings auch die Begründung des Entscheides vom 10. Februar 1988 zu überprüfen, soweit die darin vertretene Rechtsauffassung von der Verwaltungskommission des Obergerichts übernommen worden ist.
2. Es ist unbestritten, dass auf das im Sommer 1984 eingeleitete Schiedsverfahren nicht das Interkantonale Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit vom 27. März 1969, sondern die Bestimmungen der Zivilprozessordnung (ZPO) und des Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) des Kantons Zürich vom 13. Juni 1976 zur Anwendung kommen. Ebenfalls anwendbar, aber in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung, sind die Verfahrensregeln der Internationalen Handelskammer.
Gemäss § 96 Ziff. 4 GVG, der aufgrund des Verweises von § 244 Abs. 2 ZPO auch für das Schiedsverfahren gilt, kann ein Schiedsrichter abgelehnt werden, wenn Umstände vorliegen, die ihn als befangen erscheinen lassen. Dieser allgemeine Ablehnungsgrund setzt nach der kantonalen Rechtsprechung nicht voraus, dass der betreffende Richter in einer Angelegenheit tatsächlich befangen und nicht zu einem unparteiischen Urteil fähig ist. Es genügt, wenn aufgrund der Umstände bei objektiver Beurteilung der Anschein einer - wenn auch tatsächlich nicht vorhandenen - Voreingenommenheit des Richters erweckt wird (BGE 108 Ia 50 E. 2a mit Hinweisen). Die gleichen Anforderungen hat das Bundesgericht aus dem von der Beschwerdeführerin neben Art. 4 BV ebenfalls angerufenen Art. 58 Abs. 1 BV abgeleitet (BGE 115 Ia 175 E. 3 mit Hinweisen). Da die beiden Rügen inhaltlich gleich begründet werden, jener aus Art. 4 BV aber keine selbständige Bedeutung zukommt, steht dem Bundesgericht im Ergebnis freie, d.h. nicht auf Willkür beschränkte Kognition zu (BGE 114 Ia 52 E. 2b, BGE 108 Ia 50 E. 2 und 3).
3. a) Nach der Auffassung des Kassationsgerichts, die auch dem angefochtenen Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts zugrunde liegt, haben die Schiedsrichter Prof. C. und Prof. E. gegen den Verfahrensgrundsatz von § 249 Abs. 1 ZPO verstossen, indem sie das Schiedsverfahren nach der Rücktrittserklärung von Prof. D. allein weitergeführt, insbesondere den Teilschiedsspruch gefällt und dem Schiedsgerichtshof der Internationalen Handelskammer zur Genehmigung eingereicht haben. Gemäss § 249 Abs. 1 ZPO darf keiner Partei im Verfahren eine Vorzugsstellung eingeräumt werden. Das Kassationsgericht nimmt an, durch die Verletzung dieses Grundsatzes hätten die beiden Schiedsrichter das Vertrauen der betroffenen Prozesspartei, d.h. der Beschwerdegegnerin, zerstört und ihr gegenüber den Anschein der Befangenheit geschaffen.
b) Vorab ist festzuhalten, dass an die Unbefangenheit eines Schiedsrichters die gleichen Anforderungen zu stellen sind wie an jene eines staatlichen Richters (BGE 105 Ia 247 f. mit Hinweisen). Es gelten deshalb die Prinzipien, welche das Bundesgericht im Zusammenhang mit Ablehnungsbegehren gegen staatliche Richter aus Art. 58 Abs. 1 BV abgeleitet hat. Dazu gehört insbesondere der Grundsatz, dass prozessuale Fehler oder auch ein möglicherweise falscher materieller Entscheid für sich allein nicht den Anschein der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Anders verhält es sich nur, wenn besonders krasse oder wiederholte Irrtümer vorliegen, die als schwere Verletzung der Richterpflichten beurteilt werden müssen. Denn mit der Tätigkeit des Richters ist untrennbar verbunden, dass er über Fragen zu entscheiden hat, die oft kontrovers oder weitgehend in sein Ermessen gestellt sind. Selbst wenn sich die im Rahmen der normalen Ausübung seines Amtes getroffenen Entscheide als falsch erweisen, lässt das nicht an sich schon auf seine Parteilichkeit schliessen (BGE 114 Ia 158 E. bb, BGE 111 Ia 264 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 113 Ia 409 /10). Zudem kann das Ablehnungsverfahren in der Regel nicht zur Beurteilung behaupteter Verfahrens- oder anderer Fehler des Richters dienen. Solche Rügen sind im dafür vorgesehenen Rechtsmittelverfahren geltend zu machen (BGE 114 Ia 158 E. bb; nicht publ. Urteil vom 14. November 1979 E. 8b, zitiert von JOLIDON, Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, S. 272 lit. f; Sem. Jud. 1983 S. 524).
c) Im Lichte dieser Rechtsprechung erweist sich die von der Verwaltungskommission des Obergerichts übernommene Betrachtungsweise des Kassationsgerichts als verfassungswidrig. Das den Schiedsrichtern Prof. C. und Prof. E. vorgeworfene Vorgehen reicht aufgrund objektiver Beurteilung für sich allein nicht aus, den Anschein ihrer Voreingenommenheit gegenüber der Beschwerdegegnerin zu erwecken. Ob das von der Beschwerdegegnerin von ihrem subjektiven Standpunkt aus anders empfunden wird, ist für die Beurteilung unerheblich (BGE 115 Ia 176 mit Hinweis). Nicht zu äussern hat sich das Bundesgericht sodann zur Frage, ob das Vorgehen der beiden Schiedsrichter mit § 249 Abs. 1 ZPO vereinbart werden kann. Das bleibt dem von der Beschwerdegegnerin gegen den Teilschiedsspruch eingeleiteten Rechtsmittelverfahren vorbehalten.
d) Aus den angeführten Gründen ist der Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts wegen Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV aufzuheben. Die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin brauchen damit nicht geprüft zu werden. | de | Art. 58 cpv. 1 Cost., ricusazione di arbitri che diano l'apparenza di essere prevenuti; art. 87 OG, possibilità d'impugnare decisioni relative a una domanda di ricusazione. 1. La decisione di rinvio con cui una corte di cassazione cantonale non statuisce definitivamente su di una domanda di ricusazione non può essere impugnata con ricorso di diritto pubblico per violazione dell'art. 4 Cost. (consid. 1a).
2. Errori di procedura o una decisione eventualmente erronea sotto il profilo sostanziale non giustificano, di per sé stessi, in linea generale, un'apparenza di prevenzione in un giudice. Diverso può essere il caso laddove siano commessi errori particolarmente crassi o ripetuti, che devono essere considerati come una violazione grave degli obblighi incombenti a un giudice (consid. 3b). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-400%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,263 | 115 Ia 406 | 115 Ia 406
Sachverhalt ab Seite 407
Die Y. AG ist Eigentümerin eines in der Gemeinde Flims-Waldhaus gelegenen Appartehotels. Verwaltungsratspräsident der Aktiengesellschaft ist Rechtsanwalt X. Im Januar 1987 bewilligte die Gemeinde Flims der Y. AG ein Umbaugesuch im Erd- und Untergeschoss des Hotels. Im Zuge dieser Baubewilligung stimmte sie als Kompensation zur Einrichtung neuer Sanitäranlagen einer Nutzungsänderung zu; im Erdgeschoss sollten zwei Personalräume hinter der bestehenden Küche in Lagerräume umgewandelt werden, damit sie bei der Berechnung der Bruttogeschossfläche nicht mehr einzubeziehen sind. Bei der Bauabnahme wurde festgestellt, dass die erwähnten Personalzimmer baubewilligungsgemäss in Lagerräume umgewandelt worden waren. In der Folge führten die Beteiligten verschiedene Briefwechsel und hielten Besprechungen ab über die Frage, ob die ehemaligen Personalräume wieder als solche verwendet werden dürften. Die Gemeinde lehnte eine Kompensation durch die Anrechnung von Räumen im Dachgeschoss ab, solange diese eine lichte Höhe von 1,80 m und mehr aufwiesen. Im September 1988 stellte die Gemeinde fest, dass die beiden nun als Lager bewilligten Räume wieder als Personalräume verwendet wurden, obwohl noch nicht einmal ein Baugesuch für eine Änderung der Dachgeschossräume gestellt worden war. Die Gemeinde forderte deshalb die Y. AG zuhanden von X. auf, sich zum Vorhalt einer Verletzung des Baugesetzes zu äussern. X. wurde zudem ersucht, Angaben über seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse sowie allfällige andere verantwortliche Personen zu machen. In der Folge ging aber weder von X. noch von der Aktiengesellschaft eine Vernehmlassung ein.
Die Gemeinde Flims büsste X. daraufhin wegen groben und vorsätzlichen Verstosses gegen das Baugesetz der Gemeinde Flims (BauG) mit Fr. 7'000.--. Einen gegen diese Bussenverfügung von X. und der Y. AG erhobenen Rekurs hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden teilweise gut und reduzierte die Busse auf Fr. 3'000.--. Es kam zum Schluss, dass zwar eine Verletzung von formellem und materiellem Baurecht vorliege, das Verschulden von X. aber nicht so gross sei, wie dies die Gemeinde Flims angenommen habe. Insbesondere könne ihm nur ein fahrlässiges, jedoch kein vorsätzliches und auch kein gewinnsüchtiges Verhalten zur Last gelegt werden. Da das Verschulden von X. trotz allem nicht leicht wiege, insbesondere weil er auf die verschiedenen mündlichen und schriftlichen Bemühungen der Gemeinde, eine gesetzmässige Lösung zu finden, nicht reagiert habe, erscheine eine Busse von Fr. 3'000.-- als angemessen. Damit werde auch den zweifellos guten wirtschaftlichen Verhältnissen des Beschuldigten angemessen Rechnung getragen.
Gegen diesen Entscheid erhob die Gemeinde Flims innert Frist staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie des Willkürverbotes und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Gemeinde rügt in ihrer Beschwerde, das Verwaltungsgericht habe sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Baubehörde Flims gesetzt und durch die Herabsetzung der Busse das der Gemeinde zustehende Ermessen eindeutig verletzt. Man kann sich fragen, ob dieser Vorwurf der Überschreitung der Prüfungsbefugnis im vorliegenden Fall überhaupt unabhängig von der ebenfalls vorgebrachten Willkürrüge erhoben wird. Sollte dies zutreffen, wäre der Vorwurf, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, als unbegründet anzusehen.
a) Nach Art. 7 Abs. 1 StPO/GR sind die Gemeinden im Rahmen des eidgenössischen und kantonalen Rechts befugt, auf Widerhandlungen gegen ihre Gesetze, Verordnungen und Reglemente Busse anzudrohen. Eine gleichlautende Regelung enthält auch Art. 5 Abs. 1 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974. Abs. 3 dieser Bestimmung hält überdies fest, dass sich das Verfahren nach den Vorschriften der Strafprozessordnung für das Verwaltungsstrafrecht der Gemeinden richtet. In der Fussnote der offiziellen Gesetzessammlung zu Art. 5 Abs. 3 des Gemeindegesetzes wird denn auch ausdrücklich auf die Art. 177 ff. StPO/GR verwiesen (vgl. auch GEORG S. MATTLI, Das bündnerische Verwaltungsstrafverfahren, Diss. Zürich 1979 S. 219 f., 229). Diese Bestimmungen enthalten eine besondere Rechtsmittelordnung, wonach der Betroffene gegen die von Verwaltungsbehörden ausgefällten Bussen, sofern nicht das Strafmandatsverfahren Anwendung findet, beim Verwaltungsgericht rekurrieren kann (Art. 180 Abs. 1 StPO/GR); dieses entscheidet über den Rekurs "in freier Würdigung der Akten" (Art. 180 Abs. 2 StPO/GR). Gestützt auf diese Bestimmung erscheint die von den privaten Beschwerdegegnern und inzwischen offenbar auch vom Verwaltungsgericht (vgl. PVG 1988 Nr. 24 S. 58 f.) befürwortete Auffassung als vertretbar, dass die verwaltungsgerichtliche Überprüfung im Bereich des kommunalen Verwaltungsstrafrechts, abweichend von der allgemeinen Regel des Art. 53 des Verwaltungsgerichtsgesetzes, in jeder Hinsicht frei zu erfolgen hat und insbesondere auch die Überprüfung der Angemessenheit einschliessen muss.
b) Zum selben Ergebnis führt die Beachtung der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK verankerten Garantie eines fairen Verfahrens. Danach hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder über die Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage zu entscheiden hat.
aa) Bei der Beurteilung der Frage, ob es sich bei dem gegen X. durchgeführten Baubussenverfahren um eine "strafrechtliche Anklage" im Sinne dieser Bestimmung handelt, ist nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte nicht eine formelle, sondern eine materielle Betrachtungsweise zugrunde zulegen. Danach gilt als Anklage jede amtliche, von der zuständigen Behörde ausgehende Bekanntgabe des Vorwurfs, eine Straftat begangen zu haben (Urteil i.S. Oeztürk, Série A, Volume 73 Ziff. 55 mit Hinweisen). Einen solchen Vorwurf hat die Baubehörde Flims im vorliegenden Fall mit ihrem Schreiben vom 25. Oktober 1988 erhoben, in welchem sie X. zur Vernehmlassung betreffend Missachtung des Baugesetzes aufgefordert hat. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist weiter davon auszugehen, dass es sich bei der X. zur Last gelegten Übertretung auch um eine solche strafrechtlicher Natur handelt. Dies ergibt sich nicht nur aus dem generell-abstrakten Charakter der von der Gemeinde angerufenen Bestimmungen, sondern vor allem daraus, dass deren Übertretung Sanktionen nach sich zieht, mit welchen der Gesetzgeber unbestreitbar sowohl repressive als auch präventive Zwecke verfolgt (vgl. zur Relevanz dieser Kriterien Urteil i.S. Oeztürk, a.a.O., Ziff. 52 ff.). Schliesslich ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass zur Entscheidung über die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage nicht nur die Schuldfeststellung, sondern grundsätzlich auch die Festsetzung des Strafmasses gehört (THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Köln u.a. 1986 N. 213 zu Art. 6 EMRK mit Hinweisen; vgl. auch GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris 1989 S. 405).
bb) Was die Anforderungen betrifft, die an das "Gericht" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu stellen sind, so ist offensichtlich, dass die kommunale Baubehörde diesen Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht zu genügen vermag. Dieser Umstand schliesst zwar die Ahndung von Verstössen gegen das Baugesetz durch die Gemeinde nicht generell aus; eine solche Strafkompetenz einer Verwaltungsbehörde ist jedoch nach der Rechtsprechung nur zulässig, solange der Verurteilte die Möglichkeit hat, die Strafverfügung durch ein Gericht überprüfen zu lassen, das die Garantien von Art. 6 EMRK gewährleistet (BGE 115 Ia 186 E. 4a; Urteil des Gerichtshofs i.S. Oeztürk, a.a.O., Ziff. 56). Zu diesen Garantien gehört, wie der Gerichtshof in seinem Urteil i.S. Belilos entschieden hat, neben der Unabhängigkeit von der Verwaltung insbesondere auch die Möglichkeit einer umfassenden, d.h. nicht auf eine blosse Missbrauchskontrolle beschränkten Überprüfung von Sachverhalt und Rechtsanwendung (Urteil i.S. Belilos, Série A, Volume 132, Ziff. 70-73). Da der Entscheid über die Stichhaltigkeit der strafrechtlichen Anklage, wie dargelegt, auch die Festsetzung des Strafmasses einschliesst, wird man aus den genannten Urteilen für den vorliegenden Fall den Schluss ziehen müssen, dass den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 - anders als dies im Verwaltungsgerichtsverfahren grundsätzlich der Fall ist (vgl. dazu BGE 115 Ia 191 mit Hinweisen) - nur Genüge getan ist, wenn das Verwaltungsgericht die durch die Gemeinde vorgenommene Strafzumessung nicht nur auf Ermessensmissbrauch beziehungsweise -überschreitung (vgl. PVG 1986 Nr. 28), sondern anhand der gesetzlichen Strafzumessungsregeln (Art. 48, 63 ff. StGB) frei überprüft. Soweit das Bundesgericht in früheren unveröffentlichten Entscheiden erwogen hat, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden sei eine Überprüfung auch der Angemessenheit der Bussenhöhe verwehrt (vgl. Urteil i.S. Gemeinde Disentis/Muster vom 25. Januar 1984 und i.S. Gemeinde Sils i. E./Segl vom 1. Februar 1983, jeweils E. 5), kann daran nicht festgehalten werden.
cc) Aus der vorstehenden Erwägung folgt, dass sich der Vorwurf einer Überschreitung der Prüfungsbefugnis, sollte die Gemeinde einen solchen überhaupt selbständig neben der Willkürrüge erhoben haben, als unbegründet erweisen würde. Art. 6 Ziff. 1 EMRK erlaubt und verlangt eine umfassende, auch die freie Kontrolle der Rechtsfolgen einschliessende Prüfung der kommunalen Bussenverfügung.
4. Die Gemeinde rügt, das Verwaltungsgericht habe in der Sache willkürlich entschieden. Sie begründet diesen Vorwurf damit, die Annahme des Verwaltungsgerichts, X. habe weder vorsätzlich noch aus Gewinnsucht gehandelt, sei angesichts der Umstände unhaltbar.
a) Nach Art. 1 StPO/GR finden die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches auf die nach kantonalem Recht strafbaren Handlungen entsprechende Anwendung. Art. 7 Abs. 2 StPO/GR erklärt diese Regelung auch in bezug auf die kommunalen Straftatbestände für verbindlich. Bei der Bestimmung des Vorsatzbegriffs ist demnach von Art. 18 Abs. 2 StGB, desjenigen der Gewinnsucht von der für den Allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches gültigen Umschreibung (vgl. Art. 48 Ziff. 1 Abs. 2, Art. 50 Abs. 1, Art. 106 Abs. 2 StGB; BGE 109 IV 119 f. E. 3a) auszugehen.
b) Was zunächst die Frage der Gewinnsucht betrifft, macht die Gemeinde geltend, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, X. habe nur mit Bereicherungsabsicht gehandelt, sei willkürlich. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass X. beziehungsweise die Aktiengesellschaft nicht nur die Kosten der Deckenherabsetzung im Dachgeschoss eingespart, sondern auch aus der Nutzung der Lagerräume als Personalräume einen wirtschaftlich nicht zu unterschätzenden Vorteil herausgewirtschaftet hätten, werde doch dem Hotelpersonal die Benutzung von Personalzimmern gemäss den AHV-Ansätzen verrechnet.
Wenn das Verwaltungsgericht diese Umstände nicht als ausreichend angesehen hat, um die vom Bundesgericht für die Gewinnsucht als Strafzumessungsgrund aufgestellten Voraussetzungen zu bejahen, so erscheint dies nicht als offensichtlich unhaltbar. Anders als im Besonderen Teil des Strafgesetzbuches, wo der Begriff der Gewinnsucht demjenigen der Bereicherungsabsicht zumindest angenähert ist, bedeutet Gewinnsucht im Sinne der Art. 48 Ziff. 1 Abs. 2, Art. 50 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 2 StGB ein besonders hemmungsloses oder besonders ausgeprägtes, zur Sucht gewordenes Streben nach geldwerten Vorteilen (BGE 109 IV 119 f. E. 3a mit Hinweisen). Angesichts dieser Anforderungen kann nicht gesagt werden, es sei willkürlich, die Argumentation der Gemeinde zu verwerfen, die im Grunde nichts wesentlich anderes vorbringt, als dass die privaten Beschwerdegegner, wenn auch in verwerflicher Weise, einen wirtschaftlichen Vorteil angestrebt hätten.
c) In bezug auf den Vorsatz führt das Verwaltungsgericht im Anschluss an die Feststellung einer materiellen Baurechtsverletzung aus, der Grad des X. zur Last fallenden Verschuldens sei nicht derart hoch, wie von der Gemeinde Flims angenommen. Der Vorwurf einer vorsätzlichen Widerhandlung lasse sich nicht aufrechterhalten. Ein solcher Vorwurf würde nämlich bedingen, dass X. die Überschreitung der Ausnützungsziffer sowie die Nichteinreichung eines Baugesuches mit Wissen und Willen veranlasst hätte. Aus der aktenkundigen Korrespondenz lasse sich demgegenüber der Schluss ziehen, X. habe lediglich vernachlässigt zu prüfen, ob die formellen und materiellen Voraussetzungen der Zweckänderung erfüllt waren, und er habe sich darauf beschränkt, seinen Architekten anzuweisen, ein entsprechendes Baugesuch einzureichen. Damit habe er aber seine Überwachungspflichten als Vertreter und Verwaltungsratspräsident des Bauherrn grobfahrlässig verletzt.
Diese Ausführungen sind, wie die Beschwerdeführerin im Ergebnis zu Recht geltend macht, nicht haltbar. Gegenstand der Strafverfügung der Gemeinde sind, jeweils in Verbindung mit der Strafbestimmung des Art. 123 BauG, die Tatbestände des Art. 109 lit. b (Änderung der Zweckbestimmung ohne Bewilligung) und des Art. 117 Abs. 2 BauG (Abweichen von genehmigten Bauvorlagen). Diese Tatbestände verwirklicht entgegen der offenbar vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung nicht nur derjenige, der die Baurechtsverletzung selbst veranlasst, also gewissermassen angeordnet hat, sondern auch derjenige, der trotz einer Handlungspflicht eine solche durch andere begangene oder veranlasste Verletzung nicht verhindert (vgl. allgemein BGE 113 IV 72 f. E. 5 und im besonderen unveröffentlichtes Urteil vom 21. November 1984 i.S. Z., E. 2 betreffend Widerhandlung gegen das Baugesetz der Gemeinde Tuyetsch). Im vorliegenden Fall ergibt sich diese Pflicht bereits aus Art. 122 BauG, wonach für die Befolgung der gesetzlichen Vorschriften und die Übereinstimmung der ausgeführten Bauten mit den genehmigten Plänen neben der Bauleitung und dem Unternehmer auch der Bauherr verantwortlich ist. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Gegenüberstellung des Veranlassens der Baurechtsverletzung einerseits und der Verletzung von Überwachungspflichten andererseits betrifft demnach nicht die Abgrenzung von vorsätzlicher und fahrlässiger Deliktsverwirklichung, sondern diejenige von Begehungs- und Unterlassungsdelikt. Für den Nachweis des Vorsatzes ist einzig wesentlich, dass der Täter die Rechtsgutsverletzung - sei es durch Tun, sei es durch Unterlassen - mit Wissen und Willen herbeigeführt hat (Art. 18 Abs. 2 StGB). Dass aber X. weder gewusst hätte, dass noch keine Baubewilligung für den Umbau beantragt bzw. erteilt worden war noch dass die fraglichen Räume ungeachtet dessen bereits als Personalzimmer genutzt wurden, erscheint angesichts seiner Stellung in der Aktiengesellschaft und seines Verhaltens, insbesondere seines persönlichen intensiven Engagements in dieser Angelegenheit kaum als vorstellbar. Vielmehr wird man davon ausgehen müssen, dass er mit der Möglichkeit eines Umbaus trotz noch fehlender Bewilligung zumindest gerechnet und diese Möglichkeit in Kauf genommen hat. Damit ist ihm jedenfalls eine eventualvorsätzliche Verwirklichung der genannten Tatbestände des Baugesetzes zur Last zu legen.
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass auch mit der Annahme des Verwaltungsgerichts, X. habe den rechtswidrigen Umbau nicht selbst veranlasst, der Vorwurf einer vorsätzlichen Widerhandlung gegen das Baugesetz bestehen bleibt. Die Bestrafung nur wegen fahrlässiger Widerhandlung erweist sich damit als nicht haltbar. Aus diesem Grund ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben. | de | Gemeindeautonomie; kommunale Baubusse; Überprüfung durch das kantonale Verwaltungsgericht. Verletzung der Gemeindeautonomie.
a) verneint in bezug auf die Rüge, das Verwaltungsgericht habe mit der Herabsetzung der durch die Gemeinde ausgefällten Baubusse seine Prüfungsbefugnis überschritten. Sowohl das kantonale Verfahrensrecht als auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK erlauben und verlangen eine freie, umfassende gerichtliche Überprüfung des kommunalen Strafentscheides (E. 3a u. b);
b) bejaht in bezug auf die Rüge, das Verwaltungsgericht habe in der Sache willkürlich entschieden. Anwendbarkeit der allgemeinen Bestimmungen des StGB auf die nach kommunalem Recht strafbaren Handlungen (E. 4a). Begriff der Gewinnsucht (E. 4b) und des Vorsatzes (E. 4c). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-406%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,264 | 115 Ia 406 | 115 Ia 406
Sachverhalt ab Seite 407
Die Y. AG ist Eigentümerin eines in der Gemeinde Flims-Waldhaus gelegenen Appartehotels. Verwaltungsratspräsident der Aktiengesellschaft ist Rechtsanwalt X. Im Januar 1987 bewilligte die Gemeinde Flims der Y. AG ein Umbaugesuch im Erd- und Untergeschoss des Hotels. Im Zuge dieser Baubewilligung stimmte sie als Kompensation zur Einrichtung neuer Sanitäranlagen einer Nutzungsänderung zu; im Erdgeschoss sollten zwei Personalräume hinter der bestehenden Küche in Lagerräume umgewandelt werden, damit sie bei der Berechnung der Bruttogeschossfläche nicht mehr einzubeziehen sind. Bei der Bauabnahme wurde festgestellt, dass die erwähnten Personalzimmer baubewilligungsgemäss in Lagerräume umgewandelt worden waren. In der Folge führten die Beteiligten verschiedene Briefwechsel und hielten Besprechungen ab über die Frage, ob die ehemaligen Personalräume wieder als solche verwendet werden dürften. Die Gemeinde lehnte eine Kompensation durch die Anrechnung von Räumen im Dachgeschoss ab, solange diese eine lichte Höhe von 1,80 m und mehr aufwiesen. Im September 1988 stellte die Gemeinde fest, dass die beiden nun als Lager bewilligten Räume wieder als Personalräume verwendet wurden, obwohl noch nicht einmal ein Baugesuch für eine Änderung der Dachgeschossräume gestellt worden war. Die Gemeinde forderte deshalb die Y. AG zuhanden von X. auf, sich zum Vorhalt einer Verletzung des Baugesetzes zu äussern. X. wurde zudem ersucht, Angaben über seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse sowie allfällige andere verantwortliche Personen zu machen. In der Folge ging aber weder von X. noch von der Aktiengesellschaft eine Vernehmlassung ein.
Die Gemeinde Flims büsste X. daraufhin wegen groben und vorsätzlichen Verstosses gegen das Baugesetz der Gemeinde Flims (BauG) mit Fr. 7'000.--. Einen gegen diese Bussenverfügung von X. und der Y. AG erhobenen Rekurs hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden teilweise gut und reduzierte die Busse auf Fr. 3'000.--. Es kam zum Schluss, dass zwar eine Verletzung von formellem und materiellem Baurecht vorliege, das Verschulden von X. aber nicht so gross sei, wie dies die Gemeinde Flims angenommen habe. Insbesondere könne ihm nur ein fahrlässiges, jedoch kein vorsätzliches und auch kein gewinnsüchtiges Verhalten zur Last gelegt werden. Da das Verschulden von X. trotz allem nicht leicht wiege, insbesondere weil er auf die verschiedenen mündlichen und schriftlichen Bemühungen der Gemeinde, eine gesetzmässige Lösung zu finden, nicht reagiert habe, erscheine eine Busse von Fr. 3'000.-- als angemessen. Damit werde auch den zweifellos guten wirtschaftlichen Verhältnissen des Beschuldigten angemessen Rechnung getragen.
Gegen diesen Entscheid erhob die Gemeinde Flims innert Frist staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie des Willkürverbotes und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Gemeinde rügt in ihrer Beschwerde, das Verwaltungsgericht habe sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Baubehörde Flims gesetzt und durch die Herabsetzung der Busse das der Gemeinde zustehende Ermessen eindeutig verletzt. Man kann sich fragen, ob dieser Vorwurf der Überschreitung der Prüfungsbefugnis im vorliegenden Fall überhaupt unabhängig von der ebenfalls vorgebrachten Willkürrüge erhoben wird. Sollte dies zutreffen, wäre der Vorwurf, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, als unbegründet anzusehen.
a) Nach Art. 7 Abs. 1 StPO/GR sind die Gemeinden im Rahmen des eidgenössischen und kantonalen Rechts befugt, auf Widerhandlungen gegen ihre Gesetze, Verordnungen und Reglemente Busse anzudrohen. Eine gleichlautende Regelung enthält auch Art. 5 Abs. 1 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974. Abs. 3 dieser Bestimmung hält überdies fest, dass sich das Verfahren nach den Vorschriften der Strafprozessordnung für das Verwaltungsstrafrecht der Gemeinden richtet. In der Fussnote der offiziellen Gesetzessammlung zu Art. 5 Abs. 3 des Gemeindegesetzes wird denn auch ausdrücklich auf die Art. 177 ff. StPO/GR verwiesen (vgl. auch GEORG S. MATTLI, Das bündnerische Verwaltungsstrafverfahren, Diss. Zürich 1979 S. 219 f., 229). Diese Bestimmungen enthalten eine besondere Rechtsmittelordnung, wonach der Betroffene gegen die von Verwaltungsbehörden ausgefällten Bussen, sofern nicht das Strafmandatsverfahren Anwendung findet, beim Verwaltungsgericht rekurrieren kann (Art. 180 Abs. 1 StPO/GR); dieses entscheidet über den Rekurs "in freier Würdigung der Akten" (Art. 180 Abs. 2 StPO/GR). Gestützt auf diese Bestimmung erscheint die von den privaten Beschwerdegegnern und inzwischen offenbar auch vom Verwaltungsgericht (vgl. PVG 1988 Nr. 24 S. 58 f.) befürwortete Auffassung als vertretbar, dass die verwaltungsgerichtliche Überprüfung im Bereich des kommunalen Verwaltungsstrafrechts, abweichend von der allgemeinen Regel des Art. 53 des Verwaltungsgerichtsgesetzes, in jeder Hinsicht frei zu erfolgen hat und insbesondere auch die Überprüfung der Angemessenheit einschliessen muss.
b) Zum selben Ergebnis führt die Beachtung der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK verankerten Garantie eines fairen Verfahrens. Danach hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder über die Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage zu entscheiden hat.
aa) Bei der Beurteilung der Frage, ob es sich bei dem gegen X. durchgeführten Baubussenverfahren um eine "strafrechtliche Anklage" im Sinne dieser Bestimmung handelt, ist nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte nicht eine formelle, sondern eine materielle Betrachtungsweise zugrunde zulegen. Danach gilt als Anklage jede amtliche, von der zuständigen Behörde ausgehende Bekanntgabe des Vorwurfs, eine Straftat begangen zu haben (Urteil i.S. Oeztürk, Série A, Volume 73 Ziff. 55 mit Hinweisen). Einen solchen Vorwurf hat die Baubehörde Flims im vorliegenden Fall mit ihrem Schreiben vom 25. Oktober 1988 erhoben, in welchem sie X. zur Vernehmlassung betreffend Missachtung des Baugesetzes aufgefordert hat. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist weiter davon auszugehen, dass es sich bei der X. zur Last gelegten Übertretung auch um eine solche strafrechtlicher Natur handelt. Dies ergibt sich nicht nur aus dem generell-abstrakten Charakter der von der Gemeinde angerufenen Bestimmungen, sondern vor allem daraus, dass deren Übertretung Sanktionen nach sich zieht, mit welchen der Gesetzgeber unbestreitbar sowohl repressive als auch präventive Zwecke verfolgt (vgl. zur Relevanz dieser Kriterien Urteil i.S. Oeztürk, a.a.O., Ziff. 52 ff.). Schliesslich ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass zur Entscheidung über die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage nicht nur die Schuldfeststellung, sondern grundsätzlich auch die Festsetzung des Strafmasses gehört (THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Köln u.a. 1986 N. 213 zu Art. 6 EMRK mit Hinweisen; vgl. auch GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris 1989 S. 405).
bb) Was die Anforderungen betrifft, die an das "Gericht" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu stellen sind, so ist offensichtlich, dass die kommunale Baubehörde diesen Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht zu genügen vermag. Dieser Umstand schliesst zwar die Ahndung von Verstössen gegen das Baugesetz durch die Gemeinde nicht generell aus; eine solche Strafkompetenz einer Verwaltungsbehörde ist jedoch nach der Rechtsprechung nur zulässig, solange der Verurteilte die Möglichkeit hat, die Strafverfügung durch ein Gericht überprüfen zu lassen, das die Garantien von Art. 6 EMRK gewährleistet (BGE 115 Ia 186 E. 4a; Urteil des Gerichtshofs i.S. Oeztürk, a.a.O., Ziff. 56). Zu diesen Garantien gehört, wie der Gerichtshof in seinem Urteil i.S. Belilos entschieden hat, neben der Unabhängigkeit von der Verwaltung insbesondere auch die Möglichkeit einer umfassenden, d.h. nicht auf eine blosse Missbrauchskontrolle beschränkten Überprüfung von Sachverhalt und Rechtsanwendung (Urteil i.S. Belilos, Série A, Volume 132, Ziff. 70-73). Da der Entscheid über die Stichhaltigkeit der strafrechtlichen Anklage, wie dargelegt, auch die Festsetzung des Strafmasses einschliesst, wird man aus den genannten Urteilen für den vorliegenden Fall den Schluss ziehen müssen, dass den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 - anders als dies im Verwaltungsgerichtsverfahren grundsätzlich der Fall ist (vgl. dazu BGE 115 Ia 191 mit Hinweisen) - nur Genüge getan ist, wenn das Verwaltungsgericht die durch die Gemeinde vorgenommene Strafzumessung nicht nur auf Ermessensmissbrauch beziehungsweise -überschreitung (vgl. PVG 1986 Nr. 28), sondern anhand der gesetzlichen Strafzumessungsregeln (Art. 48, 63 ff. StGB) frei überprüft. Soweit das Bundesgericht in früheren unveröffentlichten Entscheiden erwogen hat, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden sei eine Überprüfung auch der Angemessenheit der Bussenhöhe verwehrt (vgl. Urteil i.S. Gemeinde Disentis/Muster vom 25. Januar 1984 und i.S. Gemeinde Sils i. E./Segl vom 1. Februar 1983, jeweils E. 5), kann daran nicht festgehalten werden.
cc) Aus der vorstehenden Erwägung folgt, dass sich der Vorwurf einer Überschreitung der Prüfungsbefugnis, sollte die Gemeinde einen solchen überhaupt selbständig neben der Willkürrüge erhoben haben, als unbegründet erweisen würde. Art. 6 Ziff. 1 EMRK erlaubt und verlangt eine umfassende, auch die freie Kontrolle der Rechtsfolgen einschliessende Prüfung der kommunalen Bussenverfügung.
4. Die Gemeinde rügt, das Verwaltungsgericht habe in der Sache willkürlich entschieden. Sie begründet diesen Vorwurf damit, die Annahme des Verwaltungsgerichts, X. habe weder vorsätzlich noch aus Gewinnsucht gehandelt, sei angesichts der Umstände unhaltbar.
a) Nach Art. 1 StPO/GR finden die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches auf die nach kantonalem Recht strafbaren Handlungen entsprechende Anwendung. Art. 7 Abs. 2 StPO/GR erklärt diese Regelung auch in bezug auf die kommunalen Straftatbestände für verbindlich. Bei der Bestimmung des Vorsatzbegriffs ist demnach von Art. 18 Abs. 2 StGB, desjenigen der Gewinnsucht von der für den Allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches gültigen Umschreibung (vgl. Art. 48 Ziff. 1 Abs. 2, Art. 50 Abs. 1, Art. 106 Abs. 2 StGB; BGE 109 IV 119 f. E. 3a) auszugehen.
b) Was zunächst die Frage der Gewinnsucht betrifft, macht die Gemeinde geltend, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, X. habe nur mit Bereicherungsabsicht gehandelt, sei willkürlich. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass X. beziehungsweise die Aktiengesellschaft nicht nur die Kosten der Deckenherabsetzung im Dachgeschoss eingespart, sondern auch aus der Nutzung der Lagerräume als Personalräume einen wirtschaftlich nicht zu unterschätzenden Vorteil herausgewirtschaftet hätten, werde doch dem Hotelpersonal die Benutzung von Personalzimmern gemäss den AHV-Ansätzen verrechnet.
Wenn das Verwaltungsgericht diese Umstände nicht als ausreichend angesehen hat, um die vom Bundesgericht für die Gewinnsucht als Strafzumessungsgrund aufgestellten Voraussetzungen zu bejahen, so erscheint dies nicht als offensichtlich unhaltbar. Anders als im Besonderen Teil des Strafgesetzbuches, wo der Begriff der Gewinnsucht demjenigen der Bereicherungsabsicht zumindest angenähert ist, bedeutet Gewinnsucht im Sinne der Art. 48 Ziff. 1 Abs. 2, Art. 50 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 2 StGB ein besonders hemmungsloses oder besonders ausgeprägtes, zur Sucht gewordenes Streben nach geldwerten Vorteilen (BGE 109 IV 119 f. E. 3a mit Hinweisen). Angesichts dieser Anforderungen kann nicht gesagt werden, es sei willkürlich, die Argumentation der Gemeinde zu verwerfen, die im Grunde nichts wesentlich anderes vorbringt, als dass die privaten Beschwerdegegner, wenn auch in verwerflicher Weise, einen wirtschaftlichen Vorteil angestrebt hätten.
c) In bezug auf den Vorsatz führt das Verwaltungsgericht im Anschluss an die Feststellung einer materiellen Baurechtsverletzung aus, der Grad des X. zur Last fallenden Verschuldens sei nicht derart hoch, wie von der Gemeinde Flims angenommen. Der Vorwurf einer vorsätzlichen Widerhandlung lasse sich nicht aufrechterhalten. Ein solcher Vorwurf würde nämlich bedingen, dass X. die Überschreitung der Ausnützungsziffer sowie die Nichteinreichung eines Baugesuches mit Wissen und Willen veranlasst hätte. Aus der aktenkundigen Korrespondenz lasse sich demgegenüber der Schluss ziehen, X. habe lediglich vernachlässigt zu prüfen, ob die formellen und materiellen Voraussetzungen der Zweckänderung erfüllt waren, und er habe sich darauf beschränkt, seinen Architekten anzuweisen, ein entsprechendes Baugesuch einzureichen. Damit habe er aber seine Überwachungspflichten als Vertreter und Verwaltungsratspräsident des Bauherrn grobfahrlässig verletzt.
Diese Ausführungen sind, wie die Beschwerdeführerin im Ergebnis zu Recht geltend macht, nicht haltbar. Gegenstand der Strafverfügung der Gemeinde sind, jeweils in Verbindung mit der Strafbestimmung des Art. 123 BauG, die Tatbestände des Art. 109 lit. b (Änderung der Zweckbestimmung ohne Bewilligung) und des Art. 117 Abs. 2 BauG (Abweichen von genehmigten Bauvorlagen). Diese Tatbestände verwirklicht entgegen der offenbar vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung nicht nur derjenige, der die Baurechtsverletzung selbst veranlasst, also gewissermassen angeordnet hat, sondern auch derjenige, der trotz einer Handlungspflicht eine solche durch andere begangene oder veranlasste Verletzung nicht verhindert (vgl. allgemein BGE 113 IV 72 f. E. 5 und im besonderen unveröffentlichtes Urteil vom 21. November 1984 i.S. Z., E. 2 betreffend Widerhandlung gegen das Baugesetz der Gemeinde Tuyetsch). Im vorliegenden Fall ergibt sich diese Pflicht bereits aus Art. 122 BauG, wonach für die Befolgung der gesetzlichen Vorschriften und die Übereinstimmung der ausgeführten Bauten mit den genehmigten Plänen neben der Bauleitung und dem Unternehmer auch der Bauherr verantwortlich ist. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Gegenüberstellung des Veranlassens der Baurechtsverletzung einerseits und der Verletzung von Überwachungspflichten andererseits betrifft demnach nicht die Abgrenzung von vorsätzlicher und fahrlässiger Deliktsverwirklichung, sondern diejenige von Begehungs- und Unterlassungsdelikt. Für den Nachweis des Vorsatzes ist einzig wesentlich, dass der Täter die Rechtsgutsverletzung - sei es durch Tun, sei es durch Unterlassen - mit Wissen und Willen herbeigeführt hat (Art. 18 Abs. 2 StGB). Dass aber X. weder gewusst hätte, dass noch keine Baubewilligung für den Umbau beantragt bzw. erteilt worden war noch dass die fraglichen Räume ungeachtet dessen bereits als Personalzimmer genutzt wurden, erscheint angesichts seiner Stellung in der Aktiengesellschaft und seines Verhaltens, insbesondere seines persönlichen intensiven Engagements in dieser Angelegenheit kaum als vorstellbar. Vielmehr wird man davon ausgehen müssen, dass er mit der Möglichkeit eines Umbaus trotz noch fehlender Bewilligung zumindest gerechnet und diese Möglichkeit in Kauf genommen hat. Damit ist ihm jedenfalls eine eventualvorsätzliche Verwirklichung der genannten Tatbestände des Baugesetzes zur Last zu legen.
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass auch mit der Annahme des Verwaltungsgerichts, X. habe den rechtswidrigen Umbau nicht selbst veranlasst, der Vorwurf einer vorsätzlichen Widerhandlung gegen das Baugesetz bestehen bleibt. Die Bestrafung nur wegen fahrlässiger Widerhandlung erweist sich damit als nicht haltbar. Aus diesem Grund ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben. | de | Autonomie communale; amendes prévues par le droit communal des constructions; contrôle par le Tribunal administratif cantonal. Violation de l'autonomie communale.
a) niée dans la mesure où le Tribunal administratif n'a pas excédé son pouvoir d'examen en réduisant l'amende infligée par la commune pour violation du droit des constructions. Le droit cantonal de procédure permet en effet à l'autorité judiciaire, conformément à l'art. 6 par. 1 CEDH, de revoir librement la condamnation pénale prononcée par la commune (consid. 3a et b);
b) admise dans la mesure où le Tribunal administratif a interprété arbitrairement les règles générales du CP applicables aux actes réprimés par le droit communal (consid. 4a). Notion de cupidité (consid. 4a) et d'intention (consid. 4c). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-406%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,265 | 115 Ia 406 | 115 Ia 406
Sachverhalt ab Seite 407
Die Y. AG ist Eigentümerin eines in der Gemeinde Flims-Waldhaus gelegenen Appartehotels. Verwaltungsratspräsident der Aktiengesellschaft ist Rechtsanwalt X. Im Januar 1987 bewilligte die Gemeinde Flims der Y. AG ein Umbaugesuch im Erd- und Untergeschoss des Hotels. Im Zuge dieser Baubewilligung stimmte sie als Kompensation zur Einrichtung neuer Sanitäranlagen einer Nutzungsänderung zu; im Erdgeschoss sollten zwei Personalräume hinter der bestehenden Küche in Lagerräume umgewandelt werden, damit sie bei der Berechnung der Bruttogeschossfläche nicht mehr einzubeziehen sind. Bei der Bauabnahme wurde festgestellt, dass die erwähnten Personalzimmer baubewilligungsgemäss in Lagerräume umgewandelt worden waren. In der Folge führten die Beteiligten verschiedene Briefwechsel und hielten Besprechungen ab über die Frage, ob die ehemaligen Personalräume wieder als solche verwendet werden dürften. Die Gemeinde lehnte eine Kompensation durch die Anrechnung von Räumen im Dachgeschoss ab, solange diese eine lichte Höhe von 1,80 m und mehr aufwiesen. Im September 1988 stellte die Gemeinde fest, dass die beiden nun als Lager bewilligten Räume wieder als Personalräume verwendet wurden, obwohl noch nicht einmal ein Baugesuch für eine Änderung der Dachgeschossräume gestellt worden war. Die Gemeinde forderte deshalb die Y. AG zuhanden von X. auf, sich zum Vorhalt einer Verletzung des Baugesetzes zu äussern. X. wurde zudem ersucht, Angaben über seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse sowie allfällige andere verantwortliche Personen zu machen. In der Folge ging aber weder von X. noch von der Aktiengesellschaft eine Vernehmlassung ein.
Die Gemeinde Flims büsste X. daraufhin wegen groben und vorsätzlichen Verstosses gegen das Baugesetz der Gemeinde Flims (BauG) mit Fr. 7'000.--. Einen gegen diese Bussenverfügung von X. und der Y. AG erhobenen Rekurs hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden teilweise gut und reduzierte die Busse auf Fr. 3'000.--. Es kam zum Schluss, dass zwar eine Verletzung von formellem und materiellem Baurecht vorliege, das Verschulden von X. aber nicht so gross sei, wie dies die Gemeinde Flims angenommen habe. Insbesondere könne ihm nur ein fahrlässiges, jedoch kein vorsätzliches und auch kein gewinnsüchtiges Verhalten zur Last gelegt werden. Da das Verschulden von X. trotz allem nicht leicht wiege, insbesondere weil er auf die verschiedenen mündlichen und schriftlichen Bemühungen der Gemeinde, eine gesetzmässige Lösung zu finden, nicht reagiert habe, erscheine eine Busse von Fr. 3'000.-- als angemessen. Damit werde auch den zweifellos guten wirtschaftlichen Verhältnissen des Beschuldigten angemessen Rechnung getragen.
Gegen diesen Entscheid erhob die Gemeinde Flims innert Frist staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie des Willkürverbotes und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Gemeinde rügt in ihrer Beschwerde, das Verwaltungsgericht habe sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Baubehörde Flims gesetzt und durch die Herabsetzung der Busse das der Gemeinde zustehende Ermessen eindeutig verletzt. Man kann sich fragen, ob dieser Vorwurf der Überschreitung der Prüfungsbefugnis im vorliegenden Fall überhaupt unabhängig von der ebenfalls vorgebrachten Willkürrüge erhoben wird. Sollte dies zutreffen, wäre der Vorwurf, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, als unbegründet anzusehen.
a) Nach Art. 7 Abs. 1 StPO/GR sind die Gemeinden im Rahmen des eidgenössischen und kantonalen Rechts befugt, auf Widerhandlungen gegen ihre Gesetze, Verordnungen und Reglemente Busse anzudrohen. Eine gleichlautende Regelung enthält auch Art. 5 Abs. 1 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974. Abs. 3 dieser Bestimmung hält überdies fest, dass sich das Verfahren nach den Vorschriften der Strafprozessordnung für das Verwaltungsstrafrecht der Gemeinden richtet. In der Fussnote der offiziellen Gesetzessammlung zu Art. 5 Abs. 3 des Gemeindegesetzes wird denn auch ausdrücklich auf die Art. 177 ff. StPO/GR verwiesen (vgl. auch GEORG S. MATTLI, Das bündnerische Verwaltungsstrafverfahren, Diss. Zürich 1979 S. 219 f., 229). Diese Bestimmungen enthalten eine besondere Rechtsmittelordnung, wonach der Betroffene gegen die von Verwaltungsbehörden ausgefällten Bussen, sofern nicht das Strafmandatsverfahren Anwendung findet, beim Verwaltungsgericht rekurrieren kann (Art. 180 Abs. 1 StPO/GR); dieses entscheidet über den Rekurs "in freier Würdigung der Akten" (Art. 180 Abs. 2 StPO/GR). Gestützt auf diese Bestimmung erscheint die von den privaten Beschwerdegegnern und inzwischen offenbar auch vom Verwaltungsgericht (vgl. PVG 1988 Nr. 24 S. 58 f.) befürwortete Auffassung als vertretbar, dass die verwaltungsgerichtliche Überprüfung im Bereich des kommunalen Verwaltungsstrafrechts, abweichend von der allgemeinen Regel des Art. 53 des Verwaltungsgerichtsgesetzes, in jeder Hinsicht frei zu erfolgen hat und insbesondere auch die Überprüfung der Angemessenheit einschliessen muss.
b) Zum selben Ergebnis führt die Beachtung der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK verankerten Garantie eines fairen Verfahrens. Danach hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder über die Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage zu entscheiden hat.
aa) Bei der Beurteilung der Frage, ob es sich bei dem gegen X. durchgeführten Baubussenverfahren um eine "strafrechtliche Anklage" im Sinne dieser Bestimmung handelt, ist nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte nicht eine formelle, sondern eine materielle Betrachtungsweise zugrunde zulegen. Danach gilt als Anklage jede amtliche, von der zuständigen Behörde ausgehende Bekanntgabe des Vorwurfs, eine Straftat begangen zu haben (Urteil i.S. Oeztürk, Série A, Volume 73 Ziff. 55 mit Hinweisen). Einen solchen Vorwurf hat die Baubehörde Flims im vorliegenden Fall mit ihrem Schreiben vom 25. Oktober 1988 erhoben, in welchem sie X. zur Vernehmlassung betreffend Missachtung des Baugesetzes aufgefordert hat. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist weiter davon auszugehen, dass es sich bei der X. zur Last gelegten Übertretung auch um eine solche strafrechtlicher Natur handelt. Dies ergibt sich nicht nur aus dem generell-abstrakten Charakter der von der Gemeinde angerufenen Bestimmungen, sondern vor allem daraus, dass deren Übertretung Sanktionen nach sich zieht, mit welchen der Gesetzgeber unbestreitbar sowohl repressive als auch präventive Zwecke verfolgt (vgl. zur Relevanz dieser Kriterien Urteil i.S. Oeztürk, a.a.O., Ziff. 52 ff.). Schliesslich ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass zur Entscheidung über die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage nicht nur die Schuldfeststellung, sondern grundsätzlich auch die Festsetzung des Strafmasses gehört (THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Köln u.a. 1986 N. 213 zu Art. 6 EMRK mit Hinweisen; vgl. auch GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris 1989 S. 405).
bb) Was die Anforderungen betrifft, die an das "Gericht" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu stellen sind, so ist offensichtlich, dass die kommunale Baubehörde diesen Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht zu genügen vermag. Dieser Umstand schliesst zwar die Ahndung von Verstössen gegen das Baugesetz durch die Gemeinde nicht generell aus; eine solche Strafkompetenz einer Verwaltungsbehörde ist jedoch nach der Rechtsprechung nur zulässig, solange der Verurteilte die Möglichkeit hat, die Strafverfügung durch ein Gericht überprüfen zu lassen, das die Garantien von Art. 6 EMRK gewährleistet (BGE 115 Ia 186 E. 4a; Urteil des Gerichtshofs i.S. Oeztürk, a.a.O., Ziff. 56). Zu diesen Garantien gehört, wie der Gerichtshof in seinem Urteil i.S. Belilos entschieden hat, neben der Unabhängigkeit von der Verwaltung insbesondere auch die Möglichkeit einer umfassenden, d.h. nicht auf eine blosse Missbrauchskontrolle beschränkten Überprüfung von Sachverhalt und Rechtsanwendung (Urteil i.S. Belilos, Série A, Volume 132, Ziff. 70-73). Da der Entscheid über die Stichhaltigkeit der strafrechtlichen Anklage, wie dargelegt, auch die Festsetzung des Strafmasses einschliesst, wird man aus den genannten Urteilen für den vorliegenden Fall den Schluss ziehen müssen, dass den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 - anders als dies im Verwaltungsgerichtsverfahren grundsätzlich der Fall ist (vgl. dazu BGE 115 Ia 191 mit Hinweisen) - nur Genüge getan ist, wenn das Verwaltungsgericht die durch die Gemeinde vorgenommene Strafzumessung nicht nur auf Ermessensmissbrauch beziehungsweise -überschreitung (vgl. PVG 1986 Nr. 28), sondern anhand der gesetzlichen Strafzumessungsregeln (Art. 48, 63 ff. StGB) frei überprüft. Soweit das Bundesgericht in früheren unveröffentlichten Entscheiden erwogen hat, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden sei eine Überprüfung auch der Angemessenheit der Bussenhöhe verwehrt (vgl. Urteil i.S. Gemeinde Disentis/Muster vom 25. Januar 1984 und i.S. Gemeinde Sils i. E./Segl vom 1. Februar 1983, jeweils E. 5), kann daran nicht festgehalten werden.
cc) Aus der vorstehenden Erwägung folgt, dass sich der Vorwurf einer Überschreitung der Prüfungsbefugnis, sollte die Gemeinde einen solchen überhaupt selbständig neben der Willkürrüge erhoben haben, als unbegründet erweisen würde. Art. 6 Ziff. 1 EMRK erlaubt und verlangt eine umfassende, auch die freie Kontrolle der Rechtsfolgen einschliessende Prüfung der kommunalen Bussenverfügung.
4. Die Gemeinde rügt, das Verwaltungsgericht habe in der Sache willkürlich entschieden. Sie begründet diesen Vorwurf damit, die Annahme des Verwaltungsgerichts, X. habe weder vorsätzlich noch aus Gewinnsucht gehandelt, sei angesichts der Umstände unhaltbar.
a) Nach Art. 1 StPO/GR finden die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches auf die nach kantonalem Recht strafbaren Handlungen entsprechende Anwendung. Art. 7 Abs. 2 StPO/GR erklärt diese Regelung auch in bezug auf die kommunalen Straftatbestände für verbindlich. Bei der Bestimmung des Vorsatzbegriffs ist demnach von Art. 18 Abs. 2 StGB, desjenigen der Gewinnsucht von der für den Allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches gültigen Umschreibung (vgl. Art. 48 Ziff. 1 Abs. 2, Art. 50 Abs. 1, Art. 106 Abs. 2 StGB; BGE 109 IV 119 f. E. 3a) auszugehen.
b) Was zunächst die Frage der Gewinnsucht betrifft, macht die Gemeinde geltend, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, X. habe nur mit Bereicherungsabsicht gehandelt, sei willkürlich. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass X. beziehungsweise die Aktiengesellschaft nicht nur die Kosten der Deckenherabsetzung im Dachgeschoss eingespart, sondern auch aus der Nutzung der Lagerräume als Personalräume einen wirtschaftlich nicht zu unterschätzenden Vorteil herausgewirtschaftet hätten, werde doch dem Hotelpersonal die Benutzung von Personalzimmern gemäss den AHV-Ansätzen verrechnet.
Wenn das Verwaltungsgericht diese Umstände nicht als ausreichend angesehen hat, um die vom Bundesgericht für die Gewinnsucht als Strafzumessungsgrund aufgestellten Voraussetzungen zu bejahen, so erscheint dies nicht als offensichtlich unhaltbar. Anders als im Besonderen Teil des Strafgesetzbuches, wo der Begriff der Gewinnsucht demjenigen der Bereicherungsabsicht zumindest angenähert ist, bedeutet Gewinnsucht im Sinne der Art. 48 Ziff. 1 Abs. 2, Art. 50 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 2 StGB ein besonders hemmungsloses oder besonders ausgeprägtes, zur Sucht gewordenes Streben nach geldwerten Vorteilen (BGE 109 IV 119 f. E. 3a mit Hinweisen). Angesichts dieser Anforderungen kann nicht gesagt werden, es sei willkürlich, die Argumentation der Gemeinde zu verwerfen, die im Grunde nichts wesentlich anderes vorbringt, als dass die privaten Beschwerdegegner, wenn auch in verwerflicher Weise, einen wirtschaftlichen Vorteil angestrebt hätten.
c) In bezug auf den Vorsatz führt das Verwaltungsgericht im Anschluss an die Feststellung einer materiellen Baurechtsverletzung aus, der Grad des X. zur Last fallenden Verschuldens sei nicht derart hoch, wie von der Gemeinde Flims angenommen. Der Vorwurf einer vorsätzlichen Widerhandlung lasse sich nicht aufrechterhalten. Ein solcher Vorwurf würde nämlich bedingen, dass X. die Überschreitung der Ausnützungsziffer sowie die Nichteinreichung eines Baugesuches mit Wissen und Willen veranlasst hätte. Aus der aktenkundigen Korrespondenz lasse sich demgegenüber der Schluss ziehen, X. habe lediglich vernachlässigt zu prüfen, ob die formellen und materiellen Voraussetzungen der Zweckänderung erfüllt waren, und er habe sich darauf beschränkt, seinen Architekten anzuweisen, ein entsprechendes Baugesuch einzureichen. Damit habe er aber seine Überwachungspflichten als Vertreter und Verwaltungsratspräsident des Bauherrn grobfahrlässig verletzt.
Diese Ausführungen sind, wie die Beschwerdeführerin im Ergebnis zu Recht geltend macht, nicht haltbar. Gegenstand der Strafverfügung der Gemeinde sind, jeweils in Verbindung mit der Strafbestimmung des Art. 123 BauG, die Tatbestände des Art. 109 lit. b (Änderung der Zweckbestimmung ohne Bewilligung) und des Art. 117 Abs. 2 BauG (Abweichen von genehmigten Bauvorlagen). Diese Tatbestände verwirklicht entgegen der offenbar vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung nicht nur derjenige, der die Baurechtsverletzung selbst veranlasst, also gewissermassen angeordnet hat, sondern auch derjenige, der trotz einer Handlungspflicht eine solche durch andere begangene oder veranlasste Verletzung nicht verhindert (vgl. allgemein BGE 113 IV 72 f. E. 5 und im besonderen unveröffentlichtes Urteil vom 21. November 1984 i.S. Z., E. 2 betreffend Widerhandlung gegen das Baugesetz der Gemeinde Tuyetsch). Im vorliegenden Fall ergibt sich diese Pflicht bereits aus Art. 122 BauG, wonach für die Befolgung der gesetzlichen Vorschriften und die Übereinstimmung der ausgeführten Bauten mit den genehmigten Plänen neben der Bauleitung und dem Unternehmer auch der Bauherr verantwortlich ist. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Gegenüberstellung des Veranlassens der Baurechtsverletzung einerseits und der Verletzung von Überwachungspflichten andererseits betrifft demnach nicht die Abgrenzung von vorsätzlicher und fahrlässiger Deliktsverwirklichung, sondern diejenige von Begehungs- und Unterlassungsdelikt. Für den Nachweis des Vorsatzes ist einzig wesentlich, dass der Täter die Rechtsgutsverletzung - sei es durch Tun, sei es durch Unterlassen - mit Wissen und Willen herbeigeführt hat (Art. 18 Abs. 2 StGB). Dass aber X. weder gewusst hätte, dass noch keine Baubewilligung für den Umbau beantragt bzw. erteilt worden war noch dass die fraglichen Räume ungeachtet dessen bereits als Personalzimmer genutzt wurden, erscheint angesichts seiner Stellung in der Aktiengesellschaft und seines Verhaltens, insbesondere seines persönlichen intensiven Engagements in dieser Angelegenheit kaum als vorstellbar. Vielmehr wird man davon ausgehen müssen, dass er mit der Möglichkeit eines Umbaus trotz noch fehlender Bewilligung zumindest gerechnet und diese Möglichkeit in Kauf genommen hat. Damit ist ihm jedenfalls eine eventualvorsätzliche Verwirklichung der genannten Tatbestände des Baugesetzes zur Last zu legen.
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass auch mit der Annahme des Verwaltungsgerichts, X. habe den rechtswidrigen Umbau nicht selbst veranlasst, der Vorwurf einer vorsätzlichen Widerhandlung gegen das Baugesetz bestehen bleibt. Die Bestrafung nur wegen fahrlässiger Widerhandlung erweist sich damit als nicht haltbar. Aus diesem Grund ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben. | de | Autonomia comunale; multe previste dal diritto edilizio comunale; controllo da parte del Tribunale cantonale amministrativo. Violazione dell'autonomia comunale.
a) negata per quanto concerne la censura secondo cui il Tribunale amministrativo avrebbe ecceduto il proprio potere d'esame riducendo la multa inflitta dal comune per infrazione al diritto comunale. Il diritto cantonale di procedura consente infatti, conformemente all'art. 6 n. 1 CEDU, all'autorità giudiziaria di riesaminare liberamente la decisione penale pronunciata dal comune (consid. 3a e b);
b) ammessa per quanto concerne la censura secondo cui il Tribunale amministrativo avrebbe deciso arbitrariamente nel merito. Applicazione delle disposizioni generali del CP alle infrazioni punite dal diritto comunale (consid. 4a). Nozione di fine di lucro (consid. 4b) e d'intenzione (consid. 4c). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-406%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,266 | 115 Ia 414 | 115 Ia 414
Sachverhalt ab Seite 414
H. wurde durch das Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern am 16. November 1988 des leichtsinnigen Konkurses schuldig erklärt und zu vier Monaten Gefängnis verurteilt.
Eine gegen dieses Urteil eingereichte Nichtigkeitsklage des Verurteilten wies der Kassationshof des Kantons Bern ab, soweit er darauf eintrat.
Gegen beide Urteile führt H. staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die angefochtenen Entscheide aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel nur gegen letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86 und 87 OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht erhobenen Rügen unterbreitet werden konnten, oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 114 Ia 311 E. 3a).
Auch nach dieser neueren Praxis (BGE 111 Ia 353) müssen in diesen Fällen Rügen, die mit staatsrechtlicher Beschwerde vor Bundesgericht, nicht aber vor der kantonalen Rechtsmittelinstanz oder dort nicht in gleichem Umfange vorgebracht werden können, nicht neben der Einlegung des kantonalen Rechtsmittels gleichzeitig auch innert 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides der unteren Instanz mit staatsrechtlicher Beschwerde erhoben werden. Obwohl dies theoretisch verlangt werden könnte, bedeutete eine solche Lösung für den Betroffenen - nachdem es nicht immer leicht ist, zu entscheiden, welche Rügen zunächst mit dem ausserordentlichen kantonalen Rechtsmittel und welche direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde zu erheben sind - eine erhebliche Komplikation, da sie im Zweifelsfall zur lediglich vorsorglichen Erhebung von staatsrechtlichen Beschwerden führt. Aus Gründen der Vereinfachung und der Prozessökonomie rechtfertigt es sich deshalb, dem Beschwerdeführer in solchen Fällen zu erlauben, mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die aufgrund des ausserordentlichen Rechtsmittels (Kassations- oder Nichtigkeitsbeschwerde) ergangene kantonale Entscheidung ebenfalls innert 30 Tagen seit deren Eröffnung den Entscheid der unteren kantonalen Instanz mit Rügen, die er vor der kantonalen Rechtsmittelinstanz, nicht oder nicht in gleicher Weise vortragen konnte, mitanzufechten (BGE 94 I 462 E. 2bb). | de | Art. 89 OG; Beschwerdefrist. Die Mitanfechtung eines Urteils der unteren kantonalen Instanz kann, wo sie zulässig ist, innert der Frist für die staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der letzten Instanz erfolgen (Bestätigung der Rechtsprechung). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-414%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,267 | 115 Ia 414 | 115 Ia 414
Sachverhalt ab Seite 414
H. wurde durch das Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern am 16. November 1988 des leichtsinnigen Konkurses schuldig erklärt und zu vier Monaten Gefängnis verurteilt.
Eine gegen dieses Urteil eingereichte Nichtigkeitsklage des Verurteilten wies der Kassationshof des Kantons Bern ab, soweit er darauf eintrat.
Gegen beide Urteile führt H. staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die angefochtenen Entscheide aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel nur gegen letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86 und 87 OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht erhobenen Rügen unterbreitet werden konnten, oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 114 Ia 311 E. 3a).
Auch nach dieser neueren Praxis (BGE 111 Ia 353) müssen in diesen Fällen Rügen, die mit staatsrechtlicher Beschwerde vor Bundesgericht, nicht aber vor der kantonalen Rechtsmittelinstanz oder dort nicht in gleichem Umfange vorgebracht werden können, nicht neben der Einlegung des kantonalen Rechtsmittels gleichzeitig auch innert 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides der unteren Instanz mit staatsrechtlicher Beschwerde erhoben werden. Obwohl dies theoretisch verlangt werden könnte, bedeutete eine solche Lösung für den Betroffenen - nachdem es nicht immer leicht ist, zu entscheiden, welche Rügen zunächst mit dem ausserordentlichen kantonalen Rechtsmittel und welche direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde zu erheben sind - eine erhebliche Komplikation, da sie im Zweifelsfall zur lediglich vorsorglichen Erhebung von staatsrechtlichen Beschwerden führt. Aus Gründen der Vereinfachung und der Prozessökonomie rechtfertigt es sich deshalb, dem Beschwerdeführer in solchen Fällen zu erlauben, mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die aufgrund des ausserordentlichen Rechtsmittels (Kassations- oder Nichtigkeitsbeschwerde) ergangene kantonale Entscheidung ebenfalls innert 30 Tagen seit deren Eröffnung den Entscheid der unteren kantonalen Instanz mit Rügen, die er vor der kantonalen Rechtsmittelinstanz, nicht oder nicht in gleicher Weise vortragen konnte, mitanzufechten (BGE 94 I 462 E. 2bb). | de | Art. 89 OJ; délai de recours. Lorsqu'il est admissible, le recours contre la décision de l'instance cantonale inférieure peut être déposé dans le même délai que celui qui est prévu pour la décision de dernière instance (confirmation de jurisprudence). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-414%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,268 | 115 Ia 414 | 115 Ia 414
Sachverhalt ab Seite 414
H. wurde durch das Wirtschaftsstrafgericht des Kantons Bern am 16. November 1988 des leichtsinnigen Konkurses schuldig erklärt und zu vier Monaten Gefängnis verurteilt.
Eine gegen dieses Urteil eingereichte Nichtigkeitsklage des Verurteilten wies der Kassationshof des Kantons Bern ab, soweit er darauf eintrat.
Gegen beide Urteile führt H. staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die angefochtenen Entscheide aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel nur gegen letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86 und 87 OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht erhobenen Rügen unterbreitet werden konnten, oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 114 Ia 311 E. 3a).
Auch nach dieser neueren Praxis (BGE 111 Ia 353) müssen in diesen Fällen Rügen, die mit staatsrechtlicher Beschwerde vor Bundesgericht, nicht aber vor der kantonalen Rechtsmittelinstanz oder dort nicht in gleichem Umfange vorgebracht werden können, nicht neben der Einlegung des kantonalen Rechtsmittels gleichzeitig auch innert 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides der unteren Instanz mit staatsrechtlicher Beschwerde erhoben werden. Obwohl dies theoretisch verlangt werden könnte, bedeutete eine solche Lösung für den Betroffenen - nachdem es nicht immer leicht ist, zu entscheiden, welche Rügen zunächst mit dem ausserordentlichen kantonalen Rechtsmittel und welche direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde zu erheben sind - eine erhebliche Komplikation, da sie im Zweifelsfall zur lediglich vorsorglichen Erhebung von staatsrechtlichen Beschwerden führt. Aus Gründen der Vereinfachung und der Prozessökonomie rechtfertigt es sich deshalb, dem Beschwerdeführer in solchen Fällen zu erlauben, mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen die aufgrund des ausserordentlichen Rechtsmittels (Kassations- oder Nichtigkeitsbeschwerde) ergangene kantonale Entscheidung ebenfalls innert 30 Tagen seit deren Eröffnung den Entscheid der unteren kantonalen Instanz mit Rügen, die er vor der kantonalen Rechtsmittelinstanz, nicht oder nicht in gleicher Weise vortragen konnte, mitanzufechten (BGE 94 I 462 E. 2bb). | de | Art. 89 OG; termine ricorsuale. Ove sia ammissibile, il ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale inferiore può essere proposto nello stesso termine previsto per l'impugnazione della decisione dell'autorità cantonale di ultima istanza (conferma della giurisprudenza). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-414%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,269 | 115 Ia 42 | 115 Ia 42
Sachverhalt ab Seite 43
Le 8 juillet 1988, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a pris un "arrêté d'exécution de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit". Cet arrêté se réfère en préambule à l'art. 45 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.331) et comporte notamment les dispositions suivantes:
"Art. 5
1 Le Département des ponts et chaussées est, pour les routes cantonales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
2 Il établit le cadastre de bruit pour les routes cantonales (art. 37 OPB). Toutefois, pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités pour lesquelles la commune est délégataire de compétences particulières au sens de l'article 51 de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes, le cadastre de bruit est établi par la commune.
Art. 8
1 Les communes attribuent les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans le plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (art. 43, 44 al. 1 et 2 OPB). La procédure d'approbation selon les articles 78 à 82 de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions est applicable.
2 Elles établissent le cadastre de bruit pour les routes communales (art. 37 OPB) en prenant l'avis du Département des ponts et chaussées.
3 Elles sont, pour les routes communales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
4 Elles contrôlent l'exécution des travaux selon l'article 35 OPB.
5 Elles sont l'autorité d'exécution prévue aux articles 4 alinéas 2 et 3 et 40 alinéa 3 OPB."
Par la voie du recours de droit public, les communes de Bulle et de Fribourg ont requis l'annulation des art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5 de cet arrêté. Elles contestaient la compétence du Conseil d'Etat d'attribuer aux communes, par voie d'arrêté, des tâches en matière de protection contre le bruit, et soutenaient que l'atteinte ainsi portée à leur autonomie était arbitraire et discriminatoire.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF 114 Ia 82 consid. 2a, 169 s. consid. 2a, ATF 113 Ia 344 consid. 2a et les arrêts cités). Une telle liberté peut trouver place tant dans l'exercice de compétences normatives ou de planification du territoire que dans le domaine de l'application du droit (ATF 104 Ia 44 consid. 1, 126 consid. 2b, ATF 103 Ia 479 consid. 5). Il suffit en outre qu'elle puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans le cadre des tâches particulières qui sont en cause, ce qui implique un examen différencié (ATF 112 Ia 343, ATF 102 Ia 161 ss). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 114 Ia 83 consid. 2b, 170 consid. 2b).
a) La constitution du canton de Fribourg laisse au législateur le soin de régler l'organisation politique et administrative des communes (art. 76). Elle ne mentionne pas expressément leur autonomie, se bornant à énoncer le principe que, sous la haute surveillance de l'Etat, les communes administrent librement leurs biens (art. 77). Quant à la loi du 25 septembre 1980 sur les communes (LC), elle ne contient que des règles générales, selon lesquelles la commune, "collectivité publique autonome" (art. 1er al. 1), "exerce librement son activité dans les limites des législations cantonale et fédérale" (art. 4). C'est donc avant tout dans les lois spéciales qu'il faut rechercher si et dans quelle mesure les communes fribourgeoises sont autonomes, au sens de la jurisprudence, dans l'accomplissement des tâches qui sont ici en cause (cf. ATF 102 Ia 162 consid. 3; cf. aussi ATF 114 Ia 83 consid. 3; CAMILLE GEINOZ, Aspects de l'autonomie communale en droit fribourgeois, thèse Fribourg 1960, p. 8 et 52).
b) A ses art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5, l'arrêté litigieux délègue aux communes fribourgeoises le pouvoir d'exécuter diverses prescriptions de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit. Il les charge d'établir le cadastre de bruit (art. 37 OPB) pour les routes cantonales à l'intérieur des localités des chefs-lieux de district (art. 5 al. 2, 2e phrase) et pour les routes communales (art. 8 al. 2); il leur impose d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans leur plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (art. 43 et 44 al. 1 et 2 OPB; art. 8 al. 1 de l'arrêté); il les désigne (art. 8 al. 3), pour les routes communales, comme l'autorité d'exécution prévue aux art. 7 al. 1, 8 al. 1 et 12 OPB (fixation et contrôle des limitations des émissions de bruit), aux art. 18, 19 al. 1 et 24 al. 1 OPB (contrôle des mesures ordonnées et établissement des programmes et des plans pluriannuels en ce qui concerne l'assainissement et l'isolation acoustique) et aux art. 36 al. 1 et 40 al. 1 OPB (détermination et évaluation des immissions de bruit extérieur); il leur confie (art. 8 al. 4) le contrôle de l'isolation acoustique des nouveaux bâtiments (art. 35 OPB); il les charge enfin (art. 8 al. 5) d'exécuter les prescriptions fédérales relatives au bruit des appareils et machines mobiles (art. 4 al. 2 et 3 OPB) et d'évaluer les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE là où les valeurs limites d'exposition font défaut (art. 40 al. 3 OPB).
Comme le soutiennent les recourantes, sans être contredites sur ce point par l'autorité intimée, les communes se voient ainsi imposer des tâches précises en des domaines où le droit cantonal leur reconnaît une certaine autonomie. Le fait qu'il s'agisse de l'exécution de normes du droit fédéral n'est en soi pas déterminant à cet égard (ATF 108 Ia 193 consid. 3, ATF 100 Ia 183 /4 consid. 4b). En vertu de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), les communes fribourgeoises sont habilitées à prendre en compte la protection contre les nuisances dans le cadre de leurs compétences en matière de police des constructions (art. 151 ss) et de planification des zones d'affectation (art. 45 ss; cf. ATF 102 Ia 160 ss; arrêt non publié Gemeinde Plaffeien du 11 novembre 1985, consid. 3a). De la même façon, il leur appartient de planifier, de construire et d'aménager le réseau routier communal (art. 5 al. 1, 45 et 56 ss de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes - LR). Il est par ailleurs dans la compétence de la ville de Fribourg, des chefs-lieux ou de toute commune de plus de 3000 habitants qui en fait la demande d'établir les plans de route cantonale pour les sections à l'intérieur des localités et de pourvoir à leur exécution (art. 51 LR).
c) Dès lors qu'elles bénéficient d'une certaine autonomie en ces matières, les communes peuvent exiger que l'autorité cantonale n'outrepasse pas sa propre compétence et qu'elle ne viole pas les dispositions du droit fédéral ou cantonal qui régissent lesdites matières, ce que le Tribunal fédéral examine librement ou sous l'angle de l'arbitraire selon qu'il s'agit du droit constitutionnel ou du droit de rang inférieur à la constitution (ATF 114 Ia 82 consid. 2, 170 consid. 2, ATF 113 Ia 162 consid. 3, 206 consid. 2b, 345 consid. 2b et les arrêts cités).
Dirigeant leurs recours contre une ordonnance cantonale, les communes recourantes peuvent donc alléguer que le Conseil d'Etat s'est arrogé à tort le pouvoir de réglementer un domaine où elles sont autonomes en vertu de la loi et que, matériellement, l'atteinte portée à leur autonomie par l'arrêté attaqué est contraire au droit (ATF 113 Ia 204, 344 consid. 1b, ATF 94 I 547 /8 consid. 4; arrêt non publié Escher et Stadtgemeinde Brig-Glis du 22 février 1984; ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif, p. 266; THOMAS PFISTERER, Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie, insbesondere im Kanton Aargau, in RJB 125/1989, p. 14 et 27). Elles peuvent aussi soulever les griefs d'arbitraire et de violation des principes de la légalité et de l'égalité de traitement, du moment que ces moyens se trouvent dans un rapport étroit avec celui tiré de la violation de l'autonomie communale (ATF 113 Ia 333, ATF 103 Ia 197 consid. 4b et les arrêts cités). En l'occurrence, les deux premiers de ces griefs n'ont toutefois pas de portée propre, car ils se recoupent avec celui de violation de l'autonomie, qui, tel qu'il est formulé dans les recours, implique l'examen de l'acte entrepris sous l'angle de l'arbitraire et de la légalité (cf. ATF 113 Ia 206 consid. 2b). En revanche, il y aura lieu d'entrer en matière sur le grief d'inégalité de traitement par lequel les recourantes font valoir que l'établissement du cadastre de bruit pour les routes cantonales constitue une charge particulièrement lourde, imposée aux seuls chefs-lieux (cf. ATF 103 Ia 198 consid. bb, ATF 97 I 511).
Il faut en outre rappeler que, saisi d'un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme à l'autonomie communale et aux autres garanties invoquées; il ne saurait en effet envisager d'emblée tous les effets de l'application de ces normes, même si, par leur précision, elles n'offrent guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de les appliquer (ATF 111 Ia 25, 295 consid. 2, ATF 109 Ia 69 consid. 2c et les arrêts cités).
4. En premier lieu, les recourantes arguent de l'incompétence du Conseil d'Etat de leur attribuer des tâches par voie d'arrêté, le droit cantonal exigeant pour cela une loi au sens formel. Les dispositions litigieuses ne sauraient trouver une base légale suffisante ni dans la loi sur les routes ni dans celle sur l'aménagement du territoire et les constructions: la protection contre le bruit constituerait une matière par trop spéciale et technique pour que les attributions dévolues aux communes en vertu de ces lois puissent s'y étendre sans autre.
Le Conseil d'Etat soutient en sens contraire que la protection contre le bruit est une tâche imposée par le droit fédéral, que les communes, comme toutes les collectivités publiques, doivent assumer dans le cadre de leurs attributions ordinaires. Les compétences d'exécution déléguées en l'occurrence ne seraient que l'extension de tâches qui appartiennent déjà aux communes en vertu de la législation cantonale. Au demeurant, l'arrêté attaqué serait une mesure cantonale urgente, destinée à assurer l'application immédiate de l'ordonnance fédérale.
a) Sous réserve de quelques exceptions limitativement énumérées, l'exécution des prescriptions fédérales en matière de protection de l'environnement incombe aux cantons (art. 24septies al. 2 Cst., art. 36 LPE, art. 45 OPB). Dans le domaine de la protection contre le bruit, le législateur fédéral a expressément renoncé à confier lui-même, directement ou par une clause de délégation, certaines attributions aux communes (URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Nos 6 et 15 ad art. 36). C'est dès lors au seul droit cantonal qu'il appartient de répartir les compétences d'exécution entre le canton et les communes.
Le législateur fédéral ne s'est pas prononcé non plus sur la forme juridique de l'acte par lequel les cantons doivent arrêter leurs dispositions d'exécution. Il n'a pas introduit de norme analogue à celle de l'art. 5 al. 2, 2e phrase LPEP, par exemple, qui les autoriserait expressément à procéder par la voie de l'ordonnance (BO CN 1982, p. 427; U. BRUNNER, op.cit., No 16 ad art. 36). De même, la loi sur la protection de l'environnement ne contient aucune disposition semblable à l'art. 36 al. 2 LAT, qui habiliterait les gouvernements cantonaux à édicter une réglementation urgente à titre transitoire (cf. ATF 108 Ib 241). C'est donc, là encore, dans le seul droit cantonal qu'il y a lieu de rechercher si les dispositions litigieuses reposent sur une base légale suffisante.
b) Aux termes de l'art. 76 Cst. cant., la loi règle tout ce qui a rapport à l'organisation politique et administrative des communes. Si l'on se réfère aux autres dispositions de la constitution qui font mention de la loi, force est de considérer que le constituant a entendu, ici comme ailleurs, désigner la loi au sens formel (cf. art. 28bis, 28ter, 45 lettre b et 52 al. 1 lettre a; voir aussi, parmi d'autres, les art. 3, 4, 7, 11, 12, 14bis al. 3, 19 al. 3, 28quater, 42 al. 1). C'est dans ce sens aussi que doit sans doute se lire le texte de l'art. 5 LC, selon lequel la commune accomplit les tâches qui lui sont dévolues par la loi (al. 1) et collabore, dans la mesure prévue par la loi, à l'exécution des tâches cantonales et fédérales (al. 2). Dans un arrêté du 7 juin 1982 ("Extraits" 1982, p. 112), le Conseil d'Etat a lui-même donné cette interprétation à l'expression "par la loi" figurant à l'art. 60 al. 2 LC. C'est dès lors à bon droit et d'ailleurs sans être contredites par l'autorité intimée que les recourantes soulignent qu'il faut en principe une loi au sens formel pour répartir les tâches entre le canton et les communes. Or, en l'occurrence, une telle loi fait défaut.
La compétence du Conseil d'Etat de transférer certaines attributions aux communes ne peut se fonder, en l'absence d'une norme de délégation, que sur l'art. 52 al. 1 lettre a Cst. cant., qui le charge de l'exécution des lois et de l'administration du canton. Il ne peut édicter sur cette base que des règles secondaires, de simple exécution (ATF 112 Ia 113 consid. 3b, ATF 112 V 58 consid. 2a, ATF 98 Ia 287; arrêt non publié de Reyff du 4 mai 1988 consid. 4; MAX IMBODEN/RENE A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I, No 8 B.I; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 3e éd., No 351, p. 65). La question est dès lors de savoir si les dispositions attaquées peuvent trouver leur fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution de la législation cantonale sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions. Selon la jurisprudence, il suffira pour cela que la faculté de déléguer ces tâches aux communes soit donnée dans son principe, sans être nécessairement définie de façon détaillée pour chacune des attributions en cause (ATF 114 Ia 10 /11 consid. 2, ATF 112 Ia 254, ATF 109 Ia 284, 104 Ia 199 consid. 2c). Conduit ainsi à contrôler l'interprétation du droit de rang inférieur à la constitution, le Tribunal fédéral examinera l'exigence de la base légale uniquement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 109 Ia 122 consid. c, ATF 108 Ia 35 consid. 3a).
c) Les diverses tâches que l'arrêté attaqué délègue aux communes fribourgeoises sont toutes déterminées par l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit, laquelle tend à assurer l'application concrète de plusieurs dispositions de la loi sur la protection de l'environnement. En vue de protéger l'homme et son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 24septies al. 1 Cst.; art. 1er al. 1 LPE), cette loi énonce à la fois des dispositions de principe et des prescriptions détaillées. Ces dernières impliquent l'application immédiate (cf. ATF 113 Ib 382 consid. 4a, 399 et les arrêts cités), par toutes les autorités compétentes et si possible à titre préventif (art. 1er al. 2), de différentes mesures tendant à limiter les émissions (art. 11 s.) et les immissions (art. 13 ss), notamment de bruit (art. 7 et 19 ss), sur la base de valeurs limites d'exposition, ainsi qu'à assainir les installations trop bruyantes (art. 16 ss). Dès lors, les dispositions du droit cantonal qui ont directement trait à la protection contre le bruit n'ont plus de portée propre, sauf si elles complètent ou, lorsque cela est possible (cf. art. 65 al. 2 LPE), renforcent les normes du droit fédéral (ATF 114 Ib 230 consid. 4a, ATF 113 Ib 399 et les références).
En outre et surtout, cette législation postule, comme celle sur l'aménagement du territoire (cf. art. 22quater al. 3 Cst., art. 1er et 3 LAT), la prise en considération de l'ensemble des activités et des intérêts en jeu dans le cadre de l'application de toutes les lois, cantonales et fédérales, qui ont quelque rapport avec la protection de l'environnement (cf. Message du Conseil fédéral du 31 octobre 1979, FF 1979 III p. 747 et 756 ss; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Berne 1974, p. 105 ss; ALFRED KUTTLER, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, in SJ 1989, p. 39 s.). La protection de l'environnement s'ajoute ainsi, en tant que tâche générale, à toutes celles que les collectivités publiques assument dans l'exercice de leurs compétences ordinaires et qui ont des incidences sur l'environnement, sans qu'il soit besoin à cet effet d'une habilitation expresse donnée par la loi spéciale en cause (cf., par exemple, ATF 113 Ib 383 s., 399 s., ATF 112 Ib 42 ss, 306 s.). Cela a notamment pour conséquence que, dans l'exercice des attributions qui leur sont dévolues par la loi, les communes doivent sans autre tenir compte aussi de la protection de l'environnement. Il s'agit donc d'interpréter le droit cantonal conformément à ce droit fédéral.
d) Considéré à la lumière de ce qui précède, l'arrêté attaqué ne peut dès lors avoir qu'une portée déclarative en tant qu'il a pour unique objet d'étendre des attributions communales existantes à la protection contre le bruit: il se borne alors à désigner expressément des tâches que les communes fribourgeoises doivent de toute façon déjà assumer en cette matière dans le cadre de compétences qui leur appartiennent en vertu de lois cantonales spéciales. Dans cette mesure, l'arrêté trouve ainsi son fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution desdites lois.
Cette situation est de toute évidence réalisée s'agissant des attributions déléguées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté. Un examen détaillé de chacune de ces tâches serait ici superflu: il ressort de la description qui en a été faite ci-dessus (consid. 3b) qu'elles s'insèrent toutes dans le cadre de compétences reconnues aux communes par les lois cantonales sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions. Ce que le Conseil d'Etat expose à ce sujet dans ses observations est parfaitement clair et suffisant, en sorte que le Tribunal fédéral peut s'y rallier purement et simplement.
e) La question doit en revanche être examinée de plus près en ce qui concerne l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté, qui, par référence à l'art. 51 LR, charge certaines communes, dont les recourantes, d'établir le cadastre de bruit pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités.
aa) Globalement, la loi sur les routes attribue la propriété (art. 3) et la responsabilité des routes publiques et de leurs parties intégrantes, au sens des art. 1er et 2, respectivement à l'Etat ou aux communes selon qu'il s'agit de routes cantonales (art. 9) ou communales (art. 12). Il en va ainsi pour ce qui concerne en particulier l'exécution des travaux de construction et d'aménagement des routes (art. 44 et 45). Les frais afférents à ces travaux sont, pour les routes cantonales, à la charge du canton mais avec la participation des communes (art. 46 ss) et, pour les routes communales, à la charge des communes avec subventionnement de l'Etat (art. 56 ss). La répartition de la charge des travaux et des frais d'entretien obéit à des règles semblables (art. 77 ss).
En dérogation à ce système général, l'art. 51 al. 1 LR délègue à la ville de Fribourg et aux chefs-lieux la compétence d'établir et d'exécuter, avec l'approbation du Conseil d'Etat, les plans pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités. Les frais se répartissent conformément à la règle générale, étant toutefois précisé que l'Etat en fait l'avance et que la commune lui rembourse sa part selon des modalités fixées par règlement (art. 51 al. 3). Contrairement aux recourantes, le Conseil d'Etat est d'avis que la délégation de compétence prévue à l'art. 51 LR peut s'étendre à l'établissement du cadastre de bruit, en tant que l'"une des composantes actuelles de la gestion technique des routes".
bb) A la différence des compétences communales touchées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté, l'attribution prévue par l'art. 51 LR est spéciale et dérogatoire par rapport à la compétence de principe du canton en matière de routes cantonales. Au demeurant, l'arrêté attaqué s'en tient par ailleurs à la répartition ordinaire des compétences selon la loi sur les routes: s'agissant des mêmes prescriptions de l'OPB, il désigne comme autorité d'exécution le département des ponts et chaussées pour les routes cantonales (art. 5 al. 1) et les communes pour les routes communales (art. 8 al. 3); et cette même répartition est aussi de règle pour l'établissement du cadastre de bruit (art. 5 al. 2, 1re phrase et 8 al. 2). Dans le cadre d'un contrôle de la légalité sous l'angle de l'arbitraire (cf. consid. 4b in fine ci-dessus), il n'y a toutefois pas lieu de s'interroger sur le bien-fondé de cette répartition des compétences et de cette dérogation décidée spécialement pour l'exécution de l'art. 37 OPB; il suffit que celle-ci n'outrepasse pas manifestement les limites de l'art. 51 LR. Or tel n'est pas le cas.
Si, comme on l'a vu à propos de l'art. 8 de l'arrêté, la protection contre le bruit peut se greffer, en tant que tâche générale, sur les attributions ordinaires des communes, aucune raison objective n'interdit qu'elle s'ajoute de la même façon à une compétence exercée en vertu d'une délégation spéciale. Selon le message du Conseil d'Etat du 9 septembre 1966 relatif au projet de loi sur les routes (p. 322 s.), cette - ancienne - compétence des villes a été maintenue par l'art. 51 LR en raison de leur expérience dans ce domaine et de l'allégement ainsi apporté aux tâches de l'Etat; cela permettait en outre de les "associer plus étroitement ... à l'élaboration et à l'exécution d'un programme de travaux qui représente un élément relativement important par rapport à l'ensemble et dont une part du coût est mis à la charge exclusive de la commune". Au vu de ces motifs, l'extension de cette compétence à l'établissement du cadastre de bruit n'apparaît nullement insoutenable: obligatoire pour les routes, cette mesure s'inscrit dans le cadre de leur construction et de leur aménagement au sens des art. 44 et 51 LR. Au demeurant, elle sera nécessairement exécutée, tout au moins en partie, en collaboration avec l'Etat, auquel il incombe (art. 5 al. 1 de l'arrêté) de déterminer les immissions (art. 36 OPB) que les communes concernées doivent consigner dans le cadastre de bruit.
Telle qu'elle est voulue par le législateur cantonal, la délégation prévue à l'art. 51 LR autorise donc le Conseil d'Etat à confier l'exécution de l'art. 37 OPB aux communes urbaines. D'ailleurs, s'il est vrai que les recourantes s'en prennent plus particulièrement à cette disposition de l'arrêté, leur critique porte avant tout, sous l'angle de l'arbitraire et de l'égalité de traitement, sur la charge financière supplémentaire qu'elle implique, critique qui sera examinée plus loin.
f) Les recours s'avèrent ainsi mal fondés en tant qu'ils mettent en cause, dans son principe même, la compétence du Conseil d'Etat d'édicter les dispositions litigieuses.
5. Il reste à examiner si, comme le soutiennent les recourantes, le Conseil d'Etat a violé matériellement l'autonomie communale en faisant un mauvais usage de sa compétence réglementaire, et si les articles 5 al. 2, 2e phrase et 8 al. 1 à 5 de l'arrêté attaqué sont incompatibles avec l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement.
a) Dans un domaine où les compétences respectives du canton et des communes ne sont pas délimitées de façon précise par la constitution ou la loi, la nouvelle réglementation en cause doit reposer sur un intérêt public suffisant. Concrètement, la question est donc de savoir si l'intérêt général du canton à imposer aux communes, par des règles uniformes, l'exécution de certaines mesures de protection contre le bruit l'emporte sur l'intérêt de ces dernières à conserver éventuellement leur liberté dans ce domaine (cf. ATF 112 Ia 283, ATF 111 Ia 131 consid. 3d, ATF 94 I 549).
Or cet intérêt des communes doit être d'emblée tempéré en considération du caractère impératif des prescriptions fédérales en matière de protection contre le bruit, dont l'exécution doit de toute façon être assurée dans les cantons, que ce soit par les autorités communales ou cantonales. S'il est vrai que les lois fribourgeoises sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions reconnaissent certaines compétences aux communes en matière de protection contre les nuisances, les dispositions du droit cantonal ou des règlements communaux ne conservent cependant une portée propre que dans la mesure où elles complètent ou renforcent celles du droit fédéral. Au surplus, les communes doivent désormais tenir compte de la protection contre le bruit, en tant que tâche générale de droit fédéral, dans l'exercice de leurs diverses attributions (cf. consid. 3c ci-dessus). Le Tribunal fédéral a récemment jugé dans ce sens que l'obligation d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation résulte directement du droit fédéral, soit des art. 24 LPE et 43 et 44 OPB, même en l'absence de droit cantonal d'application (arrêt X., Y. et Z. contre commune de Suchy du 9 novembre 1988, destiné à la publication; cf. ALFRED KUTTLER, op.cit., p. 40 et 47).
b) Cela étant, le choix de confier aux communes l'exécution des tâches visées par les dispositions de l'OPB mentionnées à l'art. 8 de l'arrêté n'est en tout cas ni illogique ni déraisonnable. Il y a au contraire un intérêt public prépondérant à ce que ces compétences appartiennent aux collectivités locales, au même titre que les attributions communales auxquelles elles sont matériellement liées, parce que leur exécution ne peut en être ainsi que plus adéquate, adaptée aux circonstances locales et conforme à une saine pondération des intérêts en présence (ATF 113 Ia 196 consid. b). Certes pourrait-on concevoir, en principe, que l'exécution de l'ensemble de ces prescriptions de l'OPB soit laissée uniquement à la charge du canton; mais l'ingérence dans les affaires communales serait ainsi autrement plus grave, et c'est alors que les communes seraient sans doute fondées à se plaindre d'une violation de l'autonomie qui leur appartient en matière de routes communales, de police des constructions et d'aménagement du territoire.
c) L'attribution faite aux communes recourantes par l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté semble pouvoir se justifier par les mêmes motifs. En effet, elle s'insère matériellement dans le cadre d'une tâche qui résulte d'une délégation expressément inscrite par le législateur cantonal à l'art. 51 LR. Or il n'apparaît pas insoutenable d'estimer, comme le fait l'autorité intimée, que l'établissement du cadastre de bruit est une composante de la gestion technique des routes, laquelle incombe aux communes urbaines. Et si l'on s'attache à la nature des indications qui, selon l'art. 37 al. 2 OPB, doivent figurer dans ce cadastre, en particulier "l'affectation des secteurs exposés au bruit" (lettre d) et "les degrés de sensibilité attribués" (lettre e), il est permis de penser que les communes sont mieux à même de l'établir qu'un service de l'administration cantonale. Cette question peut toutefois demeurer irrésolue, car cette disposition de l'arrêté attaqué ne résiste pas, pour d'autres motifs, aux griefs d'arbitraire et d'inégalité de traitement que lui adressent les recourantes.
d) Par son silence sur ce point, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté a pour effet de laisser à l'entière charge des communes concernées la totalité des frais d'établissement du cadastre de bruit, frais que la commune de Fribourg estime à environ un million de francs par an. L'autorité intimée ne le nie pas; elle observe simplement que la participation de l'Etat à ces frais doit être réglée dans une loi au sens formel, qui sera élaborée ultérieurement au titre de loi cantonale d'application de la LPE. Cependant, cette question ne relève pas de la compétence du Conseil d'Etat mais uniquement du législateur; aussi bien, l'éventualité de cette future loi ne peut-elle être prise en considération en l'état. Force est dès lors de constater que l'arrêté attaqué déroge ainsi au système de répartition des frais afférents aux routes cantonales, tel qu'il est prévu par la loi sur les routes, notamment à ses art. 46 ss et, plus particulièrement, 51 al. 3.
aa) C'est dès lors à juste titre que les recourantes se plaignent d'arbitraire et d'inégalité de traitement. Il est certes de jurisprudence que, sauf peut-être à invoquer la mise en péril de son existence même, une commune n'est en principe pas habilitée à se prévaloir de son autonomie pour contester un acte au seul motif qu'il l'atteint dans ses intérêts financiers (ATF 113 Ia 340 consid. 1d, 110 Ia 51 consid. 4b). Il lui est toutefois loisible d'arguer, entre autres, des conséquences financières d'une nouvelle répartition des tâches dont la finalité n'est pas purement fiscale.
Par ailleurs, lorsqu'il est invoqué à l'encontre d'une norme générale et abstraite, le grief d'inégalité de traitement se résume pratiquement à la contestation de distinctions qui ne trouveraient aucune justification objective dans la situation à réglementer, en sorte qu'il se confond pour l'essentiel avec celui d'arbitraire (ATF 114 Ia 12 consid. 3a).
bb) Se bornant à renvoyer le règlement éventuel de cette question à une loi future, le Conseil d'Etat ne tente pas sérieusement de justifier la mise à la charge exclusive des communes des frais d'établissement du cadastre pour les routes cantonales à l'intérieur des localités. Or le régime ainsi institué ne se prête à aucune interprétation qui puisse le rendre admissible. Sans pouvoir trouver appui sur aucune base légale ni aucun pouvoir réglementaire, il déroge de façon patente à la règle de l'art. 51 al. 3 LR, qui veut que l'Etat assume les frais, dont il fait l'avance, et que la commune n'y participe qu'à concurrence d'un montant déterminé conformément au règlement d'exécution. Du reste, la contradiction avec la volonté du législateur ressort à l'évidence du message précité du Conseil d'Etat (p. 322), qui exprime sans ambages l'intention de mettre fin à un système jugé dépassé en transférant dans le compte général de l'Etat l'intégralité des dépenses effectuées pour les routes cantonales à l'intérieur des villes.
Manifestement insoutenable, le résultat induit par la disposition litigieuse est en même temps contraire à l'égalité de traitement. Il introduit, entre les communes urbaines et les autres, une discrimination qui ne repose sur aucun motif objectif. En particulier, l'autorité intimée ne prétend pas, et l'on ne voit d'ailleurs pas, que ce traitement différencié pourrait s'inscrire dans le cadre d'une quelconque péréquation financière.
Dès lors, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté du Conseil d'Etat du 8 juillet 1988 doit être annulé. | fr | Gemeindeautonomie im Bereich des Schutzes vor Lärmimmissionen. Die Freiburger Gemeinden geniessen im Lärmschutzbereich insofern eine gewisse Autonomie, als die kant. Gesetze über die Raumplanung und Bauten sowie über die Strassen ihnen bestimmte Kompetenzen einräumen. Sie dürfen einen allgemeinverbindlichen Beschluss des Regierungsrates, der gestützt auf die Lärmschutzverordnung des Bundes erging, anfechten und geltend machen, dieser verletze sie in willkürlicher und rechtsungleicher Weise in ihrer Autonomie (E. 3).
Das kantonale Recht verlangt grundsätzlich eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn für eine Aufgabendelegation an die Gemeinden; im konkreten Fall genügt indes die Form, in der der Erlass erging: handelt es sich doch um Ausführungsaufgaben, die, vom eidgenössischen Recht vorgeschrieben, eng mit Aufgaben verbunden sind, mit denen die Gemeinden bereits aufgrund des kantonalen Raumplanungs- und Bautengesetzes und des Strassengesetzes betraut sind (E. 4).
Der angefochtene Beschluss entspricht einem übergeordneten öffentlichen Interesse, das im Verhältnis zu jenem der Gemeinden an der Wahrung ihrer Autonomie überwiegt (E. 5a-c). Hingegen verletzt Art. 5 Abs. 2 Satz 2 die Gemeindeautonomie insofern, als er sich in willkürlicher und rechtsungleicher Weise von dem in Art. 51 Abs. 3 des Strassengesetzes festgelegten Verteilungsschlüssel für Kosten kantonaler Strassen entfernt (E. 5d). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,270 | 115 Ia 42 | 115 Ia 42
Sachverhalt ab Seite 43
Le 8 juillet 1988, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a pris un "arrêté d'exécution de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit". Cet arrêté se réfère en préambule à l'art. 45 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.331) et comporte notamment les dispositions suivantes:
"Art. 5
1 Le Département des ponts et chaussées est, pour les routes cantonales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
2 Il établit le cadastre de bruit pour les routes cantonales (art. 37 OPB). Toutefois, pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités pour lesquelles la commune est délégataire de compétences particulières au sens de l'article 51 de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes, le cadastre de bruit est établi par la commune.
Art. 8
1 Les communes attribuent les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans le plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (art. 43, 44 al. 1 et 2 OPB). La procédure d'approbation selon les articles 78 à 82 de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions est applicable.
2 Elles établissent le cadastre de bruit pour les routes communales (art. 37 OPB) en prenant l'avis du Département des ponts et chaussées.
3 Elles sont, pour les routes communales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
4 Elles contrôlent l'exécution des travaux selon l'article 35 OPB.
5 Elles sont l'autorité d'exécution prévue aux articles 4 alinéas 2 et 3 et 40 alinéa 3 OPB."
Par la voie du recours de droit public, les communes de Bulle et de Fribourg ont requis l'annulation des art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5 de cet arrêté. Elles contestaient la compétence du Conseil d'Etat d'attribuer aux communes, par voie d'arrêté, des tâches en matière de protection contre le bruit, et soutenaient que l'atteinte ainsi portée à leur autonomie était arbitraire et discriminatoire.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF 114 Ia 82 consid. 2a, 169 s. consid. 2a, ATF 113 Ia 344 consid. 2a et les arrêts cités). Une telle liberté peut trouver place tant dans l'exercice de compétences normatives ou de planification du territoire que dans le domaine de l'application du droit (ATF 104 Ia 44 consid. 1, 126 consid. 2b, ATF 103 Ia 479 consid. 5). Il suffit en outre qu'elle puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans le cadre des tâches particulières qui sont en cause, ce qui implique un examen différencié (ATF 112 Ia 343, ATF 102 Ia 161 ss). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 114 Ia 83 consid. 2b, 170 consid. 2b).
a) La constitution du canton de Fribourg laisse au législateur le soin de régler l'organisation politique et administrative des communes (art. 76). Elle ne mentionne pas expressément leur autonomie, se bornant à énoncer le principe que, sous la haute surveillance de l'Etat, les communes administrent librement leurs biens (art. 77). Quant à la loi du 25 septembre 1980 sur les communes (LC), elle ne contient que des règles générales, selon lesquelles la commune, "collectivité publique autonome" (art. 1er al. 1), "exerce librement son activité dans les limites des législations cantonale et fédérale" (art. 4). C'est donc avant tout dans les lois spéciales qu'il faut rechercher si et dans quelle mesure les communes fribourgeoises sont autonomes, au sens de la jurisprudence, dans l'accomplissement des tâches qui sont ici en cause (cf. ATF 102 Ia 162 consid. 3; cf. aussi ATF 114 Ia 83 consid. 3; CAMILLE GEINOZ, Aspects de l'autonomie communale en droit fribourgeois, thèse Fribourg 1960, p. 8 et 52).
b) A ses art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5, l'arrêté litigieux délègue aux communes fribourgeoises le pouvoir d'exécuter diverses prescriptions de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit. Il les charge d'établir le cadastre de bruit (art. 37 OPB) pour les routes cantonales à l'intérieur des localités des chefs-lieux de district (art. 5 al. 2, 2e phrase) et pour les routes communales (art. 8 al. 2); il leur impose d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans leur plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (art. 43 et 44 al. 1 et 2 OPB; art. 8 al. 1 de l'arrêté); il les désigne (art. 8 al. 3), pour les routes communales, comme l'autorité d'exécution prévue aux art. 7 al. 1, 8 al. 1 et 12 OPB (fixation et contrôle des limitations des émissions de bruit), aux art. 18, 19 al. 1 et 24 al. 1 OPB (contrôle des mesures ordonnées et établissement des programmes et des plans pluriannuels en ce qui concerne l'assainissement et l'isolation acoustique) et aux art. 36 al. 1 et 40 al. 1 OPB (détermination et évaluation des immissions de bruit extérieur); il leur confie (art. 8 al. 4) le contrôle de l'isolation acoustique des nouveaux bâtiments (art. 35 OPB); il les charge enfin (art. 8 al. 5) d'exécuter les prescriptions fédérales relatives au bruit des appareils et machines mobiles (art. 4 al. 2 et 3 OPB) et d'évaluer les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE là où les valeurs limites d'exposition font défaut (art. 40 al. 3 OPB).
Comme le soutiennent les recourantes, sans être contredites sur ce point par l'autorité intimée, les communes se voient ainsi imposer des tâches précises en des domaines où le droit cantonal leur reconnaît une certaine autonomie. Le fait qu'il s'agisse de l'exécution de normes du droit fédéral n'est en soi pas déterminant à cet égard (ATF 108 Ia 193 consid. 3, ATF 100 Ia 183 /4 consid. 4b). En vertu de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), les communes fribourgeoises sont habilitées à prendre en compte la protection contre les nuisances dans le cadre de leurs compétences en matière de police des constructions (art. 151 ss) et de planification des zones d'affectation (art. 45 ss; cf. ATF 102 Ia 160 ss; arrêt non publié Gemeinde Plaffeien du 11 novembre 1985, consid. 3a). De la même façon, il leur appartient de planifier, de construire et d'aménager le réseau routier communal (art. 5 al. 1, 45 et 56 ss de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes - LR). Il est par ailleurs dans la compétence de la ville de Fribourg, des chefs-lieux ou de toute commune de plus de 3000 habitants qui en fait la demande d'établir les plans de route cantonale pour les sections à l'intérieur des localités et de pourvoir à leur exécution (art. 51 LR).
c) Dès lors qu'elles bénéficient d'une certaine autonomie en ces matières, les communes peuvent exiger que l'autorité cantonale n'outrepasse pas sa propre compétence et qu'elle ne viole pas les dispositions du droit fédéral ou cantonal qui régissent lesdites matières, ce que le Tribunal fédéral examine librement ou sous l'angle de l'arbitraire selon qu'il s'agit du droit constitutionnel ou du droit de rang inférieur à la constitution (ATF 114 Ia 82 consid. 2, 170 consid. 2, ATF 113 Ia 162 consid. 3, 206 consid. 2b, 345 consid. 2b et les arrêts cités).
Dirigeant leurs recours contre une ordonnance cantonale, les communes recourantes peuvent donc alléguer que le Conseil d'Etat s'est arrogé à tort le pouvoir de réglementer un domaine où elles sont autonomes en vertu de la loi et que, matériellement, l'atteinte portée à leur autonomie par l'arrêté attaqué est contraire au droit (ATF 113 Ia 204, 344 consid. 1b, ATF 94 I 547 /8 consid. 4; arrêt non publié Escher et Stadtgemeinde Brig-Glis du 22 février 1984; ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif, p. 266; THOMAS PFISTERER, Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie, insbesondere im Kanton Aargau, in RJB 125/1989, p. 14 et 27). Elles peuvent aussi soulever les griefs d'arbitraire et de violation des principes de la légalité et de l'égalité de traitement, du moment que ces moyens se trouvent dans un rapport étroit avec celui tiré de la violation de l'autonomie communale (ATF 113 Ia 333, ATF 103 Ia 197 consid. 4b et les arrêts cités). En l'occurrence, les deux premiers de ces griefs n'ont toutefois pas de portée propre, car ils se recoupent avec celui de violation de l'autonomie, qui, tel qu'il est formulé dans les recours, implique l'examen de l'acte entrepris sous l'angle de l'arbitraire et de la légalité (cf. ATF 113 Ia 206 consid. 2b). En revanche, il y aura lieu d'entrer en matière sur le grief d'inégalité de traitement par lequel les recourantes font valoir que l'établissement du cadastre de bruit pour les routes cantonales constitue une charge particulièrement lourde, imposée aux seuls chefs-lieux (cf. ATF 103 Ia 198 consid. bb, ATF 97 I 511).
Il faut en outre rappeler que, saisi d'un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme à l'autonomie communale et aux autres garanties invoquées; il ne saurait en effet envisager d'emblée tous les effets de l'application de ces normes, même si, par leur précision, elles n'offrent guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de les appliquer (ATF 111 Ia 25, 295 consid. 2, ATF 109 Ia 69 consid. 2c et les arrêts cités).
4. En premier lieu, les recourantes arguent de l'incompétence du Conseil d'Etat de leur attribuer des tâches par voie d'arrêté, le droit cantonal exigeant pour cela une loi au sens formel. Les dispositions litigieuses ne sauraient trouver une base légale suffisante ni dans la loi sur les routes ni dans celle sur l'aménagement du territoire et les constructions: la protection contre le bruit constituerait une matière par trop spéciale et technique pour que les attributions dévolues aux communes en vertu de ces lois puissent s'y étendre sans autre.
Le Conseil d'Etat soutient en sens contraire que la protection contre le bruit est une tâche imposée par le droit fédéral, que les communes, comme toutes les collectivités publiques, doivent assumer dans le cadre de leurs attributions ordinaires. Les compétences d'exécution déléguées en l'occurrence ne seraient que l'extension de tâches qui appartiennent déjà aux communes en vertu de la législation cantonale. Au demeurant, l'arrêté attaqué serait une mesure cantonale urgente, destinée à assurer l'application immédiate de l'ordonnance fédérale.
a) Sous réserve de quelques exceptions limitativement énumérées, l'exécution des prescriptions fédérales en matière de protection de l'environnement incombe aux cantons (art. 24septies al. 2 Cst., art. 36 LPE, art. 45 OPB). Dans le domaine de la protection contre le bruit, le législateur fédéral a expressément renoncé à confier lui-même, directement ou par une clause de délégation, certaines attributions aux communes (URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Nos 6 et 15 ad art. 36). C'est dès lors au seul droit cantonal qu'il appartient de répartir les compétences d'exécution entre le canton et les communes.
Le législateur fédéral ne s'est pas prononcé non plus sur la forme juridique de l'acte par lequel les cantons doivent arrêter leurs dispositions d'exécution. Il n'a pas introduit de norme analogue à celle de l'art. 5 al. 2, 2e phrase LPEP, par exemple, qui les autoriserait expressément à procéder par la voie de l'ordonnance (BO CN 1982, p. 427; U. BRUNNER, op.cit., No 16 ad art. 36). De même, la loi sur la protection de l'environnement ne contient aucune disposition semblable à l'art. 36 al. 2 LAT, qui habiliterait les gouvernements cantonaux à édicter une réglementation urgente à titre transitoire (cf. ATF 108 Ib 241). C'est donc, là encore, dans le seul droit cantonal qu'il y a lieu de rechercher si les dispositions litigieuses reposent sur une base légale suffisante.
b) Aux termes de l'art. 76 Cst. cant., la loi règle tout ce qui a rapport à l'organisation politique et administrative des communes. Si l'on se réfère aux autres dispositions de la constitution qui font mention de la loi, force est de considérer que le constituant a entendu, ici comme ailleurs, désigner la loi au sens formel (cf. art. 28bis, 28ter, 45 lettre b et 52 al. 1 lettre a; voir aussi, parmi d'autres, les art. 3, 4, 7, 11, 12, 14bis al. 3, 19 al. 3, 28quater, 42 al. 1). C'est dans ce sens aussi que doit sans doute se lire le texte de l'art. 5 LC, selon lequel la commune accomplit les tâches qui lui sont dévolues par la loi (al. 1) et collabore, dans la mesure prévue par la loi, à l'exécution des tâches cantonales et fédérales (al. 2). Dans un arrêté du 7 juin 1982 ("Extraits" 1982, p. 112), le Conseil d'Etat a lui-même donné cette interprétation à l'expression "par la loi" figurant à l'art. 60 al. 2 LC. C'est dès lors à bon droit et d'ailleurs sans être contredites par l'autorité intimée que les recourantes soulignent qu'il faut en principe une loi au sens formel pour répartir les tâches entre le canton et les communes. Or, en l'occurrence, une telle loi fait défaut.
La compétence du Conseil d'Etat de transférer certaines attributions aux communes ne peut se fonder, en l'absence d'une norme de délégation, que sur l'art. 52 al. 1 lettre a Cst. cant., qui le charge de l'exécution des lois et de l'administration du canton. Il ne peut édicter sur cette base que des règles secondaires, de simple exécution (ATF 112 Ia 113 consid. 3b, ATF 112 V 58 consid. 2a, ATF 98 Ia 287; arrêt non publié de Reyff du 4 mai 1988 consid. 4; MAX IMBODEN/RENE A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I, No 8 B.I; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 3e éd., No 351, p. 65). La question est dès lors de savoir si les dispositions attaquées peuvent trouver leur fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution de la législation cantonale sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions. Selon la jurisprudence, il suffira pour cela que la faculté de déléguer ces tâches aux communes soit donnée dans son principe, sans être nécessairement définie de façon détaillée pour chacune des attributions en cause (ATF 114 Ia 10 /11 consid. 2, ATF 112 Ia 254, ATF 109 Ia 284, 104 Ia 199 consid. 2c). Conduit ainsi à contrôler l'interprétation du droit de rang inférieur à la constitution, le Tribunal fédéral examinera l'exigence de la base légale uniquement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 109 Ia 122 consid. c, ATF 108 Ia 35 consid. 3a).
c) Les diverses tâches que l'arrêté attaqué délègue aux communes fribourgeoises sont toutes déterminées par l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit, laquelle tend à assurer l'application concrète de plusieurs dispositions de la loi sur la protection de l'environnement. En vue de protéger l'homme et son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 24septies al. 1 Cst.; art. 1er al. 1 LPE), cette loi énonce à la fois des dispositions de principe et des prescriptions détaillées. Ces dernières impliquent l'application immédiate (cf. ATF 113 Ib 382 consid. 4a, 399 et les arrêts cités), par toutes les autorités compétentes et si possible à titre préventif (art. 1er al. 2), de différentes mesures tendant à limiter les émissions (art. 11 s.) et les immissions (art. 13 ss), notamment de bruit (art. 7 et 19 ss), sur la base de valeurs limites d'exposition, ainsi qu'à assainir les installations trop bruyantes (art. 16 ss). Dès lors, les dispositions du droit cantonal qui ont directement trait à la protection contre le bruit n'ont plus de portée propre, sauf si elles complètent ou, lorsque cela est possible (cf. art. 65 al. 2 LPE), renforcent les normes du droit fédéral (ATF 114 Ib 230 consid. 4a, ATF 113 Ib 399 et les références).
En outre et surtout, cette législation postule, comme celle sur l'aménagement du territoire (cf. art. 22quater al. 3 Cst., art. 1er et 3 LAT), la prise en considération de l'ensemble des activités et des intérêts en jeu dans le cadre de l'application de toutes les lois, cantonales et fédérales, qui ont quelque rapport avec la protection de l'environnement (cf. Message du Conseil fédéral du 31 octobre 1979, FF 1979 III p. 747 et 756 ss; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Berne 1974, p. 105 ss; ALFRED KUTTLER, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, in SJ 1989, p. 39 s.). La protection de l'environnement s'ajoute ainsi, en tant que tâche générale, à toutes celles que les collectivités publiques assument dans l'exercice de leurs compétences ordinaires et qui ont des incidences sur l'environnement, sans qu'il soit besoin à cet effet d'une habilitation expresse donnée par la loi spéciale en cause (cf., par exemple, ATF 113 Ib 383 s., 399 s., ATF 112 Ib 42 ss, 306 s.). Cela a notamment pour conséquence que, dans l'exercice des attributions qui leur sont dévolues par la loi, les communes doivent sans autre tenir compte aussi de la protection de l'environnement. Il s'agit donc d'interpréter le droit cantonal conformément à ce droit fédéral.
d) Considéré à la lumière de ce qui précède, l'arrêté attaqué ne peut dès lors avoir qu'une portée déclarative en tant qu'il a pour unique objet d'étendre des attributions communales existantes à la protection contre le bruit: il se borne alors à désigner expressément des tâches que les communes fribourgeoises doivent de toute façon déjà assumer en cette matière dans le cadre de compétences qui leur appartiennent en vertu de lois cantonales spéciales. Dans cette mesure, l'arrêté trouve ainsi son fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution desdites lois.
Cette situation est de toute évidence réalisée s'agissant des attributions déléguées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté. Un examen détaillé de chacune de ces tâches serait ici superflu: il ressort de la description qui en a été faite ci-dessus (consid. 3b) qu'elles s'insèrent toutes dans le cadre de compétences reconnues aux communes par les lois cantonales sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions. Ce que le Conseil d'Etat expose à ce sujet dans ses observations est parfaitement clair et suffisant, en sorte que le Tribunal fédéral peut s'y rallier purement et simplement.
e) La question doit en revanche être examinée de plus près en ce qui concerne l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté, qui, par référence à l'art. 51 LR, charge certaines communes, dont les recourantes, d'établir le cadastre de bruit pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités.
aa) Globalement, la loi sur les routes attribue la propriété (art. 3) et la responsabilité des routes publiques et de leurs parties intégrantes, au sens des art. 1er et 2, respectivement à l'Etat ou aux communes selon qu'il s'agit de routes cantonales (art. 9) ou communales (art. 12). Il en va ainsi pour ce qui concerne en particulier l'exécution des travaux de construction et d'aménagement des routes (art. 44 et 45). Les frais afférents à ces travaux sont, pour les routes cantonales, à la charge du canton mais avec la participation des communes (art. 46 ss) et, pour les routes communales, à la charge des communes avec subventionnement de l'Etat (art. 56 ss). La répartition de la charge des travaux et des frais d'entretien obéit à des règles semblables (art. 77 ss).
En dérogation à ce système général, l'art. 51 al. 1 LR délègue à la ville de Fribourg et aux chefs-lieux la compétence d'établir et d'exécuter, avec l'approbation du Conseil d'Etat, les plans pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités. Les frais se répartissent conformément à la règle générale, étant toutefois précisé que l'Etat en fait l'avance et que la commune lui rembourse sa part selon des modalités fixées par règlement (art. 51 al. 3). Contrairement aux recourantes, le Conseil d'Etat est d'avis que la délégation de compétence prévue à l'art. 51 LR peut s'étendre à l'établissement du cadastre de bruit, en tant que l'"une des composantes actuelles de la gestion technique des routes".
bb) A la différence des compétences communales touchées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté, l'attribution prévue par l'art. 51 LR est spéciale et dérogatoire par rapport à la compétence de principe du canton en matière de routes cantonales. Au demeurant, l'arrêté attaqué s'en tient par ailleurs à la répartition ordinaire des compétences selon la loi sur les routes: s'agissant des mêmes prescriptions de l'OPB, il désigne comme autorité d'exécution le département des ponts et chaussées pour les routes cantonales (art. 5 al. 1) et les communes pour les routes communales (art. 8 al. 3); et cette même répartition est aussi de règle pour l'établissement du cadastre de bruit (art. 5 al. 2, 1re phrase et 8 al. 2). Dans le cadre d'un contrôle de la légalité sous l'angle de l'arbitraire (cf. consid. 4b in fine ci-dessus), il n'y a toutefois pas lieu de s'interroger sur le bien-fondé de cette répartition des compétences et de cette dérogation décidée spécialement pour l'exécution de l'art. 37 OPB; il suffit que celle-ci n'outrepasse pas manifestement les limites de l'art. 51 LR. Or tel n'est pas le cas.
Si, comme on l'a vu à propos de l'art. 8 de l'arrêté, la protection contre le bruit peut se greffer, en tant que tâche générale, sur les attributions ordinaires des communes, aucune raison objective n'interdit qu'elle s'ajoute de la même façon à une compétence exercée en vertu d'une délégation spéciale. Selon le message du Conseil d'Etat du 9 septembre 1966 relatif au projet de loi sur les routes (p. 322 s.), cette - ancienne - compétence des villes a été maintenue par l'art. 51 LR en raison de leur expérience dans ce domaine et de l'allégement ainsi apporté aux tâches de l'Etat; cela permettait en outre de les "associer plus étroitement ... à l'élaboration et à l'exécution d'un programme de travaux qui représente un élément relativement important par rapport à l'ensemble et dont une part du coût est mis à la charge exclusive de la commune". Au vu de ces motifs, l'extension de cette compétence à l'établissement du cadastre de bruit n'apparaît nullement insoutenable: obligatoire pour les routes, cette mesure s'inscrit dans le cadre de leur construction et de leur aménagement au sens des art. 44 et 51 LR. Au demeurant, elle sera nécessairement exécutée, tout au moins en partie, en collaboration avec l'Etat, auquel il incombe (art. 5 al. 1 de l'arrêté) de déterminer les immissions (art. 36 OPB) que les communes concernées doivent consigner dans le cadastre de bruit.
Telle qu'elle est voulue par le législateur cantonal, la délégation prévue à l'art. 51 LR autorise donc le Conseil d'Etat à confier l'exécution de l'art. 37 OPB aux communes urbaines. D'ailleurs, s'il est vrai que les recourantes s'en prennent plus particulièrement à cette disposition de l'arrêté, leur critique porte avant tout, sous l'angle de l'arbitraire et de l'égalité de traitement, sur la charge financière supplémentaire qu'elle implique, critique qui sera examinée plus loin.
f) Les recours s'avèrent ainsi mal fondés en tant qu'ils mettent en cause, dans son principe même, la compétence du Conseil d'Etat d'édicter les dispositions litigieuses.
5. Il reste à examiner si, comme le soutiennent les recourantes, le Conseil d'Etat a violé matériellement l'autonomie communale en faisant un mauvais usage de sa compétence réglementaire, et si les articles 5 al. 2, 2e phrase et 8 al. 1 à 5 de l'arrêté attaqué sont incompatibles avec l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement.
a) Dans un domaine où les compétences respectives du canton et des communes ne sont pas délimitées de façon précise par la constitution ou la loi, la nouvelle réglementation en cause doit reposer sur un intérêt public suffisant. Concrètement, la question est donc de savoir si l'intérêt général du canton à imposer aux communes, par des règles uniformes, l'exécution de certaines mesures de protection contre le bruit l'emporte sur l'intérêt de ces dernières à conserver éventuellement leur liberté dans ce domaine (cf. ATF 112 Ia 283, ATF 111 Ia 131 consid. 3d, ATF 94 I 549).
Or cet intérêt des communes doit être d'emblée tempéré en considération du caractère impératif des prescriptions fédérales en matière de protection contre le bruit, dont l'exécution doit de toute façon être assurée dans les cantons, que ce soit par les autorités communales ou cantonales. S'il est vrai que les lois fribourgeoises sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions reconnaissent certaines compétences aux communes en matière de protection contre les nuisances, les dispositions du droit cantonal ou des règlements communaux ne conservent cependant une portée propre que dans la mesure où elles complètent ou renforcent celles du droit fédéral. Au surplus, les communes doivent désormais tenir compte de la protection contre le bruit, en tant que tâche générale de droit fédéral, dans l'exercice de leurs diverses attributions (cf. consid. 3c ci-dessus). Le Tribunal fédéral a récemment jugé dans ce sens que l'obligation d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation résulte directement du droit fédéral, soit des art. 24 LPE et 43 et 44 OPB, même en l'absence de droit cantonal d'application (arrêt X., Y. et Z. contre commune de Suchy du 9 novembre 1988, destiné à la publication; cf. ALFRED KUTTLER, op.cit., p. 40 et 47).
b) Cela étant, le choix de confier aux communes l'exécution des tâches visées par les dispositions de l'OPB mentionnées à l'art. 8 de l'arrêté n'est en tout cas ni illogique ni déraisonnable. Il y a au contraire un intérêt public prépondérant à ce que ces compétences appartiennent aux collectivités locales, au même titre que les attributions communales auxquelles elles sont matériellement liées, parce que leur exécution ne peut en être ainsi que plus adéquate, adaptée aux circonstances locales et conforme à une saine pondération des intérêts en présence (ATF 113 Ia 196 consid. b). Certes pourrait-on concevoir, en principe, que l'exécution de l'ensemble de ces prescriptions de l'OPB soit laissée uniquement à la charge du canton; mais l'ingérence dans les affaires communales serait ainsi autrement plus grave, et c'est alors que les communes seraient sans doute fondées à se plaindre d'une violation de l'autonomie qui leur appartient en matière de routes communales, de police des constructions et d'aménagement du territoire.
c) L'attribution faite aux communes recourantes par l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté semble pouvoir se justifier par les mêmes motifs. En effet, elle s'insère matériellement dans le cadre d'une tâche qui résulte d'une délégation expressément inscrite par le législateur cantonal à l'art. 51 LR. Or il n'apparaît pas insoutenable d'estimer, comme le fait l'autorité intimée, que l'établissement du cadastre de bruit est une composante de la gestion technique des routes, laquelle incombe aux communes urbaines. Et si l'on s'attache à la nature des indications qui, selon l'art. 37 al. 2 OPB, doivent figurer dans ce cadastre, en particulier "l'affectation des secteurs exposés au bruit" (lettre d) et "les degrés de sensibilité attribués" (lettre e), il est permis de penser que les communes sont mieux à même de l'établir qu'un service de l'administration cantonale. Cette question peut toutefois demeurer irrésolue, car cette disposition de l'arrêté attaqué ne résiste pas, pour d'autres motifs, aux griefs d'arbitraire et d'inégalité de traitement que lui adressent les recourantes.
d) Par son silence sur ce point, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté a pour effet de laisser à l'entière charge des communes concernées la totalité des frais d'établissement du cadastre de bruit, frais que la commune de Fribourg estime à environ un million de francs par an. L'autorité intimée ne le nie pas; elle observe simplement que la participation de l'Etat à ces frais doit être réglée dans une loi au sens formel, qui sera élaborée ultérieurement au titre de loi cantonale d'application de la LPE. Cependant, cette question ne relève pas de la compétence du Conseil d'Etat mais uniquement du législateur; aussi bien, l'éventualité de cette future loi ne peut-elle être prise en considération en l'état. Force est dès lors de constater que l'arrêté attaqué déroge ainsi au système de répartition des frais afférents aux routes cantonales, tel qu'il est prévu par la loi sur les routes, notamment à ses art. 46 ss et, plus particulièrement, 51 al. 3.
aa) C'est dès lors à juste titre que les recourantes se plaignent d'arbitraire et d'inégalité de traitement. Il est certes de jurisprudence que, sauf peut-être à invoquer la mise en péril de son existence même, une commune n'est en principe pas habilitée à se prévaloir de son autonomie pour contester un acte au seul motif qu'il l'atteint dans ses intérêts financiers (ATF 113 Ia 340 consid. 1d, 110 Ia 51 consid. 4b). Il lui est toutefois loisible d'arguer, entre autres, des conséquences financières d'une nouvelle répartition des tâches dont la finalité n'est pas purement fiscale.
Par ailleurs, lorsqu'il est invoqué à l'encontre d'une norme générale et abstraite, le grief d'inégalité de traitement se résume pratiquement à la contestation de distinctions qui ne trouveraient aucune justification objective dans la situation à réglementer, en sorte qu'il se confond pour l'essentiel avec celui d'arbitraire (ATF 114 Ia 12 consid. 3a).
bb) Se bornant à renvoyer le règlement éventuel de cette question à une loi future, le Conseil d'Etat ne tente pas sérieusement de justifier la mise à la charge exclusive des communes des frais d'établissement du cadastre pour les routes cantonales à l'intérieur des localités. Or le régime ainsi institué ne se prête à aucune interprétation qui puisse le rendre admissible. Sans pouvoir trouver appui sur aucune base légale ni aucun pouvoir réglementaire, il déroge de façon patente à la règle de l'art. 51 al. 3 LR, qui veut que l'Etat assume les frais, dont il fait l'avance, et que la commune n'y participe qu'à concurrence d'un montant déterminé conformément au règlement d'exécution. Du reste, la contradiction avec la volonté du législateur ressort à l'évidence du message précité du Conseil d'Etat (p. 322), qui exprime sans ambages l'intention de mettre fin à un système jugé dépassé en transférant dans le compte général de l'Etat l'intégralité des dépenses effectuées pour les routes cantonales à l'intérieur des villes.
Manifestement insoutenable, le résultat induit par la disposition litigieuse est en même temps contraire à l'égalité de traitement. Il introduit, entre les communes urbaines et les autres, une discrimination qui ne repose sur aucun motif objectif. En particulier, l'autorité intimée ne prétend pas, et l'on ne voit d'ailleurs pas, que ce traitement différencié pourrait s'inscrire dans le cadre d'une quelconque péréquation financière.
Dès lors, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté du Conseil d'Etat du 8 juillet 1988 doit être annulé. | fr | Autonomie communale en matière de protection contre le bruit. Les communes fribourgeoises bénéficient d'une certaine autonomie en matière de protection contre les nuisances dans le cadre de compétences particulières qui leur appartiennent en vertu des lois cantonales sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC) et sur les routes (LR). Elle peuvent s'en prendre à un arrêté de portée générale du Conseil d'Etat, fondé sur l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB), et soutenir que l'atteinte qu'il porte à leur autonomie est arbitraire et discriminatoire (consid. 3).
Le droit cantonal exige en principe une base légale au sens formel pour déléguer des tâches aux communes; toutefois, la voie réglementaire est ici suffisante: il s'agit de tâches d'exécution qui, imposées par le droit fédéral, sont étroitement liées aux compétences déjà exercées par les communes en vertu de la LATeC et de la LR (consid. 4).
L'arrêté attaqué répond à un intérêt public supérieur qui l'emporte sur celui des communes à conserver leur autonomie (consid. 5a-c). L'art. 5 al. 2, 2e phrase viole cependant l'autonomie communale en ce qu'il déroge de façon arbitraire et discriminatoire au système de répartition des frais afférents aux routes cantonales prévu par l'art. 51 al. 3 LR (consid. 5d). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 43
Le 8 juillet 1988, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a pris un "arrêté d'exécution de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit". Cet arrêté se réfère en préambule à l'art. 45 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.331) et comporte notamment les dispositions suivantes:
"Art. 5
1 Le Département des ponts et chaussées est, pour les routes cantonales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
2 Il établit le cadastre de bruit pour les routes cantonales (art. 37 OPB). Toutefois, pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités pour lesquelles la commune est délégataire de compétences particulières au sens de l'article 51 de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes, le cadastre de bruit est établi par la commune.
Art. 8
1 Les communes attribuent les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans le plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (art. 43, 44 al. 1 et 2 OPB). La procédure d'approbation selon les articles 78 à 82 de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions est applicable.
2 Elles établissent le cadastre de bruit pour les routes communales (art. 37 OPB) en prenant l'avis du Département des ponts et chaussées.
3 Elles sont, pour les routes communales, l'autorité d'exécution prévue aux articles 7 alinéa 1, 8 alinéa 1, 12, 18, 19 alinéa 1, 24 alinéa 1, 36 et 40 alinéa 1 OPB.
4 Elles contrôlent l'exécution des travaux selon l'article 35 OPB.
5 Elles sont l'autorité d'exécution prévue aux articles 4 alinéas 2 et 3 et 40 alinéa 3 OPB."
Par la voie du recours de droit public, les communes de Bulle et de Fribourg ont requis l'annulation des art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5 de cet arrêté. Elles contestaient la compétence du Conseil d'Etat d'attribuer aux communes, par voie d'arrêté, des tâches en matière de protection contre le bruit, et soutenaient que l'atteinte ainsi portée à leur autonomie était arbitraire et discriminatoire.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF 114 Ia 82 consid. 2a, 169 s. consid. 2a, ATF 113 Ia 344 consid. 2a et les arrêts cités). Une telle liberté peut trouver place tant dans l'exercice de compétences normatives ou de planification du territoire que dans le domaine de l'application du droit (ATF 104 Ia 44 consid. 1, 126 consid. 2b, ATF 103 Ia 479 consid. 5). Il suffit en outre qu'elle puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans le cadre des tâches particulières qui sont en cause, ce qui implique un examen différencié (ATF 112 Ia 343, ATF 102 Ia 161 ss). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 114 Ia 83 consid. 2b, 170 consid. 2b).
a) La constitution du canton de Fribourg laisse au législateur le soin de régler l'organisation politique et administrative des communes (art. 76). Elle ne mentionne pas expressément leur autonomie, se bornant à énoncer le principe que, sous la haute surveillance de l'Etat, les communes administrent librement leurs biens (art. 77). Quant à la loi du 25 septembre 1980 sur les communes (LC), elle ne contient que des règles générales, selon lesquelles la commune, "collectivité publique autonome" (art. 1er al. 1), "exerce librement son activité dans les limites des législations cantonale et fédérale" (art. 4). C'est donc avant tout dans les lois spéciales qu'il faut rechercher si et dans quelle mesure les communes fribourgeoises sont autonomes, au sens de la jurisprudence, dans l'accomplissement des tâches qui sont ici en cause (cf. ATF 102 Ia 162 consid. 3; cf. aussi ATF 114 Ia 83 consid. 3; CAMILLE GEINOZ, Aspects de l'autonomie communale en droit fribourgeois, thèse Fribourg 1960, p. 8 et 52).
b) A ses art. 5 al. 2 et 8 al. 1 à 5, l'arrêté litigieux délègue aux communes fribourgeoises le pouvoir d'exécuter diverses prescriptions de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit. Il les charge d'établir le cadastre de bruit (art. 37 OPB) pour les routes cantonales à l'intérieur des localités des chefs-lieux de district (art. 5 al. 2, 2e phrase) et pour les routes communales (art. 8 al. 2); il leur impose d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation dans leur plan d'affectation des zones et la réglementation y relative (art. 43 et 44 al. 1 et 2 OPB; art. 8 al. 1 de l'arrêté); il les désigne (art. 8 al. 3), pour les routes communales, comme l'autorité d'exécution prévue aux art. 7 al. 1, 8 al. 1 et 12 OPB (fixation et contrôle des limitations des émissions de bruit), aux art. 18, 19 al. 1 et 24 al. 1 OPB (contrôle des mesures ordonnées et établissement des programmes et des plans pluriannuels en ce qui concerne l'assainissement et l'isolation acoustique) et aux art. 36 al. 1 et 40 al. 1 OPB (détermination et évaluation des immissions de bruit extérieur); il leur confie (art. 8 al. 4) le contrôle de l'isolation acoustique des nouveaux bâtiments (art. 35 OPB); il les charge enfin (art. 8 al. 5) d'exécuter les prescriptions fédérales relatives au bruit des appareils et machines mobiles (art. 4 al. 2 et 3 OPB) et d'évaluer les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE là où les valeurs limites d'exposition font défaut (art. 40 al. 3 OPB).
Comme le soutiennent les recourantes, sans être contredites sur ce point par l'autorité intimée, les communes se voient ainsi imposer des tâches précises en des domaines où le droit cantonal leur reconnaît une certaine autonomie. Le fait qu'il s'agisse de l'exécution de normes du droit fédéral n'est en soi pas déterminant à cet égard (ATF 108 Ia 193 consid. 3, ATF 100 Ia 183 /4 consid. 4b). En vertu de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), les communes fribourgeoises sont habilitées à prendre en compte la protection contre les nuisances dans le cadre de leurs compétences en matière de police des constructions (art. 151 ss) et de planification des zones d'affectation (art. 45 ss; cf. ATF 102 Ia 160 ss; arrêt non publié Gemeinde Plaffeien du 11 novembre 1985, consid. 3a). De la même façon, il leur appartient de planifier, de construire et d'aménager le réseau routier communal (art. 5 al. 1, 45 et 56 ss de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes - LR). Il est par ailleurs dans la compétence de la ville de Fribourg, des chefs-lieux ou de toute commune de plus de 3000 habitants qui en fait la demande d'établir les plans de route cantonale pour les sections à l'intérieur des localités et de pourvoir à leur exécution (art. 51 LR).
c) Dès lors qu'elles bénéficient d'une certaine autonomie en ces matières, les communes peuvent exiger que l'autorité cantonale n'outrepasse pas sa propre compétence et qu'elle ne viole pas les dispositions du droit fédéral ou cantonal qui régissent lesdites matières, ce que le Tribunal fédéral examine librement ou sous l'angle de l'arbitraire selon qu'il s'agit du droit constitutionnel ou du droit de rang inférieur à la constitution (ATF 114 Ia 82 consid. 2, 170 consid. 2, ATF 113 Ia 162 consid. 3, 206 consid. 2b, 345 consid. 2b et les arrêts cités).
Dirigeant leurs recours contre une ordonnance cantonale, les communes recourantes peuvent donc alléguer que le Conseil d'Etat s'est arrogé à tort le pouvoir de réglementer un domaine où elles sont autonomes en vertu de la loi et que, matériellement, l'atteinte portée à leur autonomie par l'arrêté attaqué est contraire au droit (ATF 113 Ia 204, 344 consid. 1b, ATF 94 I 547 /8 consid. 4; arrêt non publié Escher et Stadtgemeinde Brig-Glis du 22 février 1984; ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif, p. 266; THOMAS PFISTERER, Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie, insbesondere im Kanton Aargau, in RJB 125/1989, p. 14 et 27). Elles peuvent aussi soulever les griefs d'arbitraire et de violation des principes de la légalité et de l'égalité de traitement, du moment que ces moyens se trouvent dans un rapport étroit avec celui tiré de la violation de l'autonomie communale (ATF 113 Ia 333, ATF 103 Ia 197 consid. 4b et les arrêts cités). En l'occurrence, les deux premiers de ces griefs n'ont toutefois pas de portée propre, car ils se recoupent avec celui de violation de l'autonomie, qui, tel qu'il est formulé dans les recours, implique l'examen de l'acte entrepris sous l'angle de l'arbitraire et de la légalité (cf. ATF 113 Ia 206 consid. 2b). En revanche, il y aura lieu d'entrer en matière sur le grief d'inégalité de traitement par lequel les recourantes font valoir que l'établissement du cadastre de bruit pour les routes cantonales constitue une charge particulièrement lourde, imposée aux seuls chefs-lieux (cf. ATF 103 Ia 198 consid. bb, ATF 97 I 511).
Il faut en outre rappeler que, saisi d'un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée générale, le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme à l'autonomie communale et aux autres garanties invoquées; il ne saurait en effet envisager d'emblée tous les effets de l'application de ces normes, même si, par leur précision, elles n'offrent guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée de les appliquer (ATF 111 Ia 25, 295 consid. 2, ATF 109 Ia 69 consid. 2c et les arrêts cités).
4. En premier lieu, les recourantes arguent de l'incompétence du Conseil d'Etat de leur attribuer des tâches par voie d'arrêté, le droit cantonal exigeant pour cela une loi au sens formel. Les dispositions litigieuses ne sauraient trouver une base légale suffisante ni dans la loi sur les routes ni dans celle sur l'aménagement du territoire et les constructions: la protection contre le bruit constituerait une matière par trop spéciale et technique pour que les attributions dévolues aux communes en vertu de ces lois puissent s'y étendre sans autre.
Le Conseil d'Etat soutient en sens contraire que la protection contre le bruit est une tâche imposée par le droit fédéral, que les communes, comme toutes les collectivités publiques, doivent assumer dans le cadre de leurs attributions ordinaires. Les compétences d'exécution déléguées en l'occurrence ne seraient que l'extension de tâches qui appartiennent déjà aux communes en vertu de la législation cantonale. Au demeurant, l'arrêté attaqué serait une mesure cantonale urgente, destinée à assurer l'application immédiate de l'ordonnance fédérale.
a) Sous réserve de quelques exceptions limitativement énumérées, l'exécution des prescriptions fédérales en matière de protection de l'environnement incombe aux cantons (art. 24septies al. 2 Cst., art. 36 LPE, art. 45 OPB). Dans le domaine de la protection contre le bruit, le législateur fédéral a expressément renoncé à confier lui-même, directement ou par une clause de délégation, certaines attributions aux communes (URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Nos 6 et 15 ad art. 36). C'est dès lors au seul droit cantonal qu'il appartient de répartir les compétences d'exécution entre le canton et les communes.
Le législateur fédéral ne s'est pas prononcé non plus sur la forme juridique de l'acte par lequel les cantons doivent arrêter leurs dispositions d'exécution. Il n'a pas introduit de norme analogue à celle de l'art. 5 al. 2, 2e phrase LPEP, par exemple, qui les autoriserait expressément à procéder par la voie de l'ordonnance (BO CN 1982, p. 427; U. BRUNNER, op.cit., No 16 ad art. 36). De même, la loi sur la protection de l'environnement ne contient aucune disposition semblable à l'art. 36 al. 2 LAT, qui habiliterait les gouvernements cantonaux à édicter une réglementation urgente à titre transitoire (cf. ATF 108 Ib 241). C'est donc, là encore, dans le seul droit cantonal qu'il y a lieu de rechercher si les dispositions litigieuses reposent sur une base légale suffisante.
b) Aux termes de l'art. 76 Cst. cant., la loi règle tout ce qui a rapport à l'organisation politique et administrative des communes. Si l'on se réfère aux autres dispositions de la constitution qui font mention de la loi, force est de considérer que le constituant a entendu, ici comme ailleurs, désigner la loi au sens formel (cf. art. 28bis, 28ter, 45 lettre b et 52 al. 1 lettre a; voir aussi, parmi d'autres, les art. 3, 4, 7, 11, 12, 14bis al. 3, 19 al. 3, 28quater, 42 al. 1). C'est dans ce sens aussi que doit sans doute se lire le texte de l'art. 5 LC, selon lequel la commune accomplit les tâches qui lui sont dévolues par la loi (al. 1) et collabore, dans la mesure prévue par la loi, à l'exécution des tâches cantonales et fédérales (al. 2). Dans un arrêté du 7 juin 1982 ("Extraits" 1982, p. 112), le Conseil d'Etat a lui-même donné cette interprétation à l'expression "par la loi" figurant à l'art. 60 al. 2 LC. C'est dès lors à bon droit et d'ailleurs sans être contredites par l'autorité intimée que les recourantes soulignent qu'il faut en principe une loi au sens formel pour répartir les tâches entre le canton et les communes. Or, en l'occurrence, une telle loi fait défaut.
La compétence du Conseil d'Etat de transférer certaines attributions aux communes ne peut se fonder, en l'absence d'une norme de délégation, que sur l'art. 52 al. 1 lettre a Cst. cant., qui le charge de l'exécution des lois et de l'administration du canton. Il ne peut édicter sur cette base que des règles secondaires, de simple exécution (ATF 112 Ia 113 consid. 3b, ATF 112 V 58 consid. 2a, ATF 98 Ia 287; arrêt non publié de Reyff du 4 mai 1988 consid. 4; MAX IMBODEN/RENE A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I, No 8 B.I; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 3e éd., No 351, p. 65). La question est dès lors de savoir si les dispositions attaquées peuvent trouver leur fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution de la législation cantonale sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions. Selon la jurisprudence, il suffira pour cela que la faculté de déléguer ces tâches aux communes soit donnée dans son principe, sans être nécessairement définie de façon détaillée pour chacune des attributions en cause (ATF 114 Ia 10 /11 consid. 2, ATF 112 Ia 254, ATF 109 Ia 284, 104 Ia 199 consid. 2c). Conduit ainsi à contrôler l'interprétation du droit de rang inférieur à la constitution, le Tribunal fédéral examinera l'exigence de la base légale uniquement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 109 Ia 122 consid. c, ATF 108 Ia 35 consid. 3a).
c) Les diverses tâches que l'arrêté attaqué délègue aux communes fribourgeoises sont toutes déterminées par l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit, laquelle tend à assurer l'application concrète de plusieurs dispositions de la loi sur la protection de l'environnement. En vue de protéger l'homme et son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 24septies al. 1 Cst.; art. 1er al. 1 LPE), cette loi énonce à la fois des dispositions de principe et des prescriptions détaillées. Ces dernières impliquent l'application immédiate (cf. ATF 113 Ib 382 consid. 4a, 399 et les arrêts cités), par toutes les autorités compétentes et si possible à titre préventif (art. 1er al. 2), de différentes mesures tendant à limiter les émissions (art. 11 s.) et les immissions (art. 13 ss), notamment de bruit (art. 7 et 19 ss), sur la base de valeurs limites d'exposition, ainsi qu'à assainir les installations trop bruyantes (art. 16 ss). Dès lors, les dispositions du droit cantonal qui ont directement trait à la protection contre le bruit n'ont plus de portée propre, sauf si elles complètent ou, lorsque cela est possible (cf. art. 65 al. 2 LPE), renforcent les normes du droit fédéral (ATF 114 Ib 230 consid. 4a, ATF 113 Ib 399 et les références).
En outre et surtout, cette législation postule, comme celle sur l'aménagement du territoire (cf. art. 22quater al. 3 Cst., art. 1er et 3 LAT), la prise en considération de l'ensemble des activités et des intérêts en jeu dans le cadre de l'application de toutes les lois, cantonales et fédérales, qui ont quelque rapport avec la protection de l'environnement (cf. Message du Conseil fédéral du 31 octobre 1979, FF 1979 III p. 747 et 756 ss; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Berne 1974, p. 105 ss; ALFRED KUTTLER, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, in SJ 1989, p. 39 s.). La protection de l'environnement s'ajoute ainsi, en tant que tâche générale, à toutes celles que les collectivités publiques assument dans l'exercice de leurs compétences ordinaires et qui ont des incidences sur l'environnement, sans qu'il soit besoin à cet effet d'une habilitation expresse donnée par la loi spéciale en cause (cf., par exemple, ATF 113 Ib 383 s., 399 s., ATF 112 Ib 42 ss, 306 s.). Cela a notamment pour conséquence que, dans l'exercice des attributions qui leur sont dévolues par la loi, les communes doivent sans autre tenir compte aussi de la protection de l'environnement. Il s'agit donc d'interpréter le droit cantonal conformément à ce droit fédéral.
d) Considéré à la lumière de ce qui précède, l'arrêté attaqué ne peut dès lors avoir qu'une portée déclarative en tant qu'il a pour unique objet d'étendre des attributions communales existantes à la protection contre le bruit: il se borne alors à désigner expressément des tâches que les communes fribourgeoises doivent de toute façon déjà assumer en cette matière dans le cadre de compétences qui leur appartiennent en vertu de lois cantonales spéciales. Dans cette mesure, l'arrêté trouve ainsi son fondement dans la compétence du Conseil d'Etat de pourvoir à l'exécution desdites lois.
Cette situation est de toute évidence réalisée s'agissant des attributions déléguées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté. Un examen détaillé de chacune de ces tâches serait ici superflu: il ressort de la description qui en a été faite ci-dessus (consid. 3b) qu'elles s'insèrent toutes dans le cadre de compétences reconnues aux communes par les lois cantonales sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions. Ce que le Conseil d'Etat expose à ce sujet dans ses observations est parfaitement clair et suffisant, en sorte que le Tribunal fédéral peut s'y rallier purement et simplement.
e) La question doit en revanche être examinée de plus près en ce qui concerne l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté, qui, par référence à l'art. 51 LR, charge certaines communes, dont les recourantes, d'établir le cadastre de bruit pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités.
aa) Globalement, la loi sur les routes attribue la propriété (art. 3) et la responsabilité des routes publiques et de leurs parties intégrantes, au sens des art. 1er et 2, respectivement à l'Etat ou aux communes selon qu'il s'agit de routes cantonales (art. 9) ou communales (art. 12). Il en va ainsi pour ce qui concerne en particulier l'exécution des travaux de construction et d'aménagement des routes (art. 44 et 45). Les frais afférents à ces travaux sont, pour les routes cantonales, à la charge du canton mais avec la participation des communes (art. 46 ss) et, pour les routes communales, à la charge des communes avec subventionnement de l'Etat (art. 56 ss). La répartition de la charge des travaux et des frais d'entretien obéit à des règles semblables (art. 77 ss).
En dérogation à ce système général, l'art. 51 al. 1 LR délègue à la ville de Fribourg et aux chefs-lieux la compétence d'établir et d'exécuter, avec l'approbation du Conseil d'Etat, les plans pour les sections de routes cantonales à l'intérieur des localités. Les frais se répartissent conformément à la règle générale, étant toutefois précisé que l'Etat en fait l'avance et que la commune lui rembourse sa part selon des modalités fixées par règlement (art. 51 al. 3). Contrairement aux recourantes, le Conseil d'Etat est d'avis que la délégation de compétence prévue à l'art. 51 LR peut s'étendre à l'établissement du cadastre de bruit, en tant que l'"une des composantes actuelles de la gestion technique des routes".
bb) A la différence des compétences communales touchées par l'art. 8 al. 1 à 5 de l'arrêté, l'attribution prévue par l'art. 51 LR est spéciale et dérogatoire par rapport à la compétence de principe du canton en matière de routes cantonales. Au demeurant, l'arrêté attaqué s'en tient par ailleurs à la répartition ordinaire des compétences selon la loi sur les routes: s'agissant des mêmes prescriptions de l'OPB, il désigne comme autorité d'exécution le département des ponts et chaussées pour les routes cantonales (art. 5 al. 1) et les communes pour les routes communales (art. 8 al. 3); et cette même répartition est aussi de règle pour l'établissement du cadastre de bruit (art. 5 al. 2, 1re phrase et 8 al. 2). Dans le cadre d'un contrôle de la légalité sous l'angle de l'arbitraire (cf. consid. 4b in fine ci-dessus), il n'y a toutefois pas lieu de s'interroger sur le bien-fondé de cette répartition des compétences et de cette dérogation décidée spécialement pour l'exécution de l'art. 37 OPB; il suffit que celle-ci n'outrepasse pas manifestement les limites de l'art. 51 LR. Or tel n'est pas le cas.
Si, comme on l'a vu à propos de l'art. 8 de l'arrêté, la protection contre le bruit peut se greffer, en tant que tâche générale, sur les attributions ordinaires des communes, aucune raison objective n'interdit qu'elle s'ajoute de la même façon à une compétence exercée en vertu d'une délégation spéciale. Selon le message du Conseil d'Etat du 9 septembre 1966 relatif au projet de loi sur les routes (p. 322 s.), cette - ancienne - compétence des villes a été maintenue par l'art. 51 LR en raison de leur expérience dans ce domaine et de l'allégement ainsi apporté aux tâches de l'Etat; cela permettait en outre de les "associer plus étroitement ... à l'élaboration et à l'exécution d'un programme de travaux qui représente un élément relativement important par rapport à l'ensemble et dont une part du coût est mis à la charge exclusive de la commune". Au vu de ces motifs, l'extension de cette compétence à l'établissement du cadastre de bruit n'apparaît nullement insoutenable: obligatoire pour les routes, cette mesure s'inscrit dans le cadre de leur construction et de leur aménagement au sens des art. 44 et 51 LR. Au demeurant, elle sera nécessairement exécutée, tout au moins en partie, en collaboration avec l'Etat, auquel il incombe (art. 5 al. 1 de l'arrêté) de déterminer les immissions (art. 36 OPB) que les communes concernées doivent consigner dans le cadastre de bruit.
Telle qu'elle est voulue par le législateur cantonal, la délégation prévue à l'art. 51 LR autorise donc le Conseil d'Etat à confier l'exécution de l'art. 37 OPB aux communes urbaines. D'ailleurs, s'il est vrai que les recourantes s'en prennent plus particulièrement à cette disposition de l'arrêté, leur critique porte avant tout, sous l'angle de l'arbitraire et de l'égalité de traitement, sur la charge financière supplémentaire qu'elle implique, critique qui sera examinée plus loin.
f) Les recours s'avèrent ainsi mal fondés en tant qu'ils mettent en cause, dans son principe même, la compétence du Conseil d'Etat d'édicter les dispositions litigieuses.
5. Il reste à examiner si, comme le soutiennent les recourantes, le Conseil d'Etat a violé matériellement l'autonomie communale en faisant un mauvais usage de sa compétence réglementaire, et si les articles 5 al. 2, 2e phrase et 8 al. 1 à 5 de l'arrêté attaqué sont incompatibles avec l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement.
a) Dans un domaine où les compétences respectives du canton et des communes ne sont pas délimitées de façon précise par la constitution ou la loi, la nouvelle réglementation en cause doit reposer sur un intérêt public suffisant. Concrètement, la question est donc de savoir si l'intérêt général du canton à imposer aux communes, par des règles uniformes, l'exécution de certaines mesures de protection contre le bruit l'emporte sur l'intérêt de ces dernières à conserver éventuellement leur liberté dans ce domaine (cf. ATF 112 Ia 283, ATF 111 Ia 131 consid. 3d, ATF 94 I 549).
Or cet intérêt des communes doit être d'emblée tempéré en considération du caractère impératif des prescriptions fédérales en matière de protection contre le bruit, dont l'exécution doit de toute façon être assurée dans les cantons, que ce soit par les autorités communales ou cantonales. S'il est vrai que les lois fribourgeoises sur les routes et sur l'aménagement du territoire et les constructions reconnaissent certaines compétences aux communes en matière de protection contre les nuisances, les dispositions du droit cantonal ou des règlements communaux ne conservent cependant une portée propre que dans la mesure où elles complètent ou renforcent celles du droit fédéral. Au surplus, les communes doivent désormais tenir compte de la protection contre le bruit, en tant que tâche générale de droit fédéral, dans l'exercice de leurs diverses attributions (cf. consid. 3c ci-dessus). Le Tribunal fédéral a récemment jugé dans ce sens que l'obligation d'attribuer les degrés de sensibilité aux zones d'affectation résulte directement du droit fédéral, soit des art. 24 LPE et 43 et 44 OPB, même en l'absence de droit cantonal d'application (arrêt X., Y. et Z. contre commune de Suchy du 9 novembre 1988, destiné à la publication; cf. ALFRED KUTTLER, op.cit., p. 40 et 47).
b) Cela étant, le choix de confier aux communes l'exécution des tâches visées par les dispositions de l'OPB mentionnées à l'art. 8 de l'arrêté n'est en tout cas ni illogique ni déraisonnable. Il y a au contraire un intérêt public prépondérant à ce que ces compétences appartiennent aux collectivités locales, au même titre que les attributions communales auxquelles elles sont matériellement liées, parce que leur exécution ne peut en être ainsi que plus adéquate, adaptée aux circonstances locales et conforme à une saine pondération des intérêts en présence (ATF 113 Ia 196 consid. b). Certes pourrait-on concevoir, en principe, que l'exécution de l'ensemble de ces prescriptions de l'OPB soit laissée uniquement à la charge du canton; mais l'ingérence dans les affaires communales serait ainsi autrement plus grave, et c'est alors que les communes seraient sans doute fondées à se plaindre d'une violation de l'autonomie qui leur appartient en matière de routes communales, de police des constructions et d'aménagement du territoire.
c) L'attribution faite aux communes recourantes par l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté semble pouvoir se justifier par les mêmes motifs. En effet, elle s'insère matériellement dans le cadre d'une tâche qui résulte d'une délégation expressément inscrite par le législateur cantonal à l'art. 51 LR. Or il n'apparaît pas insoutenable d'estimer, comme le fait l'autorité intimée, que l'établissement du cadastre de bruit est une composante de la gestion technique des routes, laquelle incombe aux communes urbaines. Et si l'on s'attache à la nature des indications qui, selon l'art. 37 al. 2 OPB, doivent figurer dans ce cadastre, en particulier "l'affectation des secteurs exposés au bruit" (lettre d) et "les degrés de sensibilité attribués" (lettre e), il est permis de penser que les communes sont mieux à même de l'établir qu'un service de l'administration cantonale. Cette question peut toutefois demeurer irrésolue, car cette disposition de l'arrêté attaqué ne résiste pas, pour d'autres motifs, aux griefs d'arbitraire et d'inégalité de traitement que lui adressent les recourantes.
d) Par son silence sur ce point, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté a pour effet de laisser à l'entière charge des communes concernées la totalité des frais d'établissement du cadastre de bruit, frais que la commune de Fribourg estime à environ un million de francs par an. L'autorité intimée ne le nie pas; elle observe simplement que la participation de l'Etat à ces frais doit être réglée dans une loi au sens formel, qui sera élaborée ultérieurement au titre de loi cantonale d'application de la LPE. Cependant, cette question ne relève pas de la compétence du Conseil d'Etat mais uniquement du législateur; aussi bien, l'éventualité de cette future loi ne peut-elle être prise en considération en l'état. Force est dès lors de constater que l'arrêté attaqué déroge ainsi au système de répartition des frais afférents aux routes cantonales, tel qu'il est prévu par la loi sur les routes, notamment à ses art. 46 ss et, plus particulièrement, 51 al. 3.
aa) C'est dès lors à juste titre que les recourantes se plaignent d'arbitraire et d'inégalité de traitement. Il est certes de jurisprudence que, sauf peut-être à invoquer la mise en péril de son existence même, une commune n'est en principe pas habilitée à se prévaloir de son autonomie pour contester un acte au seul motif qu'il l'atteint dans ses intérêts financiers (ATF 113 Ia 340 consid. 1d, 110 Ia 51 consid. 4b). Il lui est toutefois loisible d'arguer, entre autres, des conséquences financières d'une nouvelle répartition des tâches dont la finalité n'est pas purement fiscale.
Par ailleurs, lorsqu'il est invoqué à l'encontre d'une norme générale et abstraite, le grief d'inégalité de traitement se résume pratiquement à la contestation de distinctions qui ne trouveraient aucune justification objective dans la situation à réglementer, en sorte qu'il se confond pour l'essentiel avec celui d'arbitraire (ATF 114 Ia 12 consid. 3a).
bb) Se bornant à renvoyer le règlement éventuel de cette question à une loi future, le Conseil d'Etat ne tente pas sérieusement de justifier la mise à la charge exclusive des communes des frais d'établissement du cadastre pour les routes cantonales à l'intérieur des localités. Or le régime ainsi institué ne se prête à aucune interprétation qui puisse le rendre admissible. Sans pouvoir trouver appui sur aucune base légale ni aucun pouvoir réglementaire, il déroge de façon patente à la règle de l'art. 51 al. 3 LR, qui veut que l'Etat assume les frais, dont il fait l'avance, et que la commune n'y participe qu'à concurrence d'un montant déterminé conformément au règlement d'exécution. Du reste, la contradiction avec la volonté du législateur ressort à l'évidence du message précité du Conseil d'Etat (p. 322), qui exprime sans ambages l'intention de mettre fin à un système jugé dépassé en transférant dans le compte général de l'Etat l'intégralité des dépenses effectuées pour les routes cantonales à l'intérieur des villes.
Manifestement insoutenable, le résultat induit par la disposition litigieuse est en même temps contraire à l'égalité de traitement. Il introduit, entre les communes urbaines et les autres, une discrimination qui ne repose sur aucun motif objectif. En particulier, l'autorité intimée ne prétend pas, et l'on ne voit d'ailleurs pas, que ce traitement différencié pourrait s'inscrire dans le cadre d'une quelconque péréquation financière.
Dès lors, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arrêté du Conseil d'Etat du 8 juillet 1988 doit être annulé. | fr | Autonomia comunale in materia di protezione contro i rumori. I comuni friburghesi godono di una certa autonomia in materia di protezione contro i rumori nel quadro delle competenze particolari loro spettanti in virtù della legge cantonale sulla pianificazione del territorio e sulle costruzioni e della legge cantonale sulle strade. Essi sono quindi legittimati ad impugnare un decreto di carattere generale del Consiglio di Stato, fondato sull'ordinanza federale contro l'inquinamento fonico, e a sostenere che il medesimo restringe arbitrariamente e in modo discriminatorio la propria autonomia (consid. 3).
Il diritto cantonale esige in linea di principio una base legale formale per delegare determinati compiti ai comuni; nella fattispecie, è tuttavia sufficiente la forma del decreto di carattere generale: trattasi infatti di compiti di esecuzione, imposti dal diritto federale, che sono strettamente connessi alle competenze già esercitate dai comuni in virtù della legge cantonale sulla pianificazione del territorio e sulle costruzioni e della legge cantonale sulle strade (consid. 4).
Il decreto impugnato corrisponde a un interesse pubblico superiore, che prevale su quello dei comuni a conservare la propria autonomia (consid. 5a-c). L'art. 5 cpv. 2, secondo periodo, viola nondimeno l'autonomia comunale nella misura in cui deroga in modo arbitrario e discriminatorio al sistema di ripartizione delle spese relative alle strade cantonali previsto dall'art. 51 cpv. 3 della legge cantonale sulle strade (consid. 5d). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,272 | 115 Ia 5 | 115 Ia 5
Sachverhalt ab Seite 5
Die Baugesellschaft P. erhielt vom Gemeinderat Paspels die Baubewilligung für zwei Einfamilienhäuser in der Wohnzone der Gemeinde Paspels. Als die beiden Gebäude schon im Rohbau fertiggestellt waren, reichte die Baugesellschaft P. das Gesuch für den zusätzlichen Einbau je einer Einzimmerwohnung ein. Der Gemeinderat von Paspels verweigerte die Bewilligung mit Entscheid vom 25. März 1987. Er führte unter anderem dazu aus, nach Art. 45 Abs. 2 des Baugesetzes der Gemeinde Paspels vom 4. Juli 1975 (BauG) dürften Wohnräume nur in freistehenden Untergeschossen erstellt werden; die beiden Einzimmerwohnungen seien jedoch unter dem gewachsenen Boden in einem Erdeinschnitt vorgesehen, weshalb sie nicht bewilligt werden könnten. Ein von der Baugesellschaft P. erhobener Rekurs wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 31. August 1988 ab. Die Baugesellschaft P. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie, das Verwaltungsgericht habe in willkürlicher Weise eine Beschränkung seiner Überprüfungsbefugnis vorgenommen und die Anwendung und Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG lediglich unter Willkürgesichtspunkten bzw. unter dem Blickwinkel der Ermessensüberschreitung und des Ermessensmissbrauchs geprüft. Es liege somit eine formelle Rechtsverweigerung vor.
b) Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung, wenn sie sich mit einer blossen Willkürprüfung begnügt, obwohl ihr eine umfassende Kognition zukommt. Indessen ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Rechtsmittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu entscheiden hat, ihre Kognition ohne Verletzung von Art. 4 BV einschränken kann, soweit die Natur der Streitsache einer unbeschränkten Nachprüfung der angefochtenen Verfügung entgegensteht (BGE 106 Ia 2 und 71; BGE 101 Ia 57; vgl. auch BGE 107 Ib 121).
Im Zusammenhang mit der Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG hält das Verwaltungsgericht zur Kognition fest, auf dem Gebiet des öffentlichen Baurechts stehe den bündnerischen Gemeinden ein weiter Spielraum freier Gestaltung und damit eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Dies gelte auch für die Frage, ob sich Wohnraum im Erdeinschnitt befinde oder ob von einem freistehenden Untergeschoss gesprochen werden könne. Entsprechend dürfe es einen kommunalen Entscheid nur dann aufheben, wenn die Gemeindebehörde einen Missbrauch oder eine Überschreitung ihres Ermessensspielraumes begangen habe. In der Folge prüfte es die von der Gemeinde vorgenommene Anwendung des Art. 45 Abs. 2 BauG, insbesondere die Auslegung des Begriffes Erdeinschnitt, lediglich auf Willkür hin.
c) Die Beschwerdeführer machen geltend, eine solche Beschränkung der Überprüfungsbefugnis widerspreche Art. 33 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Nach dieser Bestimmung hat das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen (und auch Nutzungspläne) vorzusehen, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. Das kantonale Recht hat dabei sowohl die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 33 Abs. 3 lit. a) als auch die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3 lit. b) zu gewährleisten. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit der Legitimation eines Nachbarn, der eine baupolizeiliche Bewilligung anfechten wollte, die Anwendung von Art. 33 Abs. 3 RPG verneint. Es kam zum Schluss, kantonale Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG seien nur solche, die zur Hauptsache raumplanerische Züge tragen, indem sie der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienten. Dies sei für kommunale und kantonale Bauvorschriften in der Regel nicht der Fall. Gehe es weder um die Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG noch um die Mindestvoraussetzungen für die Baubewilligung gemäss Art. 22 Abs. 2 RPG, seien kommunale und kantonale Bauvorschriften nicht Ausführungsrecht zur Grundsatzgesetzgebung des Bundes. In diesen Fällen habe das kantonale Recht nicht bereits von Bundesrechts wegen die Legitimation im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten, d.h. Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG sei in diesen Fällen nicht anwendbar (BGE 112 Ia 121 E. 3). Da Art. 33 RPG Legitimation und Kognition gleich behandelt, ist die dargelegte Praxis des Bundesgerichtes zur Legitimation zwingend auch auf die Frage der Kognition anwendbar.
Bei Art. 45 Abs. 2 BauG geht es ausschliesslich um die Zulässigkeit von Wohn- und Arbeitsräumen im Erdeinschnitt bzw. in freistehenden Untergeschossen. Es steht weder die Baubewilligungspflicht als solche noch das Problem der Mindestvoraussetzungen für die Bewilligung in Frage. Demnach handelt es sich um kommunales Baurecht, das nicht zu den Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG gehört. Diese Bestimmung findet daher auf den vorliegenden Fall keine Anwendung.
d) Zu prüfen ist indessen, ob das Verwaltungsgericht die im kantonalen Recht vorgesehene Überprüfungsbefugnis beachtet hat. Gemäss Art. 53 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden (VGG) kann mit dem Rekurs jede Rechtsverletzung einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Hinsichtlich der Rechtskontrolle steht dem Gericht demnach freie Kognition zu. Wie oben dargelegt, hat das Verwaltungsgericht die Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG jedoch nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. Darin liegt eine unzulässige Beschränkung der gemäss Art. 53 lit. a VGG vorgesehenen Kognition bei Rechtsfragen im Rekursverfahren. Zwar ist dem Verwaltungsgericht insofern zuzustimmen, als bei der Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe, insbesondere wenn es sich - wie hier - um kommunales Recht handelt, unter Umständen eine zurückhaltende Überprüfung geboten sein kann, sofern der unteren Instanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. dazu BGE 108 Ib 203 E. 3b; BGE 107 Ib 121; 104 Ib 112). Ob vorliegend ein solcher Beurteilungsspielraum gegeben ist, kann offengelassen werden. Selbst wenn das zutreffen sollte, hiesse dies nicht, dass das Verwaltungsgericht seine Kognition im dargelegten Sinne beschränken darf. Die von der Rechtsprechung anerkannte Zurückhaltung bedeutet nicht, dass nur noch unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür geprüft werden darf; selbst in einem solchen Fall bleibt grundsätzlich die Pflicht zur freien Überprüfung bestehen, wenn auch in einem etwas zurückhaltenderen Rahmen. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Kognitionsbeschränkung stellt daher eine formelle Rechtsverweigerung dar. | de | Art. 4 BV; Kognition im kantonalen Beschwerdeverfahren; formelle Rechtsverweigerung. 1. Die in BGE 112 Ia 121 E. 3 dargelegte Praxis zur Legitimation im Bereich des Raumplanungsrechtes (Art. 33 RPG) ist auch auf die Frage der Kognition anwendbar (E. 2c).
2. Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung, wenn sie sich mit einer blossen Willkürprüfung begnügt, obwohl ihr umfassende Kognition zukommt (E. 2b).
3. Bei freier Kognition kann unter Umständen eine zurückhaltende Überprüfung geboten sein, sofern der unteren Instanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zukommt. Eine Rechtsmittelbehörde verletzt jedoch Art. 4 BV, wenn sie in einem solchen Fall eine blosse Willkürprüfung vornimmt (E. 2d) | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,273 | 115 Ia 5 | 115 Ia 5
Sachverhalt ab Seite 5
Die Baugesellschaft P. erhielt vom Gemeinderat Paspels die Baubewilligung für zwei Einfamilienhäuser in der Wohnzone der Gemeinde Paspels. Als die beiden Gebäude schon im Rohbau fertiggestellt waren, reichte die Baugesellschaft P. das Gesuch für den zusätzlichen Einbau je einer Einzimmerwohnung ein. Der Gemeinderat von Paspels verweigerte die Bewilligung mit Entscheid vom 25. März 1987. Er führte unter anderem dazu aus, nach Art. 45 Abs. 2 des Baugesetzes der Gemeinde Paspels vom 4. Juli 1975 (BauG) dürften Wohnräume nur in freistehenden Untergeschossen erstellt werden; die beiden Einzimmerwohnungen seien jedoch unter dem gewachsenen Boden in einem Erdeinschnitt vorgesehen, weshalb sie nicht bewilligt werden könnten. Ein von der Baugesellschaft P. erhobener Rekurs wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 31. August 1988 ab. Die Baugesellschaft P. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie, das Verwaltungsgericht habe in willkürlicher Weise eine Beschränkung seiner Überprüfungsbefugnis vorgenommen und die Anwendung und Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG lediglich unter Willkürgesichtspunkten bzw. unter dem Blickwinkel der Ermessensüberschreitung und des Ermessensmissbrauchs geprüft. Es liege somit eine formelle Rechtsverweigerung vor.
b) Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung, wenn sie sich mit einer blossen Willkürprüfung begnügt, obwohl ihr eine umfassende Kognition zukommt. Indessen ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Rechtsmittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu entscheiden hat, ihre Kognition ohne Verletzung von Art. 4 BV einschränken kann, soweit die Natur der Streitsache einer unbeschränkten Nachprüfung der angefochtenen Verfügung entgegensteht (BGE 106 Ia 2 und 71; BGE 101 Ia 57; vgl. auch BGE 107 Ib 121).
Im Zusammenhang mit der Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG hält das Verwaltungsgericht zur Kognition fest, auf dem Gebiet des öffentlichen Baurechts stehe den bündnerischen Gemeinden ein weiter Spielraum freier Gestaltung und damit eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Dies gelte auch für die Frage, ob sich Wohnraum im Erdeinschnitt befinde oder ob von einem freistehenden Untergeschoss gesprochen werden könne. Entsprechend dürfe es einen kommunalen Entscheid nur dann aufheben, wenn die Gemeindebehörde einen Missbrauch oder eine Überschreitung ihres Ermessensspielraumes begangen habe. In der Folge prüfte es die von der Gemeinde vorgenommene Anwendung des Art. 45 Abs. 2 BauG, insbesondere die Auslegung des Begriffes Erdeinschnitt, lediglich auf Willkür hin.
c) Die Beschwerdeführer machen geltend, eine solche Beschränkung der Überprüfungsbefugnis widerspreche Art. 33 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Nach dieser Bestimmung hat das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen (und auch Nutzungspläne) vorzusehen, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. Das kantonale Recht hat dabei sowohl die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 33 Abs. 3 lit. a) als auch die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3 lit. b) zu gewährleisten. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit der Legitimation eines Nachbarn, der eine baupolizeiliche Bewilligung anfechten wollte, die Anwendung von Art. 33 Abs. 3 RPG verneint. Es kam zum Schluss, kantonale Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG seien nur solche, die zur Hauptsache raumplanerische Züge tragen, indem sie der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienten. Dies sei für kommunale und kantonale Bauvorschriften in der Regel nicht der Fall. Gehe es weder um die Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG noch um die Mindestvoraussetzungen für die Baubewilligung gemäss Art. 22 Abs. 2 RPG, seien kommunale und kantonale Bauvorschriften nicht Ausführungsrecht zur Grundsatzgesetzgebung des Bundes. In diesen Fällen habe das kantonale Recht nicht bereits von Bundesrechts wegen die Legitimation im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten, d.h. Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG sei in diesen Fällen nicht anwendbar (BGE 112 Ia 121 E. 3). Da Art. 33 RPG Legitimation und Kognition gleich behandelt, ist die dargelegte Praxis des Bundesgerichtes zur Legitimation zwingend auch auf die Frage der Kognition anwendbar.
Bei Art. 45 Abs. 2 BauG geht es ausschliesslich um die Zulässigkeit von Wohn- und Arbeitsräumen im Erdeinschnitt bzw. in freistehenden Untergeschossen. Es steht weder die Baubewilligungspflicht als solche noch das Problem der Mindestvoraussetzungen für die Bewilligung in Frage. Demnach handelt es sich um kommunales Baurecht, das nicht zu den Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG gehört. Diese Bestimmung findet daher auf den vorliegenden Fall keine Anwendung.
d) Zu prüfen ist indessen, ob das Verwaltungsgericht die im kantonalen Recht vorgesehene Überprüfungsbefugnis beachtet hat. Gemäss Art. 53 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden (VGG) kann mit dem Rekurs jede Rechtsverletzung einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Hinsichtlich der Rechtskontrolle steht dem Gericht demnach freie Kognition zu. Wie oben dargelegt, hat das Verwaltungsgericht die Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG jedoch nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. Darin liegt eine unzulässige Beschränkung der gemäss Art. 53 lit. a VGG vorgesehenen Kognition bei Rechtsfragen im Rekursverfahren. Zwar ist dem Verwaltungsgericht insofern zuzustimmen, als bei der Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe, insbesondere wenn es sich - wie hier - um kommunales Recht handelt, unter Umständen eine zurückhaltende Überprüfung geboten sein kann, sofern der unteren Instanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. dazu BGE 108 Ib 203 E. 3b; BGE 107 Ib 121; 104 Ib 112). Ob vorliegend ein solcher Beurteilungsspielraum gegeben ist, kann offengelassen werden. Selbst wenn das zutreffen sollte, hiesse dies nicht, dass das Verwaltungsgericht seine Kognition im dargelegten Sinne beschränken darf. Die von der Rechtsprechung anerkannte Zurückhaltung bedeutet nicht, dass nur noch unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür geprüft werden darf; selbst in einem solchen Fall bleibt grundsätzlich die Pflicht zur freien Überprüfung bestehen, wenn auch in einem etwas zurückhaltenderen Rahmen. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Kognitionsbeschränkung stellt daher eine formelle Rechtsverweigerung dar. | de | Art. 4 Cst.; pouvoir d'examen dans la procédure cantonale de recours; déni de justice formel. 1. Les règles définies à l'ATF 112 Ia 121 consid. 3, relatives à la qualité pour recourir en matière d'aménagement du territoire (art. 33 LAT), sont aussi applicables au pouvoir d'examen (consid. 2c).
2. L'autorité qui restreint son examen à l'arbitraire alors qu'elle dispose d'un plein pouvoir de cognition commet un déni de justice formel (consid. 2b).
3. Selon les circonstances, une certaine retenue dans l'exercice d'un libre pouvoir d'examen peut se justifier, pour autant que l'autorité inférieure dispose d'une certaine latitude d'appréciation. Une autorité de recours viole toutefois l'art. 4 Cst. si elle limite dans un tel cas son pouvoir d'examen à l'arbitraire (consid. 2d). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 5
Die Baugesellschaft P. erhielt vom Gemeinderat Paspels die Baubewilligung für zwei Einfamilienhäuser in der Wohnzone der Gemeinde Paspels. Als die beiden Gebäude schon im Rohbau fertiggestellt waren, reichte die Baugesellschaft P. das Gesuch für den zusätzlichen Einbau je einer Einzimmerwohnung ein. Der Gemeinderat von Paspels verweigerte die Bewilligung mit Entscheid vom 25. März 1987. Er führte unter anderem dazu aus, nach Art. 45 Abs. 2 des Baugesetzes der Gemeinde Paspels vom 4. Juli 1975 (BauG) dürften Wohnräume nur in freistehenden Untergeschossen erstellt werden; die beiden Einzimmerwohnungen seien jedoch unter dem gewachsenen Boden in einem Erdeinschnitt vorgesehen, weshalb sie nicht bewilligt werden könnten. Ein von der Baugesellschaft P. erhobener Rekurs wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 31. August 1988 ab. Die Baugesellschaft P. führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie, das Verwaltungsgericht habe in willkürlicher Weise eine Beschränkung seiner Überprüfungsbefugnis vorgenommen und die Anwendung und Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG lediglich unter Willkürgesichtspunkten bzw. unter dem Blickwinkel der Ermessensüberschreitung und des Ermessensmissbrauchs geprüft. Es liege somit eine formelle Rechtsverweigerung vor.
b) Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung, wenn sie sich mit einer blossen Willkürprüfung begnügt, obwohl ihr eine umfassende Kognition zukommt. Indessen ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Rechtsmittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu entscheiden hat, ihre Kognition ohne Verletzung von Art. 4 BV einschränken kann, soweit die Natur der Streitsache einer unbeschränkten Nachprüfung der angefochtenen Verfügung entgegensteht (BGE 106 Ia 2 und 71; BGE 101 Ia 57; vgl. auch BGE 107 Ib 121).
Im Zusammenhang mit der Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG hält das Verwaltungsgericht zur Kognition fest, auf dem Gebiet des öffentlichen Baurechts stehe den bündnerischen Gemeinden ein weiter Spielraum freier Gestaltung und damit eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Dies gelte auch für die Frage, ob sich Wohnraum im Erdeinschnitt befinde oder ob von einem freistehenden Untergeschoss gesprochen werden könne. Entsprechend dürfe es einen kommunalen Entscheid nur dann aufheben, wenn die Gemeindebehörde einen Missbrauch oder eine Überschreitung ihres Ermessensspielraumes begangen habe. In der Folge prüfte es die von der Gemeinde vorgenommene Anwendung des Art. 45 Abs. 2 BauG, insbesondere die Auslegung des Begriffes Erdeinschnitt, lediglich auf Willkür hin.
c) Die Beschwerdeführer machen geltend, eine solche Beschränkung der Überprüfungsbefugnis widerspreche Art. 33 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Nach dieser Bestimmung hat das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen (und auch Nutzungspläne) vorzusehen, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. Das kantonale Recht hat dabei sowohl die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 33 Abs. 3 lit. a) als auch die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3 lit. b) zu gewährleisten. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit der Legitimation eines Nachbarn, der eine baupolizeiliche Bewilligung anfechten wollte, die Anwendung von Art. 33 Abs. 3 RPG verneint. Es kam zum Schluss, kantonale Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG seien nur solche, die zur Hauptsache raumplanerische Züge tragen, indem sie der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienten. Dies sei für kommunale und kantonale Bauvorschriften in der Regel nicht der Fall. Gehe es weder um die Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG noch um die Mindestvoraussetzungen für die Baubewilligung gemäss Art. 22 Abs. 2 RPG, seien kommunale und kantonale Bauvorschriften nicht Ausführungsrecht zur Grundsatzgesetzgebung des Bundes. In diesen Fällen habe das kantonale Recht nicht bereits von Bundesrechts wegen die Legitimation im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten, d.h. Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG sei in diesen Fällen nicht anwendbar (BGE 112 Ia 121 E. 3). Da Art. 33 RPG Legitimation und Kognition gleich behandelt, ist die dargelegte Praxis des Bundesgerichtes zur Legitimation zwingend auch auf die Frage der Kognition anwendbar.
Bei Art. 45 Abs. 2 BauG geht es ausschliesslich um die Zulässigkeit von Wohn- und Arbeitsräumen im Erdeinschnitt bzw. in freistehenden Untergeschossen. Es steht weder die Baubewilligungspflicht als solche noch das Problem der Mindestvoraussetzungen für die Bewilligung in Frage. Demnach handelt es sich um kommunales Baurecht, das nicht zu den Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG gehört. Diese Bestimmung findet daher auf den vorliegenden Fall keine Anwendung.
d) Zu prüfen ist indessen, ob das Verwaltungsgericht die im kantonalen Recht vorgesehene Überprüfungsbefugnis beachtet hat. Gemäss Art. 53 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden (VGG) kann mit dem Rekurs jede Rechtsverletzung einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Hinsichtlich der Rechtskontrolle steht dem Gericht demnach freie Kognition zu. Wie oben dargelegt, hat das Verwaltungsgericht die Auslegung von Art. 45 Abs. 2 BauG jedoch nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. Darin liegt eine unzulässige Beschränkung der gemäss Art. 53 lit. a VGG vorgesehenen Kognition bei Rechtsfragen im Rekursverfahren. Zwar ist dem Verwaltungsgericht insofern zuzustimmen, als bei der Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe, insbesondere wenn es sich - wie hier - um kommunales Recht handelt, unter Umständen eine zurückhaltende Überprüfung geboten sein kann, sofern der unteren Instanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. dazu BGE 108 Ib 203 E. 3b; BGE 107 Ib 121; 104 Ib 112). Ob vorliegend ein solcher Beurteilungsspielraum gegeben ist, kann offengelassen werden. Selbst wenn das zutreffen sollte, hiesse dies nicht, dass das Verwaltungsgericht seine Kognition im dargelegten Sinne beschränken darf. Die von der Rechtsprechung anerkannte Zurückhaltung bedeutet nicht, dass nur noch unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür geprüft werden darf; selbst in einem solchen Fall bleibt grundsätzlich die Pflicht zur freien Überprüfung bestehen, wenn auch in einem etwas zurückhaltenderen Rahmen. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Kognitionsbeschränkung stellt daher eine formelle Rechtsverweigerung dar. | de | Art. 4 Cost.; potere d'esame nella procedura cantonale di ricorso; diniego di giustizia formale. 1. Le norme definite in DTF 112 Ia 121 consid. 3 circa la legittimazione ricorsuale in materia di pianificazione del territorio (art. 33 LPT) si applicano anche al potere d'esame (consid. 2c).
2. L'autorità che limita la propria cognizione al controllo dell'arbitrio, pur disponendo di pieno potere d'esame, commette un diniego di giustizia formale (consid. 2b).
3. Secondo le circostanze, un certo riserbo nell'esercizio del libero potere d'esame può essere giustificato, ove l'autorità inferiore goda di una certa latitudine di apprezzamento. Un'autorità di ricorso viola tuttavia l'art. 4 Cost. se essa limita in tal caso il proprio potere d'esame al controllo dell'arbitrio (consid. 2d). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,275 | 115 Ia 56 | 115 Ia 56
Sachverhalt ab Seite 57
Die Bezirksanwaltschaft Zürich ordnete mit Verfügung vom 12. April 1988 an, X. der der Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz dringend verdächtig sei, sei wegen Kollusionsgefahr in Untersuchungshaft zu versetzen. Der Beschuldigte liess die Möglichkeit, gegen diesen Entscheid bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich Rekurs zu erheben, ungenutzt. Hingegen liess er am 19. April 1988 durch seinen inzwischen von ihm bevollmächtigten Rechtsvertreter bei der Bezirksanwaltschaft ein Haftentlassungsgesuch stellen. Im Gesuch wurde ausgeführt, gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK stehe jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen werde, das Recht zu, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden werde; da die Zürcher Strafprozessordnung keine richterliche Instanz zur Beurteilung von Haftentlassungsgesuchen vorsehe, werde das Gesuch der Praxis entsprechend an die Bezirksanwaltschaft gerichtet mit dem Ersuchen, es allenfalls einer richterlichen Instanz weiterzuleiten oder darüber - werde die Zuständigkeit der Bezirksanwaltschaft bejaht - selber zu entscheiden.
Mit Entscheid vom 20. April 1988 wies die Bezirksanwaltschaft Zürich das Haftentlassungsgesuch mit der Begründung ab, X. werde nach wie vor dringend verdächtigt, mit mehreren Kilogramm Haschisch gehandelt zu haben, und es bestehe massive Kollusionsgefahr. Der Beschuldigte erhob gegen diesen Entscheid am 22. April 1988 Rekurs an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, in dem er das Vorliegen eines Haftgrundes bestritt und die Begründung der Verhaftsverfügung beanstandete. Er machte zugleich erneut geltend, er habe Anspruch auf ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren. Noch vor deren Entscheid, nämlich am 26. April 1988, erstreckte der Präsident des Bezirksgerichts Zürich in Anwendung von § 51 Abs. 1 des Gesetzes betreffend den Strafprozess des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO) die Haftfrist auf Antrag der Bezirksanwaltschaft um weitere 14 Tage bis und mit 10. Mai 1988. X. wurde am 9. Mai 1988 aus der Haft entlassen.
Die Staatsanwaltschaft wies den Rekurs am 2. Juni 1988 ab, soweit sie darauf eintrat. Sie erwog unter anderem, die zürcherische Strafprozessordnung kenne ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK in der allerersten Phase der Untersuchung nicht. Ein solches Verfahren sei indessen allein schon aus zeitlichen Gründen praktisch ausgeschlossen, da die Haftkompetenz des Bezirksanwalts nur für die Dauer von 14 Tagen bestehe, worauf zwingend die Verlängerung durch den zuständigen Gerichtspräsidenten zu erfolgen habe. Wenn die EMRK vorschreibe, das Haftprüfungsverfahren habe "raschmöglichst" zu erfolgen, könne im übrigen wohl nur gemeint sein, sobald der Untersuchungsstand eine solche Prüfung auch zulasse.
Eine gegen diesen Entscheid von X. erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst das Bundesgericht im Sinne der Erwägungen gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK muss jede nach der Vorschrift des Absatzes 1c dieses Artikels festgenommene oder in Haft gehaltene Person unverzüglich einem Richter oder einem andern, gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt werden. Ziff. 4 derselben Bestimmung schreibt vor, dass jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht hat, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird.
Unter den Parteien ist nicht streitig, dass das Zürcher Strafverfahren kein richterliches Haftbeschwerdeverfahren kennt, da gegen die Anordnung der Untersuchungshaft durch die Bezirksanwaltschaft lediglich der Rekurs an die Staatsanwaltschaft zur Verfügung steht (§ 402 Ziff. 1 StPO). Auch das Institut des Haftrichters ist im Zürcher Strafprozessrecht grundsätzlich nicht verankert: Nach den unbestrittenen Ausführungen des Beschwerdeführers im kantonalen Verfahren sind Haftentlassungsgesuche beim zuständigen Untersuchungsbeamten zu stellen. So ist denn auch im vorliegenden Fall das Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers vom zuständigen Bezirksanwalt behandelt und abgewiesen worden. Hingegen besteht nach einer Haftdauer von 14 Tagen eine automatische richterliche Haftkontrolle in dem Sinne, dass gemäss § 51 Abs. 1 StPO die Fortdauer der Haft vom Bezirksgerichtspräsidenten bzw. vom Präsidenten der Anklagekammer bewilligt werden muss. Gegen den entsprechenden Entscheid ist nach Abs. 2 dieser Vorschrift, wie bereits erwähnt, der Rekurs an die Anklagekammer des Obergerichts zulässig.
Der Beschwerdeführer beanstandet in erster Linie, die Behandlung seines Haftentlassungsgesuchs habe Art. 5 Ziff. 4 EMRK verletzt, weil über das Gesuch nie in einem gerichtlichen Verfahren entschieden worden sei. Darüber wird im folgenden zu befinden sein. Ob er darüber hinaus auch geltend machen will, der Bezirksanwalt sei kein im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK zur Anordnung der Untersuchungshaft ermächtigtes Organ, lässt sich der Beschwerdeschrift nicht klar entnehmen. Wie die fraglichen Ausführungen in der Beschwerde zu verstehen sind, kann indessen offenbleiben, da es jedenfalls insoweit an einer rechtsgenügenden Rüge fehlen würde. Der Beschwerdeführer legt nämlich entgegen der Vorschrift von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht im einzelnen dar, inwiefern er Art. 5 Ziff. 3 EMRK als verletzt ansieht (vgl. dazu BGE 110 Ia 3/4 E. 2a mit Hinweis).
Im folgenden wird zuerst zu prüfen sein, ob - wie dies die Bezirksanwaltschaft in ihrer dem Bundesgericht erstatteten Vernehmlassung geltend macht - das mit dem Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers auf bezirks- und staatsanwaltschaftlicher Ebene veranlasste Haftprüfungsverfahren den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK zu genügen vermochte (E. 2b). Hernach wird zu beurteilen sein, ob das Haftfristerstreckungsverfahren vor dem Bezirksgerichtspräsidenten mit anschliessender Rekursmöglichkeit an die Anklagekammer des Obergerichts die von der Konvention gewährleisteten Garantien erfüllte (E. 2c).
b) Sowohl das Bundesgericht (BGE 102 Ia 179 ff.) wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg (Urteil i.S. Schiesser vom 4. Dezember 1979, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 34 = EuGRZ 1980 S. 202 ff.) haben erklärt, der zürcherische Bezirksanwalt sei im Verfahrensstadium der Untersuchung ein "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK. Indessen hat der Gerichtshof im Urteil i.S. de Jong, Baljet und van den Brink vom 22. Mai 1984 (Serie A, Vol. 77, Ziff. 57 = EuGRZ 1985 S. 706/707) unter Hinweis auf frühere Urteile klargestellt, dass die beiden Garantien von Art. 5 Ziff. 3 und Ziff. 4 EMRK nebeneinander Anwendung finden, weil diejenige von Ziff. 4 von anderer Qualität als diejenige von Ziff. 3 ist. Aus dem Umstand allein, dass die Eigenschaft des Bezirksanwalts als "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" anerkannt ist, lässt sich demnach noch nichts herleiten.
In Art. 5 Ziff. 3 EMRK wird der "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigte Beamte" ausdrücklich als Alternative zum Richter genannt. Der Wortlaut bringt zum Ausdruck, dass auch administrative Organe, wie sie nach ihrer organisatorischen Stellung sowohl die Bezirks- wie die Staatsanwaltschaft darstellen (siehe dazu HAUSER/HAUSER, Erläuterungen zum Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, S. 259 ff.) mit der Konvention vereinbar sind, soweit sie richterliche Funktionen ausüben. Demgegenüber umschreibt Art. 5 Ziff. 4 EMRK die zur Haftprüfung zuständige Behörde mit "Gericht". Auch wenn die Konvention für die gerichtliche Prüfung des Freiheitsentzuges nach dieser Vorschrift nicht notwendigerweise ein ordentliches Gericht klassischer Natur verlangt, das in die herkömmliche Justizorganisation integriert ist (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Weeks vom 2. März 1987, Serie A, Vol. 114, Ziff. 61 = EuGRZ 1988 S. 318/319; BGE 114 Ia 185 ff. E. 3b mit zahlreichen weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe), fallen unter den Begriff "Gericht" lediglich Organe, die die allgemeinen, wesentlichen Eigenschaften besitzen, die ein Gericht auszeichnen, und die ein justizförmiges Verfahren gewährleisten (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 120 zu Art. 5 EMRK mit Hinweisen). Zu diesen Eigenschaften gehört nicht nur die funktionelle, sondern darüber hinaus auch die organisatorische und personelle Unabhängigkeit von den andern staatlichen Gewalten. Diese kommt indessen der Bezirks- und der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich nicht zu (vgl. BGE 102 Ia 182 /183 E. 3a mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Schiesser, a.a.O., Ziff. 29 ff.).
Da die Bezirks- und Staatsanwaltschaft nach dem Gesagten die Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK an das zuständige Organ nicht zu erfüllen vermögen, kann schon deshalb nicht davon ausgegangen werden, im vorliegenden Fall habe die Behandlung des Haftentlassungsgesuchs des Beschwerdeführers durch die Bezirksanwaltschaft und im anschliessenden Rekursverfahren vor der Staatsanwaltschaft ein konventionsmässiges Haftprüfungsverfahren dargestellt.
c) Der Beschwerdeführer räumt, wie bereits erwähnt, ein, dass er mittels Einlegen eines Rekurses gegen die Haftverlängerungsverfügung des Bezirksgerichtspräsidenten an die Anklagekammer des Obergerichts ein Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK hätte beantragen können. Er vertritt aber die Auffassung, es sei dem in dieser Vorschrift enthaltenen Gebot, "raschmöglichst" über die Rechtmässigkeit der Haft zu entscheiden, nicht Genüge getan worden, weil ihm dieser Rechtsweg erst ab dem 18. Tag der Untersuchungshaft - d.h. nach Zustellung der Haftverlängerungsverfügung - offengestanden sei.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat festgehalten, dass die Frage, innerhalb welcher Frist nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK über ein Haftentlassungsgesuch entschieden werden muss, nicht abstrakt beurteilt werden kann; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des einzelnen Falles ab (Urteil i.S. Sanchez-Reisse vom 21. Oktober 1986, Serie A, Vol. 107, Ziff. 55 = EuGRZ 1988 S. 526). In Anbetracht des Umstandes, dass es im dort zu beurteilenden Fall nach Ansicht des Gerichtshofes nicht um komplexe Probleme ging, welche vertiefte Abklärungen und eine eingehende Prüfung erfordert hätten, erachtete er einen Entscheid über ein Haftentlassungsbegehren nach 31 bzw. 46 Tagen als mit dem Anspruch des Inhaftierten auf einen vom Gericht innert kurzer Frist zu treffenden Entscheid unvereinbar (Ziff. 57-61). Gestützt auf diese Rechtsprechung hat in der Folge das Bundesgericht in einem Urteil vom 8. Juni 1988 eine Dauer von 41 Tagen von der Einreichung des Haftentlassungsgesuchs bis zum Entscheid als nicht vertretbar bezeichnet. Auch bei diesem Entscheid war von Bedeutung, dass die Frage der Haftentlassung keine besonderen Probleme aufgeworfen hatte, die ausgedehnte Abklärungen oder ein umfassendes Aktenstudium erfordert hätten (BGE 114 Ia 92 E. 5c).
Der Beschwerdeführer ist der Meinung, der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmässigkeit der Untersuchungshaft wäre in seinem Fall "kaum überbietbare Dringlichkeit" zugekommen, weil nach Art. 6 Ziff. 2 EMRK seine Unschuld zu vermuten sei, er nicht vorbestraft sei und in seinem Umfeld als absolut unbescholtener Bürger gelte. Diesen Argumenten kommt kaum ein erhebliches Gewicht zu. Die Frage, innerhalb welcher Frist eine Entscheidung hinsichtlich der Prüfung der Untersuchungshaft ergehen muss, hängt nach der aufgeführten Rechtsprechung in erster Linie vom objektiven Zeitbedarf für die Beurteilung der jeweiligen Streitpunkte ab. Der dem Verhafteten mit Art. 5 Ziff. 4 EMRK eingeräumte Anspruch auf einen "raschmöglichsten" Entscheid wird - ergeht dieser Entscheid nicht sofort - dann nicht verletzt, wenn der Behörde aufgrund der Umstände des Falles ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war.
Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer am 12. April 1988 in Untersuchungshaft versetzt. Am 26. April 1988 ersuchte die Bezirksanwaltschaft den Präsidenten des Bezirksgerichts Zürich um Verlängerung der Haft. Der Bezirksgerichtspräsident entsprach diesem Gesuch mit Verfügung vom gleichen Tag. Dieser Entscheid wurde dem Beschwerdeführer persönlich am 27. April 1988 eröffnet und ging beim Verteidiger am 28. April 1988 ein. Ein Rekurs an die Anklagekammer des Obergerichts war demnach frühestens nach 15 Tagen Haft bzw. 8 Tage nach Einreichung des Haftentlassungsgesuchs möglich. Will man mit dem Beschwerdeführer dieses Rekurs- als Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK betrachten, lässt sich unter dem Gesichtswinkel der oben dargestellten Grundsätze dieser Zeitraum, in dem - ohne dass sich hiefür in irgendeiner Weise ein objektiver Zeitbedarf namhaft machen liesse - kein Zugang zu einem Gericht möglich war, nicht rechtfertigen.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat denn auch im bereits erwähnten und ähnlich gelagerten Urteil i.S. de Jong, Baljet und van den Brink entschieden, selbst bei Berücksichtigung der Besonderheiten des militärischen Lebens und der Militärgerichtsbarkeit werde Art. 5 Ziff. 4 EMRK verletzt, wenn einer verhafteten Person während sieben bzw. elf bzw. sechs Tagen kein Rechtsbehelf und damit kein Zugang zu einem Gericht offenstehe (a.a.O., Ziff. 58).
Die vorstehenden Erwägungen zeigen, dass im vorliegenden Fall das Haftfristerstreckungsverfahren mit anschliessender Rekursmöglichkeit dem Beschwerdeführer schon aus zeitlichen Gründen kein Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügendes Haftprüfungsverfahren zu gewährleisten vermochte. Die in der Vernehmlassung der Staatsanwaltschaft an das Bundesgericht vertretene Auffassung, die Haftfristerstreckung durch den Bezirksgerichtspräsidenten habe für sich allein ein Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügendes Haftprüfungsverfahren dargestellt, kann aber auch deshalb nicht geteilt werden, weil die Haftverlängerungsverfügung vom 26. April 1988 - entsprechend den Bestimmungen von § 51 Abs. 1 StPO - lediglich aufgrund eines Antrags des Untersuchungsbeamten und der Akten und insbesondere nicht direkt auf das Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers vom 19. April 1988 hin erging. Auch wenn der Bezirksgerichtspräsident bei der Prüfung der Aktenlage vom Entlassungsgesuch Kenntnis erlangen konnte und es bei seinem Entscheid mitzuberücksichtigen hatte, wurde damit dem von der EMRK geforderten Mass an kontradiktorischer Ausgestaltung des Haftprüfungsverfahrens nicht Genüge getan. Die EMRK räumt dem Angeschuldigten bei Verfahren im Zusammenhang mit Haftentlassungsgesuchen namentlich ein weitergehendes Replikrecht ein, als ihm aufgrund von Art. 4 BV gewährt wird (BGE 114 Ia 86 ff. E. 3 mit Hinweisen). Demgegenüber behaupten weder die kantonalen Behörden noch lässt sich den Akten entnehmen, dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall überhaupt Gelegenheit gehabt hätte, im Haftverlängerungsverfahren in geeigneter Weise seine Argumente gegen die Fortdauer der Haft vorzubringen, d. h. zum Verlängerungsgesuch des Untersuchungsbeamten Stellung zu nehmen.
Nicht ersichtlich ist schliesslich auch, weshalb der jeweilige Untersuchungsstand einem Haftprüfungsverfahren entgegenstehen soll, wie dies die Staatsanwaltschaft im angefochtenen Entscheid - allerdings eher nebenbei und ohne weitere Begründung - geltend macht.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Anspruch des Beschwerdeführers auf ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK im kantonalen Verfahren nicht gewährleistet worden ist. Fragen liesse sich unter diesen Umständen allenfalls noch, ob die gegen den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft zur Verfügung stehende staatsrechtliche Beschwerde als Mittel der gerichtlichen Haftprüfung betrachtet werden könnte. Dies fällt jedoch im vorliegenden Fall schon deshalb ausser Betracht, weil im angefochtenen Entscheid zur Frage der Rechtmässigkeit der Untersuchungshaft nicht Stellung genommen wurde und diese Frage daher auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zu beantworten war und denn auch vom Beschwerdeführer zu Recht nicht aufgeworfen wurde. Im übrigen dürfte es mit dem Anspruch der EMRK auf einen "raschmöglichsten" Entscheid kaum vereinbar sein, dass ein Beschwerdeführer zuerst das kantonale Rekursverfahren durchlaufen muss und erst dann - gegen den letztinstanzlichen Entscheid - eine gerichtliche Haftprüfung erwirken kann; jedenfalls dürfte diesfalls ein bundesgerichtlicher Entscheid in den meisten Fällen nicht binnen angemessener Frist ausgefällt werden können. Auch erscheint es - dies mag noch beigefügt werden - als fraglich, ob es mit dem Wesen eines Haftprüfungsverfahrens vereinbar sei, dass das Bundesgericht Sachverhaltsfragen stets nur auf Willkür hin prüft (BGE 98 Ia 308).
Die vorstehenden Erwägungen führen zur Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde. Dass die zürcherische Strafprozessordnung ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK grundsätzlich nicht vorsieht, ist ohne Belang. Es ist Sache der Zürcher Behörden, den Anforderungen der EMRK Nachachtung zu verschaffen. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass es nicht zum vornherein ausgeschlossen erscheint, in gewissen Fällen durch entsprechende Handhabung der Haftprüfung gemäss § 51 StPO den Anforderungen der EMRK zu entsprechen. Darüber hinaus hat der Regierungsrat bereits seinen Willen bekundet, die Zürcher Strafprozessordnung den Anforderungen der EMRK anzupassen. Er hat dem Kantonsrat mit Antrag vom 7. Dezember 1988 eine Teilrevision der Strafprozessordnung unterbreitet, die in den §§ 63 ff. einen selbständigen Haftrichter vorsieht. Nach den vorgeschlagenen Bestimmungen wird der Angeschuldigte jederzeit ein Gesuch um Aufhebung der Untersuchungshaft stellen können, das, sofern der Untersuchungsbeamte dem Gesuch keine Folge geben will, unverzüglich dem Haftrichter zu unterbreiten ist.
Beim gegebenen Verfahrensausgang braucht die weitere Rüge des Beschwerdeführers, die Verletzung von Art. 5 Ziff. 4 EMRK habe zugleich eine solche der persönlichen Freiheit zur Folge gehabt, nicht geprüft zu werden. Da sich der Beschwerdeführer nicht mehr in Haft befindet, ist von einer Aufhebung des angefochtenen Entscheids abzusehen. | de | Art. 5 Ziff. 4 EMRK; gerichtliche Haftprüfung bei Untersuchungshaft. 1. Die zürcherische Bezirks- und Staatsanwaltschaft stellen kein Gericht im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK dar (E. 2b).
2. Art. 5 Ziff. 4 EMRK ist verletzt, wenn während acht Tagen ein Zugang zu einem Gericht nicht möglich ist; das Haftfristerstreckungsverfahren vor dem Bezirksgerichtspräsidenten stellte überdies für sich allein kein Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügendes Haftprüfungsverfahren dar, weil im vorliegenden Fall dem von der EMRK geforderten Mass an kontradiktorischer Ausgestaltung desselben nicht Genüge getan wurde (E. 2c).
3. Die staatsrechtliche Beschwerde fällt im vorliegenden Fall als Mittel der gerichtlichen Haftprüfung ausser Betracht (E. 3). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-56%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 57
Die Bezirksanwaltschaft Zürich ordnete mit Verfügung vom 12. April 1988 an, X. der der Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz dringend verdächtig sei, sei wegen Kollusionsgefahr in Untersuchungshaft zu versetzen. Der Beschuldigte liess die Möglichkeit, gegen diesen Entscheid bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich Rekurs zu erheben, ungenutzt. Hingegen liess er am 19. April 1988 durch seinen inzwischen von ihm bevollmächtigten Rechtsvertreter bei der Bezirksanwaltschaft ein Haftentlassungsgesuch stellen. Im Gesuch wurde ausgeführt, gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK stehe jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen werde, das Recht zu, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden werde; da die Zürcher Strafprozessordnung keine richterliche Instanz zur Beurteilung von Haftentlassungsgesuchen vorsehe, werde das Gesuch der Praxis entsprechend an die Bezirksanwaltschaft gerichtet mit dem Ersuchen, es allenfalls einer richterlichen Instanz weiterzuleiten oder darüber - werde die Zuständigkeit der Bezirksanwaltschaft bejaht - selber zu entscheiden.
Mit Entscheid vom 20. April 1988 wies die Bezirksanwaltschaft Zürich das Haftentlassungsgesuch mit der Begründung ab, X. werde nach wie vor dringend verdächtigt, mit mehreren Kilogramm Haschisch gehandelt zu haben, und es bestehe massive Kollusionsgefahr. Der Beschuldigte erhob gegen diesen Entscheid am 22. April 1988 Rekurs an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, in dem er das Vorliegen eines Haftgrundes bestritt und die Begründung der Verhaftsverfügung beanstandete. Er machte zugleich erneut geltend, er habe Anspruch auf ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren. Noch vor deren Entscheid, nämlich am 26. April 1988, erstreckte der Präsident des Bezirksgerichts Zürich in Anwendung von § 51 Abs. 1 des Gesetzes betreffend den Strafprozess des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO) die Haftfrist auf Antrag der Bezirksanwaltschaft um weitere 14 Tage bis und mit 10. Mai 1988. X. wurde am 9. Mai 1988 aus der Haft entlassen.
Die Staatsanwaltschaft wies den Rekurs am 2. Juni 1988 ab, soweit sie darauf eintrat. Sie erwog unter anderem, die zürcherische Strafprozessordnung kenne ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK in der allerersten Phase der Untersuchung nicht. Ein solches Verfahren sei indessen allein schon aus zeitlichen Gründen praktisch ausgeschlossen, da die Haftkompetenz des Bezirksanwalts nur für die Dauer von 14 Tagen bestehe, worauf zwingend die Verlängerung durch den zuständigen Gerichtspräsidenten zu erfolgen habe. Wenn die EMRK vorschreibe, das Haftprüfungsverfahren habe "raschmöglichst" zu erfolgen, könne im übrigen wohl nur gemeint sein, sobald der Untersuchungsstand eine solche Prüfung auch zulasse.
Eine gegen diesen Entscheid von X. erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst das Bundesgericht im Sinne der Erwägungen gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK muss jede nach der Vorschrift des Absatzes 1c dieses Artikels festgenommene oder in Haft gehaltene Person unverzüglich einem Richter oder einem andern, gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt werden. Ziff. 4 derselben Bestimmung schreibt vor, dass jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht hat, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird.
Unter den Parteien ist nicht streitig, dass das Zürcher Strafverfahren kein richterliches Haftbeschwerdeverfahren kennt, da gegen die Anordnung der Untersuchungshaft durch die Bezirksanwaltschaft lediglich der Rekurs an die Staatsanwaltschaft zur Verfügung steht (§ 402 Ziff. 1 StPO). Auch das Institut des Haftrichters ist im Zürcher Strafprozessrecht grundsätzlich nicht verankert: Nach den unbestrittenen Ausführungen des Beschwerdeführers im kantonalen Verfahren sind Haftentlassungsgesuche beim zuständigen Untersuchungsbeamten zu stellen. So ist denn auch im vorliegenden Fall das Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers vom zuständigen Bezirksanwalt behandelt und abgewiesen worden. Hingegen besteht nach einer Haftdauer von 14 Tagen eine automatische richterliche Haftkontrolle in dem Sinne, dass gemäss § 51 Abs. 1 StPO die Fortdauer der Haft vom Bezirksgerichtspräsidenten bzw. vom Präsidenten der Anklagekammer bewilligt werden muss. Gegen den entsprechenden Entscheid ist nach Abs. 2 dieser Vorschrift, wie bereits erwähnt, der Rekurs an die Anklagekammer des Obergerichts zulässig.
Der Beschwerdeführer beanstandet in erster Linie, die Behandlung seines Haftentlassungsgesuchs habe Art. 5 Ziff. 4 EMRK verletzt, weil über das Gesuch nie in einem gerichtlichen Verfahren entschieden worden sei. Darüber wird im folgenden zu befinden sein. Ob er darüber hinaus auch geltend machen will, der Bezirksanwalt sei kein im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK zur Anordnung der Untersuchungshaft ermächtigtes Organ, lässt sich der Beschwerdeschrift nicht klar entnehmen. Wie die fraglichen Ausführungen in der Beschwerde zu verstehen sind, kann indessen offenbleiben, da es jedenfalls insoweit an einer rechtsgenügenden Rüge fehlen würde. Der Beschwerdeführer legt nämlich entgegen der Vorschrift von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht im einzelnen dar, inwiefern er Art. 5 Ziff. 3 EMRK als verletzt ansieht (vgl. dazu BGE 110 Ia 3/4 E. 2a mit Hinweis).
Im folgenden wird zuerst zu prüfen sein, ob - wie dies die Bezirksanwaltschaft in ihrer dem Bundesgericht erstatteten Vernehmlassung geltend macht - das mit dem Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers auf bezirks- und staatsanwaltschaftlicher Ebene veranlasste Haftprüfungsverfahren den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK zu genügen vermochte (E. 2b). Hernach wird zu beurteilen sein, ob das Haftfristerstreckungsverfahren vor dem Bezirksgerichtspräsidenten mit anschliessender Rekursmöglichkeit an die Anklagekammer des Obergerichts die von der Konvention gewährleisteten Garantien erfüllte (E. 2c).
b) Sowohl das Bundesgericht (BGE 102 Ia 179 ff.) wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg (Urteil i.S. Schiesser vom 4. Dezember 1979, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 34 = EuGRZ 1980 S. 202 ff.) haben erklärt, der zürcherische Bezirksanwalt sei im Verfahrensstadium der Untersuchung ein "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK. Indessen hat der Gerichtshof im Urteil i.S. de Jong, Baljet und van den Brink vom 22. Mai 1984 (Serie A, Vol. 77, Ziff. 57 = EuGRZ 1985 S. 706/707) unter Hinweis auf frühere Urteile klargestellt, dass die beiden Garantien von Art. 5 Ziff. 3 und Ziff. 4 EMRK nebeneinander Anwendung finden, weil diejenige von Ziff. 4 von anderer Qualität als diejenige von Ziff. 3 ist. Aus dem Umstand allein, dass die Eigenschaft des Bezirksanwalts als "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" anerkannt ist, lässt sich demnach noch nichts herleiten.
In Art. 5 Ziff. 3 EMRK wird der "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigte Beamte" ausdrücklich als Alternative zum Richter genannt. Der Wortlaut bringt zum Ausdruck, dass auch administrative Organe, wie sie nach ihrer organisatorischen Stellung sowohl die Bezirks- wie die Staatsanwaltschaft darstellen (siehe dazu HAUSER/HAUSER, Erläuterungen zum Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, S. 259 ff.) mit der Konvention vereinbar sind, soweit sie richterliche Funktionen ausüben. Demgegenüber umschreibt Art. 5 Ziff. 4 EMRK die zur Haftprüfung zuständige Behörde mit "Gericht". Auch wenn die Konvention für die gerichtliche Prüfung des Freiheitsentzuges nach dieser Vorschrift nicht notwendigerweise ein ordentliches Gericht klassischer Natur verlangt, das in die herkömmliche Justizorganisation integriert ist (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Weeks vom 2. März 1987, Serie A, Vol. 114, Ziff. 61 = EuGRZ 1988 S. 318/319; BGE 114 Ia 185 ff. E. 3b mit zahlreichen weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe), fallen unter den Begriff "Gericht" lediglich Organe, die die allgemeinen, wesentlichen Eigenschaften besitzen, die ein Gericht auszeichnen, und die ein justizförmiges Verfahren gewährleisten (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 120 zu Art. 5 EMRK mit Hinweisen). Zu diesen Eigenschaften gehört nicht nur die funktionelle, sondern darüber hinaus auch die organisatorische und personelle Unabhängigkeit von den andern staatlichen Gewalten. Diese kommt indessen der Bezirks- und der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich nicht zu (vgl. BGE 102 Ia 182 /183 E. 3a mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Schiesser, a.a.O., Ziff. 29 ff.).
Da die Bezirks- und Staatsanwaltschaft nach dem Gesagten die Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK an das zuständige Organ nicht zu erfüllen vermögen, kann schon deshalb nicht davon ausgegangen werden, im vorliegenden Fall habe die Behandlung des Haftentlassungsgesuchs des Beschwerdeführers durch die Bezirksanwaltschaft und im anschliessenden Rekursverfahren vor der Staatsanwaltschaft ein konventionsmässiges Haftprüfungsverfahren dargestellt.
c) Der Beschwerdeführer räumt, wie bereits erwähnt, ein, dass er mittels Einlegen eines Rekurses gegen die Haftverlängerungsverfügung des Bezirksgerichtspräsidenten an die Anklagekammer des Obergerichts ein Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK hätte beantragen können. Er vertritt aber die Auffassung, es sei dem in dieser Vorschrift enthaltenen Gebot, "raschmöglichst" über die Rechtmässigkeit der Haft zu entscheiden, nicht Genüge getan worden, weil ihm dieser Rechtsweg erst ab dem 18. Tag der Untersuchungshaft - d.h. nach Zustellung der Haftverlängerungsverfügung - offengestanden sei.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat festgehalten, dass die Frage, innerhalb welcher Frist nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK über ein Haftentlassungsgesuch entschieden werden muss, nicht abstrakt beurteilt werden kann; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des einzelnen Falles ab (Urteil i.S. Sanchez-Reisse vom 21. Oktober 1986, Serie A, Vol. 107, Ziff. 55 = EuGRZ 1988 S. 526). In Anbetracht des Umstandes, dass es im dort zu beurteilenden Fall nach Ansicht des Gerichtshofes nicht um komplexe Probleme ging, welche vertiefte Abklärungen und eine eingehende Prüfung erfordert hätten, erachtete er einen Entscheid über ein Haftentlassungsbegehren nach 31 bzw. 46 Tagen als mit dem Anspruch des Inhaftierten auf einen vom Gericht innert kurzer Frist zu treffenden Entscheid unvereinbar (Ziff. 57-61). Gestützt auf diese Rechtsprechung hat in der Folge das Bundesgericht in einem Urteil vom 8. Juni 1988 eine Dauer von 41 Tagen von der Einreichung des Haftentlassungsgesuchs bis zum Entscheid als nicht vertretbar bezeichnet. Auch bei diesem Entscheid war von Bedeutung, dass die Frage der Haftentlassung keine besonderen Probleme aufgeworfen hatte, die ausgedehnte Abklärungen oder ein umfassendes Aktenstudium erfordert hätten (BGE 114 Ia 92 E. 5c).
Der Beschwerdeführer ist der Meinung, der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmässigkeit der Untersuchungshaft wäre in seinem Fall "kaum überbietbare Dringlichkeit" zugekommen, weil nach Art. 6 Ziff. 2 EMRK seine Unschuld zu vermuten sei, er nicht vorbestraft sei und in seinem Umfeld als absolut unbescholtener Bürger gelte. Diesen Argumenten kommt kaum ein erhebliches Gewicht zu. Die Frage, innerhalb welcher Frist eine Entscheidung hinsichtlich der Prüfung der Untersuchungshaft ergehen muss, hängt nach der aufgeführten Rechtsprechung in erster Linie vom objektiven Zeitbedarf für die Beurteilung der jeweiligen Streitpunkte ab. Der dem Verhafteten mit Art. 5 Ziff. 4 EMRK eingeräumte Anspruch auf einen "raschmöglichsten" Entscheid wird - ergeht dieser Entscheid nicht sofort - dann nicht verletzt, wenn der Behörde aufgrund der Umstände des Falles ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war.
Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer am 12. April 1988 in Untersuchungshaft versetzt. Am 26. April 1988 ersuchte die Bezirksanwaltschaft den Präsidenten des Bezirksgerichts Zürich um Verlängerung der Haft. Der Bezirksgerichtspräsident entsprach diesem Gesuch mit Verfügung vom gleichen Tag. Dieser Entscheid wurde dem Beschwerdeführer persönlich am 27. April 1988 eröffnet und ging beim Verteidiger am 28. April 1988 ein. Ein Rekurs an die Anklagekammer des Obergerichts war demnach frühestens nach 15 Tagen Haft bzw. 8 Tage nach Einreichung des Haftentlassungsgesuchs möglich. Will man mit dem Beschwerdeführer dieses Rekurs- als Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK betrachten, lässt sich unter dem Gesichtswinkel der oben dargestellten Grundsätze dieser Zeitraum, in dem - ohne dass sich hiefür in irgendeiner Weise ein objektiver Zeitbedarf namhaft machen liesse - kein Zugang zu einem Gericht möglich war, nicht rechtfertigen.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat denn auch im bereits erwähnten und ähnlich gelagerten Urteil i.S. de Jong, Baljet und van den Brink entschieden, selbst bei Berücksichtigung der Besonderheiten des militärischen Lebens und der Militärgerichtsbarkeit werde Art. 5 Ziff. 4 EMRK verletzt, wenn einer verhafteten Person während sieben bzw. elf bzw. sechs Tagen kein Rechtsbehelf und damit kein Zugang zu einem Gericht offenstehe (a.a.O., Ziff. 58).
Die vorstehenden Erwägungen zeigen, dass im vorliegenden Fall das Haftfristerstreckungsverfahren mit anschliessender Rekursmöglichkeit dem Beschwerdeführer schon aus zeitlichen Gründen kein Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügendes Haftprüfungsverfahren zu gewährleisten vermochte. Die in der Vernehmlassung der Staatsanwaltschaft an das Bundesgericht vertretene Auffassung, die Haftfristerstreckung durch den Bezirksgerichtspräsidenten habe für sich allein ein Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügendes Haftprüfungsverfahren dargestellt, kann aber auch deshalb nicht geteilt werden, weil die Haftverlängerungsverfügung vom 26. April 1988 - entsprechend den Bestimmungen von § 51 Abs. 1 StPO - lediglich aufgrund eines Antrags des Untersuchungsbeamten und der Akten und insbesondere nicht direkt auf das Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers vom 19. April 1988 hin erging. Auch wenn der Bezirksgerichtspräsident bei der Prüfung der Aktenlage vom Entlassungsgesuch Kenntnis erlangen konnte und es bei seinem Entscheid mitzuberücksichtigen hatte, wurde damit dem von der EMRK geforderten Mass an kontradiktorischer Ausgestaltung des Haftprüfungsverfahrens nicht Genüge getan. Die EMRK räumt dem Angeschuldigten bei Verfahren im Zusammenhang mit Haftentlassungsgesuchen namentlich ein weitergehendes Replikrecht ein, als ihm aufgrund von Art. 4 BV gewährt wird (BGE 114 Ia 86 ff. E. 3 mit Hinweisen). Demgegenüber behaupten weder die kantonalen Behörden noch lässt sich den Akten entnehmen, dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall überhaupt Gelegenheit gehabt hätte, im Haftverlängerungsverfahren in geeigneter Weise seine Argumente gegen die Fortdauer der Haft vorzubringen, d. h. zum Verlängerungsgesuch des Untersuchungsbeamten Stellung zu nehmen.
Nicht ersichtlich ist schliesslich auch, weshalb der jeweilige Untersuchungsstand einem Haftprüfungsverfahren entgegenstehen soll, wie dies die Staatsanwaltschaft im angefochtenen Entscheid - allerdings eher nebenbei und ohne weitere Begründung - geltend macht.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Anspruch des Beschwerdeführers auf ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK im kantonalen Verfahren nicht gewährleistet worden ist. Fragen liesse sich unter diesen Umständen allenfalls noch, ob die gegen den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft zur Verfügung stehende staatsrechtliche Beschwerde als Mittel der gerichtlichen Haftprüfung betrachtet werden könnte. Dies fällt jedoch im vorliegenden Fall schon deshalb ausser Betracht, weil im angefochtenen Entscheid zur Frage der Rechtmässigkeit der Untersuchungshaft nicht Stellung genommen wurde und diese Frage daher auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zu beantworten war und denn auch vom Beschwerdeführer zu Recht nicht aufgeworfen wurde. Im übrigen dürfte es mit dem Anspruch der EMRK auf einen "raschmöglichsten" Entscheid kaum vereinbar sein, dass ein Beschwerdeführer zuerst das kantonale Rekursverfahren durchlaufen muss und erst dann - gegen den letztinstanzlichen Entscheid - eine gerichtliche Haftprüfung erwirken kann; jedenfalls dürfte diesfalls ein bundesgerichtlicher Entscheid in den meisten Fällen nicht binnen angemessener Frist ausgefällt werden können. Auch erscheint es - dies mag noch beigefügt werden - als fraglich, ob es mit dem Wesen eines Haftprüfungsverfahrens vereinbar sei, dass das Bundesgericht Sachverhaltsfragen stets nur auf Willkür hin prüft (BGE 98 Ia 308).
Die vorstehenden Erwägungen führen zur Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde. Dass die zürcherische Strafprozessordnung ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK grundsätzlich nicht vorsieht, ist ohne Belang. Es ist Sache der Zürcher Behörden, den Anforderungen der EMRK Nachachtung zu verschaffen. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass es nicht zum vornherein ausgeschlossen erscheint, in gewissen Fällen durch entsprechende Handhabung der Haftprüfung gemäss § 51 StPO den Anforderungen der EMRK zu entsprechen. Darüber hinaus hat der Regierungsrat bereits seinen Willen bekundet, die Zürcher Strafprozessordnung den Anforderungen der EMRK anzupassen. Er hat dem Kantonsrat mit Antrag vom 7. Dezember 1988 eine Teilrevision der Strafprozessordnung unterbreitet, die in den §§ 63 ff. einen selbständigen Haftrichter vorsieht. Nach den vorgeschlagenen Bestimmungen wird der Angeschuldigte jederzeit ein Gesuch um Aufhebung der Untersuchungshaft stellen können, das, sofern der Untersuchungsbeamte dem Gesuch keine Folge geben will, unverzüglich dem Haftrichter zu unterbreiten ist.
Beim gegebenen Verfahrensausgang braucht die weitere Rüge des Beschwerdeführers, die Verletzung von Art. 5 Ziff. 4 EMRK habe zugleich eine solche der persönlichen Freiheit zur Folge gehabt, nicht geprüft zu werden. Da sich der Beschwerdeführer nicht mehr in Haft befindet, ist von einer Aufhebung des angefochtenen Entscheids abzusehen. | de | Art. 5 par. 4 CEDH; contrôle judiciaire de la détention préventive. 1. Les procureurs de district et le Ministère public du canton de Zurich n'ont pas la qualité de "tribunal" au sens de l'art. 5 par. 4 CEDH (consid. 2b).
2. L'impossibilité d'accéder à un tribunal pendant huit jours viole l'art. 5 par. 4 CEDH. Au surplus, la procédure de prolongation de la détention suivie devant le Président du Tribunal de district n'a en elle-même pas satisfait aux exigences de l'art. 5 par. 4 CEDH pour n'avoir pas assuré en l'espèce un déroulement contradictoire de la procédure de contrôle de la détention dans la mesure voulue par cette disposition (consid. 2c).
3. Exclusion en l'occurrence du recours de droit public en tant que moyen de contrôle judiciaire de la détention (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-56%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,277 | 115 Ia 56 | 115 Ia 56
Sachverhalt ab Seite 57
Die Bezirksanwaltschaft Zürich ordnete mit Verfügung vom 12. April 1988 an, X. der der Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz dringend verdächtig sei, sei wegen Kollusionsgefahr in Untersuchungshaft zu versetzen. Der Beschuldigte liess die Möglichkeit, gegen diesen Entscheid bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich Rekurs zu erheben, ungenutzt. Hingegen liess er am 19. April 1988 durch seinen inzwischen von ihm bevollmächtigten Rechtsvertreter bei der Bezirksanwaltschaft ein Haftentlassungsgesuch stellen. Im Gesuch wurde ausgeführt, gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK stehe jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen werde, das Recht zu, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden werde; da die Zürcher Strafprozessordnung keine richterliche Instanz zur Beurteilung von Haftentlassungsgesuchen vorsehe, werde das Gesuch der Praxis entsprechend an die Bezirksanwaltschaft gerichtet mit dem Ersuchen, es allenfalls einer richterlichen Instanz weiterzuleiten oder darüber - werde die Zuständigkeit der Bezirksanwaltschaft bejaht - selber zu entscheiden.
Mit Entscheid vom 20. April 1988 wies die Bezirksanwaltschaft Zürich das Haftentlassungsgesuch mit der Begründung ab, X. werde nach wie vor dringend verdächtigt, mit mehreren Kilogramm Haschisch gehandelt zu haben, und es bestehe massive Kollusionsgefahr. Der Beschuldigte erhob gegen diesen Entscheid am 22. April 1988 Rekurs an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, in dem er das Vorliegen eines Haftgrundes bestritt und die Begründung der Verhaftsverfügung beanstandete. Er machte zugleich erneut geltend, er habe Anspruch auf ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren. Noch vor deren Entscheid, nämlich am 26. April 1988, erstreckte der Präsident des Bezirksgerichts Zürich in Anwendung von § 51 Abs. 1 des Gesetzes betreffend den Strafprozess des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO) die Haftfrist auf Antrag der Bezirksanwaltschaft um weitere 14 Tage bis und mit 10. Mai 1988. X. wurde am 9. Mai 1988 aus der Haft entlassen.
Die Staatsanwaltschaft wies den Rekurs am 2. Juni 1988 ab, soweit sie darauf eintrat. Sie erwog unter anderem, die zürcherische Strafprozessordnung kenne ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK in der allerersten Phase der Untersuchung nicht. Ein solches Verfahren sei indessen allein schon aus zeitlichen Gründen praktisch ausgeschlossen, da die Haftkompetenz des Bezirksanwalts nur für die Dauer von 14 Tagen bestehe, worauf zwingend die Verlängerung durch den zuständigen Gerichtspräsidenten zu erfolgen habe. Wenn die EMRK vorschreibe, das Haftprüfungsverfahren habe "raschmöglichst" zu erfolgen, könne im übrigen wohl nur gemeint sein, sobald der Untersuchungsstand eine solche Prüfung auch zulasse.
Eine gegen diesen Entscheid von X. erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst das Bundesgericht im Sinne der Erwägungen gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK muss jede nach der Vorschrift des Absatzes 1c dieses Artikels festgenommene oder in Haft gehaltene Person unverzüglich einem Richter oder einem andern, gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt werden. Ziff. 4 derselben Bestimmung schreibt vor, dass jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht hat, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird.
Unter den Parteien ist nicht streitig, dass das Zürcher Strafverfahren kein richterliches Haftbeschwerdeverfahren kennt, da gegen die Anordnung der Untersuchungshaft durch die Bezirksanwaltschaft lediglich der Rekurs an die Staatsanwaltschaft zur Verfügung steht (§ 402 Ziff. 1 StPO). Auch das Institut des Haftrichters ist im Zürcher Strafprozessrecht grundsätzlich nicht verankert: Nach den unbestrittenen Ausführungen des Beschwerdeführers im kantonalen Verfahren sind Haftentlassungsgesuche beim zuständigen Untersuchungsbeamten zu stellen. So ist denn auch im vorliegenden Fall das Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers vom zuständigen Bezirksanwalt behandelt und abgewiesen worden. Hingegen besteht nach einer Haftdauer von 14 Tagen eine automatische richterliche Haftkontrolle in dem Sinne, dass gemäss § 51 Abs. 1 StPO die Fortdauer der Haft vom Bezirksgerichtspräsidenten bzw. vom Präsidenten der Anklagekammer bewilligt werden muss. Gegen den entsprechenden Entscheid ist nach Abs. 2 dieser Vorschrift, wie bereits erwähnt, der Rekurs an die Anklagekammer des Obergerichts zulässig.
Der Beschwerdeführer beanstandet in erster Linie, die Behandlung seines Haftentlassungsgesuchs habe Art. 5 Ziff. 4 EMRK verletzt, weil über das Gesuch nie in einem gerichtlichen Verfahren entschieden worden sei. Darüber wird im folgenden zu befinden sein. Ob er darüber hinaus auch geltend machen will, der Bezirksanwalt sei kein im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK zur Anordnung der Untersuchungshaft ermächtigtes Organ, lässt sich der Beschwerdeschrift nicht klar entnehmen. Wie die fraglichen Ausführungen in der Beschwerde zu verstehen sind, kann indessen offenbleiben, da es jedenfalls insoweit an einer rechtsgenügenden Rüge fehlen würde. Der Beschwerdeführer legt nämlich entgegen der Vorschrift von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht im einzelnen dar, inwiefern er Art. 5 Ziff. 3 EMRK als verletzt ansieht (vgl. dazu BGE 110 Ia 3/4 E. 2a mit Hinweis).
Im folgenden wird zuerst zu prüfen sein, ob - wie dies die Bezirksanwaltschaft in ihrer dem Bundesgericht erstatteten Vernehmlassung geltend macht - das mit dem Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers auf bezirks- und staatsanwaltschaftlicher Ebene veranlasste Haftprüfungsverfahren den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK zu genügen vermochte (E. 2b). Hernach wird zu beurteilen sein, ob das Haftfristerstreckungsverfahren vor dem Bezirksgerichtspräsidenten mit anschliessender Rekursmöglichkeit an die Anklagekammer des Obergerichts die von der Konvention gewährleisteten Garantien erfüllte (E. 2c).
b) Sowohl das Bundesgericht (BGE 102 Ia 179 ff.) wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg (Urteil i.S. Schiesser vom 4. Dezember 1979, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 34 = EuGRZ 1980 S. 202 ff.) haben erklärt, der zürcherische Bezirksanwalt sei im Verfahrensstadium der Untersuchung ein "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK. Indessen hat der Gerichtshof im Urteil i.S. de Jong, Baljet und van den Brink vom 22. Mai 1984 (Serie A, Vol. 77, Ziff. 57 = EuGRZ 1985 S. 706/707) unter Hinweis auf frühere Urteile klargestellt, dass die beiden Garantien von Art. 5 Ziff. 3 und Ziff. 4 EMRK nebeneinander Anwendung finden, weil diejenige von Ziff. 4 von anderer Qualität als diejenige von Ziff. 3 ist. Aus dem Umstand allein, dass die Eigenschaft des Bezirksanwalts als "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" anerkannt ist, lässt sich demnach noch nichts herleiten.
In Art. 5 Ziff. 3 EMRK wird der "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigte Beamte" ausdrücklich als Alternative zum Richter genannt. Der Wortlaut bringt zum Ausdruck, dass auch administrative Organe, wie sie nach ihrer organisatorischen Stellung sowohl die Bezirks- wie die Staatsanwaltschaft darstellen (siehe dazu HAUSER/HAUSER, Erläuterungen zum Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, S. 259 ff.) mit der Konvention vereinbar sind, soweit sie richterliche Funktionen ausüben. Demgegenüber umschreibt Art. 5 Ziff. 4 EMRK die zur Haftprüfung zuständige Behörde mit "Gericht". Auch wenn die Konvention für die gerichtliche Prüfung des Freiheitsentzuges nach dieser Vorschrift nicht notwendigerweise ein ordentliches Gericht klassischer Natur verlangt, das in die herkömmliche Justizorganisation integriert ist (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Weeks vom 2. März 1987, Serie A, Vol. 114, Ziff. 61 = EuGRZ 1988 S. 318/319; BGE 114 Ia 185 ff. E. 3b mit zahlreichen weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe), fallen unter den Begriff "Gericht" lediglich Organe, die die allgemeinen, wesentlichen Eigenschaften besitzen, die ein Gericht auszeichnen, und die ein justizförmiges Verfahren gewährleisten (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 120 zu Art. 5 EMRK mit Hinweisen). Zu diesen Eigenschaften gehört nicht nur die funktionelle, sondern darüber hinaus auch die organisatorische und personelle Unabhängigkeit von den andern staatlichen Gewalten. Diese kommt indessen der Bezirks- und der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich nicht zu (vgl. BGE 102 Ia 182 /183 E. 3a mit Hinweisen; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Schiesser, a.a.O., Ziff. 29 ff.).
Da die Bezirks- und Staatsanwaltschaft nach dem Gesagten die Anforderungen von Art. 5 Ziff. 4 EMRK an das zuständige Organ nicht zu erfüllen vermögen, kann schon deshalb nicht davon ausgegangen werden, im vorliegenden Fall habe die Behandlung des Haftentlassungsgesuchs des Beschwerdeführers durch die Bezirksanwaltschaft und im anschliessenden Rekursverfahren vor der Staatsanwaltschaft ein konventionsmässiges Haftprüfungsverfahren dargestellt.
c) Der Beschwerdeführer räumt, wie bereits erwähnt, ein, dass er mittels Einlegen eines Rekurses gegen die Haftverlängerungsverfügung des Bezirksgerichtspräsidenten an die Anklagekammer des Obergerichts ein Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK hätte beantragen können. Er vertritt aber die Auffassung, es sei dem in dieser Vorschrift enthaltenen Gebot, "raschmöglichst" über die Rechtmässigkeit der Haft zu entscheiden, nicht Genüge getan worden, weil ihm dieser Rechtsweg erst ab dem 18. Tag der Untersuchungshaft - d.h. nach Zustellung der Haftverlängerungsverfügung - offengestanden sei.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat festgehalten, dass die Frage, innerhalb welcher Frist nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK über ein Haftentlassungsgesuch entschieden werden muss, nicht abstrakt beurteilt werden kann; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des einzelnen Falles ab (Urteil i.S. Sanchez-Reisse vom 21. Oktober 1986, Serie A, Vol. 107, Ziff. 55 = EuGRZ 1988 S. 526). In Anbetracht des Umstandes, dass es im dort zu beurteilenden Fall nach Ansicht des Gerichtshofes nicht um komplexe Probleme ging, welche vertiefte Abklärungen und eine eingehende Prüfung erfordert hätten, erachtete er einen Entscheid über ein Haftentlassungsbegehren nach 31 bzw. 46 Tagen als mit dem Anspruch des Inhaftierten auf einen vom Gericht innert kurzer Frist zu treffenden Entscheid unvereinbar (Ziff. 57-61). Gestützt auf diese Rechtsprechung hat in der Folge das Bundesgericht in einem Urteil vom 8. Juni 1988 eine Dauer von 41 Tagen von der Einreichung des Haftentlassungsgesuchs bis zum Entscheid als nicht vertretbar bezeichnet. Auch bei diesem Entscheid war von Bedeutung, dass die Frage der Haftentlassung keine besonderen Probleme aufgeworfen hatte, die ausgedehnte Abklärungen oder ein umfassendes Aktenstudium erfordert hätten (BGE 114 Ia 92 E. 5c).
Der Beschwerdeführer ist der Meinung, der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmässigkeit der Untersuchungshaft wäre in seinem Fall "kaum überbietbare Dringlichkeit" zugekommen, weil nach Art. 6 Ziff. 2 EMRK seine Unschuld zu vermuten sei, er nicht vorbestraft sei und in seinem Umfeld als absolut unbescholtener Bürger gelte. Diesen Argumenten kommt kaum ein erhebliches Gewicht zu. Die Frage, innerhalb welcher Frist eine Entscheidung hinsichtlich der Prüfung der Untersuchungshaft ergehen muss, hängt nach der aufgeführten Rechtsprechung in erster Linie vom objektiven Zeitbedarf für die Beurteilung der jeweiligen Streitpunkte ab. Der dem Verhafteten mit Art. 5 Ziff. 4 EMRK eingeräumte Anspruch auf einen "raschmöglichsten" Entscheid wird - ergeht dieser Entscheid nicht sofort - dann nicht verletzt, wenn der Behörde aufgrund der Umstände des Falles ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war.
Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer am 12. April 1988 in Untersuchungshaft versetzt. Am 26. April 1988 ersuchte die Bezirksanwaltschaft den Präsidenten des Bezirksgerichts Zürich um Verlängerung der Haft. Der Bezirksgerichtspräsident entsprach diesem Gesuch mit Verfügung vom gleichen Tag. Dieser Entscheid wurde dem Beschwerdeführer persönlich am 27. April 1988 eröffnet und ging beim Verteidiger am 28. April 1988 ein. Ein Rekurs an die Anklagekammer des Obergerichts war demnach frühestens nach 15 Tagen Haft bzw. 8 Tage nach Einreichung des Haftentlassungsgesuchs möglich. Will man mit dem Beschwerdeführer dieses Rekurs- als Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK betrachten, lässt sich unter dem Gesichtswinkel der oben dargestellten Grundsätze dieser Zeitraum, in dem - ohne dass sich hiefür in irgendeiner Weise ein objektiver Zeitbedarf namhaft machen liesse - kein Zugang zu einem Gericht möglich war, nicht rechtfertigen.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat denn auch im bereits erwähnten und ähnlich gelagerten Urteil i.S. de Jong, Baljet und van den Brink entschieden, selbst bei Berücksichtigung der Besonderheiten des militärischen Lebens und der Militärgerichtsbarkeit werde Art. 5 Ziff. 4 EMRK verletzt, wenn einer verhafteten Person während sieben bzw. elf bzw. sechs Tagen kein Rechtsbehelf und damit kein Zugang zu einem Gericht offenstehe (a.a.O., Ziff. 58).
Die vorstehenden Erwägungen zeigen, dass im vorliegenden Fall das Haftfristerstreckungsverfahren mit anschliessender Rekursmöglichkeit dem Beschwerdeführer schon aus zeitlichen Gründen kein Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügendes Haftprüfungsverfahren zu gewährleisten vermochte. Die in der Vernehmlassung der Staatsanwaltschaft an das Bundesgericht vertretene Auffassung, die Haftfristerstreckung durch den Bezirksgerichtspräsidenten habe für sich allein ein Art. 5 Ziff. 4 EMRK genügendes Haftprüfungsverfahren dargestellt, kann aber auch deshalb nicht geteilt werden, weil die Haftverlängerungsverfügung vom 26. April 1988 - entsprechend den Bestimmungen von § 51 Abs. 1 StPO - lediglich aufgrund eines Antrags des Untersuchungsbeamten und der Akten und insbesondere nicht direkt auf das Haftentlassungsgesuch des Beschwerdeführers vom 19. April 1988 hin erging. Auch wenn der Bezirksgerichtspräsident bei der Prüfung der Aktenlage vom Entlassungsgesuch Kenntnis erlangen konnte und es bei seinem Entscheid mitzuberücksichtigen hatte, wurde damit dem von der EMRK geforderten Mass an kontradiktorischer Ausgestaltung des Haftprüfungsverfahrens nicht Genüge getan. Die EMRK räumt dem Angeschuldigten bei Verfahren im Zusammenhang mit Haftentlassungsgesuchen namentlich ein weitergehendes Replikrecht ein, als ihm aufgrund von Art. 4 BV gewährt wird (BGE 114 Ia 86 ff. E. 3 mit Hinweisen). Demgegenüber behaupten weder die kantonalen Behörden noch lässt sich den Akten entnehmen, dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall überhaupt Gelegenheit gehabt hätte, im Haftverlängerungsverfahren in geeigneter Weise seine Argumente gegen die Fortdauer der Haft vorzubringen, d. h. zum Verlängerungsgesuch des Untersuchungsbeamten Stellung zu nehmen.
Nicht ersichtlich ist schliesslich auch, weshalb der jeweilige Untersuchungsstand einem Haftprüfungsverfahren entgegenstehen soll, wie dies die Staatsanwaltschaft im angefochtenen Entscheid - allerdings eher nebenbei und ohne weitere Begründung - geltend macht.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Anspruch des Beschwerdeführers auf ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK im kantonalen Verfahren nicht gewährleistet worden ist. Fragen liesse sich unter diesen Umständen allenfalls noch, ob die gegen den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft zur Verfügung stehende staatsrechtliche Beschwerde als Mittel der gerichtlichen Haftprüfung betrachtet werden könnte. Dies fällt jedoch im vorliegenden Fall schon deshalb ausser Betracht, weil im angefochtenen Entscheid zur Frage der Rechtmässigkeit der Untersuchungshaft nicht Stellung genommen wurde und diese Frage daher auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zu beantworten war und denn auch vom Beschwerdeführer zu Recht nicht aufgeworfen wurde. Im übrigen dürfte es mit dem Anspruch der EMRK auf einen "raschmöglichsten" Entscheid kaum vereinbar sein, dass ein Beschwerdeführer zuerst das kantonale Rekursverfahren durchlaufen muss und erst dann - gegen den letztinstanzlichen Entscheid - eine gerichtliche Haftprüfung erwirken kann; jedenfalls dürfte diesfalls ein bundesgerichtlicher Entscheid in den meisten Fällen nicht binnen angemessener Frist ausgefällt werden können. Auch erscheint es - dies mag noch beigefügt werden - als fraglich, ob es mit dem Wesen eines Haftprüfungsverfahrens vereinbar sei, dass das Bundesgericht Sachverhaltsfragen stets nur auf Willkür hin prüft (BGE 98 Ia 308).
Die vorstehenden Erwägungen führen zur Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde. Dass die zürcherische Strafprozessordnung ein gerichtliches Haftprüfungsverfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK grundsätzlich nicht vorsieht, ist ohne Belang. Es ist Sache der Zürcher Behörden, den Anforderungen der EMRK Nachachtung zu verschaffen. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass es nicht zum vornherein ausgeschlossen erscheint, in gewissen Fällen durch entsprechende Handhabung der Haftprüfung gemäss § 51 StPO den Anforderungen der EMRK zu entsprechen. Darüber hinaus hat der Regierungsrat bereits seinen Willen bekundet, die Zürcher Strafprozessordnung den Anforderungen der EMRK anzupassen. Er hat dem Kantonsrat mit Antrag vom 7. Dezember 1988 eine Teilrevision der Strafprozessordnung unterbreitet, die in den §§ 63 ff. einen selbständigen Haftrichter vorsieht. Nach den vorgeschlagenen Bestimmungen wird der Angeschuldigte jederzeit ein Gesuch um Aufhebung der Untersuchungshaft stellen können, das, sofern der Untersuchungsbeamte dem Gesuch keine Folge geben will, unverzüglich dem Haftrichter zu unterbreiten ist.
Beim gegebenen Verfahrensausgang braucht die weitere Rüge des Beschwerdeführers, die Verletzung von Art. 5 Ziff. 4 EMRK habe zugleich eine solche der persönlichen Freiheit zur Folge gehabt, nicht geprüft zu werden. Da sich der Beschwerdeführer nicht mehr in Haft befindet, ist von einer Aufhebung des angefochtenen Entscheids abzusehen. | de | Art. 5 n. 4 CEDU; controllo giudiziario del carcere preventivo. 1. Le procure distrettuali e la Procura pubblica del cantone di Zurigo non costituiscono un "tribunale" ai sensi dell'art. 5 n. 4 CEDU (consid. 2b).
2. L'impossibilità di adire un tribunale durante otto giorni viola l'art. 5 n. 4 CEDU; inoltre, la procedura di proroga della detenzione avviata dinanzi al Presidente del Tribunale distrettuale non ha soddisfatto i requisiti dell'art. 5 n. 4 CEDU, non avendo essa garantito nella fattispecie lo svolgimento contraddittorio della procedura di controllo della carcerazione nella misura stabilita da questa disposizione (consid. 2c).
3. Il ricorso di diritto pubblico non entra nel caso concreto in considerazione quale mezzo di controllo giudiziario della carcerazione (consid. 3). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-56%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,278 | 115 Ia 64 | 115 Ia 64
Erwägungen ab Seite 64
Aus den Erwägungen:
6. a) Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, es sei ihm eine englische Ausfertigung des erstinstanzlichen Urteils auszuhändigen. Als kanadischer Staatsangehöriger sei er der deutschen Sprache nur in sehr geringem Masse mächtig. Seine deutschen Eingaben, auch seine Beschwerdeschriften ans Bundesgericht, hätte er nur dank der freundlichen Hilfe eines Mitgefangenen verfassen können. Ohne englische Fassung des erstinstanzlichen Urteils sei ihm aber eine umfassende Verteidigung vor dem Appellationsgericht nicht möglich.
b) Der Beschwerdeführer kann einen entsprechenden Antrag nicht aus Art. 4 BV ableiten. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt keine Pflicht der Behörde, sich im schriftlichen Verkehr mit einem Bürger, der die Amtssprache des Kantons nicht beherrscht, in dessen Sprache an ihn zu wenden. Es ist grundsätzlich seine Sache, sich amtliche Schriftstücke übersetzen zu lassen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 84).
c) Sodann besteht sowohl nach Auffassung des Bundesgerichtes als auch der Strassburger Organe kein in der EMRK, insbesondere nicht in Art. 6 Ziff. 1 und Ziff. 3 lit. a und e EMRK gründender Anspruch auf Übersetzung eines schriftlichen Strafurteils in die Sprache des Verurteilten (unveröffentlichtes Urteil vom 26. Mai 1975 i.S. G. E. 2b; THEO VOGLER, Internationaler EMRK-Kommentar, N. 587 zu Art. 6 EMRK). Es wird dem neuen Verteidiger obliegen, soweit notwendig dem Beschwerdeführer das erstinstanzliche Strafurteil zu erläutern und zu übersetzen. Sollte er dazu nicht in der Lage sein und sollte der Beschwerdeführer auch nicht über die notwendigen Mittel zum Beizug eines privaten Übersetzers verfügen, kann dieser immer noch von den kantonalen Instanzen soweit nötig auf Gerichtskosten den Beizug eines solchen verlangen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 84 f.; unveröffentlichtes Urteil vom 12. Juni 1979 i.S. G. E. 2a). | de | Art. 4 BV, Art. 6 Ziff. 1, 3 lit. a, e EMRK. Urteilsübersetzung. Aus Art. 4 BV und Art. 6 EMRK folgt grundsätzlich kein Anspruch des Verurteilten auf Übersetzung eines schriftlichen Urteils in seine Sprache. | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-64%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,279 | 115 Ia 64 | 115 Ia 64
Erwägungen ab Seite 64
Aus den Erwägungen:
6. a) Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, es sei ihm eine englische Ausfertigung des erstinstanzlichen Urteils auszuhändigen. Als kanadischer Staatsangehöriger sei er der deutschen Sprache nur in sehr geringem Masse mächtig. Seine deutschen Eingaben, auch seine Beschwerdeschriften ans Bundesgericht, hätte er nur dank der freundlichen Hilfe eines Mitgefangenen verfassen können. Ohne englische Fassung des erstinstanzlichen Urteils sei ihm aber eine umfassende Verteidigung vor dem Appellationsgericht nicht möglich.
b) Der Beschwerdeführer kann einen entsprechenden Antrag nicht aus Art. 4 BV ableiten. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt keine Pflicht der Behörde, sich im schriftlichen Verkehr mit einem Bürger, der die Amtssprache des Kantons nicht beherrscht, in dessen Sprache an ihn zu wenden. Es ist grundsätzlich seine Sache, sich amtliche Schriftstücke übersetzen zu lassen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 84).
c) Sodann besteht sowohl nach Auffassung des Bundesgerichtes als auch der Strassburger Organe kein in der EMRK, insbesondere nicht in Art. 6 Ziff. 1 und Ziff. 3 lit. a und e EMRK gründender Anspruch auf Übersetzung eines schriftlichen Strafurteils in die Sprache des Verurteilten (unveröffentlichtes Urteil vom 26. Mai 1975 i.S. G. E. 2b; THEO VOGLER, Internationaler EMRK-Kommentar, N. 587 zu Art. 6 EMRK). Es wird dem neuen Verteidiger obliegen, soweit notwendig dem Beschwerdeführer das erstinstanzliche Strafurteil zu erläutern und zu übersetzen. Sollte er dazu nicht in der Lage sein und sollte der Beschwerdeführer auch nicht über die notwendigen Mittel zum Beizug eines privaten Übersetzers verfügen, kann dieser immer noch von den kantonalen Instanzen soweit nötig auf Gerichtskosten den Beizug eines solchen verlangen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 84 f.; unveröffentlichtes Urteil vom 12. Juni 1979 i.S. G. E. 2a). | de | Art. 4 Cst., art. 6 par. 1, 3 let. a, e CEDH. Traduction d'un jugement. L'art. 4 Cst. et l'art. 6 CEDH ne confèrent en principe pas au justiciable le droit d'exiger qu'un jugement écrit soit traduit dans sa langue. | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-64%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,280 | 115 Ia 64 | 115 Ia 64
Erwägungen ab Seite 64
Aus den Erwägungen:
6. a) Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, es sei ihm eine englische Ausfertigung des erstinstanzlichen Urteils auszuhändigen. Als kanadischer Staatsangehöriger sei er der deutschen Sprache nur in sehr geringem Masse mächtig. Seine deutschen Eingaben, auch seine Beschwerdeschriften ans Bundesgericht, hätte er nur dank der freundlichen Hilfe eines Mitgefangenen verfassen können. Ohne englische Fassung des erstinstanzlichen Urteils sei ihm aber eine umfassende Verteidigung vor dem Appellationsgericht nicht möglich.
b) Der Beschwerdeführer kann einen entsprechenden Antrag nicht aus Art. 4 BV ableiten. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt keine Pflicht der Behörde, sich im schriftlichen Verkehr mit einem Bürger, der die Amtssprache des Kantons nicht beherrscht, in dessen Sprache an ihn zu wenden. Es ist grundsätzlich seine Sache, sich amtliche Schriftstücke übersetzen zu lassen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 84).
c) Sodann besteht sowohl nach Auffassung des Bundesgerichtes als auch der Strassburger Organe kein in der EMRK, insbesondere nicht in Art. 6 Ziff. 1 und Ziff. 3 lit. a und e EMRK gründender Anspruch auf Übersetzung eines schriftlichen Strafurteils in die Sprache des Verurteilten (unveröffentlichtes Urteil vom 26. Mai 1975 i.S. G. E. 2b; THEO VOGLER, Internationaler EMRK-Kommentar, N. 587 zu Art. 6 EMRK). Es wird dem neuen Verteidiger obliegen, soweit notwendig dem Beschwerdeführer das erstinstanzliche Strafurteil zu erläutern und zu übersetzen. Sollte er dazu nicht in der Lage sein und sollte der Beschwerdeführer auch nicht über die notwendigen Mittel zum Beizug eines privaten Übersetzers verfügen, kann dieser immer noch von den kantonalen Instanzen soweit nötig auf Gerichtskosten den Beizug eines solchen verlangen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 84 f.; unveröffentlichtes Urteil vom 12. Juni 1979 i.S. G. E. 2a). | de | Art. 4 Cost., art. 6 n. 1, 3 lett. a, e CEDU. Traduzione di una sentenza. L'art. 4 Cost. e l'art. 6 CEDU non conferiscono, in linea di principio, alla persona giudicata il diritto di esigere che una sentenza scritta sia tradotta nella sua lingua. | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-64%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,281 | 115 Ia 66 | 115 Ia 66
Sachverhalt ab Seite 67
Le Syndicat intercommunal d'adduction d'eau du cercle de Coppet a établi un plan directeur prévoyant de construire deux nouveaux réservoirs d'eau sur le territoire de la commune de Founex, afin de répondre aux besoins croissants d'une région en forte expansion démographique.
X. ayant refusé de vendre la parcelle sur laquelle ces nouvelles installations devaient être aménagées, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a autorisé le Syndicat à l'exproprier. Il a levé l'opposition de X. et l'a renvoyé devant le tribunal d'expropriation compétent pour la fixation des indemnités.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat. Il invoque la violation des art. 22ter Cst. et 6 par. 1 CEDH. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Aux termes de l'art. 6 par. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le recourant estime que la procédure portant sur le principe même d'une expropriation serait une contestation sur des droits et obligations de caractère civil et que les règles du droit cantonal ne répondraient pas aux exigences de la Convention, le Conseil d'Etat n'étant manifestement pas un tribunal indépendant et impartial.
a) La Cour européenne des droits de l'homme n'a pas défini d'une manière générale et abstraite ce qu'il faut entendre par "des contestations sur des droits et obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. Elle s'est refusée à prendre le terme de contestation dans une acception trop technique et lui donne une définition matérielle plutôt que formelle (arrêt Le Compte et consid. du 23 juin 1981, série A No 43 p. 20 § 45). La contestation peut porter aussi bien sur l'existence d'un droit que sur son étendue ou sur les modalités de son exercice; elle peut concerner tant des points de fait que des questions juridiques (arrêt Albert et Le Compte du 10 février 1983, série A No 58 p. 16 § 29 in fine). Elle doit être dans tous les cas réelle et sérieuse et son issue directement déterminante pour les droits et obligations des parties (arrêts Bodén du 27 octobre 1987, série A No 125-B, p. 40 § 29; Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A No 52 p. 30 § 81; Le Compte, précité, p. 21 § 47; Ringeisen du 16 juillet 1971, série A No 13 p. 39 § 94). Il y a contestation alors même qu'une procédure n'a pas été entamée, quand le requérant se plaint par exemple de n'avoir pas eu l'occasion de soumettre son différend à un tribunal répondant aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH (arrêt Le Compte, précité, p. 20 § 44, avec renvoi à l'arrêt Golder du 21 février 1975, série A No 18 p. 13 § 26, p. 17 § 34, p. 18 § 36).
Quant au concept de "droits et obligations de caractère civil" sur lequel doit porter une contestation ainsi définie pour tomber sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH, il ne peut s'interpréter par une simple référence au droit interne de l'Etat défendeur (arrêt König du 28 juin 1978, série A No 27, p. 29-30 § 88-89). Le caractère civil des droits et obligations en jeu ne se détermine pas d'après la nature de la loi suivant laquelle la contestation doit être tranchée ou d'après l'identité de l'autorité compétente en la matière en vertu de l'organisation des pouvoirs de l'Etat défendeur, et qui peut être soit une juridiction de droit commun soit un organe administratif. L'art. 6 par. 1 CEDH ne vise donc pas seulement les contestations qui surgissent entre des particuliers, ou entre un particulier et l'Etat agissant comme personne privée soumise au droit privé. Il peut s'agir aussi d'un acte administratif pris par l'autorité compétente en vertu des prérogatives de l'Etat détenteur de la puissance publique (arrêts König, précité, p. 30 § 90 et p. 32 § 94; Ringeisen, précité, p. 39 § 94; arrêt Benthem du 23 octobre 1985, série A No 91 p. 16 § 34).
Cette définition large de la notion de "contestation sur des droits et des obligations de caractère civil" a conduit la Cour européenne des droits de l'homme à y faire entrer le permis d'exproprier des immeubles, car une telle mesure touche le droit de propriété qui revêt manifestement un caractère civil (arrêts Bodén, précité, p. 41 § 32 in fine; Sporrong et Lönnroth, précité, p. 28 § 79 et p. 30 § 83; Zimmermann et Steiner, du 13 juillet 1983, série A No 66, p. 10 § 22). La Commission va dans le même sens pour ce qui concerne la décision d'émettre ou de prolonger une interdiction de bâtir (cf. son rapport du 8 octobre 1987 dans la cause Jacobson, p. 31 § 141/142).
b) Le Tribunal fédéral s'est fondé sur cette interprétation de l'art. 6 par. 1 CEDH pour admettre qu'une contestation portant sur l'exercice d'un droit de préemption de l'Etat - assimilable en l'espèce à une expropriation - tombait sous le coup de cette disposition (ATF 114 Ia 19 et les arrêts cités). Il a statué dans le même sens à propos d'un plan d'affectation spécial désignant les surfaces nécessaires à l'aménagement d'un stand de tir et dont l'approbation conférait à l'autorité compétente le droit d'exproprier les parcelles visées par ce plan (ATF 114 Ia 127 consid. 4c). La personne concernée par de telles mesures étatiques a donc droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par un tribunal indépendant et impartial, compétent pour connaître non seulement de l'indemnisation à payer par l'expropriant mais aussi de la question de savoir si l'expropriation est justifiée. Cette exigence n'est pas satisfaite par la procédure du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. Le Tribunal fédéral a d'abord laissé ouverte la question de savoir s'il en va de même du recours pour violation de l'art. 22ter Cst. (ATF 114 Ia 19 consid. 2 in fine). Il a ensuite estimé douteux que la procédure du recours de droit public puisse, quel que soit le grief invoqué, compenser les lacunes de la procédure cantonale au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 114 Ia 128).
c) Les exigences de la Convention n'ont pas été respectées en l'espèce, car la décision attaquée émane non d'un tribunal mais d'un gouvernement cantonal statuant en instance unique à la fois sur l'utilité publique du projet et sur la nécessité de mettre l'immeuble du recourant à contribution pour le réaliser. Saisi d'un recours de droit public pour violation de l'art. 22ter Cst., le Tribunal fédéral examine en principe librement si la mesure attaquée répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 114 Ia 117 consid. 3, 18, 113 Ia 448 consid. b)ba), 33 consid. 2, 112 Ia 316/317). En l'occurrence, la voie du recours de droit public ne suffit pas à remédier au défaut constaté de la procédure cantonale, car certains aspects essentiels du litige, comme le choix de l'emplacement des réservoirs ou la nécessité d'utiliser à cette fin la totalité du terrain du recourant, soulèvent des questions de fait que le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire.
3. En déposant son instrument de ratification, le 28 novembre 1974, la Suisse a formulé une déclaration interprétative de l'art. 6 par. 1 CEDH, selon laquelle la garantie d'un procès équitable figurant à l'art. 6 par. 1 de la Convention, en ce qui concerne soit les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, soit le bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre la personne en cause, vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits ou obligations ou à l'examen du bien-fondé d'une telle accusation.
L'objectif de la déclaration interprétative était d'écarter du champ d'application "civil" ou "pénal" de l'art. 6 par. 1 CEDH les procédures qui se déroulent d'abord devant des autorités administratives, de sorte que le ou les tribunaux appelés à intervenir sur recours ne revoient pas ou pas complètement l'état de fait. Les autorités fédérales entendaient ainsi respecter les particularismes cantonaux en matière de procédure et d'administration de la justice (cf. Message du Conseil fédéral du 4 mars 1974, FF 1974 I p. 1030-1033).
La Cour européenne des droits de l'homme a jugé que cette déclaration constituait une réserve de caractère général prohibée par l'art. 64 par. 1 in fine CEDH, dès lors que les termes "contrôle judiciaire final" ne permettaient pas de mesurer exactement la portée de l'engagement de la Suisse, en particulier quant au litige visé et quant au point de savoir si ce contrôle s'exerce ou non sur les faits d'une cause. La Cour a jugé en outre que la déclaration était formellement viciée parce qu'elle n'était pas complétée par un "bref exposé de la loi en cause" exigé par l'art. 64 par. 2 CEDH comme un élément de preuve et un facteur de sécurité juridique. En définitive, elle n'était pas valable (arrêt Belilos du 29 avril 1988, série A No 132 p. 23 ss § 52 à 60).
Considérant que cet arrêt ne concernait que le domaine pénal et que la déclaration interprétative demeurait applicable en matière civile, le Conseil fédéral a communiqué, le 16 mai 1988, au Secrétaire général du Conseil de l'Europe, en sa qualité de dépositaire de la Convention, une confirmation et une précision de la déclaration interprétative faite par la Suisse à l'art. 6 par. 1 CEDH, dont la teneur est la suivante (RO 1988 II p. 1264):
"Modification d'une déclaration
La déclaration interprétative de l'art. 6, par. 1 contenue dans l'instrument de ratification déposé le 28 novembre 1974 par la Suisse, est modifiée et se lit dès lors comme suit, avec effet le 29 avril 1988:
Pour le Conseil fédéral suisse, la garantie d'un procès équitable figurant à l'art. 6, par. 1, de la Convention, en ce qui concerne les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits ou obligations. Par "contrôle judiciaire final", au sens de cette déclaration, il y a lieu d'entendre un contrôle judiciaire limité à l'application de la loi, tel qu'un contrôle de type cassatoire."
Le 27 décembre 1988, le Conseil fédéral a communiqué au Secrétaire général du Conseil de l'Europe la liste et un bref exposé des dispositions législatives fédérales et cantonales "couvertes, avec effet au 28 avril 1988, par la déclaration interprétative relative à l'art. 6 par. 1 de la Convention, faite par le Conseil fédéral suisse le 28 novembre 1974 et précisée le 16 mai 1988 à la suite de l'arrêt Belilos rendu le 29 avril 1988 par la Cour européenne des droits de l'homme" (RO 1989 p. 276). Cette liste comporte sept dispositions du droit fédéral, dont quatre se trouvent dans la loi d'organisation judiciaire et trois dans la loi sur la procédure administrative. L'énumération des dispositions annoncées par les différents cantons s'étend sur quarante pages. Le canton de Vaud a pour sa part renoncé à se prévaloir de la déclaration interprétative (Communication, p. 35). Il s'ensuit qu'aucune disposition de sa législation n'est écartée du champ d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH. Cela a notamment pour conséquence que les règles du droit vaudois de procédure administrative doivent répondre en tous points aux exigences de cette disposition si leur application a pour cadre une contestation sur des droits et obligations de caractère civil au sens de la Convention. Il est déjà acquis que le litige qui oppose le recourant à l'association entre dans cette catégorie, que la procédure cantonale ne respecte pas les exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH, et que le recours de droit public ne comble pas sur ce point les lacunes du droit cantonal (consid. 2c ci-dessus). La décision attaquée viole par conséquent l'art. 6 par. 1 CEDH. Elle doit être annulée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant, et notamment celui tiré du caractère prématuré de la décision du Conseil d'Etat, en raison du défaut de déclassement de la parcelle litigieuse. Il appartiendra au législateur cantonal d'adapter la procédure en matière d'expropriation aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH et de désigner une juridiction compétente pour se prononcer quant au bien-fondé du prononcé du Conseil d'Etat sur l'utilité publique du projet donnant lieu à l'expropriation.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours et annule la décision attaquée. | fr | Kantonales Enteignungsverfahren; Garantie des unabhängigen und unparteiischen Richters; Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Eine Streitigkeit über die Ausübung des Enteignungsrechts gilt als eine solche "über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen" i.S. von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Der durch eine derartige Massnahme Betroffene hat Anspruch darauf, dass seine Einsprache von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht beurteilt wird. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, wenn eine kantonale Regierung als einzige Instanz im gleichen Zug sowohl über die Zweckmässigkeit der Enteignung an und für sich als auch über die Notwendigkeit der Inanspruchnahme der konkreten Liegenschaft entscheidet. Im übrigen genügt die gestützt auf Art. 22ter BV gegebene Anfechtungsmöglichkeit nicht, den Mangel des kantonalen Verfahrens zu heilen, denn das Bundesgericht überprüft die Feststellung des Sachverhalts im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde nur unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots (E. 2).
Der Kanton Waadt hat ausdrücklich darauf verzichtet, sich auf die neue auslegende Erklärung zu berufen, die der Bundesrat im Anschluss an das Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Belilos (vom 29. April 1988) abgegeben hat. Keine Bestimmung des waadtländischen Rechtes wird somit vom Anwendungsbereich des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgenommen (E. 3). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-66%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,282 | 115 Ia 66 | 115 Ia 66
Sachverhalt ab Seite 67
Le Syndicat intercommunal d'adduction d'eau du cercle de Coppet a établi un plan directeur prévoyant de construire deux nouveaux réservoirs d'eau sur le territoire de la commune de Founex, afin de répondre aux besoins croissants d'une région en forte expansion démographique.
X. ayant refusé de vendre la parcelle sur laquelle ces nouvelles installations devaient être aménagées, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a autorisé le Syndicat à l'exproprier. Il a levé l'opposition de X. et l'a renvoyé devant le tribunal d'expropriation compétent pour la fixation des indemnités.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat. Il invoque la violation des art. 22ter Cst. et 6 par. 1 CEDH. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Aux termes de l'art. 6 par. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le recourant estime que la procédure portant sur le principe même d'une expropriation serait une contestation sur des droits et obligations de caractère civil et que les règles du droit cantonal ne répondraient pas aux exigences de la Convention, le Conseil d'Etat n'étant manifestement pas un tribunal indépendant et impartial.
a) La Cour européenne des droits de l'homme n'a pas défini d'une manière générale et abstraite ce qu'il faut entendre par "des contestations sur des droits et obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. Elle s'est refusée à prendre le terme de contestation dans une acception trop technique et lui donne une définition matérielle plutôt que formelle (arrêt Le Compte et consid. du 23 juin 1981, série A No 43 p. 20 § 45). La contestation peut porter aussi bien sur l'existence d'un droit que sur son étendue ou sur les modalités de son exercice; elle peut concerner tant des points de fait que des questions juridiques (arrêt Albert et Le Compte du 10 février 1983, série A No 58 p. 16 § 29 in fine). Elle doit être dans tous les cas réelle et sérieuse et son issue directement déterminante pour les droits et obligations des parties (arrêts Bodén du 27 octobre 1987, série A No 125-B, p. 40 § 29; Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A No 52 p. 30 § 81; Le Compte, précité, p. 21 § 47; Ringeisen du 16 juillet 1971, série A No 13 p. 39 § 94). Il y a contestation alors même qu'une procédure n'a pas été entamée, quand le requérant se plaint par exemple de n'avoir pas eu l'occasion de soumettre son différend à un tribunal répondant aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH (arrêt Le Compte, précité, p. 20 § 44, avec renvoi à l'arrêt Golder du 21 février 1975, série A No 18 p. 13 § 26, p. 17 § 34, p. 18 § 36).
Quant au concept de "droits et obligations de caractère civil" sur lequel doit porter une contestation ainsi définie pour tomber sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH, il ne peut s'interpréter par une simple référence au droit interne de l'Etat défendeur (arrêt König du 28 juin 1978, série A No 27, p. 29-30 § 88-89). Le caractère civil des droits et obligations en jeu ne se détermine pas d'après la nature de la loi suivant laquelle la contestation doit être tranchée ou d'après l'identité de l'autorité compétente en la matière en vertu de l'organisation des pouvoirs de l'Etat défendeur, et qui peut être soit une juridiction de droit commun soit un organe administratif. L'art. 6 par. 1 CEDH ne vise donc pas seulement les contestations qui surgissent entre des particuliers, ou entre un particulier et l'Etat agissant comme personne privée soumise au droit privé. Il peut s'agir aussi d'un acte administratif pris par l'autorité compétente en vertu des prérogatives de l'Etat détenteur de la puissance publique (arrêts König, précité, p. 30 § 90 et p. 32 § 94; Ringeisen, précité, p. 39 § 94; arrêt Benthem du 23 octobre 1985, série A No 91 p. 16 § 34).
Cette définition large de la notion de "contestation sur des droits et des obligations de caractère civil" a conduit la Cour européenne des droits de l'homme à y faire entrer le permis d'exproprier des immeubles, car une telle mesure touche le droit de propriété qui revêt manifestement un caractère civil (arrêts Bodén, précité, p. 41 § 32 in fine; Sporrong et Lönnroth, précité, p. 28 § 79 et p. 30 § 83; Zimmermann et Steiner, du 13 juillet 1983, série A No 66, p. 10 § 22). La Commission va dans le même sens pour ce qui concerne la décision d'émettre ou de prolonger une interdiction de bâtir (cf. son rapport du 8 octobre 1987 dans la cause Jacobson, p. 31 § 141/142).
b) Le Tribunal fédéral s'est fondé sur cette interprétation de l'art. 6 par. 1 CEDH pour admettre qu'une contestation portant sur l'exercice d'un droit de préemption de l'Etat - assimilable en l'espèce à une expropriation - tombait sous le coup de cette disposition (ATF 114 Ia 19 et les arrêts cités). Il a statué dans le même sens à propos d'un plan d'affectation spécial désignant les surfaces nécessaires à l'aménagement d'un stand de tir et dont l'approbation conférait à l'autorité compétente le droit d'exproprier les parcelles visées par ce plan (ATF 114 Ia 127 consid. 4c). La personne concernée par de telles mesures étatiques a donc droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par un tribunal indépendant et impartial, compétent pour connaître non seulement de l'indemnisation à payer par l'expropriant mais aussi de la question de savoir si l'expropriation est justifiée. Cette exigence n'est pas satisfaite par la procédure du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. Le Tribunal fédéral a d'abord laissé ouverte la question de savoir s'il en va de même du recours pour violation de l'art. 22ter Cst. (ATF 114 Ia 19 consid. 2 in fine). Il a ensuite estimé douteux que la procédure du recours de droit public puisse, quel que soit le grief invoqué, compenser les lacunes de la procédure cantonale au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 114 Ia 128).
c) Les exigences de la Convention n'ont pas été respectées en l'espèce, car la décision attaquée émane non d'un tribunal mais d'un gouvernement cantonal statuant en instance unique à la fois sur l'utilité publique du projet et sur la nécessité de mettre l'immeuble du recourant à contribution pour le réaliser. Saisi d'un recours de droit public pour violation de l'art. 22ter Cst., le Tribunal fédéral examine en principe librement si la mesure attaquée répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 114 Ia 117 consid. 3, 18, 113 Ia 448 consid. b)ba), 33 consid. 2, 112 Ia 316/317). En l'occurrence, la voie du recours de droit public ne suffit pas à remédier au défaut constaté de la procédure cantonale, car certains aspects essentiels du litige, comme le choix de l'emplacement des réservoirs ou la nécessité d'utiliser à cette fin la totalité du terrain du recourant, soulèvent des questions de fait que le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire.
3. En déposant son instrument de ratification, le 28 novembre 1974, la Suisse a formulé une déclaration interprétative de l'art. 6 par. 1 CEDH, selon laquelle la garantie d'un procès équitable figurant à l'art. 6 par. 1 de la Convention, en ce qui concerne soit les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, soit le bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre la personne en cause, vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits ou obligations ou à l'examen du bien-fondé d'une telle accusation.
L'objectif de la déclaration interprétative était d'écarter du champ d'application "civil" ou "pénal" de l'art. 6 par. 1 CEDH les procédures qui se déroulent d'abord devant des autorités administratives, de sorte que le ou les tribunaux appelés à intervenir sur recours ne revoient pas ou pas complètement l'état de fait. Les autorités fédérales entendaient ainsi respecter les particularismes cantonaux en matière de procédure et d'administration de la justice (cf. Message du Conseil fédéral du 4 mars 1974, FF 1974 I p. 1030-1033).
La Cour européenne des droits de l'homme a jugé que cette déclaration constituait une réserve de caractère général prohibée par l'art. 64 par. 1 in fine CEDH, dès lors que les termes "contrôle judiciaire final" ne permettaient pas de mesurer exactement la portée de l'engagement de la Suisse, en particulier quant au litige visé et quant au point de savoir si ce contrôle s'exerce ou non sur les faits d'une cause. La Cour a jugé en outre que la déclaration était formellement viciée parce qu'elle n'était pas complétée par un "bref exposé de la loi en cause" exigé par l'art. 64 par. 2 CEDH comme un élément de preuve et un facteur de sécurité juridique. En définitive, elle n'était pas valable (arrêt Belilos du 29 avril 1988, série A No 132 p. 23 ss § 52 à 60).
Considérant que cet arrêt ne concernait que le domaine pénal et que la déclaration interprétative demeurait applicable en matière civile, le Conseil fédéral a communiqué, le 16 mai 1988, au Secrétaire général du Conseil de l'Europe, en sa qualité de dépositaire de la Convention, une confirmation et une précision de la déclaration interprétative faite par la Suisse à l'art. 6 par. 1 CEDH, dont la teneur est la suivante (RO 1988 II p. 1264):
"Modification d'une déclaration
La déclaration interprétative de l'art. 6, par. 1 contenue dans l'instrument de ratification déposé le 28 novembre 1974 par la Suisse, est modifiée et se lit dès lors comme suit, avec effet le 29 avril 1988:
Pour le Conseil fédéral suisse, la garantie d'un procès équitable figurant à l'art. 6, par. 1, de la Convention, en ce qui concerne les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits ou obligations. Par "contrôle judiciaire final", au sens de cette déclaration, il y a lieu d'entendre un contrôle judiciaire limité à l'application de la loi, tel qu'un contrôle de type cassatoire."
Le 27 décembre 1988, le Conseil fédéral a communiqué au Secrétaire général du Conseil de l'Europe la liste et un bref exposé des dispositions législatives fédérales et cantonales "couvertes, avec effet au 28 avril 1988, par la déclaration interprétative relative à l'art. 6 par. 1 de la Convention, faite par le Conseil fédéral suisse le 28 novembre 1974 et précisée le 16 mai 1988 à la suite de l'arrêt Belilos rendu le 29 avril 1988 par la Cour européenne des droits de l'homme" (RO 1989 p. 276). Cette liste comporte sept dispositions du droit fédéral, dont quatre se trouvent dans la loi d'organisation judiciaire et trois dans la loi sur la procédure administrative. L'énumération des dispositions annoncées par les différents cantons s'étend sur quarante pages. Le canton de Vaud a pour sa part renoncé à se prévaloir de la déclaration interprétative (Communication, p. 35). Il s'ensuit qu'aucune disposition de sa législation n'est écartée du champ d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH. Cela a notamment pour conséquence que les règles du droit vaudois de procédure administrative doivent répondre en tous points aux exigences de cette disposition si leur application a pour cadre une contestation sur des droits et obligations de caractère civil au sens de la Convention. Il est déjà acquis que le litige qui oppose le recourant à l'association entre dans cette catégorie, que la procédure cantonale ne respecte pas les exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH, et que le recours de droit public ne comble pas sur ce point les lacunes du droit cantonal (consid. 2c ci-dessus). La décision attaquée viole par conséquent l'art. 6 par. 1 CEDH. Elle doit être annulée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant, et notamment celui tiré du caractère prématuré de la décision du Conseil d'Etat, en raison du défaut de déclassement de la parcelle litigieuse. Il appartiendra au législateur cantonal d'adapter la procédure en matière d'expropriation aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH et de désigner une juridiction compétente pour se prononcer quant au bien-fondé du prononcé du Conseil d'Etat sur l'utilité publique du projet donnant lieu à l'expropriation.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours et annule la décision attaquée. | fr | Procédure cantonale en matière d'expropriation; exigence d'un juge indépendant et impartial; art. 6 par. 1 CEDH. Une contestation relative à l'exercice du droit d'expropriation porte sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. La personne touchée par une telle mesure a droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant et impartial. Cette exigence n'est pas respectée dans le cas où le gouvernement cantonal statue en instance unique à la fois sur l'utilité publique de l'expropriation et sur la nécessité de mettre à contribution un immeuble déterminé. Au surplus, la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 22ter Cst. ne suffit pas pour remédier au défaut de la procédure cantonale, car le Tribunal fédéral ne revoit dans ce cas les questions de fait que sous l'angle de l'arbitraire (consid. 2).
Le canton de Vaud a renoncé à se prévaloir de la nouvelle déclaration interprétative faite par le Conseil fédéral à la suite de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 29 avril 1988 dans la cause Belilos. Aucune disposition du droit cantonal vaudois n'est donc écartée du champ d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-66%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,283 | 115 Ia 66 | 115 Ia 66
Sachverhalt ab Seite 67
Le Syndicat intercommunal d'adduction d'eau du cercle de Coppet a établi un plan directeur prévoyant de construire deux nouveaux réservoirs d'eau sur le territoire de la commune de Founex, afin de répondre aux besoins croissants d'une région en forte expansion démographique.
X. ayant refusé de vendre la parcelle sur laquelle ces nouvelles installations devaient être aménagées, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a autorisé le Syndicat à l'exproprier. Il a levé l'opposition de X. et l'a renvoyé devant le tribunal d'expropriation compétent pour la fixation des indemnités.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat. Il invoque la violation des art. 22ter Cst. et 6 par. 1 CEDH. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Aux termes de l'art. 6 par. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le recourant estime que la procédure portant sur le principe même d'une expropriation serait une contestation sur des droits et obligations de caractère civil et que les règles du droit cantonal ne répondraient pas aux exigences de la Convention, le Conseil d'Etat n'étant manifestement pas un tribunal indépendant et impartial.
a) La Cour européenne des droits de l'homme n'a pas défini d'une manière générale et abstraite ce qu'il faut entendre par "des contestations sur des droits et obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. Elle s'est refusée à prendre le terme de contestation dans une acception trop technique et lui donne une définition matérielle plutôt que formelle (arrêt Le Compte et consid. du 23 juin 1981, série A No 43 p. 20 § 45). La contestation peut porter aussi bien sur l'existence d'un droit que sur son étendue ou sur les modalités de son exercice; elle peut concerner tant des points de fait que des questions juridiques (arrêt Albert et Le Compte du 10 février 1983, série A No 58 p. 16 § 29 in fine). Elle doit être dans tous les cas réelle et sérieuse et son issue directement déterminante pour les droits et obligations des parties (arrêts Bodén du 27 octobre 1987, série A No 125-B, p. 40 § 29; Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A No 52 p. 30 § 81; Le Compte, précité, p. 21 § 47; Ringeisen du 16 juillet 1971, série A No 13 p. 39 § 94). Il y a contestation alors même qu'une procédure n'a pas été entamée, quand le requérant se plaint par exemple de n'avoir pas eu l'occasion de soumettre son différend à un tribunal répondant aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH (arrêt Le Compte, précité, p. 20 § 44, avec renvoi à l'arrêt Golder du 21 février 1975, série A No 18 p. 13 § 26, p. 17 § 34, p. 18 § 36).
Quant au concept de "droits et obligations de caractère civil" sur lequel doit porter une contestation ainsi définie pour tomber sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH, il ne peut s'interpréter par une simple référence au droit interne de l'Etat défendeur (arrêt König du 28 juin 1978, série A No 27, p. 29-30 § 88-89). Le caractère civil des droits et obligations en jeu ne se détermine pas d'après la nature de la loi suivant laquelle la contestation doit être tranchée ou d'après l'identité de l'autorité compétente en la matière en vertu de l'organisation des pouvoirs de l'Etat défendeur, et qui peut être soit une juridiction de droit commun soit un organe administratif. L'art. 6 par. 1 CEDH ne vise donc pas seulement les contestations qui surgissent entre des particuliers, ou entre un particulier et l'Etat agissant comme personne privée soumise au droit privé. Il peut s'agir aussi d'un acte administratif pris par l'autorité compétente en vertu des prérogatives de l'Etat détenteur de la puissance publique (arrêts König, précité, p. 30 § 90 et p. 32 § 94; Ringeisen, précité, p. 39 § 94; arrêt Benthem du 23 octobre 1985, série A No 91 p. 16 § 34).
Cette définition large de la notion de "contestation sur des droits et des obligations de caractère civil" a conduit la Cour européenne des droits de l'homme à y faire entrer le permis d'exproprier des immeubles, car une telle mesure touche le droit de propriété qui revêt manifestement un caractère civil (arrêts Bodén, précité, p. 41 § 32 in fine; Sporrong et Lönnroth, précité, p. 28 § 79 et p. 30 § 83; Zimmermann et Steiner, du 13 juillet 1983, série A No 66, p. 10 § 22). La Commission va dans le même sens pour ce qui concerne la décision d'émettre ou de prolonger une interdiction de bâtir (cf. son rapport du 8 octobre 1987 dans la cause Jacobson, p. 31 § 141/142).
b) Le Tribunal fédéral s'est fondé sur cette interprétation de l'art. 6 par. 1 CEDH pour admettre qu'une contestation portant sur l'exercice d'un droit de préemption de l'Etat - assimilable en l'espèce à une expropriation - tombait sous le coup de cette disposition (ATF 114 Ia 19 et les arrêts cités). Il a statué dans le même sens à propos d'un plan d'affectation spécial désignant les surfaces nécessaires à l'aménagement d'un stand de tir et dont l'approbation conférait à l'autorité compétente le droit d'exproprier les parcelles visées par ce plan (ATF 114 Ia 127 consid. 4c). La personne concernée par de telles mesures étatiques a donc droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par un tribunal indépendant et impartial, compétent pour connaître non seulement de l'indemnisation à payer par l'expropriant mais aussi de la question de savoir si l'expropriation est justifiée. Cette exigence n'est pas satisfaite par la procédure du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. Le Tribunal fédéral a d'abord laissé ouverte la question de savoir s'il en va de même du recours pour violation de l'art. 22ter Cst. (ATF 114 Ia 19 consid. 2 in fine). Il a ensuite estimé douteux que la procédure du recours de droit public puisse, quel que soit le grief invoqué, compenser les lacunes de la procédure cantonale au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 114 Ia 128).
c) Les exigences de la Convention n'ont pas été respectées en l'espèce, car la décision attaquée émane non d'un tribunal mais d'un gouvernement cantonal statuant en instance unique à la fois sur l'utilité publique du projet et sur la nécessité de mettre l'immeuble du recourant à contribution pour le réaliser. Saisi d'un recours de droit public pour violation de l'art. 22ter Cst., le Tribunal fédéral examine en principe librement si la mesure attaquée répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 114 Ia 117 consid. 3, 18, 113 Ia 448 consid. b)ba), 33 consid. 2, 112 Ia 316/317). En l'occurrence, la voie du recours de droit public ne suffit pas à remédier au défaut constaté de la procédure cantonale, car certains aspects essentiels du litige, comme le choix de l'emplacement des réservoirs ou la nécessité d'utiliser à cette fin la totalité du terrain du recourant, soulèvent des questions de fait que le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire.
3. En déposant son instrument de ratification, le 28 novembre 1974, la Suisse a formulé une déclaration interprétative de l'art. 6 par. 1 CEDH, selon laquelle la garantie d'un procès équitable figurant à l'art. 6 par. 1 de la Convention, en ce qui concerne soit les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, soit le bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre la personne en cause, vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits ou obligations ou à l'examen du bien-fondé d'une telle accusation.
L'objectif de la déclaration interprétative était d'écarter du champ d'application "civil" ou "pénal" de l'art. 6 par. 1 CEDH les procédures qui se déroulent d'abord devant des autorités administratives, de sorte que le ou les tribunaux appelés à intervenir sur recours ne revoient pas ou pas complètement l'état de fait. Les autorités fédérales entendaient ainsi respecter les particularismes cantonaux en matière de procédure et d'administration de la justice (cf. Message du Conseil fédéral du 4 mars 1974, FF 1974 I p. 1030-1033).
La Cour européenne des droits de l'homme a jugé que cette déclaration constituait une réserve de caractère général prohibée par l'art. 64 par. 1 in fine CEDH, dès lors que les termes "contrôle judiciaire final" ne permettaient pas de mesurer exactement la portée de l'engagement de la Suisse, en particulier quant au litige visé et quant au point de savoir si ce contrôle s'exerce ou non sur les faits d'une cause. La Cour a jugé en outre que la déclaration était formellement viciée parce qu'elle n'était pas complétée par un "bref exposé de la loi en cause" exigé par l'art. 64 par. 2 CEDH comme un élément de preuve et un facteur de sécurité juridique. En définitive, elle n'était pas valable (arrêt Belilos du 29 avril 1988, série A No 132 p. 23 ss § 52 à 60).
Considérant que cet arrêt ne concernait que le domaine pénal et que la déclaration interprétative demeurait applicable en matière civile, le Conseil fédéral a communiqué, le 16 mai 1988, au Secrétaire général du Conseil de l'Europe, en sa qualité de dépositaire de la Convention, une confirmation et une précision de la déclaration interprétative faite par la Suisse à l'art. 6 par. 1 CEDH, dont la teneur est la suivante (RO 1988 II p. 1264):
"Modification d'une déclaration
La déclaration interprétative de l'art. 6, par. 1 contenue dans l'instrument de ratification déposé le 28 novembre 1974 par la Suisse, est modifiée et se lit dès lors comme suit, avec effet le 29 avril 1988:
Pour le Conseil fédéral suisse, la garantie d'un procès équitable figurant à l'art. 6, par. 1, de la Convention, en ce qui concerne les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits ou obligations. Par "contrôle judiciaire final", au sens de cette déclaration, il y a lieu d'entendre un contrôle judiciaire limité à l'application de la loi, tel qu'un contrôle de type cassatoire."
Le 27 décembre 1988, le Conseil fédéral a communiqué au Secrétaire général du Conseil de l'Europe la liste et un bref exposé des dispositions législatives fédérales et cantonales "couvertes, avec effet au 28 avril 1988, par la déclaration interprétative relative à l'art. 6 par. 1 de la Convention, faite par le Conseil fédéral suisse le 28 novembre 1974 et précisée le 16 mai 1988 à la suite de l'arrêt Belilos rendu le 29 avril 1988 par la Cour européenne des droits de l'homme" (RO 1989 p. 276). Cette liste comporte sept dispositions du droit fédéral, dont quatre se trouvent dans la loi d'organisation judiciaire et trois dans la loi sur la procédure administrative. L'énumération des dispositions annoncées par les différents cantons s'étend sur quarante pages. Le canton de Vaud a pour sa part renoncé à se prévaloir de la déclaration interprétative (Communication, p. 35). Il s'ensuit qu'aucune disposition de sa législation n'est écartée du champ d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH. Cela a notamment pour conséquence que les règles du droit vaudois de procédure administrative doivent répondre en tous points aux exigences de cette disposition si leur application a pour cadre une contestation sur des droits et obligations de caractère civil au sens de la Convention. Il est déjà acquis que le litige qui oppose le recourant à l'association entre dans cette catégorie, que la procédure cantonale ne respecte pas les exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH, et que le recours de droit public ne comble pas sur ce point les lacunes du droit cantonal (consid. 2c ci-dessus). La décision attaquée viole par conséquent l'art. 6 par. 1 CEDH. Elle doit être annulée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant, et notamment celui tiré du caractère prématuré de la décision du Conseil d'Etat, en raison du défaut de déclassement de la parcelle litigieuse. Il appartiendra au législateur cantonal d'adapter la procédure en matière d'expropriation aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH et de désigner une juridiction compétente pour se prononcer quant au bien-fondé du prononcé du Conseil d'Etat sur l'utilité publique du projet donnant lieu à l'expropriation.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours et annule la décision attaquée. | fr | Procedura cantonale in materia di espropriazione; esigenza di un giudice indipendente e imparziale; art. 6 n. 1 CEDU. Una controversia relativa all'esercizio del diritto di espropriazione concerne diritti e doveri di carattere civile, ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU. La persona toccata da tale misura ha diritto a che la sua causa sia decisa da un tribunale indipendente e imparziale. Tale requisito non è rispettato laddove il governo cantonale decida quale istanza unica sia sull'utilità pubblica dell'espropriazione, sia sulla necessità di colpire con una misura espropriativa un determinato immobile. Il rimedio giuridico del ricorso di diritto pubblico per violazione dell'art. 22ter Cost. non basta per ovviare al vizio della procedura cantonale, dato che il Tribunale federale riesamina in tali casi le questioni di fatto soltanto sotto il profilo dell'arbitrio (consid. 2).
Il Cantone di Vaud ha rinunciato a prevalersi della nuova dichiarazione interpretativa effettuata dal Consiglio federale in seguito alla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo del 29 aprile 1988 nella causa Belilos. Nessuna disposizione del diritto cantonale vodese è stata quindi esclusa dall'ambito di applicazione dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 3). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-66%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,284 | 115 Ia 73 | 115 Ia 73
Sachverhalt ab Seite 73
X., seit über 25 Jahren Werkmeister bei einer Firma in Münchenstein/BL, hatte seit anfangs 1949 Wohnsitz in der Stadt Basel, wo er auch besteuert wurde. Am 19. August 1982 meldete er sich auf der Einwohnerkontrolle und Steuerverwaltung Basel-Stadt nach Dallenwil/NW ab.
Auf den 24. April 1985 meldete er sich in Basel als Wochenaufenthalter wieder an. Die Steuerverwaltung Basel-Stadt forderte von ihm die Steuererklärung 1985, die er am 21. März 1986 unter Hinweis auf die Erfüllung der Steuerpflicht im Kanton Nidwalden leer einreichte. Nach Abklärung seiner Wohnverhältnisse in Basel (unmöblierte 2-Zimmer-Wohnung, Miete Fr. 530.-- monatlich) und Dallenwil (1-Zimmer-Studio, Monatsmiete Fr. 320.--) erklärte ihn die Steuerverwaltung Basel-Stadt mit Verfügung vom 9. Mai 1986 kraft seiner persönlichen Zugehörigkeit (Wohnsitz) ab 24. April 1985 für in Basel-Stadt steuerpflichtig. Auf eine Einsprache vom 25. Juni 1986 gegen diese Verfügung trat sie wegen Verspätung mit Entscheid vom 26. Januar 1987 nicht ein.
Inzwischen hatte die Steuerverwaltung Basel-Stadt festgestellt, dass er beim angeblichen Zuzug vom 24. April 1985 dieselbe Adresse angegeben hatte, an der er schon vor der Abmeldung im Jahre 1982 wohnte, und die seit mindestens 1980 gemietete 2-Zimmer-Wohnung nie aufgegeben hatte. Mit Verfügung vom 25. November 1986 erklärte sie ihn daher auch für die Zeit vom 15. August 1982 bis 23. April 1985 in Basel-Stadt für steuerpflichtig. Gegen diese Verfügung erhob er keine Einsprache.
Die von ihm neuerdings geforderten Steuererklärungen für sein Einkommen der Jahre 1982 bis 1985 verweigerte er weiterhin und reichte nur am 5. Mai 1987 eine Kopie seiner Steuererklärung 1987/88 für den Kanton Nidwalden ein.
Am 29. September 1987 veranlagte ihn deshalb die Steuerverwaltung Basel-Stadt, gestützt auf die Steuererklärung 1987/88 für den Kanton Nidwalden und ihre Erkundigungen bei der Arbeitgeberfirma, nach Ermessen zu Nachsteuern vom Einkommen 1982 bis 1985 von Fr. 30'862.50 nebst Verzugszinsen sowie zu einer Strafsteuer von Fr. 1'000.--.
Auf seine Einsprache gegen diese Nach- und Strafsteuerverfügung, mit der er nur seine Steuerpflicht in Basel bestritt, trat die Steuerverwaltung mit Einspracheentscheid vom 1. März 1988 nicht ein, weil über die Steuerhoheit bereits rechtskräftig entschieden sei.
Gegen diesen Einspracheentscheid führt X. staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung gegen die Kantone Nidwalden und Basel-Stadt für die Steuerjahre 1982 (ab 15. August) bis 1985. Er beantragt, der Steueranspruch des Kantons Nidwalden sei zu schützen und das Nach- und Strafsteuerverfahren im Kanton Basel-Stadt abzuwenden.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Nach Art. 86 Abs. 2 und Art. 89 Abs. 3 OG ist eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung (Art. 46 Abs. 2 BV) spätestens im Anschluss an die Geltendmachung des zweiten der einander allenfalls ausschliessenden Steueransprüche zu erheben, wobei der kantonale Instanzenzug nicht ausgeschöpft zu werden braucht, aber gegenüber dem angefochtenen Entscheid die 30tägige Beschwerdefrist eingehalten werden muss. Ist die Beschwerde im Anschluss an die zweite Veranlagung rechtzeitig eingereicht worden, so wird auch die mitangefochtene frühere, in einem anderen Kanton ergangene Veranlagung in das Beschwerdeverfahren einbezogen (BGE 111 Ia 46 E. 1a; Urteil vom 10. Oktober 1980, ASA 52 S. 171 E. 1, je mit weiteren Hinweisen).
b) Nach den vom Kantonalen Steueramt Nidwalden eingereichten (unvollständigen) Akten erfolgte die Veranlagung für die Steuerjahre 1982 bis 1985 im Kanton Nidwalden auf jeden Fall vor dem Datum der Rechnung vom 30. Juni 1985 für die Steuer jenes Jahres, also lange vor Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde. Der Beschwerdeführer hat die 30tägige Beschwerdefrist einzig gegenüber dem Einspracheentscheid der Steuerverwaltung Basel- Stadt vom 1. März 1988 gewahrt. In jenem Entscheid trat jedoch die Steuerverwaltung Basel-Stadt auf die Einsprache nicht ein, weil über die Steuerhoheit des Kantons mit den nach kantonalem Recht endgültig gewordenen Vorentscheiden vom 9. Mai und 25. November 1986 bereits rechtskräfig entschieden sei. Es fragt sich deshalb, ob die staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung gegen die Kantone Nidwalden und Basel-Stadt zulässig ist.
3. Der Beschwerdeführer erwirkte die beiden Vorentscheide der Steuerverwaltung Basel-Stadt über seine unbeschränkte Steuerpflicht ab 24. April 1985 (Verfügung vom 9. Mai 1986) und für die Zeit vom 15. August 1982 bis 23. April 1985 (Verfügung vom 25. November 1986), indem er seine Steuerpflicht bestritt und die Abgabe der Steuererklärung 1985 verweigerte.
Bestreitet der zur Veranlagung Herangezogene die Steuerhoheit des Kantons, so muss dieser zuerst aufgrund von Art. 46 Abs. 2 BV über die Steuerhoheit entscheiden und der Vorentscheid über die subjektive Steuerpflicht rechtskräftig werden, bevor das Veranlagungsverfahren fortgesetzt werden darf, es sei denn, das Bundesgericht habe bereits in einem früheren staatsrechtlichen Verfahren bei gleicher Sachlage die Steuerhoheit des Veranlagungskantons bejaht (BGE 103 Ia 160 E. 1; BGE 80 I 199 E. 5; BGE 62 I 75; BGE 60 I 347 E. 2, mit Hinweisen; weitere Entscheidungen bei LOCHER, Doppelbesteuerung, § 1 III A 1 Nrn. 7 und 10 sowie § 10 II Nr. 15). Gegen den Vorentscheid über die Steuerhoheit kann der in Anspruch Genommene zunächst kantonale Rechtsmittel erheben oder nach Art. 86 Abs. 2 OG auch direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Doppelbesteuerung ans Bundesgericht gelangen. Macht er von den kantonalen Rechtsmitteln nicht (oder nicht fristgerecht) Gebrauch, so beginnt indessen die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde schon mit dem Vorentscheid zu laufen. Der dem Bürger zuerkannte Anspruch auf rechtskräftige Vorausbeurteilung der bestrittenen Steuerhoheit liegt zwar im Interesse des Steuerpflichtigen. Doch kann daraus umgekehrt nicht abgeleitet werden, der Steuerpflichtige, der einen solchen Vorentscheid über die Steuerhoheit bewirkt, könne im nachfolgenden Veranlagungsverfahren jederzeit auf den nach kantonalem Recht rechtskräftig gewordenen Vorentscheid zurückkommen. Einem solchen Vorgehen steht vielmehr die Rechtskraft jenes Entscheides entgegen. Die staatsrechtliche Beschwerde gegen die im weiteren Veranlagungsverfahren ergangenen Hoheitsakte steht ihm deshalb nur noch zu, soweit diese neue, noch nicht beurteilte Fragen des Doppelbesteuerungsrechts entstehen lassen (BGE 73 I 222).
Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden. Damit entfällt auch die Möglichkeit, die im Kanton Nidwalden erfolgte Veranlagung in das Verfahren einzubeziehen. | de | Art. 46 Abs. 2 BV; Vorentscheid über die subjektive Steuerpflicht; Beginn der Frist für die Anfechtung mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Doppelbesteuerung. | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-73%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 73
X., seit über 25 Jahren Werkmeister bei einer Firma in Münchenstein/BL, hatte seit anfangs 1949 Wohnsitz in der Stadt Basel, wo er auch besteuert wurde. Am 19. August 1982 meldete er sich auf der Einwohnerkontrolle und Steuerverwaltung Basel-Stadt nach Dallenwil/NW ab.
Auf den 24. April 1985 meldete er sich in Basel als Wochenaufenthalter wieder an. Die Steuerverwaltung Basel-Stadt forderte von ihm die Steuererklärung 1985, die er am 21. März 1986 unter Hinweis auf die Erfüllung der Steuerpflicht im Kanton Nidwalden leer einreichte. Nach Abklärung seiner Wohnverhältnisse in Basel (unmöblierte 2-Zimmer-Wohnung, Miete Fr. 530.-- monatlich) und Dallenwil (1-Zimmer-Studio, Monatsmiete Fr. 320.--) erklärte ihn die Steuerverwaltung Basel-Stadt mit Verfügung vom 9. Mai 1986 kraft seiner persönlichen Zugehörigkeit (Wohnsitz) ab 24. April 1985 für in Basel-Stadt steuerpflichtig. Auf eine Einsprache vom 25. Juni 1986 gegen diese Verfügung trat sie wegen Verspätung mit Entscheid vom 26. Januar 1987 nicht ein.
Inzwischen hatte die Steuerverwaltung Basel-Stadt festgestellt, dass er beim angeblichen Zuzug vom 24. April 1985 dieselbe Adresse angegeben hatte, an der er schon vor der Abmeldung im Jahre 1982 wohnte, und die seit mindestens 1980 gemietete 2-Zimmer-Wohnung nie aufgegeben hatte. Mit Verfügung vom 25. November 1986 erklärte sie ihn daher auch für die Zeit vom 15. August 1982 bis 23. April 1985 in Basel-Stadt für steuerpflichtig. Gegen diese Verfügung erhob er keine Einsprache.
Die von ihm neuerdings geforderten Steuererklärungen für sein Einkommen der Jahre 1982 bis 1985 verweigerte er weiterhin und reichte nur am 5. Mai 1987 eine Kopie seiner Steuererklärung 1987/88 für den Kanton Nidwalden ein.
Am 29. September 1987 veranlagte ihn deshalb die Steuerverwaltung Basel-Stadt, gestützt auf die Steuererklärung 1987/88 für den Kanton Nidwalden und ihre Erkundigungen bei der Arbeitgeberfirma, nach Ermessen zu Nachsteuern vom Einkommen 1982 bis 1985 von Fr. 30'862.50 nebst Verzugszinsen sowie zu einer Strafsteuer von Fr. 1'000.--.
Auf seine Einsprache gegen diese Nach- und Strafsteuerverfügung, mit der er nur seine Steuerpflicht in Basel bestritt, trat die Steuerverwaltung mit Einspracheentscheid vom 1. März 1988 nicht ein, weil über die Steuerhoheit bereits rechtskräftig entschieden sei.
Gegen diesen Einspracheentscheid führt X. staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung gegen die Kantone Nidwalden und Basel-Stadt für die Steuerjahre 1982 (ab 15. August) bis 1985. Er beantragt, der Steueranspruch des Kantons Nidwalden sei zu schützen und das Nach- und Strafsteuerverfahren im Kanton Basel-Stadt abzuwenden.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Nach Art. 86 Abs. 2 und Art. 89 Abs. 3 OG ist eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung (Art. 46 Abs. 2 BV) spätestens im Anschluss an die Geltendmachung des zweiten der einander allenfalls ausschliessenden Steueransprüche zu erheben, wobei der kantonale Instanzenzug nicht ausgeschöpft zu werden braucht, aber gegenüber dem angefochtenen Entscheid die 30tägige Beschwerdefrist eingehalten werden muss. Ist die Beschwerde im Anschluss an die zweite Veranlagung rechtzeitig eingereicht worden, so wird auch die mitangefochtene frühere, in einem anderen Kanton ergangene Veranlagung in das Beschwerdeverfahren einbezogen (BGE 111 Ia 46 E. 1a; Urteil vom 10. Oktober 1980, ASA 52 S. 171 E. 1, je mit weiteren Hinweisen).
b) Nach den vom Kantonalen Steueramt Nidwalden eingereichten (unvollständigen) Akten erfolgte die Veranlagung für die Steuerjahre 1982 bis 1985 im Kanton Nidwalden auf jeden Fall vor dem Datum der Rechnung vom 30. Juni 1985 für die Steuer jenes Jahres, also lange vor Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde. Der Beschwerdeführer hat die 30tägige Beschwerdefrist einzig gegenüber dem Einspracheentscheid der Steuerverwaltung Basel- Stadt vom 1. März 1988 gewahrt. In jenem Entscheid trat jedoch die Steuerverwaltung Basel-Stadt auf die Einsprache nicht ein, weil über die Steuerhoheit des Kantons mit den nach kantonalem Recht endgültig gewordenen Vorentscheiden vom 9. Mai und 25. November 1986 bereits rechtskräfig entschieden sei. Es fragt sich deshalb, ob die staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung gegen die Kantone Nidwalden und Basel-Stadt zulässig ist.
3. Der Beschwerdeführer erwirkte die beiden Vorentscheide der Steuerverwaltung Basel-Stadt über seine unbeschränkte Steuerpflicht ab 24. April 1985 (Verfügung vom 9. Mai 1986) und für die Zeit vom 15. August 1982 bis 23. April 1985 (Verfügung vom 25. November 1986), indem er seine Steuerpflicht bestritt und die Abgabe der Steuererklärung 1985 verweigerte.
Bestreitet der zur Veranlagung Herangezogene die Steuerhoheit des Kantons, so muss dieser zuerst aufgrund von Art. 46 Abs. 2 BV über die Steuerhoheit entscheiden und der Vorentscheid über die subjektive Steuerpflicht rechtskräftig werden, bevor das Veranlagungsverfahren fortgesetzt werden darf, es sei denn, das Bundesgericht habe bereits in einem früheren staatsrechtlichen Verfahren bei gleicher Sachlage die Steuerhoheit des Veranlagungskantons bejaht (BGE 103 Ia 160 E. 1; BGE 80 I 199 E. 5; BGE 62 I 75; BGE 60 I 347 E. 2, mit Hinweisen; weitere Entscheidungen bei LOCHER, Doppelbesteuerung, § 1 III A 1 Nrn. 7 und 10 sowie § 10 II Nr. 15). Gegen den Vorentscheid über die Steuerhoheit kann der in Anspruch Genommene zunächst kantonale Rechtsmittel erheben oder nach Art. 86 Abs. 2 OG auch direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Doppelbesteuerung ans Bundesgericht gelangen. Macht er von den kantonalen Rechtsmitteln nicht (oder nicht fristgerecht) Gebrauch, so beginnt indessen die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde schon mit dem Vorentscheid zu laufen. Der dem Bürger zuerkannte Anspruch auf rechtskräftige Vorausbeurteilung der bestrittenen Steuerhoheit liegt zwar im Interesse des Steuerpflichtigen. Doch kann daraus umgekehrt nicht abgeleitet werden, der Steuerpflichtige, der einen solchen Vorentscheid über die Steuerhoheit bewirkt, könne im nachfolgenden Veranlagungsverfahren jederzeit auf den nach kantonalem Recht rechtskräftig gewordenen Vorentscheid zurückkommen. Einem solchen Vorgehen steht vielmehr die Rechtskraft jenes Entscheides entgegen. Die staatsrechtliche Beschwerde gegen die im weiteren Veranlagungsverfahren ergangenen Hoheitsakte steht ihm deshalb nur noch zu, soweit diese neue, noch nicht beurteilte Fragen des Doppelbesteuerungsrechts entstehen lassen (BGE 73 I 222).
Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden. Damit entfällt auch die Möglichkeit, die im Kanton Nidwalden erfolgte Veranlagung in das Verfahren einzubeziehen. | de | Art. 46 al. 2 Cst.; décision préjudicielle portant sur les conditions subjectives d'assujettissement; point de départ du délai pour former un recours de droit public en matière de double imposition. | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-73%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,286 | 115 Ia 73 | 115 Ia 73
Sachverhalt ab Seite 73
X., seit über 25 Jahren Werkmeister bei einer Firma in Münchenstein/BL, hatte seit anfangs 1949 Wohnsitz in der Stadt Basel, wo er auch besteuert wurde. Am 19. August 1982 meldete er sich auf der Einwohnerkontrolle und Steuerverwaltung Basel-Stadt nach Dallenwil/NW ab.
Auf den 24. April 1985 meldete er sich in Basel als Wochenaufenthalter wieder an. Die Steuerverwaltung Basel-Stadt forderte von ihm die Steuererklärung 1985, die er am 21. März 1986 unter Hinweis auf die Erfüllung der Steuerpflicht im Kanton Nidwalden leer einreichte. Nach Abklärung seiner Wohnverhältnisse in Basel (unmöblierte 2-Zimmer-Wohnung, Miete Fr. 530.-- monatlich) und Dallenwil (1-Zimmer-Studio, Monatsmiete Fr. 320.--) erklärte ihn die Steuerverwaltung Basel-Stadt mit Verfügung vom 9. Mai 1986 kraft seiner persönlichen Zugehörigkeit (Wohnsitz) ab 24. April 1985 für in Basel-Stadt steuerpflichtig. Auf eine Einsprache vom 25. Juni 1986 gegen diese Verfügung trat sie wegen Verspätung mit Entscheid vom 26. Januar 1987 nicht ein.
Inzwischen hatte die Steuerverwaltung Basel-Stadt festgestellt, dass er beim angeblichen Zuzug vom 24. April 1985 dieselbe Adresse angegeben hatte, an der er schon vor der Abmeldung im Jahre 1982 wohnte, und die seit mindestens 1980 gemietete 2-Zimmer-Wohnung nie aufgegeben hatte. Mit Verfügung vom 25. November 1986 erklärte sie ihn daher auch für die Zeit vom 15. August 1982 bis 23. April 1985 in Basel-Stadt für steuerpflichtig. Gegen diese Verfügung erhob er keine Einsprache.
Die von ihm neuerdings geforderten Steuererklärungen für sein Einkommen der Jahre 1982 bis 1985 verweigerte er weiterhin und reichte nur am 5. Mai 1987 eine Kopie seiner Steuererklärung 1987/88 für den Kanton Nidwalden ein.
Am 29. September 1987 veranlagte ihn deshalb die Steuerverwaltung Basel-Stadt, gestützt auf die Steuererklärung 1987/88 für den Kanton Nidwalden und ihre Erkundigungen bei der Arbeitgeberfirma, nach Ermessen zu Nachsteuern vom Einkommen 1982 bis 1985 von Fr. 30'862.50 nebst Verzugszinsen sowie zu einer Strafsteuer von Fr. 1'000.--.
Auf seine Einsprache gegen diese Nach- und Strafsteuerverfügung, mit der er nur seine Steuerpflicht in Basel bestritt, trat die Steuerverwaltung mit Einspracheentscheid vom 1. März 1988 nicht ein, weil über die Steuerhoheit bereits rechtskräftig entschieden sei.
Gegen diesen Einspracheentscheid führt X. staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung gegen die Kantone Nidwalden und Basel-Stadt für die Steuerjahre 1982 (ab 15. August) bis 1985. Er beantragt, der Steueranspruch des Kantons Nidwalden sei zu schützen und das Nach- und Strafsteuerverfahren im Kanton Basel-Stadt abzuwenden.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Nach Art. 86 Abs. 2 und Art. 89 Abs. 3 OG ist eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung (Art. 46 Abs. 2 BV) spätestens im Anschluss an die Geltendmachung des zweiten der einander allenfalls ausschliessenden Steueransprüche zu erheben, wobei der kantonale Instanzenzug nicht ausgeschöpft zu werden braucht, aber gegenüber dem angefochtenen Entscheid die 30tägige Beschwerdefrist eingehalten werden muss. Ist die Beschwerde im Anschluss an die zweite Veranlagung rechtzeitig eingereicht worden, so wird auch die mitangefochtene frühere, in einem anderen Kanton ergangene Veranlagung in das Beschwerdeverfahren einbezogen (BGE 111 Ia 46 E. 1a; Urteil vom 10. Oktober 1980, ASA 52 S. 171 E. 1, je mit weiteren Hinweisen).
b) Nach den vom Kantonalen Steueramt Nidwalden eingereichten (unvollständigen) Akten erfolgte die Veranlagung für die Steuerjahre 1982 bis 1985 im Kanton Nidwalden auf jeden Fall vor dem Datum der Rechnung vom 30. Juni 1985 für die Steuer jenes Jahres, also lange vor Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde. Der Beschwerdeführer hat die 30tägige Beschwerdefrist einzig gegenüber dem Einspracheentscheid der Steuerverwaltung Basel- Stadt vom 1. März 1988 gewahrt. In jenem Entscheid trat jedoch die Steuerverwaltung Basel-Stadt auf die Einsprache nicht ein, weil über die Steuerhoheit des Kantons mit den nach kantonalem Recht endgültig gewordenen Vorentscheiden vom 9. Mai und 25. November 1986 bereits rechtskräfig entschieden sei. Es fragt sich deshalb, ob die staatsrechtliche Beschwerde wegen Doppelbesteuerung gegen die Kantone Nidwalden und Basel-Stadt zulässig ist.
3. Der Beschwerdeführer erwirkte die beiden Vorentscheide der Steuerverwaltung Basel-Stadt über seine unbeschränkte Steuerpflicht ab 24. April 1985 (Verfügung vom 9. Mai 1986) und für die Zeit vom 15. August 1982 bis 23. April 1985 (Verfügung vom 25. November 1986), indem er seine Steuerpflicht bestritt und die Abgabe der Steuererklärung 1985 verweigerte.
Bestreitet der zur Veranlagung Herangezogene die Steuerhoheit des Kantons, so muss dieser zuerst aufgrund von Art. 46 Abs. 2 BV über die Steuerhoheit entscheiden und der Vorentscheid über die subjektive Steuerpflicht rechtskräftig werden, bevor das Veranlagungsverfahren fortgesetzt werden darf, es sei denn, das Bundesgericht habe bereits in einem früheren staatsrechtlichen Verfahren bei gleicher Sachlage die Steuerhoheit des Veranlagungskantons bejaht (BGE 103 Ia 160 E. 1; BGE 80 I 199 E. 5; BGE 62 I 75; BGE 60 I 347 E. 2, mit Hinweisen; weitere Entscheidungen bei LOCHER, Doppelbesteuerung, § 1 III A 1 Nrn. 7 und 10 sowie § 10 II Nr. 15). Gegen den Vorentscheid über die Steuerhoheit kann der in Anspruch Genommene zunächst kantonale Rechtsmittel erheben oder nach Art. 86 Abs. 2 OG auch direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Doppelbesteuerung ans Bundesgericht gelangen. Macht er von den kantonalen Rechtsmitteln nicht (oder nicht fristgerecht) Gebrauch, so beginnt indessen die Frist für die staatsrechtliche Beschwerde schon mit dem Vorentscheid zu laufen. Der dem Bürger zuerkannte Anspruch auf rechtskräftige Vorausbeurteilung der bestrittenen Steuerhoheit liegt zwar im Interesse des Steuerpflichtigen. Doch kann daraus umgekehrt nicht abgeleitet werden, der Steuerpflichtige, der einen solchen Vorentscheid über die Steuerhoheit bewirkt, könne im nachfolgenden Veranlagungsverfahren jederzeit auf den nach kantonalem Recht rechtskräftig gewordenen Vorentscheid zurückkommen. Einem solchen Vorgehen steht vielmehr die Rechtskraft jenes Entscheides entgegen. Die staatsrechtliche Beschwerde gegen die im weiteren Veranlagungsverfahren ergangenen Hoheitsakte steht ihm deshalb nur noch zu, soweit diese neue, noch nicht beurteilte Fragen des Doppelbesteuerungsrechts entstehen lassen (BGE 73 I 222).
Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden. Damit entfällt auch die Möglichkeit, die im Kanton Nidwalden erfolgte Veranlagung in das Verfahren einzubeziehen. | de | Art. 46 cpv. 2 Cost.; decisione pregiudiziale concernente le condizioni soggettive d'assoggettamento; momento in cui decorre il termine per proporre ricorso di diritto pubblico in materia di doppia imposizione. | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-73%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,287 | 115 Ia 76 | 115 Ia 76
Sachverhalt ab Seite 77
Mit Schreiben vom 19. Dezember 1988 teilte das kantonale Tiefbauamt Graubünden allen Submittenten die Vergebung der ausgeschriebenen Arbeiten an die Arbeitsgemeinschaft (im folgenden auch; ARGE) X. AG und Y. AG, gemäss Offerte vom 29. November bzw. 6. Dezember 1988 mit. Der Vergebungsentscheid über den Betrag von Fr. 416'521.40 war von der Regierung des Kantons Graubünden am 12. Dezember 1988 genehmigt worden.
Gegen diesen Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden erheben die Gesellschafter der ARGE A. AG, B. AG und C. AG staatsrechtliche Beschwerde. Sie gehen davon aus, dass sich die beiden in der Submission erstplazierten Offerenten nach erfolgter Offertöffnung in Kenntnis der Preisangebote der anderen Bewerber zu einer ARGE zusammengeschlossen und eine neue Offerte eingereicht hätten. Der Kanton habe diese nachträglich eingereichte Offerte ohne weiteres entgegengenommen und den Zuschlag diesem eindeutig verspäteten Angebot erteilt, ohne mit den übrigen Mitbewerbern Rücksprache zu nehmen oder ihnen ebenfalls das Recht einzuräumen, eine zweite Offerte einzureichen. Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung insbesondere von Art. 9 Abs. 2 der anwendbaren Submissionsverordnung und beantragen, der angefochtene Entscheid sei deshalb aufzuheben.
Die Beschwerdegegner und die Regierung des Kantons Graubünden beantragen in der Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Beschwerde, die wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben wird, richtet sich gegen einen kantonalen, letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den auch im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung steht. In dieser Hinsicht sind damit die Eintretensvoraussetzungen von Art. 84 Abs. 2, 86 und 87 OG erfüllt.
b) Das Bundesgericht geht in ständiger Praxis davon aus, dass die Vergebung öffentlicher Arbeiten in einem durch das kantonale Recht geordneten Submissionsverfahren ein nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbarer Akt ist, weil dieser keine Verfügung im Sinne von Art. 84 (bzw. 97) OG darstellt (BGE 106 Ia 325 /6 E. 3a; BGE 103 Ib 156 E. 1 und 2, mit Hinweisen; BGE 101 IV 410 /1 E. 1b). Es besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, auf die Rechtsprechung bezüglich der Rechtsnatur des Zuschlags zurückzukommen.
c) Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Gemäss ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde lediglich die Geltendmachung rechtlich geschützter eigener Interessen. Zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die Legitimation zur Sache bestimmt sich ausschliesslich nach Art. 88 OG. Der Umstand, dass ein Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte, ist nicht entscheidend (BGE 114 Ia 94 E. 1, mit Hinweis). Die Nichtberücksichtigung eines Submittenten verletzt den Bewerber weder in seinen Rechten noch in seinen rechtlich geschützten Interessen, weshalb er nach Art. 88 OG zur Sache nicht legitimiert ist (BGE 106 Ia 326 E. 3b, mit Hinweisen).
d) Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 113 Ia 250 E. 3; BGE 106 Ib 132 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. d). Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus einer Berechtigung am Verfahren. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften auf Willkür hin; frei prüft es dagegen, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 111 Ia 166 E. a).
Im Submissionsverfahren zur Vergebung von Arbeiten ist die in der Berechtigung am Verfahren gründende Legitimation vorbehältlich abweichender kantonaler Regelung nicht generell gegeben. Die staatsrechtliche Beschwerde ist vielmehr nur dann zulässig, wenn Submissionsbestimmungen verletzt werden, die (vollumfänglich oder teilweise) den Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber bezwecken: Einzig in dem Umfang, in dem die Behörde solche Vorschriften anwendet, besteht eine nach Art. 84 OG anfechtbare Verfügung und ist die Beschwerdelegitimation des Bewerbers nach Art. 88 OG gegeben (BGE 106 Ia 327 E. 3c).
Ob eine Submissionsbestimmung (auch) dem Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber dient, ist durch Auslegung zu ermitteln. Wird die Frage bejaht, so ist auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der betreffenden Verfahrensvorschrift - bei im übrigen gegebenen Voraussetzungen - einzutreten.
2. a) Im Kanton Graubünden ist das Submissionswesen in der Verordnung des Grossen Rates vom 28. Mai 1919 über das Submissionswesen (teilrevidiert am 1. Oktober 1982; im folgenden SubV) geregelt. Art. 9 Abs. 2 SubV bestimmt, dass nachträgliche Angebote nicht mehr angenommen und berücksichtigt werden dürfen. ...
b) Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung der Verfahrensbestimmungen der SubV, insbesondere von Art. 9 Abs. 2. Diese Bestimmung dient in erster Linie einem geordneten Verfahrensablauf zur Ermittlung der richtigen, durch das öffentliche Interesse gebotenen Wahl durch die Submissionsbehörde. Daneben bezweckt sie aber nach Wortlaut und Sinn auch den Schutz der unmittelbaren Interessen der einzelnen Bewerber, indem diese vor nachträglichen Angeboten geschützt werden und ohne weiteres die Ausscheidung verspäteter Offerten verlangen können. Die vorgebrachte Rüge ist im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren also zu hören. | de | Art. 4 BV; Submission: Arbeits- und Lieferungsvergebung. 1. Die Vergebung öffentlicher Arbeiten in einem durch das kantonale Recht geordneten Submissionsverfahren stellt keine Verfügung i.S. von Art. 84 (bzw. 97) OG dar (E. 1b).
2. Die Nichtberücksichtigung eines Submittenten verletzt den Bewerber weder in seinen Rechten noch in seinen rechtlich geschützten Interessen, weshalb er nach Art. 88 OG zur Sache nicht legitimiert ist (E. 1c). Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt.
3. Im Submissionsverfahren zur Vergebung von Arbeiten ist die staatsrechtliche Beschwerde nur dann zulässig, wenn Submissionsbestimmungen verletzt werden, die den Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber bezwecken (E. 1d). Art. 9 Abs. 2 der Submissionsverordnung des Kantons Graubünden (Verbot, nachträgliche Angebote anzunehmen und zu berücksichtigen) bezweckt nach Wortlaut und Sinn auch den Schutz der unmittelbaren Interessen der einzelnen Bewerber (E. 2). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,288 | 115 Ia 76 | 115 Ia 76
Sachverhalt ab Seite 77
Mit Schreiben vom 19. Dezember 1988 teilte das kantonale Tiefbauamt Graubünden allen Submittenten die Vergebung der ausgeschriebenen Arbeiten an die Arbeitsgemeinschaft (im folgenden auch; ARGE) X. AG und Y. AG, gemäss Offerte vom 29. November bzw. 6. Dezember 1988 mit. Der Vergebungsentscheid über den Betrag von Fr. 416'521.40 war von der Regierung des Kantons Graubünden am 12. Dezember 1988 genehmigt worden.
Gegen diesen Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden erheben die Gesellschafter der ARGE A. AG, B. AG und C. AG staatsrechtliche Beschwerde. Sie gehen davon aus, dass sich die beiden in der Submission erstplazierten Offerenten nach erfolgter Offertöffnung in Kenntnis der Preisangebote der anderen Bewerber zu einer ARGE zusammengeschlossen und eine neue Offerte eingereicht hätten. Der Kanton habe diese nachträglich eingereichte Offerte ohne weiteres entgegengenommen und den Zuschlag diesem eindeutig verspäteten Angebot erteilt, ohne mit den übrigen Mitbewerbern Rücksprache zu nehmen oder ihnen ebenfalls das Recht einzuräumen, eine zweite Offerte einzureichen. Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung insbesondere von Art. 9 Abs. 2 der anwendbaren Submissionsverordnung und beantragen, der angefochtene Entscheid sei deshalb aufzuheben.
Die Beschwerdegegner und die Regierung des Kantons Graubünden beantragen in der Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Beschwerde, die wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben wird, richtet sich gegen einen kantonalen, letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den auch im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung steht. In dieser Hinsicht sind damit die Eintretensvoraussetzungen von Art. 84 Abs. 2, 86 und 87 OG erfüllt.
b) Das Bundesgericht geht in ständiger Praxis davon aus, dass die Vergebung öffentlicher Arbeiten in einem durch das kantonale Recht geordneten Submissionsverfahren ein nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbarer Akt ist, weil dieser keine Verfügung im Sinne von Art. 84 (bzw. 97) OG darstellt (BGE 106 Ia 325 /6 E. 3a; BGE 103 Ib 156 E. 1 und 2, mit Hinweisen; BGE 101 IV 410 /1 E. 1b). Es besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, auf die Rechtsprechung bezüglich der Rechtsnatur des Zuschlags zurückzukommen.
c) Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Gemäss ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde lediglich die Geltendmachung rechtlich geschützter eigener Interessen. Zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die Legitimation zur Sache bestimmt sich ausschliesslich nach Art. 88 OG. Der Umstand, dass ein Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte, ist nicht entscheidend (BGE 114 Ia 94 E. 1, mit Hinweis). Die Nichtberücksichtigung eines Submittenten verletzt den Bewerber weder in seinen Rechten noch in seinen rechtlich geschützten Interessen, weshalb er nach Art. 88 OG zur Sache nicht legitimiert ist (BGE 106 Ia 326 E. 3b, mit Hinweisen).
d) Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 113 Ia 250 E. 3; BGE 106 Ib 132 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. d). Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus einer Berechtigung am Verfahren. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften auf Willkür hin; frei prüft es dagegen, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 111 Ia 166 E. a).
Im Submissionsverfahren zur Vergebung von Arbeiten ist die in der Berechtigung am Verfahren gründende Legitimation vorbehältlich abweichender kantonaler Regelung nicht generell gegeben. Die staatsrechtliche Beschwerde ist vielmehr nur dann zulässig, wenn Submissionsbestimmungen verletzt werden, die (vollumfänglich oder teilweise) den Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber bezwecken: Einzig in dem Umfang, in dem die Behörde solche Vorschriften anwendet, besteht eine nach Art. 84 OG anfechtbare Verfügung und ist die Beschwerdelegitimation des Bewerbers nach Art. 88 OG gegeben (BGE 106 Ia 327 E. 3c).
Ob eine Submissionsbestimmung (auch) dem Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber dient, ist durch Auslegung zu ermitteln. Wird die Frage bejaht, so ist auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der betreffenden Verfahrensvorschrift - bei im übrigen gegebenen Voraussetzungen - einzutreten.
2. a) Im Kanton Graubünden ist das Submissionswesen in der Verordnung des Grossen Rates vom 28. Mai 1919 über das Submissionswesen (teilrevidiert am 1. Oktober 1982; im folgenden SubV) geregelt. Art. 9 Abs. 2 SubV bestimmt, dass nachträgliche Angebote nicht mehr angenommen und berücksichtigt werden dürfen. ...
b) Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung der Verfahrensbestimmungen der SubV, insbesondere von Art. 9 Abs. 2. Diese Bestimmung dient in erster Linie einem geordneten Verfahrensablauf zur Ermittlung der richtigen, durch das öffentliche Interesse gebotenen Wahl durch die Submissionsbehörde. Daneben bezweckt sie aber nach Wortlaut und Sinn auch den Schutz der unmittelbaren Interessen der einzelnen Bewerber, indem diese vor nachträglichen Angeboten geschützt werden und ohne weiteres die Ausscheidung verspäteter Offerten verlangen können. Die vorgebrachte Rüge ist im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren also zu hören. | de | Art. 4 Cst.; soumission: adjudication de travaux et de livraisons. 1. L'adjudication de travaux publics au terme d'une procédure de soumission ordonnée par le droit cantonal ne constitue pas une décision au sens de l'art. 84 (ou 97) OJ (consid. 1b).
2. Le fait de ne pas prendre en considération une soumission ne viole pas les droits du concurrent, ni n'attente à ses intérêts juridiquement protégés, de sorte qu'il n'a pas qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ (consid. 1c). Malgré l'absence de légitimation pour agir au fond, le recourant peut se plaindre d'une violation des prescriptions cantonales de procédure en invoquant un déni de justice formel.
3. Lors d'une procédure de soumission en vue de l'adjudication de travaux publics, le recours de droit public n'est recevable que lorsque les règles sur la soumission dont la transgression est alléguée visent à protéger les intérêts directs des concurrents (consid. 1d). Selon son sens et sa teneur, l'art. 9 al. 2 de l'ordonnance sur les soumissions du canton des Grisons (interdiction d'accepter et de tenir compte d'offres tardives) a également pour but de protéger les intérêts directs des différents concurrents (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,289 | 115 Ia 76 | 115 Ia 76
Sachverhalt ab Seite 77
Mit Schreiben vom 19. Dezember 1988 teilte das kantonale Tiefbauamt Graubünden allen Submittenten die Vergebung der ausgeschriebenen Arbeiten an die Arbeitsgemeinschaft (im folgenden auch; ARGE) X. AG und Y. AG, gemäss Offerte vom 29. November bzw. 6. Dezember 1988 mit. Der Vergebungsentscheid über den Betrag von Fr. 416'521.40 war von der Regierung des Kantons Graubünden am 12. Dezember 1988 genehmigt worden.
Gegen diesen Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden erheben die Gesellschafter der ARGE A. AG, B. AG und C. AG staatsrechtliche Beschwerde. Sie gehen davon aus, dass sich die beiden in der Submission erstplazierten Offerenten nach erfolgter Offertöffnung in Kenntnis der Preisangebote der anderen Bewerber zu einer ARGE zusammengeschlossen und eine neue Offerte eingereicht hätten. Der Kanton habe diese nachträglich eingereichte Offerte ohne weiteres entgegengenommen und den Zuschlag diesem eindeutig verspäteten Angebot erteilt, ohne mit den übrigen Mitbewerbern Rücksprache zu nehmen oder ihnen ebenfalls das Recht einzuräumen, eine zweite Offerte einzureichen. Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung insbesondere von Art. 9 Abs. 2 der anwendbaren Submissionsverordnung und beantragen, der angefochtene Entscheid sei deshalb aufzuheben.
Die Beschwerdegegner und die Regierung des Kantons Graubünden beantragen in der Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Beschwerde, die wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben wird, richtet sich gegen einen kantonalen, letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den auch im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung steht. In dieser Hinsicht sind damit die Eintretensvoraussetzungen von Art. 84 Abs. 2, 86 und 87 OG erfüllt.
b) Das Bundesgericht geht in ständiger Praxis davon aus, dass die Vergebung öffentlicher Arbeiten in einem durch das kantonale Recht geordneten Submissionsverfahren ein nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbarer Akt ist, weil dieser keine Verfügung im Sinne von Art. 84 (bzw. 97) OG darstellt (BGE 106 Ia 325 /6 E. 3a; BGE 103 Ib 156 E. 1 und 2, mit Hinweisen; BGE 101 IV 410 /1 E. 1b). Es besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, auf die Rechtsprechung bezüglich der Rechtsnatur des Zuschlags zurückzukommen.
c) Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Gemäss ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde lediglich die Geltendmachung rechtlich geschützter eigener Interessen. Zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die Legitimation zur Sache bestimmt sich ausschliesslich nach Art. 88 OG. Der Umstand, dass ein Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte, ist nicht entscheidend (BGE 114 Ia 94 E. 1, mit Hinweis). Die Nichtberücksichtigung eines Submittenten verletzt den Bewerber weder in seinen Rechten noch in seinen rechtlich geschützten Interessen, weshalb er nach Art. 88 OG zur Sache nicht legitimiert ist (BGE 106 Ia 326 E. 3b, mit Hinweisen).
d) Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdeführer die Verletzung von kantonalen Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 113 Ia 250 E. 3; BGE 106 Ib 132 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. d). Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus einer Berechtigung am Verfahren. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften auf Willkür hin; frei prüft es dagegen, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (BGE 111 Ia 166 E. a).
Im Submissionsverfahren zur Vergebung von Arbeiten ist die in der Berechtigung am Verfahren gründende Legitimation vorbehältlich abweichender kantonaler Regelung nicht generell gegeben. Die staatsrechtliche Beschwerde ist vielmehr nur dann zulässig, wenn Submissionsbestimmungen verletzt werden, die (vollumfänglich oder teilweise) den Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber bezwecken: Einzig in dem Umfang, in dem die Behörde solche Vorschriften anwendet, besteht eine nach Art. 84 OG anfechtbare Verfügung und ist die Beschwerdelegitimation des Bewerbers nach Art. 88 OG gegeben (BGE 106 Ia 327 E. 3c).
Ob eine Submissionsbestimmung (auch) dem Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber dient, ist durch Auslegung zu ermitteln. Wird die Frage bejaht, so ist auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der betreffenden Verfahrensvorschrift - bei im übrigen gegebenen Voraussetzungen - einzutreten.
2. a) Im Kanton Graubünden ist das Submissionswesen in der Verordnung des Grossen Rates vom 28. Mai 1919 über das Submissionswesen (teilrevidiert am 1. Oktober 1982; im folgenden SubV) geregelt. Art. 9 Abs. 2 SubV bestimmt, dass nachträgliche Angebote nicht mehr angenommen und berücksichtigt werden dürfen. ...
b) Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung der Verfahrensbestimmungen der SubV, insbesondere von Art. 9 Abs. 2. Diese Bestimmung dient in erster Linie einem geordneten Verfahrensablauf zur Ermittlung der richtigen, durch das öffentliche Interesse gebotenen Wahl durch die Submissionsbehörde. Daneben bezweckt sie aber nach Wortlaut und Sinn auch den Schutz der unmittelbaren Interessen der einzelnen Bewerber, indem diese vor nachträglichen Angeboten geschützt werden und ohne weiteres die Ausscheidung verspäteter Offerten verlangen können. Die vorgebrachte Rüge ist im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren also zu hören. | de | Art. 4 Cost.; appalti pubblici: aggiudicazione di lavori e forniture. 1. L'aggiudicazione di lavori pubblici mediante una procedura di delibera disciplinata dal diritto cantonale non costituisce una decisione ai sensi dell'art. 84 (o 97) OG (consid. 1b).
2. Il fatto di non considerare l'offerta di un concorrente non viola i diritti di quest'ultimo né lede i suoi interessi giuridicamente protetti, di guisa che tale concorrente non è legittimato a ricorrere sul merito ai sensi dell'art. 88 OG (consid. 1c). Malgrado l'assenza di legittimazione ricorsuale nel merito, egli può nondimeno ricorrere per una violazione delle disposizioni cantonali di procedura, invocando un diniego di giustizia formale.
3. Nella procedura di delibera per l'aggiudicazione di lavori pubblici, il ricorso di diritto pubblico è ammissibile solo se le norme sulla delibera di cui si assume la violazione tendono a tutelare gli interessi diretti dei concorrenti (consid. 1d). Secondo il suo testo e il suo senso, l'art. 9 cpv. 2 dell'ordinanza sulle aggiudicazioni di opere del cantone dei Grigioni (divieto di accettare e di prendere in considerazione offerte tardive) ha per scopo anche di tutelare gli interessi diretti del singolo concorrente (consid. 2). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,290 | 115 Ia 8 | 115 Ia 8
Sachverhalt ab Seite 9
Mit Urteil vom 11. Juni 1987 sprach das Bezirksgericht Lenzburg S. des Fahrens in angetrunkenem Zustand, der Verweigerung der Blutprobe sowie der Gewalt und Drohung gegen Beamte schuldig und verurteilte ihn zu einer bedingten Gefängnisstrafe von 21 Tagen und zu einer Busse von Fr. 1'500.--. Gegen dieses beim Verteidiger am 5. November 1987 eingegangene begründete Urteil reichte dieser namens S. mit vom 25. November 1987 datierter Eingabe beim Bezirksgericht Lenzburg die Berufung an das Obergericht des Kantons Aargau ein. Die Sendung war nicht eingeschrieben; das Couvert trug auf der Rückseite folgenden Vermerk:
Achtung:
Dieser Brief wurde mittels Einwurf in den Briefkasten der Post Zürich Riesbach der PTT übergeben am: 25.11.1987, 23.55 Uhr
Zeugen:
Frau F., (Adresse und Unterschrift)
Frau L., (Adresse und Unterschrift)
Unterhalb dieser Angaben befanden sich zudem der Stempel des Advokaturbüros des Verteidigers und dessen Unterschrift.
Der Poststempel dieses Couverts trägt das Datum des 26. Novembers 1987, 12.00 Uhr.
Die Obergerichtskanzlei erkundigte sich am 25. April 1988 telefonisch beim Verwalter-Stellvertreter des Postamts Zürich Riesbach. Über das Ergebnis wurde folgende Aktennotiz erstellt:
Herr A. teilte mit, dass, wenn alles normal verlaufe, Briefe, welche am Vorabend in den Briefkasten geworfen werden, am anderen Tag um 7.00 Uhr abgestempelt und bereits dem Versand übergeben werden. Es sei unwahrscheinlich, dass dieser Brief bis 12.00 Uhr bei der Post Riesbach liegengeblieben sei.
Gestützt hierauf trat das Obergericht mit Urteil vom 9. Juni 1988 auf die Berufung nicht ein.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV verlangt S. die Aufhebung dieses Urteils. Er beschwert sich über eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, beanstandet die obergerichtliche Beweiswürdigung als willkürlich und erblickt in der über sechsmonatigen Dauer des Berufungsverfahrens eine Rechtsverzögerung. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer erblickt in der Tatsache, dass das Obergericht ihm keine Gelegenheit gab, zu der von der Gerichtskanzlei eingeholten Auskunft Stellung zu nehmen, um die aus dem Poststempel folgende Vermutung der verspäteten Postaufgabe zu widerlegen, eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Der Umfang dieses Anspruches wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben; erst wo sich dieser Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien Platz. Da der Beschwerdeführer keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften rügt, ist einzig und zwar mit freier Kognition zu prüfen, ob unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Regeln missachtet wurden (BGE 114 Ia 98 f. E. 2, BGE 113 Ia 82 f. E. 3a, je mit Hinweisen). Aufgrund der formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör führt seine Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die entsprechenden Rügen sind deshalb vorweg zu prüfen (BGE 111 Ia 166 E. 2a mit Hinweisen).
b) Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 112 Ia 3 mit Hinweisen). Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 114 Ia 99 E. 2a, BGE 106 Ia 162 E. 2b, je mit Hinweisen).
c) Das Obergericht hat die auf dem Briefumschlag der Berufungseingabe angebrachten Bestätigungen der beiden Zeuginnen für sich allein nicht als für die rechtzeitige Postaufgabe beweiskräftig erachtet. Es stellte aber auch nicht einfach auf die Zeitangabe auf dem Poststempel vom 26. November 1987, 12.00 Uhr ab, sondern hielt eine Erkundigung beim Postamt Zürich Riesbach für erforderlich. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich, dass diese Abklärung für die Willensbildung des Obergerichtes wesentlich war. Sie war zur Beeinflussung der Willensbildung auch objektiv geeignet, was auch der im Vergleich zur Aktennotiz der Obergerichtskanzlei etwas stärker differenzierende Bericht des Vorstehers des fraglichen Postamts an den Vertreter des Beschwerdeführers vom 15. Juli 1988 zeigt. Das Obergericht hätte dem Beschwerdeführer gemäss Art. 4 BV Gelegenheit geben müssen, entweder bei der Beweiserhebung selber mitzuwirken oder aber auf jeden Fall zum Ergebnis Stellung zu nehmen. Da dem Beschwerdeführer dieses Mitwirkungsrecht nicht eingeräumt wurde und das Obergericht den angefochtenen Nichteintretensentscheid auf diese Erkundigung abstützte, wurde der Gehörsanspruch des Beschwerdeführers verletzt. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.
3. a) Ist der Obergerichtsentscheid schon wegen dieser Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufzuheben, so kann offenbleiben, ob der Gehörsanspruch auch dadurch verletzt worden ist, dass das Obergericht die beiden als Zeuginnen aufgeführten Frauen - worunter die Ehefrau des Verteidigers - nicht einvernommen hat. Der Verzicht auf deren Einvernahme wäre verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn die vorweggenommene Beweiswürdigung, die das Obergericht zum Verzicht auf die Erhebung dieses Beweises bewog, als willkürlich anzusehen wäre (BGE 106 Ia 162 f. E. 2b mit Hinweisen). Da das Obergericht nunmehr den Beschwerdeführer zum bisherigen Beweisergebnis anhören und das Beweisverfahren möglicherweise noch ausdehnen muss, wird es in diesem Zusammenhang erneut zu prüfen haben, ob es des Zeugenbeweises noch bedarf. Diesem vom Obergericht neu zu treffenden Entscheid hat das Bundesgericht im vorliegenden Verfahren nicht vorzugreifen. Immerhin kann auf BGE 97 III 14 ff. E. 2 hingewiesen werden, wo das Bundesgericht in bezug auf Art. 32 SchKG festhielt, dass der Rechtssuchende Anspruch darauf hat, die aus dem Poststempel folgende Vermutung verspäteter Postaufgabe mit allen tauglichen Beweismitteln zu widerlegen, insbesondere auch durch Zeugen. | de | Art. 4 BV; Anspruch auf rechtliches Gehör, Fristwahrung, vorweggenommene Beweiswürdigung. 1. Wird dem Verfahrensbeteiligten vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids keine Gelegenheit gegeben, sich zu einer von der Behörde hinsichtlich der Fristwahrung eingeholten Auskunft zu äussern, obwohl diese Abklärung für die Willensbildung der Behörde wesentlich war, so wird dessen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (E. 2).
2. Wenn ein Gericht in vorweggenommener Beweiswürdigung darauf verzichtet, beantragte Zeugen einzuvernehmen, prüft das Bundesgericht diesen Verzicht auf Willkür hin (E. 3a). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 9
Mit Urteil vom 11. Juni 1987 sprach das Bezirksgericht Lenzburg S. des Fahrens in angetrunkenem Zustand, der Verweigerung der Blutprobe sowie der Gewalt und Drohung gegen Beamte schuldig und verurteilte ihn zu einer bedingten Gefängnisstrafe von 21 Tagen und zu einer Busse von Fr. 1'500.--. Gegen dieses beim Verteidiger am 5. November 1987 eingegangene begründete Urteil reichte dieser namens S. mit vom 25. November 1987 datierter Eingabe beim Bezirksgericht Lenzburg die Berufung an das Obergericht des Kantons Aargau ein. Die Sendung war nicht eingeschrieben; das Couvert trug auf der Rückseite folgenden Vermerk:
Achtung:
Dieser Brief wurde mittels Einwurf in den Briefkasten der Post Zürich Riesbach der PTT übergeben am: 25.11.1987, 23.55 Uhr
Zeugen:
Frau F., (Adresse und Unterschrift)
Frau L., (Adresse und Unterschrift)
Unterhalb dieser Angaben befanden sich zudem der Stempel des Advokaturbüros des Verteidigers und dessen Unterschrift.
Der Poststempel dieses Couverts trägt das Datum des 26. Novembers 1987, 12.00 Uhr.
Die Obergerichtskanzlei erkundigte sich am 25. April 1988 telefonisch beim Verwalter-Stellvertreter des Postamts Zürich Riesbach. Über das Ergebnis wurde folgende Aktennotiz erstellt:
Herr A. teilte mit, dass, wenn alles normal verlaufe, Briefe, welche am Vorabend in den Briefkasten geworfen werden, am anderen Tag um 7.00 Uhr abgestempelt und bereits dem Versand übergeben werden. Es sei unwahrscheinlich, dass dieser Brief bis 12.00 Uhr bei der Post Riesbach liegengeblieben sei.
Gestützt hierauf trat das Obergericht mit Urteil vom 9. Juni 1988 auf die Berufung nicht ein.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV verlangt S. die Aufhebung dieses Urteils. Er beschwert sich über eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, beanstandet die obergerichtliche Beweiswürdigung als willkürlich und erblickt in der über sechsmonatigen Dauer des Berufungsverfahrens eine Rechtsverzögerung. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer erblickt in der Tatsache, dass das Obergericht ihm keine Gelegenheit gab, zu der von der Gerichtskanzlei eingeholten Auskunft Stellung zu nehmen, um die aus dem Poststempel folgende Vermutung der verspäteten Postaufgabe zu widerlegen, eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Der Umfang dieses Anspruches wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben; erst wo sich dieser Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien Platz. Da der Beschwerdeführer keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften rügt, ist einzig und zwar mit freier Kognition zu prüfen, ob unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Regeln missachtet wurden (BGE 114 Ia 98 f. E. 2, BGE 113 Ia 82 f. E. 3a, je mit Hinweisen). Aufgrund der formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör führt seine Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die entsprechenden Rügen sind deshalb vorweg zu prüfen (BGE 111 Ia 166 E. 2a mit Hinweisen).
b) Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 112 Ia 3 mit Hinweisen). Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 114 Ia 99 E. 2a, BGE 106 Ia 162 E. 2b, je mit Hinweisen).
c) Das Obergericht hat die auf dem Briefumschlag der Berufungseingabe angebrachten Bestätigungen der beiden Zeuginnen für sich allein nicht als für die rechtzeitige Postaufgabe beweiskräftig erachtet. Es stellte aber auch nicht einfach auf die Zeitangabe auf dem Poststempel vom 26. November 1987, 12.00 Uhr ab, sondern hielt eine Erkundigung beim Postamt Zürich Riesbach für erforderlich. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich, dass diese Abklärung für die Willensbildung des Obergerichtes wesentlich war. Sie war zur Beeinflussung der Willensbildung auch objektiv geeignet, was auch der im Vergleich zur Aktennotiz der Obergerichtskanzlei etwas stärker differenzierende Bericht des Vorstehers des fraglichen Postamts an den Vertreter des Beschwerdeführers vom 15. Juli 1988 zeigt. Das Obergericht hätte dem Beschwerdeführer gemäss Art. 4 BV Gelegenheit geben müssen, entweder bei der Beweiserhebung selber mitzuwirken oder aber auf jeden Fall zum Ergebnis Stellung zu nehmen. Da dem Beschwerdeführer dieses Mitwirkungsrecht nicht eingeräumt wurde und das Obergericht den angefochtenen Nichteintretensentscheid auf diese Erkundigung abstützte, wurde der Gehörsanspruch des Beschwerdeführers verletzt. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.
3. a) Ist der Obergerichtsentscheid schon wegen dieser Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufzuheben, so kann offenbleiben, ob der Gehörsanspruch auch dadurch verletzt worden ist, dass das Obergericht die beiden als Zeuginnen aufgeführten Frauen - worunter die Ehefrau des Verteidigers - nicht einvernommen hat. Der Verzicht auf deren Einvernahme wäre verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn die vorweggenommene Beweiswürdigung, die das Obergericht zum Verzicht auf die Erhebung dieses Beweises bewog, als willkürlich anzusehen wäre (BGE 106 Ia 162 f. E. 2b mit Hinweisen). Da das Obergericht nunmehr den Beschwerdeführer zum bisherigen Beweisergebnis anhören und das Beweisverfahren möglicherweise noch ausdehnen muss, wird es in diesem Zusammenhang erneut zu prüfen haben, ob es des Zeugenbeweises noch bedarf. Diesem vom Obergericht neu zu treffenden Entscheid hat das Bundesgericht im vorliegenden Verfahren nicht vorzugreifen. Immerhin kann auf BGE 97 III 14 ff. E. 2 hingewiesen werden, wo das Bundesgericht in bezug auf Art. 32 SchKG festhielt, dass der Rechtssuchende Anspruch darauf hat, die aus dem Poststempel folgende Vermutung verspäteter Postaufgabe mit allen tauglichen Beweismitteln zu widerlegen, insbesondere auch durch Zeugen. | de | Art. 4 Cst.; droit d'être entendu, respect des délais, appréciation anticipée des preuves. 1. Commet une violation du droit d'être entendu l'autorité qui, avant de rendre une décision touchant dans sa situation juridique une partie à une procédure, ne donne pas à celle-ci l'occasion de s'exprimer sur un renseignement recueilli d'office au sujet du respect d'un délai de recours, alors que ce renseignement était essentiel pour la décision à prendre (consid. 2).
2. La décision d'un tribunal de renoncer, par suite d'une appréciation anticipée des preuves, à des témoignages requis est examinée par le Tribunal fédéral sous l'angle de l'arbitraire (consid. 3a). | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,292 | 115 Ia 8 | 115 Ia 8
Sachverhalt ab Seite 9
Mit Urteil vom 11. Juni 1987 sprach das Bezirksgericht Lenzburg S. des Fahrens in angetrunkenem Zustand, der Verweigerung der Blutprobe sowie der Gewalt und Drohung gegen Beamte schuldig und verurteilte ihn zu einer bedingten Gefängnisstrafe von 21 Tagen und zu einer Busse von Fr. 1'500.--. Gegen dieses beim Verteidiger am 5. November 1987 eingegangene begründete Urteil reichte dieser namens S. mit vom 25. November 1987 datierter Eingabe beim Bezirksgericht Lenzburg die Berufung an das Obergericht des Kantons Aargau ein. Die Sendung war nicht eingeschrieben; das Couvert trug auf der Rückseite folgenden Vermerk:
Achtung:
Dieser Brief wurde mittels Einwurf in den Briefkasten der Post Zürich Riesbach der PTT übergeben am: 25.11.1987, 23.55 Uhr
Zeugen:
Frau F., (Adresse und Unterschrift)
Frau L., (Adresse und Unterschrift)
Unterhalb dieser Angaben befanden sich zudem der Stempel des Advokaturbüros des Verteidigers und dessen Unterschrift.
Der Poststempel dieses Couverts trägt das Datum des 26. Novembers 1987, 12.00 Uhr.
Die Obergerichtskanzlei erkundigte sich am 25. April 1988 telefonisch beim Verwalter-Stellvertreter des Postamts Zürich Riesbach. Über das Ergebnis wurde folgende Aktennotiz erstellt:
Herr A. teilte mit, dass, wenn alles normal verlaufe, Briefe, welche am Vorabend in den Briefkasten geworfen werden, am anderen Tag um 7.00 Uhr abgestempelt und bereits dem Versand übergeben werden. Es sei unwahrscheinlich, dass dieser Brief bis 12.00 Uhr bei der Post Riesbach liegengeblieben sei.
Gestützt hierauf trat das Obergericht mit Urteil vom 9. Juni 1988 auf die Berufung nicht ein.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV verlangt S. die Aufhebung dieses Urteils. Er beschwert sich über eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, beanstandet die obergerichtliche Beweiswürdigung als willkürlich und erblickt in der über sechsmonatigen Dauer des Berufungsverfahrens eine Rechtsverzögerung. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer erblickt in der Tatsache, dass das Obergericht ihm keine Gelegenheit gab, zu der von der Gerichtskanzlei eingeholten Auskunft Stellung zu nehmen, um die aus dem Poststempel folgende Vermutung der verspäteten Postaufgabe zu widerlegen, eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Der Umfang dieses Anspruches wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben; erst wo sich dieser Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien Platz. Da der Beschwerdeführer keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften rügt, ist einzig und zwar mit freier Kognition zu prüfen, ob unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Regeln missachtet wurden (BGE 114 Ia 98 f. E. 2, BGE 113 Ia 82 f. E. 3a, je mit Hinweisen). Aufgrund der formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör führt seine Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die entsprechenden Rügen sind deshalb vorweg zu prüfen (BGE 111 Ia 166 E. 2a mit Hinweisen).
b) Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 112 Ia 3 mit Hinweisen). Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 114 Ia 99 E. 2a, BGE 106 Ia 162 E. 2b, je mit Hinweisen).
c) Das Obergericht hat die auf dem Briefumschlag der Berufungseingabe angebrachten Bestätigungen der beiden Zeuginnen für sich allein nicht als für die rechtzeitige Postaufgabe beweiskräftig erachtet. Es stellte aber auch nicht einfach auf die Zeitangabe auf dem Poststempel vom 26. November 1987, 12.00 Uhr ab, sondern hielt eine Erkundigung beim Postamt Zürich Riesbach für erforderlich. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich, dass diese Abklärung für die Willensbildung des Obergerichtes wesentlich war. Sie war zur Beeinflussung der Willensbildung auch objektiv geeignet, was auch der im Vergleich zur Aktennotiz der Obergerichtskanzlei etwas stärker differenzierende Bericht des Vorstehers des fraglichen Postamts an den Vertreter des Beschwerdeführers vom 15. Juli 1988 zeigt. Das Obergericht hätte dem Beschwerdeführer gemäss Art. 4 BV Gelegenheit geben müssen, entweder bei der Beweiserhebung selber mitzuwirken oder aber auf jeden Fall zum Ergebnis Stellung zu nehmen. Da dem Beschwerdeführer dieses Mitwirkungsrecht nicht eingeräumt wurde und das Obergericht den angefochtenen Nichteintretensentscheid auf diese Erkundigung abstützte, wurde der Gehörsanspruch des Beschwerdeführers verletzt. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.
3. a) Ist der Obergerichtsentscheid schon wegen dieser Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufzuheben, so kann offenbleiben, ob der Gehörsanspruch auch dadurch verletzt worden ist, dass das Obergericht die beiden als Zeuginnen aufgeführten Frauen - worunter die Ehefrau des Verteidigers - nicht einvernommen hat. Der Verzicht auf deren Einvernahme wäre verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn die vorweggenommene Beweiswürdigung, die das Obergericht zum Verzicht auf die Erhebung dieses Beweises bewog, als willkürlich anzusehen wäre (BGE 106 Ia 162 f. E. 2b mit Hinweisen). Da das Obergericht nunmehr den Beschwerdeführer zum bisherigen Beweisergebnis anhören und das Beweisverfahren möglicherweise noch ausdehnen muss, wird es in diesem Zusammenhang erneut zu prüfen haben, ob es des Zeugenbeweises noch bedarf. Diesem vom Obergericht neu zu treffenden Entscheid hat das Bundesgericht im vorliegenden Verfahren nicht vorzugreifen. Immerhin kann auf BGE 97 III 14 ff. E. 2 hingewiesen werden, wo das Bundesgericht in bezug auf Art. 32 SchKG festhielt, dass der Rechtssuchende Anspruch darauf hat, die aus dem Poststempel folgende Vermutung verspäteter Postaufgabe mit allen tauglichen Beweismitteln zu widerlegen, insbesondere auch durch Zeugen. | de | Art. 4 Cost.; diritto di essere sentito; rispetto di un termine, valutazione anticipata delle prove. 1. Commette una violazione del diritto di essere sentito l'autorità che, prima di pronunciare una decisione che colpisce nella propria situazione giuridica una persona parte di un procedimento, non dà a quest'ultima l'occasione di esprimersi su di un'informazione raccolta d'ufficio circa il rispetto di un termine ricorsuale, benché tale informazione fosse essenziale per la decisione (consid. 2).
2. La decisione di un tribunale di rinunciare, in seguito ad una valutazione anticipata delle prove, all'audizione richiesta di determinati testimoni è esaminata dal Tribunale federale sotto il profilo dell'arbitrio (consid. 3a). | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-8%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,293 | 115 Ia 81 | 115 Ia 81
Sachverhalt ab Seite 81
Mit Strafbefehl vom 9. Oktober 1986 büsste die Bezirksanwaltschaft Winterthur die Inhaber einer Videothek, X. und Y., wegen fortgesetzter unzüchtiger Veröffentlichung i.S. von Art. 204 Ziff. 1 Abs. 3 StGB mit je Fr. 5'000.-- Busse, löschbar bei einer Probezeit von zwei Jahren; die beiden Angeschuldigten wurden verpflichtet, den unrechtmässig erlangten Vermögensvorteil von je Fr. 20'000.-- unter solidarischer Haftung der Staatskasse des Kantons Zürich abzuliefern; ferner wurden die sichergestellten Video- Kassetten und Kassetten-Hüllen definitiv eingezogen, und es wurde verfügt, sie seien nach Eintritt der Rechtskraft des Strafbefehls zu vernichten.
Die Gebüssten erhoben Einsprache. Der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirksgerichts Winterthur bestätigte den Strafbefehl am 28. April 1987 zur Hauptsache, mit Ausnahme der Busse im Falle von X., die er auf Fr. 4'000.-- herabsetzte, löschbar bei einer Probezeit von einem Jahr. Am 10. November 1987 bestätigte die II. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Zürich das Urteil des Einzelrichters im wesentlichen; nur auf die Solidarhaft bei der Abschöpfungsforderung wurde verzichtet.
Das Kassationsgericht des Kantons Zürich wies eine gegen den Entscheid des Obergerichts gerichtete kantonale Nichtigkeitsbeschwerde am 23. Februar 1989 ab, soweit darauf eingetreten werden konnte.
X. und Y. führen in einer Eingabe staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 23. Februar 1989 sei aufzuheben, da er gegen Art. 4 BV verstosse.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie schon vor Kassationsgericht rügen die Beschwerdeführer, die Verurteilung verletze das in Art. 4 BV vorgeschriebene Gleichbehandlungsgebot. Sie machen geltend, in fast jedem Videoshop in Zürich seien Filme erhältlich, wie sie im vorliegenden Fall zur Diskussion stünden. Das von den Beschwerdeführern in dieser Beziehung angeregte Beweisverfahren ist nicht nötig, da dem Bundesgericht bekannt ist, dass in vielen Fällen, in denen in Zürich pornografische Erzeugnisse verkauft werden, kein Strafverfahren durchgeführt wird. Aus den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses ergibt sich im übrigen, dass auch das Kassationsgericht diese Tatsache nicht übersah.
2. Entgegen der Ansicht des Kassationsgerichtes liegt der vorliegende Fall anders als das Präjudiz in BGE 100 IV 191 E. 2.
Es geht nicht darum, dass die Zürcher Behörden in einzelnen Fällen von Art. 204 StGB nicht einschritten, weshalb die Beschwerdeführer keinen Anspruch hätten, ebenfalls gesetzwidrig behandelt zu werden. Vielmehr bildet das Nichteinschreiten die Regel und die Verurteilung die Ausnahme. Deshalb können sich die Beschwerdeführer grundsätzlich auf die Gleichbehandlung im "Unrecht" berufen.
Weicht die Behörde nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, so kann der Bürger verlangen, gleich behandelt, d. h. ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden (BGE 108 Ia 213 E. a; GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, N 45 zu Art. 4 mit weiteren Hinweisen). Dieser Grundsatz gilt entgegen der Ansicht der Vorinstanz auf allen Rechtsgebieten und somit auch im Strafrecht; bloss die Interessenabwägung kann je nach Rechtsgebiet anders vorzunehmen sein (MÜLLER a.a.O. N 47 und ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 73/74, je mit Hinweisen).
Nur wenn eine Behörde nicht gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse an der Gleichbehandlung der Betroffenen gegenüber demjenigen an der Gesetzmässigkeit, weil das Recht bloss in einem Einzelfall richtig angewendet, später aber wieder zur illegalen Praxis zurückgekehrt werden soll. Mit der Feststellung der Unrechtmässigkeit und dem Verbot der opportunistischen Durchbrechung der Praxis kann die Behörde hingegen veranlasst werden, sie grundsätzlich zu überprüfen und zu berichtigen, was auch der Gesetzmässigkeit dient (MÜLLER, a.a.O. N 46 mit Hinweisen). Äussert sich die Behörde nicht über ihre Absicht, so nimmt das Bundesgericht an, sie werde aufgrund der Erwägungen seines Urteils zu einer gesetzmässigen Praxis übergehen (BGE 98 Ib 26; HAEFLIGER a.a.O. S. 74).
3. Das Kassationsgericht betrachtete sich im Gegensatz zum Obergericht zu Recht als verpflichtet, die Strafverfolgungspraxis der Zürcher Untersuchungs- und Anklagebehörden unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit mit der Folge zu überprüfen, dass allenfalls rechtsungleich verfolgte Angeklagte freizusprechen wären. Das Gericht ging davon aus, im Kanton Zürich werde nur auf private Strafanzeige hin gegen Videotheken, Sexshops etc. wegen Verletzung von Art. 204 StGB ermittelt und gegebenenfalls Anklage erhoben.
a) Sollte dies so zu verstehen sein, dass selbst in Fällen des Art. 204 StGB, die allgemein und auch den Strafverfolgungsorganen bekannt sind, nicht eingeschritten wird, ausser ein Privater reiche ausdrücklich Strafanzeige ein, so wäre eine Verletzung des aus Art. 4 BV fliessenden Gleichheitsgebotes zu bejahen. Ein solches Vorgehen würde eine gesetzwidrige Abweichung vom Grundsatz darstellen, dass Offizialdelikte - zu denen der Tatbestand des Art. 204 StGB zählt - in jedem Falle von Amtes wegen zu verfolgen sind, denn wegen der unbestrittenermassen häufigen Widerhandlung gegen diese Gesetzesbestimmung und die nur ausnahmsweise Anzeigeerstattung würden nur einzelne Täter bestraft, die Mehrheit ginge jedoch straffrei aus. Das gleiche gilt für eine Strafverfolgungspraxis, die nur auf Anzeige hin oder bei zufälligerweise konkret bekannt werdenden unzüchtigen Veröffentlichungen einschreitet, in sehr zahlreichen anderen allgemein bekannten Fällen jedoch nicht vorgeht. Es kann dahingestellt bleiben, wie es sich im Kanton Zürich genau verhält, weil nichts die Vermutung nahelegt, dort würde eine allenfalls gesetzwidrige Praxis beibehalten. Soweit eine gesetzwidrige Praxis der Zürcher Untersuchungs- und Anklagebehörden bei der Untersuchung und Verfolgung von strafbaren Handlungen gemäss Art. 204 StGB besteht, werden die Behörden aufgefordert, sie aufzugeben. Die rechtsungleiche Behandlung im konkreten Fall wird durch diese Aufforderung, die jedenfalls für die Zukunft eine gesetzmässige Praxis zur Folge haben muss, behoben, so dass die Beschwerdeführer keinen Anspruch darauf haben, um der Rechtsgleichheit willen in Abweichung vom Gesetz von der Anklage der unzüchtigen Veröffentlichung freigesprochen zu werden. Unter diesen Umständen kann offengelassen werden, wieweit ein solcher Freispruch wichtige öffentliche Rechtsgüter beeinträchtigen würde und daher ausgeschlossen wäre (vgl. MÜLLER a.a.O. N 47 mit Hinweisen).
Das Kassationsgericht verweist auf den Zwang zur Einschränkung bzw. Konzentration der polizeilichen Ermittlungen, die sich aus objektiven, nicht von der Polizei oder den sonstigen Strafverfolgungsbehörden zu vertretenden Umständen ergebe. Dies darf jedoch nicht zu einer Strafverfolgungspraxis führen, die mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren ist (s. unten E. 3b). Andernfalls hätten die politischen Behörden die notwendigen Mittel für eine einheitliche Strafverfolgungspraxis zur Verfügung zu stellen.
b) Im übrigen verletzt eine rechtsanwendende Behörde den Gleichheitssatz nur, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (BGE 107 Ia 228 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer wurden wegen unzüchtiger Veröffentlichung in der Form eigentlicher Pornografie zur Rechenschaft gezogen. Sie können deshalb nicht eine rechtsungleiche Behandlung geltend machen, indem sie sich auf den "Modus vivendi" mehrerer Kinobesitzer und Filmverleiher berufen, nach welchem sich diese, kurz gesagt, auf harmlosere Sexfilme beschränken und die Zürcher Untersuchungsbehörden diese faktisch tolerieren. Soweit dies der Fall ist, liegt eine im Vergleich mit dem Fall der Beschwerdeführer sachlich gerechtfertigte unterschiedliche Strafverfolgungspraxis vor. Diesbezüglich ist aber darauf hinzuweisen, dass gegenüber einem einzelnen, der wegen unzüchtiger Veröffentlichung in der im "Modus vivendi" umschriebenen Form verurteilt würde, auch eine rechtsungleiche Behandlung zu erblicken wäre, die im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts entweder zu einer Aufgabe dieser Praxis oder dann zur Freisprechung des Betroffenen führen müsste.
c) Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf die Praxis in anderen Kantonen berufen, sind sie nicht zu hören, weil das Gebot rechtsgleicher Anwendung des Rechts nur verletzt ist, wenn die gleiche Behörde gleiche Sachverhalte unterschiedlich beurteilt und behandelt (BGE 104 Ia 158 mit Hinweisen; HAEFLIGER a.a.O. S. 72, MÜLLER a.a.O. N 39).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen. | de | Art. 4 BV; Gleichbehandlung im Unrecht. Weicht eine Behörde nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, so kann der Bürger verlangen, ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden, sofern dem keine anderen berechtigten Interessen entgegenstehen. Dieser Grundsatz gilt auch im Strafrecht. Äussert sich die Behörde nicht über ihre Absicht, so nimmt das Bundesgericht an, sie werde aufgrund der Erwägungen des bundesgerichtlichen Urteils zu einer gesetzmässigen Praxis übergehen. Fall einer Verurteilung wegen unzüchtiger Veröffentlichung. | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,294 | 115 Ia 81 | 115 Ia 81
Sachverhalt ab Seite 81
Mit Strafbefehl vom 9. Oktober 1986 büsste die Bezirksanwaltschaft Winterthur die Inhaber einer Videothek, X. und Y., wegen fortgesetzter unzüchtiger Veröffentlichung i.S. von Art. 204 Ziff. 1 Abs. 3 StGB mit je Fr. 5'000.-- Busse, löschbar bei einer Probezeit von zwei Jahren; die beiden Angeschuldigten wurden verpflichtet, den unrechtmässig erlangten Vermögensvorteil von je Fr. 20'000.-- unter solidarischer Haftung der Staatskasse des Kantons Zürich abzuliefern; ferner wurden die sichergestellten Video- Kassetten und Kassetten-Hüllen definitiv eingezogen, und es wurde verfügt, sie seien nach Eintritt der Rechtskraft des Strafbefehls zu vernichten.
Die Gebüssten erhoben Einsprache. Der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirksgerichts Winterthur bestätigte den Strafbefehl am 28. April 1987 zur Hauptsache, mit Ausnahme der Busse im Falle von X., die er auf Fr. 4'000.-- herabsetzte, löschbar bei einer Probezeit von einem Jahr. Am 10. November 1987 bestätigte die II. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Zürich das Urteil des Einzelrichters im wesentlichen; nur auf die Solidarhaft bei der Abschöpfungsforderung wurde verzichtet.
Das Kassationsgericht des Kantons Zürich wies eine gegen den Entscheid des Obergerichts gerichtete kantonale Nichtigkeitsbeschwerde am 23. Februar 1989 ab, soweit darauf eingetreten werden konnte.
X. und Y. führen in einer Eingabe staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 23. Februar 1989 sei aufzuheben, da er gegen Art. 4 BV verstosse.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie schon vor Kassationsgericht rügen die Beschwerdeführer, die Verurteilung verletze das in Art. 4 BV vorgeschriebene Gleichbehandlungsgebot. Sie machen geltend, in fast jedem Videoshop in Zürich seien Filme erhältlich, wie sie im vorliegenden Fall zur Diskussion stünden. Das von den Beschwerdeführern in dieser Beziehung angeregte Beweisverfahren ist nicht nötig, da dem Bundesgericht bekannt ist, dass in vielen Fällen, in denen in Zürich pornografische Erzeugnisse verkauft werden, kein Strafverfahren durchgeführt wird. Aus den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses ergibt sich im übrigen, dass auch das Kassationsgericht diese Tatsache nicht übersah.
2. Entgegen der Ansicht des Kassationsgerichtes liegt der vorliegende Fall anders als das Präjudiz in BGE 100 IV 191 E. 2.
Es geht nicht darum, dass die Zürcher Behörden in einzelnen Fällen von Art. 204 StGB nicht einschritten, weshalb die Beschwerdeführer keinen Anspruch hätten, ebenfalls gesetzwidrig behandelt zu werden. Vielmehr bildet das Nichteinschreiten die Regel und die Verurteilung die Ausnahme. Deshalb können sich die Beschwerdeführer grundsätzlich auf die Gleichbehandlung im "Unrecht" berufen.
Weicht die Behörde nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, so kann der Bürger verlangen, gleich behandelt, d. h. ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden (BGE 108 Ia 213 E. a; GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, N 45 zu Art. 4 mit weiteren Hinweisen). Dieser Grundsatz gilt entgegen der Ansicht der Vorinstanz auf allen Rechtsgebieten und somit auch im Strafrecht; bloss die Interessenabwägung kann je nach Rechtsgebiet anders vorzunehmen sein (MÜLLER a.a.O. N 47 und ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 73/74, je mit Hinweisen).
Nur wenn eine Behörde nicht gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse an der Gleichbehandlung der Betroffenen gegenüber demjenigen an der Gesetzmässigkeit, weil das Recht bloss in einem Einzelfall richtig angewendet, später aber wieder zur illegalen Praxis zurückgekehrt werden soll. Mit der Feststellung der Unrechtmässigkeit und dem Verbot der opportunistischen Durchbrechung der Praxis kann die Behörde hingegen veranlasst werden, sie grundsätzlich zu überprüfen und zu berichtigen, was auch der Gesetzmässigkeit dient (MÜLLER, a.a.O. N 46 mit Hinweisen). Äussert sich die Behörde nicht über ihre Absicht, so nimmt das Bundesgericht an, sie werde aufgrund der Erwägungen seines Urteils zu einer gesetzmässigen Praxis übergehen (BGE 98 Ib 26; HAEFLIGER a.a.O. S. 74).
3. Das Kassationsgericht betrachtete sich im Gegensatz zum Obergericht zu Recht als verpflichtet, die Strafverfolgungspraxis der Zürcher Untersuchungs- und Anklagebehörden unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit mit der Folge zu überprüfen, dass allenfalls rechtsungleich verfolgte Angeklagte freizusprechen wären. Das Gericht ging davon aus, im Kanton Zürich werde nur auf private Strafanzeige hin gegen Videotheken, Sexshops etc. wegen Verletzung von Art. 204 StGB ermittelt und gegebenenfalls Anklage erhoben.
a) Sollte dies so zu verstehen sein, dass selbst in Fällen des Art. 204 StGB, die allgemein und auch den Strafverfolgungsorganen bekannt sind, nicht eingeschritten wird, ausser ein Privater reiche ausdrücklich Strafanzeige ein, so wäre eine Verletzung des aus Art. 4 BV fliessenden Gleichheitsgebotes zu bejahen. Ein solches Vorgehen würde eine gesetzwidrige Abweichung vom Grundsatz darstellen, dass Offizialdelikte - zu denen der Tatbestand des Art. 204 StGB zählt - in jedem Falle von Amtes wegen zu verfolgen sind, denn wegen der unbestrittenermassen häufigen Widerhandlung gegen diese Gesetzesbestimmung und die nur ausnahmsweise Anzeigeerstattung würden nur einzelne Täter bestraft, die Mehrheit ginge jedoch straffrei aus. Das gleiche gilt für eine Strafverfolgungspraxis, die nur auf Anzeige hin oder bei zufälligerweise konkret bekannt werdenden unzüchtigen Veröffentlichungen einschreitet, in sehr zahlreichen anderen allgemein bekannten Fällen jedoch nicht vorgeht. Es kann dahingestellt bleiben, wie es sich im Kanton Zürich genau verhält, weil nichts die Vermutung nahelegt, dort würde eine allenfalls gesetzwidrige Praxis beibehalten. Soweit eine gesetzwidrige Praxis der Zürcher Untersuchungs- und Anklagebehörden bei der Untersuchung und Verfolgung von strafbaren Handlungen gemäss Art. 204 StGB besteht, werden die Behörden aufgefordert, sie aufzugeben. Die rechtsungleiche Behandlung im konkreten Fall wird durch diese Aufforderung, die jedenfalls für die Zukunft eine gesetzmässige Praxis zur Folge haben muss, behoben, so dass die Beschwerdeführer keinen Anspruch darauf haben, um der Rechtsgleichheit willen in Abweichung vom Gesetz von der Anklage der unzüchtigen Veröffentlichung freigesprochen zu werden. Unter diesen Umständen kann offengelassen werden, wieweit ein solcher Freispruch wichtige öffentliche Rechtsgüter beeinträchtigen würde und daher ausgeschlossen wäre (vgl. MÜLLER a.a.O. N 47 mit Hinweisen).
Das Kassationsgericht verweist auf den Zwang zur Einschränkung bzw. Konzentration der polizeilichen Ermittlungen, die sich aus objektiven, nicht von der Polizei oder den sonstigen Strafverfolgungsbehörden zu vertretenden Umständen ergebe. Dies darf jedoch nicht zu einer Strafverfolgungspraxis führen, die mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren ist (s. unten E. 3b). Andernfalls hätten die politischen Behörden die notwendigen Mittel für eine einheitliche Strafverfolgungspraxis zur Verfügung zu stellen.
b) Im übrigen verletzt eine rechtsanwendende Behörde den Gleichheitssatz nur, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (BGE 107 Ia 228 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer wurden wegen unzüchtiger Veröffentlichung in der Form eigentlicher Pornografie zur Rechenschaft gezogen. Sie können deshalb nicht eine rechtsungleiche Behandlung geltend machen, indem sie sich auf den "Modus vivendi" mehrerer Kinobesitzer und Filmverleiher berufen, nach welchem sich diese, kurz gesagt, auf harmlosere Sexfilme beschränken und die Zürcher Untersuchungsbehörden diese faktisch tolerieren. Soweit dies der Fall ist, liegt eine im Vergleich mit dem Fall der Beschwerdeführer sachlich gerechtfertigte unterschiedliche Strafverfolgungspraxis vor. Diesbezüglich ist aber darauf hinzuweisen, dass gegenüber einem einzelnen, der wegen unzüchtiger Veröffentlichung in der im "Modus vivendi" umschriebenen Form verurteilt würde, auch eine rechtsungleiche Behandlung zu erblicken wäre, die im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts entweder zu einer Aufgabe dieser Praxis oder dann zur Freisprechung des Betroffenen führen müsste.
c) Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf die Praxis in anderen Kantonen berufen, sind sie nicht zu hören, weil das Gebot rechtsgleicher Anwendung des Rechts nur verletzt ist, wenn die gleiche Behörde gleiche Sachverhalte unterschiedlich beurteilt und behandelt (BGE 104 Ia 158 mit Hinweisen; HAEFLIGER a.a.O. S. 72, MÜLLER a.a.O. N 39).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen. | de | Art. 4 Cst.; égalité de traitement dans l'illicéité. Lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes. Ce principe vaut également en matière pénale. Si l'autorité cantonale ne précise pas ses intentions, le Tribunal fédéral admet que, dorénavant, se fondant sur les considérants de l'arrêt fédéral, elle suivra une pratique conforme à la loi. Cas d'une condamnation pour publication obscène. | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,295 | 115 Ia 81 | 115 Ia 81
Sachverhalt ab Seite 81
Mit Strafbefehl vom 9. Oktober 1986 büsste die Bezirksanwaltschaft Winterthur die Inhaber einer Videothek, X. und Y., wegen fortgesetzter unzüchtiger Veröffentlichung i.S. von Art. 204 Ziff. 1 Abs. 3 StGB mit je Fr. 5'000.-- Busse, löschbar bei einer Probezeit von zwei Jahren; die beiden Angeschuldigten wurden verpflichtet, den unrechtmässig erlangten Vermögensvorteil von je Fr. 20'000.-- unter solidarischer Haftung der Staatskasse des Kantons Zürich abzuliefern; ferner wurden die sichergestellten Video- Kassetten und Kassetten-Hüllen definitiv eingezogen, und es wurde verfügt, sie seien nach Eintritt der Rechtskraft des Strafbefehls zu vernichten.
Die Gebüssten erhoben Einsprache. Der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirksgerichts Winterthur bestätigte den Strafbefehl am 28. April 1987 zur Hauptsache, mit Ausnahme der Busse im Falle von X., die er auf Fr. 4'000.-- herabsetzte, löschbar bei einer Probezeit von einem Jahr. Am 10. November 1987 bestätigte die II. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Zürich das Urteil des Einzelrichters im wesentlichen; nur auf die Solidarhaft bei der Abschöpfungsforderung wurde verzichtet.
Das Kassationsgericht des Kantons Zürich wies eine gegen den Entscheid des Obergerichts gerichtete kantonale Nichtigkeitsbeschwerde am 23. Februar 1989 ab, soweit darauf eingetreten werden konnte.
X. und Y. führen in einer Eingabe staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 23. Februar 1989 sei aufzuheben, da er gegen Art. 4 BV verstosse.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie schon vor Kassationsgericht rügen die Beschwerdeführer, die Verurteilung verletze das in Art. 4 BV vorgeschriebene Gleichbehandlungsgebot. Sie machen geltend, in fast jedem Videoshop in Zürich seien Filme erhältlich, wie sie im vorliegenden Fall zur Diskussion stünden. Das von den Beschwerdeführern in dieser Beziehung angeregte Beweisverfahren ist nicht nötig, da dem Bundesgericht bekannt ist, dass in vielen Fällen, in denen in Zürich pornografische Erzeugnisse verkauft werden, kein Strafverfahren durchgeführt wird. Aus den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses ergibt sich im übrigen, dass auch das Kassationsgericht diese Tatsache nicht übersah.
2. Entgegen der Ansicht des Kassationsgerichtes liegt der vorliegende Fall anders als das Präjudiz in BGE 100 IV 191 E. 2.
Es geht nicht darum, dass die Zürcher Behörden in einzelnen Fällen von Art. 204 StGB nicht einschritten, weshalb die Beschwerdeführer keinen Anspruch hätten, ebenfalls gesetzwidrig behandelt zu werden. Vielmehr bildet das Nichteinschreiten die Regel und die Verurteilung die Ausnahme. Deshalb können sich die Beschwerdeführer grundsätzlich auf die Gleichbehandlung im "Unrecht" berufen.
Weicht die Behörde nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, so kann der Bürger verlangen, gleich behandelt, d. h. ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden (BGE 108 Ia 213 E. a; GEORG MÜLLER, Kommentar zur BV, N 45 zu Art. 4 mit weiteren Hinweisen). Dieser Grundsatz gilt entgegen der Ansicht der Vorinstanz auf allen Rechtsgebieten und somit auch im Strafrecht; bloss die Interessenabwägung kann je nach Rechtsgebiet anders vorzunehmen sein (MÜLLER a.a.O. N 47 und ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 73/74, je mit Hinweisen).
Nur wenn eine Behörde nicht gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse an der Gleichbehandlung der Betroffenen gegenüber demjenigen an der Gesetzmässigkeit, weil das Recht bloss in einem Einzelfall richtig angewendet, später aber wieder zur illegalen Praxis zurückgekehrt werden soll. Mit der Feststellung der Unrechtmässigkeit und dem Verbot der opportunistischen Durchbrechung der Praxis kann die Behörde hingegen veranlasst werden, sie grundsätzlich zu überprüfen und zu berichtigen, was auch der Gesetzmässigkeit dient (MÜLLER, a.a.O. N 46 mit Hinweisen). Äussert sich die Behörde nicht über ihre Absicht, so nimmt das Bundesgericht an, sie werde aufgrund der Erwägungen seines Urteils zu einer gesetzmässigen Praxis übergehen (BGE 98 Ib 26; HAEFLIGER a.a.O. S. 74).
3. Das Kassationsgericht betrachtete sich im Gegensatz zum Obergericht zu Recht als verpflichtet, die Strafverfolgungspraxis der Zürcher Untersuchungs- und Anklagebehörden unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit mit der Folge zu überprüfen, dass allenfalls rechtsungleich verfolgte Angeklagte freizusprechen wären. Das Gericht ging davon aus, im Kanton Zürich werde nur auf private Strafanzeige hin gegen Videotheken, Sexshops etc. wegen Verletzung von Art. 204 StGB ermittelt und gegebenenfalls Anklage erhoben.
a) Sollte dies so zu verstehen sein, dass selbst in Fällen des Art. 204 StGB, die allgemein und auch den Strafverfolgungsorganen bekannt sind, nicht eingeschritten wird, ausser ein Privater reiche ausdrücklich Strafanzeige ein, so wäre eine Verletzung des aus Art. 4 BV fliessenden Gleichheitsgebotes zu bejahen. Ein solches Vorgehen würde eine gesetzwidrige Abweichung vom Grundsatz darstellen, dass Offizialdelikte - zu denen der Tatbestand des Art. 204 StGB zählt - in jedem Falle von Amtes wegen zu verfolgen sind, denn wegen der unbestrittenermassen häufigen Widerhandlung gegen diese Gesetzesbestimmung und die nur ausnahmsweise Anzeigeerstattung würden nur einzelne Täter bestraft, die Mehrheit ginge jedoch straffrei aus. Das gleiche gilt für eine Strafverfolgungspraxis, die nur auf Anzeige hin oder bei zufälligerweise konkret bekannt werdenden unzüchtigen Veröffentlichungen einschreitet, in sehr zahlreichen anderen allgemein bekannten Fällen jedoch nicht vorgeht. Es kann dahingestellt bleiben, wie es sich im Kanton Zürich genau verhält, weil nichts die Vermutung nahelegt, dort würde eine allenfalls gesetzwidrige Praxis beibehalten. Soweit eine gesetzwidrige Praxis der Zürcher Untersuchungs- und Anklagebehörden bei der Untersuchung und Verfolgung von strafbaren Handlungen gemäss Art. 204 StGB besteht, werden die Behörden aufgefordert, sie aufzugeben. Die rechtsungleiche Behandlung im konkreten Fall wird durch diese Aufforderung, die jedenfalls für die Zukunft eine gesetzmässige Praxis zur Folge haben muss, behoben, so dass die Beschwerdeführer keinen Anspruch darauf haben, um der Rechtsgleichheit willen in Abweichung vom Gesetz von der Anklage der unzüchtigen Veröffentlichung freigesprochen zu werden. Unter diesen Umständen kann offengelassen werden, wieweit ein solcher Freispruch wichtige öffentliche Rechtsgüter beeinträchtigen würde und daher ausgeschlossen wäre (vgl. MÜLLER a.a.O. N 47 mit Hinweisen).
Das Kassationsgericht verweist auf den Zwang zur Einschränkung bzw. Konzentration der polizeilichen Ermittlungen, die sich aus objektiven, nicht von der Polizei oder den sonstigen Strafverfolgungsbehörden zu vertretenden Umständen ergebe. Dies darf jedoch nicht zu einer Strafverfolgungspraxis führen, die mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren ist (s. unten E. 3b). Andernfalls hätten die politischen Behörden die notwendigen Mittel für eine einheitliche Strafverfolgungspraxis zur Verfügung zu stellen.
b) Im übrigen verletzt eine rechtsanwendende Behörde den Gleichheitssatz nur, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (BGE 107 Ia 228 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer wurden wegen unzüchtiger Veröffentlichung in der Form eigentlicher Pornografie zur Rechenschaft gezogen. Sie können deshalb nicht eine rechtsungleiche Behandlung geltend machen, indem sie sich auf den "Modus vivendi" mehrerer Kinobesitzer und Filmverleiher berufen, nach welchem sich diese, kurz gesagt, auf harmlosere Sexfilme beschränken und die Zürcher Untersuchungsbehörden diese faktisch tolerieren. Soweit dies der Fall ist, liegt eine im Vergleich mit dem Fall der Beschwerdeführer sachlich gerechtfertigte unterschiedliche Strafverfolgungspraxis vor. Diesbezüglich ist aber darauf hinzuweisen, dass gegenüber einem einzelnen, der wegen unzüchtiger Veröffentlichung in der im "Modus vivendi" umschriebenen Form verurteilt würde, auch eine rechtsungleiche Behandlung zu erblicken wäre, die im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts entweder zu einer Aufgabe dieser Praxis oder dann zur Freisprechung des Betroffenen führen müsste.
c) Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf die Praxis in anderen Kantonen berufen, sind sie nicht zu hören, weil das Gebot rechtsgleicher Anwendung des Rechts nur verletzt ist, wenn die gleiche Behörde gleiche Sachverhalte unterschiedlich beurteilt und behandelt (BGE 104 Ia 158 mit Hinweisen; HAEFLIGER a.a.O. S. 72, MÜLLER a.a.O. N 39).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen. | de | Art. 4 Cost.; uguaglianza di trattamento nell'illiceità. Ove non in un caso isolato e neppure in alcuni casi, bensì secondo una prassi costante un'autorità deroga alla legge e lascia a divedere che anche in futuro non deciderà in modo conforme alla legge, il cittadino ha diritto di esigere di beneficiare anch'egli dell'illegalità, sempreché ciò non leda altri interessi legittimi. Tale principio vale anche in materia penale. Se l'autorità cantonale non precisa le sue intenzioni, il Tribunale federale ammette che d'ora innanzi essa, fondandosi sui considerandi della decisione del Tribunale federale, passerà ad una prassi conforme alla legge. Caso di una condanna per pubblicazioni oscene. | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,296 | 115 Ia 85 | 115 Ia 85
Sachverhalt ab Seite 86
Die Gemeindeversammlung von Pontresina beschloss am 30. April 1975 einen Strassenplan. Dieser sieht ab der Quartierstrasse "Via Muragls sur" eine Stichstrasse ("Via Godin") über eine Parzelle des H. bzw. jetzt der Erbengemeinschaft W. vor, um die hinterliegenden Parzellen zu erschliessen. Am 21. März 1988 beschloss die Gemeindeversammlung von Pontresina eine Totalrevision des Baugesetzes und des Zonenplanes. Gleichzeitig wurde der Strassenplan total revidiert. Im Rahmen dieser Ortsplanungsrevision hatte H. angeregt, die "Via Godin" aus dem Strassenplan herauszunehmen. Die Gemeindeversammlung entsprach diesem Begehren nicht, sondern übernahm die "Via Godin" als sogenannte "projektierte" Erschliessungsstrasse unverändert in den neuen Strassenplan vom 21. März 1988. Gegen diesen Gemeindeversammlungsbeschluss erhoben H., die Erbengemeinschaft W. sowie die Geschwister G. Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden.
Diese genehmigte am 5. Dezember 1988 den Strassenplan und wies die dagegen gerichteten Beschwerden ab. Dies wurde im wesentlichen damit begründet, dass das von der Gemeinde verabschiedete Konzept zur verkehrsmässigen Erschliessung des fraglichen Gebiets durch die jüngste Ortsplanungsrevision gar keine Änderung erfahren habe. Die Beschwerdeführer hätten somit keinen Anspruch auf eine volle Überprüfung des Strassenplanes.
Gegen diesen Entscheid haben einerseits H. bzw. die Erbengemeinschaft W. und andererseits die Geschwister G. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Eine Planänderung hat formelle und materielle Aspekte. Vorliegend beklagen sich die Beschwerdeführer nicht hinsichtlich des Verfahrens. Es geht ihnen weder um das rechtliche Gehör bei unveränderter Übernahme bisheriger Planinhalte (BGE 104 Ia 67 f.; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 131), noch um einen individuellen Anspruch auf Auslösung eines Planänderungsverfahrens, d. h. das Recht eines Grundeigentümers, durch sein Begehren die Behörde zu verpflichten, einen Planentwurf zu erarbeiten, diesen öffentlich aufzulegen usw., also diejenigen Handlungen vorzunehmen, die insgesamt das Nutzungsplanverfahren ausmachen ZBl 81/1980, S. 548; JÜRG WISSMANN, Das Nutzungsplanverfahren nach st. gallischem Recht, Diss. Zürich 1988, S. 48 f., 82 ff.). Die Gemeinde hat das Verfahren von sich aus, d. h. von Amtes wegen, eröffnet und ebenso auf den ganzen Strassenplan, ja die Ortsplanung überhaupt, ausgedehnt. Von Anfang an lag eine Vorlage für eine Totalrevision auf. Ob die Gemeinde zu einer gesamthaften Revision raumplanungsrechtlich verpflichtet gewesen ist (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG) oder nicht, wie die Regierung meint, spielt dabei keine Rolle. Streitig ist nur der Planinhalt, d. h. die Plananordnungen, die Ausdruck der raumplanerischen Ziele und Massnahmen sind. Freilich steht der Planinhalt ungewohnt zur Debatte: Die Grundeigentümer wehren sich hier nicht aus Gründen der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes gegen eine Planänderung (BGE 114 Ia 33 f.), sondern wollen diese herbeiführen.
b) aa) Ist wie hier ohnehin ein Verfahren auf Totalrevision eines Nutzungsplanes im Gange, so darf der Grundeigentümer jedenfalls im Rahmen der Berufung auf Art. 4 BV verlangen, dass die seine Parzelle betreffenden Anordnungen im Hinblick auf die gegenwärtigen Verhältnisse auf ihre materielle Verfassungsmässigkeit überprüft werden. Dieses Recht besitzt er auch, wenn er schon bisher derselben Ordnung unterworfen war, die jetzt (formell) einfach bestätigt, also beibehalten werden soll, und - entgegen der Auffassung der Regierung - sogar dann, wenn er seine Einwände schon im seinerzeitigen Planfestsetzungsverfahren hätte erheben können oder erhoben hat (BGE 99 Ia 714 f. E. 4; ZBl 81/1980, S. 548 mit Verweisungen auf die bereits erwähnte gleichlautende Rechtsprechung zu den Prozessvoraussetzungen und zum rechtlichen Gehör in BGE 92 I 282 f. E. 2 und BGE 104 Ia 67 f.).
bb) Diese Prüfung der Verfassungsmässigkeit setzt nicht voraus, dass die Verhältnisse sich erheblich geändert haben. Trifft dies jedoch zu, so muss zwar der Nutzungsplan angepasst werden (Art. 21 Abs. 2 RPG; BGE 112 Ia 273 E. 3c), so lange keine Überwiegenden Rechtssicherheitsinteressen entgegenstehen (BGE BGE 114 Ia 33 f.; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, S. 268 f.), Wenn aber die Gemeinde ihre Ortsplanung ohnehin revidiert, gilt diese Voraussetzung nicht als besondere, zusätzliche, spezifische Schranke. Vielmehr ist "ohne Rücksicht auf den früheren (Zonen-)Plan" (BGE 99 Ia 715) wie bei einer erstmaligen oder Neuplanung zu entscheiden. Dies heisst durchaus, dass die dort gebotene Abstimmung und Abwägung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 und Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230 f. E. 2c) wirklich umfassend vorgenommen wird, Damit ist eingeschlossen, dass die gegenwärtigen Verhältnisse, samt der Änderungen seit dem letzten Planbeschluss, berücksichtigt werden (BGE 99 Ia 714 f.). Dies ist erneut Ausdruck des vom Bundesgericht mehrfach in verfahrensrechtlicher und inhaltlicher Richtung unterstrichenen Prinzips, dass die Sicherung eines wirksamen verfassungsrechtlichen Grundrechtsschutzes eine umfassende Prüfung voraussetzt (BGE 104 Ia 184 f. E. c/bb; BGE 107 Ia 91 f.). Anders entscheiden hiesse den Unterschied zwischen einer Gesamtrevision und einer erstmaligen Planung überschätzen: Auch ein "erstmaliger" Planerlass ergeht nicht im planerischen Niemandsland; schon vorher gilt von Bundesrechts wegen eine minimale Nutzungsordnung (Art. 36 Abs. 2 und 3 und Art. 24 RPG). Ferner ist zu bedenken, dass, wenn es sich wie hier um einen Strassenplan handelt, die Erschliessung Folge der Zonenplanung ist (Art. 15 lit. b und Art. 19 RPG). Werden Zonenplanänderungen vorgesehen, bewirken diese potentiell immer, dass auch der zugehörige Erschliessungsplan in Frage gestellt wird. Solche Impulse können von Zonenplanänderungen in ganz anderen Gemeindeteilen ausgehen, weil sich die Gemeinde an ein konsequentes und rechtsgleich anzuwendendes Konzept halten muss. Die Streichung von Erschliessungsstrassen an einem Ort kann aus Konsequenzgründen die gleiche Massnahme in einer anderen Gegend, wo an sich zonenplanerisch keine Änderung vorgesehen ist, nach sich ziehen. Schliesslich kann der Entscheid, gegenüber dem bisherigen Plan nichts zu ändern, auch eine zusätzliche Belastung bedeuten, gerade weil sich die Verhältnisse u.U. geändert haben oder schon nur deshalb, weil der Neuerlass des Planes seinen Inhalt wieder auf Jahre hinaus bekräftigt und Änderungen zumindest tatsächlich erschwert.
cc) Die Regierung wendet ein, sie - und damit im Ergebnis auch die Gemeinde - zu einer derart umfassenden Prüfung zu verpflichten, laufe dem Gebot der Übersichtlichkeit und der Lesbarkeit der Pläne und dem Grundsatz der Rechtssicherheit diametral zuwider. Gemeinden, in denen sich Teilrevisionen aufdrängten, würden sich davor hüten, gerade eine neue Plangrundlage für die gesamte Gemeinde zu schaffen.
Dem ist entgegenzuhalten, dass Teilrevisionen nicht beliebig weit oder eng angeordnet werden dürfen. Das Gebot der umfassenden Abstimmung und Abwägung verlangt, dass sie so weit gezogen werden, dass sie alle wesentlichen Gesichtspunkte umfassen. Sodann schliesst eine inhaltliche Überprüfung nicht aus, dass solche erneute, wiederholende Entscheidungsverfahren und Entscheide kurz gehalten werden. Man darf in verfahrensökonomischer Weise frühere materielle Überlegungen übernehmen und darauf verweisen. Im übrigen gerät, wie das Bundesgericht schon früher erklärt hat, keineswegs das gesamte Plangefüge aus den Fugen, wenn die Auswirkungen eines Nutzungsplanes auf einzelne Grundstücke als verfassungswidrig anerkannt werden (BGE 107 Ia 92). Weiter sind die Übersichtlichkeit und die Lesbarkeit der Pläne nicht so wichtig, dass deswegen der Grundrechtsschutz einfach verweigert werden darf.
c) Damit braucht auf die Auseinandersetzung darüber, ob sich die Verhältnisse seit 1975/1976 geändert haben, nicht eingegangen zu werden. | de | Art. 4 BV; Rechtsschutz des Grundeigentümers bei der Revision von Nutzungsplänen. Bei der Totalrevision eines Nutzungsplanes darf ein Grundeigentümer verlangen, dass die seine Parzellen betreffenden Anordnungen auf ihre materielle Verfassungsmässigkeit überprüft werden. Dieses Recht besitzt er auch, wenn die bisherige Ordnung beibehalten wird. | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,297 | 115 Ia 85 | 115 Ia 85
Sachverhalt ab Seite 86
Die Gemeindeversammlung von Pontresina beschloss am 30. April 1975 einen Strassenplan. Dieser sieht ab der Quartierstrasse "Via Muragls sur" eine Stichstrasse ("Via Godin") über eine Parzelle des H. bzw. jetzt der Erbengemeinschaft W. vor, um die hinterliegenden Parzellen zu erschliessen. Am 21. März 1988 beschloss die Gemeindeversammlung von Pontresina eine Totalrevision des Baugesetzes und des Zonenplanes. Gleichzeitig wurde der Strassenplan total revidiert. Im Rahmen dieser Ortsplanungsrevision hatte H. angeregt, die "Via Godin" aus dem Strassenplan herauszunehmen. Die Gemeindeversammlung entsprach diesem Begehren nicht, sondern übernahm die "Via Godin" als sogenannte "projektierte" Erschliessungsstrasse unverändert in den neuen Strassenplan vom 21. März 1988. Gegen diesen Gemeindeversammlungsbeschluss erhoben H., die Erbengemeinschaft W. sowie die Geschwister G. Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden.
Diese genehmigte am 5. Dezember 1988 den Strassenplan und wies die dagegen gerichteten Beschwerden ab. Dies wurde im wesentlichen damit begründet, dass das von der Gemeinde verabschiedete Konzept zur verkehrsmässigen Erschliessung des fraglichen Gebiets durch die jüngste Ortsplanungsrevision gar keine Änderung erfahren habe. Die Beschwerdeführer hätten somit keinen Anspruch auf eine volle Überprüfung des Strassenplanes.
Gegen diesen Entscheid haben einerseits H. bzw. die Erbengemeinschaft W. und andererseits die Geschwister G. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Eine Planänderung hat formelle und materielle Aspekte. Vorliegend beklagen sich die Beschwerdeführer nicht hinsichtlich des Verfahrens. Es geht ihnen weder um das rechtliche Gehör bei unveränderter Übernahme bisheriger Planinhalte (BGE 104 Ia 67 f.; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 131), noch um einen individuellen Anspruch auf Auslösung eines Planänderungsverfahrens, d. h. das Recht eines Grundeigentümers, durch sein Begehren die Behörde zu verpflichten, einen Planentwurf zu erarbeiten, diesen öffentlich aufzulegen usw., also diejenigen Handlungen vorzunehmen, die insgesamt das Nutzungsplanverfahren ausmachen ZBl 81/1980, S. 548; JÜRG WISSMANN, Das Nutzungsplanverfahren nach st. gallischem Recht, Diss. Zürich 1988, S. 48 f., 82 ff.). Die Gemeinde hat das Verfahren von sich aus, d. h. von Amtes wegen, eröffnet und ebenso auf den ganzen Strassenplan, ja die Ortsplanung überhaupt, ausgedehnt. Von Anfang an lag eine Vorlage für eine Totalrevision auf. Ob die Gemeinde zu einer gesamthaften Revision raumplanungsrechtlich verpflichtet gewesen ist (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG) oder nicht, wie die Regierung meint, spielt dabei keine Rolle. Streitig ist nur der Planinhalt, d. h. die Plananordnungen, die Ausdruck der raumplanerischen Ziele und Massnahmen sind. Freilich steht der Planinhalt ungewohnt zur Debatte: Die Grundeigentümer wehren sich hier nicht aus Gründen der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes gegen eine Planänderung (BGE 114 Ia 33 f.), sondern wollen diese herbeiführen.
b) aa) Ist wie hier ohnehin ein Verfahren auf Totalrevision eines Nutzungsplanes im Gange, so darf der Grundeigentümer jedenfalls im Rahmen der Berufung auf Art. 4 BV verlangen, dass die seine Parzelle betreffenden Anordnungen im Hinblick auf die gegenwärtigen Verhältnisse auf ihre materielle Verfassungsmässigkeit überprüft werden. Dieses Recht besitzt er auch, wenn er schon bisher derselben Ordnung unterworfen war, die jetzt (formell) einfach bestätigt, also beibehalten werden soll, und - entgegen der Auffassung der Regierung - sogar dann, wenn er seine Einwände schon im seinerzeitigen Planfestsetzungsverfahren hätte erheben können oder erhoben hat (BGE 99 Ia 714 f. E. 4; ZBl 81/1980, S. 548 mit Verweisungen auf die bereits erwähnte gleichlautende Rechtsprechung zu den Prozessvoraussetzungen und zum rechtlichen Gehör in BGE 92 I 282 f. E. 2 und BGE 104 Ia 67 f.).
bb) Diese Prüfung der Verfassungsmässigkeit setzt nicht voraus, dass die Verhältnisse sich erheblich geändert haben. Trifft dies jedoch zu, so muss zwar der Nutzungsplan angepasst werden (Art. 21 Abs. 2 RPG; BGE 112 Ia 273 E. 3c), so lange keine Überwiegenden Rechtssicherheitsinteressen entgegenstehen (BGE BGE 114 Ia 33 f.; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, S. 268 f.), Wenn aber die Gemeinde ihre Ortsplanung ohnehin revidiert, gilt diese Voraussetzung nicht als besondere, zusätzliche, spezifische Schranke. Vielmehr ist "ohne Rücksicht auf den früheren (Zonen-)Plan" (BGE 99 Ia 715) wie bei einer erstmaligen oder Neuplanung zu entscheiden. Dies heisst durchaus, dass die dort gebotene Abstimmung und Abwägung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 und Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230 f. E. 2c) wirklich umfassend vorgenommen wird, Damit ist eingeschlossen, dass die gegenwärtigen Verhältnisse, samt der Änderungen seit dem letzten Planbeschluss, berücksichtigt werden (BGE 99 Ia 714 f.). Dies ist erneut Ausdruck des vom Bundesgericht mehrfach in verfahrensrechtlicher und inhaltlicher Richtung unterstrichenen Prinzips, dass die Sicherung eines wirksamen verfassungsrechtlichen Grundrechtsschutzes eine umfassende Prüfung voraussetzt (BGE 104 Ia 184 f. E. c/bb; BGE 107 Ia 91 f.). Anders entscheiden hiesse den Unterschied zwischen einer Gesamtrevision und einer erstmaligen Planung überschätzen: Auch ein "erstmaliger" Planerlass ergeht nicht im planerischen Niemandsland; schon vorher gilt von Bundesrechts wegen eine minimale Nutzungsordnung (Art. 36 Abs. 2 und 3 und Art. 24 RPG). Ferner ist zu bedenken, dass, wenn es sich wie hier um einen Strassenplan handelt, die Erschliessung Folge der Zonenplanung ist (Art. 15 lit. b und Art. 19 RPG). Werden Zonenplanänderungen vorgesehen, bewirken diese potentiell immer, dass auch der zugehörige Erschliessungsplan in Frage gestellt wird. Solche Impulse können von Zonenplanänderungen in ganz anderen Gemeindeteilen ausgehen, weil sich die Gemeinde an ein konsequentes und rechtsgleich anzuwendendes Konzept halten muss. Die Streichung von Erschliessungsstrassen an einem Ort kann aus Konsequenzgründen die gleiche Massnahme in einer anderen Gegend, wo an sich zonenplanerisch keine Änderung vorgesehen ist, nach sich ziehen. Schliesslich kann der Entscheid, gegenüber dem bisherigen Plan nichts zu ändern, auch eine zusätzliche Belastung bedeuten, gerade weil sich die Verhältnisse u.U. geändert haben oder schon nur deshalb, weil der Neuerlass des Planes seinen Inhalt wieder auf Jahre hinaus bekräftigt und Änderungen zumindest tatsächlich erschwert.
cc) Die Regierung wendet ein, sie - und damit im Ergebnis auch die Gemeinde - zu einer derart umfassenden Prüfung zu verpflichten, laufe dem Gebot der Übersichtlichkeit und der Lesbarkeit der Pläne und dem Grundsatz der Rechtssicherheit diametral zuwider. Gemeinden, in denen sich Teilrevisionen aufdrängten, würden sich davor hüten, gerade eine neue Plangrundlage für die gesamte Gemeinde zu schaffen.
Dem ist entgegenzuhalten, dass Teilrevisionen nicht beliebig weit oder eng angeordnet werden dürfen. Das Gebot der umfassenden Abstimmung und Abwägung verlangt, dass sie so weit gezogen werden, dass sie alle wesentlichen Gesichtspunkte umfassen. Sodann schliesst eine inhaltliche Überprüfung nicht aus, dass solche erneute, wiederholende Entscheidungsverfahren und Entscheide kurz gehalten werden. Man darf in verfahrensökonomischer Weise frühere materielle Überlegungen übernehmen und darauf verweisen. Im übrigen gerät, wie das Bundesgericht schon früher erklärt hat, keineswegs das gesamte Plangefüge aus den Fugen, wenn die Auswirkungen eines Nutzungsplanes auf einzelne Grundstücke als verfassungswidrig anerkannt werden (BGE 107 Ia 92). Weiter sind die Übersichtlichkeit und die Lesbarkeit der Pläne nicht so wichtig, dass deswegen der Grundrechtsschutz einfach verweigert werden darf.
c) Damit braucht auf die Auseinandersetzung darüber, ob sich die Verhältnisse seit 1975/1976 geändert haben, nicht eingegangen zu werden. | de | Art. 4 Cst.; protection juridique du propriétaire foncier en cas de révision de plans d'affectation. En cas de révision totale d'un plan d'affectation, le propriétaire foncier peut exiger un examen de la constitutionnalité des dispositions qui régissent ses parcelles. Il possède ce droit même si la réglementation en vigueur jusque-là est maintenue. | fr | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,298 | 115 Ia 85 | 115 Ia 85
Sachverhalt ab Seite 86
Die Gemeindeversammlung von Pontresina beschloss am 30. April 1975 einen Strassenplan. Dieser sieht ab der Quartierstrasse "Via Muragls sur" eine Stichstrasse ("Via Godin") über eine Parzelle des H. bzw. jetzt der Erbengemeinschaft W. vor, um die hinterliegenden Parzellen zu erschliessen. Am 21. März 1988 beschloss die Gemeindeversammlung von Pontresina eine Totalrevision des Baugesetzes und des Zonenplanes. Gleichzeitig wurde der Strassenplan total revidiert. Im Rahmen dieser Ortsplanungsrevision hatte H. angeregt, die "Via Godin" aus dem Strassenplan herauszunehmen. Die Gemeindeversammlung entsprach diesem Begehren nicht, sondern übernahm die "Via Godin" als sogenannte "projektierte" Erschliessungsstrasse unverändert in den neuen Strassenplan vom 21. März 1988. Gegen diesen Gemeindeversammlungsbeschluss erhoben H., die Erbengemeinschaft W. sowie die Geschwister G. Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden.
Diese genehmigte am 5. Dezember 1988 den Strassenplan und wies die dagegen gerichteten Beschwerden ab. Dies wurde im wesentlichen damit begründet, dass das von der Gemeinde verabschiedete Konzept zur verkehrsmässigen Erschliessung des fraglichen Gebiets durch die jüngste Ortsplanungsrevision gar keine Änderung erfahren habe. Die Beschwerdeführer hätten somit keinen Anspruch auf eine volle Überprüfung des Strassenplanes.
Gegen diesen Entscheid haben einerseits H. bzw. die Erbengemeinschaft W. und andererseits die Geschwister G. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Eine Planänderung hat formelle und materielle Aspekte. Vorliegend beklagen sich die Beschwerdeführer nicht hinsichtlich des Verfahrens. Es geht ihnen weder um das rechtliche Gehör bei unveränderter Übernahme bisheriger Planinhalte (BGE 104 Ia 67 f.; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 131), noch um einen individuellen Anspruch auf Auslösung eines Planänderungsverfahrens, d. h. das Recht eines Grundeigentümers, durch sein Begehren die Behörde zu verpflichten, einen Planentwurf zu erarbeiten, diesen öffentlich aufzulegen usw., also diejenigen Handlungen vorzunehmen, die insgesamt das Nutzungsplanverfahren ausmachen ZBl 81/1980, S. 548; JÜRG WISSMANN, Das Nutzungsplanverfahren nach st. gallischem Recht, Diss. Zürich 1988, S. 48 f., 82 ff.). Die Gemeinde hat das Verfahren von sich aus, d. h. von Amtes wegen, eröffnet und ebenso auf den ganzen Strassenplan, ja die Ortsplanung überhaupt, ausgedehnt. Von Anfang an lag eine Vorlage für eine Totalrevision auf. Ob die Gemeinde zu einer gesamthaften Revision raumplanungsrechtlich verpflichtet gewesen ist (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG) oder nicht, wie die Regierung meint, spielt dabei keine Rolle. Streitig ist nur der Planinhalt, d. h. die Plananordnungen, die Ausdruck der raumplanerischen Ziele und Massnahmen sind. Freilich steht der Planinhalt ungewohnt zur Debatte: Die Grundeigentümer wehren sich hier nicht aus Gründen der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes gegen eine Planänderung (BGE 114 Ia 33 f.), sondern wollen diese herbeiführen.
b) aa) Ist wie hier ohnehin ein Verfahren auf Totalrevision eines Nutzungsplanes im Gange, so darf der Grundeigentümer jedenfalls im Rahmen der Berufung auf Art. 4 BV verlangen, dass die seine Parzelle betreffenden Anordnungen im Hinblick auf die gegenwärtigen Verhältnisse auf ihre materielle Verfassungsmässigkeit überprüft werden. Dieses Recht besitzt er auch, wenn er schon bisher derselben Ordnung unterworfen war, die jetzt (formell) einfach bestätigt, also beibehalten werden soll, und - entgegen der Auffassung der Regierung - sogar dann, wenn er seine Einwände schon im seinerzeitigen Planfestsetzungsverfahren hätte erheben können oder erhoben hat (BGE 99 Ia 714 f. E. 4; ZBl 81/1980, S. 548 mit Verweisungen auf die bereits erwähnte gleichlautende Rechtsprechung zu den Prozessvoraussetzungen und zum rechtlichen Gehör in BGE 92 I 282 f. E. 2 und BGE 104 Ia 67 f.).
bb) Diese Prüfung der Verfassungsmässigkeit setzt nicht voraus, dass die Verhältnisse sich erheblich geändert haben. Trifft dies jedoch zu, so muss zwar der Nutzungsplan angepasst werden (Art. 21 Abs. 2 RPG; BGE 112 Ia 273 E. 3c), so lange keine Überwiegenden Rechtssicherheitsinteressen entgegenstehen (BGE BGE 114 Ia 33 f.; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, S. 268 f.), Wenn aber die Gemeinde ihre Ortsplanung ohnehin revidiert, gilt diese Voraussetzung nicht als besondere, zusätzliche, spezifische Schranke. Vielmehr ist "ohne Rücksicht auf den früheren (Zonen-)Plan" (BGE 99 Ia 715) wie bei einer erstmaligen oder Neuplanung zu entscheiden. Dies heisst durchaus, dass die dort gebotene Abstimmung und Abwägung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 und Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 113 Ib 230 f. E. 2c) wirklich umfassend vorgenommen wird, Damit ist eingeschlossen, dass die gegenwärtigen Verhältnisse, samt der Änderungen seit dem letzten Planbeschluss, berücksichtigt werden (BGE 99 Ia 714 f.). Dies ist erneut Ausdruck des vom Bundesgericht mehrfach in verfahrensrechtlicher und inhaltlicher Richtung unterstrichenen Prinzips, dass die Sicherung eines wirksamen verfassungsrechtlichen Grundrechtsschutzes eine umfassende Prüfung voraussetzt (BGE 104 Ia 184 f. E. c/bb; BGE 107 Ia 91 f.). Anders entscheiden hiesse den Unterschied zwischen einer Gesamtrevision und einer erstmaligen Planung überschätzen: Auch ein "erstmaliger" Planerlass ergeht nicht im planerischen Niemandsland; schon vorher gilt von Bundesrechts wegen eine minimale Nutzungsordnung (Art. 36 Abs. 2 und 3 und Art. 24 RPG). Ferner ist zu bedenken, dass, wenn es sich wie hier um einen Strassenplan handelt, die Erschliessung Folge der Zonenplanung ist (Art. 15 lit. b und Art. 19 RPG). Werden Zonenplanänderungen vorgesehen, bewirken diese potentiell immer, dass auch der zugehörige Erschliessungsplan in Frage gestellt wird. Solche Impulse können von Zonenplanänderungen in ganz anderen Gemeindeteilen ausgehen, weil sich die Gemeinde an ein konsequentes und rechtsgleich anzuwendendes Konzept halten muss. Die Streichung von Erschliessungsstrassen an einem Ort kann aus Konsequenzgründen die gleiche Massnahme in einer anderen Gegend, wo an sich zonenplanerisch keine Änderung vorgesehen ist, nach sich ziehen. Schliesslich kann der Entscheid, gegenüber dem bisherigen Plan nichts zu ändern, auch eine zusätzliche Belastung bedeuten, gerade weil sich die Verhältnisse u.U. geändert haben oder schon nur deshalb, weil der Neuerlass des Planes seinen Inhalt wieder auf Jahre hinaus bekräftigt und Änderungen zumindest tatsächlich erschwert.
cc) Die Regierung wendet ein, sie - und damit im Ergebnis auch die Gemeinde - zu einer derart umfassenden Prüfung zu verpflichten, laufe dem Gebot der Übersichtlichkeit und der Lesbarkeit der Pläne und dem Grundsatz der Rechtssicherheit diametral zuwider. Gemeinden, in denen sich Teilrevisionen aufdrängten, würden sich davor hüten, gerade eine neue Plangrundlage für die gesamte Gemeinde zu schaffen.
Dem ist entgegenzuhalten, dass Teilrevisionen nicht beliebig weit oder eng angeordnet werden dürfen. Das Gebot der umfassenden Abstimmung und Abwägung verlangt, dass sie so weit gezogen werden, dass sie alle wesentlichen Gesichtspunkte umfassen. Sodann schliesst eine inhaltliche Überprüfung nicht aus, dass solche erneute, wiederholende Entscheidungsverfahren und Entscheide kurz gehalten werden. Man darf in verfahrensökonomischer Weise frühere materielle Überlegungen übernehmen und darauf verweisen. Im übrigen gerät, wie das Bundesgericht schon früher erklärt hat, keineswegs das gesamte Plangefüge aus den Fugen, wenn die Auswirkungen eines Nutzungsplanes auf einzelne Grundstücke als verfassungswidrig anerkannt werden (BGE 107 Ia 92). Weiter sind die Übersichtlichkeit und die Lesbarkeit der Pläne nicht so wichtig, dass deswegen der Grundrechtsschutz einfach verweigert werden darf.
c) Damit braucht auf die Auseinandersetzung darüber, ob sich die Verhältnisse seit 1975/1976 geändert haben, nicht eingegangen zu werden. | de | Art. 4 Cost.; protezione giuridica del proprietario fondiario in caso di revisione di piani di utilizzazione. In caso di revisione totale di un piano di utilizzazione, il proprietario fondiario può esigere un esame della costituzionalità delle disposizioni applicabili ai suoi fondi. Tale diritto gli spetta anche se sia mantenuta la disciplina vigente sino ad allora. | it | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
31,299 | 115 Ia 89 | 115 Ia 89
Sachverhalt ab Seite 90
W. und H. sind Eigentümer der rund 15 900 m2 umfassenden Parzelle Nr. 340 in Seftigen und gleichzeitig Stimmbürger dieser Gemeinde. In einem Konsortium zusammengeschlossen sind die Eigentümer der angrenzenden Parzelle Nr. 582 mit rund 9900 m2. G. schliesslich ist Eigentümer der etwa 21 800 m2 grossen Parzelle Nr. 583, welche von der Parzelle des Konsortiums durch die Bahnlinie Belp-Thun abgetrennt ist.
Nach dem Zonenplan der Gemeinde Seftigen von 1964 waren diese drei Parzellen der Bauzone zugeteilt, nämlich die Grundstücke Nrn. 340 und 582 der Wohn- und Gewerbezone sowie Nr. 583 der Industriezone, und gemäss dem Zonenplan vom 23. Januar 1978 gehörten alle drei Parzellen zur Gewerbe- und Industriezone. Die gegen die Umzonung gerichteten Einsprachen und Beschwerden der betroffenen Grundeigentümer, welche eine Zuteilung zur Wohnzone beantragten, wiesen die Baudirektion und der Regierungsrat ab. Damit wurde die Genehmigung des Zonenplanes bestätigt.
Am 17. Februar 1986 reichte G. ein Baugesuch für eine Fabrikations- und Lagerhalle auf der Parzelle Nr. 583 ein. Der Regierungsstatthalter von Seftigen erteilte ihm dafür eine Baubewilligung, u.a. mit der Auflage, vor Baubeginn die geplante Bahnunterführung zu erstellen. Am 26. Mai 1986 reichten W. und H. sowie das Konsortium ein generelles Baugesuch für die Erstellung von elf Industrie- und Gewerbebauten auf den Parzellen Nrn. 340, 582 und 653 ein. Dieses Verfahren wurde sistiert.
Im Juni 1986 kam die formulierte Gemeindeinitiative "Seftigen wohin?" mit folgendem Wortlaut zustande:
"Der Zonenplan soll so abgeändert werden, dass die bezeichneten Flächen
auf dem vorliegenden Plan von der Gewerbe- und Industriezone in
die Landwirtschaftszone zurückgezont werden."
Der Text war vom entsprechenden Plan begleitet.
Der Wortlaut dieser Initiative wurde im Amtsblatt und im Amtsanzeiger Seftigen publiziert. Vom 11. Juli bis zum 11. August 1986 wurde sie öffentlich aufgelegt. Innert dieser Frist gingen zwei Einsprachen u.a. von den heutigen Beschwerdeführern ein. Darüber fanden am 15. August 1986 Einspracheverhandlungen statt, die zu keiner Einigung führten.
In der Folge wandte sich der Gemeinderat mit einer schriftlichen Botschaft an die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger, da es aus zeitlichen Gründen nicht mehr möglich sei, eine Orientierungsversammlung durchzuführen. Er teilte das Initiativbegehren mit und fasste die Begründung der Initianten dahin zusammen, die Rückzonung solle aus ortsbildschützerischer und landschaftsplanerischer Sicht erfolgen, und die Dörfer Burgistein und Seftigen dürften nicht vollständig zusammenwachsen. Zudem seien die betreffenden Flächen zum Überleben von drei Landwirtschaftsbetrieben nötig; in der Eymatt und im Gurzelenmoos befinde sich nämlich sehr fruchtbares Ackerland. Eine überdimensionierte Industrie- und Gewerbezone locke ortsfremde Betriebe an, welche aber in einer steuergünstigeren Gemeinde ihren Geschäftssitz hätten und somit auch dort Steuern bezahlten. Da das Gebiet noch nicht erschlossen sei, biete sich wohl jetzt die letzte vernünftige Gelegenheit zur Rückzonung an.
Des weiteren verwies der Gemeinderat auf den wesentlichen Inhalt des Vorprüfungsberichtes der kantonalen Baudirektion und teilte mit, er habe beschlossen, die Initiative nicht zu unterstützen.
Seit Jahren gehörten die zur Auszonung vorgeschlagenen Parzellen der Gewerbe- und Industriezone an. Bei der letzten Ortsplanungsrevision sei die Gewerbe- und Industriezone verkleinert worden. Die Gemeinde habe für die Erschliessung dieser Zone bereits grössere finanzielle Leistungen erbracht, und die Ansiedlung von Gewerbe und Industrie werde Arbeitsplätze schaffen. Die Gewerbe- und Industriezone "Allmend" sei von regionaler Bedeutung, und es liege ein genehmigter Detailerschliessungsplan vor. An zwei Gemeindeversammlungen seien Kredite für die Basiserschliessung bereits bewilligt worden. Auch eine Betriebsstätte begründe einen anteilsmässigen Anspruch auf Steuern. Zudem würden bei Annahme der Initiative hohe Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung befürchtet.
Die Gemeindeversammlung vom 22. August 1986 hiess die Initiative in Kenntnis der dargelegten Argumente gut. Die Baudirektion genehmigte diesen Beschluss. Der Regierungsrat wies die Beschwerden von W. und H., des Konsortiums sowie von G. gegen den Beschluss der Baudirektion ab und bestätigte deren Genehmigungsentscheid.
Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer machen geltend, sie alle hätten als Grundeigentümer nicht an der Gemeindeversammlung teilnehmen dürfen, obwohl keine Orientierungsversammlung durchgeführt worden sei. Sie hätten somit keine Gelegenheit gehabt, an die Bevölkerung zu gelangen, obwohl ihnen grundsätzlich das Recht zustehe, sich an die Gemeindeversammlung zu wenden. Die Möglichkeit der nachträglichen Einsprache behebe den Mangel nicht, da die Einsprache nur ein Rechtsbehelf sei, nicht aber ermögliche, am politischen Meinungsbildungsprozess teilzunehmen und diesen zu beeinflussen. Gerade bei Gemeindeinitiativen, die in der Regel unter emotionalen Umständen entstünden, sei es aber von besonderer Wichtigkeit, dass sich die direkt Betroffenen in einem geregelten Verfahren an die Stimmberechtigten wenden könnten. Zudem sei zu bedenken, dass ein Initiativvorschlag durch die Initianten abgeändert werden könne. Schliesslich habe jeder Stimmbürger das Recht, einen Gegenvorschlag zu beantragen. Die Beschwerdeführer rügen insbesondere eine Verletzung ihrer aus Art. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und Art. 58 Abs. 2 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG) abgeleiteten Rechte und machen geltend, diese fielen in den Schutzbereich des aus Art. 4 BV abgeleiteten Anspruchs auf rechtliches Gehör.
Gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Das kantonale Recht führt dazu in Art. 58 BauG aus:
1. Information und Mitwirkung der Bevölkerung
"1 Die Behörden sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen
frühzeitig in geeigneter Weise mitwirken kann.
2 Die Mitwirkung ist bezüglich der Richtpläne, der baurechtlichen
Grundordnung und der Überbauungsordnungen sowie für die nicht
geringfügige Änderung dieser Vorschriften und Pläne zu gewähren.
Sie kann eingeräumt werden,
a) indem vorgesehene Planungen an der Gemeindeversammlung oder an
besonderen Orientierungsversammlungen zur Diskussion gestellt werden;
b) indem die Unterlagen über vorgesehene Planungen
während einer angemessenen Mitwirkungsfrist öffentlich
aufgelegt werden;
c) bei vorgesehenen Änderungen der Grundordnung oder
einer Überbauungsordnung, die nicht von allgemeinem
Interesse sind, auch im Rahmen des Einspracheverfahrens
nach Artikel 60.
3 Im Rahmen der Mitwirkung können Einwendungen erhoben und
Anregungen unterbreitet werden. Sie sind den für Beschluss und für
Genehmigung zuständigen Behörden in Form des Versammlungsprotokolls oder
eines zusammenfassenden Mitwirkungsberichtes zur Kenntnis zu bringen.
Protokoll und Bericht sind öffentlich.
4 Die Gemeinden und die Regionen können ein weitergehendes
Mitwirkungsverfahren durchführen. Insbesondere
können die Gemeindebehörden die Quartierbevölkerung
zur Lösung von Fragen der Quartierplanung heranziehen."
b) Der Regierungsrat führt dazu im wesentlichen aus, die Mitwirkung beziehe sich auf Behördenplanungen; Gemeindeinitiativen in Planungssachen in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs seien nicht Gegenstand des Mitwirkungsverfahrens. Hier gebe es ohnehin eine gewisse Öffentlichkeitsarbeit durch die Unterschriftensammlung. Zudem sei der Text unabänderlich. Ob der Initiative ein Gegenvorschlag gegenüberzustellen sei, könne der Gemeinderat auch ohne die Resultate eines Mitwirkungsverfahrens entscheiden. Zweck des Mitwirkungsverfahrens sei nicht der individuelle Rechtsschutz. Ein über Art. 4 BV und Art. 33 und 34 RPG hinausgehender individueller Gehörsanspruch lasse sich aus den Vorschriften über das Mitwirkungsverfahren nicht ableiten. Der von den Beschwerdeführern angeführte BGE 111 Ia 164 ff. betreffe keinen vergleichbaren Fall. Während dort der Abänderungsantrag an der Gemeindeversammlung selbst gestellt worden sei, sei hier ein ordentliches Auflageverfahren mit Einsprachemöglichkeit durchgeführt worden. Der Gemeinderat habe der Versammlung vorschriftsgemäss den wesentlichen Inhalt der Einsprachepunkte bekanntgegeben.
Die Gemeinde teilt diese Auffassung. Das Verfahren sei vollständig und richtig durchgeführt worden. Die Beschwerdeführer hätten sich durch Einsprache und an der darauffolgenden Einspracheverhandlung äussern können. Über die Ergebnisse sei an der Gemeindeversammlung orientiert worden. Ein allfälliger Mangel sei durch den Einspracheentscheid geheilt worden. Vor allem aber könne eine Gemeindeinitiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs nicht Gegenstand des Mitwirkungsverfahrens sein. Dieses diene vorab der Grundlagenbeschaffung; dazu sei bei der ausformulierten Initiative kein Raum gewesen. Es bestehe kein über Art. 33 und 34 RPG hinausgehender Anspruch aus Art. 4 BV.
c) Die Beschwerdeführer behaupten nicht, die ihnen zustehenden Rechtsschutzansprüche (insbesondere aus Art. 33 RPG) seien verletzt worden. Vielmehr machen sie geltend, aufgrund von Art. 4 BV stünden ihnen bestimmte weiterreichende politische Mitwirkungsrechte zu. Diese erlaubten es ihnen, die politische Meinungsbildung zu beeinflussen, d. h. sich nicht nur indirekt - via Einsprache - an die Behörde, sondern direkt - via Orientierungs- oder Gemeindeversammlung - an die Stimmbürger zu wenden.
Da die Beschwerdeführer nicht vorbringen, die kantonalgesetzliche Konkretisierung des bundesrechtlichen Mitwirkungsgebots sei bundesrechtswidrig, bleibt lediglich zu prüfen, ob diese kantonalrechtlichen Anforderungen eingehalten sind.
d) Das kantonale Recht gestattet es, die Unterlagen über vorgesehene Planungen während einer angemessenen Mitwirkungsfrist öffentlich aufzulegen (Art. 58 Abs. 2 lit. b BauG). Es wird nicht gerügt, diese Vorschrift sei nicht eingehalten worden. Ein Einspracheverfahren fand statt, ebenso eine Einspracheverhandlung. Die entsprechenden Einwendungen sind in der Gemeindeversammlung jedenfalls erwähnt worden. Die Beschwerdeführer rügen ebensowenig, das Mitwirkungsverfahren sei inhaltlich mit Fehlern behaftet gewesen, weshalb eine Verletzung des baugesetzlichen Mitwirkungsgebots nicht ersichtlich ist. | de | Art. 4 BV, Art. 4 RPG, Art. 58 BauG BE; Information und Mitwirkung der Bevölkerung bei der Raumplanung. Die durch Art. 4 RPG vorgesehene Mitwirkung der Bevölkerung bei der Raumplanung wird im Kanton Bern in Art. 58 BauG geregelt. Können aus Art. 4 BV weiterreichende Mitwirkungs- oder Informationsansprüche abgeleitet werden? (E. 2). | de | constitutional law | 1,989 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F115-IA-89%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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